Competitividad Colombia 2010-2011

Informe Nacional de Competitividad
2010 Ruta a la prosperidad colectiva 2011
Consejo Directivo
Presidente Consejo Directivo
Jos Alejandro Corts
Sociedades Bolvar
Vicepresidente Consejo Directivo

David Bojanini
Grupo de Inversiones Suramericana
Ernesto Fajardo Pinto

Inversiones Mundial
Jaime Bueno
KPMG
Luis Alberto Botero

Alianza Team
Carlos Andrs Uribe

Ladrillera Santa Fe
Julin Jaramillo
Alpina
Andrs Cadena
McKinsey
Jorge Londoo
Bancolombia
Jorge Silva
Microsoft
Alfredo Carvajal
Carvajal
Osiris Ocando
Monsanto Imagine
Csar Constan
Cemex
Carlos Enrique Piedrahita

Grupo Nacional de Chocolates
Gustavo Mutis
Centro de Liderazgo y Gestin
Francisco Daz
Organizacin Corona
Nayib Neme
Chaid Neme Hermanos S.A.
Antonio Celia
Promigas
J. Mario Aristizbal
Conconcreto
Jaime Gutirrez
PTESA Revista Dinero
Felipe Montes
Colombit
Ramn de la Torre
Securitec
Roberto Ros
Escuela Colombiana de Ingeniera Julio Garavito
Roberto Silva
Smurfit Kappa - Cartn de Colombia
Camilo Granada
FD Gravitas
Carlos Angulo
Universidad de los Andes
Luis Genaro Muoz

Federacin Nacional de Cafeteros
Jorge Humberto Pelez

Universidad Javeriana de Cali
Jos Alberto Vlez

Grupo Argos
Hans-Peter Knudsen
Universidad del Rosario
Carlos Arcesio Paz

Harinera del Valle
Francisco Piedrahita
Universidad Icesi
Invitados Especiales
Luis Carlos Villegas
Consejo Gremial - ANDI
Rose Marie Saab

Independence Drilling
David Gonzlez
Intel de Colombia S.A.
Rafael Meja
Consejo Gremial - SAC
Harold Eder
Inversiones Manuelita
Julin Domnguez
Confecmaras
Consejo Privado de Competitividad

Rosario Crdoba Garcs
Presidente
Marco Llins Vargas

Vicepresidente Tcnico
Andrs Ramrez Pulido

Vicepresidente Ejecutivo Equipo Tcnico
Natalia Fernndez Corts

Investigadora Asociada
Laura Higuera Ardila

Natalia Villalba Gonzlez

Daniel Mitchell Restrepo

Investigador Asociado
Consejo Privado de Competitividad www.compite.com.co Cra. 9 No. 70A - 35 Piso 4 Bogot, Colombia Copyright 2010 Tel.: (571) 7427413 ISSN: 2216-1430
Direccin de arte: Victoria Peters R. - Daniel Fajardo B. Ilustracin de cubierta: Daniel Fajardo B. Estilo: Julin Acosta Impresin y encuadernacin: Grficas Gilpor Ltda.
www.compite.com.co
Contenido
Presentacin I. Introduccin
II. Seguimiento Informe Nacional de Competitividad 2009 A. Formalizacin y mercado laboral B. Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTel) C. Infraestructura, transporte y logstica D. Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones E. Educacin: una visin integral F. Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro G. Sistema tributario H. Justicia y competitividad
23 25 39 55 67 81 109 123 137
III. Temas nuevos A. Corrupcin y competitividad B. Manejo del boom minero-energtico C. Energa como insumo D. Estudios de caso de cluster Introduccin 1. Cluster de Cosmticos en Bogot, D.C. y Cundinamarca 2. Cluster de Pulpa, papel y cartn en Valle del Cauca y Cauca 3. Cluster de Servicios logsticos en Barranquilla 4. Cluster de Business Process Outsourcing & Offshoring (BPO&O) en Caldas 5. Cluster de Cacao y chocolatera en Antioquia
151 153 179 217 239 240 243 257 267
278 287
Bibliografa Agradecimientos
299 304
Presentacin
Es un placer para m presentar ante el sector privado, la academia y el gobierno nacional, el Cuarto Informe Nacional de Competitividad: Ruta a la Prosperidad Colectiva 2010-2011. Con este informe, el Consejo Privado de Competitividad CPC pone a disposicin del pblico una valiosa herramienta que proporciona informacin actualizada y pertinente sobre el estado de los temas crticos para la productividad del pas, con el fin de hacer seguimiento tanto a los avances como a los retrasos en la implementacin de la Poltica Nacional de Competitividad. Desde la creacin del CPC y la publicacin de su primer informe en el ao 2007, la situacin econmica nacional y global ha cambiado de manera considerable. Despus de un perodo de auge, con las tasas de crecimiento ms altas de las ltimas tres dcadas, vino la crisis financiera internacional y, con ella, el desplome de las economas del mundo. La viabilidad misma del sistema financiero global estuvo en entredicho, as como tambin lo estuvo, el capitalismo como se conoca hasta el momento. Hoy, tres aos despus, el mundo vive un nuevo orden. Contrario a lo que se hubiera podido pensar hace algunos aos, las economas emergentes son las que estn liderando la recuperacin econmica y sacando al mundo de la crisis. Las economas desarrolladas, por su parte, estn luchando por ajustar sus cuentas fiscales y enfrentan grandes obstculos en el camino hacia la recuperacin. Esta nueva situacin, sin duda, presenta grandes oportunidades para los pases en desarrollo, pero a su vez, impone grandes retos. El primero, la apreciacin de sus monedas. Como resultado del buen comportamiento de las economas emergentes, los flujos de capital que llegaron al mnimo durante la crisis, se han reanudado y estn yendo hacia estas economas en busca de altas rentabilidades. Esto ha llevado a la apreciacin de las monedas de estos pases y ha dificultado la labor de los banqueros centrales y los gobiernos que buscan desesperadamente la forma de contrarrestar los efectos de la revaluacin sobre la competitividad del pas, y en particular, del sector transable. Si bien la competitividad no debe buscarse por medio de la tasa de cambio, una tasa competitiva s es necesaria para promover la productividad del pas y, en especial, la del sector transable. En Colombia, la apreciacin cambiaria ha sido considerable, as como lo ha sido, aunque menos severa, en Brasil, Mxico, Chile y Per. Para contrarrestar el impacto de la revaluacin del peso, en Colombia, las autoridades han recurrido a la intervencin cambiaria y ms recientemente a medidas relacionadas con el pago de dividendos en el exterior. Los resultados, sin embargo, han sido bastante tmidos. Ante esta realidad, la transformacin de la base productiva hacia una mayor competitividad y el incremento rpido de la productividad en bienes y servicios son hoy ms urgentes que nunca. Es crtico enfocar todos los esfuerzos en la implementacin de las polticas dirigidas a mejorar la competitividad del pas. En este sentido, uno de los principales logros desde la creacin del Sistema Nacional de Competitividad fue la aprobacin, a mediados de 2008, de la Poltica Nacional de Competitividad contenida en el Conpes 3527 y su reciente actualizacin, contenida en el Conpes 3668 de 2010. Este ltimo defini nuevos retos para cada uno de los planes de accin e hizo recomendaciones para aterrizar la poltica a nivel local, a partir de los Planes Regionales de Competitividad que han formulado cada uno de los 32 departamentos. Tambin es importante resaltar que en el ltimo ao se han logrado en Colombia avances de poltica importantes en esta materia. Por ejemplo, se aprob la Ley de Descongestin Judicial, se reglamentaron la Ley de TIC y buena parte de la Ley de Reforma Financiera, se expidi el decreto que precisa el alcance de la exencin al IVA en la exportacin de servicios y se emitieron los Conpes 3674 de 2010 -que establece los lineamientos de poltica para el fortalecimiento de sistema de formacin de capital humano- y 3678 de 2010 -que formaliza la poltica implementada a travs
[6]
del Programa de Transformacin Productiva-. Adicionalmente, se instal el Consejo Asesor de Ciencia Tecnologa e Innovacin y el Consejo Nacional de Estmulos Tributarios y se lanz el acuerdo nacional pblico-privado a favor de la formalizacin empresarial. Tambin se adjudicaron importantes obras de infraestructura, incluyendo el ltimo tramo de la Ruta del Sol y la Autopista de las Amricas. Por otro lado, la presentacin de los proyectos de ley de formalizacin y primer empleo, del estatuto anticorrupcin y de reforma al sistema general de regalas, apunta en la direccin correcta hacia la implementacin de los grandes ajustes estructurales que necesita el pas para consolidarse en una senda de crecimiento de largo plazo. Este ao, como ya es tradicin, el informe hace el diagnstico de la situacin actual, mide la evolucin del desempeo colombiano en el contexto internacional y formula propuestas de poltica para superar cuellos de botella en ocho reas crticas que restringen la competitividad del pas: (i) Formalizacin y mercado laboral, (ii) Ciencia, tecnologa e innovacin, (iii) Infraestructura, transporte y logstica, (iv) Tecnologas de la informacin y las comunicaciones, (iv) Educacin, (v) Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro, (vi) Sistema tributario y (vii) Justicia. Adicionalmente, se han incluido tres temas nuevos que repercuten de manera crucial en las perspectivas de competitividad de Colombia: (i) Corrupcin, (ii) Manejo del boom minero-energtico y (iii) Energa como insumo. Por ltimo, y dndole continuidad al ejercicio del mapa de clusters realizado en el informe del ao anterior, se ha incluido en esta ocasin el anlisis de cinco diferentes clusters a partir de la metodologa del Diamante de Porter. Por su esfuerzo en la elaboracin del presente documento, agradezco al equipo del CPC: a Marco Llins, Vicepresidente Tcnico, a los investigadores Natalia Fernndez, Laura Higuera, Daniel Mitchell y Natalia Villalba y al personal administrativo. Quisiera hacer tambin una mencin especial a Hernando Jos Gmez, actual Director del Departamento Nacional de Planeacin y a Javier Gamboa, actual Viceministro Tcnico de Proteccin Social, quienes fueron lderes del equipo del CPC hasta que comenzaron sus labores con el nuevo gobierno. De manera similar, ofrezco un reconocimiento a todo el equipo del sector pblico del gobierno anterior que con gran sentido de compromiso nos acompa en la implementacin de nuestra agenda de trabajo: a Miguel Pealoza, Alto Consejero para la Competitividad y las Regiones; a Luis Guillermo Plata, Ministro de Comercio, Industria y Turismo; a Esteban Piedrahta, Director General del DNP; a Claudia Jimnez, Alta Consejera Presidencial; y especialmente al seor Presidente de la Repblica, lvaro Uribe Vlez, por abrir siempre un espacio de discusin para la agenda y prioridades del CPC. Asimismo, aprovecho la oportunidad para dar la bienvenida y extender una cordial invitacin al gabinete y al resto del equipo del nuevo gobierno, con miras hacia la continuacin del exitoso proceso de trabajo pblico-privado en pos de la competitividad del pas. Por ltimo, a todos los miembros del CPC, gracias por su confianza y generoso apoyo. Su inters y constante participacin han contribuido enormemente al fortalecimiento institucional de esta entidad en los ltimos aos, a la consolidacin de una agenda de trabajo con prioridades claras y pertinentes y a los resultados concretos para el pas conseguidos hasta ahora.
Rosario Crdoba Garcs
Presidente Consejo Privado de Competitividad
[7]
Captulo I
introduccin
Introduccin
[9]
consejo privado de competitividad
a carrera por la competitividad es de largo aliento. No se trata de un reto pequeo que podemos superar con esfuerzos puntuales de corto plazo. Una vez metidos en ella, no podemos dejar de avanzar, ya que mientras nosotros corremos, otros pases hacen lo propio, tratando de alcanzarnos o dejarnos rezagados. Por tanto, el secreto est en tener un paso ms firme y veloz que los dems. Colombia se ha metido de forma oficial en esa carrera. Si bien desde hace alrededor de veinte aos se vienen haciendo esfuerzos en materia de competitividad, solo desde hace unos cuantos se viene articulando un esfuerzo coherente para formular e implementar una poltica de competitividad, soportada en un marco institucional que involucre todos los actores relevantes, tanto pblicos como privados. Esto nos ha permitido marchar ms rpido. De hecho, Colombia fue recientemente incluida en un grupo llamado los Civets (conformado, adems de nuestro pas, por Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Surfrica), como las economas llamadas a sobresalir a nivel mundial durante la prxima dcada. Si bien los avances han sido notorios tanto en materia de institucionalidad como en temas puntuales que inciden en la competitividad del pas, todava es mucho lo que tenemos que hacer si queremos acercarnos al lote de los lderes.
Visin 2032 y principales estrategias

Para avanzar en competitividad es crucial contar con una institucionalidad que lidere el diseo, el seguimiento y la coordinacin de polticas que
busquen incrementar la competitividad del pas. En Colombia esta institucionalidad se refleja en el Sistema Nacional de Competitividad, cuyo mximo rgano asesor es la Comisin Nacional de Competitividad (CNC), y del cual hacen parte el sector pblico, las empresas, la academia, las organizaciones laborales y las regiones. La CNC se apoya en el trabajo tcnico de la Secretara Tcnica Mixta, integrada por el Departamento Nacional de Planeacin, el Consejo Privado de Competitividad y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En sus inicios, la CNC dise una visin y estrategia de largo plazo para Colombia, cuyos objetivos son: incentivar el desarrollo de sectores de clase mundial, lograr un salto en la productividad y el empleo, impulsar la formalizacin empresarial, fortalecer el uso de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, y contar con una estrategia transversal para eliminar las barreras a la competencia y a la inversin (Grfico 1). Con base en las estrategias formuladas por la CNC, se dise y aprob, mediante el Conpes 3527 de 2008, una Poltica Nacional de Competitividad que incluy quince planes de accin con actividades, metas especficas, lmites de tiempo y responsables para cada uno de ellos. Durante dos aos, la Secretara Tcnica de la CNC hizo un riguroso seguimiento de la ejecucin de los compromisos derivados de este Conpes, arrojando resultados muy positivos, donde a julio del 2010 la ejecucin promedio era del 97%, contra el horizonte de corto plazo (segundo trimestre del 2010), y del 88% contra la meta final global. En la medida en que buena parte de esta agenda se haba cumplido, y buscando garantizar la continuidad de los esfuerzos hasta entonces adelantados, se realiz un ejercicio de actualizacin de la poltica que arroj como resultado la aprobacin del Conpes 3668 de 2010, Informe de seguimiento
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introduccin
Visin 2032 "En 2032 Colombia ser uno de los tres pases ms competitivos de Amrica Latina, tendr un elevado nivel de ingreso por persona equivalente al de una pas de ingresos medios altos, a travs de una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin, con un ambiente de negocios que incentive la inversin local y extranjera, eleve la calidad de vida y reduzca sustancialmente los niveles de pobreza".
Grfico 1
templo de la competitividad
Visin 2032
Transformacin productiva 1 Sectores de clase mundial 2 Salto en la productividad y el empleo 3 Formalizacin laboral y empresarial
4 Ciencia, tecnologa e innovacin 5 Estrategias transversales de eliminacin de barreras para la competencia y el crecimiento de la inversin
Competitividad en el sector agropecuario
Educacin y competencias laborales Infraestructura de minas y energa Infraestructura de transporte Profundizacin financiera Simplificacin tributaria
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones Cumplimiento de contratos Sostenibilidad ambiental Fortalecimiento institucional de la competitividad
Fuente: Comisin Nacional de Competitividad
a la Poltica Nacional de Competitividad y Productividad (Grfico 2), el cual defini nuevos retos para cada uno de los planes de accin e hizo recomendaciones para aterrizar esta poltica a nivel local, a partir del contenido de los Planes Regionales de Competitividad que han formulado cada uno de los 32 departamentos. La revisin del grado de cumplimiento de los planes de accin result en el planteamiento, por cada plan, de nuevos retos y acciones, con el fin de permitir al pas avanzar con mayor velocidad en
materia de competitividad. Los nuevos retos incluyen: incentivar la inversin del sector productivo en CTeI mediante mecanismos efectivos (incentivos tributarios, inversores ngeles, etc.), establecer esquemas de subsidio a la demanda de programas de formacin tcnica y tecnolgica, simplificar la regulacin del sector de gas natural, promover la participacin de inversionistas institucionales en la financiacin de obras de infraestructura, evaluar mecanismos que permitan reducir los costos de acceso al mercado financiero, entre otros.
[11]
Grfico 2
actualizacin de la poltica nacional de competitividad

Conpes 3668 (junio 2010) Informe de seguimiento a la poltica nacional Planes de accin
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Promocin de sectores de clase mundial. Salto en la productividad y el empleo. Competitividad en el sector agropecuario. Formalizacin empresarial. Formalizacin laboral. Ciencia, tecnologa e innovacin. Educacin y competencias laborales. Infraestructura minas y energa. Infraestructura de transporte y logstica. Profundizacin financiera. Tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Cumplimiento de contratos. Sostenibilidad ambiental. Fortalecimiento institucional del SNC. Estrategia regional de competitividad y productividad.
sectores ms competitivos y generadores de valor agregado, con el propsito de alcanzar estndares de clase mundial. El documento Conpes define la Poltica de Transformacin Productiva como un modelo de desarrollo econmico sectorial que gue el crecimiento y genere bienestar para el pas2.
Cmo estamos? - Colombia en los indicadores internacionales de Competitividad

Colombia se ha puesto la meta ambiciosa de ser uno de los tres pases ms competitivos de Latinoamrica y tener, en el ao 2032, un nivel de ingresos equivalente al de un pas con ingresos medios-altos. A continuacin se presenta el anlisis de la situacin del pas a partir de dos mediciones globales que, nos permiten identificar fortalezas y debilidades en diferentes reas que afectan la competitividad. Esto, adems de ayudarnos a definir reas prioritarias para el diseo y ejecucin de polticas pblicas, nos indica cmo vamos con relacin a la consecucin de nuestra visin de largo plazo.
Fuente: DNP.
El documento hace tambin nfasis en la necesidad de estudiar mecanismos alternativos de financiamiento para las iniciativas de desarrollo productivo departamental y regional, que permitan aumentar la oferta y la flexibilidad de los instrumentos de desarrollo empresarial disponibles a escala local y que adems, puedan incluirse dentro de la vigencia presupuestal 20121. Por otro lado, se aprob en julio de 2010, el Conpes 3678, que otorga al Programa de Transformacin Productiva del MCIT el carcter de poltica nacional, como instrumento que propende por la generacin de crecimiento sostenible en la economa y el empleo, y que busca desarrollar
1 DNP. 2 DNP.
Indicador global de competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM)

En septiembre del 2010 se publicaron los resultados del Indicador Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial. Este ao Colombia ocupa el puesto 68 entre 139 pases, exhibiendo una mejora de un puesto con relacin al ao anterior. A primera vista parece un desempeo pobre, pero es importante resaltar que fueron pocas las economas que lograron subir posiciones en el periodo de ajuste posterior a la crisis mundial de
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introduccin
2008 y 2009. De hecho, pases como Argentina, Brasil, Venezuela y Mxico perdieron al menos dos puestos en el ranking. Dentro del contexto suramericano, Colombia aparece en la cuarta posicin, superada por Chile (puesto 30), Brasil (puesto 58) y Uruguay (puesto 64) (Grfico 3). El Grfico 4 muestra la posicin que ocupa el pas en cada uno de los pilares del indicador, as como su variacin con relacin al ao anterior. Este ao, las fortalezas del pas (donde ya nos encontramos en la mitad superior de la muestra) se manifiestan en los pilares de estabilidad macroeconmica, sofisticacin empresarial y preparacin tecnolgica, mientras que las debilidades, al igual que en aos anteriores, siguen concentradas en infraestructura, mercado de bienes e instituciones. En particular, cabe resaltar el avance logrado en estabilidad macroeconmica, reflejado en un ascenso de 22 puestos, que tiene como explicacin
Grficos 3 y 4
fundamental la considerable mejora en el dficit, deuda bruta del gobierno central y de la tasa de ahorro nacional en comparacin con la tendencia internacional. La segunda mejora ms importante se da en el pilar correspondiente a la eficiencia del mercado laboral, con un avance de nueve puestos, que se explica por la flexibilizacin en la determinacin salarial y la mejora en el ndice de rigidez laboral, que mide entre otros elementos tales como la dificultad en la contratacin, la rigidez en las horas laborales y la dificultad para despedir. El mayor retroceso se da en el pilar que mide la eficiencia del mercado de bienes, con un desplome de 15 puestos, explicado principalmente por cadas importantes en la percepcin sobre la intensidad de la competencia local y sobre la efectividad de la ley antimonopolio. Entretanto, la variacin negativa del pilar de salud y educacin bsica tiene que ver
posicin de pases seleccionados (izq.), y anlisis colombia indicador global de competitividad

del
Fem 2010 (der.)
Malasia Irlanda Chile Rep. Checa Portugal Puesto entre 139 pases Brasil Uruguay Mxico Colombia Per Argentina Ecuador Bolivia Paraguay Venezuela
26 29 30 36 46 58 64 66 68 73 87 105 108 120 122 50 100
Puesto 2010 entre 139 pases Estabilidad macroeconmica 50 Sofisticacin empresarial 61 Preparacin tecnolgica 63 Innovacin 65 NDICE GLOBAL 68 Educacin superior y formacin 69 Mercado laboral 69 Salud y educacin bsica 79 Mercados financieros 79 Infraestructura 79 Mercado de bienes 103 Instituciones 103
-30 -20 -10 -15 -2 0 -7 -1 -2 1 2 -1
Variacin 2009 - 2010

22
10
20
30
Fuente: FEM.
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con una cada de quince puestos en la percepcin de la calidad de la educacin primaria y de siete puestos en el indicador de mortalidad infantil.
Indicador global de competitividad del International Institute for Management Development (IMD)
En junio del 2010 se publicaron los resultados del Indicador Global de Competitividad del IMD, que busca analizar para una muestra de 58 pases, cmo el ambiente de una nacin crea y sostiene la competitividad de las empresas. El pas present en el ltimo ao una mejora de seis posiciones, pasando del puesto 51 al 45, consolidndose como el pas de la regin que ms avanz, superando a pases como Mxico y Argentina (Grfico 5).
El Grfico 6 muestra la posicin que ocupa el pas en cada uno de los pilares del indicador, as como su variacin con relacin al ao anterior. Este ao, los mayores avances del pas se concentraron en los pilares de economa domstica, empleo y productividad y eficiencia, presentando una mejora de ms de diez puestos en cada caso. En este sentido, el avance en materia de economa domstica se explica por el buen desempeo de la economa local ante la crisis mundial, expresado en variables como: el crecimiento real del PIB (mejora de 13 puestos), la resiliencia de la economa (mejora de 11 puestos) y la tasa de ahorro bruta (mejora de 4 puestos). La mejora en el pilar de empleo se explica por el crecimiento porcentual de ste (mejora de 13 puestos). Por otra parte, en materia de productividad y eficiencia se resalta el gran avance en el crecimiento real de la productividad
Grficos 5 y 6
posicin de pases seleccionados (izq.), y anlisis colombia indicador global de competitividad

del
imd 2010 (der.)
Malasia Irlanda Corea Chile Puesto entre 58 pases Rep. Checa Portugal Brasil Per Colombia Mxico Argentina Venezuela
0
10 21 23 28 29 37 38 41 45 47 55 58 20 40 60
Puesto 2010 entre 58 pases Prcticas gerenciales Poltica fiscal Precios Mercado laboral Inversin internacional Economa domstica Empleo Estructura social Finanzas pblicas Aptitudes y valores Estructura institucional Salud y medio ambiente Legislacin empresarial Infraestructura bsica Finanzas Productividad y eficiencia NDICE GLOBAL Comercio internacional Infraestructura tecnolgica Infraestructura cientfica Educacin
24 24 24 29 34 34 35 37 37 38 40 42 43 44 44 45 45 47 50 55 57 -15 -1
Variacin 2009 - 2010
3 -9 6 3 17 15 7 8 6 3 2 1 -4 -4 11 6 4 -1 2 -1 -10 -5 0 5 10 15 Fuente: IMD.
[14]
introduccin
(mejora de 16 puestos), junto con el aumento en la percepcin de la eficiencia de las pymes (mejora de nueve puestos). Para terminar, el pilar que tuvo mayor retroceso fue el de precios, donde la prdida de nueve puestos se debi, en gran medida, a la desmejora en las variables que miden el costo promedio del alquiler de un apartamento (cada de 15 puestos) y del alquiler de espacio de oficinas por metro cuadrado (cada de 5 puestos). Vale la pena resaltar la precaria situacin que de nuevo demuestra el pilar de educacin, en el cual nos ubicamos en el penltimo lugar de la muestra.
Grfico 7
dimensiones de la competitividad
Competitividad
Dimensin macroeconmica Estabilidad fiscal Estabilidad monetaria Estabilidad cambiaria
Dimensin microeconmica
Dimensin regional
Institucionalidad Infraestructura Polticas de desarrollo Educacin de productividad Mercado laboral y (ej.: clusters) formalizacin Instituciones y justicia Entorno de negocios y ambiente regulatorio Corrupcin Otros
Dimensiones de la competitividad
Existen mltiples definiciones de competitividad, por lo que generalmente es difcil esquematizar las dimensiones que abarca, en tanto incluye todos los elementos que pueden influir en los aumentos de productividad de una nacin. Una de las formas de desglosar el concepto de competitividad de manera que podamos categorizar y priorizar una agenda que propenda por su mejoramiento es sugiriendo que sta abarca tres dimensiones principales: i) Competitividad a nivel macroeconmico, ii) Competitividad a nivel microeconmico y iii) Competitividad a nivel regional (Grfico 7). La primera se enfoca en garantizar la existencia de condiciones de estabilidad macroeconmica y cambiaria necesarias para que prospere la actividad econmica, en trminos de crecimiento e inversin. Sin embargo, no todo se soluciona con un ambiente macro adecuado. Dentro de la dimensin microeconmica, existen diversas reas de vital importancia para la competitividad de un pas que pueden estar enfrentando diferentes cuellos de botella, los cuales se convierten en restricciones vinculantes al crecimiento de la productividad de un pas. En esa medida, una agenda de competitividad
debe incluir la identificacin de estos problemas, as como la provisin de incentivos y herramientas que permitan su superacin, de manera que se logre destrabar las restricciones al crecimiento, la generacin del empleo y la produccin. Ahora bien, es clave recordar que un pas ser competitivo en la medida en que tenga empresas competitivas, y estas empresas desarrollan sus actividades en espacios geogrficos concretos. Es por esta razn que la ltima dimensin relevante es la regional, que busca garantizar la existencia de una institucionalidad capaz de responder a las necesidades especficas que enfrentan las diferentes industrias en las distintas locaciones geogrficas del pas y de un entorno eficiente y amigable para hacer negocios a nivel local, enmarcado en la promocin de iniciativas productivas (entre ellas, las de clusters) y de polticas de desarrollo de la productividad particulares a cada par sector-regin. A continuacin se presenta un anlisis de cada una de estas dimensiones, as como un panorama general de la situacin del pas en cada caso.
a. Competitividad macroeconmica
La crisis econmica mundial nos golpe; sin embargo, su impacto ha sido mucho menor de lo
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esperado. El pas exhibi una importante resiliencia debido, entre otros factores, a la existencia de un sistema financiero slido, a la falta de endeudamiento y apalancamiento excesivo y a la poca contraccin de la liquidez. Estos elementos, sumados con los progresos en seguridad, confianza y estabilidad macroeconmica, redundaron en buenos desempeos e incluso en cadas menores de las anticipadas en algunas variables. La economa colombiana creci a una tasa promedio anual de 4,3% entre 2002 y 2009. Durante estos aos, el pas atraves un perodo de gran auge econmico en el cual se registr el ms alto crecimiento econmico de las ltimas tres dcadas. El dinamismo econmico de este perodo se caracteriz por un fuerte aumento de la inversin (con participaciones por encima del 20% del PIB) y el comercio exterior, junto con unas altas tasas de crecimiento de sectores como la construccin y la minera (Grficos 8 y 9). Es importante resaltar que el pas aument sus exportaciones totales de 13.000 millones a ms de 35.000 millones de dlares en la ltima dcada, exhibiendo una tasa de crecimiento promedio anual superior al 10%, producto de la prioridad
Grficos 8 y 9
de la poltica de los ltimos aos de orientacin de la economa hacia los mercados externos (Grfico 10). Este mayor crecimiento se ha dado, principalmente, por el aumento de las exportaciones no tradicionales y el aumento tanto en el valor como en la cantidad de las exportaciones de petrleo y carbn. Sin embargo, a pesar del auge exportador de los ltimos aos, es importante anotar que el pas dista mucho de tener una vocacin exportadora comparable con otros pases de referencia, si se tiene en cuenta que las exportaciones de Colombia son de alrededor de USD 800 por habitante, siendo superados por pases como Per (USD 1.000 por hab.), Mxico (USD 2.700 por hab.) y Chile
El crecimiento en la ltima dcada ha sido dinmico, impulsado principalmente por la inversin y la participacin del sector de minas y canteras.
crecimiento econmico anual (izq.) oFerta y demanda, y (der.) por rama de actividad
20% Crecimiento anual % Crecimiento anual % 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Inversin Importaciones Exportaciones PIB Consumo Gobierno 15% 10% 5% 0% -5% -10% 12% 7% 2% -3% -8% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Construccin Industria manufacturera Agropecuario PIB Minas y canteras
Fuentes: DANE.
[16]
introduccin
Grfico 10
comercio exterior en colombia
45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Las exportaciones e importaciones del pas han crecido considerablemente, producto de los esfuerzos de internacionalizacin de los ltimos aos.
Total exportaciones (millones de USD FOB)
Millomes de US$
Total importaciones (millones de USD FOB)

Fuente: DANE.
(USD 4.000 por hab.). Esta situacin se explica, en parte, por la baja sofisticacin de nuestra canasta exportadora, en la cual solo el 14% de las exportaciones totales son de alto valor agregado, en contraste con el 62% en Mxico, el 36% en Portugal, el 26% en Brasil y el 24% en Argentina. Por otro lado, las finanzas pblicas reflejan una situacin de relativa estabilidad, en la medida en que la deuda total como porcentaje del PIB ha veGrfico 11
nido disminuyendo de manera sostenida desde el ao 2002 (pese a un leve incremento en el ltimo ao), acompaada de una importante reduccin del dficit del Gobierno nacional central (GNC) hasta el 2009, ao en el cual, por efectos de la crisis, aument de forma considerable, aunque mantenindose en un nivel inferior al 5% (Grfico 11). El Grfico 12 muestra la evolucin de la inversin extranjera directa (IED) en Colombia. Se
Finanzas pblicas, deuda total y dFicit del gnc

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6%
Deuda pblica total (%PIB)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Banco de la Repblica.
2009
Deficit del GNC (%PIB)
[17]
Aunque los flujos de inversin extranjera directa han crecido significativamente, es inquietante el grado de concentracin de estos en el sector minero-energtico.
observa que la IED ha aumentado de manera constante, al pasar de un promedio cercano a los 2.000 millones de dlares anuales en los primeros aos de la dcada, a valores histricos por encima de 10.000 millones de dlares al final de la misma. Si bien esto es una buena noticia, empieza a inquietar la concentracin de la IED en el sector minero energtico, que represent cerca del 80% del total de este tipo de inversin en el 2009. Precisamente, estos ingentes influjos de recursos hacia el sector minero-energtico son signos admonitorios de quiz uno de los mayores retos que enfrentar el pas en materia de estabilidad macroeconmica: la posibilidad de un boom minero-energtico. Las exportaciones minero-energticas de Colombia representan hoy el 52 por ciento del total de exportaciones del pas y, con el actual
Grfico 12
Flujos de inversin extranjera directa

hacia
colombia* (millones de usd)

12.000
flujo de inversiones hacia este sector, se podra esperar que en unos cuantos aos sus exportaciones representen alrededor del 65 por ciento del total de ventas al exterior. Esta situacin tiene el potencial de generar un aumento en el flujo de divisas y, por lo tanto, una excesiva apreciacin de la tasa de cambio, haciendo que la produccin nacional sea ms costosa que la de otros orgenes, redundando en la contraccin de todo el sector transable (efecto que los economistas llaman enfermedad holandesa). Conscientes de la importancia de abordar de manera adecuada esta situacin, el Informe Nacional de Competitividad del presente ao incluye un captulo especial sobre el manejo del boom minero-energtico (captulo IIIB), con secciones que ofrecen anlisis y recomendaciones de poltica en tres frentes: i) la implementacin de una regla fiscal que permita ahorrar en tiempos de bonanzas y aplicar polticas contracclicas en perodos de vacas flacas, adems de reducir las presiones revaluacionistas sobre la tasa de cambio; ii) una reforma al rgimen de regalas para garantizar que los recursos de la bonanza sean invertidos de manera eficiente para promover el desarrollo y la productividad en todo el territorio nacional, independiente de la distribucin geogrfica de los recursos naturales; y iii) la inversin de los recursos derivados de la bonanza en la promocin de desarrollos productivos, como una estrategia para sembrar el boom y permitir que futuras generaciones puedan beneficiarse de estos mayores ingresos.
Millones de USD
10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0
Sector Petrolero Minas y Canteras Manufacturas Otros
Competitividad microeconmica
Al tiempo que busca una condicin macroeconmica estable, la agenda de competitividad tambin debe buscar soluciones a las distorsiones de mercado o las necesidades de bienes pblicos especficos a nivel microeconmico, que minan la productividad del aparato productivo. Ahora bien, dado que los recursos y las capacidades disponibles son finitos, es importante priorizar campos de accin
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Banco de la Repblica. *El gran aumento en la participacin del sector manufacturero en el 2005 es un fenmeno aislado que obedece a la operacin de compra de Bavaria por parte de SAB Miller.
[18]
introduccin
concretos y disear polticas especficas. Para tal efecto, nos debemos valer de herramientas metodolgicas que nos permitan identificar los cuellos de botella que realmente estn restringiendo el crecimiento de la productividad y la inversin. Basado en el rbol de decisin propuesto por los profesores Hausmann, Rodrik y Velasco de la Universidad de Harvard1, el Grfico 13 incluye los temas crticos para la competitividad del pas a nivel microeconmico. Adems, define los diez temas seleccionados para ser sujetos a un anlisis detallado en la presente edicin de este informe: mercado laboral y formalizacin; ciencia, tecnologa e innovacin (CTeI); infraestructura, transporte y logstica; tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC); educacin; bancarizacin
Grfico 13
y asignacin eficiente del ahorro; sistema tributario; justicia; corrupcin; y energa como insumo. En general, los obstculos al crecimiento se pueden clasificar en dos grandes categoras: los que tienen que ver con la falta de incentivos econmicos (bajo retorno de la actividad econmica) y los que tiene que ver con falta de recursos para inversin (problemas de financiamiento). Con relacin a este ltimo caso, se continan observando en el pas dificultades de acceso a crdito para financiar actividades productivas, explicadas entre otros factores por la existencia de lmites mximos a las tasas de inters y por la fragilidad en la definicin de los derechos de acreedores (captulo IIF). Por su lado, el bajo retorno de la actividad econmica tiene dos razones fundamentales: primero,
principales cuellos de botella del crecimiento de la

inversin, la generacin de empleo y las mejoras de productividad
Problemas de financiamiento
Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro
Ciencia, tecnologa e innovacin Mercadeo laboral y formalizacin
Inversin, generacin de empleo y productividad
Infraestructura Bajos retornos sociales Educacin TIC Energa como insumo Bajo retorno de la actividad econmica Violencia, inseguridad Instituciones y justicia Baja apropiabilidad Corrupcin Regulacin tributaria
Fuente: con base en Hausmann, R., D. Rodrik, A. Velasco. Growth Diagnostics. Universidad de Harvard, 2005.
Derechos de propiedad
3 Hausmann, R., D. Rodrik, A. Velasco. Growth Diagnostics. Universidad de Harvard, 2005.
[19]
problemas de apropiabilidad de las ganancias privadas derivadas de las actividades productivas; y segundo, la existencia de distorsiones que conllevan a que el retorno econmico de las inversiones sea bajo. Los principales cuellos de botella asociados a bajos niveles de apropiabilidad de los retornos privados se deben en gran medida a cuatro factores: i) los problemas existentes en el sistema judicial para proteger los derechos econmicos de los particulares y garantizar la seguridad jurdica de sus transacciones (captulo IIH), ii) la alta estructura tarifaria y complejidad del sistema tributario colombiano, que distorsiona las decisiones de inversin, especialmente en la medida en que da tratos diferenciados a agentes econmicos de la misma capacidad de generacin de ingreso (captulo IIG); iii) los altos niveles de corrupcin observados, producto de problemas en los mecanismos de prevencin (mala gestin del recurso humano, penas muy pequeas, falta de proactividad privada) y en los mecanismos de control (poca visibilidad, falta de participacin ciudadana, poca competencia poltica) (captulo IIIA); y iv) los fenmenos de seguridad y violencia que exacerban la posibilidad de que los agentes econmicos pierdan o reduzcan el retorno de sus inversiones (tema que no se aborda en esta edicin del informe). Por otro lado, existen distorsiones y otros tipos de cuello de botella en reas que son crticas para el aparato productivo, que reducen los retornos econmicos de las inversiones, tales como: i) la gran brecha del pas en materia de CTeI, que se refleja en las pobres capacidades de absorcin, generacin y gestin del conocimiento (captulo IIB); ii) los altos niveles de informalidad empresarial y laboral que generan situaciones de competencia desleal, pobre generacin de empleo y prdida de ingresos por recaudo fiscal (captulo IIA); iii) el atraso en la construccin y operacin de grandes obras de infraestructura y la falta de esquemas logsticos y de un sector de transporte competitivo, que obstaculizan de manera importante el proceso de internacionalizacin econmica (captulo IIC); iv) los rezagos en la cobertura de atencin integral a la
primera infancia, las deficiencias en trminos de calidad educativa y la falta de coordinacin de la oferta de capital humano con las necesidades del sector productivo (captulo IIE); v) el incipiente acceso a banda ancha debido a los altos precios derivados de problemas de escala y los problemas de equidad (brecha digital urbana-rural y entre estratos socioeconmicos) en acceso a TIC (captulo IID); y vi) los altos precios de la energa, un insumo crtico para el resto del sector productivo, debidos en parte a regmenes contributivos con problemas estructurales (captulo IIIC).
Competitividad regional
La ltima dimensin de la competitividad se enfoca en los elementos locales que inciden en la capacidad productiva de las empresas: la articulacin de iniciativas productivas y el ambiente de negocios. En este sentido, la literatura reciente y mltiples estudios de experiencias internacionales han identificado la importancia que tiene la implementacin de polticas de desarrollo de productividad, entendidas como polticas que abordan los cuellos de botella que restringen la competitividad de iniciativas productivas en locaciones geogrficas concretas. En particular, la evidencia emprica sugiere la presencia de clusters como mecanismos esenciales para el desarrollo regional y como espacios para la implementacin de polticas de desarrollo de productividad, en la medida en que las concentraciones de industrias relacionadas son generadoras de riqueza en una regin, principalmente a travs de las exportaciones de bienes y servicios a otras regiones del pas o fuera de ste. La ventaja de los clusters frente a una estructura productiva basada en industrias aisladas y desconectadas, es que estos promueven simultneamente la competencia, debido a las presiones competitivas que se generan entre las empresas que lo constituyen; y la colaboracin, a travs del beneficio derivado de las complementariedades entre los agentes econmicos, que facilita el acceso
[20]
introduccin
a insumos, empleados, informacin especializada, instituciones y bienes semi-pblicos. Esto permite aprovechar las sinergias y las externalidades que existen entre actividades econmicas similares y, de esta manera, potenciar su expansin. Por esta razn, el Informe Nacional de Competitividad del presente ao dedica un captulo especial al anlisis de cinco clusters mediante la metodologa del Diamante de Porter (captulo IIID). Estos clusters estn ubicados en diferentes regiones del pas, a saber: i) cluster de cosmticos y aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca; ii) de pulpa, papel y cartn en Valle del Cauca y Cauca; iii) de servicios logsticos en Atlntico; iv) de Business Process Outsourcing & Offshoring en Caldas; y v) de cacao y chocolatera en Antioquia. El propsito de este ejercicio es profundizar el anlisis de estas estructuras productivas, con el fin de disear agendas concretas de trabajo pblico-privado que permitan que estos clusters se conviertan en motores de desarrollo regional. Ahora bien, habr que hacer un gran esfuerzo en materia de fortalecimiento institucional, tanto a nivel departamental como a nivel nacional, para elaborar e implementar este tipo de agendas para desarrollar polticas de desarrollo de productividad. El captulo sobre el boom minero-energtico
Grficos 14 y 15
mencionado anteriormente incluye tambin una serie de recomendaciones sobre cmo, a partir de los recursos de la bonanza, se deben fortalecer las Comisiones Regionales de Competitividad y la coordinacin a nivel nacional para implementar este tipo de polticas. El ambiente de negocios a nivel local es tambin un gran determinante de la competitividad de las regiones. En este sentido, el Grfico 13 muestra el resultado de la segunda versin del indicador del Banco Mundial de facilidad para hacer negocios en las 21 ciudades ms importantes del pas4, el cual fue publicado en febrero de 2010 (Grfico 14). Este reporte hace un anlisis detallado de las regulaciones que favorecen o impiden el desarrollo de los negocios, desde la perspectiva de las pequeas y medianas empresas (Grfico 15). Este indicador se ha convertido en una herramienta de gran utilidad en la medida en que permite identificar los cuellos de botella del sistema regulatorio y, por lo tanto, encaminar las reformas de manera estratgica hacia las reas ms crticas. Producto de esta comparacin es posible identificar las mejores prcticas en cada uno de los trmites, brindando la oportunidad a todas las ciudades de emularlas e incluso mejorarlas.
(izq.) ranking de Facilidad para hacer negocios, (der.) aspectos regulatorios incluidos
1. Manizales, Caldas 2. Ibagu, Tolima 3. Pereira, Risaralda 4. Sincelejo, Sucre 5. Valledupar, Cesar 6. Santa Marta, Magdalena 7. Armenia, Quindo 8. Popayn, Cauca 9. Pasto, Nario 10. Tunja, Boyac 11. Neiva, Huila
12. Bogot, D.C. 13. Riohacha, Guajira 14. Montera, Crdoba 15. Ccuta, N. de Santander 16. Medelln, Antioquia 17. Barranquilla, Atlntico 18. Bucaramanga, Santander 19. Villavicencio, Meta 20. Cali, Valle del Cauca 21. Cartagena, Bolvar
Apertura de una empresa Obtencin de permisos de construccin Registro de propiedades Pago de impuestos Comercio transfronterizo Cumplimiento de contratos
Fuente: Banco Mundial. Doing Business en Colombia 2010.
4 La primera versin de este indicador fue publicada en 2008 e incluy nicamente 13 ciudades del pas.
[21]
De acuerdo con el ranking de 2010, Manizales ocupa la primera posicin, lo cual se explica, entre otras razones, por la facilidad para hacer cumplir un contrato en trminos de trmites, tiempos y costo5. Le siguen Ibagu y Pereira, la primera con la mejor prctica en registro de propiedades y la
segunda ocupando buenas posiciones de manera consistente en indicadores como apertura de una empresa y pago de impuestos. Por ltimo, en las ltimas posiciones encontramos a Cartagena, Cali y Villavicencio, ciudades que an cuentan con un gran espacio para mejorar en aspectos regulatorios.
Colombia ha hecho grandes esfuerzos en esta carrera por la competitividad y a lo largo de este informe se presentarn los principales avances en cada uno de los temas crticos, producto del trabajo pblico-privado que se ha desarrollado en los ltimos aos dentro del marco del Sistema Nacional de Competitividad. Se mostrar que estos esfuerzos han valido la pena y que han arrojado resultados importantes. Por lo tanto, la llegada del nuevo gobierno debe ser una oportunidad para construir sobre lo construido y garantizar la con-
tinuidad y la consolidacin del andamiaje institucional. Es momento de hacer que la poltica de competitividad trascienda el plano de un gobierno y se transforme en una poltica de Estado, que incluya al sector privado como protagonista principal y responsable de la productividad, y al Estado como un agente que apoya en la resolucin de problemas que limitan la competitividad de la empresa privada, de manera tal que esta ruta de la competitividad nos lleve a la prosperidad colectiva.
5 Vale la pena aclarar que la metodologa de clculo del indicador tiende a favorecer las reas urbanas intermedias, donde por definicin existe una menor demanda de servicios empresariales, y donde, por lo tanto, la celeridad en los trmites puede estar asociada a un menor volumen y no necesariamente a una mayor eficiencia.
[22]
Captulo II
ciencia , tecnologa e innovacin
Seguimiento Informe Nacional de Competitividad 2009
A. Formalizacin y mercadeo laboral B. Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTel) C. Infraestructura, transporte y logstica D. Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones E. Educacin: una visin integral F. Bancarizacin y asignacin del ahorro G. Sistema tributario H. Justicia y competitividad
[23]
Captulo II
A
Formalizacin y mercado laboral
[25]
Diagnstico
a informalidad empresarial, entendida como el conjunto de actividades econmicas que siendo lcitas se desarrollan en incumplimiento de la ley comercial, laboral y tributaria, es una de las problemticas que ms afectan la productividad, el desarrollo del sector privado y la disminucin de la pobreza en Colombia; por consiguiente, se considera uno de los principales obstculos para el crecimiento econmico del pas. La informalidad impacta la competitividad y productividad del pas a travs de diversos canales. En primer lugar, los negocios informales se ven en la necesidad de limitar su crecimiento, grado de innovacin y generacin de empleo de calidad para mantenerse en una situacin de imperceptibilidad frente a las autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley, disminuyndose as la productividad total de la economa nacional. En segundo lugar, la informalidad empresarial se traduce en una competencia desleal para las empresas formales, la cual es generada por la evasin de obligaciones tributarias, laborales y regulatorias; dicha situacin permite a las informales establecer niveles de precio a los cuales las formales no pueden competir y, en consecuencia, las desincentiva a crecer, invertir e innovar. En tercer lugar, la informalidad empresarial reduce el recaudo fiscal por parte del Estado e impulsa el alza de tarifas impositivas para los formales. Por ltimo, la informalidad produce desproteccin en materia de salud y pensiones para gran parte de la poblacin nacional, lo que conduce a elevar la carga del Sistema Subsidiado de Sa-
lud. Esto a su vez genera problemas de ndole fiscal y de estabilidad macroeconmica, en la medida en que mientras sean pocos los que tengan que pagar por el total de la cobertura, ningn esquema de seguridad social ser viable en el plano financiero. De esta manera, la informalidad se convierte en un freno para la inversin productiva en el pas, as como para la modernizacin de los sectores que ms generan empleo, tales como el comercio, los servicios y la construccin. En 2009 casi el 64% de las empresas del pas1 no cumplan la normatividad comercial, laboral o tributaria, y aproximadamente el 61% de la poblacin ocupada no cotizaba a seguridad social segn la PILA (Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes, Ministerio de la Proteccin Social) y el RUA (Registro nico de Aportantes, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico)2. Estos porcentajes no han logrado disminuir de forma sustancial durante los ltimos aos (siendo de los ms altos en Amrica Latina) a pesar del crecimiento sostenido (superior al 5%) que tuvo la economa colombiana entre 2003 y 2007 (ver Grfico 1). Como era de esperarse, debido a la correlacin negativa entre el ciclo econmico y la informalidad3, estas cifras volvieron a aumentar en 2009 luego de la desaceleracin econmica derivada de la crisis internacional. Con base en lo anterior, se puede afirmar que uno de los principales retos que el pas enfrenta en la actualidad, si no el principal, es la generacin de empleo formal. En 2009 la tasa de desempleo
1 El promedio de informalidad empresarial entre 2001 y 2009 es de 57% de acuerdo con la Encuesta de Microestablecimientos del DANE. 2 El clculo de informalidad de no cotizantes a la PILA corresponde al porcentaje de la poblacin total ocupada que no cotiza a salud y pensin a travs de la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes y no pertenecen a algn rgimen especial (Magisterio, Universidades Pblicas, Fuerzas Militares y Polica Nacional, Ecopetrol). 3 Mondragn-Velez, C., X. Pea y D. Wills. Labor market rigidities and informality in Colombia. Universidad de los Andes, CEDE, 2010.
[26]
Si queremos alcanzar las metas en materia de competitividad que se ha trazado el pas en su Visin 2032, es fundamental tomar medidas para aumentar la formalidad en Colombia, ya que en el 2009 la informalidad lleg a los mximos niveles de la dcada.
promedio se mantuvo en 12% a nivel nacional. Histricamente, esta falta de generacin de puestos de trabajo formales por parte del sector empresarial ha afectado de forma particular a la poblacin de bajos ingresos y a los jvenes que carecen de experiencia y presentan menores niveles de productividad. Estos ltimos han enfrentado tasas de desempleo de alrededor del 20% durante los ltimos diez aos (ver Grfico 2), mientras que en la poblacin mayor de 25 aos la cifra llega al 10%; es decir, el de los jvenes es el doble de aquel de los mayores de 25 aos. Por ende, lograr que
Grfico 2
Grfico 1
inFormalidad laboral y empresarial vs. crecimiento del pib (variacin porcentual)
70 60
8,0
61 7,0
Informalidad %
50 40 30 20 10 0 Informalidad laboral - DANE Informalidad laboral - No cotizantes PILA Informalidad empresarial Crecimiento PIB 2001 2002 2003 2004 2005* 2006* 2007 2008 2009
5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0
* No se encontraron datos disponibles en materia de informalidad empresarial para 2005 y 2006. Fuente: (1) Informalidad laboral - Clculos propios CPC con base en: PILA-MPS, RUA-MHCP; GEIH (informalidad perodo abril-junio) - DANE (13 reas metropolitanas): definicin de informalidad laboral DANE, teniendo en cuenta los criterios de la OIT - proyecto PREALC 78 (incluye trabajadores, patronos y empleadores de empresas con menos de 10 trabajadores). Fuente: (2) Informalidad empresarial - DANE, Encuesta de Microestablecimientos IV trimestre (Datos de 2002 y 2003, Crdenas y Meja (2007)). Los datos de 2009 corresponden al I trimestre.
los colombianos, en especial los ms jvenes y los trabajadores de menores ingresos, tengan acceso a empleos formales, debe ser el objetivo central del Estado y de toda la sociedad.
tasas de crecimiento del pib y de desempleo anual, colombia

Desempleo jvenes (14 a 26 aos) Desempleo nacional (PEA) Crecimiento PIB
30 24
10
18 12 6 0 -6
6 4 2 0
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 -2
Fuente: DANE-GEIH y Cuentas Nacionales.
Crecimiento PIB (variacin %)
Desempleo (% PEA)
Crecimiento PIB (%)
6,0
[27]
El hecho de que la relacin costo-beneficio de ser formal sea negativa es la principal causa para que tanto empresas como individuos decidan optar por la informalidad. Esto se debe sobre todo a los altos costos laborales, tributarios y de trmites asociados a la formalidad, a las inflexibilidades en el mercado laboral4 y a los incentivos perversos que se generan por el otorgamiento de subsidios por medio del Sisbn, as como al desconocimiento de los beneficios de ser formal y de los costos de no serlo. En este sentido, la carga sobre la nmina empresarial es uno de los problemas que ms fomentan la informalidad y el desempleo, especialmente en la medida en que la productividad promedio del trabajador colombiano est por debajo de su
La carga de costos sobre la nmina empresarial es uno de los problemas que ms fomentan la informalidad y el desempleo en Colombia.
remuneracin salarial total. En otras palabras, el valor que agrega a la empresa el trabajador promedio es menor que su costo de contratacin, por lo que no habra incentivos para contratarlo de manera formal. Esto se debe, en parte, a que los costos laborales no salariales en Colombia son bastante altos. De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2008-2009 del Foro Econmico Mundial, Colombia se clasifica entre los pases con costos laborales no salariales ms altos, ubicndose en el puesto 110 entre 134 pases, alcanzando un nivel del 58% del salario de 2009 (ver Grfico 3), que incluye 20,83% de prestaciones sociales que terminan convirtindose en parte de su ingreso. Por el contrario, un pas como Chile se ubica en el puesto 12 en el escalafn del mismo indicador. De acuerdo a un estudio elaborado por el CEDE de la Universidad de los Andes5, la poca flexibilidad del mercado laboral colombiano, debida principalmente a la rigidez del salario mnimo (ver Grfico 4), aumenta la probabilidad de ingresar a la informalidad, as como aumenta el tamao del sector informal en la economa. Esto no sorprende si consideramos que Colombia tiene el nivel ms
Grfico 3
distribucin de impuestos a la nmina en colombia (2009)

Seguridad social = 20,82%
Costos laborales no salariales en Colombia = 58,7% x Salario

Ingreso TRABAjADOR 92% x Salario
Salario
Costos laborales no salariales EMPLEADOR
Salud 8,5% Pensin 12% ARP 0,32%
Prestaciones sociales = 20,83%

Prima 8,33% Vacaciones 4,17% Cesantas 8,33%
Costos laborales no salariales TRABAjADOR 8% x Salario

4% Salud 4% Pensin
50,7% x Salario
Parafiscales = 9%
Sena 2% ICBF 3% Caja 4%
Seguridad social
Fuente: Elaboracin propia
4 Djankov y Ramalho, 2008. 5 Mondragn-Velez, C., X. Pea y D.Wills. op. cit..
[28]
El salario mnimo le impone rigideces al mercado laboral que aumentan la probabilidad de ingreso a la informalidad
Grfico 4
alto de salario mnimo como proporcin del PIB per cpita comparado con pases de referencia (ver Grfico 5). Ahora, si a los altos costos laborales no salariales y a la poca flexibilidad del mercado laboral colom-
Grfico 5
inFormalidad y rigideces del mercado laboral

1 0,95 0,9 0,85 0,8 0,75 0,7
salario mnimo como porcentaje del salario medio

Tasa de salario mnimo / salario medio Colombia Argentina Per Irlanda Venezuela Brasil Chile Espaa Portugal Rep. Checa Mxico
55,3% 51,7% 46,4% 42,0% 39,0% 34,4% 34,2% 30,3% 30,0% 24,8% 11,1%
0,6
Tasa de informalidad laboral
0,55 0,5 0,45 0,4
Informalidad laboral Tasa salario mn. /salario medio
2004
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Fuente: Mondragn-Vlez, Pea y Wills 2010.
2002
2006
Fuente: OIT - TRAVAIL legal database (Conditions of Work and Employment Programme) 2009; IMF - World Economic Outlook Database 2009.
biano se les suma el que en los ltimos aos haya existido una serie de exenciones tributarias que buscan estimular la inversin por medio de una reduccin en el costo del capital, nos encontramos ante una situacin en la cual se ha alterado la relacin de precios relativos entre capital y trabajo (ver Grfico 6) que est generando incentivos hacia la sustitucin entre estos factores de produccin. Considerando que las empresas responden a estos incentivos, la inversin en capital ha venido sustituyendo la generacin de empleo formal, agravando la situacin que debe afrontar el Estado. Teniendo en cuenta las mejores condiciones de inversin que ostenta el pas, las perspectivas de crecimiento de la economa en general y, en particular, las del sector minero-energtico, se considera que las decisiones de inversin hoy en da no dependen de manera fundamental de la existencia de un beneficio tributario; por el contrario, parecera sensato considerar el desmonte de dicho beneficio y as enfocar los esfuerzos a inclinar la balanza
capital-trabajo a favor de la generacin de nuevos empleos formales. Para terminar, vale la pena mencionar que parte de la informalidad se puede explicar por las mayores dificultades o distorsiones que afectan a las empresas nacientes durante sus primeros aos de
Grfico 6
costos relativos capital-trabajo
140 120 100 80 60 40 20

ndice de precios reales del Capital Salario no calificados (sin educ. sup.) SML con salario indir.
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Ramrez 2009, con base en Lpez, H. La Desaceleracin Econmica y el Mercado Laboral Colombiano. Medelln: Banco de la Repblica, 2009.
[29]
La relacin de precios entre capital y trabajo se ha venido alterando a favor del capital, lo cual ha conducido a que en los ltimos aos la inversin en capital haya venido sustituyendo la generacin de empleo formal
existencia. Dificultades derivadas de problemas de asimetra de informacin en el acceso a crdito o de costos de descubrimiento (self-discovery costs), son tan solo algunos ejemplos de distorsiones que afectan en mayor medida a las nuevas empresas. Estas mayores distorsiones conducen a que buena parte de ellas desaparezcan durante sus primeros aos o a que decidan permanecer en la informalidad para lograr subsistir. Precisamente, reportes demuestran que solo el 17% de las empresas nuevas menores a 42 meses, formalizan su actividad empresarial6. Por tanto, cualquier propuesta en pro de la formalizacin debe tener en cuenta esta consideracin de manera que se pueda nivelar la situacin a favor de las nuevas empresas.
Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica de formalizacin?
En materia de poltica para fomentar la formalizacin laboral y empresarial, se resalta el esfuerzo del gobierno por aumentar los beneficios de ser formal e incrementar y visibilizar los costos de no serlo. Para esto, se ha insistido en la necesidad de vincular tanto al sector pblico como al privado para trabajar de forma articulada con el fin de lograr que cada vez ms empresas se formalicen. A continuacin se describen los principales avances de poltica en esta materia: Se present ante el Congreso de la Repblica el Proyecto de Ley de Formalizacin y Primer Empleo. Este Proyecto de Ley fue concebido desde el Consejo Privado de Competitividad, el cual adems lider las discusiones que se tejieron alrededor del mismo, con directivos y tcnicos del Ministerio de la Proteccin Social,
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, DIAN, DNP, DANE y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. El objetivo principal de este proyecto de ley presentado ante el Congreso en agosto de 2010 es superar el cuello de botella de la informalidad empresarial y laboral en Colombia al alterar la relacin costo-beneficio de ser formal, as como facilitar la vinculacin de jvenes al mercado laboral. Uno de los principales avances de 2010 fue el fortalecimiento de los programas Formalzate y Rutas para la Formalizacin (fases I, II y III) que, como su nombre lo indica, buscan incorporar a las unidades informales a la formalidad mediante un proceso de sensibilizacin, acompaamiento y apoyo a las empresas para que obtengan el registro mercantil y desarrollen
6 GEM. Reporte anual Colombia 2008 / Vesga, Rafael Augusto, et al. Bogot: Universidad de Los Andes, Universidad ICESI, Ediciones Uniandes, 2009.
[30]
su potencial productivo. Hasta el momento, se han vinculado al Programa 19 Cmaras de Comercio y se ha transferido la metodologa a 33 Cmaras en total. Las ms avanzadas son las Cmaras de Cauca y Bogot. Esta metodologa incluye cuatro unidades: (i) constitucin y formalizacin de la empresa; (ii) organizacin del negocio y aspectos legales; (iii) comercial; y (iv) costos y financiera. Asimismo, en los mdulos de capacitacin se ensean aspectos como gestin de calidad, tributarios y de logstica. Es esencial que esta iniciativa contine su masificacin y adopcin por parte de todas las Cmaras de Comercio del pas, ya que ha mostrado ser una herramienta eficaz al momento de sensibilizar a los empresarios sobre los beneficios de ser formal y los costos y sanciones a las cuales estn expuestos en el mundo de la informalidad. El 15 de diciembre de 2009 se hizo el lanzamiento de dos Centros de Desarrollo Empresarial (CDE) en la Universidad del Valle y en la Universidad ICESI. Esta iniciativa, promovida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, es una gran oportunidad para que las Mipymes consoliden sus proyectos productivos y potencien el crecimiento de sus empresas durante sus primeros aos por medio del acceso a servicios integrales de apoyo, los cuales estn compuestos por personal profesional perteneciente a las unidades acadmicas asignadas por dichas universidades. Algunos de los servicios que se ofrecen de forma gratuita incluyen consultas y atencin sobre gerencia administrativa y financiera, mercadeo, emprendimiento y formalizacin. La asesora en temas ms especficos depender de la especialidad de cada universidad. A finales de 2010 se espera haber conformado la Red de Centros de Desarrollo Empresarial, de la cual se espera hagan parte dos nuevos centros en la Universidad Tecnolgica de Bolvar y la Universidad de Boyac, con los cuales ya se firm un convenio. Por su parte, en 2011 se llevar a cabo el primer Diplomado en el Modelo de los CDE.
En julio de 2010, 18 entidades, entre estas el Consejo Privado de Competitividad, firmaron el Acuerdo Nacional Pblico Privado a favor de la Formalizacin Empresarial en Colombia, dentro del marco del V Foro Colombiano de la Micro y Pequea Empresa realizado en Medelln. Esta iniciativa, liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, incluye los siguientes compromisos:
1. 2. Continuar y fortalecer las iniciativas que hasta ahora lideran a favor de la formalizacin empresarial. Disear y ejecutar estrategias para superar los obstculos que impiden la formalizacin empresarial, mediante la realizacin de estudios e investigaciones. Desarrollar alianzas interinstitucionales para enfrentar la informalidad de manera coordinada. Sumar iniciativas desde todos los sectores tanto pblicos como privados, para responder de manera integral a las necesidades en materia de formalizacin empresarial, tales como la simplificacin de trmites, la difusin de estmulos y el diseo de programas que acompaen el trnsito hacia la formalidad. Participar activamente en las reuniones del Comit Publico Privado de Formalizacin para aportar con propuestas que generen un impacto positivo en la formalizacin de empresas, as como apoyar la ejecucin y seguimiento a dichas propuestas para llevarlas a cabo en su totalidad. Enfrentar la informalidad desde una perspectiva nacional, sectorial y regional. Trabajar conjuntamente para construir un proyecto de Ley Proformalizacin.
3. 4.
5.
6. 7.
El Icontec, con el apoyo y liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, elabor la Gua Tcnica Colombiana GTC 184 para la Formalizacin de Empresa y expidi las normas tcnicas certificables 6001 para la Gestin de la Calidad de Mipymes y 5520-1 relacionada con la Calidad de Servicio para Pequeo Comercio, las cuales incluyen requisitos certificables de formalizacin. Por su parte, la Gua se elabor con el fin de ofrecer una hoja de ruta a los empresarios para facilitar su insercin y permanencia en el sistema formal de la economa, presentando los beneficios de ser formal y haciendo explcitos los costos ocultos de no serlo. Asimismo, esta herramienta contiene una
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referencia y breve descripcin de las instituciones a contactar, los trmites y requisitos a presentar, las obligaciones laborales, contables,
tributarias y de facturacin que deben cumplir, al igual que las devoluciones, beneficios y descuentos a los cuales tienen derecho.
Propuestas
Para combatir el fenmeno de la informalidad laboral y empresarial se proponen estrategias enfocadas a facilitar el proceso de formalizacin, as como la creacin de un rgimen de transicin de la informalidad a la formalidad con nfasis en las micro y pequeas empresas. Estas propuestas buscan ofrecer soluciones a cinco de las principales causas en materia de informalidad, a saber: (i) altos costos tributarios, laborales y comerciales para las empresas que inician; (ii) obstculos en trmites y procedimientos administrativos; (iii) altos costos atados a la nmina; (iv) mecanismos de vigilancia y control limitados y poco visibles; y (v) limitado acceso a crdito y a otros servicios financieros. a las empresas que se formalicen. De igual manera, se prevn mecanismos para articular los programas gubernamentales con otros programas de desarrollo empresarial (por ejemplo, los de las Cmaras de Comercio y las Cajas de Compensacin, entre otros), para complementar esos paquetes y que las empresas perciban beneficios de corto plazo para las que se formalicen. Asimismo, se propone que el Conpes y el Comit PblicoPrivado de Formalizacin Empresarial hagan seguimiento peridico a la aplicacin de esas medidas. b. Establecer un sistema progresivo para el pago del Impuesto sobre la Renta, aportes parafiscales (incluyendo los aportes en salud a la subcuenta de solidaridad del FOSYGA y al Fondo de Garanta de Pensin Mnima) y expedicin y renovacin del registro mercantil de nuevas micro y pequeas empresas mypes formales. El objetivo principal de esta propuesta es modificar los costos de operacin de las nuevas mypes, con el fin de afectar significativamente su anlisis costobeneficio al momento de tomar la decisin de ingresar, continuar u operar en la formalidad. Es importante aclarar que el costo fiscal esperado es mnimo, pues este tipo de sociedades durante los primeros tres aos no suelen tributar sumas importantes al fisco, mientras que al facilitar e impulsar su ingreso al sistema tributario se garantiza un recaudo significativo justo cuando estn generando utilidades y estn obligadas a tributar como las dems empresas. La gradualidad en el pago durante los primeros cuatro aos calendario de operacin estara sujeta a que
Impulsar la aprobacin del Proyecto de Ley de Formalizacin y Primer Empleo que se radic en el Congreso en agosto de 2010
La Ley, como se concibi en el CPC, debe contener las siguientes propuestas que buscan alinear los incentivos correctos para la formalizacin empresarial y laboral:
1. Incentivos para la formalizacin empresarial
a. Articular y focalizar los diferentes programas gubernamentales de desarrollo empresarial para que sirvan como instrumentos de promocin de la formalizacin. El propsito es evaluar y ajustar todos los programas existentes y disear nuevos programas, en caso de ser necesario, para que sirvan como paquetes de beneficios
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cumplan con las obligaciones formales que les correspondan y se hara de la siguiente manera: i Renta y parafiscales: 0%, 0%, 50% y 100% de la tarifa plena. ii Registro mercantil: 0%, 50%, 75% y 100% del canon establecido. c. Reducir a 50% la tarifa del Impuesto sobre la Renta para aquellas personas con ingresos inferiores a 1.000 UVT (24 millones de pesos), una vez finalicen los tres aos de aplicacin de los incentivos de progresividad. El objetivo es crear un incentivo permanente para que los ms pequeos se formalicen y permanezcan en la formalidad. d. Promover la articulacin voluntaria entre los impuestos nacionales y territoriales. Se propone al Gobierno Nacional que promueva entre los Concejos Municipales y alcaldes del pas la aprobacin de la progresividad en el pago del Impuesto de Industria y Comercio y su articulacin voluntaria con los impuestos nacionales. Como mecanismo complementario, se considera fundamental promover entre los Concejos Municipales, Alcaldas, Asambleas Departamentales y Gobernaciones del pas, la eliminacin de los gravmenes que tengan como hecho generador la creacin o constitucin de empresas, as como el registro de las mismas o de sus documentos de constitucin.
2. Incentivos para el primer empleo formal
trabajadores mayores por trabajadores jvenes, se propone condicionar el descuento a la ampliacin de la cantidad de empleados y del valor total de la nmina. Se aclara que la frmula propuesta busca mantener inalterado el esquema de financiacin de las entidades beneficiarias de los aportes parafiscales, las que, por el contrario, van a verse fortalecidas con el mecanismo propuesto, ya que van a aumentar la base de empresas formales y de nmero de trabajadores que cotizan los aportes parafiscales. b. Ampliar la oferta de los contratos de aprendizaje, para que otras instituciones de formacin de calidad, adems del SENA, puedan participar de forma competitiva en el mercado de oferta y demanda de aprendices, en especial para la demanda de aquellas empresas que desean ampliar su vinculacin de forma voluntaria. El objetivo de esta medida es potenciar el xito que se ha obtenido al facilitar el enganche inicial de los jvenes en el mercado laboral, ofrecindoles la oportunidad de adquirir experiencia mientras terminan su formacin o capacitacin.
3. Simplificacin de trmites para facilitar la formalizacin
a. Hacer descontables del Impuesto sobre la Renta los aportes parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensacin, incluyendo los aportes en salud a la subcuenta de solidaridad del FOSYGA y el aporte al Fondo de Garanta de Pensin Mnima) que se hagan en virtud de la nueva contratacin de menores de 25 aos. El objetivo es incentivar la generacin de nuevos empleos formales para los jvenes disminuyendo los costos de vinculacin de estos al sector formal de la economa. Con el fin de focalizar el incentivo hacia la generacin de nuevos empleos y evitar que se produzca un reemplazo de
Uno de los principales obstculos para la creacin de empresa y la generacin de empleo formal en Colombia es el exceso de trmites y requisitos que dificultan la relacin de los empresarios y ciudadanos con los organismos y entidades de la Administracin Pblica. Superar esta limitacin se convierte entonces en un elemento importante para la generacin de competitividad en el pas ya que genera credibilidad en las instituciones pblicas y consolida la confianza inversionista y ciudadana. Con base en lo anterior, a continuacin se listan los trmites y procedimientos administrativos tributarios, laborales y comerciales que proponemos racionalizar, con el fin de mejorar la eficiencia y transparencia entre la gestin de las instituciones y el aparato productivo, disminuyendo as los costos de transaccin que implica el pertenecer al sector formal de la economa:
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a. Tributarios: Eximir de la presentacin de la Declaracin de Retencin en la Fuente a los agentes retenedores y de la Declaracin de IVA a los responsables de dicho impuesto que en el respectivo perodo gravable no hayan efectuado ningn tipo de retencin o venta. Continuar con el proceso de modernizacin tecnolgica de la DIAN, con el fin de facilitar y disminuir los trmites requeridos y los pagos exigidos a los contribuyentes para cumplir sus obligaciones impositivas, sin afectar la liquidez de la administracin tributaria. Otorgar una vigencia indefinida a la resolucin donde se indica la numeracin autorizada para la facturacin, y no de dos aos como se ve en la actualidad. b. Laborales: Eliminar la aprobacin previa del reglamento de trabajo y la compensacin en dinero de las vacaciones por parte del inspector de trabajo en el Ministerio de la Proteccin Social, a menos que los trabajadores lo soliciten de forma explcita. Unificar y reducir a tres das hbiles los tiempos de respuesta escrita de todo rechazo o aprobacin por parte de las entidades de proteccin social en el pas. c. Comerciales: Permitir el perfeccionamiento por documento privado de la disolucin por decisin de los asociados de una empresa con el fin de establecer reglas claras y sencillas para dicho proceso. Establecer un procedimiento especial para las liquidaciones de sociedades privadas sin pasivos, con el fin de evitar retrasos innecesarios en la liquidacin del patrimonio social, en aquellos casos en que la sociedad ha permanecido inactiva y carece de pasivos con terceros. Excluir de la presentacin personal de los poderes para adelantar trmites ante la Superintendencia de Industria y Comercio relacionados con el registro de signos distintivos y nuevas creaciones. Excluir de la presentacin personal de actas ante las Cmaras de Comercio.
Solicitar a la DIAN el diseo de un programa informtico didctico y elemental, con plataforma virtual, que le permita al pequeo empresario llevar la contabilidad de su empresa de manera sencilla y eficiente, bajo los lineamientos de la nueva Ley Contable. Esta directiva deber trabajarse en asocio entre la DIAN y las Cmaras de Comercio, con el fin de que cada nuevo empresario reciba y se capacite en el uso del programa contable una vez obtenga su registro mercantil. Las empresas ya constituidas que deseen obtener una clave y la capacitacin debern inscribirse ante la Cmara de Comercio correspondiente a su domicilio social, donde se programarn las sesiones de acuerdo a la demanda, por lo menos una vez por semana.
4. Mecanismos de control
a. Con el fin de generar un mecanismo de control que impida que empresas consolidadas en la actualidad accedan a los beneficios propuestos, se proponen tres medidas: 1) controlar que el objeto social, la nmina, el o los establecimientos de comercio, el domicilio, los intangibles, no sean los mismos de una empresa disuelta, liquidada, escindida o inactiva despus de que haya entrado en vigencia dicha ley; 2) las mypes que se hayan acogido al beneficio y permanezcan inactivas sern reportadas ante la DIAN para los fines pertinentes; y 3) quienes suministren informacin falsa para estos propsitos deben pagar el valor de las reducciones obtenidas y una sancin del 200% del valor total de los beneficios. Adicional a lo anterior, se propone fortalecer la labor de control y seguimiento de la Unidad Administrativa Especial de Gestin Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Proteccin Social (UGPP). b. Caducidad del Registro Mercantil: se propone facultar a las Cmaras de Comercio para retirar de su base de datos a las empresas que no renueven o no hayan renovado la matricula mercantil y asimismo decretar la disolucin y estado de liquidacin de las sociedades que incumplan tal deber.
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c. Sanciones al ejercicio del comercio sin registro mercantil: si las empresas y las personas confan en que el Estado no tiene la capacidad para hacer cumplir las normas, esto lleva a que se prefiera permanecer en la informalidad aprovechando que se pueden evadir las obligaciones tributarias, laborales y comerciales. Para solucionarlo, es necesario fortalecer e implementar de manera ms rigurosa el sistema de inspeccin, vigilancia y control del cumplimiento a las obligaciones mercantiles, mediante el aumento del valor de las multas y el ofrecimiento de alternativas remediales que le permitan a las empresas disminuir el riesgo de reincidencia en el incumplimiento de la reglamentacin comercial. De esta manera, se propone: i Designar la responsabilidad de imponer multas en materia comercial al Alcalde y no a la Superintendencia de Industria y Comercio, ya que esta ltima al estar centralizada, tiene poca capacidad de accin (falta de pie de fuerza regional) sobre los establecimientos comerciales informales, mientras que las autoridades locales pueden incorporar de forma ms inmediata esta tarea, convirtindose as en los ms idneos para asumir el compromiso de control. ii Basados en la experiencia chilena, se propone acompaar el tema de control con una estrategia de fiscalizacin formativa para formalizar las empresas, reemplazando por una sola vez las multas de incumplimiento a las obligaciones comerciales por capacitaciones. iii Disminuir los plazos y aumentar el valor de las multas para aquellos que estn incumpliendo las obligaciones referentes al registro mercantil. d. Se propone establecer que los pagos totales o parciales de sumas de dinero superiores a 150 UVT nicamente sean aceptados como deducciones o descuentos tributarios si se efectan por medio del sistema financiero, con el fin de facilitar un mecanismo de control efectivo, veraz y detallado para que las autoridades estatales
verifiquen el cumplimiento de las obligaciones tributarias, laborales y comerciales.
Mecanismos adicionales de control, simplificacin de trmites y acceso al crdito para mypes

1. Monotributo o rgimen de tributacin simplificada
Establecer un monotributo o rgimen de tributacin simplificada para mypes permanente, reuniendo en una nica tarifa todos los impuestos de carcter nacional de acuerdo con el nivel de ingresos brutos y tamao de la empresa. Esta propuesta busca reducir la complejidad del sistema tributario y los altos costos de transaccin y administrativos de las mypes, con el fin de incentivar la formalizacin empresarial. Se espera que esto, a su vez, conduzca a incrementar el nivel de recaudo por el aumento en el nmero de contribuyentes, a reducir los costos de fiscalizacin y control, a desarrollar una cultura tributaria y a desincentivar la evasin y elusin. Para definir los parmetros y componentes de las tarifas, se propone al Departamento Nacional de Planeacin elaborar un estudio que defina los lineamientos de este esquema de tributacin simplificada para el pago de obligaciones fiscales por parte de las mypes.
2. Mecanismos de control y sanciones adicionales al ejercicio del comercio sin registro mercantil.
a. Crear, dentro de la Direccin de Inspeccin, Vigilancia y Control de Trabajo (IVC) del Ministerio de la Proteccin Social, una estrategia para hacer seguimiento riguroso y aplicar sanciones a las empresas informales que incumplan las normas laborales o previsionales. b. Aumentar la cantidad de inspectores laborales y de vigilancia a la actividad comercial de las empresas en todas las regiones del pas. c. Monitorear de manera peridica a las empresas que han recibido capacitacin preventiva por
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parte del equipo de IVC y aplicar las sanciones respectivas en caso de incumplimiento. d. Crear un Sistema Integrado de Informacin sobre Multas y Sanciones por Infracciones Laborales, Previsionales y Comerciales (similar al Simit, de Trnsito), que en el caso de la empresa informal comprometa directamente al representante legal del negocio.
3. Presentar un proyecto de ley que permita fortalecer los derechos de los acreedores y facilitar los mecanismos de ejecucin de garantas de crdito
2. Asegurar la unificacin de las bases de datos nicas de afiliacin a los sistemas de proteccin social en Colombia
En trminos crediticios, se sabe que las mypes estn ms expuestas a los problemas de informacin asimtrica propios de los mercados financieros. Para facilitar el acceso el crdito a mejores tasas y as permitir una mayor formalizacin empresarial, se propone fortalecer los derechos de los acreedores y disminuir los costos de hacer cumplir las garantas. Una propuesta ms detallada al respecto se encuentra en el captulo Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro de este Informe.
Sensibilizar a la poblacin sobre las ventajas de ser formal y los costos de no serlo
1. Consensuar una nueva definicin de informalidad
Para poder medir la magnitud de la informalidad en Colombia con base en la nueva definicin que se adopte (ver Propuesta 1), es necesario contar con una base de datos nica y confiable de afiliacin al sistema integral de proteccin social en el pas. Hasta el momento se conoce una serie de bases de datos nicas a la seguridad social que hacen ms complejo el anlisis de la informacin. El Ministerio de la Proteccin Social cuenta con la Planilla Integrada de Liquidacin de Aportes PILA, la Base de Datos nica de Afiliados BDUA, y el Registro nico de Afiliados RUAF, mientras el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico cuenta con el Registro nico de Aportantes al Sistema de Seguridad Social RUA, slo por mencionar algunos. Con el fin de asegurar la unificacin de estas bases, se propone hacer seguimiento al diseo y funcionamiento del Sistema de Registro nico de Afiliados RUAF a los Sistemas Generales de Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales, al SENA, al lCBF y a las Cajas de Compensacin Familiar y de los Beneficiarios de la red de Proteccin Social Integral propuesto en el Decreto 2390 de 2010.
3. Campaas masivas proformalizacin
Se recomienda al Comit Mixto de Formalizacin, en conjunto con el DANE, proponer una nueva definicin de informalidad tanto laboral como empresarial. Para el caso laboral, se deben utilizar como mnimo criterios de aporte a la seguridad social correspondientes al tipo de contratacin, mientras que en el caso empresarial se deberan concentrar en el cumplimiento de las obligaciones tributarias (sacar el RUT) y comerciales (tener el registro mercantil) bsicas correspondientes al tamao de la empresa. Una definicin ms ajustada a la realidad colombiana facilitara el seguimiento, el anlisis, la formulacin de polticas y la medicin del impacto de todas las estrategias que se implementen.
a. Asegurar la implementacin de campaas masivas a nivel nacional en medios de comunicacin y de campaas sectoriales regionales, diseadas por el Programa de Formalizacin del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para sensibilizar a los empresarios y emprendedores sobre los beneficios de ser formal y los costos de no serlo. Esta medida es importante ya que, de acuerdo a los censos empresariales (2009) de la Cmara de Comercio de Bogot, el factor que ms contribuye (79%) al cumplimiento de las normas empresariales es conocer dichas normas. El objetivo de esta propuesta es generar una cultura que fomente la formalizacin empresarial como la opcin ms rentable, viable y lgica de negocio.
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b. Actividades a nivel regional: i Solicitar a cada Comisin Regional de Competitividad que escoja un sector crtico por su condicin de informalidad, con el fin de disear e implementar una campaa regional sectorial focalizada a los mecanismos particulares que llevaran a esos empresarios a formalizarse. ii Hacer monitoreo y evaluacin permanente del impacto que tenga dicha campaa sobre la formalizacin del sector seleccionado. iii Si la campaa muestra resultados positivos, se propone ampliar la estrategia a otros sectores productivos en la regin. Un ejemplo del tipo de actividades que se est proponiendo realizar a nivel regional est dado por el proyecto que se encuentra en proceso de aprobacin por parte del BID/Fomin, quien junto con las Cmaras de Comercio de Cali, Bogot, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y Medelln, y bajo la sombrilla de las Comisiones Regionales de Competitividad, implementarn una estrategia integral de formalizacin para dos sectores seleccionados en cada ciudad. Con este proyecto se pretende identificar los cuellos de botella y fallas de mercado o de Estado que limitan la formalizacin, presentar propuestas para su superacin y acompaar y capacitar a empresas para su formalizacin y desarrollo. Este tipo de proyectos pilotos se deben replicar en otras ciudades y dems sectores, buscando incrementar los niveles de formalidad en el pas.
al ICBF y a las cajas de compensacin, a la vez que se inicia el desmonte de al menos cinco de los siete puntos porcentuales que implican estos parafiscales en los costos laborales no salariales. Esta propuesta no sugiere la eliminacin de los servicios que estas entidades prestan, solo busca transferir al Estado, financindose por medio de impuestos generales, una porcin de los costos atados a la nmina que asume el empleador formal; en especial, aquellos que no estn relacionados de manera directa con el fomento al empleo y la productividad.
2. Diferenciar el salario mnimo de acuerdo a criterios de edad
Dadas las grandes diferencias de productividad entre sectores y el muy elevado nivel de desempleo entre jvenes, se recomienda diferenciar el salario mnimo de acuerdo con criterios de edad como lo hacen en pases de la regin como Argentina y Chile u otros como Espaa, Irlanda, Nueva Zelanda, Pases Bajos y Repblica Checa7. Esta medida facilita la generacin de empleo formal y promueve la inversin.
3. Indexacin de ajustes salariales al crecimiento de la inflacin
Disminuir costos asociados a la contratacin laboral

1. Financiar al ICBF y a las Cajas de Compensacin Familiar con presupuesto general de la Nacin
Con el fin de hacer ms coherente el salario mnimo con los niveles de productividad actuales de la economa colombiana, se propone que el ajuste anual del salario mnimo legal (SML) durante los prximos cinco aos se indexe nicamente a la inflacin del ao anterior. Con esta medida se busca que la tasa de crecimiento salarial sea inferior a la tasa de crecimiento de la productividad media de la economa. Esto ayudara a aumentar la brecha entre el salario medio y el salario mnimo, con el fin de generar un incentivo que aumente la proporcin de ocupados en el sector formal.
4. Implementar un seguro de desempleo
En la medida en que se logren fortalecer las finanzas pblicas, se debe financiar de forma progresiva, va recursos del presupuesto general de la nacin,
Con el fin de flexibilizar los contratos laborales disminuyendo los costos de despido, se propone disear e implementar un seguro de desempleo
7 Ramrez, Claudia. El desempleo: un anlisis para Colombia. Mimeo. Consejo Privado de Competitividad. 2009.
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que reemplace el esquema actual de cesantas, de manera que estos recursos solo puedan ser utilizados en caso de que la persona incurra en una situacin de desempleo8.
5. Separar la afiliacin al Sisbn de la condicin laboral de la persona
este no ha sido reglamentado an. Por esta razn, se propone al Ministerio de la Proteccin Social y al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que diseen la reglamentacin necesaria para permitir las contribuciones a seguridad social por tiempo parcial trabajado.
7. Ampliar el perodo de prueba
De acuerdo a la Encuesta Social Longitudinal 2009 de Fedesarrollo, un tercio de los beneficiarios del rgimen subsidiado (Sisbn) prefieren no trabajar o conseguir un empleo en el sector informal, en la medida en que si se formalizan pierden su acceso a dichos beneficios, un alto costo que no estn dispuestos a asumir. Para solucionar este problema, se propone asegurar que la reforma al rgimen de salud incluya incentivos que separen la condicin laboral de las personas de los beneficios en materia de proteccin social que reciben.
6. Disminuir las contribuciones para contrataciones de tiempo parcial
Otro elemento que afecta la contratacin de trabajo formal en Colombia es el hecho de que, hoy por hoy, las contribuciones mnimas a la seguridad social se deben hacer al menos sobre un salario mnimo. Esto hace extremadamente costoso contratar trabajadores de medio tiempo o tiempo parcial, en la medida en que hay que contribuir como si fueran de tiempo completo. Para algunos sectores, como el comercio, esto resulta muy oneroso. En muchos pases del mundo el trabajo de amas de casa y de estudiantes es de medio tiempo, pero en Colombia este no se puede hacer de manera formal por lo costoso que resultan las contribuciones a seguridad social. La solucin a esta situacin est en la reglamentacin de la Afiliacin nica Electrnica y las Cuentas de Ahorro Programado contenidas en el Decreto 2060 de 2008. Sin embargo,
El perodo de prueba brinda a las empresas la oportunidad de evaluar mejor las capacidades y cualificaciones del trabajador en el puesto desempeado, mientras que para el trabajador supone la oportunidad de conocer y comprobar las condiciones en que va a desempear su trabajo y as tomar decisiones ms acertadas de si deben o no continuar con el contrato de trabajo, fijando la conveniencia de las condiciones laborales. Hoy por hoy, una de las principales razones para no celebrar contratos de trabajo formal en Colombia se debe al temor de los empresarios de no poder evaluar las capacidades del trabajador en tan corto tiempo (dos meses) sin correr el riesgo de incurrir en los altos costos de indemnizacin por despido. Por la naturaleza de algunos trabajos en que las labores a realizar requieren de un perodo de capacitacin o adaptacin determinado o el grado de responsabilidad requerido por parte del trabajador es alto, las empresas se ven abocadas a implementar largos y costosos procesos de contratacin y de capacitacin con el fin de reducir estos problemas y riesgos. Para solucionar este problema, se propone modificar el Artculo 78 del Cdigo Sustantivo del Trabajo con el fin de ampliar hasta seis meses el perodo de prueba de los trabajadores calificados (con ttulo de educacin superior) y hasta tres meses para los trabajadores no calificados en las empresas pequeas como un mecanismo de fomento al empleo formal.
8 Tenjo, J. 2010.
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Captulo II
B
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTel)
Diagnstico
i continuamos haciendo lo que siempre hemos hecho, obtendremos los resultados que siempre hemos tenido. Crecer para mejorar de forma rpida y sostenida la calidad de vida de los colombianos requiere de una estrategia de desarrollo fundamentada en un proceso permanente de transformacin productiva que necesita, de manera ineludible, la creacin de nuevas y mejores capacidades de innovacin en el pas. Innovar no solo significa desarrollar nuevos productos o transformar los existentes, incluye tambin la creacin de nuevos procesos, sistemas y servicios que permitan la explotacin exitosa de nuevas ideas. Es pasar de la produccin y diseminacin de conocimiento cientfico al desarrollo de aplicaciones concretas que redunden en beneficios socioeconmicos, fruto de la actividad intelectual. Este esfuerzo se traduce en un mejoramiento de la calidad de productos y servicios, agregacin de valor, diferenciacin en los mercados, reduccin de costos, incremento de la productividad y generacin de empleo de calidad con alta remuneracin a travs de una mayor demanda de recurso humano capacitado. En consecuencia, la innovacin se constituye en el motor del desarrollo econmico y la competitividad, puesto que es la nica estrategia que permite un crecimiento sostenible en el tiempo, capaz de adaptarse y enfrentar los retos que impone un escenario global en constante cambio. En general, la existencia y calidad de las actividades innovadoras de un pas depende de dos cosas: primero, de un marco regulatorio apropiado, en trminos de un sistema de propiedad intelectual eficiente y de uso masivo, as como de una poltica nacional de CTeI que defina prioridades y articule esfuerzos alrededor de estas actividades; segundo, de la existencia de un conjunto de capacidades que permitan ejecutar satisfactoriamente los lineamientos establecidos. En este sentido, es
importante aclarar que es rol del Estado encargarse de lo primero, de forma tal que se garantice un ambiente apropiado para las actividades de CTeI y se facilite as que el sector privado adquiera las capacidades necesarias para innovar. Dentro de estas capacidades se encuentran: (1) las tecnolgicas, asociadas a empresas, equipos y al conocimiento que posee el capital humano; (2) las de absorcin y adaptacin, relacionadas con el uso del conocimiento existente y la rpida incorporacin de los nuevos desarrollos, as como con la atraccin y retencin de personal calificado; (3) las de articulacin, que permiten la conexin de oferta y demanda de conocimiento, garantizando la pertinencia de los esfuerzos de investigacin; (4) las financieras, que aseguran la adecuada disponibilidad de recursos para la puesta en marcha de las iniciativas. Bajo esta ptica, la situacin colombiana actual es poco alentadora. La Tabla 1 muestra algunos indicadores de CTeI, y hace evidente, dentro del contexto internacional, que en el pas existe un importante retraso en el proceso de desarrollo y acumulacin de las capacidades necesarias para innovar. En general, las capacidades tecnolgicas son pobres debido a la escasez de personal calificado, en trminos de graduados en ciencias bsicas (solo equivalen al 1,6% del total de graduados de
El pas carece de los recursos y capacidades requeridas para contar con una actividad innovadora suficiente y dinmica.
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Tabla 1
algunos indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin
Patentes otorgadas Pago de regalas y Recibidos por Gasto total en Artculos indexados por la Oficina de licencias (USD/hab) regalas y licencias Investigacin y en SCI expanded Patentes de los EE. UU. 2008 (USD/hab) 2008 desarrollo (% PIB) 2008 por milln hab. 2009 por milln hab. 2009 Argentina Brasil Chile Corea Espaa Irlanda Malasia Mxico Portugal Rep. Checa Venezuela Colombia * Datos para el 2007 31,7 14,1 31,0 113,7 70,9 6.782,8 45,7 4,8* 46,6 69,2 12,2 5,8 2,3 2,4 3,7 49,3 17,5 297,9 7,2 4,1 7,5 5,3 0* 0,7 0,51 1,09 0,68 3,2 1,4 1,4 0,7 0,4 1,5 1,47 0,2 0,2 148,4 140,8 221,2 667,2 743,7 1.339,3 136,8 86,4 652,2 642,6 35,2 40,8 1,2 0,8 1,5 196,2 8,8 42,6 6,5 0,7 1,8 4,8 0,4 0,2
Exportaciones de alta tecnologa (% exportaciones manufact.) 2008 9% 12% 6,2% 33,4%* 5,2%* 0,3 0,4 0,2 0,1 14,3% 0 0
Fuente: IMF, WDI Indicators, SCI expanded, Oficina de Patentes de EE. UU.
educacin superior entre 2001 y 2009) y en personal dedicado a la investigacin y al desarrollo (solo hay 0,23 investigadores por cada mil habitantes, cifra que contrasta con los niveles de pases como Argentina, Brasil, Irlanda y Repblica Checa, que cuentan con 6, 8, 18 y 21 veces, ms investigadores que Colombia, respectivamente). A la falta de personal se le suma la poca capacidad de absorcin tecnolgica, situacin grave en pases que, como el nuestro, tienen pocas facultades para la creacin primaria de conocimiento y un vasto campo para adaptar y beneficiarse de tecnologas desarrolladas en el exterior. Esta deficiencia se refleja de manera cuantitativa en el pago de regalas y licencias, rubro en el que el pas gasta dos veces menos que Venezuela, cinco veces menos que Argentina y ms de mil veces menos que Irlanda. En este sentido, el Grfico 1 muestra el desempeo de
Grfico 1
nivel de absorcin tecnolgica en

las Firmas1,
2010. (puesto/139 pases)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 9 Irlanda Chile Espaa Colombia Rep. Checa Argentina Corea Portugal Malasia Brasil Mxico 27 30 32 36 37 46 49 85 94 87
Fuente: FEM, Indicador global de competitividad 2010-2011.
1 El puesto se determina por la calificacin asignada a la siguiente afirmacin: Las compaas en su pas son (1= incapaces de absorber nueva tecnologa, 7= agresivas en la absorcin de nueva tecnologa).
[41]
los pases de acuerdo a la capacidad de sus firmas para absorber nueva tecnologa, como lo refleja la encuesta anual del Foro Econmico Mundial. La debilidad del pas es manifiesta. A pesar de haber escalado diez puestos durante el ltimo ao, an nos encontramos en las ltimas posiciones dentro de los pases de referencia y a una considerable distancia de los pases latinoamericanos mejor posicionados (Brasil y Chile). Reforzando esta situacin negativa, aparecen las grandes dificultades para el otorgamiento de visas a trabajadores extranjeros (requerimiento de contratos laborales preexistentes, convalidacin de ttulos en situaciones poco pertinentes, largos tiempos de trmites y falta de permisos de trabajo temporal y restricciones de proporcionalidad a la relacin de trabajadores extranjeros y nacionales) como un importante impedimento para la atraccin de personal calificado, lo que implica grandes prdidas de oportunidades para la transferencia de conocimiento. De manera similar, se observa que an hay mucho espacio para mejorar las capacidades de articulacin entre oferta y demanda de conocimiento, puesto que sigue existiendo una muy pobre relacin universidad-empresa, lo que implica la concentracin del esfuerzo acadmico en la produccin de conocimiento alejado de las necesidades del sector
Existe un gran potencial de crecimiento por medio del mejoramiento de las capacidades de absorcin tecnolgica.
productivo. De hecho, los vnculos entre los dos sectores son tan dbiles que, de los pocos investigadores que tenemos, solo el 2% entra a trabajar a las empresas, mientras que en Estados Unidos esta proporcin es del 80%. Este hecho, junto a la ausencia dentro de las universidades de oficinas de transferencia tecnolgica encargadas de buscar salidas comerciales al conocimiento producido al interior de las instituciones, trae como consecuencia que la mayor parte de los esfuerzos de investigacin no se traduzcan en innovacin, es decir, en creacin de valor en el mercado. De igual forma, existen importantes falencias en las capacidades financieras. Una de las ms importantes es el bajo gasto en investigacin y desarrollo (a pesar del incremento del presupuesto de Colciencias), de tan solo 0,15% del PIB, resultado de la pobre inversin tanto del sector pblico como del sector privado2. En este indicador, de acuerdo al IMD, el pas se ubica en el puesto 52 entre 56. Por otro lado, tambin hay problemas de disponibilidad de recursos para financiar iniciativas productivas inherentemente riesgosas como son aquellas intensivas en CTeI, como se presenta en el Grfico 2, donde el pas, se encuentra en la mitad de la muestra, en una posicin an distante de pases como Chile y Portugal. A estos problemas se agregan la incapacidad por parte de los emprendedores y empresarios para identificar y estructurar proyectos de innovacin efectivos, junto al desconocimiento de los requerimientos mnimos para el diseo y presentacin de propuestas de investigacin y desarrollo susceptibles de financiamiento; as como la dificultad que presenta el acceso a los incentivos monetarios otorgados por Colciencias, fruto de una falta de eficiencia debido a la complejidad de los procesos y los requerimientos.
2 En la mayora de pases con altos niveles de inversin en CIeI, cercanos al 3% del PIB, ms de la mitad del rubro total proviene del sector privado (por ejemplo Corea del Sur e Irlanda).
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Grfico 2
disponibilidad de capital de
riesgo3,
2010. (puesto/139 pases)
140 120 100 80 60 40 20 0 8 Malasia 34 53 58 60 63 66 89 96 98 124
Derivar valor comercial de las ideas requiere de fuentes de financiacin capaces de absorber el riesgo inherente a las actividades de investigacin y desarrollo.
Portugal
Rep. Checa
Brasil
Colombia
Espaa
Irlanda
Chile
Fuente: FEM, Indicador global de competitividad 2010-2011.
Finalmente, es importante mencionar que ms all de la carencia de capacidades, existen an problemas de tipo institucional y regulatorio, en la medida en que todava se presentan considerables obstculos para el uso y aprovechamiento del sistema de propiedad intelectual (Ver recuadro); y se necesita una mayor articulacin de esfuerzos, polticas y prioridades entre el Sistema Nacional de Competitividad y el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, en la medida en que, a pesar de que la CTeI debe ser un componente central de la poltica de competitividad, an no existe una agenda de trabajo conjunta entre los dos sistemas. Tampoco existen consensos que aten las reas definidas como estratgicas para el conocimiento y los sectores productivos que se han definido como las apuestas de largo plazo a nivel nacional y departamental. Todas las deficiencias mencionadas se manifiestan en una muy baja produccin intelectual,
Argentina
Mxico
Corea
medida en variables como el nmero de publicaciones4, de patentes y los ingresos percibidos por pagos de regalas y licencias; indicadores que ubican al pas por debajo de casi todos los pases de referencia y reflejan la realidad de nuestro aparato cientfico, el cual publica casi cuatro veces menos que Argentina, 16 veces menos que Portugal y 32 veces menos que Irlanda. De hecho, la combinacin de estos elementos se refleja al final en la produccin de bienes tangibles, particularmente en la poca sofisticacin de la canasta exportadora, donde solo el 3,8% corresponde a rubros de alta tecnologa. En conclusin, el desafo que tiene el pas en materia de conocimiento y tecnologa es evidente y, por lo tanto, la necesidad de poner el tema de la innovacin productiva como estrategia central del crecimiento econmico del pas es cada vez ms apremiante.
3 El puesto se determina por la calificacin asignada a la siguiente afirmacin: Empresarios con proyectos innovadores pero riesgosos, generalmente pueden encontrar capital de riesgo en su pas (1=falso, 7 =verdadero). 4 Es importante resaltar que aunque el total de publicaciones del pas sigue siendo muy bajo, este indicador ha presentado un importante crecimiento en los ltimos aos. Los documentos de autores vinculados a Colombia indexados en el SCI Expanded pasaron de alrededor de 800 en 2004 a ms de 2.000 en 2009.
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Es necesario hacer de la innovacin productiva una estrategia central para el crecimiento del pis.
Propiedad Intelectual en Colombia

A pesar de que el sistema de propiedad intelectual colombiano es percibido como uno de los mejores a nivel regional en cuanto a estndares normativos y a la observancia de los mismos, ste experimenta fallas significativas en su debida utilizacin y aprovechamiento final. A continuacin se incluyen algunos elementos que caracterizan al sistema: 1. Falta articulacin formal entre las entidades encargadas del tema; pobre centralizacin y coordinacin de las funciones. Existen diferentes entidades encargadas de la realizacin de cada una de las funciones estatales relativas a la propiedad intelectual. El modelo institucional es fraccionado, disperso e incomunicado. 2. El sistema de propiedad intelectual colombiano concede muy pocas patentes con relacin al nmero de solicitudes que le son presentadas. De acuerdo con los datos publicados por la OMPI, en Colombia se otorga el 11.5% de las patentes solicitadas, mientras que, por ejemplo, en Espaa se concede el 75.5% de las mismas. 3. Los conocimientos generados por medio de la investigacin acadmica no estn dando lugar a innovaciones de aplicabilidad industrial y, por consiguiente, a bienes protegidos a travs del sistema de propiedad intelectual. Tal situacin se pone en evidencia al observar que, durante el ao 2009, Colombia public 1.834 artculos (en revistas indexadas en el SCI), mientras que solamente otorg 12 patentes a sus residentes a nivel nacional. Fenmeno que se explica en parte debido al gran estimulo para publicar que tienen los docentes universitarios y a la falta de incentivos para realizar investigacin que redunde en un aprovechamiento econmico de sus resultados. 4. El uso del sistema de propiedad intelectual por los residentes colombianos es menor que el de residentes de otros pases que cuentan con un nivel de desarrollo similar al nuestro. De acuerdo con la OMPI, nicamente el 0.005% de las patentes solicitadas en Estados Unidos fueron gestionadas por colombianos, mientras que en promedio el 0.05% de las mismas fueron solicitadas por residentes de Brasil, Chile, Malasia y Mxico. En este sentido, es importante resaltar que existe un importante problema de confianza en el sistema desde el sector privado, manifestado en el temor de adelantar procesos de registro de patentes, ante la posibilidad de exponer a competidores los hallazgos que pueden convertirse en ventajas competitivas.
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Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica para promover la ciencia, la tecnologa y la innovacin?
Pese a la existencia de problemas de financiamiento para las actividades de CTeI y, en particular, a los bajos niveles de gasto en comparacin con pares internacionales, es importante resaltar que se han dado importantes pasos para reversar esta tendencia. El presupuesto de 232.287 millones de pesos para Colciencias en el ao 2010 es el ms alto en la historia de esta entidad, lo cual significa un incremento del 67 por ciento con respecto al ao 2009 y un 141 por ciento comparado con el ao:2006. Se instal en diciembre de 2009 el Consejo Asesor de CTeI y el Consejo Nacional de Estmulos Tributarios. El primero es el organismo encargado de asesorar a Colciencias, sugerir los criterios de calificacin de programas y proyectos en materia de CTeI y asesorar sobre programas, polticas, planes y proyectos estratgicos para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas, entre otros. El segundo tiene como funcin aumentar la eficiencia en la aprobacin de los beneficios que incentivan la investigacin y la innovacin empresarial. Este organismo ha elaborado un proyecto de decreto que reglamenta la Ley 12865 de 2009 e introduce modificaciones para superar las dificultades de procedimiento y el enfoque restrictivo del incentivo tributario contemplado por la ley. Se aprob en marzo del 2010 el Conpes 3652, que da concepto favorable a la Nacin para contratar emprstitos externos con la banca multilateral hasta por 50 millones de dlares, destinados a financiar el proyecto de fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Esta gestin hace parte de la primera etapa
del programa financiado con crdito externo por un valor total de 500 millones de dlares. La segunda etapa, 450 millones de dlares, ser destinada a la financiacin de sectores estratgicos. Este proyecto apoyar el desarrollo de cuatro componentes: fortalecer institucionalmente a Colciencias y al SNCTI, aumentar el capital humano para la CTeI, aumentar la inversin para la investigacin e innovacin y fortalecer la apropiacin social de la CTeI y la comunicacin institucional. Se aprob en junio del 2010 el Conpes 3668 de seguimiento a la Poltica Nacional de Competitividad y Productividad. En particular, su captulo sobre ciencia, tecnologa e innovacin resalta la importancia de continuar con la implementacin de la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y define reas prioritarias de accin (ver recuadro). Por otro lado, el documento aporta lineamientos para acciones futuras, pues traza los nuevos desafos que enfrenta el sector, los cuales incluyen garantizar que, mediante mecanismos efectivos (esquemas de capital de riesgo, inversores ngeles, etc.) se incentive la inversin del sector privado en CTeI; promover alianzas entre las instituciones tcnicas, universidades y centros de investigacin con el sector productivo para acercar la demanda y oferta de conocimiento, y fomentar la innovacin productiva; y, fortalecer la institucionalidad de la CTeI por medio de una mayor articulacin del SNCTI y de una mejor apropiacin de la cultura de innovacin mediante la promocin del uso de redes virtuales de innovacin y de la propiedad intelectual.
5 Por la cual se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en Colombia y se dictan otras disposiciones.
[45]
Prioridades para la continuidad de la poltica CTeI. Conpes 3668

1. Promocin del uso de estmulos tributarios. 2. Financiacin de proyectos regionales a travs del Fondo Nacional de Regalas. 3. Elaboracin y puesta en marcha de planes de negocios estratgicos. 4. Implementacin de programas de apoyo integrales a la innovacin. 5. Articulacin de Colciencias con las Comisiones Regionales de Competitividad.
Se expidi en agosto de 2010 el Acuerdo No. 029 del Consejo Asesor de Regalas, que seala los criterios de viabilidad, elegibilidad y los requisitos bsicos para la presentacin de proyectos de inversin en el sector de CTeI a ser financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalas. Los proyectos susceptibles de financiacin debern estar orientados al desarrollo regional y beneficiar a las entidades territoriales, tal como lo seala la Ley 1286 de 2009. Se financiarn proyectos de investigacin bsica, aplicada y de desarrollo experimental, as como proyectos de innovacin tecnolgica y social. De igual manera, se apoyar la creacin y el fortalecimiento de unidades regionales de investigacin, tales como centros de investigacin y desarrollo tecnolgico, parques cientficos y tecnolgicos e incubadoras de base tecnolgica, entre otros; y programas regionales de formacin de talento humano para la investigacin, la innovacin y la gestin de la CTeI. Colciencias, como entidad rectora del sector, ser la encargada de hacer viables estos proyectos ante la Direccin de Regalas y el Consejo Nacional de Regalas. Se expidi en agosto de 2010 el Decreto 3015, por medio del cual el Gobierno nacional cre, entre otras, la Alta Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada, cuyas funciones incluyen recomendar e implementar mecanismos de gestin y coordinacin entre los sectores pblico y privado, y asesorar en materia de competitividad, ciencia, tecnologa e innovacin.
Propuestas
La innovacin se desarrolla en el sector privado. Son las empresas y los individuos los que en el ejercicio de su actividad hallan solucin a problemas por medio de la adaptacin de tecnologas, el desarrollo de nuevos productos y la creacin de nuevos y mejores modelos de gestin y comercializacin. En este sentido, se necesita de un mayor compromiso del sector privado para elevar el nivel de inversiones en CTeI. Ahora bien, el Estado juega un importante papel como articulador y catalizador. Su funcin principal es la definicin de una estrategia de desarrollo integral en torno al conocimiento, que abarque la creacin de capacidades para la gestin de la innovacin, y de capacidades cientficas, el fortalecimiento de las relaciones entre agentes, la difusin y apropiacin social del conocimiento, junto a la apropiacin de los recursos para lograrlo. En particular, es papel del Estado la creacin de medidas que permitan paliar las fallas de mercado -tales como la insuficiente apropiabilidad del retorno, la carencia de informacin y las fallas de coordinacin- que inducen niveles de inversin en CTeI inferiores al socialmente ptimo. A continuacin se presentan algunas propuestas, incluyendo algunas planteadas en el Informe Nacional de Competitividad anterior, como estrategias de fortalecimiento para la ciencia, la tecnologa y la innovacin productiva en el pas.
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Desarrollo de capacidades cientficas

Esta estrategia debe enfocarse en la consolidacin de la infraestructura y el capital humano necesario para el desarrollo de actividades en CTeI, tanto por la va de la absorcin tecnolgica como por la va de creacin de conocimiento, a travs de una mayor asignacin de inversin pblica en ciencia y tecnologa. Para esto se requiere:
1. Apoyar y ampliar la cobertura de los programas de Colciencias Virginia Gutirrez de Pineda y Francisco Jos de Caldas.
Estos programas financian, respectivamente, la articulacin de jvenes profesionales con la investigacin por medio de becas-pasanta que permiten su vinculacin con grupos de investigacin y empresas, y la formacin doctoral en Colombia y en el exterior con el fin de incrementar el nmero de investigadores y, por lo tanto, la capacidad nacional para competir en reas que la Poltica Nacional de CTeI ha sealado como estratgicas para el pas. Es importante reconsiderar y ampliar las reas estratgicas que cubre en la actualidad el programa (identificacin y uso sostenible de la biodiversidad, aprovechamiento y preservacin de recursos hdricos, desarrollo de la electrnica y materiales, desarrollo de la investigacin en ciencias de la salud y estudios sociales colombianos), de tal manera que se incluyan las reas de conocimiento relevantes y necesarias para el desarrollo de las apuestas productivas de largo plazo del pas Programa de Transformacin Productiva, apuestas de los departamentos en los Planes Regionales de Competitividad, locomotoras del gobierno, etc..
2. Facilitar la contratacin permanente o transitoria de investigadores, tcnicos, gerentes y asesores comerciales extranjeros6.
El objetivo es permitir la transferencia de conocimiento y su potencial efecto catalizador en la inno-
vacin. Para tal efecto se propone: a. La creacin de nuevos tipos de visa laboral con condiciones ms favorables que permitan atraer altos directivos empresariales y, en general, capital humano altamente calificado. Para el primer caso se sugiere eliminar la necesidad de obtener un permiso para ejercer la profesin o convalidacin del ttulo en situaciones donde no se ejerza una profesin regulada7. Por otro lado, si se trata de personal calificado, se sugiere el otorgamiento de la visa sin necesidad de contar con un contrato laboral. De igual manera se sugiere el otorgamiento de permisos de trabajo temporales, para dar un plazo que permita la consecucin de la documentacin requerida sin retrasar la vinculacin laboral del empleado extranjero. b. La presentacin de un proyecto de ley al Congreso de la Repblica, bajo el liderazgo del Ministerio de Proteccin Social, con el objetivo de crear excepciones en la regla de proporcionalidad de trabajadores extranjeros, puesto que los requisitos necesarios para exceder este lmite (que incluyen la necesidad de brindar razones que justifiquen que la labor sea realizada por extranjeros, de incluir informacin sobre los esfuerzos realizados por enganchar personal colombiano y de establecer planes de reemplazo de extranjeros por trabajadores nacionales) son elementos que imponen una excesiva carga sobre el empleador, lo que desincentiva de forma considerable la contratacin de personal forneo y, por lo tanto, limita la transferencia de conocimiento y tecnologa que requiere el pas para consolidar sus actividades en CTeI. Por tal razn, se sugiere modificar esta restriccin mediante la ampliacin del porcentaje de proporcionalidad si se trata de personal altamente calificado con conocimiento tcnico especfico y experiencia para ejecutar trabajos con tecnologas especiales, o bien si es personal con capacidades de gestin y administracin de conocimiento.
6 Maloney, W. y G. Perry. Hacia una poltica de innovacin eficiente en Amrica Latina. 7 Este suele ser el caso de la gran mayora de los cargos directivos, ya que una persona con cualquier profesin puede ejercerlos.
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Fortalecimiento de la relacin universidad-empresa

Esta estrategia debe estar enfocada a la creacin de mecanismos que conecten la demanda de investigacin del sector productivo con la oferta del sector acadmico, logrando que las investigaciones aplicadas respondan a las necesidades del sector privado y, por lo tanto, conlleve al aprovechamiento econmico de los resultados. Para esto se requiere:
1. Creacin y cofinanciacin de oficinas de transferencia tecnolgica
de empresas por medio de una extensin de los beneficios (por ejemplo, un mayor porcentaje de cofinanciacin en comparacin con los proyectos presentados de forma individual) otorgados por Colciencias a proyectos que especficamente incluyan colaboracin entre varias empresas o instituciones acadmicas, cubriendo parte de los costos del equipo requerido para investigacin, de adquisicin tecnolgica, costos de entrenamiento, consultoras, etc.
3. Reformulacin al interior de las universidades pblicas y privadas de los criterios tenidos en cuenta para la asignacin de puntos por productividad acadmica de sus docentes
El recurso humano acadmico suele carecer de las cualidades que le permitiran convertir una idea en una realidad empresarial, a saber, gestin de la innovacin, visin de emprendimiento, contactos, comprensin del sector privado y conocimiento legal; adems, encuentra dificultades para estimar la potencialidad comercial de los resultados de su investigacin. Por tal razn, estas oficinas de transferencia tecnolgica deben dedicarse principalmente a dos cosas: primero, a crear capacidades y asesorar a la academia, dentro de los grupos de investigacin, en materia de identificacin de oportunidades de investigacin aplicada con fines comerciales; y segundo, a fomentar el proceso de transferencia del conocimiento y de descubrimientos cientficos de la universidad a la empresa, con el fin de promover su desarrollo y comercializacin. Ahora bien, entendiendo los grandes costos involucrados detrs de una iniciativa como esta, se sugiere que en una primera etapa el Gobierno facilite la coordinacin de varias universidades, de tal manera que una oficina de transferencia tecnolgica pueda atender las necesidades de articulacin de oferta y demanda de conocimiento a nivel regional.
2. Promocin de la asociatividad empresarial otorgando beneficios especiales a la investigacin colaborativa.
El objetivo es otorgarle un mayor peso a la consecucin de patentes o modelos de utilidad en la determinacin de los estndares salariales y prestacionales de los docentes, para balancear los incentivos en relacin con la publicacin en revistas indexadas, que hoy da tiene una mayor importancia. Adems, se le sugiere a las universidades pblicas y privadas establecer protocolos claros y precisos para determinar la participacin de sus investigadores en las regalas obtenidas por la explotacin comercial de las invenciones desarrolladas por ellos, con el propsito de crear incentivos para que los acadmicos se enfoquen en atender necesidades del sector privado con potencial de retornos monetarios. Esta iniciativa debe ser liderada por el Ministerio de Educacin Nacional con el apoyo de Colciencias.
4. Focalizacin y articulacin de los esfuerzos en innovacin
El objetivo es crear incentivos adicionales para la asociatividad entre universidad-empresa o grupos
Debido a la escasez de los recursos y buscando maximizar su impacto, se sugiere la concentracin de los mismos en las apuestas de largo plazo que est haciendo el pas. Por lo tanto, se propone una articulacin y coordinacin de esfuerzos buscando encadenar los planes de negocios del Programa de Transformacin Productiva y las apuestas productivas de los departamentos con los proyectos concretos de investigacin aplicada a cada uno de estos
[48]
sectores. Para tal efecto, se necesita identificar de manera detallada la oferta de servicios de conocimiento especfico para cada una de estas apuestas en las diferentes universidades y grupos de investigacin, junto a la demanda de estos servicios al interior de las empresas, permitiendo as la identificacin de puntos de contacto entre la academia y el sector productivo que se traduzcan en innovacin industrial aplicada.
2. Hacer ms eficiente el incentivo tributario para ciencia, tecnologa e innovacin
Financiacin
Esta estrategia debe buscar la solucin a los problemas de financiacin subptima para actividades inherentemente riesgosas y/o con problemas de externalidades de informacin. Para esto se requiere:
1. Fortalecimiento presupuestal de Colciencias
El objetivo es otorgar una mayor dedicacin de fondos desde la Nacin para cofinanciar proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin8. Tambin es de vital importancia garantizar que la institucin pueda responder de manera adecuada a las nuevas funciones asignadas mediante la Ley 1286 de 2009. El fortalecimiento institucional de Colciencias como nuevo Departamento Administrativo slo se traducir en los resultados esperados en materia de impulso a la CTeI si dicho fortalecimiento va acompaado del correspondiente esfuerzo presupuestal por parte del Gobierno nacional. Es este esfuerzo, y no el cambio de naturaleza jurdica o la asignacin de nuevas funciones, lo que reflejar la importancia que se le quiera dar a esta materia como elemento fundamental para mejorar la competitividad nacional. Para tal efecto, apoyamos la propuesta del nuevo gobierno de asignar el 10% de las regalas al sector de ciencia, tecnologa e innovacin.
Este mecanismo ha sido continuamente subutilizado por considerarse poco eficiente y de alta complejidad en el proceso de otorgamiento debido a su carcter administrado. Para tal efecto, se propone aprobar el borrador de decreto desarrollado por el Consejo Nacional de Estmulos Tributarios que, entre otras cosas, modifica el Artculo 158-1 del Estatuto Tributario en los siguientes aspectos: a. Todos los gastos en investigacin y desarrollo de las empresas se considerarn de manera automtica como deducibles en el 125%, sin necesidad de aprobacin previa como ocurre en el esquema actual (en la prctica, como un gasto deducible en un 100% y descontable en el 25% adicional). b. En contraprestacin, se precisar el alcance de la deduccin para limitarla a gastos de investigacin y desarrollo tecnolgico propiamente dichos. El objetivo es acabar con la amplitud y ambigedad de la definicin actual que incluye conceptos como los proyectos de carcter tecnolgico, para los cuales existen otro tipo de incentivos, como la deduccin por inversiones en activos fijos productivos. El Gobierno nacional (Colciencias, MinHacienda y DIAN) deber reglamentar este artculo va decreto con el fin de fijar criterios claros sobre los rubros que pueden ser cobijados por la deduccin. c. Eliminar el lmite del 20% de la renta lquida y la prohibicin de generar prdidas y de llevarlas a aos posteriores (carry over). Estas dos limitaciones han impedido en la prctica que emprendimientos de base tecnolgica tengan un verdadero estmulo con la actual deduccin tributaria. Por su naturaleza, los emprendimientos de base tecnolgica suelen generar prdidas al principio, siendo la inversin en desarrollo
8 En la convocatoria 2009, Colciencias recibi 310 proyectos, conformando una demanda de recursos por 110.000 millones de pesos. En la convocatoria 2010 se recibieron cerca de 600 proyectos, con una demanda de recursos por 250.000 millones de pesos. Este aumento requiere de una mayor asignacin presupuestal que permita atender esta demanda de proyectos.
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tecnolgico el constituyente ms importante de sus gastos, los cuales fcilmente superan el lmite porcentual establecido en la norma.
3. Desarrollo de un programa de capacitacin empresarial que cubra la identificacin de oportunidades atractivas de innovacin aplicada y la subsecuente formulacin de proyectos de investigacin y desarrollo.
Existe un gran cuello de botella que dificulta de manera significativa a las empresas el acceso al portafolio de servicios de Colciencias y, en general, a fuentes de cofinanciacin y apoyo de diversos fondos concursables (capital de riesgo, ngeles, etc.). Este consiste en la falta de capacidad para identificar proyectos de innovacin atractivos y la ausencia de conocimiento tcnico requerido para la formulacin de proyectos en investigacin y desarrollo, cumpliendo con los criterios de calidad requeridos en este tipo de aplicaciones (definicin clara de entregables, protocolos de entrada y salida de inversionistas, etc.). Para solucionar este problema, se sugiere a Colciencias, al MCIT y a las Cmaras de Comercio, impartir programas de capacitacin sobre gestin de la innovacin con los conocimientos especficos requeridos para tal efecto, en bsqueda de maximizar la posibilidad de los empresarios de ser elegibles y acceder a los beneficios otorgados bajo este tipo de sistema de convocatoria por proyecto.
4. Creacin de fondos de capital de riesgo y cofinanciamiento para actividades de I+D+i9, como medio para promocionar e impulsar nuevos negocios de innovacin o empresas basadas en el conocimiento.
deben tener los fondos como requerimiento para su participacin. Estas condiciones deben incluir el tipo de participantes, los niveles de aporte de los socios, la estructura de gobernanza, el tipo de proyectos a financiar, las condiciones de elegibilidad y estructura y operatividad de los mecanismos de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin de los proyectos de cada fondo. Estos fondos debern ser operados por entidades especializadas en el sector financiero o empresarial que cuenten con probada experiencia en el manejo de este tipo de mecanismos. La participacin de Colciencias no debe superar el 49% de los aportes.
5. Flexibilizacin de los requisitos de elegibilidad del Fondo Emprender del SENA.
Dentro de estos fondos deben participar grupos privados de inversin, al igual que Colciencias, quien debe considerarse como un aportante ms. Esta entidad debe determinar las condiciones que
El objetivo es incluir otro tipo de poblacin objetivo con mayor capacidad para optimizar los retornos de la inversin y, por lo tanto, maximizar el impacto del fondo de emprendimiento. En este momento, el programa est orientado hacia jvenes aprendices, pasantes universitarios y/o profesionales que no superen dos aos de haber recibido su primer ttulo profesional. Sin embargo, de acuerdo a un anlisis adelantado por el BID10, se ha identificado que el perfil con mayor potencial para ser empresario exitoso es un individuo con alto nivel de educacin entre 31 y 45 aos, con suficiente experiencia laboral previa relacionada con la actividad a la que se dedica su empresa y con una red de contactos con otros empresarios que le permite identificar oportunidades de negocio, opciones de acceso a financiamiento y recibir apoyo en trminos de experiencia y conocimiento, vitales para el xito de su emprendimiento. Por tal razn, se sugiere destinar un porcentaje de los recursos a financiar iniciativas de los jvenes objetivo del programa y otro para brindarles la oportunidad de acceso a capital semilla a personas de un mayor perfil y de ms experiencia.
9 Perfetti, J. (2010). Institucionalidad de la ciencia, la tecnologa y la innovacin en Colombia. CAF, Universidad del Rosario, Consejo Privado de Competitividad. 10 IADB. High Growth SMEs in Latin American Emerging Economies.
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6. Creacin de un programa para incentivar la actividad de inversores ngeles11.
Apropiacin y ambiente para la innovacin

Esta estrategia debe buscar el fortalecimiento de la institucionalidad para la CTeI en el pas, as como la generacin de un ambiente propicio para dichas actividades dentro del sector privado. Para esto se requiere:
1. Articulacin de las polticas de emprendimiento y CTeI con la institucionalidad para la competitividad.
Esta fuente de financiamiento es un elemento clave de capitalizacin de negocios incipientes con alto potencial de crecimiento y altos niveles de riesgo, perfil consistente con los emprendimientos intensivos en CTeI. Este programa debe incluir los siguientes elementos: a. Promocin y subsidio de seminarios para educar a inversionistas acreditados. Estos deben entender los trmites financieros y legales requeridos para hacer una inversin. Este conocimiento genera confianza y aumenta su actividad. b. Educar a los empresarios para el desarrollo de propuestas de negocio. Una de las mejores maneras de aumentar la actividad de los inversionistas ngeles es mejorar la calidad del emprendimiento. En este sentido es importante ensear a los empresarios a desarrollar sus ideas de negocio y de atraccin de inversionistas con una perspectiva realista y sistemtica, que incluya marcos de tiempo especficos y estrategias de salida. c. Contribuir con el establecimiento de una red nacional de inversionistas ngeles. Este tipo de asociatividad permite proveer asesora para la formacin de pequeos grupos de inversionistas que hagan posible diversificar el riesgo, invertir montos mayores, compartir experiencias y mejores prcticas y tener una presencia pblica organizada. d. Recolectar informacin para monitorear el impacto de las polticas implementadas para el aumento de la inversin. Se requiere de un sistema que provea informacin sobre niveles de inversin como una herramienta de retroalimentacin para el gobierno sobre el xito de las medidas. La informacin debe ser recolectada por entidades gubernamentales, los datos deben ser agregados para proteger la confidencialidad de los individuos y el conjunto analizado por un tercero.
Ambas polticas deben ser temas centrales de la poltica de competitividad. Sin embargo, existe un problema de coordinacin de esfuerzos, creacin de agendas conjuntas de trabajo y difusin de resultados. Por lo tanto se propone la creacin de dos comits tcnicos mixtos (uno para emprendimiento y otro para CTeI) dentro del marco del Sistema Nacional de Competitividad, en cabeza del MCIT y Colciencias, respectivamente, con el objetivo de armonizar polticas y servicios orientados hacia el fortalecimiento de estas reas con las prioridades y objetivos de largo plazo del pas en materia de competitividad.
2. Promocin, por parte de Colciencias y el MCIT, del uso de redes virtuales de innovacin12.
Estas son un instrumento que permite la solucin por demanda de problemas tcnicos especficos, dentro de una plataforma virtual en la que se expone el problema, se establece un concurso abierto para mltiples participantes y finalmente se premia la mejor solucin. Este tipo de esquema presenta mltiples ventajas a los usuarios, tales como tener acceso a recursos humanos ms capaces y en mayor cantidad de los que se encuentran disponibles al interior de la empresa, y pagar solo por resultados concretos, eliminando el riesgo de ensayo y error asociado a los procesos de investigacin y desarrollo tradicionales.
11 NGA center for Best Practices. State strategies to promote angel investment for economic growth. Issue brief, 2008. 12 Un caso exitoso de articulacin de una red de innovacin es la experiencia internacional de InnoCentive.
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3. Creacin de un sistema de informacin nacional como mecanismo para fortalecer la articulacin entre los diferentes integrantes del Sistema Nacional de CTeI y divulgar los servicios e incentivos existentes al sector privado y acadmico.
presarios, funcionarios del Estado, dirigentes polticos, consumidores, etc.)13. En este sentido, es de vital importancia garantizar su independencia por encima de presiones polticas y su carcter tcnico.
5. Promocin y capacitacin para que las empresas definan planes tecnolgicos dentro de su planeacin estratgica.
Es necesario disear y poner a disposicin del pblico un sistema nico consolidado que incluya informacin relevante sobre oferta de capacidades especializadas, tecnologas disponibles, asesores expertos, servicios tecnolgicos y las polticas, instituciones, iniciativas, instrumentos y recursos dedicados a fomentar la innovacin, as como sobre los programas de desarrollo empresarial y sus entidades otorgantes (Colciencias, SENA, Fomipyme, etc.). Todo esto con el propsito de focalizar la inversin, facilitar el flujo de informacin entre los agentes y, sobre todo, subsanar un problema muy importante de desconocimiento del portafolio de servicios e incentivos para actividades de CTeI por parte de potenciales usuarios del sector privado y acadmico, que conlleva en la actualidad a un uso subptimo de stos.
4. Fortalecer la institucionalidad de la competencia por medio de la creacin, por parte del MCIT, de un rgano independiente dedicado exclusivamente a su arbitraje.
Para articular las empresas con las universidades se requiere de un sector privado organizado que sepa lo que necesita en trminos de CTeI. Para tal efecto, es importante que el SENA o Colciencias desarrollen programas de formacin que faciliten la capacitacin de los empresarios en las diferentes metodologas que proveen un enfoque sistemtico frente a la innovacin, y proporcionan instrumentos que permitan a los empresarios disear planes estratgicos que incluyan elementos de ruta, gestin, vigilancia y proteccin tecnolgica al interior de las empresas. En este sentido, se considera que este apoyo debe incluir la posibilidad de cofinanciar el pago de consultoras nacionales e internacionales, en caso de ser necesario.
6. Desarrollo de un paquete de programas que permitan difundir el conocimiento del objeto, alcance y beneficios de la propiedad intelectual.
El objetivo de este rgano es crear cultura de competencia y evitar que situaciones como el abuso de posicin dominante sean una alternativa de crecimiento sostenible, obligando as a los actores a recurrir a la innovacin como nica opcin para ser competitivos. Su funcin debe ser prevenir, corregir, sancionar los atentados a la libre competencia y crear una mayor conciencia colectiva sobre los beneficios de una mayor competencia en los mercados a travs de un programa de promocin que involucre a la opinin pblica en general (em-
Esta iniciativa requiere de las siguientes lneas de accin: a. Realizar capacitaciones, elaborar manuales y boletines informativos, y promover programas de formacin acadmica. Adems se sugiere crear e implementar programas de entrenamiento en lnea, lo suficientemente accesibles y didcticos para la poblacin general del pas. Todo lo anterior con el fin de maximizar el conocimiento del sistema de propiedad intelectual, difundir sus potenciales beneficios y, por tanto, incrementar su utilizacin. De manera complementaria,
13 Hoy en da, muchas de estas funciones estn a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, esta entidad realiza otras actividades que no estn relacionadas con la promocin de la competencia. Esto conduce a que no exista la fortaleza institucional necesaria para garantizar la competencia y se vea la necesidad de recomendar la creacin de una entidad que tenga esta nica labor.
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debe incluirse informacin para los usuarios sobre las alternativas de cofinanciamiento de patentes ofrecidas por Colciencias. Esta iniciativa debe ser producto de un trabajo conjunto entre la Superintendencia de Industria y Comercio, la Direccin Nacional de Derecho de Autor, Colciencias, el Ministerio de Cultura y el SENA. b. Implementacin de medidas regulatorias que brinden garantas suficientes sobre el proceso de otorgamiento de patentes, para eliminar el temor existente sobre la falta de confidencialidad respecto a la informacin requerida para realizar tal proceso, que puede llevar a revelar secretos industriales y perder las ventajas competitivas que se buscan a travs de este proceso. c. Difusin por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, entre los examinadores de patentes, de parmetros gua para la concesin de tales derechos de exclusiva, cuyo objetivo sea armonizar la aplicacin de los estndares de patentabilidad en Colombia con aquellos observados en el mbito internacional. Esto se hace con el fin de disminuir la brecha existente
entre el nmero de patentes solicitadas y las que se otorgan. d. Impulso, por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, de un sistema de vigilancia tecnolgica por medio del uso de las bases de datos de patentes y modelos de utilidad existentes en el exterior, con el fin de que se configuren como mecanismos de difusin de conocimiento. Esta es una accin de vital importancia, con un costo relativamente bajo y gran potencial de impacto, debido a que una patente protege los derechos de propiedad solo en el pas donde est registrada. En pases como el nuestro, donde pocas patentes se registran, pocas invenciones estn protegidas. Es decir: hay un gran espacio para hacer uso de este conocimiento en Colombia sin tener que incurrir en gastos por pago de tasas. Para lograr tal objetivo se sugiere que dicha entidad haga campaas de divulgacin para dar a conocer las bases de datos de patentes, modelos de utilidad, diseos industriales y dems productos de la propiedad intelectual en universidades, centros de investigacin y empresas.
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Captulo II
C
Infraestructura, transporte y logstica
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Diagnstico
a infraestructura, el transporte y la logstica son factores determinantes del desarrollo econmico de un pas y no solo causas del mismo. Para Colombia, este fenmeno es especialmente relevante, debido al proceso de internacionalizacin que est adelantando el pas y a la meta de alcanzar una transformacin productiva profunda basada en bienes y servicios de alto valor agregado, enfocados hacia los mercados internacionales. Por lo tanto, para alcanzar una transformacin productiva, es necesario promover el desarrollo de clusters de alto valor agregado y eliminar los grandes cuellos de botella que limitan la competitividad de las empresas, en particular las del sector transable. Uno de estos grandes cuellos de botella en el caso colombiano es la ausencia de desarrollo de la infraestructura, la logstica y el transporte, lo cual perjudica de manera transversal a todo el aparato productivo. El desarrollo de la infraestructura de transporte en Colombia es incipiente, sobre todo en su componente vial, que representa ms del 80% de las toneladas de carga movilizadas al ao. Esta falen-
Para alcanzar un proceso exitoso de internacionalizacin de la economa, se requiere contar con una adecuada articulacin entre distribucin espacial de la actividad econmica y la infraestructura
cia perjudica la competitividad de las empresas del pas al incrementar sus costos; esto es explicado en gran medida por la carencia de un marco de planificacin de largo plazo que permita priorizar la construccin de las obras crticas para la competitividad, en especial las que ms dinamizan los flujos de comercio exterior y que fortalecen la integracin del mercado domstico. El rezago de Colombia en infraestructura vial es tal, que en algunos indicadores como el tamao de la red vial arterial pavimentada por habitante, Colombia se encuentra incluso por debajo de pases de ingresos ms bajos como Bolivia o Ecuador (ver Grfico 1). Adicional a esto, al analizar la red de carreteras de alta calidad en el mundo, es decir dobles calzadas o autopistas, se encuentra que en Colombia, si bien se han logrado algunos avances de ejecucin en los ltimos aos se pas, entre 2006 y 2009, de 440 km de dobles calzadas a 896 km, todava existe un atraso importante en materia de vas para la competitividad (ver Grfico 2). A modo de ilustracin, en Chile un pas con extensin y poblacin inferiores a Colombia existen ms de 2,400 km de carreteras con doble calzada, frente a poco menos de 900 km en Colombia. Ahora bien, en materia de infraestructura de transporte no todo son carreteras y no todo se mide en trminos de cantidades. Es necesario tambin, por un lado, construir o adecuar infraestructura a modos de transporte diferentes al carretero y, por el otro, abogar por el buen servicio y mantenimiento de la infraestructura. En estos dos frentes, Colombia igualmente muestra algunos rezagos importantes. Esto se evidencia en los resultados en las preguntas de la encuesta de percepcin del Foro Econmico Mundial sobre la calidad de las carreteras, las vas frreas, la infraestructura portuaria y la infraestructura de transporte areo, en
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inFraestructura , transporte y logstica
Grfico 1
Grfico 2
red vial arterial pavimentada,

km por milln de habitantes.
dobles calzadas o autopistas, km

por milln de habitantes,
2008.
20000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

6771 3152 2816 15450
km por milln de habitantes

0 50 100 150 200 250 300
12435
18000
km por milln de habitantes
Espaa EEUU Francia Alemania Chile Italia

1712 1661 1047 531 478 423 406 292 205
173 151 142 110 26 19
299 294
China Colombia*
km de dobles calzadas (total)

896 390 440 589
0
Rep. Checa 07 Portugal 05 Espaa 06 Argentina 04 Malasia 04
Corea del Sur 08
Ecuador 06
Bolivia 04
Brasil 04
Colombia 08
Colombia 05
Mxico 06
Chile 04
Per 04
2002 2006 2008 2009
Fuente: CIA Factbook, FMI, DNP, INCO, Invas, Ospina y Baquero (2010). *Para Colombia corresponde al ao 2009. +Dato hasta octubre 2009.
los cuales Colombia se ubica, respectivamente, en las posiciones 101, 99, 107 y 81, entre 133 pases. Segn las mediciones del Ministerio de Transporte, en 2008 el estado de la red vial pavimentada se encontraba en un 1% en estado muy malo, 19% en estado malo y 31% en estado regular, lo cual deja solo un 49% de la red vial en un estado apto desde un punto de vista de competitividad logstica. De igual forma, de los casi 3,500 kilmetros de red frrea, existen ms de 1,300 km inactivos por condiciones de deterioro crtico o por inviabilidad econmica de stos. En la actualidad, es necesario percibir el transporte de mercancas como un flujo constante que inicia en el momento en que sale la carga de su lugar de origen y termina en el momento en que sta llega al consumidor final. Si bien es fundamental cerrar las brechas del pas en infraestructura de transporte, esto no ser suficiente si no se eliminan tambin los cuellos de botella que existen en algunos eslabones de la cadena logstica.
Por lo anterior, y quizs incluso ms urgente que la construccin de obras de infraestructura de transporte, es el poder contar con aduanas eficientes, en cuanto a simplificacin y rapidez en trmites, mecanismos adecuados de control portuario, modernizacin de gras de carga y descarga, etc.; de igual manera disponer de empresas de transporte que administren flota, organicen la operacin de los embarques y generen una logstica competitiva, evidencindose en el seguimiento electrnico de contenedores, uso de tecnologas de informacin, equipos modernos, etc.; asimismo, es importante contar con nodos de transferencia multimodal estratgicos y efectivos; por ltimo, es crtico tener un marco regulatorio simple que promueva la competitividad. En cuanto al marco regulatorio, cabe hacer referencia sobre la carencia de competitividad que induce la existencia de la tabla de fletes, que introduce una gran distorsin al mercado al definir por ley el precio que las empresas de transporte y
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un marco logstico que permita agilizar trmites, facilitar interconexiones modales y reducir costos y tiempos
logstica deben cobrar. La tabla de fletes se desarroll hace ms de diez aos bajo circunstancias muy diferentes a las actuales y, como tal, constituye una regulacin obsoleta que no es consistente con la diversidad de modalidades de prestacin de servicio de transporte posible y que reduce los incentivos de las empresas transportadoras de mejorar su productividad y la calidad de su servicio. Es injustificable que muchas empresas en Colombia, cuyo negocio no es el de transporte de carga, se vean obligadas a instaurar sus flotillas de camiones, ya que esto les genera mejores resultados que subcontratar este servicio con las empresas del sector transporte. Vale la pena mencionar que en los ltimos aos, el Gobierno nacional, mediante la Poltica Nacional Logstica y la simplificacin de trmites en las aduanas, ha promovido mejoras de eficiencia en algunos eslabones de la cadena logstica, que han redundado en una avance de diez puestos entre 2007 y 2010 en el ndice de Desempeo Logstico publicado por el Banco Mundial. No obstante, todava existen importantes cuellos de botella en la cadena que limitan el crecimiento de la productividad del aparato productivo y que se continan reflejando en el pobre resultado del pas en este ndice publicado por el Banco Mundial en 2010 (ver Grfico 3). Al analizar los resultados del ndice se evidencian las fricciones que existen en el pas entre transportadores y usuarios, y la falta de incentivos de los transportadores por ser ms competitivos y prestar un servicio de mayor calidad.
Contar con una infraestructura de transporte moderna, que se complemente con adecuados servicios logsticos y un sistema regulatorio y de trmites eficiente, no ser suficiente si el pas no cuenta con un sector de transporte moderno y competitivo que ofrezca servicios de alta calidad. Esto es particularmente relevante para Colombia en el caso del transporte carretero, no solo porque transporta el grueso de la carga del pas, sino tambin porque es un sector poco sujeto a la competencia de empresas internacionales. El reto es an mayor si se tiene en cuenta que el transporte de carga por carretera pas de 84 millones de toneladas en 2002 a 165 millones de toneladas en 2008, y adicional a esto se espera que este crecimiento se mantenga en los prximos aos con el mayor dinamismo econmico que se proyecta para el pas. El sector de transporte de carga en Colombia se caracteriza por ser altamente informal y por contar con una estructura en la que prima la multipropiedad del parque. La propiedad del parque automotor colombiano corresponde alrededor de un 75% a personas naturales, 17% a empresas generadoras de carga, 3% a empresas de transporte y 4% se encuentran bajo la modalidad de leasing. En esta misma lnea, ms del 80% de las empresas propietarias de vehculos tienen un solo camin y 15% tienen entre dos y tres camiones. Asimismo, la edad promedio de los camiones en Colombia es cercana a los 25 aos, en su mayora corresponden a camiones de dos ejes y muy pocos cuentan con especificaciones para transportar carga especializada.
y un sector de transporte de carga (terrestre, frreo, areo, fluvial) moderno y competitivo.
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Grfico 3
colombia en el ndice de desempeo logstico y sus componentes, 2010
ndice de desempeo logstico Competencia y calidad de los servicios logsticos Calidad de la infraestructura (puertos, carreteras, TIC) Capacidad de los envos de llegar a su destino a tiempo Eficiencia y eficacia (velocidad y simplicidad) de aduanas Capacidad de seguimiento y localizacin de mercancas Facilidad de contratar envos a precios competitivos 61 62 64 66
72
82 112
Puesto entre 155 pases

Fuente: Banco Mundial.
Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica de infraestructura, logstica y transporte?

En el ltimo ao se evidenciaron avances importantes en infraestructura, transporte y logstica. En infraestructura, se avanz en la ejecucin y contratacin de obras crticas para el pas. Se adjudicaron los tres tramos de la Ruta del Sol y se aprobaron recursos para la financiacin pblica de la misma. Adicional a esto, se firm el contrato administrativo para desarrollar el proyecto Autopistas de la Montaa, y se aprobaron vigencias futuras para la construccin de esta obra y de la Autopista de las Amricas. Adems, mediante el Conpes 3611 se defini el plan de expansin portuaria 2009-2011, en el cual se da prioridad al desarrollo de terminales de contenedores, pero se excluy la carga general y la carga a granel, en especial la de cereales. Ahora bien, en cuanto a lo anterior, cabe mencionar la importancia de verificar la estructuracin de stas y otras obras, que se adjudicaron de manera precipitada al final del anterior Gobierno y que comprometieron recursos importantes en vigencias futuras. En logstica, se avanz en la implementacin de la Poltica Nacional Logstica. Uno de los grandes avances en este frente fue el de la elaboracin de la consultora denominada Estudios de localizacin, diseo y factibilidad de una plataforma logstica en Colombia, contratada por el DNP. Uno de los objetivos de esta consultora es realizar los estudios de localizacin, factibilidad y diseo de una plataforma logstica en el Valle del Cauca, que apoye los flujos de comercio exterior del corredor Bogot-Buenaventura y estudios para desarrollar el modelo de infraestructura en una ciudad intermedia como Bucaramanga y una ciudad puerto como Barranquilla. Igualmente, se encuentra en proceso de contratacin un nuevo estudio de los pilotos de plataformas logsticas, en el cual se identifiquen y definan las potenciales y posibles ubicaciones de una plataforma logstica en el Eje Cafetero. Valdra la pena mencionar otros avances de la Poltica Nacional Logstica como lo son: la aprobacin del
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Documento Conpes 3620 de 2009, para la promocin del comercio electrnico que se espera tenga efectos directos en la logstica empresarial; y la donacin por parte del Gobierno de China de un escner para la Sociedad Portuaria de Buenaventura y el inicio de la licitacin de un segundo escner. Por otra parte, un adelanto importante en trminos de planeacin de largo plazo es la elaboracin, en un esfuerzo conjunto entre el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin, del Plan Maestro de Transporte 2010-2032. El Plan Maestro abarca seis grandes temas: (1) proyectos de infraestructura priorizados, (2) financiamiento y estrategias para la atraccin de capital privado, (3) regulacin para el sector transporte, (4) calidad de los servicios de transporte, (5) esquema institucional, y (6) condiciones ptimas para la difusin de buenas prcticas logsticas. Por medio del Plan Maestro de Transporte se da un paso importante al establecer una estrategia de largo plazo para el desarrollo del transporte, la infraestructura y la logstica del pas. Con relacin a la regulacin del transporte, es pertinente mencionar que a principios de 2010 el DANE public el ndice de Costos de Transporte de Carga (ICTC). Este ndice, si bien es un punto de referencia importante para evaluar la evolucin de los costos del transporte de carga en el pas, no constituye una solucin a los problemas de ineficiencias en la negociacin de contratos entre generadores de carga y transportadores, que surgen a causa de la tabla de fletes mencionada anteriormente. Sumado a esto, con el objetivo de mejorar la competitividad de las empresas de transporte de carga, se ha iniciado el proceso de transferencia de la metodologa del Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio Industria y Turismo al sector de transporte automotor de carga, trabajo liderado por el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin, con el apoyo del Consejo Privado de Competitividad. Si bien este proceso an se encuentra en una etapa inicial, constituye un paso esencial hacia el objetivo de convertir el transporte automotor de carga del pas en un sector de talla mundial.
Un avance significativo es el progreso de la poltica de chatarrizacin, que lleva ms de 7.000 vehculos desde que inici y espera completar cerca de 2.200 unidades en 2010 y una cifra superior a esta en 2011. La chatarrizacin es fundamental, no solo como mecanismo para mejorar la competitividad del sector de transporte de carga, sino tambin como pieza clave de la poltica ambiental. Por otro lado, es pertinente hacer mencin al lanzamiento del programa ExportaFcil, cuyo objetivo es reducir costos y simplificar trmites a las exportaciones de bajo monto y poco peso. Este servicio se efecta a travs del sistema postal y es una iniciativa dirigida principalmente a las pequeas y medianas empresas. En la actualidad se han establecido programas piloto en Manizales, Armenia, Pereira, Cartago, Pasto, Popayn, Cali, Bucaramanga e Ibagu. En Brasil, por ejemplo, cada ao se mueven alrededor de 200 millones de dlares por medio de este mecanismo.
Propuestas
Infraestructura
1 Etapa: Seleccin de los proyectos
1. Revisar los resultados del Plan Maestro de Transporte 2010-2032 e incorporar sus insumos en el prximo Plan Nacional de Desarrollo
En el Informe Nacional de Competitividad 20092010, se incluy una propuesta en donde se planteaba que el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin coordinaran la elaboracin de un Plan Maestro de Infraestructura de largo plazo para Colombia, basado en proyecciones de flujos de mercancas. Esta iniciativa viene siendo implementada por el Gobierno y lo fundamental ahora es revisar los resultados, incorporar los insumos crticos en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y establecer un esquema de seguimiento y actualizacin, de manera que los lineamientos
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del Plan efectivamente constituyan un marco de planificacin de largo plazo para el desarrollo de la infraestructura, el transporte y la logstica del pas.
2. Disear e implementar una poltica para el desarrollo del transporte intermodal de largo plazo
La Poltica de Transporte Intermodal que abogara por la complementariedad de los diferentes modos de transporte como el carretero, el frreo, el fluvial y el areo, se presentara ante el Conpes y se elaborara de manera conjunta entre el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En particular, es de inters impulsar un plan integral que genere una alta inversin en los corredores ferroviarios que sern la fuente de apoyo para el incremento de la poltica minera y el manejo del contenedor en forma masiva. La coordinacin de la poltica estara a cargo del Comit para la Facilitacin de la Logstica del comercio y el Transporte Comifal1, su diseo y estructuracin se realizara en conjunto y de manera complementaria con el Plan Maestro de Infraestructura y con los estudios que se vienen trabajando para evaluar el componente fluvial, y sus insumos se incorporaran en el prximo Plan Nacional de Desarrollo. 2 etapa: Estudios de preinversin, estructuracin de proyectos y financiamiento de las obras
3. Fortalecer la poltica de concesiones de largo plazo del pas mediante las siguientes propuestas
a. Crear una entidad de regulacin autnoma para la industria y la infraestructura de transporte, similar a las que operan en la actualidad para agua, energa y telecomunicaciones
El proyecto de ley en el que se creara la Comisin de Regulacin del sector lo presentara el Ministerio de Transporte ante el Congreso de la Repblica en el segundo semestre de 2010. Hoy por hoy, la regulacin de transporte en Colombia est a cargo de una dependencia interna del Ministerio de Transporte, lo que le resta independencia y continuidad al proceso, al estar sujeto al mbito poltico. Para asegurar una regulacin eficiente, se requiere independencia entre el estamento regulatorio y el formulador de las polticas, para evitar que las decisiones no estn asociadas a los procesos polticos o a intereses particulares2. La Comisin de Regulacin de Transporte estara integrada por el Ministro de Transporte y un panel de expertos en diversos campos de la regulacin, y contara con equipos de trabajo en reas tcnicas, jurdicas y financieras. Los recursos de la Comisin provendran de: una tasa establecida sobre el monto de las concesiones adjudicadas, recursos por permisos y autorizaciones expedidos por la Comisin, y aportes del presupuesto nacional. Entre las funciones de la Comisin de Regulacin de Transporte se incluiran, entre otras: flexibilizar y simplificar la regulacin del servicio de transporte, fijar los criterios e indicadores de calidad y seguridad en la prestacin de los servicios de transporte, establecer mecanismos para la reposicin y modernizacin del parque automotor, definir los criterios de las licitaciones para los proyectos de infraestructura, establecer los parmetros para la fijacin de las tarifas de peajes, definir los criterios para la seleccin de los proponentes en los procesos licitatorios, determinar los estudios necesarios para la apertura de licitaciones, y definir las condiciones para renegociaciones, prrrogas o adiciones a las concesiones3.
1 El Comifal es un comit pblico-privado creado dentro del marco del Sistema Nacional de Competitividad y cuyo propsito es gestionar y hacer seguimiento a las medidas dirigidas a optimizar la eficiencia logstica del pas. 2 Cmara Colombiana de la Infraestructura. Borrador de Proyecto de Ley, por el cual se crea la Comisin de Regulacin para la Industria y la Infraestructura de Transporte CRIIT-. 2009. 3 La Cmara Colombiana de la Infraestructura cuenta con un borrador de Proyecto de Ley para la creacin de la Comisin de Regulacin para la Industria y la Infraestructura de Transporte.
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b. Fortalecer el carcter tcnico del INCO Para impulsar la poltica de concesiones en el pas, se requiere fortalecer el papel del INCO como entidad encargada de estructurar proyectos de infraestructura y atraer capital privado a la financiacin de los mismos. Para alcanzar este objetivo, se propone que el Ministerio de Transporte, el INCO y el Invas, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeacin, elaboren un decreto que permita reestructurar y fortalecer el carcter tcnico del Instituto. Para ello, se requiere evaluar las fortalezas y debilidades del INCO en materia tcnica, financiera y jurdica, y determinar las acciones necesarias para fortalecer su estructura tcnica, no solo para proyectos de infraestructura vial, sino tambin para otros sectores como el portuario, el ferroviario y el de edificaciones. Adicional a esto, se debe pensar en una arquitectura institucional que blinde al Instituto de cualquier tipo de presiones polticas, de manera que se garantice su independencia tcnica. De esta manera, se pretende dotar al Instituto de una mayor capacidad para estructurar (o subcontratar) proyectos slidos legal, financiera, y tcnicamente, y as atraer ms recursos privados a la financiacin de los proyectos de infraestructura. c. Disear las bases para la implementacin de la cuarta generacin de concesiones4 Es indudable que Colombia ha cursado en los ltimos quince aos y a travs de sus tres generaciones de concesiones, un largo proceso de aprendizaje en el uso de las mismas. Este es un buen momento para continuar con este proceso y adoptar en el pas una cuarta generacin de concesiones, en la que se deben incorporar el aprendizaje de los casos exitosos y las lecciones del pasado, e incorporar aspectos modernos al proceso de estructuracin, adjudicacin, seguimiento, ejecucin y operacin de las obras.
Un elemento inicial a incluir sera la aplicacin de metodologas de clculo para identificar las obras que potencialmente seran financiadas bajo la modalidad de obra pblica tradicional, y las que seran ms rentables para el sector privado y se financiaran principalmente bajo la modalidad de concesin. Esto implica separar, no solo entre las obras de infraestructura, sino tambin entre sus etapas. Por ejemplo, la etapa de operacin y mantenimiento de las vas, al requerir inversiones mucho menores y tiempos de ejecucin de ms largo plazo, tienen caractersticas que hacen ms factible su concesin. De otro lado, dada las caractersticas de la geografa nacional y los niveles de trfico, la construccin de las obras en general requiere aportes adicionales del sector pblico, para alcanzar una rentabilidad que permitan atraer al sector privado y lograr los cierres financieros. Estas obras concesionables debern ser tratadas como tal, lo cual implica trasladar responsabilidades al sector privado. Los temas crticos para el xito de la cuarta generacin de concesiones se proponen a continuacin. Fortalecer y profundizar la etapa de preinversin. La etapa de preinversin es crtica para el proceso de estructuracin de proyectos, ya que establece la base de los componentes tcnicos, econmicos y financieros de un proyecto, y permite una identificacin y cuantificacin ms adecuada y precisa de los riesgos involucrados. Es por esta razn que se debe dar en Colombia mayor importancia a estos estudios, tanto para las obras pblicas como para las concesiones. Para tal fin, se propone que el Ministerio de Transporte, junto con el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con el apoyo del sector privado y acadmico, establezcan una lista de criterios especficos y de gran alcance que deben
4 En Colombia, se reconoce la existencia de tres generaciones de concesiones. La primera generacin se dio entre 1994 y 1997 y const de once proyectos, la segunda consta de dos contratos firmados entre 1997 y 1999, y la tercera corresponde a las concesiones adjudicadas entre 2001 y 2007 (aunque se habla de una tercera y media generacin que corresponde a los contratos firmados entre 2006 y 2007). Las generaciones difieren en sus variables y procesos de adjudicacin de concesiones.
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cumplir los estudios de preinversin, trabajen en conjunto para acompaar la elaboracin de estos informes y destinen ms recursos y tiempo a esta etapa del proceso. Adems, se propone promover la participacin de organizaciones privadas de consultora, con la participacin del sector financiero y con el apoyo de entidades multilaterales, que se encarguen de realizar estudios completos de preinversin. El pago de este servicio se realizara en el momento en que el proyecto sea adjudicado. Promover el uso de Project finance5, implementar procesos de precalificacin de los solicitantes y adjudicar concesiones mediante variables simples Implementar un modelo de concesiones eficiente y efectivo requiere del diseo, por parte del Ministerio de Transporte o de la Comisin de Regulacin de Transporte en caso de ser creada, de una poltica pblica que establezca criterios homogneos para la estructuracin de los proyectos, la elaboracin de los pliegos licitatorios y la adjudicacin de las concesiones. Para tal fin, existen casos internacionales exitosos que sugieren la necesidad de establecer en Colombia criterios estndares como: formular un esquema de adjudicacin simple, basado en variables como el ingreso esperado o los pagos al gobierno; que sea al Estado a quien se le encomiende la expropiacin de predios y la obtencin de licencias ambientales, y no exigirle al concesionario que sea ste quien lo haga; establecer prerrequisitos para los solicitantes con base en el historial de obras, el cumplimiento de contratos anteriores y la solvencia financiera; exigir aportes mnimos patrimoniales del concesionario segn el tipo de proyecto; y premiar el uso de Project finance y el manejo fiduciario de los flujos. Un elemento esencial para fortalecer el proceso y reducir el nmero de renegociaciones
es establecer mecanismos de flexibilizacin en los contratos de concesin. En Colombia, a las 22 concesiones vigentes se les han hecho 322 modificaciones que se han reflejado en inversiones adicionales por 1,5 veces el valor original e ingresos esperados que se han multiplicado por 3,46. Para corregir este fenmeno, el Ministerio de Transporte o la Comisin de Regulacin de Transporte, en caso de ser creada, debern ajustar el componente jurdico de los contratos para que queden claros y previamente concertados, los escenarios y mecanismos para las renegociaciones por causas no administrativas como desastres naturales, fallas geolgicas o ampliaciones de obra, entre otros. Tambin se deben establecer en los contratos esquemas flexibles que permitan que otro tipo de ajustes, como la sobreestimacin de trfico, se efecten por medio de modificaciones en aspectos como la duracin de la concesin, el cobro de peajes o los aportes del Estado. Por ejemplo, en una adjudicacin con base en el ingreso esperado, si se sobreestima el flujo de trfico vehicular, se permitira extender la duracin de la concesin, o por el contrario, si se subestima este flujo, se permitira reducir la duracin de la misma. Por lo anterior, los incentivos de ambas partes se alinean y la necesidad de renegociar la concesin se mitigara. Complementario a esto, el Estado debe buscar soluciones de controversias giles, mediante mejoras en la eficiencia de la justicia contencioso-administrativa y por medio de un mayor uso de los mecanismos alternativos de solucin de controversias. Las propuestas para mejorar la eficiencia y la competitividad de la justicia en Colombia, se pueden consultar en el captulo de Justicia de este informe.
5 Project Finance: mecanismo de financiacin de grandes inversiones que se sustenta en la capacidad del proyecto de generar flujos de ingresos en el futuro y no en los balances o activos de los solicitantes. 6 Benavides, J.: Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial. Documento elaborado para la CAF y Fedesarrollo en el marco de la serie de documentos elaborados para los Debates Presidenciales. 2010.
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Con relacin al esquema financiero de las concesiones, se requiere profundizar y diversificar las fuentes de financiamiento de los proyectos para as evitar que stos avancen al ritmo de los peajes. El mecanismo de project finance contribuye para que se cumpla con este propsito, ya que permite un mayor apalancamiento en la etapa inicial del proyecto, incentiva la emisin de bonos y de acciones, y promueve la creacin de fondos de capital. Para promover el uso de este tipo de mecanismos de financiamiento es necesario incluir en los contratos: garantas estatales, uso de aseguradoras internacionales para cubrir el riesgo de crdito y mecanismos flexibles como los mencionados anteriormente, que permitan realizar ajustes en los precios de los peajes y la duracin de las concesiones. d. Promover la participacin de los inversionistas institucionales en la financiacin de las obras de infraestructura Los inversionistas institucionales cuentan con recursos totales que superan el 15% del PIB y, por su naturaleza, tienen un objetivo de inversin de largo plazo, lo que los convierte en inversionistas idneos para vincularse en la financiacin de los grandes proyectos de infraestructura. Adems, los fondos de pensiones colombianos ya estn participando en este tipo de proyectos en otros pases de la regin por medio de fondos de capital privado, tal como es el caso del proyecto de la recin asignada obra en Per que se enmarca dentro del proyecto de Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IRRSA). Para atraer a las Administradoras de Fondos de Pensiones y a las empresas aseguradoras con sus reservas de garanta a los proyectos de infraestructura, lo primordial es fortalecer el proceso de estructuracin de proyectos, por medio de las propuestas presentadas anteriormente. Adicional a esto, es muy importante que el Ministerio de Transporte y el INCO coordi-
nen la concesin de proyectos de gran envergadura con plazos de ejecucin y operacin de largo plazo. Al concesionar proyectos de largo alcance que incluyan la construccin y operacin de las obras, se promueve el establecimiento de estructuras contractuales y financieras completas que despiertan el inters de los inversionistas institucionales7. En este sentido, el componente de operacin de las obras, que incluye el mantenimiento oportuno de las vas, es de especial inters para las AFP y las aseguradoras; en primer lugar porque son inversiones de menor cuanta, con horizontes de largo plazo y con un menor grado de incertidumbre, y en segundo lugar porque, adems de los ingresos para el mantenimiento de las vas, la operacin de las obras cuenta con otro tipo de negocios potenciales, como las zonas de servicio o los hoteles. Para atraer a los inversionistas institucionales en esta etapa del proceso, se propone que el Ministerio de Transporte o la Comisin de Regulacin de Transporte, en caso de ser creada, flexibilicen los contratos de concesiones y de obra pblica, para permitir el ingreso y salida de inversionistas en diferentes etapas del proceso. Sumado a esto, para fortalecer la etapa de operacin de las vas, se propone promover el establecimiento de gerencias de corredores para las principales vas. Esta propuesta se presenta en mayor detalle en la prxima propuesta. Por otra parte, es crtico insistir en la necesidad de que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico termine de reglamentar la aprobada Reforma Financiera. Para complementar la reglamentacin realizada este ao del esquema de multifondos incluida en esta reforma, se propone que este Ministerio presente un proyecto de ley en el que se adopte en Colombia un sistema de rentabilidad similar al chileno, en el cual se introduzca una rentabilidad mxima que al ser superada, permita a las AFP ahorrar recursos para cubrir las necesidades cuando stas incumplan el requisito de rentabilidad mnima establecido, con el fin de reducir los
7 Martnez, O.: Financiamiento de la infraestructura vial por parte de los fondos de pensiones. Bogot: Mimeo, Departamento de Estudios Econmicos de Asofondos. 2009.
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incentivos para que se d un efecto manada por parte de los inversionistas institucionales hacia los mismos portafolios de menor riesgo. Esta propuesta se expone de manera especfica en el captulo sobre Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro de este informe. 3 etapa: Construccin, operacin y mantenimiento
4. Crear gerencias de corredores para la operacin de las vas
Una de las causas de los altos costos de transporte y logstica que enfrentan las empresas colombianas son los malos niveles de servicio y calidad de las vas, en buena medida debidos a la falta de mantenimiento preventivo que se realiza sobre stas, en especial en vas secundarias y terciarias y en la red primaria no adjudicada bajo el esquema concesionario. Para subsanar esta tendencia, se requiere una poltica integral de mantenimiento continuo de la infraestructura vial que garantice la eficiencia de las inversiones8. Para tal fin, se propone crear, tanto para las vas concesionadas cuya operacin sea subcontratada, como para la infraestructura vial no concesionada, en especial para los corredores logsticos que soportan los flujos de comercio de los acuerdos comerciales, gerencias de corredores que cuenten con responsables nicos para cada corredor y que se encarguen de garantizar niveles mnimos de operacin; monitorear la red, la satisfaccin de los usuarios y el cumplimiento de las metas; identificar cuellos de botella; monitorear los costos de logstica; facilitar los flujos por los pasos urbanos; y elaborar proyectos de mejoramiento continuo del corredor9. Estas gerencias podran ser de carcter pblico o privado. Las gerencias pblicas se estableceran como entes adscritos al Ministerio de Transporte o a las autoridades locales y departamentales pertinentes, y contaran con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin. Asimismo, las gerencias de carcter privado seran financiadas mediante el cobro de peajes, prestacin de servicios en el corredor y recursos pblicos. Para las vas adjudicadas a un concesionario, la gerencia del corredor estara en manos de la misma concesin o de quien sta subcontrate. En caso de que la concesin sea adjudicada por etapas a varias empresas, se establecera una gerencia nica para todo el corredor, como una alianza entre estas empresas.
Logstica y transporte
5. Permitir que las plataformas logsticas que cumplan con los requisitos establecidos por la ley, puedan gozar de los beneficios de las zonas francas permanentes o zonas francas permanentes especiales para servicios
Hoy por hoy, las plataformas logsticas se pueden ubicar en zonas francas especiales para servicios. Sin embargo, la DIAN concluy que no era procedente que las empresas de transporte se acogieran bajo este rgimen. Para dar solucin a esta disyuntiva se requiere que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en conjunto con las entidades del sector, trabaje en una reglamentacin especial para las zonas logsticas. Ms aun, para impulsar el desarrollo de la infraestructura complementaria para el transporte intermodal sera conveniente que se incluyera la figura de zona franca del corredor ferroviario y del corredor fluvial, lo que permitira atraer inversiones especializadas. Para tal fin, se podra utilizar como insumo la consultora para desarrollar los estudios de localizacin, diseo y factibilidad de una plataforma logstica en el rea logstica de Valle de Cauca que contrat el Departamento Nacional de Planeacin en 2009, la cual
8 Cmara Colombiana de la Infraestructura. Infraestructura: carta de navegacin 2010-2014. Bogot: CCI, 2010. 9 Ospina, G.A. y A. Baquero. Institucionalidad para el desarrollo de la infraestructura de transporte y la logstica en Colombia. Tomado de Competitividad e Instituciones en Colombia. Bogot: CAF, Universidad del Rosario, Consejo Privado de Competitividad, 2010.
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se espera culmine en noviembre de 2010. Sumado a esto, se propone que Proexport incluya, como una de sus prioridades estratgicas, la bsqueda de inversin extranjera en el desarrollo de infraestructuras logsticas especializadas.
6. Desmontar la tabla de fletes
Para desmontar la tabla de fletes se requiere que el Ministerio de Transporte ajuste la norma para que se permita la transicin hacia una contratacin libre entre los transportadores y los usuarios. Como herramienta para fortalecer este proceso de contratacin libre existe, como informacin de referencia, el ndice de Costos de Transporte de Carga (ICTC) que publica el DANE de manera peridica. Cabe tener en cuenta que para complementar y agilizar esta medida, es indispensable generar una poltica de mejora de la gestin comercial de las empresas de transporte que administren flota, modernizar el parque automotor y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios e inversionistas, para que trabajen en equipo. Para esto, se propone fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a los pequeos transportadores en la etapa de transicin, incluyendo incentivos para que se asocien y puedan acceder a economas de escala mediante el mecanismo de gestin y administracin de flota. En este mismo sentido, el Ministerio de Transporte debe continuar con el proceso de agilizacin y adecuacin de los mecanismos de chatarrizacin para la sustitucin del parque automotor, y deber implementar un sistema de seguimiento eficiente de la oferta de transporte de carga en el pas.
7. Transferir la metodologa de Sectores de Clase Mundial al sector de transporte de carga
Las empresas transportadoras de carga del pas deben modernizarse y reestructurar su gestin empresarial para incrementar el valor agregado de los servicios que ofrecen, y enfrentar los grandes retos de competitividad que se avecinan con el proceso
de internacionalizacin y de transformacin productiva que est viviendo la economa nacional. Por tanto, se recomienda que con el liderazgo del Ministerio de Transporte y del DNP, el compromiso de los gremios del sector, y con el acompaamiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Consejo Privado de Competitividad, se transfiera la metodologa Sectores de Clase Mundial, del Programa de Transformacin Productiva, al sector de transporte de carga. Se esperara que, con los insumos de este programa, se promueva la modernizacin de las empresas transportadoras del pas y la desregulacin del sector. En relacin con esta iniciativa, se ha demostrado buena disponibilidad, tanto del sector pblico como del sector privado, y se han iniciado dilogos entre las partes para transferir la metodologa. Existen recursos disponibles por parte del sector pblico y compromiso por parte de las empresas, agremiaciones del sector de transporte de carga y de los generadores de carga. Ahora bien, es crtico que estas iniciativas se traduzcan en la ejecucin e implementacin del programa, para lo cual ser necesario la voluntad y coordinacin de las empresas del sector y el apoyo por parte del gobierno, en especial del Ministerio de Transporte, del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Este ltimo paraapoyar en la transferencia de la metodologa. El Programa de Trasformacin Productiva es uno de los proyectos bandera del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El programa da apoyo a una serie de sectores estratgicos, con el objetivo de mejorar de forma sustancial sus ndices de productividad y as convertirlos en sectores altamente competitivos en el contexto internacional. Ahora bien, el xito de este programa y del desarrollo de todo el sector productivo colombiano depende, en buena medida, de que estos sectores cuenten con una industria de transporte moderna y competitiva, para lo cual se requiere que el sector de transporte de carga en Colombia tambin sea de talla mundial.
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Captulo II
D
Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
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Diagnstico
n nuestra poca, pensar en las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) se ha vuelto una accin ineludible y casi instintiva en todos los mbitos de la sociedad. Por eso, no es exagerado afirmar que por su naturaleza transversal y dinmica, las TIC han generado una revolucin en la cultura social, econmica, poltica y empresarial, que ha contribuido de forma permanente al crecimiento econmico, a la modernizacin del Estado (bajando costos transaccionales y aumentando la transparencia, entre otros), a los procesos de organizacin y desarrollo productivo y a la equidad de las naciones (facilitando la inclusin social). Por consiguiente, ms all de un simple anlisis sobre la situacin de desarrollo del sector TIC en Colombia, se propone ajustar la lectura de este captulo hacia un enfoque de apropiacin de estas tecnologas para apoyar la implementacin de la agenda de competitividad del pas. Tanto la magnitud del impacto econmico que las TIC puedan generar como los efectos de sus aplicaciones dependen de la capacidad, eficiencia y efectividad en el uso, adopcin y oferta de bienes y servicios complementarios y el desarrollo de iniciativas tecnol-
Colombia lleva dos aos consecutivos como el nico pas de la regin que asciende en los tres ndices internacionales de desarrollo de TIC.
gicas que genere el pas en reas como educacin, investigacin e innovacin, justicia y desarrollo empresarial, entre otros. Entre el 2008 y el 2009, la inversin social en TIC se elev alrededor de 67%, pasando de 398 mil millones a 663 mil millones de pesos. En el 2010 se cuenta con un presupuesto de 675 mil millones, que estn siendo utilizados para programas de ampliacin de conectividad a toda la poblacin, consolidacin y modernizacin institucional, desarrollo de competitividad en la industria de TIC y definicin de una poltica para la radio y la televisin pblica. Como se mencion en el informe anterior, con el fin de poder comparar el impacto de dichas inversiones entre pases, varias agencias internacionales han venido adelantando clculos para pulir ndices e indicadores que permitan determinar el grado de preparacin que tienen las sociedades para apropiar estas nuevas tecnologas. Dichos ndices nos han permitido no solo conocer cada ao el estado del arte en trminos de acceso y uso de TIC por pas, sino que adems, al monitorear la velocidad a la que progresa cada uno de los indicadores, los gobiernos tienen la oportunidad de identificar y evaluar el impacto de las polticas que implementan. Asimismo, esos ndices proveen informacin a las empresas para mejorar la toma de decisiones de inversin internacional, bajo una perspectiva de desarrollo de ambientes adaptados a las nuevas tecnologas. A continuacin presentaremos los resultados de Colombia frente a pases de referencia en los tres ndices internacionales a los cuales hacemos seguimiento: el Networked Readiness Index NRI (Foro Econmico Mundial)1, el ndice
1 El NRI busca medir el grado de preparacin de un pas para aprovechar los beneficios de las TIC en todos los mbitos de la sociedad. El clculo computa tres subndices: ambiente, preparacin y uso.
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tecnologas de la inFormacin y las comunicaciones
de Desarrollo de TIC IDI (UIT)2, y el Ranking de Economa Digital antes e-Readiness Index (The Economist Intelligence Unit)3. Bajo estos lineamientos, el primer aspecto a resaltar es que Colombia lleva dos aos consecutivos como el nico pas de la regin que asciende en los tres ndices. Esta tendencia sostenida de compromiso con las TIC ha hecho que continuemos disminuyendo las brechas frente a Chile, pas que sigue siendo pionero en Amrica Latina, a pesar de su descenso consecutivo en dos de los ndices. Sin embargo, aunque vamos por un camino de constante mejoTabla 1
ra, an estamos lejos de los pases desarrollados de referencia (ver Tabla 1). En trminos absolutos, Colombia ascendi 4 puestos en el NRI y 6 puestos en el IDI, situacin que es propiciada, principalmente, por los factores de uso de las TIC por parte del gobierno y por el nivel de preparacin de los sectores pblico y privado. Por su parte, en trminos relativos, vale la pena destacar que, si bien en el ranking de Economa Digital Colombia subi solo dos puestos, fue el nico que mejor su posicin respecto al resto de pases de Amrica Latina. Al desagregar este ltimo
puesto en los ndices internacionales de tic
Fuente ndice Pas / # de pases Colombia Argentina Brasil Chile Mxico Per Venezuela Corea Espaa Irlanda Portugal Rep. Checa
FEM NRI 2009 - 2010 133 pases 60 91 61 40 78 92 112 15 34 24 33 36
ITU IDI 2008 159 pases 63 Pases de referencia (A.L.) 49 60 54 77 75 61
EIU Digital Economy 2010 70 pases 50 46 42 30 41 53 55 13 24 17 28 31

Nota: Las cifras en rojo corresponden a puestos ms bajos que Colombia y las cifras en verde corresponden a puestos ms altos que Colombia. Las flechas en verde sealan a los pases que mejoraron su posicin en el ranking respecto al periodo anterior; las flechas en rojo corresponden a pases que cayeron en el ranking, y las flechas en negro es para aquellos pases que permanecieron igual.
Pases de referencia (no A.L.) 3 25 20 32 37
Fuentes: Foro Econmico Mundial (FEM). The Global Information Technology Report 20092010. UIT Measuring the Information Society - IDI 2009 . The Economist Intelligence Unit. Digital Economy Rankings 2010.
2 El IDI busca capturar el desarrollo de la sociedad de la informacin a medida que evoluciona por sus diferentes etapas, tomando en consideracin la convergencia tecnolgica y el surgimiento de nuevas tecnologas. Es as como, a travs del tiempo, va adaptando los indicadores de los subndices para que reflejen la evolucin de las TIC. 3 El ranking de Economa Digital (Digital Economy Ranking), llamado antes e-Readiness Index, fue renombrado con el fin de reflejar la creciente influencia de las TIC sobre el desarrollo econmico y social. Esta clasificacin analiza la calidad de la infraestructura de TIC y la habilidad de los consumidores, empresas y gobiernos a la hora de hacer uso de sus beneficios.
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indicador, se encuentra que la fortaleza de nuestro pas radica principalmente en factores de infraestructura tecnolgica, como la penetracin de telefona celular y usuarios de internet, mientras que la apropiacin4 de dichas tecnologas por parte de los consumidores y empresas es una de las mayores debilidades respecto al resto de pases de la regin. Para entender en mayor detalle la situacin de Colombia y maximizar los beneficios que presentan las TIC en el presente y el futuro de nuestra sociedad, es necesario desglosar el panorama de algunos indicadores. Segn la UIT5, hoy en da las redes de telefona mvil cubren alrededor del 90% de la poblacin mundial y se espera que esta cifra ascienda a 100% para el 2015. En este aspecto, Colombia se ha mantenido acorde a esta tendencia, ya que pas de 10,6 suscriptores de celular por cada 100 habitantes en 2002, a 92,3 en 2009.
Grfico 1
A pesar de la tendencia ascendente de acceso a las TIC, es necesario intensificar esfuerzos en materia de banda ancha y tenencia de computadores
No obstante, en materia de acceso a computadores y en particular a banda ancha fija e internet mvil de alta velocidad, es necesario seguir intensificando los esfuerzos para multiplicar el acceso y apropiacin de estas nuevas tecnologas, que en un pas como Finlandia ya hacen parte de un derecho por ley para todos sus ciudadanos6. El Grfico 1 muestra una clara brecha entre pases de Amrica Latina y algunos pases desarrollados de referencia,
tenencia de computador en el hogar y penetracin de banda ancha Fija y mvil, 2009 (pases seleccionados)
80 70
50 40 19,5 25,6 21,6 30 20 9,8 9,1 5,1 4,6 1,6 2,8 2,3 3,4 10 0 7,5 4,5 8,8 5,8 37,2
49,8
52,2 Espaa 21,6

Fuente: UIT 2010.
60
Rep. Checa
Brasil
Colombia
Argentina
Portugal
Irlanda
Chile
Per
17,4
Banda ancha fija X cada 100 hab.
Mxico
Banda ancha mvil X cada 100 hab.
% de hogares con computador
4 El componente de apropiacin mide el gasto de las empresas y consumidores para acceder a servicios de TIC, la cantidad y rango de herramientas de internet que usan las personas, su actividad de compra en lnea y el nivel en que empresas e individuos usan los servicios pblicos virtuales disponibles. 5 UIT . Monitoring the WSIS Targets: A Mid-term Review. World Telecommunication/ICT Development Report 2010. 2010. 6 Ministerio de Transporte y Comunicaciones de Finlandia. 2010 (www.lvm.fi).
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Corea
33,8
83,6
90
Pases Amrica Latina
Pases desarrollados de referencia
en materia de acceso a banda ancha y, en menor medida, en tenencia de computador en los hogares. En el informe pasado se evidenci la relacin directa que hay entre el ndice de Desarrollo de TIC (IDI) y el valor de la canasta de precios de TIC. Dentro de la canasta de precios de 2009, el acceso a banda ancha sigue siendo el servicio ms costoso y menos asequible en los pases en desarrollo y, por ende, uno de los principales cuellos de botella. De acuerdo con los clculos de la UIT, en 2009 el costo de banda ancha fija en Colombia como proporcin de su PNB per cpita fue de 9,0%, mientras que el de pases con alta cobertura de suscriptores de banda ancha, como Corea, Irlanda y Espaa, correspondi a 1,4%, 0,9% y 1,1%, respectivamente. Esta realidad trae consigo implicaciones de poltica importantes, pues sugiere que aquellos pases con altos precios para suscribirse a banda ancha fija necesitan implementar polticas que disminuyan el precio, con el fin de aumentar la cobertura de dicho servicio. El Grfico 2 presenta informacin sobre la relacin que existe entre precio y penetracin de TIC en Colombia, al comparar los datos de celulares y banda ancha. All se observa que mientras el precio del servicio de telefona celular es relativamente bajo, la penetracin relativa del mismo est prxima a alcanzar el 100%. Por su parte, se observa que los precios de acceso a banda ancha fija son altos, mientras su penetracin es an reducida. De acuerdo a las conclusiones del World Summit on the Information Society, el xito de crear una sociedad del conocimiento depende principalmente de que la poblacin tenga acceso a las TIC y sepa cmo usarlas7. En esta lnea, para continuar aumentando la penetracin de los servicios de TIC, en particular de banda ancha por su impacto transversal en todos los sectores econmicos y sociales, es preciso concentrar los esfuerzos de poltica en establecer y operar canales de coordinacin y comunicacin entre todos los sectores de la economa y la sociedad para asegurar la oferta de servicios a costos
Grfico 2
comparacin entre penetracin y precios

de celular y banda ancha en
colombia, 2009
Precio mensual (PPP$)
60 50 40 30 20 10 0 55,4 Celular 15,2 Banda ancha
Fuente: UIT 2010.
Penetracin de celular y banda ancha

100 92,3
Suscriptores x cada 100 hab.
80 40 0 Celular Banda ancha 4,6 20
La brecha digital en Colombia, y en general en el mundo, se explica por el alto precio de la banda ancha fija, que dificulta la asequibilidad de la poblacin a la misma
asequibles para la poblacin, generando as un ambiente de competencia sana entre los proveedores. Por ltimo, considerando que la capacidad de los servicios de TIC se distribuye tanto para uso del sector privado como del pblico (instituciones educativas, hospitales, juzgados y otros servicios del gobierno), es necesario continuar fortaleciendo las cualificaciones del capital humano hasta generar una cultura de apropiacin de las nuevas tecnologas. La sociedad de la informacin que se espera formar en Colombia deber entender las TIC como herramientas indispensables en el proceso de transformacin productiva que se necesita para lograr una economa innovadora y de alto valor agregado.
7 UIT. Monitoring the WSIS Targets: A Mid-term Review. World Telecommunication/ICT Development Report 2010. 2010.
PPP$
60
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Colombia, primer pas de Amrica Latina en gobierno electrnico

En 2010, Colombia mejor 21 puestos en el reporte de Gobierno Electrnico Global de las Naciones Unidas, convirtindose as en el lder contundente de la regin por encima de Chile (ver Grfica 3). Este logro de la Estrategia de Gobierno en Lnea se debe principalmente al desarrollo de servicios de gobierno en lnea e intranet gubernamental. En materia de servicios, la inclusin de 252 trmites y 289 servicios automatizados en pginas como www.gobiernoenlinea.gov.co (Portal del Estado colombiano) y www.contratos.gov.co (Portal nico de Contratacin)8 ha permitido que los ciudadanos, empresarios y el mismo Gobierno agilicen sus procesos y disminuyan sus costos de transaccin en su relacin con la Administracin Pblica. Este salto adems ha sido posible gracias al desarrollo de una plataforma de interoperabilidad que facilita el flujo de la informacin de forma estandarizada y una infraestructura tecnolgica de punta (Red de Alta Velocidad, Centro de datos, Centro de Contacto Ciudadano). Estos avances deben continuar fortalecindose y permear a nivel territorial, ya que el uso de TIC puede facilitar la coordinacin entre las diferentes autoridades locales y entre stas y las autoridades nacionales, mejorando su capacidad de accin. La administracin electrnica de los gobiernos locales puede contribuir a una nueva forma de administracin pblica ms eficiente, efectiva, transparente, responsable y participativa desde el proceso mismo de construccin institucional, lo cual fortalece y favorece los esfuerzos actuales de descentralizacin.
Grfico 3
ranking internacional de gobierno en lnea, 2010 (entre 183 pases)

Corea Espaa Irlanda Colombia 2010 Rep. Checa Chile Portugal Argentina Colombia 2008 Mxico Brasil Per Venezuela
1 9 21 31 33 34 39 49 52 56 61 63 70
Fuente: Naciones Unidas. e-Government Survey 2010: Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis. New York: 2010. Nota: las barras verdes muestran los pases que mejoraron su posicin en el ranking respecto al perodo anterior y las barras azules corresponden a aquellos que cayeron.
La administracin electrnica de los gobiernos locales puede contribuir a su eficiencia, efectividad y transparencia; condiciones indispensables para la competitividad territorial.
8 Conpes 3650 de 2010: Importancia estratgica de la Estrategia de Gobierno en Lnea.
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Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica de TIC?

Para conocer en ms detalle todos los avances normativos relativos a las TIC a nivel nacional e internacional, se recomienda remitirse al Informe de Gestin al Congreso que prepar el Ministerio de TIC en julio de 2010. En esta seccin, incluimos solo una referencia de los avances que consideramos ms significativos en el ltimo ao desde una perspectiva de competitividad. En este sentido, se destacan principalmente los logros en materia de gobierno electrnico y alianzas pblico-privadas para acelerar el uso y apropiacin de las TIC en el pas, entre otros que se describen a continuacin: tos uno y dos, sobre las redes de los proveedores de servicios de telefona pblica bsica conmutada local (Decreto 5052 de 2009), entre otros. Por ser un tema de inters pblico, es importante destacar la Resolucin CRC 2335 de 2010, la cual establece las condiciones para la implementacin y la operacin de la portabilidad numrica para telefona mvil en Colombia. Para finales de julio de 2011, todo suscriptor de celular podr conservar su nmero as decida cambiar de operador, lo cual fortalece el principio de competencia en este mercado, ya que para un usuario los costos de cambiar el nmero tienden a ser tan altos que generan una distorsin en su decisin de seleccin de operador. De marzo a mayo de 2010, el Ministerio de TIC, en alianza con Colfuturo, hizo el lanzamiento de la convocatoria de 11 becas-crdito para estudiar programas de doctorado en TIC fuera del pas. Considerando el efecto transversal de las TIC, esta convocatoria busca abrir el campo de las TIC a la mirada de otras disciplinas (ingeniera, educacin, derecho, administracin, economa, sociologa, psicologa, diseo, comunicacin, periodismo y antropologa), otorgando un total de 90 mil dlares a cada beneficiario. El nmero total de beneficiarios entre 2009 y 2010 es de 20 estudiantes doctorales. El Ministerio de TIC y Colciencias promueven una red de grupos de investigacin en TIC, conformada por las Universidades de Antioquia, Nacional, de Medelln, y Pontificia Bolivariana, EAFIT, Une Telecomunicaciones e IPS
Desarrollo del sector TIC

En el informe anterior se destac la aprobacin de la Ley 1341, o Ley TIC, como el mayor avance para el sector TIC en 2009. De conformidad con dicha Ley, en el 2010 se ha venido adelantando la firma de una serie de decretos para reglamentar y generar los ajustes requeridos en la misma. Por un lado, se logr la reestructuracin de la Comisin de Regulacin de Comunicaciones (CRC)9 (Decreto 089 de 2010) y del Ministerio de TIC (Decreto 091 de 2010); se estableci la Agencia Nacional del Espectro (ANE)10 (Decretos 093 y 094 de 2010); se reglament la habilitacin general para la provisin de redes y servicios de telecomunicaciones y el registro de TIC (Decreto 4948 de 2009); y se orden el diseo de un proyecto de masificacin de acceso a banda ancha en estra-
9 La CRC es el rgano encargado de promover la competencia, evitar el abuso de posicin dominante y regular los mercados de redes y los servicios de comunicaciones con el fin de que la prestacin de los servicios sea eficiente y refleje altos niveles de calidad. 10 El objetivo de la Agencia Nacional del Espectro es brindar soporte tcnico para la gestin, planeacin y vigilancia del espectro radioelctrico. La agencia es una unidad administrativa especial adscrita al Mintic con autonoma tcnica, administrativa y financiera.
[73]
Universitaria, con recursos por 3.000 millones de pesos para adelantar proyectos de Telemedicina, sistemas embebidos y procesamiento digital de seales con aplicaciones a telemedicina y cocreacin.
Las TIC como instrumento de desarrollo

Los resultados del Plan Nacional de TIC obtenidos hasta el momento han permitido la modernizacin de algunos sectores y entidades que han estado comprometidas promoviendo el aprovechamiento de las nuevas tecnologas, el desarrollo de la infraestructura requerida y la implementacin de los mecanismos de apropiacin de las mismas. El captulo XI del Conpes 3668 de 2010 (Conpes de seguimiento a la Poltica de Productividad y Competitividad), aprobado el 28 de junio de 2010, recoge los principales avances de esta iniciativa, entre los que se encuentran (ver Grfico 4): Se resalta la aprobacin del Conpes 3670 de 2010, el cual establece los lineamientos de poltica para asegurar la continuidad de los programas que promueven el acceso, uso y aprovechamiento de las TIC. Esta poltica busca principalmente fortalecer la distribucin de responsabilidades presupuestales entre el Ministerio de TIC y dems entidades del Gobierno, con el fin de aprovechar mejor los recursos y las economas de escala con las que cuenta el Estado para facilitar el uso y apropiacin de las TIC en diferentes ejes, como educacin (reposicin de equipos y conectividad en sedes educativas a travs de programas como Computadores para Educar y Compartel), proteccin social (conectividad de prestadores de salud Programa Compartel), entre otros. De igual manera, esta poltica busca asegurar la continuidad del servicio en instituciones ya beneficiadas en el marco de estos programas y establecer mecanismos de apropiacin de las TIC en las instituciones beneficiadas.
El 3 de diciembre de 2009, el Ministerio de TIC hizo el lanzamiento del Pacto Social Digital, para el cual convoc al sector privado junto con entidades pblicas, gremios, entidades educativas y de investigacin, cooperantes internacionales y personas naturales, a que se unieran activamente al esfuerzo de acelerar y masificar el acceso, el uso y la apropiacin de las TIC en toda la poblacin colombiana. Lo que busca dicha alianza pblicoprivada es invitar a los diferentes agentes a inscribir proyectos que apunten a mejorar una serie de indicadores estratgicos en infraestructura, servicios y cultura digital, con el fin de lograr un salto en la inclusin social y en la competitividad del pas. El Pacto consta de tres etapas: lanzamiento, inscripcin de proyectos (enero-octubre de 2010) y firma (noviembre de 2010). A julio de 2010 se han inscrito 27 proyectos. Durante el lanzamiento del Pacto Social Digital se firm el Pacto Notara Digital para la Comunidad entre el Ministerio de TIC (Plan Nacional de TIC) y la Unin Colegiada del Notariado Colombiano. Esta alianza pblico-privada busca modernizar tanto los despachos como los procedimientos de los servicios que prestan las notaras en el pas, con el fin de generar beneficios en trminos de costos y tiempo a la comunidad, permitindole al ciudadano acceder fcilmente a documentos legales de manera electrnica. El impacto de este reto en trminos de competitividad es evidente, ya que al facilitar el intercambio electrnico de documentos, ofrecer servicios notariales por medios virtuales y desarrollar medios digitales para la interaccin notarial con entidades pblicas y privadas, por nombrar solo algunos ejemplos, se contribuye de manera considerable a la celebracin y autorizacin de actos y contratos, procesos esenciales para la creacin y desarrollo empresarial. En 2010 se destinaron 6.600 millones de pesos para la cuarta convocatoria de Mipyme Digital, a travs de la cual se seleccionan proyectos presentados por proveedores de productos y servicios TIC (operadores de telecomunicaciones,
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Grfico 4
avances en la ejecucin del plan nacional de tic (julio 2010)
EDUCACIN * Se entregaron 151.294 PC (meta: 134.827) en 10.230 instituciones educativas pblicas de bsica y media (84%). * 96.967 maestros formados en apropiacin de TIC (78%), los cuales desarrollaron 6.940 proyectos de contenidos educativos. * 104 IES y centros de investigacin conectadas a RENATA. * 73% establecimientos educativos oficiales tienen acceso a banda ancha.
SALUD
jUSTICIA
DESARROLLO EMPRESARIAL
*841 IPS pblicas cuentan con conectividad; 140, con prestacin * Sistematizacin de: 94% Tribunales de servicios bajo la modalidad de administrativos, 75% Despachos telemedicina bsica; 33 ofrecen el judiciales capitales, 90% Tribunales servicio de tele-cuidado intermedio. superiores. * 52% de los programas de asistencia * Conexin de 81% Despachos judiciasocial se encuentran en el RUAF. les municipales. * 87% de las personas estn validadas o certificadas en SISPRO.
* 40.188 Mipymes tienen acceso a banda ancha a travs de Compartel. * 2.900 Mipymes han recibido cofinanciacin para desarrollar estrategias integrales en tecnologa y capacitacin a travs de Mipymes Digitales.
COMUNIDAD Conectividad Compartel: 407 alcaldas (meta: 413), 685 hospitales (meta: 699) y 423 bibliotecas (meta: 351). 3.010 personas capacitadas en el buen uso del servicio de radio comunitaria, 26 emisoras indgenas cuentan con acompaamiento y 32 puntos han sido instalados con tecnologas apropiadas para personas con discapacidad (meta: 36).
GOBIERNO EN LNEA Fase Informacin: 77% de las entidades del orden nacional que ofrecen informacin a los empresarios y ciudadanos de acuerdo con los estndares establecidos. Fase Interaccin: 57% de las entidades del orden nacional que permiten la interaccin en lnea a los ciudadanos de acuerdo con los estndares establecidos. Fase Transaccin: 42% de las entidades del orden nacional proveen transacciones electrnicas para la obtencin de servicios y productos mediante canales seguros. Fase Transformacin: 88% de las entidades del orden nacional estn vinculadas a la Intranet Gubernamental, mientras el 16% utilizan la intranet para intercambiar informacin con otras para trmites y/o servicios en lnea. Fase e-Democracia: El 26% de las entidades del orden nacional proveen mecanismos de participacin en lnea para la construccin colectiva de poltica pblica.
INVESTIGACIN Y DESARROLLO IDI Centro de Excelencia en Electrnica, Telecomunicaciones e Informtica (ETI): comenz actividades en 2009 mediante la alianza regional Artica; ha logrado avances en proyectos de investigacin aplicada en telemedicina; estrategias de cocreacin, sistemas embebidos y procesamiento digital de seales. Centro de Bioinformtica y Biologa Computacional: en 2010 se adjudic a la zona cafetera la creacin de este Centro, cuya misin es investigar, generar y aplicar conocimiento en los campos de las ciencias de la vida y computacionales, con el propsito de ofrecer servicios de procesamiento y almacenamiento de datos, desarrollo de software y apoyo cientfico y tcnico a las empresas, organizaciones pblicas y centros y grupos de investigacin en Colombia. Este Centro, gestionado por las Universidades de las redes SUMA y Alma Mater, cuenta con aportes de Colciencias y el Ministerio de TIC por 4.600 millones de pesos para 2010. Se busca que el Centro impacte sectores como el farmacutico, salud, biocombustibles, cosmtico, agroindustrial, agropecuario, de materiales, entre otros. Centro de Investigacin y Formacin de Alto Nivel en TIC: en febrero de 2010 se public el borrador de la convocatoria para la creacin de este Centro como estrategia para el fomento de la formacin de alto nivel en TIC en Colombia; el apoyo a la industria en campos relacionados con la televisin digital, los contenidos digitales y las aplicaciones mviles. Asimismo, se espera consolidar un Observatorio TIC que permita monitorear el avance de la sociedad de la informacin en el pas, realizar actividades de prospectiva y vigilancia tecnolgica y apoyar en la evaluacin de poltica pblica. El Ministerio cuenta para la implementacin de este proyecto con un crdito ya firmado con el Eximbank, de Corea, por 10 millones de dlares y recursos del Fondo TIC por 32.000 millones de pesos.
Fuente: Plan Nacional de TIC y Conpes 3668 de 2010.
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productores y distribuidores de hardware, productores y distribuidores de software, y empresas de servicios afines a las TIC), para desarrollar una estrategia integral que mejore la productividad y competitividad de Mipymes colombianas ubicadas en todo el territorio nacional. Con estos recursos, ms de dos mil Mipymes habrn sido apoyadas con la estrategia.
solicitar la aprobacin de vigencias futuras y la formulacin de lineamientos de poltica que contribuyan a la sostenibilidad del mismo.
Comercio electrnico
Uno de los compromisos establecidos en el Conpes 3620 de 2009 era modificar las exigencias de calidad que la DIAN requiere para aceptar la factura electrnica como documento soporte vlido de cumplimiento de las obligaciones tributarias de micro y pequeas empresas. En este frente, se resalta el trabajo tcnico de la DIAN al generar una propuesta concreta de respuesta a esta recomendacin, la cual fue revisada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y aprobada mediante el Decreto 2668 de 2010. De esta manera, ahora las Mypes podrn incursionar formalmente y a costos ms razonables en el mercado de comercio electrnico con la certificacin NTC6001:2008 o las normas que la sustituyan o adicionen.
Gobierno en lnea
La Estrategia de Gobierno en Lnea contenida en el Programa Agenda de Conectividad es tal vez una de las iniciativas con mayor impacto sobre la competitividad de las empresas y la relacin de la sociedad con el Estado, gracias al aumento que genera en materia de transparencia, eficiencia y eficacia de la gestin pblica y de mecanismos de participacin ciudadana. Debido a su importancia estratgica, el 15 de marzo de 2010 se aprob el Conpes 3650 con el fin de resaltar la importancia del programa,
Propuestas
A continuacin se presentan una serie de propuestas que buscan profundizar el sector de las TIC, y ms aun, incorporar las nuevas tecnologas como parte integral de la sociedad y de la organizacin productiva en reas en las cuales las TIC pueden apoyar la implementacin de la agenda de competitividad del pas. se encuentra un rezago considerable en el desarrollo de algunos componentes e indicadores. Este rezago se da principalmente como consecuencia de recortes presupuestales, falta de priorizacin en las agendas pblicas de algunas entidades y falta de una institucionalidad consolidada que formalice el poder de accin y la interaccin entre el equipo del Ministerio de TIC, actualmente a cargo, y las dems entidades. Con el fin de asegurar la continuidad de esta estrategia de poltica es necesario fortalecer su institucionalidad. Para lograrlo, se propone establecer un Comit Tcnico Mixto de TIC en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, liderado por el Ministerio de TIC y convocado por la Alta Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada, donde se discuta la agenda del Plan Nacional de TIC y se facilite la
Fortalecimiento de la institucionalidad y masificacin de las estrategias TIC

1. Fortalecer la institucionalidad del Plan Nacional de TIC y asegurar sus recursos estableciendo compromisos por parte de las entidades en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 A pesar de los considerables avances obtenidos por el Plan Nacional de TIC en los ltimos aos,
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articulacin de todas las entidades involucradas en el desarrollo e implementacin de esta iniciativa. Asimismo, para asegurar los recursos, se sugiere que cada entidad establezca compromisos presupuestales en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 e incluya indicadores por eje y componente en el Sigob como mecanismos de monitoreo y seguimiento. 2. Aumentar la asignacin de recursos para programas de masificacin de acceso y uso de TIC, as como facilitar su asequibilidad va reduccin de costos a. Parte de la razn por la cual los costos de banda ancha son tan altos en Colombia en comparacin con los de otros pases, es la falta de economas de escala debido al reducido tamao del mercado actual. Ahora bien, de la misma forma se puede argumentar que el tamao del mercado actual se debe, en parte, a la falta de un masivo uso de banda ancha. Por tanto, nos enfrentamos ante una falla de coordinacin que podra ser resuelta a travs de la intervencin del Estado. Para incentivar la demanda, recomendamos la expedicin de un decreto que exima del pago de IVA en los servicios de banda ancha a los estratos 1 y 2, al igual que a las Mipymes. b. Adicionalmente, para asegurar la disminucin de la brecha digital de acceso a nuevas tecnologas, tanto a nivel urbano como rural, se propone al Estado asignar ms recursos para ampliar programas de acceso comunitario a las TIC como Telecentros Compartel y Mipyme Digital, as como mejorar la disponibilidad de conexiones de alta velocidad (superiores a los 512 kbps) promoviendo la construccin de redes de fibra ptica e inalmbrica. Al introducir subsidios a las empresas que incursionan en mercados comercialmente inviables bajo parmetros de redes modernas, se facilita la prestacin de servicios de mayor calidad para toda la poblacin.
c. Por ltimo, se recomienda al Ministerio de TIC que monitoree la reduccin de los costos de inversin y operacin de infraestructura (licencia integrada de servicios TIC) para que permee al usuario a travs de tarifas ms econmicas y diferenciadas para estratos medios y Mipymes.
Las TIC como instrumento de apoyo a la agenda de competitividad del pas

1. Salud: digitalizar la totalidad de las historias clnicas y desarrollar una plataforma electrnica para facilitar su acceso en lnea Varios estudios han demostrado que la implementacin de historias clnicas electrnicas conduce al mejoramiento de la prestacin de servicios y a reducir los costos de salud, pues facilita el acceso a la informacin clnica por parte de los profesionales en cualquier lugar, as como el acceso a la historia clnica por parte de los ciudadanos, bajo consentimiento informado; esto hace ms eficiente al sector y promueve la productividad de la poblacin. En este sentido, el Ministerio de la Proteccin Social avanza en la formulacin del proyecto Historia Clnica Electrnica, que tiene por objetivo definir las polticas que permitan realizar investigaciones cientficas epidemiolgicas y mejorar la calidad en la prestacin de los servicios de salud. Bajo esta premisa, se propone al Ministerio de la Proteccin Social que expida una norma que establezca los lineamientos para que los actores del sistema general de seguridad social en salud adopten la Historia Clnica Electrnica, con el fin de permitir la movilidad de los usuarios a travs de dicho sistema11, modernizar el sector y mejorar su calidad. Para asegurar la interoperabilidad de los sistemas de salud, el Programa de Gobierno en Lnea con el apoyo del Ministerio de la Proteccin Social y la Superintendencia de Salud deber establecer unos estndares para captura y almacenamiento de datos
11 En el Reino Unido se lleg a un acuerdo en el que se presume la autorizacin automtica de contar con una historia clnica electrnica, dndole la opcin al paciente para que rechace explcitamente en caso de no aceptar.
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inherentes a la prestacin de los servicios de salud. Por ltimo, es importante que la normatividad que se expida establezca estndares de seguridad informtica para prevenir el acceso no autorizado, alteracin o destruccin de la informacin privada y confidencial en salud. 2. Salud: identificar las zonas remotas con mayores niveles de morbilidad y mortalidad en el pas para asegurar la presencia de telemedicina Teniendo en cuenta los beneficios que han demostrado proyectos como la telemedicina y la atencin de pacientes a distancia en zonas remotas de difcil acceso para personal altamente calificado, se propone al Ministerio de la Proteccin Social elaborar y asegurar la implementacin del Plan Pas en Telesalud (e-Salud), en asocio con el Plan Nacional de TIC. Este plan debe incorporar elementos tales como un sistema de Teleasistencia prehospitalaria entre el lugar del evento hasta el hospital, uno de monitoreo remoto de signos vitales en tiempo real y otro de informacin personalizado para el apoyo, orientacin y asistencia a los pacientes y a las familias. De igual manera, es indispensable que al establecer los parmetros para regular la prestacin de servicios de salud bajo la modalidad de telemedicina en las regiones del pas, se utilice como referencia al hospital pblico de alta complejidad. Esto facilitar la prestacin de un mejor servicio, al tiempo que disminuir los costos de personal especializado. 3. Educacin: intensificar la formacin y evaluacin de docentes en el uso y apropiacin de TIC para el desarrollo de su trabajo y su formacin Para lograr establecer un camino convergente y no paralelo entre las TIC y la educacin, se recomienda al Ministerio de Educacin Nacional y a las Secretaras de Educacin territoriales intensificar la formacin y evaluacin de los docentes, con el fin de que adquieran las competencias y habilidades que requieren para usar y aplicar las nuevas
tecnologas en la prctica de su trabajo y para complementar el proceso de mejoramiento en su labor de instruccin. Este componente debera incluirse de forma prioritaria en las evaluaciones de competencias para ascender en el escalafn docente12. 4. Justicia: digitalizar los archivos judiciales para optimizar la gestin interna de la administracin de justicia en Colombia y avanzar en el Plan Justicia y TIC El Consejo Superior de la Judicatura deber disear e implementar un sistema de intranet accesible para todos los funcionarios de la rama judicial, que permita mejorar la transferencia de informacin entre los mismos13. De igual manera, se deber desarrollar un mecanismo electrnico dirigido a facilitar el aporte de documentos dentro de procesos judiciales que se encuentren en poder de otras entidades estatales y avanzar en las siguientes tres metas del Plan Justicia y TIC, incluidas en el Plan Nacional de TIC con metas a 2019: (i) Expediente Digital Judicial (EDJ), como un conjunto ordenado y relacionado de mensajes de datos gestionados en el sistema de informacin que sustentan una parte o la totalidad de los actos de comunicacin procesal, y que conservan la misma equivalencia, seguridad jurdica y efectos probatorios del expediente tradicional soportado en papel; (ii) litigacin en lnea para procesos simples en el que se utilicen las TIC, especficamente internet, como canal de comunicacin con el sistema judicial para la resolucin de controversias sin intermediacin de un abogado; y (iii) homogenizacin de instituciones del sector justicia en las metas de Gobierno en Lnea, pues aunque no pertenezcan al ejecutivo, estas entidades debern acoger las metas e incorporarlas en los planes estratgicos de cada entidad. 5. Transporte y logstica: disear un sistema de informacin virtual sobre el estado actual del trfico y de las carreteras para facilitar la planeacin eficiente de la cadena logstica
12 Para ms informacin, ver Captulo Educacin: una visin integral. 13 Para ms informacin, ver Captulo Justicia.
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Las polticas enfocadas hacia la sociedad de la informacin ayudan a mejorar el nivel de servicio de transporte, particularmente el transporte inteligente. Para lograr el desarrollo de una red de transporte multimodal que adems haga ms predecibles y eficientes los procesos logsticos necesarios para fomentar la competitividad de las empresas y de los sectores, se sugiere a los Ministerios de Transporte y de TIC desarrollar un sistema de informacin virtual sobre el estado actual del trfico y de las carreteras. Este sistema debe incluir un pronstico del clima y datos sobre las obras por kilmetro en cada ruta para facilitar la planeacin de toda la cadena logstica y lograr hacer ms eficientes los tiempos de ejecucin. 6. Transporte y logstica: implementar el Conpes 3547 (Poltica Nacional Logstica) en su componente de integrar las TIC en la logstica Dentro de las diferentes lneas de accin que contempla el documento Conpes 3547 que define la Poltica Nacional Logstica, el Gobierno Nacional busca promover la integracin operacional de la logstica con las TIC como elemento articulador. Esto debe permitir a los actores de una cadena crear un entorno predecible y confiable para el desarrollo de sus actividades. El flujo de informacin a lo largo de toda la cadena logstica que se lograra con el uso de TIC, permitira generar conectividad virtual y visibilidad de los procesos de la cadena, generando una operacin sin interrupciones, retrasos y costos excesivos en trminos de eficiencia, calidad y seguridad. 7. Investigacin, Desarrollo e Innovacin: garantizar la sostenibilidad y pertinencia de las iniciativas de I+D+I Es importante que el Ministerio de TIC y Colciencias garanticen la sostenibilidad de los centros creados en desarrollo de la estrategia de Investigacin, Desarrollo e Innovacin del Plan Nacional de TIC, con base en el artculo 49 de la Ley 1369 de 2009. Para lograrlo, se sugiere a Colciencias destinar recursos adicionales para la financiacin
de proyectos de investigacin y establecer lineamientos para asegurar que estos centros trabajen de manera estrecha con el sector productivo, lo que producira innovaciones y desarrollos que promuevan la competitividad y productividad empresarial en Colombia. 8. Disear una interfaz virtual que promueva el uso y apropiacin de las TIC en las apuestas productivas de largo plazo del pas El pas viene realizando unas apuestas productivas de largo plazo (sectores de talla mundial, sectores contenidos en los Planes Regionales de Competitividad, apuestas innovadoras en la frontera del conocimiento, entre otras) para las cuales las TIC podran ser de gran ayuda en la bsqueda de incrementar su competitividad. Para facilitar la interaccin entre la oferta y la demanda de servicios TIC, se propone al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en asocio con las Comisiones Regionales de Competitividad, disear interfaces virtuales tanto a nivel nacional como regional, donde se identifiquen las necesidades tecnolgicas que van a requerir los diferentes sectores, con el fin de ofrecerle seales claras al sector TIC sobre las oportunidades de negocio que pueden surgir. De igual manera, para asegurar que la demanda tenga espacios para conocer a los proveedores de servicios TIC, se propone al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en conjunto con el Ministerio de TIC, liderar una rueda de negocios cada semestre, donde se inviten a las empresas de servicios TIC a que presenten soluciones tecnolgicas que puedan apoyar los procesos de innovacin de los sectores que se promueven a nivel regional y nacional.
Gobierno en lnea
1. Aprovechar las economas de escala obtenidas por el desarrollo de plataformas nacionales de la Estrategia Gobierno en Lnea para que sean utilizadas de forma eficiente por las entidades del orden territorial
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Teniendo en cuenta la evidente evolucin y difusin del gobierno electrnico en Colombia, se recomienda a la Estrategia de Gobierno en Lnea asegurar que extienda el alcance a las entidades del orden territorial, aprovechando las economas de escala en el desarrollo de las plataformas virtuales (front-end) del sistema nacional. Los costos fijos correspondientes al desarrollo de productos digitales tienden a ser altos, mientras que el costo de duplicar dichos productos tiende a ser bajo. Por esta razn, se sugiere que las acciones de capacitacin y acompaamiento que se van a brindar a nivel local se complementen con la habilitacin de un servidor central que contenga todos los formularios (documentos para trmites tributarios y legales) que ya se han digitalizado a nivel nacional.
Conpes 3620 de 2009, enfocndose de manera particular en la revisin integral de la Ley 527 de 1999 en lo referente a la importancia de la proteccin del usuario y la neutralidad tecnolgica, entre otros. 2. Definir una metodologa estadstica para la medicin del comercio electrnico As como se recomienda en el Conpes 3620 de 2009, es esencial asegurar que el DANE elabore una metodologa para implementar la medicin del comercio electrnico en Colombia con el fin de hacer seguimiento a los avances en esta materia y tomar decisiones de poltica que continen la bsqueda de la masificacin de este tipo de comercio. 3. Revisar y ajustar el marco legal y regulatorio para que permita la masificacin de los servicios financieros electrnicos y mviles e introduzca el concepto jurdico de dinero electrnico Para continuar promoviendo la bancarizacin de la poblacin colombiana y fomentar el uso de la tecnologa en el manejo del dinero con el fin de reducir costos de transaccin, sobre todo en reas remotas donde la poblacin an no tiene acceso a productos financieros, se propone a todos los actores estratgicos del sector financiero (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Superfinanciera, Comisin de Regulacin de Comunicaciones, Asobancaria, bancos y dems entidades financieras, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, etc.) discutir y elaborar un marco legal y regulatorio que promueva la masificacin de la banca mvil en Colombia, mediante la generacin de economas de escala14. En este punto, ser fundamental garantizar, entre otros, la seguridad de este tipo de transacciones para que los recursos del pblico estn protegidos por el sistema financiero, la oferta de productos que reduzcan costos y la promocin de alianzas entre los actores. Asimismo, y con el fin de evitar fraudes de pirmides captadoras de dinero, es importante que se establezca de forma clara el concepto de dinero electrnico.
Comercio electrnico y banca mvil

1. Mejorar la seguridad para fomentar la masificacin del comercio electrnico La participacin de compras y ventas virtuales es an baja frente al total de operaciones electrnicas que se realizan por internet. Una de las razones que explica el poco uso de esta herramienta es la falta de confianza de la poblacin frente a las transacciones que se realizan. Esta desconfianza existe tanto por el lado de los compradores como por el de los vendedores, en la medida en que actualmente son estos ltimos los que terminan asumiendo el riesgo de fraude. Con el fin de fortalecer el nivel de confianza y transparencia en el sistema regulatorio y normativo del comercio electrnico, se recomienda implementar un mecanismo de regulacin, inspeccin y vigilancia liderado por la Superfinanciera, que haga seguimiento al buen funcionamiento de este esquema de comercio. Esta entidad a su vez debe establecer un sistema de compensacin y liquidacin que responda a los problemas que se presenten entre los diferentes actores. En materia normativa se propone continuar con las recomendaciones establecidas en el
14 Para ms informacin, ver Captulo Bancarizacin y Asignacin Eficiente del Ahorro.
[80]
Captulo II
educacin : una visin integral
E
Educacin: una visin integral
[81]
Diagnstico
n pas competitivo necesita de trabajadores productivos y bien preparados. No importa cun desarrollado est Colombia en acceso a TIC o en ambiente de negocios; sin un recurso humano altamente calificado, el pas no podr ser competitivo en aquellos sectores de alto valor agregado sobre los cuales pretende apalancar el crecimiento de los prximos aos. Para alcanzar una fuerza laboral con las cualificaciones que necesita el pas, no solo se requiere una cobertura de educacin universal, sino que esta educacin sea de alta calidad para todos. Los esfuerzos de Colombia en ampliacin de cobertura bruta1 merecen reconocimiento, en particular en los niveles de transicin, secundaria y media2: mientras en el 2002 haba una cober-
tura bruta de 75,7% en transicin, de 79,5% en secundaria y de 57,4% en media, para el 2009 la cobertura ascendi a 90,8%, 102,0% y 75,8%, respectivamente (ver Grfico 1). Si bien las tasas brutas son cercanas o superiores al 100%, al compararlas con las tasas netas4, se encuentra que hay una alta proporcin de nios matriculados en un nivel educativo que no corresponde a su edad5. Al analizar los datos de la Unesco, se encuentra que Colombia aparece como uno de los pases con mayor proporcin de estudiantes
Grfico 1
tasas de cobertura bruta y neta por

nivel de educacin
(%), colombia
Si queremos llegar a la meta de cobertura universal de educacin en el 20193, es necesario continuar focalizando los esfuerzos para incorporar y nivelar a la poblacin de nios y jvenes por fuera del sistema y en extraedad.
114,1% 90,8% 75,7% 61,8%
121,3% 102,0% 90,5% 79,5% 70,5% 57,4% 39,8% 75,8%
C. Bruta 2002 C. Bruta 2009 C. Neta 2009
35,5% 24,5%
Transicin
Primaria
Secundaria
Media
Superior
Nota: Una tasa cercana o superior al 100% indica que, en teora, el pas tiene la capacidad para atender a toda su poblacin escolar en el nivel correspondiente. La tasa bruta de matrcula puede superar el 100% debido a la inclusin de alumnos que han ingresado prematura o tardamente (extraedad) a la escuela y a los que repiten ao. Fuente: Unesco Fuente: Ministerio de Educacin Nacional (agosto 2010)
1 Tasa de cobertura bruta: nmero de alumnos matriculados en un determinado nivel de educacin, independiente de la edad, expresada como porcentaje de la poblacin del grupo de edad terica correspondiente a ese nivel de enseanza. (Fuente: Unesco). Rangos de edad sobre los cuales se calculan las coberturas netas: Transicin 5 aos; Primaria 6-10 aos; Secundaria 11-14 aos; Media 15-16 aos. 2 Desde antes del ao 2000, las coberturas en educacin primaria superan el 100%. Sin embargo, cabe resaltar que hay problemas serios de extraedad, principalmente en las zonas rurales. 3 Ministerio de Educacin Nacional. Visin Colombia 2019: Educacin. 2006. 4 Tasa de cobertura neta: nmero de alumnos del grupo de edad correspondiente tericamente a un nivel de educacin dado, expresado como porcentaje de la poblacin total de ese grupo de edad (Fuente: Unesco). 5 La diferencia entre cobertura bruta y cobertura neta puede explicarse por casos de matrcula temprana que responden al buen desempeo del nio o a la falta de una alternativa de educacin inicial, o por casos de matrcula tarda (estudiantes en extraedad) y problemas de eficiencia interna (repitencia y reprobacin) que agravan las distorsiones del sistema.
[82]
en extraedad (26,5%), frente a pases de la regin como Chile (6,4%) y Argentina (8,8%), o pases desarrollados de referencia como Corea (1,8%) y Espaa (3,2%). De esta manera, si queremos llegar a la meta de cobertura universal en el 2019, es necesario focalizar los esfuerzos en incorporar a la poblacin por fuera del sistema, en mejorar la eficiencia del mismo y en priorizar los temas de equidad para mejorar el acceso en zonas rurales, particularmente en los niveles de secundaria y media6. Como se mencion, en general la cobertura de la educacin va por buen camino. Sin embargo, este progreso no ha sido proporcional en materia de calidad. Los resultados del examen PISA 2006, que mide el desempeo acadmico de los estudiantes de diferentes pases en ciencias, matemticas y lenguaje, mostr que Colombia no solo est muy por debajo del nivel mnimo en todas las reas de la prueba, sino que tambin es uno de los pases de menor desempeo en Latinoamrica. Este dato es preocupante en particular porque Colombia tiene un nivel razonable de gasto por
estudiante como porcentaje de su PIB per cpita comparado con otros pases de referencia en Latinoamrica (ver Grfico 2), que no est acorde con la debilidad actual en trminos de calidad. Por tanto, ms que un problema de nivel de gasto, pareciera existir un problema de focalizacin de ste. Despus de esta breve introduccin y con el fin de mantener una visin integral de la educacin y su relacin con la competitividad del pas, este
Para mejorar la calidad educativa en Colombia es necesario ajustar la asignacin de recursos, la cual est concentrada actualmente en resultados de cobertura (ampliacin de cupos).
Grfico 2
gasto por estudiante como % del pib per cpita
35 Gasto por estudiante (% PIB per cpita) 30 25 20 15 5 0 7,3 8,9 9,1
Primaria Secundaria 20,3 11,9 8,1 13,4 12,4 14,8 13,2 13,4 13,8 15,4 17,2 13,1 22,2 17,9
31,5
Per
Venezuela
Colombia
Argentina
Mxico
Brasil
Corea
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators (ltimo ao disponible Colombia 2008).
6 La tasa de cobertura bruta en secundaria y media para zonas rurales es de 77,5% y 43,1%, respectivamente.
Finlandia
Chile
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captulo incluir a continuacin un breve anlisis de: (i) la situacin actual de atencin integral a la primera infancia y (ii) la situacin en materia de pertinencia educativa. Ahora bien, dado que de acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2010-2011 del Foro Econmico Mundial, uno de los factores ms problemticos para hacer negocios en Colombia es la inadecuada formacin de la fuerza laboral, y dados nuestros evidentes rezagos en las pruebas internacionales mencionados anteriormente, este ao se ha decidido hacer un nfasis especial en la calidad de nuestro sistema educativo a nivel de educacin bsica y media, desde una perspectiva que busca identificar cules son las restricciones ms vinculantes que obstaculizan el desarrollo de una educacin de alta calidad en el pas.
I. Atencin integral a la primera infancia

Desarrollo de la primera infancia: un potente ecualizador7. El ttulo de este estudio, elaborado por la Organizacin Mundial de la Salud, resume en gran
Grfico 3
medida la importancia de priorizar la atencin integral a la primera infancia. Como se ha mencionado en los ltimos aos de forma insistente, el xito escolar, la participacin econmica y la consolidacin social y ciudadana de la poblacin dependen de la capacidad que tenga un Estado para garantizar el bienestar y completo desarrollo de sus nios. Infortunadamente, en pases en desarrollo, los nios menores de 6 aos estn ms expuestos a mltiples riesgos como la pobreza, la malnutricin, las malas condiciones de salud y ambientes desestimulantes en el hogar, que van en detrimento de su desarrollo cognitivo, motriz y socioemocional. Colombia no escapa de esta situacin ya que, a pesar de la Sentencia C-376/10 de la Corte Constitucional8 que sancion la gratuidad para la educacin bsica y la obligatoriedad del grado cero que cubre a la poblacin de 5 aos, la tasa bruta de cobertura en el nivel preescolar no alcanza el 50% (ver Grfico 3), siendo la ms baja frente a pases de referencia. Por su parte, en materia de proteccin a la niez, a pesar del rezago frente a otros pases de la regin, Colombia ha logrado considerables avances hacia el logro de los Objetivos de
Grfico 4
tasa de cobertura bruta

en educacin preescolar
mortalidad inFantil y mortalidad de menores (%), 2008

111 111 114 72 80 126 Mortalidad infantil (menores de 1 ao) Mortalidad menores de 5 aos 17 15 15 16 7 3 3 9 22 18 22 24
de
5 aos (por cada 1.000 nacidos vivos), 2008
49
56
61
65
65
69
69
16
18
20 16
Malasia
Brasil
Finlandia
Argentina
Colombia
Venezuela
Portugal
Rep. Checa
Espaa
Chile
Per
Corea
Mxico
Finlandia
Chile
Argentina
Venezuela
Colombia
Mxico
Brasil
Fuente: Unesco, Institute for Statistics 2010.
7 Irwin, Siddiqi & Hertzman 2007. 8 Comunicado no. 27 (mayo 19 de 2010), Expediente D-7933, Sentencia C-376/10, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Artculo 183 - Ley 115 de 1994.
Meta ODM Colombia 2015 Menores de 1 ao = 14 Menores de 5 aos = 17
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2010.
[84]
Per
Desarrollo del Milenio (ODM), disminuyendo en 43% la tasa de mortalidad de menores de 5 aos y en 40% la tasa de mortalidad infantil (menores de 1 ao) entre 1990 y 2008 (ver Grfico 4). No obstante, estos mismos resultados no se han visto reflejados en materia de nutricin. Colombia es el pas de la regin con mayor porcentaje de mujeres embarazadas con prevalencia de anemia9 y mayor tasa de desnutricin global de menores de 5 aos, lo cual preocupa por sus implicaciones en el desarrollo cognitivo y en el subsiguiente desempeo intelectual de los nios, y en la baja productividad y bajo desarrollo econmico y social de las madres. Esta situacin exige la toma de medidas prioritarias y efectivas por parte del Estado, ya que de no ser atendidos por un sistema pblico integral, los nios en condiciones de vulnerabilidad estarn condenados a tener bajo desempeo escolar y alta probabilidad de desercin del sistema. Esta situacin, sumada a las condiciones de adolescen-
... A pesar de los esfuerzos, Colombia an evidencia rezagos significativos en materia de cobertura en educacin preescolar, nutricin y disminucin de la mortalidad infantil.
Grfico 5
poblacin de 0-5 aos por condicin

de vulnerabilidad y grupo etario
4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0
4.280.363
Poblacin primera infancia (cantidad total)
Proyeccin poblacin 2010 Poblacin Sisbn 1,2 y 3
tes embarazadas, conlleva a bajos niveles de ingreso, altas tasas de fertilidad y baja productividad para un alto porcentaje de la poblacin en edad de trabajar, contribuyendo de forma indefinida a la trampa intergeneracional de pobreza que existe hoy da. Para focalizar mejor las estrategias de atencin es necesario comenzar por identificar la magnitud de la intervencin requerida. En este sentido, de un total de 5,1 millones de nios entre 0 y 5 aos de edad, el 65% pertenece al Sisbn 1, 2 o 3, grupo poblacional considerado como vulnerable (ver Grfico 5). En el pas an no existe la capacidad institucional para atenderlos a todos de forma integral.
2.700.907 (63,1%) 852.363 631.370 (74,1%) 5 aos
0-4 aos
Grupo etario
Fuente: DANE (proyeccin poblacional, 2010) y Ministerio de Educacin (proyeccin poblacin vulnerable, 2009).
En Colombia an no existe la capacidad institucional para atender al 64,9% de los nios menores de 5 aos que pertenecen al Sisbn 1, 2 o 3.
9 La prevalencia de anemia en mujeres embarazadas para 2005 ascendi a 44,7%, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Situacin Nutricional en Colombia (Ensin) que desarrolla el ICBF en Colombia.
[85]
Esta atencin integral, de acuerdo con el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 20092019 y con el Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas, se entiende como la inclusin de la poblacin menor de seis aos a la prestacin de servicios que garanticen, como mnimo, los derechos a: educacin inicial, atencin y cuidado (proteccin), nutricin (incluye alimentacin a la mujer gestante y a la madre lactante) y salud. A
Grfico 6
pesar de este consenso y de algunos avances normativos (Ley 1295 de 2009 y Plan Nacional de Atencin a la Primera Infancia 2009 del Ministerio de Educacin), dicha atencin a esta poblacin est an fragmentada debido a la falta de precisin de la normatividad actual y a la poca articulacin entre las entidades responsables (ver Grfico 6). Si bien el Ministerio de Educacin, en convenio con el ICBF, puso en marcha el Programa de
esquema de atencin a la poblacin de primera inFancia en colombia, 2009
Poblacin primera infancia vulnerable (3.332.277 nios) Atencin integral a la primera infancia (pblica) - Paipi Nutricin, educacin inicial, atencin y cuidado
Atencin no integral (parcial)
Salud
Nutricin
Salud
Educacin inicial
Atencin y cuidado
Familiar
Comunitaria
Institucional
ICBF, Accin Social, entes territoriales
Ministerio de la Proteccin Social
Oferta institucional (jardn y prejardn), ICBF, entes territoriales
ICBF, Ministerio de la Proteccin Social, redes interinstitucionales
Atencin Integral a la Primera Infancia (Paipi), no se ha podido integrar el componente de salud en el paquete de atencin, convirtindose la vacunacin y asistencia sanitaria en actividades aisladas que se implementan desde el Ministerio de la Proteccin Social. Adicionalmente, los recursos del Fondo de Fomento para la Atencin Integral de la Primera Infancia alcanzan a cubrir, con dificultad, el 15% de la poblacin entre 0 y 4 aos de edad (405.000 nios), a los que habra que sumar tan solo un 5,3% (142.233 nios) que atiende el ICBF por su propia cuenta y un 2,5% ms (67.000 nios) que atienden los entes territoriales de Bogot y Medelln, para un gran total de 614.233 nios atendidos en entornos familiares, comunitarios o institucio-
nales, as como en proyectos especiales (Ludotecas Naves y Familias en Accin).
El Estado debe garantizar los recursos para aumentar la cobertura del Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia.
[86]
II. Pertinencia
Por qu es importante hablar de pertinencia de la educacin en un contexto de competitividad? Por un lado, porque al mejorar las habilidades, competencias y destrezas de nuestro capital humano, se ampla la capacidad innovadora de nuestro aparato productivo. Por otro lado, porque se facilita el ajuste entre oferta y demanda laboral para que responda de manera acertada y efectiva a la formacin de ciudadanos y a las necesidades de expansin y desarrollo econmico y social del pas. Esta seccin presentar, de manera muy breve, la situacin de oferta y demanda del capital humano calificado en el pas, desde una perspectiva de educacin superior, sin incluir la perspectiva de formacin para el trabajo y el desarrollo humano10. Entre 2001 y 2009, aproximadamente 1,2 millones de personas han obtenido ms de 1,5 millones de ttulos de educacin superior, tanto en niveles de pregrado como de postgrado. De estos, el 54,9% corresponde a mujeres y el 45,1% a hombres. Este ao, uno de las principales avances por resaltar es la
Grfico 7
disminucin de la brecha de oferta entre universitarios y tcnicos y tecnlogos, demostrando que los esfuerzos del Ministerio de Educacin y del SENA en este frente estn comenzando a dar frutos (ver Grficos 7 y 8), apuntando en la direccin de pases desarrollados donde el tejido productivo se basa en tcnicos y tecnlogos. En particular, vale la pena destacar el aporte del SENA en cuanto al desarrollo de herramientas que contribuyen al proceso de prospectiva y vigilancia tecnolgica, los cuales se traducen en programas y proyectos que dan respuesta a las necesidades que comunica el sector productivo. Es fundamental que, adems del tema de ampliacin del nmero de estos profesionales, se trabaje en reforzar la calidad de su formacin. A nivel de postgrado tambin se encuentran avances, aunque todava hace falta intensificar los esfuerzos para llegar a las metas que se plante Colciencias el ao pasado y as acercarnos a niveles de pases de la regin como Chile. De acuerdo con la evolucin de la cantidad de graduados de educacin superior, pasamos de otorgar 1.865 ttulos de maestra y 32 de doctorado en 2002, a lograr
Grfico 8
evolucin de los graduados de pregrado

por nivel de Formacin,
distribucin de los graduados de

pregrado por nivel de Formacin
2001-2009
120.000
Cantidad de graduados
120.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
95.624 86.768 80.254
2002-2003
2008-2009
Tcnica profesional 27,1%
23.178
Tcnica y tecnolgica Universitaria
56,1% Universitaria
16,8% Tecnolgica
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Observatorio Laboral para la Educacin 2010 (incluye titulados del SENA).
Fuente: Observatorio Laboral para la Educacin 2010 (incluye titulados del SENA).
10 Infortunadamente, a pesar de ser un tema clave para completar el panorama de recurso humano en el pas, el tema de formacin para el trabajo no se podr incluir en este informe debido a que no se cuenta con herramientas suficientes para hacer un anlisis concienzudo de esta oferta y de su pertinencia. No obstante, esperamos que el Sistema de Informacin de la Educacin para el Trabajo logre publicar pronto estadsticas que permitan hacer seguimiento a este tipo de formacin, que es fundamental para el desarrollo productivo del pas.
[87]
un total de 4.276 y 152 titulaciones en 200911, respectivamente, donde el 44,4% de los PhD se est concentrando en reas de ciencias bsicas, esenciales para satisfacer las necesidades de investigacin y desarrollo en el pas. Al confrontar la informacin disponible de oferta con las necesidades del sector
Grfico 9
productivo encontramos que existe un desbalance entre lo que requiere el aparato productivo pirmide ocupacional y el tipo de trabajadores que est formando el sistema educativo y de formacin para el trabajo pirmide de capital humano (ver Grfico 9).
pirmide ocupacional vs. capital humano en colombia, 2001-2009
Alta Gerencia 2,1% Maestra y Doctorado 19,7% Profesionales con especializacin Gerencia media 47,3% Profesionales Universitarios sin postgrado Tcnico mando medio Tcnico especializado Trabajadores calificados 16,0% Tecnlogos 10,0% Tcnicos profesionales 5,0% Tcnicos profesionales + Tcnicos laborales*
Trabajadores semicalificados Egresados Educacin Media Trabajadores no calificados Egresados Formacin para el Trabajo Desertores Educacin Bsica y Media
*Debido a la falta de informacin sobre la oferta de tcnicos laborales en el pas, el porcentaje que se presenta est subestimado.
Hoy por hoy, existe un desbalance entre lo que requiere el aparato productivo y el tipo de trabajadores que est formando el sistema educativo y de formacin para el trabajo.
Nota: La distribucin ocupacional est basada en las proyecciones de pases desarrollados como Irlanda. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Observatorio Laboral para la Educacin 2010.
Tomando como ejemplo dos sectores que el nuevo gobierno ha rotulado como locomotoras del crecimiento para los prximos aos el sector minero y el sector agropecuario, y uno al que se le est apostando para convertirlo en sector de talla mundial el sector de software y TI, se encuentra que es necesario aumentar los esfuerzos para atender la demanda esperada de capital humano calificado. Del total de graduados de educacin superior entre 2008 y 2009, se observa que solo el 4,5% salen de programas directamente relacionados con el sector agropecuario, cuando la participacin del empleo en este sector corresponde al 18,6% en el mbito nacional (ver Grfico 10). En el caso
de software y TI, se encuentra que se formaron 32.692 graduados entre 2008 y 2009, de los cuales, segn el plan de negocios que realiz McKinsey para el sector, solo el 19% cuenta con las habilidades bsicas y el nivel de ingls requerido para la industria. Por ltimo, la poca formacin de mano de obra calificada para el sector minero preocupa si se tienen en cuenta las proyecciones de crecimiento del sector. En cuanto a la percepcin de los graduados frente a la pertinencia de sus competencias, de acuerdo con los resultados de una encuesta de seguimiento a recin graduados de educacin superior elaborada por el Observatorio Laboral para la Educacin, se encuentra que alrededor del 90%
11 Fuente: Observatorio Laboral para la Educacin, consultado octubre de 2010.
[88]
Grfico 10
cantidad y participacin de los graduados de educacin superior por

programas relacionados a los sectores minero-energtico, agro y soFtware y
ti
10,0%
4,5%
1,1%
84,4%
Graduados de programas: Sector minero-energtico Sector agropecuario Sector software y TI Resto de programas
Fuente: Observatorio Laboral para la Educacin 2010.
Ncleo bsico de conocimiento Graduados 2008-2009 Programas relacionados con el sector agropecuario Ingeniera Ambiental y Sanitaria 4.684 Ing. Agroindustrial y de Alimentos 2.415 Medicina Veterinaria 2.008 Zootecnia 1.779 Ing. Agronmica y Pecuaria 1.433 Agronoma 1.400 Ing. Agrcola y Forestal 1.106 Programas relacionados con el sector minero-energtico Ing. Qumica 2.159 Ing. de Minas y Metalurgia 1.148 Geologa 279 Programas relacionados con el sector software y TI Ing. de Sistemas y Telemtica 22.705 Ing. Electrnica y de Telecomunicaciones 9.987
de los graduados en 2009 encuentran al menos alguna relacin entre la formacin que recibieron y el trabajo que desempean (ver Grfico 11). Esta misma percepcin la tiene el 81% de los graduados de programas del SENA. No obstante, no deja de sorprender la diferencia significativa entre los niveles de percepcin de los graduados de programas universitarios y los graduados de programas tcnicos y tecnolgicos que afirman que existe una relacin directa entre formacin y trabajo (84% vs. 65% y 68%, respectivamente), siendo que la formacin de este ltimo grupo se basa en competencias ms prcticas. Por ltimo, desde una perspectiva de articulacin entre la oferta y la demanda, es fundamental destacar la importancia de mecanismos de intermediacin laboral como el Servicio Nacional de Empleo SNE del SENA. De acuerdo con el Observatorio del Mercado de Trabajo del Ministerio de la Proteccin Social12, el 72% de la poblacin asalariada con nivel de educacin superior en 2008 obtuvo su empleo a travs del SNE. Considerando
que el 13,7% de los recin graduados de educacin superior est buscando empleo y el 16,7% dice que no encuentran el trabajo apropiado en su oficio o profesin, cada vez se hace ms evidente el beneficio y la necesidad de herramientas como el SNE y elempleo.com.
Grfico 11
relacin entre Formacin y trabajo, recin graduados

de educacin superior por nivel de Formacin,
2010
84% Tcnico profesional Tecnlogo Universitario 23% 22% 4% 65% 68%
12% 11%
13% Directamente relacionado
Nada relacionado
Indirectamente relacionado
Fuente: Encuesta de seguimiento a graduados 2010 Observatorio Laboral para la Educacin.
12 A partir de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE.
[89]
ndice Nacional de Analfabetismo Funcional Adulto (15-64 aos): Caso Brasil

La iniciativa de hacer un levantamiento nacional sobre el alfabetismo de los jvenes y adultos era indita en Brasil. Su objetivo ha sido generar informacin que ayude a dimensionar y comprender el problema, fomentar el debate pblico sobre la orientacin y formulacin de polticas educativas y propuestas pedaggicas, con el fin de dar respuesta a preguntas como: Cules son las habilidades de lectura y escritura exigidas en la vida cotidiana, dentro del mundo laboral y la participacin social y poltica? Cuntos aos de escolaridad y qu tipo de acciones educativas garantizan niveles satisfactorios de alfabetismo? Qu otras condiciones favorecen el desempeo de estas habilidades a lo largo de la vida? Qu subgrupos de poblacin se encuentran en desventaja y merecen atencin especial? Cules seran las mejores estrategias para mejorar las condiciones de alfabetismo en la poblacin? Caractersticas: Poblacin objetivo: nacional; muestra representativa - 2.000 personas. Aplicacin: anual 2001-2005 y luego bianual desde 2007. Medio de aplicacin: encuesta y entrevista. En Colombia, la empresa Carvajal dise e implement un ejercicio similar en 1997, donde aplic en una de sus plantas industriales una serie de pruebas aritmticas y encontr que slo aprobaron el 10% de sus empleados. A raz de esto implement programas remediales para elevar las competencias de los colaboradores actuales y actualiz los esquemas de pruebas de seleccin. Vale la pena que esta experiencia se replique a nivel nacional en las empresas de todos los tamaos, de manera que se pueda establecer una lnea de base y formular polticas y acciones remediales.
Tabla 1
resultados inaF brasil: evolucin del indicador

de alFabetismo (poblacin entre 15 y 64 aos)
2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 Analfabeto Rudimentario Bsico Pleno 12% 27% 34% 26% 13% 26% 36% 25% 12% 26% 37% 25% 11% 26% 38% 26%
2007 9% 25% 38% 28%
2009 7% 21% 47% 25%
Fuente: Instituto Paulo Montenegro (2009).
Los cuatro niveles de alfabetismo (lenguaje y matemticas) definidos por el INAF:

Analfabetismo Corresponde a la condicin de los que no consiguen realizar tareas simples que involucren la lectura de palabras y frases aunque una parte de estos consiga leer nmeros familiares (nmeros de telfono, precios, etc.). Alfabetismo nivel rudimentario Corresponde a las capacidades de localizar una informacin explcita en textos cortos y familiares (como un anuncio o pequea carta), leer y escribir nmeros comunes y realizar operaciones simples, como manejar dinero para pagar pequeas cuantas o hacer medidas de longitud usando la cinta mtrica. Alfabetismo nivel bsico Personas consideradas funcionalmente alfabetizadas, pues ya leen y comprenden textos de extensin media, localizan informacin necesaria para realizar pequeas inferencias, leen nmeros hasta dos millones, resuelven problemas que involucren una secuencia simple de operaciones y tienen nociones de proporcionalidad. Muestran, sin embargo, limitaciones cuando las operaciones requeridas envuelven mayor nmero de elementos, etapas o relaciones. Alfabetismo nivel pleno Personas cuyas habilidades no imponen restricciones para comprender e interpretar textos en situaciones usuales: leen textos ms largos, analizando y relacionando sus partes, comparan y evalan informaciones, distinguen hechos de opinin, realizan inferencias y sntesis. En cuanto a matemticas, resuelven problemas que exigen mayor planeamiento y control, incluyendo porcentajes, proporciones y clculo de rea, ms all de interpretar tablas de doble entrada, mapas y grficos.
[90]
III. Calidad
La literatura reciente (ver, por ejemplo, Hanushek & Woessmann, 2009) argumenta que ms que los aos de escolaridad o la cobertura educativa, lo que de verdad impulsa el crecimiento de un pas es la calidad de esa educacin. Despus de los importantes avances en materia de cobertura, Colombia debe concentrar sus esfuerzos en mejorar de manera sustancial dicha calidad. Esta seccin se enfoca en la calidad de la educacin bsica y media del pas, ya que se ha demostrado que el buen desempeo acadmico en edades tempranas est fuertemente ligado al xito profesional y al mayor desarrollo econmico de los pases (Currie & Thomas 1998; Hanushek & Woessmann 2009); adems, se centra el anlisis en la educacin pblica, debido a que es all donde se detectan los mayores cuellos de botella en materia de calidad y porque concentra la mayor cantidad de estudiantes del sistema 86% del total en 200913. El camino para alcanzar una educacin de alta calidad no siempre es uniforme y est acompaado de retos polticos por superar. Ms aun, en un contexto de recursos escasos, es fundamental plantear objetivos claros y contar con un plan de accin que facilite la concentracin de dichos recursos en las estrategias con mayor impacto. De esa manera se estaran abordando y superando las restricciones ms vinculantes (most binding constraints14) que limitan la calidad de la educacin, asegurndose que las reformas de poltica pblica se vean reflejadas en el buen desempeo de los estudiantes. Segn un estudio realizado a nivel mundial por la firma consultora McKinsey (2007)15, las tres reas sobre las cuales deberan concentrar sus esfuerzos pases como Colombia, con debilidades en materia de calidad de la educacin, son: (i) asegu-
rar que solo las personas con mejor nivel acadmico ejerzan la profesin de docente, (ii) mejorar la calidad de la instruccin, y (iii) garantizar que la buena instruccin permee a todos los nios del sistema. Si bien los mejores sistemas educativos del mundo divergen en muchos aspectos, el estudio de McKinsey sugiere que todos comparten estos tres pilares como soporte para mejorar sus niveles de calidad. A continuacin se analizar la situacin de Colombia frente a cada uno de ellos.
A. Calidad de los docentes
La calidad de un sistema educativo no puede exceder la calidad de los maestros16. Precisamente, en el Grfico 12 se observa el impacto que de acuerdo con estudios puede tener la calidad del maestro en los resultados de sus alumnos. Por ser la pieza angular de la calidad, los mejores sistemas educativos del mundo garantizan que sus docentes provengan del primer tercio de la clase, en trminos de desempeo acadmico, convirtiendo a la actividad docente en una opcin de prestigio en la sociedad.
Grfico 12 eFecto de la calidad docente
Desempeo de los alumnos (percentil)
100
Alumno co
O de te de ALT n docen
sempe
Percentil 90
50
53 puntos porcentuales
Alumno con docent e de BAjO desempe
Percentil 37
0 8 aos
11 aos
Fuente: Mckinsey 2007, p. 15.
13 Fuente: Ministerio de Educacin Nacional - Sineb (corte a abril de 2010). 14 Para una mayor elaboracin sobre binding constraints ver Hausmann, R., D. Rodrik y A. Velasco. Growth Diagnostics. Harvard University, 2005. 15 Mckinsey. Cmo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeo del mundo para alcanzas sus objetivos. 2007. 16 Ibdem.
[91]
Por el contrario, en Colombia solo el 14,4% de los estudiantes que inician una licenciatura obtienen un resultado alto en el Examen de Estado Saber 11 (ver Grfico 13), evidenciando que la carrera docente tiene muy bajo prestigio entre los mejores estudiantes del pas. Este bajo prestigio se debe principalmente a tres causas: (i) el proceso de ingreso a la carrera docente no es lo suficientemente riguroso; (ii) el proceso de evaluacin de competencias para ascender en el escalafn solo aplica
Grfico 13
al Nuevo Estatuto Docente y, por ende, solo alrededor del 20% de la planta docente est sujeta a criterios de calidad estrictos para la determinacin de ascensos; y (iii) el salario para los docentes es bajo en trminos relativos. La falta de rigurosidad en el proceso de ingreso a la carrera docente no genera los incentivos para que los estudiantes de mejor desempeo acadmico se interesen por iniciar una licenciatura. Los mejores sistemas educativos del mundo, adems
porcentaje de matriculados con resultado alto en examen de estado saber 11o por programa, 2009
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Educacin 14,4% 10 programas con mayor % de desempeo ALTO
Promedio Nacional=28,2%
Ncleo Bsico del Conocimiento Ingeniera Qumica Fsica Medicina Ingeniera Mecnica Ingeniera Electrnica y Telecomunicaciones Lenguas Modernas, Literatura y Lingstica Ingeniera Elctrica Geologa Qumica Matemticas y Estadstica
2009 73,1% 63,3% 57,6% 57,4% 54,6% 52,4% 48,9% 48,9% 48,6% 48,4%
Fuente: Sistema de Prevencin y Anlisis de la Desercin en las Instituciones de Educacin Superior - Spadies (MEN), 2009.
de seleccionar de forma cuidadosa a aquellos aspirantes a entrar en el cuerpo docente, tambin seleccionan ex ante a aquellos que entran a estudiar la carrera de docencia para convertirse en profesores. De esa manera, restringiendo la oferta de profesores que salen de las entidades de formacin, no solo controlan su calidad sino el prestigio de la profesin. En Colombia hay tres caminos para ser docente del sector oficial: la Escuela Normal Superior con ttulo de bachiller y especializacin en pedagoga17, un ttulo universitario en Licenciatura o un ttulo universitario diferente a Licenciatura. Esto ha
conducido a que la oferta de potenciales candidatos a la docencia pblica sea excesiva con relacin a los puestos disponibles (39.971 vacantes para 338.482 aspirantes en las convocatorias realizadas entre 2006 y 2009). En cualquiera de los tres casos, los solicitantes deben pasar un concurso de mrito que, si bien es destacable por su implementacin, no est limitando la oferta de maestros ni redundando en una seleccin ms rigurosa. Por otro lado, en Colombia el proceso de seleccin para personas que aspiran a estudiar Licenciatura no es el ms riguroso, lo que junto al bajo estatus de la profesin docente conduce a que
17 Los Normalistas Superiores solo pueden ser docentes de niveles preescolar y bsico.
[92]
Grfico 14
porcentaje de matriculados con resultado bajo en examen de estado saber 11o por programa, 2009
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Fuente: Sistema de Prevencin y Anlisis de la Desercin en las Instituciones de Educacin Superior - Spadies (MEN), 2009.
10 programas con mayor % de desempeo BAjO Educacin
Promedio Nacional=30%
Ncleo Bsico del Conocimiento Salud Pblica Sociologa y Trabajo Social Deportes, Educ. Fsica y Recreacin Psicologa Enfermera Optometra Educacin Terapias Bibliotecologa Odontologa
2009 61,6% 50,2% 49,0% 45,3% 44,9% 43,9% 42,1% 41,6% 41,3% 39,3%
sean los estudiantes de menor desempeo acadmico los que terminen escogiendo la docencia como alternativa de carrera. Como lo muestran los puntajes promedio por carrera del Examen de Estado Saber 11o del Icfes, la carrera de Licenciatura es una de las que absorbe el mayor nmero de estudiantes con bajo desempeo en esta prueba (ver Grfico 14). En segundo lugar, uno de los principales cuellos de botella que limita la calidad del recurso humano vinculado a la docencia tiene que ver con el hecho de que la gran mayora de la actual planta docente, alrededor del 78%, est cobijada bajo el antiguo estatuto docente (Decreto 2277 de 1979), en el cual los ascensos se otorgan de manera automtica por antigedad y asistencia a cursos y no teniendo en cuenta criterios de calidad, lo cual no genera los incentivos para un mejoramiento continuo por parte de los docentes. En tercer lugar, el nivel de salario tambin contribuye a la baja calidad acadmica y al bajo prestigio de aquellos que aspiran a ser docentes. De acuerdo con el estudio de McKinsey, los sistemas educativos con mejores resultados en materia de
calidad comparten el que sus maestros son bien remunerados con relacin al resto de profesionales. En Colombia, la remuneracin salarial est definida de acuerdo con el Decreto 1278 de 2002, que determina el escalafn salarial dependiendo del nivel de formacin y el nmero de aos en el servicio18 (ver Tabla 2, siguiente pg.). Este esquema salarial no logra atraer a los mejores jvenes a la profesin, no solo por el bajo nivel de salario inicial comparado con el de otras profesiones (ver Grfico 15, siguiente pg.), sino tambin por la baja remuneracin de largo plazo asociada a la carrera docente19. Mientras, en promedio, un recin graduado de nivel universitario tiene un salario inicial esperado de 1,4 millones de pesos mensuales, un recin graduado en educacin tiene uno de menos de 1 milln. El bajo sueldo de la carrera docente, comparado con el de otras carreras, incentiva a las personas con mejor desempeo acadmico a ingresar a otras carreras y deja el espacio libre en las carreras de licenciatura para ser llenado por aquellas personas de menor desempeo.
18 Para cada nivel de formacin acadmica, los docentes pueden pasar al siguiente nivel salarial despus de tres aos de servicio en un determinado nivel y luego de pasar evaluaciones de desempeo y de competencias especficas. Asimismo, de obtener un grado ms alto de formacin acadmica, podran pasar al siguiente grado del escalafn. 19 Es importante reconocer que existen resultados de estudios elaborados por Preal, que indican que los salarios de los docentes de Amrica Latina (controlando por variables tales como el nmero de horas trabajadas), no son ms bajos que
[93]
Tabla 2
escala salarial de los docentes en colombia, 2010

Ttulo Normalista Superior o Tecnlogo en Educacin Grado Escalafn Nivel Salarial A 1 B C D A Licenciado o Profesional no Licenciado 2 B C D A 3 B C D $ 1.224.009 $ 1.599.322 $ 1.867.986 $ 2.232.242 Maestra Licenciado o Profesional no Licenciado con Maestra o Doctorado $ 2.048.592 $ 2.425.612 $ 2.999.887 $ 3.475.982 Asignacin bsica mensual $ 972.538 $ 1.239.715 $ 1.598.085 $ 1.981.107 Sin especializacin Con especializacin $ 1.330.415 $ 1.699.806 $ 2.105.838 $ 2.492.120 Doctorado $ 2.717.615 $ 3.190.143 $ 4.028.335 $ 4.624.396
Fuente: Decreto 2940 de 2010.
Grfico 15 salario de entrada de recin graduados de nivel universitario por rea del conocimiento, 2009
Educacin Agronoma y Veterinaria Bellas Artes Economa, Administracin, Contadura Ciencias Sociales y Humanas Matemticas y Ciencias Naturales Ingeniera, Arquitectura, Urbanismo Ciencias de la Salud
$935.994 $1.066.485 $1.194.609 $1.370.804 $1.399.588 $1.413.554 $1.507.866 $1.633.085

Nota: el salario inicial de graduados de programas de educacin incluye el promedio de todos los graduados, independiente del sector (pblico o privado) en el que laboran. Esto implica que el dato en esta grfica difiera del que se encuentra en la Tabla 2, ya que en esta ltima se hace referencia solo a los salarios del sector pblico.
Fuente: Observatorio Laboral para la Educacin 2010 (graduados 2008; Ingreso base de cotizacin 2009).
los de otros profesionales. Al respecto puede consultarse a Liang (2003) y a de Moura Castro y Ioschpe (2007) ambos disponibles en www.preal.org. No obstante, al comparar el salario de largo plazo de un docente de nivel 2C en el sector pblico, determinado por el Decreto 2940 (Tabla 2), con el salario de largo plazo de otros profesionales, se hace evidente la enorme brecha que existe. De acuerdo con los datos del Observatorio Laboral para la Educacin, en 2009 los graduados de carreras como Ingeniera Electrnica y Telemtica, Ingeniera Mecnica, Ingeniera Qumica e Ingeniera de Minas
[94]
Ms aun, el hecho de que el esquema salarial no est atado a resultados en las pruebas de calidad exacerba el problema de bajos incentivos para ingresar al cuerpo docente. Un salario que tenga un componente variable atado a resultados busca motivar al docente para dar lo mejor de s en la instruccin. Muchos pases han abordado este problema a partir del establecimiento de compensaciones variables a los profesores a partir de los resultados de los estudiantes en pruebas acadmicas. En Colombia no existen en la actualidad esquemas de compensacin variable por resultados para los profesores, por lo que habra espacio para considerar su inclusin.
B. Calidad de la Instruccin
Grfico 16
cuatro estrategias para

mejorar la calidad de la instruccin
Generar habilidades prcticas durante la capacitacin inicial.
Hacer seguimiento a docentes activos y reforzar la calidad de instruccin.
Designar lderes de instruccin que monitoreen cada institucin educativa y capacitar a los directores.
Fomentar y facilitar el aprendizaje mutuo entre docentes.
Un buen sistema educativo no solo absorbe a los mejores alumnos para que se dediquen a ensear sino que los capacita intensa y constantemente, de manera que la interaccin entre estudiante y docente maximice el aprendizaje del estudiante. En Colombia, la Ley 115 de 1994 fij los lineamientos generales del proceso de formacin docente20. A pesar de estos avances, un estudio de la Universidad Nacional muestra que el proceso de formacin sigue siendo desarticulado e ineficiente21, con mucho espacio para corregir. Para mejorar dicho proceso los mejores sistemas educativos del mundo recomiendan implementar cuatro estrategias especficas (ver Grfico 16). Con relacin al desarrollo de habilidades prcticas para docentes entrantes, ha habido avances importantes en el pas. Mediante la Resolucin
5443 del 2010 que expidi el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), se reglamenta que todas las facultades de Ciencias de la Educacin deben contemplar en su plan de estudios, por lo menos, un ao de prctica pedaggica, con la cual el docente en formacin se debe familiarizar con su profesin, compartir experiencias con docentes activos y afrontar sus propias realidades y limitaciones22. Todas las instituciones educativas deben incluir procesos de seguimiento, acompaamiento y retroalimentacin que permitan el constante mejoramiento del docente en formacin. Adems de la prctica inicial, un buen sistema educativo debe continuar haciendo un seguimiento y mejoramiento de la instruccin de los docentes a travs de los aos. En Colombia, a pesar de que existe un sistema de evaluaciones a los
(cuatro de las que absorben los graduados con mejor desempeo en la Prueba Saber 11), reciben, despus de ocho aos de obtener su ttulo, un ingreso de 2,23 millones, 2,40 millones, 2,55 millones y 4,83 millones de pesos respectivamente. Esta brecha salarial aumenta a medida que evaluamos graduados con ttulo de postgrado. Este tema del salario de largo plazo se vuelve aun ms crtico al tener en cuenta que la normatividad establece un techo salarial para la carrera docente en el sector pblico que no existe para ninguna otra carrera. 20 Despus de 1994, los Decretos 3012 de 1997, 272 de 1998, 2566 de 2003, 1036 de 2004 y la Resolucin 5443 de 2010 se encargaron de reglamentar los trminos especficos de la formacin docente. 21 Universidad Nacional. Polticas y sistema colombiano de formacin y desarrollo profesional docente. 2009. 22 Las Escuelas Normales Superiores actualmente tambin estn obligadas a incluir perodos de prctica pedaggica para sus docentes en formacin.
[95]
docentes23 y un amplio portafolio de programas de capacitacin para ellos, apoyado por las Secretaras de Educacin y por el MEN24, stos no estn articulados y carecen de un sistema de indicadores que permita hacer seguimiento y monitoreo a ambos procesos. Esto ha generado una asignacin poco eficiente de los recursos de capacitacin docente, ya que los cursos que se ofrecen no se disean con base en los resultados y las deficiencias especficas de los docentes identificadas en las evaluaciones. Por otro lado, de acuerdo con el estudio de McKinsey, los mejores sistemas de educacin se han encargado de seleccionar los mejores docentes y capacitarlos para convertirlos en directores y, desde ese cargo, en lderes de instruccin. Como directores deben dedicar un gran porcentaje de su tiempo a entrenar y mejorar la calidad de la instruccin de los docentes a su cargo. En Colombia, la figura de lder de instruccin se ha manejado por medio de los Supervisores de calidad que designan algunas Secretaras; no obstante, este rol se ha ido desvaneciendo con los aos por falta de compromiso e incentivos frente al tema de calidad. Asimismo, segn el Decreto 1278 de 2002, los directores en Colombia son responsables del funcionamiento de la organizacin escolar y en la prctica tienen poca incidencia en la calidad de la instruccin. Por tanto, no existe en Colombia una figura que se dedique de forma exclusiva a mejorar la calidad de instruccin en los colegios. Por ltimo, una cooperacin efectiva e intercambio de experiencias entre los docentes mejora de manera significativa la calidad de instruccin, pues multiplica los beneficios de cada experiencia adquirida. En esta lnea cabe resaltar el esfuerzo del MEN por fomentar este tipo de cooperacin entre docentes, principalmente a travs de foros (o redes) virtuales. El MEN ha fomentado el desarrollo de redes de cooperacin en tres reas: Redes de
Acompaamiento (cuyo objetivo es acompaar a aquellos docentes en proceso de formacin), Redes de Gestin y Direccionamiento (que fomentan cooperacin entre docentes para resolver problemticas comunes) y Redes Temticas (que se especializan en materias especficas).
C. Alta Calidad para Todos
Un sistema educativo de excelente desempeo, adems de tener a los mejores docentes proveyendo instruccin de alta calidad, incorpora sistemas para que esta buena instruccin llegue a cada estudiante del sistema. Esto se logra (1) fijando expectativas altas para colegios y estudiantes y (2) monitoreando y asignando recursos de forma eficiente para que todos los colegios y estudiantes logren y superen las expectativas fijadas. El primer paso para lograr un incremento en la calidad de todo el sistema es fijar expectativas altas para los alumnos. Este parecera no ser el caso en Colombia. En la actualidad, los estndares fijados por el Icfes mediante sus exmenes para cada nivel de formacin (Saber 5, 9 y 11) difieren de manera sustancial de los estndares de calidad de las pruebas internacionales con las cuales se compara Colombia (PISA, TIMSS, Serce). Lo que en Colombia llamamos un resultado de nivel mnimo en la prueba Saber 9, en las pruebas internacionales es claramente un resultado insuficiente, asociado al ms bajo percentil (ver Grficos 17 y 18). Afortunadamente, el Icfes ya ha iniciado el proceso de adaptar los puntajes y rangos de los exmenes para que la medicin de calidad de los exmenes nacionales concuerden con la medicin de calidad de los internacionales. Una vez se fijen dichos estndares altos para los estudiantes, se debe proceder a orientar las polticas y los recursos para que todos los colegios y todos los estudiantes, independientemente de su
23 Evaluaciones de perodo de prueba (mediante las cuales se evalan a los recin ingresados a la profesin de docente), de desempeo (suministradas anualmente a todos los docentes por parte de la misma entidad educativa) y de competencias (las cuales tienen que ser aprobadas con un puntaje de 80% como requisito para ascender en el escalafn docente). 24 Este programa de capacitacin incluye tanto estudios de maestra y postgrado en Ciencias de la Educacin en universidades nacionales e internacionales (con opcin de financiamiento del Icetex), como talleres y cursos especficos.
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Grficos 17 y 18 distribucin porcentual de los estudiantes segn niveles de

desempeo en la
prueba pisa 2006 (izq.) y prueba saber 9 2009 (der.), colombia.
45 34 26 27 11 2 0 0 Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6 30
53 43 27 36 18 17 8 2 0 0 24 6 26 18 4 Insufic. Satisfact. Avanzado
52
25 25 14 4 1 0
19 3 Avanzado Satisfact. Mnimo
Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6
Avanzado
Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6
Insufic.
Mnimo
Satisfact.
Ciencias
Lenguaje
Matemticas
Ciencias
Lenguaje
Mnimo
Insufic.
Matemticas
Fuente: Informes Icfes 2010.
entorno socioeconmico, logren dichos estndares. En este sentido, los esfuerzos y recursos deben priorizarse hacia aquellos colegios y estudiantes que demuestran mayores rezagos en materia de calidad, estableciendo mecanismos de graduacin con reglas claras de sanciones y ajustes para quienes no cumplan con las mejoras predefinidas dentro de los trminos establecidos. En paralelo, con el fin de alinear los incentivos de las Secretaras de Educacin, las instituciones educativas, los docentes y los directivos docentes, se debe destinar una bolsa de recursos que premie a los que sobresalgan por su buen desempeo, bajo criterios que respondan a los nuevos estndares. En el caso de los pases con los sistemas de educacin ms slidos, se ha logrado relacionar el esquema de monitoreo y seguimiento con las decisiones de poltica y recursos, tanto a nivel de colegios como a nivel de estudiantes. En Colombia a nivel de colegios, segn el Plan Sectorial de Educacin 2006-2010, cada colegio o escuela debe preparar un Plan de Mejoramiento
Institucional (PMI) con un plan de accin basado en los informes de resultados de las pruebas Saber 5, 9, y 11. Los PMI sirven de gua para que la institucin educativa y sus alumnos alcancen sus metas. Si bien este sistema es bien intencionado y, en principio, propone un buen uso de los resultados, se pueden anticipar dos posibles cuellos de botella que pueden entorpecer su impacto. En primer lugar, no existe articulacin entre los resultados de las pruebas y el diseo de polticas de intervencin externa y asignacin de recursos que promuevan una mejora en las deficiencias de calidad (ya sea por parte de las Secretaras de Educacin o del Gobierno nacional)25. En segundo lugar, no existe una manera sistemtica de evaluar e identificar las causas de los bajos resultados (por ejemplo baja calidad de los maestros, falta de recursos, etc.), y mucho menos de determinar el tipo de intervencin que se debera adelantar. A nivel de estudiantes, los sistemas educativos con mejores resultados han dispuesto esquemas de seguimiento y mejoramiento, de manera que
25 Hay que anotar que a pesar de no tratarse de una poltica sistemtica, s existen casos, como los de Medelln y Bogot, D.C., donde las Secretaras de Educacin comprometidas con el tema de la calidad prestan asistencia tcnica a sus instituciones educativas. No obstante, la efectividad de estas medidas suelen depender principalmente del liderazgo y del equipo de gobierno que est a cargo en el momento.
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se identifican a los estudiantes que tienen rezagos en materia de calidad para que atiendan cursos remediales. De esta manera, los profesores pueden nivelar a los estudiantes y no reducir el nivel de exigencia al de los estudiantes ms rezagados. En Colombia, las polticas de calidad ya incorporan
esta iniciativa de monitoreo a los estudiantes. Sin embargo, su nivel de implementacin es bajo debido a la falta de recursos para costear profesores que se dediquen a nivelar a los nios y a la falta de mecanismos para involucrar a los padres de familia dentro del sistema de formacin.
Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica de educacin?
En materia de poltica pblica, 2010 se resalta como un ao de avances significativos sobre todo en materia de pertinencia de la educacin. A su vez, en el tema de calidad y en materia del desarrollo de la Poltica de Atencin a la Primera Infancia, tambin se presentaron algunos progresos importantes, los cuales se resumen a continuacin:
de servicios. A finales de este ao se espera llevar a cabo un piloto de este sistema con treinta prestadores del servicio en cuatro regiones del pas.
Pertinencia de la educacin
En julio de 2010 se aprob el Conpes 3674 que establece los lineamientos de poltica para el fortalecimiento del Sistema de Formacin de Capital Humano (SFCH). Es importante aclarar que las directrices que plantea esta poltica no solo buscan fomentar una mayor pertinencia por medio de una mayor articulacin del SFCH con el sector productivo, sino que adems se espera crear una Estrategia Nacional para la Gestin del Recurso Humano en Colombia que: (i) facilite la movilidad entre niveles y modalidades educativas; y (ii) fortalezca los procesos de aseguramiento de la calidad de la oferta de formacin. Con relacin al tema de pertinencia, el objetivo de la poltica es definir los arreglos institucionales y crear los mecanismos que permitan analizar y anticipar las necesidades de recurso humano que requiere el pas en el corto, mediano y largo plazo, tal como lo han hecho pases como Irlanda o EE.UU. De igual manera, cabe destacar la necesidad de
Atencin integral a la primera infancia

El 2009 fue un ao particularmente importante en materia de compromiso con la atencin integral a la primera infancia. Hasta el ao pasado se logr definir una poltica pblica que asignara recursos para la atencin integral a los nios menores de 6 aos creando el Fondo de Fomento a la Atencin Integral de la Primera Infancia. En 2010, el trabajo se ha concentrado en hacer efectivas y operativas las medidas planteadas en el 2009, siguiendo los parmetros de la Gua Operativa para la prestacin de servicios de atencin integral a la primera infancia diseada por el MEN. Adems, se adelant la discusin regional sobre los criterios bsicos que debe incluir el Sistema de Aseguramiento de la Calidad que deben cumplir dichos prestadores
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disear e implementar un sistema confiable de reconocimiento y certificacin de competencias, que reduzca el problema de asimetra de informacin entre empleador y empleado, el cual incrementa los costos de transaccin y el riesgo al momento de contratar. El CPC le har especial seguimiento y participar en el desarrollo y ejecucin de esta poltica por su importancia para mejorar la productividad de la mano de obra calificada del pas. En 2009, el Observatorio Laboral para la Educacin (OLE) del MEN, continu su consolidacin como una de las herramientas esenciales para hacerle seguimiento a la pertinencia de la educacin superior en Colombia. En 2010, el OLE abri una convocatoria que favoreci con recursos de contrapartida a once instituciones de educacin superior (IES), con el objetivo de aplicar una evaluacin de pertinencia a uno o ms de los programas acadmicos que ofrecen. Por otra parte, el Observatorio ha logrado generar unas bases de datos valiosas para el anlisis de la evolucin de indicadores de vinculacin laboral de graduados de educacin superior desde 2007 hasta la fecha, la cual incluye informacin censal y encuestas de seguimiento. A mediados de 2010 se publicaron las listas de cerca de 30.000 estudiantes de grado dcimo y once de instituciones oficiales o sin nimo de lucro que resultaron beneficiados por la cuarta convocatoria del Fondo de Fomento a la Educacin Media (FEM), que entrega subsidios por valor de hasta $439.294 por semestre, con el fin de que estos jvenes puedan iniciar de forma simultnea su formacin tcnica profesional en IES colombianas. Esta estrategia del Ministerio de Educacin focaliz los subsidios en estudiantes de comunidades indgenas, poblacin desplazada, en condicin de discapacidad, o con Sisbn 1 o 2, buscando facilitar su acceso y permanencia en la educacin superior. La preocupacin por la articulacin entre la educacin media y la superior ha sido un compromiso compartido con el SENA, el cual lo-
gr articular su formacin de competencias laborales especficas con 453.751 alumnos de educacin media (noveno, dcimo y undcimo grado) en 2009. A junio de 2010, ya lleva otros 128.255 alumnos en el mismo proceso. Por otra parte, el SENA, de manera consistente con su naturaleza, ha mostrado un gran compromiso con el diseo de nuevos programas que respondan a tendencias productivas locales, nacionales y globales en reas como Diseo 3D, Biotecnologa y Nanotecnologa, entre otros. Para esto, ha desarrollado instrumentos de diseo, implementacin y seguimiento de planes tecnolgicos con visin prospectiva al 2019 para cada uno de sus 116 Centros de Formacin y ha capacitado a sus funcionarios en temas de prospectiva y vigilancia tecnolgica para que incluyan y apropien estas metodologas en los procesos de planeacin y operacin de la formacin profesional. Actualmente, el SENA est piloteando un modelo de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica para la generacin y actualizacin de su oferta de formacin, de los planes tecnolgicos y de ambientes de aprendizaje, as como la definicin de planes de accin tendientes a incrementar el nivel de pertinencia del portafolio de servicios de la institucin. En julio de 2010, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) junto con el Icetex firmaron el convenio Crdito y subsidio para sectores de clase mundial, con el fin de otorgar 1.200 millones de pesos para financiar estudiantes colombianos de Sisbn 1 y 2 y estratos 1, 2 y 3 en 250 programas tcnicos y tecnolgicos que respondan a las necesidades de capital humano calificado que se identificaron en los planes de negocio de los sectores incluidos en el Programa de Transformacin Productiva del MCIT. Para motivar a los estudiantes a que accedan a estos recursos educativos, se les ofrece un subsidio del 75% en la matrcula y una serie de alternativas de crditos blandos y a largo plazo por parte del Icetex para que cubran el 25% restante.
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El Programa I Speak es un programa del MCIT que provee a empresas nacionales y extranjeras informacin sobre los colombianos certificados en el dominio del idioma ingls con fines profesionales. Hasta el momento, el Registro Nacional al cual se puede acceder a travs del sitio web www.ispeak.gov.co, cuenta con una base de datos de 9.895 personas certificadas en diferentes niveles (bsico alto, intermedio y avanzando) y ubicadas en varias ciudades del pas. Durante el 2010, se llevaron a cabo dos convocatorias: una para Bogot, D.C., financiada con recursos de la Secretaria Distrital de Desarrollo Econmico e Invest In Bogot, y otra para el resto del pas, financiada con recursos del presupuesto nacional. Esta iniciativa tiene la intencin de ser una herramienta til para la decisin de inversin, particularmente en los sectores de talla mundial que requieren de personal bilinge. Por ltimo, se destaca el lanzamiento del Programa Ubkate (www.ispeak.gov.co), un Sistema de Orientacin Distrital (proyeccin de vida acadmica y laboral de los ciudadanos) coordinado por la Secretara de Desarrollo Econmico de la Alcalda Mayor de Bogot y operado por Maloka. Este programa ofrece asesora personalizada, atencin virtual y talleres presenciales para que los jvenes y en general los ciudadanos conozcan las opciones de formacin ms adecuadas a sus competencias e intereses, y las oportunidades que existen en el mercado laboral, entre otros.
Calidad educativa
En los ltimos aos el Gobierno ha reconocido la importancia de evaluar de forma estandarizada y sistmica el rendimiento de los estudiantes en los diferentes niveles de formacin. En el caso
de la educacin superior, hasta el ao pasado la evaluacin se haba manejado de manera voluntaria. Sin embargo, en octubre de 2009, el Decreto 3963 y el Decreto 4216 que lo modific, reglamentaron la aplicacin obligatoria (requisito de grado) del Examen de Estado de Calidad de la Educacin Superior Saber PRO (antes conocido como ECAES), el cual incluye la evaluacin de competencias tanto generales como especficas. De acuerdo con esta normatividad, las competencias sern definidas por el MEN y las pruebas sern diseadas por el Icfes, con el fin de construir indicadores que permitan medir y comparar el avance en la calidad de programas e instituciones en todo el pas. Asimismo, en materia de educacin media, se expidi el Decreto 869 de 2010, el cual reglamenta el Examen de Estado, Saber 11, definiendo indicadores de calidad para evaluar este ciclo educativo. En el 2010 se expidi el Decreto 1295 que busca reglamentar el registro calificado; instrumento de acreditacin mediante el cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones mnimas de calidad por parte de las instituciones de educacin superior (Ley 1188 de 2008). Este Decreto tambin reglamenta la oferta y desarrollo de programas acadmicos de educacin superior. Adicional a lo anterior, para agosto de 2010, el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) haba acreditado 18 instituciones de educacin superior y 931 programas con condiciones de alta calidad26. El 24 de enero de 2010 se presentaron por primera vez 32.954 docentes, rectores, directivos rurales y coordinadores a la evaluacin de competencias exigida como requisito para clasificar a la reubicacin de nivel salarial dentro del mismo grado y al ascenso de grado en el Escalafn Docente del nuevo estatuto. Los resultados, publicados en marzo, dieron a conocer que el 23% (8.891 maestros y directivos) de los que
26 Sigob, 2010.
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se presentaron logr ascender en el escalafn al lograr un puntaje superior al 80%. Este ejercicio plantea un hito en direccin a mejorar la calidad de la educacin, ya que por primera vez la promocin de los educadores est ms sujeta a los mritos acadmicos y a la acreditacin de competencias en el desempeo profesional, que a la simple antigedad y acumulacin de certificaciones de capacitacin. Considerando el rol fundamental que juegan los padres de familia en la educacin y formacin de los nios, se destaca la expedicin de la Ley
1404 de 2010, por la cual se crea el Programa de Padres y Madres en las instituciones de educacin preescolar, bsica y media del pas. En materia de educacin para el trabajo y el desarrollo humano (antes educacin no formal), a mediados de diciembre se firm el Decreto 4904 de 2009, con el fin de reglamentar la creacin, organizacin y funcionamiento de las instituciones que ofrezcan programas de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, estableciendo requisitos bsicos para el funcionamiento de estos programas.
Propuestas
Atencin integral a la primera infancia
Las propuestas que aqu se presentan buscan aportar ideas para mejorar la estrategia nacional que se viene desarrollando de atencin integral a la primera infancia:
1. Incorporar el componente de salud dentro del paquete de atencin integral a la primera infancia.
2. Asegurar la correcta implementacin del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de los prestadores de servicio de atencin integral a la primera infancia.
En el diagnstico se evidenci la desarticulacin del componente de salud dentro de la prestacin de servicios de atencin integral a la primera infancia. Si bien es cierto que el Ministerio de la Proteccin Social ha logrado grandes mejoras en la cobertura de vacunacin de menores de cinco aos a nivel nacional, se propone a esta entidad que de ahora en adelante planee y ordene la prestacin de los servicios de salud e inmunizacin dentro de los parmetros del Sistema Nacional de Atencin Integral, con el fin de facilitar el monitoreo y acceso de todos los componentes que afectan el desarrollo de los nios.
Es importante que el MEN y el Ministerio de la Proteccin Social aseguren la correcta implementacin del Sistema de Aseguramiento de la Calidad para la prestacin de los servicios de atencin integral a la primera infancia. Este sistema debe establecer indicadores, criterios y herramientas de control que permitan garantizar la alta calidad que los prestadores de servicios responsables de la primera infancia deben cumplir. Dichos criterios deben incluir tanto un riguroso servicio de salud y nutricin que contenga programas adecuados de educacin sanitaria dirigidas al nio, como el uso de material pedaggico y el apoyo de un personal numeroso que permita lograr las metas de cobertura universal. Este ltimo deber estar debidamente remunerado y poseer las cualificaciones pedaggicas y psicosociales adecuadas para trabajar con este grupo de edad.
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3. El componente de nutricin de la atencin integral debe incluir el fortalecimiento de alimentos con micronutrientes para nios menores de seis aos y mujeres embarazadas.
Considerando que se ha demostrado el impacto directo que tiene la nutricin sobre la capacidad cognitiva y psicomotriz de los nios durante los primeros aos de vida, se propone al Ministerio de la Proteccin Social asegurar que el componente de nutricin en la atencin integral de la primera infancia incluya la fortificacin de alimentos con micronutrientes como hierro, zinc, vitaminas y calcio, incluyendo un programa paralelo de consumo de suplementos alimentarios para mujeres embarazadas y en perodos de lactancia. Para lograr la correcta implementacin de este componente, es esencial capacitar a los entes territoriales para que asignen recursos dentro de sus planes departamentales de seguridad alimentaria y nutricional.
4. Incorporar los diferentes programas de atencin no integral a menores de 5 aos que desarrolla el ICBF dentro del marco nacional de atencin integral a la primera infancia.
nios durante sus primeros aos de vida, es necesario que el Estado priorice la asignacin de recursos para garantizar la cobertura universal. Para esto, se propone al Estado incluir la educacin preescolar y de primera infancia como parte del Sistema General de Participaciones. Para maximizar los recursos y disminuir el impacto fiscal es fundamental que tanto el sector pblico como el privado se involucren de manera activa en el proceso. Para lograrlo, se propone generar alianzas entre las Secretaras de Educacin y el ICBF para la construccin y modernizacin de preescolares, jardines sociales y centros de infancia y familia que sustituyan de manera progresiva los hogares comunitarios, hasta lograr una cobertura universal, donde adems se invite al sector privado a que participe en la oferta de servicios educativos y de administracin como parte de su estrategia de responsabilidad social empresarial.
6. Esquema institucional para la atencin integral a la primera infancia.
Estrategias como los Hogares Comunitarios, los Hogares Fami, los Hogares Felices para la Paz, y los establecimientos de reclusin para lactantes y preescolares que en la actualidad desarrolla el ICBF, podran ser de gran utilidad dentro de la estrategia nacional de atencin integral, gracias a su capacidad instalada y a la presencia regional que ya poseen. Para aprovechar dicha ventaja y con el fin de maximizar el aprovechamiento de estos recursos destinados a programas de atencin no integral y asegurar que estos respondan a criterios de alta calidad, se propone que de ahora en adelante se incorporen todos estos programas dentro del marco nacional de atencin integral a la primera infancia.
5. Aumentar la asignacin de recursos para asegurar la cobertura universal de los nios pertenecientes al Sisbn 1, 2 y 3.
Para lograr un sistema articulado de atencin integral a la primera infancia es necesario ajustar la institucionalidad actual, en la cual las responsabilidades y los temas estn siendo manejados por diferentes entidades sin que haya un control y seguimiento claro y sistemtico de las iniciativas, estrategias e impactos esperados. Por tanto, se propone que sea la Alta Consejera Presidencial para la Prosperidad Social la que lidere el proceso de articulacin y coordinacin entre las entidades, hasta definir un esquema institucional nico de atencin integral a la primera infancia.
7. Crear un sistema de seguimiento y evaluacin por componente de atencin a cada nio.
Teniendo en cuenta los altos retornos que representa la inversin en estimulacin al desarrollo de los
Con el fin de garantizar el impacto de las medidas diseadas para cada uno de los cuatro componentes de atencin integral a la primera infancia mencionados anteriormente, se propone crear un sistema de seguimiento y evaluacin que mida la evolucin de cada nio por componente y as identificar de manera ms eficiente los posibles rezagos y necesidades de intervencin.
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Pertinencia de la educacin
1. Fomentar el uso y aprovechamiento de la informacin que ofrece el Observatorio Laboral para la Educacin como herramienta para evaluar y formular poltica pblica sobre la pertinencia de la educacin superior en Colombia.
mover programas pertinentes a nivel regional ofrecidos por entidades privadas de formacin tcnica y tecnolgica certificadas.
3. Asegurar la implementacin de las recomendaciones establecidas en el Conpes 3674 de 2010, particularmente en lo que se refiere a la implementacin de una herramienta que arroje informacin prospectiva sobre las necesidades de capital humano que requiere el pas en el corto, mediano y largo plazo.
A pesar de toda la informacin que contiene, se considera que el poco uso y conocimiento del Observatorio Laboral para la Educacin desperdicia el gran potencial que representa para analizar la pertinencia de la educacin en Colombia. Con el propsito de lograr la masificacin de esta herramienta en ambientes acadmicos, se propone al MEN disear una convocatoria para apoyar proyectos de investigacin que utilicen los datos generados por el OLE, con el fin de vincular de manera ms activa a los centros de investigacin y universidades en el uso de las bases de datos. Asimismo, con el fin de aprovechar la disponibilidad de una plataforma virtual de orientacin laboral y profesional como Ubkate (Bogot, D.C.), se recomienda al OLE trabajar en asocio con el Distrito para incluir su informacin en esta herramienta de orientacin profesional.
2. Destinar recursos para fomentar la demanda y oferta de programas de educacin tcnica y tecnolgica.
A partir de las experiencias de Irlanda, Australia, Inglaterra y EE.UU., se propone generar un sistema de informacin nacional que permita mejorar la productividad laboral y la eficiencia de la economa por medio de anlisis prospectivos que identifiquen las necesidades de capital humano en el corto, mediano y largo plazo. A pesar de que tanto el Observatorio Laboral del MEN como el Observatorio del Sena tienen informacin clave para alimentar este sistema de prospectiva, esta no es suficiente, en algunas ocasiones no es comparable y est desarticulada. Por esta razn, para lograr un mejor anlisis de la pertinencia educativa en Colombia, se sugiere consolidar un Centro de Anlisis de Prospectiva de Capital Humano, a cargo del DNP, que establezca un vnculo sistemtico entre las necesidades de capital humano del sector productivo y la oferta del sistema de educacin formal y de formacin para el trabajo.
4. Disear una metodologa para medir el ndice de Analfabetismo funcional en Colombia.
En la misma lnea del convenio Crdito y subsidio para sectores de clase mundial, se propone a los gobiernos territoriales, en asocio con el MEN y el Icetex, ampliar los subsidios a la demanda de programas tcnicos y tecnolgicos de calidad que promuevan el desarrollo local y respondan a las prioridades establecidas en los planes regionales de competitividad. Estas estrategias de fomento a la demanda deben complementarse con otras de subsidio a la oferta, para lo cual, adicional a las convocatorias existentes (alianzas estratgicas de fomento a la educacin tcnica y tecnolgica, MEN), se recomienda utilizar un porcentaje de los recursos parafiscales que se le asignan al SENA, para pro-
a. Por un lado, se propone al DANE disear una metodologa para medir el ndice de Analfabetismo Funcional (INAF) en Colombia, con el fin de establecer un diagnstico sobre las capacidades funcionales de nuestro capital humano y as disear polticas encaminadas a resolver este cuello de botella para la productividad laboral. b. Por otro lado, a nivel privado, se recomienda a las empresas de Colombia aplicar evaluaciones de desempeo en competencias bsicas, ya no por muestra sino censal, con el fin de medir el nivel funcional de cada trabajador y as poder
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identificar reas de mejora en lenguaje y matemticas que requiera su personal. El objetivo de esta iniciativa no sera el de despedir a los trabajadores, sino ayudarlos (a todo nivel de ocupacin y jerarqua) a mejorar su productividad y, por tanto, la de las empresas del pas. c. Finalmente, con el fin de ofrecer una solucin a las empresas con altos porcentajes de analfabetismo funcional, se propone el desarrollo de empresas capacitadoras que se especialicen en la prestacin del servicio de diseo y oferta de paquetes de formacin remedial a la medida de cada empresa. Asimismo, se propone al SENA crear un portafolio de capacitacin para cada nivel de analfabetismo funcional.
Calidad educativa
1. Para mejorar la calidad de los docentes y directivos docentes se proponen una serie de estrategias que aumenten el prestigio de esta profesin y, por ende, garanticen el ingreso del mejor capital humano a la carrera docente.
a. Para asegurar que la profesin de docente en Colombia se vuelva atractiva para los estudiantes de mejor desempeo, se recomienda otorgar una bonificacin especial permanente para aquellos profesionales que obtengan ms del 95% en las pruebas de ingreso a la carrera docente. Este criterio aplicara tanto para nuevos aspirantes como para aquellos docentes que, cobijados en la actualidad por el antiguo estatuto docente, se quisieran pasar al nuevo. Es importante notar que un aumento de este tipo debe ir acompaado de otra serie de medidas, de manera que efectivamente redunde en mejoras en la calidad. b. Con la intencin de que el incremento salarial de docentes por criterios de calidad no genere
presiones fiscales se propone, tal como se ha hecho en pases con los mejores sistemas educativos, que este aumento salarial est acompaado de una reduccin progresiva en la planta docente. Considerando que los estudios27 demuestran que el tamao de la clase tiene poca relevancia en la calidad educativa, comparado con el impacto que s tiene la calidad de los docentes, se recomienda incrementar la tasa alumno-profesor, optimizando la capacidad instalada de las instituciones educativas. Esto no implica el despido masivo de docentes, sino la disminucin de nuevos cupos de ingreso a la planta docente y la reasignacin de profesores de dicha planta. c. Para mejorar el prestigio de la carrera docente y hacerla ver como una de las mejores opciones de vida que puede escoger un recin graduado de educacin media, se recomienda al MEN disear e implementar una campaa masiva de sensibilizacin que le d mayor reconocimiento a la carrera docente, por ejemplo, destacando a estos profesionales como hroes nacionales. Sistemas educativos como el de Inglaterra y Singapur implementaron estrategias unificadas de marketing que promocionaban los beneficios de la carrera docente, cambiando la percepcin de la sociedad en relativamente poco tiempo (cinco aos para el caso de Inglaterra)28. d. Para incrementar la calidad docente, es fundamental continuar reforzando y haciendo ms rigurosos los filtros para la seleccin de personas que quieren entrar a la profesin. Con este propsito, las pruebas deben ser cada vez ms exigentes, estableciendo umbrales ms estrictos para que solo pasen aquellos que demuestren excelencia (y no simplemente aprueben) en todas las reas evaluadas. e. Hoy por hoy, una vez los profesores entran al cuerpo docente, solo un puntaje por debajo de
27 De 112 estudios que McKinsey evalu en su consultora acerca del impacto de la cantidad de alumnos por docente en la calidad educativa, solo nueve encontraron que una mayor tasa de alumno-docente es negativa. Ver, por ejemplo, Hanushek, The Evidence on Class Size, 2003; Shapson, An experimental study on the effects of class size y Akerhielm, Does class size matter? 28 McKinsey, 2007.
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60% en la evaluacin de desempeo anual, la cual es realizada por la misma entidad educativa a la que pertenece el profesor29, podra suspender el servicio de docencia. Se recomienda a las Secretaras de Educacin hacer un seguimiento riguroso a los resultados del sistema de evaluacin docente, para asegurar que aquellos profesores que no pasen las pruebas peridicas sean dirigidos a capacitaciones remediales intensivas y, en caso de que an as su nivel siga siendo insatisfactorio, sean retirados del servicio. f. Se propone restringir de manera progresiva la oferta de cupos de Licenciatura para que se ajuste a la demanda de docentes. Mediante un clculo dinmico del promedio de vacantes que se generan cada ao en el servicio docente, el Estado debera limitar los cupos para la carrera de Licenciatura en las universidades pblicas a solo el nmero necesario, con el fin de imponer un filtro indirecto ms riguroso a la entrada de estudiantes a formacin docente y focalizar mejor los recursos de formacin que provee el Estado para que stos se concentren en los mejores. Esta medida ha sido implementada con xito en los pases con los mejores sistemas educativos. g. Una manera de incentivar una mejor labor por parte de los maestros es establecer bonificaciones adicionales para aquellos que logren mejoras importantes en los resultados de sus estudiantes en evaluaciones de competencias estandarizadas nacionales e internacionales (pruebas Saber 5, 9 y 11, PISA, TIMMS, etc.). De esa manera se podra generar un esquema de incentivos para subsanar el problema de riesgo moral (moral hazard) que conduce a menores niveles de esfuerzo en la instruccin por parte de los profesores. Para evitar que los docentes solo se concentren en entrenar a los estudiantes para que presenten las pruebas, se propone al Ministerio de Educacin trabajar con las Secretaras de Educacin para que se establezca una lnea
de base a partir de la cual se medira el grado de mejora y un sistema de monitoreo que permita atribuir el valor agregado de cada profesor a los resultados de los estudiantes.
2. Para mejorar de forma continua la calidad de la instruccin se proponen las siguientes medidas:
a. Se propone mejorar la sincronizacin entre el sistema de monitoreo y el de capacitacin docente, de manera que se maximice el retorno de los recursos al concentrarlos en nivelar las deficiencias que se identifiquen en las evaluaciones de desempeo y competencias, al igual que en los niveles de bilingismo y apropiacin de TIC que se requieren para responder a la transformacin de los procesos acadmicos. En esta lnea y con el fin de hacer ms eficiente el uso de los recursos parafiscales que aporta la planta docente del Magisterio, se propone que sea el SENA quien imparta los cursos de capacitacin requeridos. b. Se propone al MEN establecer incentivos en la asignacin de recursos que premien tanto a las instituciones educativas, como a aquellos entes territoriales que muestren el mayor porcentaje de mejora en las evaluaciones de la planta docente como resultado de la buena gestin en el diseo, focalizacin e implementacin de capacitaciones. Para mantener los incentivos alineados, se recomienda que sea el Icfes el encargado de aplicar las evaluaciones y no las mismas entidades educativas a las que pertenece el docente. Asimismo, al atar recursos a resultados, se sugiere que el MEN tenga acceso directo a los resultados de dichas evaluaciones y le preste asistencia tcnica a las Secretaras de Educacin para que los utilicen, en conjunto con otros datos complementarios sobre las instituciones educativas que rene el Simat, el Sineb y el resto de sistemas de informacin relevantes del MEN.
29 Lo cual la convierte muchas veces en tan solo un proceso administrativo de poca rigurosidad. Fuente: entrevistas con servicio docente, julio 2010.
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c. Para asegurar que la calidad de instruccin en las instituciones educativas sea una prioridad institucional y se mantenga actualizada, se propone a las Secretaras de Educacin fortalecer o adoptar la figura del Supervisor de calidad. Para esto deber asignar personal altamente calificado de acuerdo con la densidad de instituciones en el territorio, con el fin de que haga seguimiento, capacite y preste asistencia tcnica a los directores de las instituciones donde los estudiantes obtengan los resultados ms bajos en las pruebas Saber. De igual manera, esta figura deber, de forma permanente, monitorear y proponer estrategias para mejorar la calidad pedaggica de los docentes en todas las instituciones que tenga a su cargo. El perfil de este cargo deber ser definido por el MEN y el proceso de seleccin deber ser por concurso de mritos. El objetivo en el mediano plazo es lograr que sean los directores quienes asuman la responsabilidad de ser lderes de instruccin. d. Para incentivar la cultura de cooperacin y aprendizaje mutuo entre docentes, se propone incluir un sistema de aprendizaje mutuo de docentes dentro de los criterios de acreditacin de alta calidad para las instituciones educativas.
3. Mejorar la calidad de un sistema de educacin implica que esta mejor calidad le llegue a todos los alumnos dentro del sistema. Las siguientes son algunas propuestas para lograrlo:
a. Asegurar que el Estado aumente la asignacin de recursos pblicos para el componente de calidad, con el fin de garantizar la implementacin de un sistema de monitoreo e intervencin, tanto para las instituciones educativas como para los estudiantes. Los recursos para las instituciones debern destinarse para implementar las estrategias de calidad conteni-
das en este captulo. En cuanto a los recursos para el monitoreo e intervencin a estudiantes, estos deben cubrir programas remediales y alternativas de educacin para necesidades especiales, dificultades de aprendizaje o refuerzo acadmico que los nivele con el resto de compaeros, as como planes de servicios de bienestar que incluyan refuerzos nutricionales y de salud para los ms pequeos. Adems, los recursos debern cubrir el costo de la nmina de docentes especializados para dar atencin personalizada a los alumnos que requieran nivelacin y destinar tiempo de los docentes para que apoyen el proceso, en caso de requerirse. b. Se deben reformar los mecanismos de monitoreo e intervencin a los colegios, de manera que se pueda establecer un mayor vnculo entre ellos y as poder focalizar mayores recursos de acompaamiento en aquellos colegios donde se detecten los mayores problemas de calidad, a travs de las evaluaciones (pruebas Saber, entre otras). De esa manera, el Ministerio de Educacin junto con las Secretaras de Educacin deben capacitar y acompaar a la institucin en el diseo, fondeo e implementacin del PMI, e identificar las posibles causas de los problemas en calidad, por medio del uso de los sistemas de informacin disponibles30. c. Con el fin de poder asignar mayores y mejores recursos donde ms se necesitan, se propone al MEN mejorar el esquema de estmulos para los docentes y directivos docentes que asuman el reto de trabajar en establecimientos educativos estatales ubicados en zonas marginales, de difcil acceso o en aquellos con bajos resultados en calidad. Reconociendo que bajo el sistema actual los docentes con mejores puntajes en las pruebas de ingreso al servicio docente pueden escoger en qu institucin educativa ejercer, se
30 Sistemas del Ministerio de Educacin como: Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica y Media Sineb, Sistema Nacional de Informacin de Contratacin Educativa Since, Sistema Interactivo de Informacin de Contratacin Educativa Sicied, Sistema Integrado de Matrcula Simat, y Sistema para mejorar la gestin del recurso humano en las Secretaras. Tambin existen otras fuentes de informacin como los resultados del cuestionario sociodemogrfico en las Pruebas Saber del Icfes y la informacin de gestin por parte de las Secretaras de Educacin.
[106]
propone establecer un esquema de incentivos adicionales dirigidos a estos docentes de alto desempeo que ingresen a este tipo de instituciones. De esta manera, se espera generar mecanismos que disminuyan las inequidades sin alterar los incentivos de los docentes a demostrar excelencia en las pruebas de ingreso. d. Priorizar el diseo e implementacin de un esquema de acreditacin de alta calidad para la educacin bsica y media, a cargo del Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), como actualmente existe para la educacin superior. Los criterios de acreditacin debern incluir, entre otros: (i) los resultados de los estudiantes en las evaluaciones estandarizadas nacionales e internacionales, (ii) los resultados de docentes y directivos docentes en las pruebas de desempeo y competencias, (iii) la cantidad e impacto de las capacitaciones focalizadas en las deficiencias de cada docente, (iv) el uso de TIC en la instruccin, (v) la participacin de los docentes en las redes de colaboracin y aprendizaje continuo de docentes, y (vi) una evaluacin a la labor activa de los lderes de instruccin y su participacin en las instituciones educativas. Este esquema fomentara la participacin de las instituciones privadas en procesos de evalua-
cin externa de calidad, lo cual ampliara el alcance del sistema a las entidades no amparadas por los entes territoriales. Asimismo, el MEN deber disear una serie de incentivos tanto para las instituciones educativas que accedan a esta acreditacin como para las Secretaras de Educacin donde se concentre el mayor porcentaje de instituciones acreditadas. e. Hasta el momento no se conoce un solo ejemplo de un pas exitoso que utilice un sistema de media jornada sin que esta est acompaada de actividades extracurriculares que complementen la experiencia de aprendizaje de los nios. En Colombia, buena parte de los avances en materia de ampliacin de cobertura se dieron por medio del establecimiento de la doble jornada, estrategia por medio de la cual los nios asisten medioda a clase (en la maana o en la tarde) y luego son enviados a sus casas sin la posibilidad de participar en actividades que estimulen su desarrollo cognitivo, psicomotriz y social. Con el fin de que todos los nios del sistema tengan acceso al mismo nivel de calidad de educacin, se propone eliminar de forma progresiva la doble jornada reemplazndola por actividades extracurriculares como deportes, teatro, msica, danza, etc.
[107]
bancarizacin y asignacin eFiciente del ahorro
Captulo II
F
Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro
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Diagnstico
l sector financiero se relaciona con la competitividad de un pas por medio de mltiples mecanismos. Por un lado, un mayor acceso de la poblacin a los servicios financieros implica ms flexibilidad para los hogares en trminos de gastos y ahorros a travs del tiempo. Lo anterior se traduce en un mayor incentivo para que las familias establezcan una planificacin financiera que permita ahorrar para la vejez o para perodos de inactividad o enfermedad, y adicionalmente para planificar aportes para, por ejemplo, la financiacin de una vivienda o de un nuevo emprendimiento. De otro lado, el sistema financiero es una pieza clave para el desarrollo de nuevos emprendimientos o para impulsar el crecimiento de empresas. A travs del crdito o de los mercados de capitales, las empresas pueden acceder a fuentes de financiacin para nuevos negocios, para proyectos de inversin, o para establecer esquemas que permitan una mejor gestin de los recursos y del riesgo.
Colombia ha logrado grandes avances en los ltimos aos respecto a la consolidacin y el fortalecimiento del sistema financiero. No obstante, todava queda un largo camino por recorrer
Se estima que un incremento de 10% en el acceso a servicios financieros repercute en una reduccin de 0,6 puntos en el coeficiente de desigualdad de ingresos de Gini, y un incremento de 10% en el crdito privado reduce la pobreza en cerca de 3%1. Colombia ha logrado grandes avances en los ltimos aos respecto a la consolidacin y el fortalecimiento del sistema financiero: el sector bancario se ha consolidado, la cobertura y calidad de los servicios financieros ha mejorado de manera sustancial y el mercado de capitales ha visto avances importantes. No obstante, todava queda un largo camino por recorrer. La bancarizacin, medida como el porcentaje de adultos que tienen acceso a por lo menos un servicio financiero, es inferior a 60%, y la profundizacin financiera, medida como la cartera de crdito como proporcin del PIB, es de 31%. Estas cifras son bajas, no solo en comparacin con economas ms avanzadas, sino incluso frente a los pases de Amrica Latina2. Adicionalmente, se encuentra que, en un contexto internacional, el mercado de capitales del pas es poco lquido y profundo, adems de estar altamente concentrado en emisiones de deuda pblica. Se ha demostrado de forma amplia que el sector financiero es uno de los principales motores de desarrollo de los pases. Como ya se mencion, el vnculo entre el sistema financiero y la competitividad se da por medio de mltiples canales que se deben analizar de manera integral. En este sentido, en el presente captulo se estudia el sistema financiero colombiano desde tres pticas: la bancarizacin, el crdito y el mercado de capitales.
1 Fundacin Telefnica. BID y Ariel: 2009. 2 Asobancaria. Semana Econmica. Edicin 767.
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Bancarizacin
Es evidente que en los ltimos aos el pas ha logrado avances fundamentales en aumentar, no solo la cobertura de la banca, sino tambin la calidad y variedad de los servicios financieros que se ofrece a la poblacin. Segn informacin de la Asobancaria, el pas pas de 12,8 millones de personas con al menos un producto financiero en julio de 2006, a 17,5 millones en diciembre de 2009. En los ltimos aos la banca ha penetrado cientos de municipios de todo el pas, en los cuales, hasta hace poco, la presencia del sistema financiero era prcticamente inexistente. Uno de los mecanismos que ha permitido alcanzar este objetivo ha sido la expansin masiva de la figura de los corresponsales no bancarios. En octubre de 2009, existan en el pas 5.577 corresponsales no bancarios abiertos por diez bancos, con una cobertura de 765 municipios. Estas cifras, sumadas a la cobertura de oficinas de los establecimientos de crdito, daban como resultado que el 94% de los municipios del pas contaba, a la fecha, con algn tipo de presencia financiera3. Adicional a los corresponsales no bancarios, un mecanismo innovador que ha permitido reducir los costos e incrementar la calidad de los productos financieros a la poblacin ha sido la banca mvil. Considerando las cifras recientes de penetracin de telefona celular que en Colombia ya sobrepasan el 90%, es claro que la banca mvil ofrece una gran oportunidad para incrementar y facilitar el acceso de la poblacin a los servicios financieros. Adicional al potencial de cubrimiento, por medio de la banca mvil tambin se reducen los costos fijos en la prestacin de los servicios y los costos de transaccin para su uso, lo cual permite una reduccin en las tarifas de intermediacin. Si bien el uso de mecanismos electrnicos en Colombia como la banca mvil, an se encuentra en una etapa inicial de desarrollo, los avances
alcanzados en los ltimos aos en materia de variedad de servicios y entorno regulatorio son importantes. Con base en cifras de la Superintendencia Financiera, se encuentra que la participacin de las operaciones realizadas por banca electrnica en el pas pas de 19% del total de operaciones en 2008, a 25% en el segundo semestre de 2009. El uso de canales novedosos en el pas, como los corresponsales no bancarios, ha sido esencial para ampliar el acceso de la poblacin a los servicios financieros. Otros canales, como los sistemas electrnicos de pagos que incluyen la banca mvil o la banca por internet, han sido ms usados para otorgar ventajas en las transacciones a los clientes actuales que para incrementar este acceso. Por tanto, para consolidar este desarrollo ser crtico, en primer lugar, consolidar el uso de estos instrumentos, especialmente en los municipios de menor tamao, y en segundo lugar, promover su uso no solo por parte de la poblacin, sino tambin como parte del abanico de servicios de las entidades financieras. Ahora, si bien es de gran importancia aumentar la cobertura de la banca, tambin es crtico que la poblacin conozca los servicios que sta ofrece, comprenda su alcance y aprenda a gestionarlos de manera prudente y adecuada. En este sentido, se encuentra que existe un gran desconocimiento por parte de la poblacin sobre los servicios financieros que se ofrecen en el mercado. Los Grficos 1 y 2 reflejan la necesidad de fortalecer las estrategias de comunicacin sobre las bondades y sobre el buen uso de los servicios financieros, especialmente en los estratos ms bajos. En trminos generales, se encuentra que en los estratos ms bajos el dinero ahorrado no se guarda en los bancos, y que en el momento de buscar un prstamo se desconoce la diferencia, en trminos de tasas, entre lo que ofrecen las entidades financieras y lo que ofrecen los prestamistas no tradicionales, como amigos o familiares, casas de empeo
3 Marulanda, B., Paredes, M. y Fajury, L., Acceso a Servicios Financieros en Colombia: Retos para el Siguiente Cuatrienio, 2010.
[111]
o prestamistas gota a gota. Esta situacin se debe tambin a la desconfianza que genera entre la poblacin de bajos recursos el sistema bancario, tal
vez por la escasez o baja calidad de la informacin que ellos reciben cuando son, o han sido, usuarios del sistema financiero formal.
Grfico 1
Grfico 2
tasas eFectivas de inters pagadas por hogares y

microempresas, segn Fuente de Financiamiento,
qu hacen las personas 2007

de menos ingresos con sus ahorros?
Fundaciones Bancos Cooperativas Proveedor Amigos, vecinos o familiares Casa de empeo o prendera Prestamista (gota a gota)
17 21 24 21 25 23 58
Microempresas Hogares
Ahorra cuando le sobra dinero Ahorra en bancos
50 40 Porcentaje 275 280 Porcentaje 30 20 10 0 1 3 2 Cuartil de gasto 4
78 68 214 214
Crdito
Mediante el crdito se canalizan recursos hacia las actividades ms productivas de la economa. Un estudio de BID encuentra que existe una clara relacin positiva entre el crecimiento de la productividad y el peso en el PIB del crdito hacia el sector privado (BID. Productivity Matters, 2010). En el estudio se encuentra que el grado de emprendimiento en mercados financieros poco desarrollados es determinado por la riqueza del emprendedor y no por la calidad de los proyectos. Esto se debe principalmente al problema de asimetra de informacin en particular, de seleccin adversa existente entre prestamista y prestatario, el cual los agentes econmicos resuelven por medio de la
4 ANIF. Comentario Econmico del da, Agosto 19 de 2010.
Fuente: Marulanda et al., 2010. Tomado de Econometra, 2007.
exigencia de colateral. En mercados de crdito ms profundos se canaliza el ahorro de manera ms eficiente hacia los proyectos de mayor potencial y se evita la generacin de emprendimiento basada solo en la riqueza inicial del individuo. En un contexto regional, el grado de profundizacin financiera de Colombia es relativamente bajo: a mayo de 2010, el crdito bancario como porcentaje del PIB para Colombia se ubic en 31%, superando a Mxico (16,6%) y Argentina (8,7%), pero rezagado frente a Per (31,9%), Brasil (45,2%) y Chile (78,9%)4. Si bien la crisis financiera de finales de la dcada de los noventa signific un retroceso importante
[112]
para la profundizacin financiera de la economa colombiana, es importante resaltar la recuperacin de la cartera de crdito durante los ltimos aos, en especial durante el perodo de mayor auge econmico entre 2005 y el primer semestre de 2008. El crecimiento vertiginoso registrado durante este perodo se vio interrumpido en el segundo semestre de 2008 con el estallido de la crisis internacional y la desaceleracin consecuente de la economa colombiana (ver Grfico 3). A partir del segundo semestre de 2009, se inici un perodo de recuperacin del crdito, especialmente en las modalidades de consumo y vivienda. En el caso del crdito de consumo, su gran dinamismo se ha dado, en buena medida, por el auge de los ltimos aos en el uso de tarjetas de crdito. En este punto, sobresale el creciente fenmeno de las tarjetas de crdito no afiliadas a las franquicias Visa o Mastercard, tal como las ofrecidas por almacenes como Fallabella o Almacenes xito, que en su conjunto acumulan ms de un milln y medio de tarjetas emitidas. De otro lado, se han creado mecanismos alternativos de financiacin de consumo, entre los que sobresale el caso de Codensa, que respalda los crditos con el historial y el cumplimiento de los pagos de energa de los hogares. Mediante este mecanismo, se ha acumulado una cartera de ms de 600.000 millones de pesos, beneficiando a ms de 600.000 clientes5. Para el crdito de vivienda, el crecimiento considerable que ha registrado a partir de 2009 se puede explicar, en buena medida, por los subsidios a la tasa de inters del crdito hipotecario que ha ofrecido el gobierno como estrategia para enfrentar la crisis econmica. En este frente, es de resaltar que el crdito hipotecario perdi participacin con relacin al perodo previo a la crisis de finales de la dcada del 90 y, por tanto, es una modalidad que se espera contine al alza. Hoy por hoy, la cartera hipotecaria representa menos del 10% de la cartera total, lo cual es bajo frente al perodo precrisis
5 Marulanda et al., 2010. 6 Marulanda et al., 2010.
de los 90, cuando representaba cerca del 30% del total o frente a Chile, cuya participacin actual es cercana a 28%. Para terminar, el crdito comercial, que constituye ms del 60% de la cartera total (ver Grfico 4), ha registrado un crecimiento moderado en los ltimos meses. De alguna manera, este tipo de crdito se vio compensado por un crecimiento de la colocacin de bonos en el mercado de capitales. Con relacin al microcrdito, que tuvo un vertiginoso crecimiento en 2009, ste ha moderado su crecimiento recientemente, aunque sigue siendo una de las modalidades de crdito ms dinmicas. El gran auge del microcrdito de los ltimos aos se ha dado gracias a mecanismos como la Banca de las Oportunidades o programas de acceso a servicios financieros ofrecidos por organizaciones no gubernamentales y algunas entidades financieras. A modo ilustrativo, por medio de instituciones financieras y ONG, entre agosto de 2006 y junio de 2009, 1.275.000 personas se vincularon por primera vez a un microcrdito formal. De stas, un 66% se vincul mediante ONG, un 30% a travs de entidades financieras, y el resto por medio de cooperativas6. Ahora bien, la falta de acceso a financiamiento por medio de los mecanismos tradicionales afecta principalmente a las microempresas informales. En este frente, uno de los grandes retos es promover los crditos de bajo monto a la poblacin de bajos ingresos y a las micro y pequeas empresas. A modo de ejemplo, mientras el microcrdito promedio en Colombia otorgado es cercano a 5 millones de pesos, en Per promedia un valor de 900 dlares. Este resultado demuestra que el mercado del microcrdito en Colombia se concentra en empresas de mayor tamao y abarca poco a empresas ms pequeas o a la poblacin de ms bajos ingresos, quienes suelen solicitar crditos por valores menores. Por otro lado, la calidad de la cartera, medida como la relacin entre la cartera vencida y la cartera
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total, tuvo un incremento importante a partir de 2007, especialmente para las modalidades de consumo y microcrdito (ver Grfico 5). Este empeoramiento de la cartera se dio, sobre todo, por causa de la desaceleracin de la economa nacional. A raz de la crisis internacional, bancos y gobiernos
Grficos 3, 4, 5
en todo el mundo, incluyendo Colombia, realizaron ajustes para reducir el riesgo de crdito. Esta tendencia se tradujo en el mejoramiento de la calidad de la cartera con excepcin de la modalidad de crdito comercial a partir de 2009.
crecimiento anual de la cartera, por modalidad de crdito, % (izq.), participacin de las modalidades de crdito en la cartera total, 2009 (medio), calidad de la cartera (cartera vencida / cartera bruta), % (der.)
70 60 50 40 30 20 10 0 -10 Enero - 07 Mayo - 07 Enero - 08 Mayo - 08 Enero - 09 Mayo- 09 Enero - 10 Septiembre - 07 Septiembre - 08 Septiembre- 09 Mayo - 10
Crecimiento anual %
Vivienda 9% Microcredito 2% Consumo 26% Comercial 63% 2009
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Enero - 07 Mayo - 07 Enero - 08 Mayo - 08 Enero - 09 Mayo- 09 Enero - 10 Septiembre - 07 Septiembre - 08 Septiembre- 09 Mayo - 10
Vivienda
Microcredito
Cartera vencida / Cartera bruta %
Consumo
Comercial
Fuentes: Superintendencia Financiera de Colombia, clculos CPC.
La falta de proteccin al cumplimiento de los contratos financieros es uno de los elementos que ms afecta tanto la cobertura del crdito como las tasas que ofrecen las entidades financieras. En este sentido, aumentar la proteccin de los derechos de los acreedores puede tener un impacto positivo considerable sobre la profundidad de los mercados de crdito, la estabilidad del mercado y la promocin del acceso al crdito hacia grupos tradicionalmente marginados del sistema como las pequeas y medianas empresas (BID 2010). El Grfico 6 presenta el ndice de fortaleza de los derechos legales que mide el grado en el cual las leyes de garanta y de insolvencia protegen los
derechos de prestatarios y prestamistas. En este indicador, Colombia obtiene un puntaje de 5 sobre 10, siendo valores ms altos reflejo de mayor proteccin de los derechos de acreedores. El puntaje de Colombia es inferior al promedio de Amrica Latina y el Caribe (5,5) y al promedio de los pases de la OECD (6,8). Segn los resultados del ndice de derechos legales, algunos temas relacionados con los derechos de acreedores que restringen el crdito en Colombia son: (1) la ley no permite a las empresas conferir un derecho de garanta sobre bienes como cuentas a cobrar o inventario; (2) no se encuentra en funcionamiento un registro de garantas
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unificado geogrficamente; (3) los acreedores garantizados no son pagados con preferencia cuando un negocio es liquidado; (4) los acreedores garantizados estn sujetos a una suspensin automtica o moratoria en la ejecucin de su garanta cuando
Grfico 6
un deudor se encuentra en un proceso judicial de reorganizacin; y (5) la ley no permite a las partes acordar en el contrato que el acreedor puede ejecutar su garanta de manera extrajudicial (Banco Mundial. Doing Business 2010).
ndice de Fortaleza de los derechos legales (0-10). valores ms altos

corresponden a mayor proteccin de los derechos de los acreedores,
2009.
12 10 8 6 4 2 0
Espaa Portugal Per Mxico Rep. Checa Corea del sur Venezuela Irlanda Argentina Malasia Chile Colombia Brasil
Fuente: Banco Mundial (Doing Business, 2009)
Mercado de capitales
Adems del crdito bancario, existen mltiples instrumentos financieros que utilizan las empresas para financiar sus proyectos. Mediante los mercados de capitales, las empresas tienen la posibilidad de obtener financiacin para proyectos de expansin o inversin con mayor flexibilidad en trminos de montos, tasas y horizontes de tiempo. El mercado de capitales ha cumplido una funcin vital en la financiacin del crecimiento y la diversificacin del riesgo en las economas desarrolladas. Su principal contribucin ha estado en la innovacin dirigida a adecuar los productos financieros a las necesidades de los emisores e inversionistas y en ofrecer alternativas de financiacin a la intermediacin tradicional7. En Colombia, la importancia del mercado de capitales, y en especial de los mercados de valores, ha crecido de manera considerable en los ltimos aos. Segn datos de la World Federation of Exchanges, la capitalizacin del mercado accionario domstico en el pas pas de 14 mil millones de dlares al finalizar 2003, a ms de 140 mil millones de dlares al finalizar 2009. Como porcentaje del PIB, este ltimo valor corresponde a poco ms de 60%, lo cual, para 2009, fue superior a las cifras de Per, Mxico o Argentina, pero inferior a Chile, Espaa y Brasil (ver Grfico 7). Por otra parte, en renta fija se observa una excesiva concentracin en ttulos de deuda pblica, aunque sobresale el vertiginoso crecimiento en los ltimos tres aos de la emisin y negociacin de deuda corporativa, especialmente por parte de empresas del sector real (ver Grfico 8).
7 Del Valle, 2010. Tomado de la presentacin Innovacin, mercado de capitales y la necesidad de una buena regulacin.
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Grficos 7 y 8
capitalizacin del mercado (% del pib), 2007 y 2009 (izq.); deuda corporativa: monto promedio mensual negociado (billones de pesos) (der.)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Per Espaa Colombia Mxico Chile Malasia Corea del sur Brasil
2007 2009 Billones de pesos Irlanda Argentina
25 20 15 10 5 0 2002 Trim. IV 2003 Trim. II 2003 Trim. IV 2004 Trim. II 2004 Trim. IV 2005 Trim. II 2005 Trim. IV 2006 Trim.II 2006 Trim. IV 2007 Trim. II 2007 Trim. IV 2008 Trim. II 2008 Trim. IV 2009 Trim. II 2009 Trim. IV 2010 Trim. II
Porcentaje
Fuente: Euromonitor International, Bolsa de Valores de Colombia.
Un componente central de los mercados de capitales, y adicionalmente un sector de gran potencial para el pas, es el mercado de derivados financieros. La creciente importancia que tiene el mercado de derivados se debe principalmente a su capacidad de ofrecer diferentes alternativas de inversin y de cobertura, con el fin de mitigar los riesgos y mejorar la estructura de ganancias de las partes involucradas8. La historia del mercado de derivados en Colombia es reciente. Si bien el mercado forward de tasa de cambio viene operando desde hace varios aos y con volmenes importantes, el mercado de derivados en general es an, en materia de volumen y nmero de operaciones, un mercado incipiente en el contexto internacional. A pesar de que se han dado avances importantes como la creacin de las cmaras de riesgo de contraparte, persisten problemas en la profundizacin de este mercado, quizs por falta de conocimiento por parte de las tesoreras de las empresas del sector real o por incentivos negativos para usar este tipo de derivados.
8 Asobancaria. Semana Econmica, 756.
La participacin en Colombia de los derivados en las negociaciones efectuadas en todos los mercados financieros pas de 0,02% en 2008 a 1,5% en los primeros cinco meses de 2010 (ver Grfico 9). En este sentido, es destacable que los volmenes negociados en este mercado en el pas pasaron de 140 mil millones de pesos en todo el ao 2008, a 4,5 billones de pesos en los primeros cinco meses de 2010. En este ltimo perodo, se pas de negociar exclusivamente futuros sobre un bono nocional y OPCF, a negociar tambin futuros sobre acciones individuales como Ecopetrol y Preferencial Bancolombia. En sntesis, a pesar del reciente desarrollo del mercado de capitales colombiano, todava tiene mucho espacio para consolidarse como una slida opcin de financiamiento para las empresas en el pas. En este sentido, al realizar un anlisis del mercado de capitales de Colombia, se encuentran las siguientes caractersticas: (1) pocos emisores de acciones y de deuda corporativa, (2) altos costos de acceso y cargas regulatorias y de informacin, (3) limitaciones en la emisin segn la calificacin
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crediticia, (4) falta de conocimiento y cultura de financiacin por parte de potenciales emisores y poca disponibilidad de perder control y mejorar esquemas de buen gobierno, (5) poco conocimienGrfico 9
to de la poblacin sobre los mercados de capitales y la posibilidad de invertir en ellos, y (6) falta de una poltica integral en el pas para el desarrollo del mercado de capitales.
participacin en el total negociado, por tipo de mercado Financiero (porcentaje)
79,4
72,6
79,9
72,9 Derivados Acciones Otros Bonos privados Deuda pblica
7,0 10,7 0 2,9
18,5 0,02 4,2 6,0 3,4 0,3 2,9
13,9
5,4 1,5 3,9
16,9
2007
2008
2009
2010
Fuente: Asobancaria, con base en datos de la Bolsa de Valores de Colombia. Nota: 2010 con corte a febrero.
Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica para promover la bancarizacin y la asignacin eficiente del ahorro?
La aprobacin de la Reforma Financiera, enmarcada en la Ley 1328 de 2009, fue el principal avance de los ltimos aos en la poltica para potenciar el desarrollo del sistema financiero colombiano. En el ltimo ao, se han reglamentado artculos importantes de esta Ley, como el esquema de multifondos para los fondos de pensiones obligatorias adoptado este ao y que entra en vigencia en febrero de 2011. Otro avance en este frente fue la aprobacin del Decreto 4600 de 2009, mediante el cual se establece la posibilidad de elegir entre dos portafolios para la administracin de las cesantas, segn el perfil de riesgo que cada afiliado quiera asumir. Ahora bien, todava quedan temas crticos por reglamentar, como la compensacin de derivados financieros en proceso de insolvencia. Sumado a lo anterior, otros artculos de la Ley que fueron reglamentados y que amerita sealar son: el Artculo 72 sobre la titularizacin de activos no hipotecarios, el Artculo 40 que modifica el literal d) del artculo 31 del Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, el Artculo 96 en materia de responsabilidad social de las empresas del sistema financiero, y el articulado relacionado con el Rgimen de proteccin al consumidor financiero del Sistema General de Pensiones. En relacin con el esquema pensional, amerita resaltar tambin la expedicin del Conpes 3605 de 2009, por medio del cual se flexibilizan los requisitos de acceso a los recursos del fondo de solidaridad pensional, lo cual beneficia a grupos particulares de la poblacin.
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En materia de bancarizacin, el progreso en el ltimo ao ha sido notorio. En particular, gracias al programa Familias en Accin se ha bancarizado a ms de un milln y medio de familias de bajos recursos. Adicionalmente, se han dado avances de gran importancia en la profundizacin de la calidad y el uso de sistemas electrnicos como la banca mvil o la banca por internet. Incluso, han entrado en operacin en algunas ciudades del pas los novedosos cajeros automticos que reciben dinero. Ahora, si bien los sistemas electrnicos facilitan el uso de los servicios financieros y reducen los costos de transaccin, tambin implican un reto adicional en trminos de seguridad. En este sentido, el sector bancario del pas en los ltimos aos ha desarrollado y actualizado planes y programas para la mitigacin del riesgo de fraude. Asimismo, se ha avanzado en la seguridad, disponibilidad de informacin y transparencia, y se han adoptado medidas para la mitigacin del riesgo como la migracin de tarjetas dbito o crdito con banda magntica a tarjetas con chip. Por otra parte, en relacin con la proteccin de los derechos de los acreedores, en el ltimo ao se dio un avance destacable con la aprobacin de la Ley 1380 de 2010 que establece el rgimen de insolvencia para la persona natural no comerciante. En el nuevo rgimen de insolvencia los procedimientos son ms claros y los plazos para lograr los acuerdos son ms cortos, cuando no hay objeciones ni impugnaciones. En este punto, dos principios que deben inspirar los procesos bajo el nuevo rgimen son la buena fe y el nimo conciliatorio entre las partes9. Ahora bien, es importante sealar que todava el pas enfrenta importantes retos por fortalecer la proteccin de los derechos de los acreedores. En el mercado de capitales tambin se han presentado en el ltimo ao avances considerables. Por un lado, con el objetivo de brindar mayor in-
formacin a los mercados y extender la curva de referencia, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico ha realizado tanto operaciones de canje de deuda local, brindando mayor liquidez en la parte media y larga de la curva, como emisiones de bonos de largo plazo. Entre stas se destaca la colocacin de 1,000 millones de dlares con vencimiento en 2041 que se realiz al comienzo del ao en los mercados internacionales. Tambin se aprob el Decreto 985 de 2010, mediante el cual se reglamenta la actividad de proveer precios en el mercado y se abarcan temas de inspeccin y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia. En relacin con la vigilancia del mercado, es importante resaltar tambin la expedicin de la Ley 1340 de 2009, en la cual se adeca y actualiza la normatividad sobre la proteccin de la competencia en el mercado. Sumado a lo anterior, recientemente fue expedido el Decreto 3886 de 2009 mediante el cual se establece el concepto de sistema integrado de cotizacin de valores extranjeros, en el cual se puede inscribir un determinado nmero de acciones en una bolsa diferente sin necesidad de un registro previo en el Registro Nacional de Valores y Emisores. Asimismo, se ha avanzado en la integracin de la Bolsa de Valores de Colombia con las de Per y Chile, y ha habido algunas iniciativas del gobierno de permitir a los inversionistas extranjeros participar en los mercados de capitales colombianos, no solo mediante fondos de capital del exterior, sino tambin por medio de otros mecanismos regulados como fiducias o carteras colectivas. Sin embargo, estas iniciativas todava no se han consolidado, y en esta materia los avances han sido lentos y an quedan cuellos de botella considerables por resolver. Para finalizar, es importante resaltar el lanzamiento de los contratos a futuro de las acciones de Ecopetrol y Preferencial Bancolombia, los cuales le han dado un impulso importante a los mercados de derivados estandarizados en el pas.
9 Asobancaria. Semana Econmica, 13 de enero de 2010.
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Propuestas
Bancarizacin y profundizacin financiera
1. Fortalecer los derechos de los acreedores
Como ya se mencion, la proteccin de los derechos de los acreedores es un requisito fundamental para el buen funcionamiento de los mercados de crdito, tanto en trminos de acceso como en trminos de tasas. Un adecuado esquema de cumplimiento de contratos financieros y un sistema de garantas slido son base esencial para garantizar el flujo de recursos de la economa hacia las actividades productivas. Si bien en Colombia se han dado avances recientes en esta materia, todava quedan importantes barreras que sobrepasar, especialmente en lo relacionado con el crdito a las pymes. Una de las grandes dificultades en este frente es la duracin de los procesos y la dificultad de hacer cumplir contratos. Parte de la solucin a este problema se encuentra en mejorar la eficiencia de la justicia. Las propuestas concretas en este tema se presentan en el captulo de Justicia del presente informe. Adicional a stas, se propone promover la especializacin de jueces en regulacin financiera y establecer una jurisdiccin especializada para temas financieros. Para tal fin, se requiere promover programas de capacitacin para jueces sobre el funcionamiento y las especificidades del sistema financiero, y tambin fomentar materias obligatorias y optativas sobre derecho financiero en las universidades. Adicional al cumplimiento de contratos, resulta fundamental, en primer lugar, ampliar las opciones que tienen las empresas para respaldar los crditos con ms tipos de activos y, en segundo lugar, profundizar los sistemas de informacin crediticia existentes. En la actualidad, los crditos se garantizan principalmente con activos inmuebles, mientras se excluyen otro tipo de garantas como inventarios o cuentas por cobrar. Con base en Marulanda et al., 2010, se propone: (1) facilitar el uso de activos diversos, tales como activos circulantes
(inventarios y cuentas por cobrar) y cosechas futuras, para ser utilizados como garanta de crdito; (2) agilizar los procedimientos y reducir los costos para la constitucin de garantas reales; (3) mejorar la calidad y el acceso a la informacin de los registros respecto a las garantas que recaen sobre un bien; y (4) ampliar la informacin de las centrales de riesgo con el historial de pagos de los servicios pblicos y de otros bienes de consumo, por ejemplo con informacin de grandes vendedores y comercializadores de bienes de consumo masivo.
2. Eliminar gradualmente el impuesto del 4x1000 sobre los movimientos financieros
Hace poco, el Gobierno nacional anunci la intencin de desmontar de manera gradual el gravamen a los movimientos financieros, conocido como el cuatro por mil. La manera propuesta para implementar esta medida es con una reduccin de un punto cada dos aos, con lo cual quedara eliminado este impuesto antitcnico y distorsionante para el ao 2018. Para el Consejo Privado de Competitividad resulta muy positivo este avance, el cual est sustentado en proyecciones presupuestales y analizado bajo un manejo fiscal prudente y responsable. Se propone, por tanto, seguir adelante con esta iniciativa e implementarla lo ms pronto posible.
3. Eliminar la tasa de usura
La asignacin de la tasa de inters de un crdito depende de manera fundamental de los costos administrativos y de los riesgos asociados al mismo. En los casos del microcrdito y las microfinanzas, tanto el riesgo del crdito como los costos administrativos asociados a stos son ms altos y, por tanto, tambin las tasas de inters de estos crditos tienden a ser ms altas. En muchos casos, estas tasas competitivas de mercado son superiores al tope establecido por la tasa de usura y, por tanto, muchas empresas se ven obligadas a acudir al mercado extrabancario. Como se demostr en la seccin de diagnstico del presente captulo, las tasas de inters que se ofrecen en el mercado extrabancario son muy superiores hasta 10 veces ms altas a las
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tasas de inters de usura establecidas para el mercado colombiano. Para remediar esta situacin, la solucin ptima sera eliminar el techo establecido por la tasa de usura. Ahora bien, es claro que este es un tema polticamente muy complejo, por lo cual se proponen algunas opciones adicionales. Dado que la normatividad de topes a las tasas de inters establece dos modalidades de crdito, que son el microcrdito y el crdito de consumo, una opcin sera liberalizar solo las modalidades de microcrdito y microfinanzas como una estrategia para promover el desarrollo y la formalizacin de las micro y pequeas empresas. Una segunda opcin sera, dado que la tasa de usura depende del inters bancario corriente, modificar la frmula de certificacin del Inters Bancario Corriente. Finalmente, una tercera opcin sera revisar y actualizar el mtodo de clculo de la tasa de usura para las distintas modalidades y modificarlo de manera que exista ms flexibilidad para aumentar la tasa de acuerdo con los cambios de mercado y a la realidad de los costos asociados a la aprobacin de un crdito.
4. Promover una mayor educacin financiera a la poblacin
Tambin los empleadores juegan un papel central en educar a la poblacin sobre los usos y beneficios del sistema financiero. Se propone que las entidades pblicas, sobre todo en las regiones, ofrezcan a sus empleados capacitaciones sencillas sobre el sistema financiero y exijan que los pagos de nmina se efecten mediante consignaciones a cuentas bancarias. Adems, se propone disear campaas de comunicacin para incentivar que estas prcticas tambin se lleven a cabo en las empresas privadas.
5. Promover el desarrollo de medios electrnicos de pago y banca mvil
En general, existe falta de conocimiento en la poblacin colombiana sobre la gama de servicios que ofrecen el sistema financiero y de aseguramiento, y la manera como stos pueden tener un impacto positivo sobre la calidad de vida. En este sentido, se propone disear e implementar una poltica de educacin financiera a la poblacin en colegios, universidades, sitios de trabajo, medios de comunicacin, entre otros. Una poltica de esta naturaleza debe ir dirigida especialmente a la poblacin de menores ingresos y su enfoque debe ser integral, cubriendo temas que abarquen desde la importancia de la planificacin financiera para el bienestar, hasta las bondades, beneficios y usos de mecanismos electrnicos de pago. Adicional a los servicios financieros, es clave tambin educar a la poblacin sobre los beneficios de los esquemas de aseguramiento.
En los ltimos aos, el pas ha avanzado de forma notable en el desarrollo de productos y servicios financieros novedosos, como son los medios electrnicos de pago, la banca mvil o la banca por internet. Ahora bien, para consolidar este proceso, es necesario fortalecer la regulacin de estos mercados. En este sentido, se requiere un marco regulatorio ms integral, que sea claro, que establezca penas fuertes, que incluya definiciones claras sobre conceptos bsicos, y que d mayor claridad sobre las responsabilidades y competencias de las autoridades de vigilancia y control. Esta poltica debe ser actualizada continuamente y ejercida por personal idneo. Es importante resaltar que este tipo de operaciones electrnicas son cada vez ms complejas y cambiantes y, por tanto, es crucial estar siempre a la vanguardia.
Mercado de capitales
6. Finalizar la reglamentacin de la Reforma Financiera (Ley 1328 de 2009)
En particular, quedan pendientes de reglamentacin temas trascendentales de la Reforma, como la compensacin de derivados financieros en proceso de insolvencia, algunos componentes de la proteccin al consumidor, entre otros.
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7. Finalizar la reglamentacin de la Ley Contable (Ley 1314 de 2009)
Mediante la Ley Contable (Ley 1314 de 2009) se dieron grandes pasos hacia la implementacin y el uso en el pas de un sistema contable ajustado a los estndares internacionales, lo cual beneficia al sector financiero al promover la inversin extranjera en el sistema. Ya se estableci el Consejo Tcnico de la Contadura Pblica que har las recomendaciones para que se d esta armonizacin. Es clave que este Consejo Tcnico cuente con el apoyo de las agencias pblicas relevantes y que se le d el msculo tcnico necesario para que pueda emitir sus recomendaciones lo antes posible. En particular, con el objetivo de promover un mayor uso de coberturas de riesgo en las empresas, es necesario incorporar en la norma colombiana las prcticas internacionales para la valoracin y contabilizacin de fsicos y derivados.
8. Consolidar el desarrollo del mercado de deuda corporativa en Colombia
9. Promover una mayor participacin de los recursos de los inversionistas institucionales en los mercados de capitales
En los ltimos dos aos, el mercado de deuda corporativa en el pas ha dado grandes pasos. La emisin y negociacin de ttulos de deuda privada se ha disparado y muchas empresas del sector real recientemente han entrado con xito al mercado. Sumado a esto, el proceso de emisin de bonos se ha hecho cada vez ms expedito. Para seguir por este camino y desarrollar este mercado ms a fondo, se propone: (1) eximir del 4 x 1.000 a estas operaciones, (2) hacer que el valor de la inscripcin en el Registro Nacional de Valores y Emisiones no dependa del patrimonio sino del monto de la emisin, (3) extender la curva de referencia mediante emisiones de ms largo plazo, y (4) liderar campaas de difusin a las empresas sobre los requisitos del mercado de bonos corporativos, en trminos de informacin y prcticas de gestin y buen gobierno, as como de las ventajas que ste ofrece.
Los recursos de los fondos de pensiones en Colombia representan el 17% del PIB y, por tanto, constituyen la mayor fuente de recursos para financiar proyectos de inversin y expansin, ya sea de manera directa o por medio de los mercados de capitales. No obstante, hoy en da existen en Colombia algunas barreras que restringen estas inversiones y reducen la eficiencia en la asignacin de estos recursos. En esta lnea, una primera propuesta consiste en que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico presente un proyecto de ley en el que se adopte en Colombia un sistema de rentabilidad similar al chileno, en el cual se introduzca una rentabilidad mxima que, al ser superada, permita a las AFP ahorrar recursos para cubrir las necesidades cuando incumplan el requisito de rentabilidad mnima establecido. Actualmente, el sistema de pensiones en Colombia no cuenta con un esquema de rentabilidad mxima, lo que genera un comportamiento en manada por parte de las AFP hacia portafolios de bajo riesgo para as evitar incumplir el requisito de rentabilidad mnima establecido. Al reformar el esquema actual y establecer una rentabilidad mxima, se promovera una mejor asignacin de los recursos de las AFP y facilitara su canalizacin hacia proyectos de infraestructura, por ejemplo. Por otra parte, se propone establecer para algunos inversionistas institucionales una canasta mnima con ttulos valores calificados por debajo de AAA y ampliar el porcentaje permitido para la adquisicin de ttulos por parte de las AFP, que en la actualidad se encuentra en 10%.
10. Elaborar una poltica integral para la promocin del mercado de valores
En los ltimos aos, el Gobierno Nacional ha impulsado diversas iniciativas para promover el desarrollo del mercado de valores. Una de estas iniciativas fue la creacin del Consejo Superior del Mercado de Capitales, que luego se reestructur y
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cambi su nombre por el de Consejo Directivo del Programa para la Promocin del Mercado de Valores como Alternativa Real de Financiacin. Si bien es crtico fortalecer esta instancia de coordinacin y articulacin pblico-privada e interinstitucional, ms importante ser la elaboracin de una poltica integral, enmarcada en un Documento Conpes, para la promocin y el desarrollo del mercado de valores en Colombia. Lo anterior, bajo el liderazgo del DNP y con la coordinacin de Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Esta poltica deber incluir elementos sobre racionalizacin de aquellos aspectos del rgimen tributario que estn afectando el desarrollo del mercado como, por ejemplo, la imposibilidad de sacar futuros sobre los ndices burstiles debido al tratamiento tributario de las operaciones. Adems, deber contemplar elementos operativos, como el establecimiento de mecanismos para el desarrollo de las ventas en corto en acciones. Hoy en da, cuando hay transferencia temporal de valores se pierde la propiedad de la accin, lo que frena a muchos tenedores estructurales de acciones a prestarlas.
11. Flexibilizar el rgimen de inversin extranjera de portafolio y avanzar en la integracin de la Bolsa de Valores de Colombia con las Bolsas de Valores de Chile y Per
La inversin extranjera de portafolio es fundamental para el desarrollo del mercado de capitales. Sin embargo, el rgimen cambiario local slo permite la destinacin de estos recursos a la adquisicin de ttulos inscritos en el Registro Nacional de Valores y Emisores, limitando la potencialidad de esta inversin y desincentivndola10. Recientemente, el
pas dio pasos importantes en esta materia con la aprobacin de la Ley del Mercado de Valores. No obstante, quedan todava barreras que dificultan este proceso y que ser necesario superar. En primer lugar, es clave permitir a los inversionistas extranjeros participar en los mercados de capitales colombianos, no solo mediante fondos de capital del exterior, sino tambin mediante otros mecanismos regulados como fiducias o carteras colectivas. En este mismo sentido, se debe revisar en forma comprensiva la reglamentacin para que se le permita a inversionistas extranjeros participar en el mercado de derivados. Adems, se requiere reducir las exigencias en materia de monetizacin y las restricciones en las operaciones. Estas restricciones desincentivan la inversin y van en contra de la profundizacin del mercado de capitales colombiano, al sustraer de sus posibilidades otras operaciones del mercado de valores como el reporto, las simultneas, la transferencia temporal de valores y los derivados financieros11. Con estos ajustes se facilitara la integracin de la Bolsa de Valores de Colombia con las Bolsas de Valores de Per y Chile. Adicional a la flexibilizacin del rgimen de inversin extranjera de portafolio, para la integracin de estas bolsas quedan algunos asuntos pendientes adicionales, como la expedicin de un decreto sobre la interaccin de depsitos de valores, y algunos temas ms operativos como la definicin de los mecanismos de acceso de los valores o la identificacin de los elementos de los acuerdos entre intermediarios de valores locales y extranjeros. De avanzar en este frente, la integracin de las bolsas de valores de Colombia, Chile y Per podra hacerse efectiva a finales de este ao.
10 Asobancaria. Semana Econmica, 756. 11 Asobancaria. Semana Econmica, 747.
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Captulo II
sistema tributario
Sistema tributario
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Diagnstico
as obligaciones tributarias son uno de los factores de decisin determinantes para la inversin de capitales tanto nacionales como extranjeros en un determinado pas y, por ende, son elementos fundamentales para conseguir un alto grado de competitividad. Tal situacin se debe a que la productividad de un pas en gran parte depende del incremento de la inversin dirigida a la creacin, expansin y optimizacin de las empresas nacionales. Por su parte, la inversin puede verse afectada por el carcter distorsionante de las cargas tributarias, pues stas reducen la apropiabilidad de los retornos privados de esa inversin. Esto, a su vez, no solo paraliza las dinmicas del mercado nacional, sino que priva al pas de la generacin de empleo, la transferencia de tecnologa y el potencial innovador impulsados por la inversin. El sistema impositivo colombiano experimenta grandes retos en materia de competitividad. Lo anterior se pone en evidencia al observar que en el indicador del IMD que mide la percepcin
El sistema impositivo colombiano ejerce un mayor efecto distorsionante sobre la actividad empresarial, el trabajo y la inversin, que aquellos de sus principales competidores regionales.
del grado en el que los impuestos desincentivan la actividad empresarial de un determinado pas, Colombia ocupa el puesto 51 entre 58 pases, con una calificacin de 3,18 sobre 10 (donde una calificacin de 0 implica el mayor grado de desincentivo a la actividad empresarial y una de 10 implica el menor nivel de desincentivo a la misma) (ver Grfico 1). Asimismo, el impacto del sistema impositivo colombiano en la competitividad del pas se demuestra en que, en el indicador del FEM que mide el efecto de los impuestos en los incentivos para trabajar e invertir, Colombia ocupa el puesto 128 entre 139 pases, con una calificacin de 2,6 sobre 7 (donde una calificacin de 1 implica que los impuestos limitan significativamente los incentivos para trabajar e invertir, y una de 7 implica que estos no tienen impacto sobre dichos incentivos) (ver Grafico 2). Los indicadores antes mencionados son relevantes en la medida en que ponen de presente que los impuestos de los principales competidores regionales de Colombia1 cuentan con un menor efecto distorsionante sobre la actividad empresarial, el trabajo y la inversin que los impuestos de nuestro pas. Dicha situacin es preocupante debido a que no solo permite sino que incentiva la desviacin de las inversiones, tanto nacionales como extranjeras, hacia los pases vecinos, perjudicando de forma considerable la productividad nacional. De acuerdo con el artculo 363 de la Constitucin Poltica de Colombia, El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Por equidad se entiende la existencia de condiciones de igualdad en las cargas tributarias para contribuyentes con similar capacidad econmica (equidad horizontal); por eficiencia, la
1 Chile, Argentina, Per, Brasil, Mxico y Venezuela.
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sistema tributario
Grfico 1
Grfico 2
ranking desincentivo de los impuestos

corporativos a la actividad empresarial,
ranking impacto de los impuestos en

2010
7,42 6,8 6,44 6,12
los incentivos a trabajar e invertir,
2010
Irlanda Chile Malasia Repblica Checa Corea Portugal Argentina Per Espaa Colombia Venezuela Brasil Mxico
0 1 2
4,84 4 3,57 3,43 3,39 3,18 2,89 2,79 2,34 3 4 5 6 7 8
Chile Malasia Irlanda Per Repblica Checa Corea Venezuela Espaa Mxico Portugal Colombia Argentina Brasil
0
19 28 38 47 49 81 98 112 113 123 128 137 139 20 40 60 80 100 120 140
Fuente: IMD (Competitiveness Yearbook, 2010). *Se les pidi a los encuestados que calificaran en qu medida los impuestos corporativos de su correspondiente pas desincentivan la actividad empresarial (siendo 0= desincentivan la actividad empresarial, y 10= no desincentivan la actividad empresarial).
Fuente: Foro Econmico Mundial (Informe Global de Competitividad, 2010-11). *Se les pidi a los encuestados que calificaran el impacto de los impuestos en los incentivos a trabajar y a invertir en su respectivo pas.
habilidad del Estado para establecer gravmenes que tengan el menor efecto distorsionante sobre la actividad econmica; y por progresividad, la funcin creciente de las obligaciones impositivas a medida que se incrementa el nivel de ingresos de los agentes (equidad vertical). Cabe mencionar que el sistema tributario colombiano actual no cumple con dicho mandato constitucional por cuanto: 1) cuenta con una estructura tarifaria muy alta, lo cual repercute en la eficiencia econmica del pas al generarle prdidas irrecuperables en materia de inversin, emprendimiento, empleo, entre otros; 2) es muy complejo, lo cual perjudica su eficiencia, equidad y progresividad, en la medida en que dificulta su operacin incrementando su carcter distorsionante, establece tratamientos discriminatorios entre sectores con similar capacidad econmica y le otorga beneficios a los sectores con mayor capacidad de pago de impuestos; 3) se encuentra
concentrado en una poblacin muy pequea, lo cual incrementa los problemas de equidad y progresividad, por cuanto deposita la totalidad de las cargas del Estado en muy pocos contribuyentes. Por esto es necesario profundizar en el diagnstico de cada uno de los anteriores aspectos, y en su efecto sobre la competitividad del pas2.
Los principios de equidad, eficiencia y progresividad establecidos por la Constitucin Poltica de Colombia para el sistema tributario nacional, no se estn reflejando en la realidad.
2 Vale la pena aclarar que si bien los aportes parafiscales, en trminos reales son impuestos a la nmina, por cuanto forman parte de la carga tributaria de las empresas, estos no sern abordados en el presente captulo sino en el captulo de Formalizacin y Mercado Laboral de este Informe.
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1. Estructura Tarifaria Las tarifas del impuesto sobre la renta para personas jurdicas, constituyen un factor determinante para la desviacin de inversiones y para la evasin y elusin de las cargas tributarias en el pas.
El sistema impositivo colombiano an cuenta con un amplio margen para mejorar en materia del esquema tarifario, en especial del impuesto sobre la renta para personas jurdicas. Esto se pone de presente al observar que, en el indicador del IMD que mide la tarifa del Impuesto sobre la Renta para personas jurdicas, Colombia contina en el puesto 11 entre los 13 pases de referencia y en el puesto 49 entre los 58 pases de la muestra global (ver Grfico 3). Igualmente, el hecho de que las tarifas de los impuestos corporativos sean muy altas
Grfico 3
se evidencia en el indicador del FEM que mide la tarifa real de los impuestos corporativos, la cual incluye el impuesto sobre la renta, las contribuciones y los impuestos a la nmina, y otros impuestos, en donde Colombia ocupa el puesto 12 entre los 13 pases de referencia, y el puesto 130 entre los 134 pases de la muestra mundial (ver Grfico 4). En trminos generales, el establecimiento de cargas tributarias genera una prdida neta en el bienestar de la sociedad, la cual depende directamente del nivel de las tarifas otorgadas a dichas cargas. Precisamente por esto, es posible afirmar que las altas tarifas del impuesto sobre la renta corporativo en Colombia distorsionan de manera significativa la actividad econmica del pas y, por ende, generan prdidas irrecuperables de gran cuanta para nuestra sociedad. Por otro lado, cabe enfatizar que unas altas tarifas en el impuesto sobre la renta corporativo pueden desviar en el margen potenciales inversiones, en especial en materia de manufactura y servicios, hacia pases con condiciones similares a las de Colombia pero que permiten una mayor apropiacin de los retornos privados de las empresas a travs de menores tarifas impositivas. Esto por cuanto, a pesar de que los principales factores de decisin para
tariFa del impuesto sobre

la
Grfico 4
renta corporativo (%), 2010

40 35 30 25 20 15 10 5 0 160 140 120 100 80 65 40 20 0
ranking tariFa total de impuestos, 2010
12,5
17
19
22
25
25 26
30 30 30
33
34 35
68 76 20 22 Irlanda Chile 38 47
91
118 104 112
134 127 130
Irlanda
Rep. Checa
Corea
Malasia
Brasil
Portugal
Espaa
Colombia
Venezuela
Argentina
Chile
Per
Mxico
Malasia
Espaa
Brasil
Rep. Checa
Venezuela
Fuente: IMD (Competitiveness Yearbook, 2010). *Tarifa mxima de impuestos, sobre utilidades antes de impuestos.
Fuente: Foro Econmico Mundial (Informe Global de Competitividad, 2010-11). *Esta variable es una combinacin de impuestos sobre la renta (% de las utilidades), contribuciones e impuestos sobre la nmina (% de las utilidades), y otros impuestos.
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Argentina
Corea
Per
Portugal
Mxico
Colombia
sistema tributario
invertir en un pas son el tamao del mercado, la ubicacin geogrfica y la estabilidad poltica y macroeconmica, factores como las barreras administrativas, la legislacin laboral y la normatividad tributaria pueden modificar la decisin de invertir en un determinado pas en los casos que estos ltimos sean los nicos elementos diferenciadores entre diversos competidores regionales3. Incluso, las altas tarifas en el impuesto sobre la renta corporativo incentivan la evasin y elusin de las cargas impositivas nacionales. Esto se muestra en que, en el indicador del IMD que mide la percepcin del grado en el que la evasin tributaria repercute en las finanzas pblicas, Colombia ocupa el puesto 11 entre los 13 pases de referencia y el puesto 50 entre 58 pases de la muestra global, con una calificacin de 1,31 sobre 10 (donde una calificacin de 0 implica que la evasin perjudica en gran medida las finanzas pblicas y una de 10 implica que no tiene efectos sobre estas) (ver Grafica 5). Dicha situacin es perjudicial para el pas por cuanto, en primer lugar, menoscaba los ingresos del Estado y, con ello, genera inestabilidad macroeconmica, reduce inversin social, disminuye la inversin pblica en la promocin de factores determinantes para la competitividad y restringe la provisin de bienes pblicos especficos requeridos para impulsar el desarrollo de ciertos sectores de la economa nacional. En segundo lugar, la evasin y elusin de las cargas impositivas nacionales es desfavorable para el pas, en la medida en que genera incentivos para la existencia de empresas y trabajadores informales, los cuales se caracterizan por tener una productividad ms baja, actuar en condiciones de competencia desleal frente a las empresas y los trabajadores formales, crear altos ndices de desproteccin en materia de seguridad social y conducir a la inviabilidad de cualquier esquema de seguridad4.
Grfico 5
ranking del grado en el que la evasin

tributaria aFecta las Finanzas pblicas,
2010
Malasia Chile Irlanda Repblica Checa Corea Venezuela Espaa Brasil Portugal Argentina Colombia Per Mxico
0
2 11 12 22 24 35 40 47 48 49 50 53 58 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: IMD (Competitiveness Yearbook, 2010). *Se les pidi a los encuestados que calificaran en qu medida la evasin tributaria afecta las finanzas pblicas (siendo 0= afectan las finanzas pblicas, y 10= no afectan las finanzas pblicas).
2. Complejidad
Es importante resaltar que Colombia presenta grandes oportunidades para mejorar en materia de reduccin del nmero de exenciones, deducciones y descuentos existentes en el Ordenamiento Jurdico actual. La hiperinflacin de tratamientos impositivos preferenciales a ciertos sectores de la
La existencia de beneficios tributarios selectivos, diferenciados y mltiples, genera altos costos fiscales y gran complejidad al sistema, sin producir incentivos significativos a la inversin.
3 Crdenas S. Mauricio, Valerie Mercer-Blackman..Anlisis del Sistema Tributario Colombiano. Fedesarrollo, 2006. 4 Para ms informacin a este respecto remitirse al Captulo de Formalizacin Empresarial y Mercado Laboral.
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economa nacional se evidencia al observar que en la actualidad el Estatuto Tributario Colombiano contempla aproximadamente 38 tipos diferenciados de rentas exentas, 47 de deducciones y 6 de descuentos tributarios5. Esto hace del esquema impositivo nacional un sistema subptimo y poco sostenible, debido a que le genera altos costos fiscales al erario pblico, lo cual se sustenta en que en el ao gravable 2009, el costo fiscal de todas las exenciones tributarias fue de 3,4 billones de pesos, el de las deducciones fue de 4,1 billones de pesos y el de los descuentos fue de 508 mil millones de pesos, para un total de casi 8 billones de pesos, correspondiente al 1,5% del PIB nacional en el respectivo ao. A lo anterior se suma el hecho de que dichos tratamientos preferenciales no producen incentivos reales y significativos para la atraccin de nueva inversin, tanto as que estudios empricos sobre el tema han determinado que la poltica tributaria de incentivos a la inversin adoptada por Colombia en el ao 2003, ha tenido poca o ninguna correlacin con el boom de atraccin de capitales ocurrido en el pas6. Dicha situacin se podra explicar, en parte, con que los inversionistas no confan en que los tratamientos preferenciales sean duraderos. Asimismo, se podra explicar con que los principales beneficiarios de ellos no son muy sensibles a las cargas o a los incentivos impositivos, en la medida en que son inversionistas que habran trado su capital a Colombia con independencia a la existencia o no de tales exenciones, deducciones y descuentos. Lo anterior se demuestra al observar que aproximadamente el 70% de la inversin extranjera directa que se ha producido en Colombia entre los aos 2001 y 2009, se ha destinado a sectores en los que el inversionista responde a oportunidades de negocio especficos, ya sea derivados de la existencia de recursos naturales (por ejemplo la explotacin de minas y canteras), del otorgamiento de monopolios estatales (como es el caso de la
electricidad, el gas y el agua, as como de las telecomunicaciones) o de una estrategia regional (por ejemplo la expansin del sector financiero) (ver Grfico 6). Esto a diferencia de los inversionistas que el pas busca atraer, tales como los inversionistas en industria y servicios, los cuales s podran ser sensibles a las altas tarifas del impuesto sobre la renta corporativo en Colombia.
Grfico 6
inversin extranjera directa en colombia

por sectores econmicos
(2001-2009)
10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 -2.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Otros Comercio al por mayor y al por menor, hoteles y restaurantes Actividades de intermediacin financiera Transporte, almacenamiento y comunicaciones Explotacin de minas y canteras Electricidad, gas y agua Fuente: Elaboracin Propia, Datos de Banco de la Repblica.
Asimismo, la existencia de beneficios tributarios selectivos, diferenciados y mltiples le aporta gran complejidad al sistema tributario colombiano, incrementando desgastes innecesarios tanto de
El hecho de que existan dos regmenes diferenciados de IVA debilita la administracin del sistema, genera confusin respecto a sus procedimientos e incentiva la evasin.
5 Clculos propios. 6 Ver por ejemplo, Mlendez, M., & A Galindo. Corporate Tax Stimulus and Investment in Colombia. 2010. Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=1568144.
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sistema tributario
los contribuyentes como de la administracin, y profundizando el carcter distorsionante del sistema impositivo colombiano. Por otra parte, otro de los aspectos en los que se pone de presente la alta complejidad de sistema tributario colombiano es en la existencia de una duplicidad de regmenes amplios y difciles de manejar en el Impuesto al Valor Agregado (el rgimen comn y el rgimen simplificado). Por una parte, la existencia de dos regmenes diferenciados de IVA implica diferentes obligaciones para el contribuyente, distintas actuaciones por parte de la administracin de impuestos y, por ende, procedimientos excepcionales en el manejo tributario de la cadena de valor. Esto se evidencia al observar que los responsables del rgimen comn se encuentran obligados a: 1) llevar contabilidad, 2) inscribirse en el Registro nico Tributario (RUT), 3) expedir factura, 4) presentar la respectiva declaracin de IVA, y 5) informar a la DIAN el cese de actividades gravadas con el IVA. En contraste, los responsables del rgimen simplificado nicamente se encuentran obligados a: 1) inscribirse en el Registro nico Tributario (RUT), 2) llevar el libro fiscal de registro de operaciones diarias, y 3) expedir documento soporte en operaciones realizadas con responsables del rgimen simplificado. En este punto cabe resaltar que la existencia de un rgimen simplificado en el que los responsables no deben presentar declaraciones de IVA, llevar contabilidad o facturar, debilita la capacidad de vigilancia y control de la Administracin de Impuestos, permitiendo de esta forma el aumento de la evasin y elusin tributarias y, por ende, de la informalidad. Por otro lado, la existencia simultanea de un rgimen comn y de un rgimen simplificado excepcional, que en trminos reales no lo es por cuanto cobija a gran parte de los contribuyentes del pas, genera un traslapo de procedimientos tributarios y, por consiguiente, confusin respecto a los mismos. Con respecto a esto, cabe mencionar que el hecho de que exista un rgimen beneficioso nicamente para las personas naturales, tal como lo
es el rgimen simplificado, incentiva a los emprendedores a permanecer como tales y, por lo tanto, a no crear empresas formales en Colombia. Dicha situacin no solo es negativa para el pas en la medida en que reduce su productividad e incrementa sus ndices de informalidad, sino que es perjudicial para los individuos, por cuanto no les permite fijar lmites entre el patrimonio de la empresa y el personal.
Las incongruencias entre las tarifas de retencin en la fuente y las tarifas reales de los impuestos no solo congestionan y retrasan la administracin tributaria, sino que disminuyen la liquidez del sector productivo nacional.
Por ltimo, otro ejemplo de la complejidad del sistema tributario nacional se presenta en las incongruencias existentes entre las tarifas de retencin en la fuente y las tarifas del impuesto cobradas a cada contribuyente en particular. De acuerdo con el art. 367 del Estatuto Tributario, la retencin en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude, en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause. Dado que la retencin en la fuente hace las veces de un anticipo del impuesto, su tarifa debe corresponder a un estimado de lo que se espera que el contribuyente pague por concepto del mismo. En la actualidad, la diferencia existente entre las tarifas de retencin en la fuente y las tarifas del impuesto est generando: 1) el aumento de los casos en los que la administracin tributaria debe adelantar procesos de devolucin de impuestos, los cuales generan desgastes injustificados por parte de dicha entidad, 2) est disminuyendo el flujo de
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caja del sector productivo, aumentando sus costos de acceso al capital y limitando su capacidad de invertir en el pas, y 3) se est privando a Colombia de la generacin de empleo, la transferencia de tecnologa y el potencial innovador que dichas inversiones traen consigo. Tal es la brecha existente entre los montos cobrados va retencin en la fuente y los montos cobrados por concepto del impuesto, que en el ao 2009 la DIAN realiz devoluciones a personas jurdicas por un total de 5,7 billones de pesos (de los cuales 4,4 billones fueron devueltos en efectivo y en TIDIS7, y 1,2 en compensaciones). Para ilustrar esta situacin se hace referencia al caso del sector de software, al cual se le aplica la tarifa de retencin en la fuente correspondiente a honorarios y comisiones (10%), siendo que diversos estudios han determinado que la tarifa que se le debera aplicar, de conformidad con su productividad real, se encuentra alrededor del 3,5%, lo que genera grandes devoluciones de impuestos a dicho sector.
La carga impositiva en Colombia se encuentra concentrada en un porcentaje pequeo de la poblacin nacional, lo cual eleva las tarifas tributarias nominales y genera inequidades reales.
3. Base impositiva
En tercer lugar, Colombia an se encuentra rezagada en materia de concentracin de la carga imposi-
tiva nacional, por cuanto esta ltima est focalizada en muy pocos contribuyentes, generndose as una base impositiva real muy reducida. Esto se refleja en que de los 1.306.999 declarantes registrados en 2008, solo 799.348 fueron contribuyentes reales, es decir, pagaron impuestos a la administracin tributaria nacional. Ms aun, de la poblacin econmicamente activa en el ao 2008, correspondiente a 19,7 millones de personas, solo 612 mil personas naturales fueron contribuyentes reales del sistema tributario nacional.
Qu ha pasado en el ltimo ao en materia del sistema tributario nacional?

En el ltimo ao se han presentado algunos avances de poltica dirigidos a optimizar tanto la estructura sustantiva como la implementacin procedimental del sistema tributario nacional, incrementando de esta manera la competitividad del mismo. Un primer esfuerzo consisti en la expedicin de la Ley 1370 del 30 de diciembre de 2009, la cual implic tanto avances como retrocesos. Por una parte, y a pesar de que dicha iniciativa legislativa no constituye una reforma estructural amplia, completa y suficiente, capaz de abarcar los temas
7 Los TIDIS son ttulos valores emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, para que la DIAN realice las devoluciones de impuestos.
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sistema tributario
sustanciales y procedimentales realmente problemticos del sistema impositivo nacional, esta se encuentra orientada en la direccin correcta, por cuanto busca suprimir los tratamientos tributarios preferenciales que actualmente estn distorsionando el mercado nacional. Lo anterior en la medida en que disminuye la deduccin por la adquisicin de activos fijos reales productivos del 40% al 30%, y prohbe la aplicacin concurrente de dicha deduccin con la tarifa especial del impuesto sobre la renta otorgada a los usuarios de zonas francas (15%). Sin embargo, la mencionada iniciativa legislativa, de manera simultnea, implica un retroceso, en tanto prolonga una carga impositiva creada como temporal, al extender el impuesto al patrimonio al ao 2011 y aumentar sus tarifas, preservando as los desincentivos actuales a la inversin y a la formalizacin. Un segundo esfuerzo consisti en la expedicin del Decreto 1805 de 2010, por medio del cual se precisa el alcance de la exencin del IVA en la exportacin de servicios. Es bien sabido que en una economa globalizada, en la que los ingresos nacionales en gran medida dependen de la capacidad que se tenga de incursionar en los mercados externos, los pases no gravan con IVA los bienes y servicios que exportan, ya que esto equivaldra a encarecer y, por consiguiente, a disminuir la competitividad de sus propios productos en el mercado global. Adicional a esto, por definicin el IVA es un impuesto al consumo, y dado que el consumo de un bien o servicio exportado ocurre en el exterior, no es razonable gravar en el pas los bienes y servicios que se encuentran en dicha situacin. El Ordenamiento Jurdico Colombiano, en trminos generales, no gravaba con IVA los servicios a ser exportados siempre que fueran prestados en desarrollo de un contrato escrito, se utilizaran de manera exclusiva en el exterior y fueran suministrados a personas naturales o jurdicas sin negocios o actividades en Colombia. A pesar de esto, la interpretacin oficial del tercer requisito estaba dejando sin efectos prcticos dicha exencin, al establecer que no se encuentran
exentos del IVA los servicios suministrados a matrices o filiales en el exterior de sociedades colombianas, as estas fueran las nicas beneficiarias y usuarias de dichos servicios, por considerarse que contaban con negocios o actividades en el pas. Tal situacin, sumada al hecho de que el potencial para exportar servicios de nuestro pas ha aumentado, as como al hecho de que el incremento de los flujos de inversin extranjera ha elevado la presencia de sociedades internacionales en Colombia, conllevaba a que en la prctica se estuvieran gravando con IVA los servicios exportados por el pas. Como consecuencia de este hecho, no solo se estaba desincentivando la incursin y consolidacin de los productos nacionales en los mercados globales, sino que se estaba impulsando la evasin y elusin de las cargas tributarias nacionales. Esto por cuanto, en la prctica, una de tres situaciones se presentaba: 1) la exportacin no se realizaba, 2) se realizaba sin registrarse o 3) el exportador colombiano era quien terminaba asumiendo el IVA. En cualquier caso, la prdida para el pas era sustancial. La expedicin del Decreto 1805 de 2010 corrigi dicha situacin, al establecer que para efectos de que sea aplicable tal exencin, se entienden por empresas sin negocios o actividades en Colombia las sociedades extranjeras que se beneficien directamente de los servicios prestados en el pas y que usen tales servicios exclusivamente en el exterior, a pesar de tener vinculados econmicos en Colombia. De esta manera, el Decreto en comento impulsa las exportaciones de servicios, las cuales tienen gran potencialidad en el mercado global, son altamente generadoras de empleo, y constituyen una de las reas en las que Colombia tiene mayores ventajas comparativas, ya que la exportacin de servicios, por su intangibilidad, y a diferencia de la exportacin de bienes materiales, no se ve afectada por el retraso en infraestructura y por los obstculos fronterizos que en la actualidad experimenta el pas. Un tercer avance fue la negociacin de tratados para evitar la doble tributacin con Canad, Mxico, Corea, Portugal, India, Repblica Checa, Francia, Suiza y Blgica. Esto por cuanto dichos
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tratados, al evitar que una misma transaccin sea gravada tanto por el pas de origen de la inversin como por el pas receptor de ella, en este caso Colombia, disminuye los costos de hacer negocios en el pas y genera mayor seguridad jurdica para los extranjeros que inviertan en l. Adicionalmente, es importante resaltar que los principales avances del sistema impositivo colombiano se han presentado en materia de simplificacin y modernizacin de la administracin tributaria. El impacto de tales avances se pone en evidencia al observar que entre el 2007 y el 2008 la base de declarantes y responsables de los impuestos nacionales aument en 2%, pasando de 1.244.016 a 1.272.762 responsables; que entre 2008 y 2009 el recaudo de impuestos creci en un 5,1%, pasando de 65,5 a 68,9 billones de pesos; y que entre 2008 y 2009 el porcentaje de evasin del Impuesto sobre la Renta y del IVA disminuy en un 1%, pasando de 28% a 27% en renta y de 22% a 21% en IVA. Un primer esfuerzo en este sentido, y que explica los avances en este frente, fue la expedicin del Decreto 2670 del 26 de julio del 2010, por medio del cual se instaura el Sistema Tcnico de Control Tarjeta Fiscal y se hace obligatoria su utilizacin para los contribuyentes o responsables que deben expedir factura o documento equivalente y que no
opten por el esquema de facturacin electrnica. Tal iniciativa, al proporcionar un mecanismo electrnico diseado para procesar, registrar, almacenar y suministrar la informacin fiscal resultante de operaciones econmicas, no solo permite una prestacin ms eficiente de los servicios tributarios, sino que facilita y optimiza la fiscalizacin de los recursos del Estado. Por otro lado, un segundo esfuerzo consisti en la expedicin del Decreto 2668 del 28 de julio de 2010, por medio del cual se permite la utilizacin de una norma de calidad ms asequible a las micro y pequeas empresas que pretendan hacer uso de la factura electrnica. Esta iniciativa es de fundamental importancia, por cuanto no solo facilita, agiliza y hace ms eficiente la documentacin y soporte de las transacciones que dan lugar a obligaciones tributarias, sino que desincentiva la evasin y elusin de las mismas por parte del grueso de la poblacin empresarial nacional, y reduce los costos de ser formal por parte de este tipo de empresas. Otros esfuerzos a destacar son la automatizacin de trmites como la Inscripcin, actualizacin o cancelacin del Registro nico Tributario, RUT, y la Autorizacin o Habilitacin de numeracin de facturacin e informe sobre opcin para facturar en forma electrnica.
Propuestas
Cabe mencionar que, a pesar de los avances antes mencionados, para contar con un rgimen tributario ms competitivo y que cumpla con los principios constitucionales, es necesario avanzar en varios frentes. A continuacin se presentan algunas propuestas para alcanzar dicho objetivo. 1. Es fundamental que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico presente un proyecto del ley de reforma tributaria estructural ante el Congreso de la Repblica, en la que se reduzca la tarifa del impuesto sobre la renta corporativo de 33% a 20%, y se introduzca una tarifa fija de 13% para la reparticin de dividendos, mantenindose las tarifas progresivas para las rentas de trabajo de las personas naturales. Con esto se busca reducir la distorsin que resulta del gravamen a la actividad productiva, mientras que se incrementa la carga impositiva a la persona natural que pretenda apropiarse de sus utilidades, tratando de cumplir as
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sistema tributario
con el principio de eficiencia econmica consignado en nuestra Constitucin. Por un lado, la reduccin de la tarifa corporativa del impuesto sobre la renta responde a que en una economa globalizada, donde los capitales se mueven con rapidez y facilidad, las inversiones se establecen en pases que permitan una mayor apropiacin de utilidades a travs de cargas tributarias ligeras, sencillas y equitativas. Es decir, dicha iniciativa es el resultado directo de la competencia fiscal proveniente de la movilidad de los flujos de capital existentes en un mundo globalizado. Adicional a esto, dicha reduccin responde al objetivo de disminuir la distorsin a las decisiones de inversin sobre la actividad productiva nacional generada por las altas tarifas del impuesto sobre la renta corporativo en Colombia. Esto, siguiendo la tendencia mundial de disminuir las tarifas impositivas de las personas jurdicas con el fin de atraer mayor inversin, reducir la elusin y evasin de las cargas tributarias y, por ende, mitigar la informalidad. Por otra parte, la introduccin de una tarifa del 13% a la reparticin de dividendos busca reubicar los costos adicionales de realizar negocios en Colombia, trasladndolos de la actividad productiva como tal a la apropiacin de las utilidades derivadas ella. Esto con el fin de minimizar la distorsin generada por las tarifas del impuesto sobre la renta aplicables al desarrollo de actividades productivas en el pas, gravando directamente a la persona natural. Adicionalmente, esta propuesta procura crear incentivos para la reinversin de utilidades que redunde en una mayor productividad de las empresas. Esto por cuanto la presente medida dificulta la movilidad del capital al hacer ms gravosas las obligaciones impositivas en caso de que el accionista pretenda apropiarse de los dividendos, al tiempo que aligera la carga tributaria en caso de que este decida reinvertir sus utilidades. Es precisamente por esto que el gravar la reparticin de
dividendos y disminuir la tarifa del impuesto sobre la renta corporativo evita la fuga de capitales, promueve el ahorro e impulsa una mayor competitividad, al incentivar la reinversin de utilidades en el sector productivo del pas. En este punto es pertinente comentar que pases con sistemas tributarios similares al de Colombia, es decir, con esquemas impositivos con altas tasas marginales, numerosos tratamientos especiales y bases tributarias estrechas, han adoptado el sistema de tributacin dual aqu planteado. Tales pases, como por ejemplo Chile, Uruguay y Per, han puesto de presente que la implementacin del sistema de tributacin dual aqu referenciado ha generado efectos positivos en economas similares a la nuestra8. 2. De igual forma, insistimos en la necesidad de que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico desmonte gradualmente el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), reduciendo su tarifa en un punto cada dos aos. Esto debido a que dicho tributo distorsiona el mercado, obstaculiza el acceso al crdito y desincentiva la bancarizacin, impulsando de esta forma la evasin y elusin de cargas tributarias, al igual que la informalidad. Cabe aclarar que cualquier disminucin en el recaudo que pudiera ser ocasionada por las propuestas 1 y 2 aqu planteadas, se vera compensada a travs de cuatro mecanismos: 1) la eliminacin de exenciones, deducciones y descuentos tributarios; 2) la ampliacin de la base de tributacin a travs del incremento del nmero de personas naturales contribuyentes; 3) el establecimiento de una tarifa del IVA del 12% para los bienes y servicios actualmente exentos, cuya exencin no responde a una lgica econmica o social; y 4) los efectos dinmicos generados por el aumento de la inversin y del crecimiento econmico del pas que se daran por la disminucin de los efectos distorsionantes de los impuestos en cuestin. Estos mecanismos se explicarn de forma especfica en las siguientes propuestas.
8 Barreix, Alberto y Jernimo Roca. Reforzando un pilar fiscal: el impuesto a la renta dual a la Uruguay. Revista de la Cepal. No. 92 (2007).
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3. Es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Congreso de la Repblica incluyan en la reforma tributaria estructural la eliminacin de las exenciones, deducciones y descuentos existentes en el Ordenamiento Jurdico actual, lo cual se fundamenta en varias razones. En primer lugar, por cuanto los tratamientos preferenciales en materia impositiva complejizan el andamiaje tributario al extremo de incrementar considerablemente los costos, tanto de cumplir con este tipo de obligaciones como de administrar su recaudo, generando esfuerzos injustificados para todos y cada uno de sus actores, incrementando el carcter distorsionante del esquema tributario, e incentivando la evasin y elusin de las cargas impositivas nacionales. En segundo lugar, en la medida en que la existencia de exenciones, deducciones y descuentos, al reducir la base imponible, impulsa el incremento de las tarifas marginales y, por ende, desincentiva la inversin en el pas. En tercer lugar, debido a que la posibilidad de crear tratamientos preferenciales en el sistema tributario nacional incentiva la corrupcin, al abrir espacios para que los diferentes grupos de inters le ofrezcan ddivas a los legisladores a cambio beneficios tributarios. Por ltimo, debido a que este esquema de exenciones, deducciones y descuentos va en contra del principio de equidad horizontal consignado en la Constitucin colombiana. 4. Se sugiere que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Congreso de la Repblica incluyan en la reforma tributaria estructural un mandato legal que ample la base de tributacin en Colombia, incrementando el nmero de personas naturales contribuyentes. Para lograr tal objetivo, se sugiere reducir el umbral a partir del cual las personas naturales empiezan a tributar por concepto del impuesto sobre la renta y complementarios, pero de manera simultnea aumentar la progresividad de las tarifas de dicha tributacin, con el fin de garantizar la equidad vertical de la medida. La relevancia de la presente iniciativa radica en que esta permite exigirle a la gran mayora de los ciudada-
nos que contribuyan con el mantenimiento del Estado de acuerdo con su capacidad econmica real. 5. Se recomienda que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Congreso de la Repblica incluyan en la reforma tributaria estructural la reduccin del nmero de tarifas del IVA de las trece existentes en la actualidad a tres (0%, 12% y 16%), 0% para los bienes y servicios que por su funcin econmica y social deban estar exentos, 12% para los bienes y servicios que en la actualidad se encuentran exentos, pero cuya exencin no responde a una lgica econmica o social, y 16% para todos los dems bienes y servicios. Esto por cuanto un alto nmero de tarifas de IVA no solo dificulta el cumplimiento de este tipo de obligacin, sino que entorpece su control por parte de la administracin tributaria nacional. Lo anterior sumado a que una mayor complejidad tarifaria, al aumentar los costos de cumplir las obligaciones tributarias, incentiva la evasin y elusin de las mismas e incrementa el carcter distorsionante del esquema tributario. Por ltimo, esta propuesta pretende tambin ampliar la base gravable del IVA a una cantidad de productos que hoy en da estn exentos, lo cual debe redundar en un incremento del recaudo. 6. Se sugiere que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Congreso de la Repblica incluyan en la reforma tributaria estructural una norma que minimice los efectos y el alcance del rgimen simplificado del IVA, con el fin de simplificar, estandarizar y facilitar el cumplimiento de dicha obligacin. Para lograr tal objetivo se recomienda reducir el nmero de contribuyentes cobijado por el mencionado rgimen, disminuyendo de 4.000 a 1.000 UVT el umbral de ingresos brutos que condiciona la pertenencia al mismo. Tal iniciativa no solo permitira controlar la evasin y elusin de las obligaciones tributarias, al exigir el reporte y pago del IVA a un nmero de contribuyentes que hoy por hoy no lo hacen y que se encuentran en la capacidad de hacerlo, sino que aumentara los incentivos para la formalizacin
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sistema tributario
de empresas, por cuanto se reducira el umbral de personas naturales beneficiadas por dicho rgimen. Con relacin a esto, es importante resaltar que la razn para no eliminar por completo el rgimen simplificado del IVA radica en que existe un segmento de la poblacin que, de asumir los mayores costos que implica pertenecer al rgimen comn, se vera forzado a abandonar su actividad productiva. Adems, se debe a que para la DIAN son ms los costos de tener que vigilar y controlar a este tipo de contribuyentes, que los recaudos que se podran derivar de ellos. 7. Paralelo a esto, es fundamental que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico ajuste las tarifas de retencin en la fuente a la tarifa del impuesto efectivamente cobrada a cada tipo de contribuyente, con el fin de lograr que dichas retenciones realmente constituyan un pago anticipado de parte del impuesto y no una financiacin de caja del sector privado al Gobierno, que encarezca para el primero los costos de acceso a capital. Para lograr este objetivo, se sugiere que dicho Ministerio realice un estudio de la rentabilidad real de cada sector de la economa nacional y, con base en el mismo, expida un decreto en el que se modulen las tarifas de Retencin en la Fuente del Impuesto sobre la Renta existentes en la actualidad. 8. Asimismo, se sugiere que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Congreso de la Repblica incluyan en la reforma tributaria estructural un mandato legal que establezca que los pagos totales o parciales de sumas de dinero superiores a 150 UVT que se vayan a tomar como costos, deducciones, pasivos o descuentos tributarios nicamente sean aceptados si se efectan a travs del sistema financiero. La importancia de la presente medida radica en que esta permite la creacin de un mecanismo de control fiscal alternativo, altamente eficiente y de fcil uso, capaz de proporcionar un registro veraz y detallado de las transacciones que dan lugar a obligaciones tributarias. Adems, la iniciativa en comento genera los
incentivos correctos para que las empresas formales persuadan a sus proveedores y clientes informales de hacer uso del sistema financiero, disminuyendo as la evasin de las cargas impositivas nacionales. 9. Del mismo modo, es necesario que el Congreso de la Repblica incluya en la reforma tributaria estructural un mandato legal que despoje a la DIAN de las funciones de fallar recursos y emitir conceptos, y se las otorgue al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Lo anterior con el fin de evitar, como ocurre en la actualidad, que una misma entidad sea juez y parte al dar las pautas de interpretacin de la legislacin tributaria nacional y, simultneamente, ser la encargada de la ejecucin de las mismas. 10. Adicional a esto, se reitera la importancia de que en la reforma tributaria estructural el Congreso de la Repblica incluya normas dirigidas a reducir, facilitar y agilizar los trmites exigidos por el Ordenamiento Jurdico actual para cumplir con las obligaciones tributarias. Dichas normas podran contemplar: 1) establecer que el IVA deba continuar siendo pagado bimensualmente, pero solo deba declararse una vez al ao, 2) establecer que la retencin en la fuente contine siendo pagada mensualmente, pero deba declararse una sola vez al ao y 3) que la resolucin donde se indica la numeracin autorizada para la facturacin tenga una vigencia indefinida, y no de dos aos como ocurre actualmente. Esto ltimo debido a que es innecesario que tanto los contribuyentes como el Estado inviertan tiempo y recursos en nuevas resoluciones de facturacin, cuando los contribuyentes an cuentan con una numeracin autorizada, previo el debido estudio y aprobacin del solicitante. 11. Por ltimo, se reitera la necesidad de que la DIAN contine sus esfuerzos por avanzar hacia la modernizacin y la digitalizacin de la Administracin Tributaria, automatizando: 1) las solicitudes de devolucin y compensacin de impuestos,
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2) las respuestas a requerimientos ordinarios y especiales, y 3) los estados de cuenta corriente de los contribuyentes. Esto debido a que en el contexto de una economa globalizada, los tiempos requeri-
dos para hacer negocios son giles y dinmicos y, por consiguiente, las exigencias del sistema tributario nacional deben responder coherente y oportunamente a dicha situacin.
[136]
Captulo II
justicia y competitividad
Justicia y competitividad
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Diagnstico
no de los factores que ms influyen en la decisin de invertir en un determinado pas o regin es la capacidad estatal de proteger de forma real y efectiva los derechos econmicos de los particulares. En la medida en que un Estado pueda garantizar que tanto los derechos como las obligaciones contradas en su territorio se harn respetar, mayor va a ser el emprendimiento, la generacin de empleo y el crecimiento econmico del mismo. Es precisamente por lo anterior que es de fundamental importancia optimizar la eficiencia del sistema judicial colombiano, teniendo en cuenta que este tiene un efecto sistmico sobre la competitividad. Dicho efecto consiste en que un servicio de justicia deficiente se traduce en un ambiente de incertidumbre respecto a la apropiabilidad de los retornos privados de las actividades econmicas, lo cual frena el desarrollo de dichas actividades y, en consecuencia, restringe el tamao de los mercados, as como reduce la intensidad de la competencia y el ritmo de innovacin de un
El sistema judicial colombiano presenta fallas en su eficiencia, las cuales obstaculizan la capacidad del Estado tanto para solucionar las controversias de sus ciudadanos como para hacer cumplir la ley.
pas. Tal crculo vicioso, por su parte, genera un impacto negativo sobre la productividad. Para empezar, es importante resaltar que el sistema judicial colombiano presenta grandes falencias que afectan de manera directa la competitividad del pas1. Lo anterior se evidencia en el indicador que muestra la percepcin de la eficiencia del Ordenamiento Jurdico para la resolucin de controversias del Foro Econmico Mundial (FEM), en el que nuestro pas ocupa el puesto 87 entre 139 pases, con un puntaje de 3,4 sobre 7 (donde un puntaje de 1 implica una percepcin de que el sistema es muy ineficiente y 7 de que es bastante eficiente) (ver Grfico 1). Asimismo, la necesidad de mejora del sistema judicial colombiano la demuestra el indicador que mide la percepcin del imperio de la ley del IPRI, en el que Colombia ocupa el puesto 84 entre 125 pases, con una calificacin de 4 sobre 10 (donde una calificacin de 0 implica que no existe confianza en el imperio de la ley y una de 10 sugiere que hay total confianza en este) (ver Grfico 2). Tal situacin es altamente preocupante por cuanto pone de presente que el Estado colombiano experimenta deficiencias en su capacidad para resolver los conflictos de sus ciudadanos y, por ende, para hacer cumplir las leyes en todo el territorio nacional. Dichas deficiencias, por su parte, generan un ambiente de incertidumbre capaz de desincentivar de forma significativa la realizacin de negocios en el pas. En este punto es fundamental resaltar que las limitaciones en la capacidad estatal para resolver los conflictos de los particulares son de suma gravedad, teniendo en cuenta que la tasa
1 Es en el indicador de cumplimiento de contratos del Informe Doing Business del Banco Mundial en el que Colombia obtiene el puesto ms bajo en materia de eficiencia en la justicia. No obstante, dicho indicador no fue incluido en el presente Informe debido a que los datos ms recientes del mismo fueron incorporados en el Informe Nacional de Competitividad 2009-2010. Para el momento de la elaboracin de este informe no se haba emitido el nuevo reporte del Banco Mundial.
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Grfico 1
Grfico 2
percepcin de la eFiciencia del ordenamiento jurdico en la solucin de controversias,
percepcin del imperio de la ley, 2010
2009-2010
140 120 100 80 60 40 20 0
124 84 91 96 104
Irlanda
Espaa
Malasia
Argentina
Mxico
Portugal
Colombia
Corea
Colombia
Malasia
Irlanda
Espaa
Rep. Checa
Mxico
Per
Argentina
Venezuela
Brasil
Portugal
Chile
Fuente: Foro Econmico Mundial (Global Competitiveness Report 2010-2011). * Se les pregunt a los encuestados Qu tan eficiente es el marco jurdico de su pas para la solucin de disputas entre empresas privadas? (1 = extremadamente ineficiente; 7 = altamente eficiente)
Fuente: International Property Rights Index (IPRI) (2010). *Se les pidio a los encuestados que calificaran su grado de confianza en el cumplimiento de las normas sociales (0 = nada de confianza; 10 = total confianza).
de ocurrencia de conflictos en 2009 fue de 6.000 conflictos por cada 100.000 habitantes, casi duplicando esta misma tasa en el ao 19972, la cual fue de 3.345 conflictos por cada 100.000 habitantes3. Por su parte, las falencias del sistema judicial colombiano no solo ponen en riesgo los derechos de los colombianos sino que demuestran debilidades manifiestas en el Estado como tal. Esto ltimo en la medida en que la principal razn de ser del Estado moderno es monopolizar el uso de la fuerza legtima dentro un determinado territorio y sobre una poblacin especfica, con el fin de evitar el uso de la violencia privada en la resolucin de conflictos entre particulares, mediante la utilizacin de las instancias estatales competentes. Si bien en los ltimos aos se han presentado grandes avances en la materia4, es posible afirmar que tal objetivo se est logrando parcialmente en nuestro pas ya que, a pesar de que el uso del aparato judicial (tasa de
denuncia) se ha incrementado en los ltimos aos en Colombia al pasar de 52,2% en 1997 a 58,2% en 2009, en este ltimo ao la tasa de abstencin de denuncia fue de 34,6% y la tasa de actuacin extraprocesal fue de 7,3%5 (ver Grafico 3). Tales debilidades, por su parte, generan una sensacin de ilegitimidad e incredulidad en el Estado que frenan la inversin y el emprendimiento en el pas. Las deficiencias existentes en el sistema judicial colombiano adquieren una gran importancia en la jurisdiccin ordinaria, y de forma particular, en la especialidad civil. Esto por cuanto dicha
Las falencias del sistema judicial colombiano especialmente afectan a la jurisdiccin ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad civil.
2 Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso 2009-2010. 3 Es importante resaltar que el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) reporta una tasa de litigios para Colombia, en el ao 2008, de 3.909 por cada 100.000 habitantes, dato que difiere de forma significativa del reportado por el Consejo Superior de la Judicatura. 4 Para ms informacin respecto a dichos avances, consultar Informe al Congreso del Consejo Superior de la Judicatura 2009-2010, pginas 40,41 y 42. 5 Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso 2009-2010.
Rep. Checa
Venezuela
160 140 120 100 80 60 40 20 0
74 26 30 34
75
83
87
97
102 108
139 123 130
69 23 24 27 31 33 45
11
Corea
Chile
Brasil
Per
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Grfico 3
conFlictos manejados mediante denuncia,

actuacin extraprocesal y abstencin,
Grfico 4
2009.
porcentaje de ingresos segn

jurisdiccin y especialidad,
(%) total de 6.000 por cada 100.000 habitantes
2009
0% 34,6 91% 58,2 7,3 Abstencin Actuacin extraprocesal Denuncia 8% 8% 1% 0% Constitucional Civil
Familia Promiscuo Ejecucin de penas
5% 9% 24%
5% 34%
16% Administrativa Disciplinaria Ordinaria Penal

Menores
Fuente: CPC, Consejo Superior de la Judicatura (Informe al Congreso de la Repblica 2009-2010).
Laboral
especialidad no solo se encuentra a cargo de la solucin de los conflictos referentes a los derechos econmicos de los particulares, sino porque abarca la gran mayora de controversias en Colombia. Lo anterior se observa en que en el 2009, el 91% de los procesos que ingresaron al sistema judicial correspondieron a la jurisdiccin ordinaria y el 34% de los procesos que ingresaron a la jurisdiccin ordinaria fueron de la especialidad civil (ver Grfico 4). En primer lugar es importante resaltar que el sistema judicial colombiano, particularmente la especialidad civil, an se encuentra rezagado en materia de eficiencia. Esto se pone en evidencia al observar el nmero de procesos acumulados de aos anteriores (inventario inicial), el cual contina siendo significativo para el pas, con 1.575.030 unidades en el ao 2010. Ms aun, tal situacin adquiere una mayor gravedad en la medida en que al inicio de dicho ao el 67,6% del inventario inicial se encontraba inactivo (sin trmite) y solo el 32,3% del mismo estaba siendo tramitado por el sistema judicial (ver Grafico 5). A pesar de lo anterior, es importante resaltar que en el ltimo ao el andamiaje judicial colombiano ha experimentado grandes avances en materia de evacuacin de
procesos represados gracias, sobre todo, a la adopcin de medidas como el desistimiento tcito y la perencin, las cuales permiten archivar los procesos judiciales que no hayan sido impulsados por sus partes. Entre el ao 2009 y el 2010 se pas de 1.715.582 a 1.575.030 procesos acumulados y entre dichos aos el porcentaje del inventario inicial sin trmite se redujo del 74% al 68% (ver Tabla 1).
A pesar de algunas mejoras en materia de productividad judicial y, por ende, en la tasa de acumulacin de nuevos casos, la eficiencia del andamiaje judicial colombiano aun se ve afectada por el alto nmero de procesos acumulados de aos anteriores.
[140]
Grfico 5
Tabla 1
inventario inicial especialidad civil, 2010
inventario inicial de la especialidad civil

Ao Con trmite 370.310 377.440 447.159 509.604 Sin trmite 1.197.710 1.245.108 1.268.423 1.065.426 Total 1.568.020 1.622.548 1.715.582 1.575.030 % Activos 24% 23% 26% 32% % Inactivos 76% 77% 74% 68%
32,3% 67,6% Sin Trmite Con Trmite

2007 2008 2009 2010
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (Informe al Congreso de la Repblica 2009-2010).
Asimismo, vale la pena reconocer los avances que ha logrado el sistema judicial colombiano en materia de la tasa de acumulacin de nuevos casos (entendida como el nmero de casos que entran vs. los que salen en el ao). Esto se ve reflejado en que la tasa de produccin por despacho de toda la Rama Judicial pas de 459 procesos promedio anual en 2008 a 551 en 2009; en que, los egresos de toda la Rama Judicial pasaron de 4,413 a 5,586 procesos por cada cien mil habitantes; en que, el ndice de evacuacin parcial pas del 94% en el 2008 al 107% en el 2009 y el ndice de evacuacin total pas del 38% al 48.4% durante el mismo perodo. Estos avances tambin se ven reflejados en la especialidad civil de la jurisdiccin ordinaria, donGrfico 6
de el andamiaje colombiano pas de tener tasas de acumulacin de nuevos casos positivas entre los aos 2004 y 2008 (las cuales oscilaron entre 9,6% y 15%), a tasas de acumulacin de nuevos casos negativas en 2009 (correspondientes a -18,9%) (ver Tabla 2). Esto se debi a que los jueces colombianos aumentaron su productividad real pasando de resolver menos procesos de lo esperado, a evacuar ms de lo que se esperaba (ver Grafico 6). El que el sistema judicial colombiano no sea del todo eficiente se encuentra agravado por el hecho de que este cuenta con altas tasas de impunidad, las cuales oscilan entre el 95% y el 99%6. Esto, por cuanto altos ndices de congestin judicial sumados a la falta de castigo real, justo y
Tabla 2
productividad esperada vs. productividad real media por juez

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Productividad esperada por juez Productividad media por juez
productividad judicial de la especialidad civil (juzgados civiles municipales y de circuito)

Productividad esperada por juez 611 592 504 746 735 978 Productividad media por juez 552 565 483 665 624 1163 Tasa de Acumulacin (%) 9,6 4,5 4,1 10,8 15,0 -18,9
Ao 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: CPC. Consejo Superior de la Judicatura (Informe al Congreso de la Repblica 2009-2010).
6 Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica y Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin. Propuesta de una Poltica de Estado para el control de la corrupcin.
[141]
El aparato judicial colombiano contina siendo percibido como poco independiente y poco imparcial.
proporcional, debilita y deslegitima en gran medida la provisin de justicia de un pas. En segundo lugar, los agentes econmicos an perciben que el sistema judicial colombiano experimenta dificultades en materia de independencia e imparcialidad, entendiendo por independencia la capacidad de los funcionarios judiciales para actuar sin presiones polticas, privadas o institucionales, y por imparcialidad la equidad real y material de las decisiones tomadas por los mismos. En este punto cabe resaltar que tanto la independencia como la imparcialidad de los fallos judiciales son de suma importancia para la competitividad de un pas por cuanto le otorgan credibilidad y predictibilidad a su justicia y, por ello, aumentan la legitimidad de las instituciones del pas.
Grfico 7
Por una parte, el sistema judicial colombiano contina siendo percibido como poco independiente. En el indicador del FEM que mide la percepcin de la independencia judicial, Colombia empeor ya que en 2009 el pas se ubic en el puesto 76 entre 133 pases, mientras que en 2010 se ubic en el puesto 78 entre 139 pases, continuando en el 45% peor calificado de la muestra global y en el 38% peor calificado de los pases de referencia7 (ver Grfico 7) En cuanto a la percepcin de la imparcialidad de la justicia colombiana, el panorama no ha cambiado de forma considerable. En el indicador del IMD que mide la percepcin de la equidad judicial, Colombia pas del puesto 45 entre 57 pases al puesto 43 entre 58 pases, lo que indica que nuestro pas todava se encuentra en el 27% peor calificado de la muestra mundial y en el 54% peor calificado de los pases de referencia (ver Grfico 8). Otro factor a tener en cuenta es que el andamiaje judicial colombiano contina experimentando fallas en materia de seguridad jurdica y de proteccin de los derechos de propiedad. Tales elementos, por su parte, juegan un rol fundamental en la con-
percepcin de la independencia judicial, 2009-2010
Irlanda Chile Malasia Portugal Corea Repblica Checa Espaa Colombia 2009 Brasil Colombia 2010 Mxico Per Argentina Venezuela
0
10 25 52 55 60 61 66 76 76 78 92 119 123 139 20 40 60 80 100 120 140 160 Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report (2009-2010). *Se le pregunt a los encuestados En qu medida el poder judicial en su pas es independiente de influencias de funcionarios, ciudadanos o empresas? (1 = altamente influenciado; 7 = enteramente independiente).
7 Irlanda, Chile, Malasia, Portugal, Corea, Republica Checa, Espaa, Brasil, Mxico, Per, Argentina y Venezuela.
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Grfico 8
percepcin de la equidad judicial, 2010
Irlanda Malasia Chile Corea Repblica Checa Espaa Colombia 2010 Colombia 2009 Argentina Brasil Portugal Mxico Per Venezuela
0 10
15 23 27 33 36 40 43 45 46 48 53 56 57 58 20 30 40 50 60 70 Fuente: IMD (World Competitiveness Yearbook 2010). * Se le pregunt a los encuestados que calificaran la equidad con la que es administrada la justicia en su pas (siendo 0 = no equitativamente administrada y 10 = equitativamente administrada).
secucin de un mayor grado de competitividad por cuanto no solo legitiman las decisiones de las autoridades judiciales en la proteccin de los derechos econmicos de los particulares, sino que evitan las prdidas injustificadas de utilidades tanto de los inversores como de los emprendedores en el pas. Por una parte, las principales deficiencias en materia de seguridad jurdica radican en los pocos y muy recatados pasos que se han dado en Colombia hacia la consolidacin de un sistema de precedentes judiciales vinculantes, capaz de exigirle a las Altas Cortes la unificacin de la interpretacin normativa y, como resultado de ello, a los jueces el seguimiento de las directrices establecidas por sus superiores jerrquicos y por las sentencias previas de su misma corporacin. La ausencia de un esquema de precedentes judiciales vinculantes en Colombia no solo genera inseguridad jurdica para los empresarios, en la medida en que permite que los jueces fallen casos iguales de forma diferente, sino que aumenta las probabilidades de corrupcin, por cuanto abre espacios para que se les ofrezcan beneficios determinados a los jueces a cambio de una decisin particular. Tales problemas de inseguridad jurdica, sumados a las fallas en eficiencia, independencia e im-
parcialidad, hacen que Colombia aun sea percibida como rezagada en materia de proteccin de los derechos de propiedad. En el indicador del IPRI que mide la percepcin de la proteccin de los derechos de propiedad fsica, Colombia contina dentro del 51% peor calificado de la muestra global y dentro del 46% peor calificado de los pases de referencia, al pasar del puesto 57 entre 115 pases al puesto 62 entre 125 pases entre 2009 y 2010 (ver Grfico 9). Asimismo, en el indicador que mide la percepcin de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, nuestro pas an se encuentra dentro del 60% peor calificado de la muestra mundial y dentro del 46% peor evaluado de los pases de referencia, al pasar del puesto 45 entre 115 pases al 50 entre 125 naciones (ver Grfico 10).
El pas an se encuentra rezagado en materia de seguridad jurdica y proteccin de los derechos de propiedad.
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Grfico 9 percepcin de la proteccin de los derechos de propiedad Fsicos, 2010
Irlanda Corea Chile Portugal Espaa Malasia Repblica Checa Colombia 2009 Colombia 2010 Per Brasil Mxico Argentina Venezuela
0
11 27 30 33 33 42 56 57 62 66 81 85 103 114 20 40 60 80 100 120 Fuente: International Property Rights Index (IPRI) (2010). *Se les pidi a los encuestados que calificaran la calidad de la proteccin de la propiedad fsica en su pas (siendo 1 = baja proteccin y 10 = alta proteccin).
Grfico 10 percepcin de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, 2010
Irlanda Espaa Corea Portugal Repblica Checa Malasia Colombia 2009 Chile Colombia 2010 Brasil Mxico Argentina Per Venezuela
0
13 21 23 23 32 40 45 49 50 52 59 67 99 108 20 40 60 80 100 120 Fuente: International Property Rights Index (IPRI) (2010). *Se les pidi a los encuestados que calificaran la calidad de la proteccin de la propiedad intelectual en su pas (siendo 1 = baja proteccin y 10 = alta proteccin)
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Qu ha pasado en el ltimo ao con la poltica para mejorar el desempeo del sistema judicial colombiano?
Un primer esfuerzo hacia el mejoramiento del desempeo del sistema judicial colombiano fue la expedicin de la Ley 1395 de 2010, por la cual se adoptan medidas en materia de descongestin judicial. La importancia del mencionado avance radica en que, si bien no se trata de una reforma integral, contempla modificaciones normativas fundamentales para mejorar la eficiencia del sistema judicial colombiano, entre las que se encuentran: 1) el establecimiento de jueces municipales de pequeas causas y competencia mltiple como autoridades competentes para conocer los procesos de mnima cuanta, liberando de esta forma a los jueces civiles municipales para que conozcan otros procesos; 2) el impulso de la oralidad en el grueso de los procesos propios de la especialidad civil, al determinar que todos los procesos contenciosos que no se encuentren sometidos a un trmite particular se ventilarn en proceso verbal, y disponer que los asuntos que antes se tramitaban como procesos ordinarios y abreviados ahora se decidirn mediante procesos verbales de mayor y menor cuanta, entre otros; y 3) la simplificacin y unificacin de los trmites judiciales, al establecer trminos mximos para la finalizacin de los procesos y autorizar a los jueces para que fallen los procesos en los que existan precedentes jurisprudenciales sin tener que respetar el turno de entrada. A pesar de lo anterior, consideramos que la Ley 1395 de 2010 en la prctica no va a tener el impacto que se haba proyectado en un comienzo, por cuanto durante su trmite legislativo se dejaron de incluir ciertas medidas que, en nuestra opinin, habran contribuido de manera significativa a la descongestin judicial en el pas. Dentro de dichas medidas se encontraban el autorizar la realizacin de procesos ejecutivos hipotecarios y prendarios a travs de notaras8 y el establecimiento de sanciones tanto disciplinarias como pecuniarias para los funcionarios judiciales que no cumplan los trminos mximos establecidos por la ley para la finalizacin de los procesos. Un segundo esfuerzo hacia la optimizacin del sistema judicial colombiano fue la expedicin de la Ley 1394 de 2010, por medio de la cual se establece y regula un arancel judicial. Dicha iniciativa legislativa constituye un avance para la descongestin judicial en la medida en permite racionalizar el uso de la justicia en Colombia, pues impone un costo al uso de la misma, sin afectar a los segmentos de la poblacin de bajos recursos, ya que no puede ser cobrado a las personas de los niveles de Sisbn 1 y 2. A pesar de lo anterior, la Ley 1394 de 2010 incluy medidas que pueden afectar al sistema judicial del pas, entre las que se encuentran: 1) el desincentivo al uso de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, como el arbitramento, al extender el arancel judicial a estos cuando exista revisin por parte del contencioso administrativo, y 2) la definicin de un umbral demasiado alto para el pago de dicho arancel, el cual no desincentiva las pequeas reclamaciones judiciales, que son las que ms congestionan la administracin de justicia en Colombia (por cuanto la ley en comento establece que incurren en el hecho generador del arancel judicial todos los procesos cuyas pretensiones se hayan estimado en una cifra igual o superior a 200 SMMLV9). Vale la pena recalcar que
8 Norma que se desestim por considerarse que exista la posibilidad de que fuera considerada inconstitucional por las funciones que se le otorgaban a los notarios. 9 El arancel judicial no aplica en los procesos penales, laborales, contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, de la seguridad social, de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y dems acciones constitucionales.
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apoyamos la idea de un arancel cuyo propsito sea el de desincentivar la sobreutilizacin del aparato judicial y no el de simplemente recaudar fondos para financiar el funcionamiento de este. Adems, es importante resaltar que la creacin de un arancel judicial debe ir acompaada de mejoras en la eficiencia de la administracin de justicia. Esto debido a que el aumento de los costos para acceder a un servicio de fundamental importancia, tal como lo es la justicia, solo se justifica en la medida dichos costos se compensen con mayor eficiencia de la misma. Un tercer esfuerzo significativo fue la expedicin del Decreto 4932 de 2009, por medio del cual se crea una Comisin de Reforma a la Justicia, cuya principal funcin era evaluar la posibilidad y alcance de una reforma estructural a la justicia en Colombia. Despus de estudiar temas de fundamental importancia para el sistema judicial del pas, tales como su arquitectura institucional, su
relacin con las otras ramas del poder pblico, su presencia en toda la geografa colombiana, entre otros, la Comisin de Reforma a la Justicia present un informe con propuestas aterrizadas y concretas para el mejoramiento sistmico del andamiaje judicial del pas. Algunas de dichas propuestas se rescatan y enfatizan en este documento. Con relacin a la modernizacin del andamiaje judicial colombiano, es importante resaltar la creacin del Sistema Integrado de Gestin de Calidad (SIGC) y del proceso de Comunicacin Institucional de la Rama Judicial, los cuales pueden impulsar y facilitar una gestin documental rpida y organizada de temas tales como las competencias laborales, las quejas, reclamos y sugerencia, las estrategias y medicin, las acciones de gestin, as como la administracin de riesgos y de auditora, a travs de la estandarizacin de los documentos en cuanto a forma, cdigo, tipo, estado, vigencia y versin.
Propuestas
Propuestas para incrementar la eficiencia del Sistema Judicial Colombiano
1. En primer lugar, se sugiere que el Congreso de la Repblica, con la colaboracin del Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio del Interior y de Justicia, expida un Cdigo nico y general de procedimiento que establezca un proceso general y bsico para el grueso de las actuaciones civiles, laborales, penales y contencioso administrativas, sin perjuicio de que tales actuaciones cuenten con normas especficas en funcin de su naturaleza propia. El propsito principal de esta medida es reducir el nmero y grado de complejidad de los regmenes procesales existentes en la actualidad, as como de sus ritualismos, por medio de la implementacin del principio de oralidad como regla general de las actuaciones procesales. Para lograr tal objetivo se sugiere evaluar y, en caso de considerarlo pertinente, incorporar las iniciativas formuladas por el Plan Especial de Descongestin, planteado en el marco del proyecto actual del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y aquellas formuladas en el Proyecto del Cdigo General del Proceso, elaborado por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal. 2. En segundo lugar, es importante que el Consejo Superior de la Judicatura disee e implemente una estrategia que permita optimizar la gestin de los juzgados, con el fin de incrementar su productividad real y, por consiguiente, reducir tanto los inventarios acumulados como la tasa de acumulacin
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de nuevos casos. Dicha estrategia debe cumplir, entre otras, con las siguientes caractersticas: a. Facultar a los jueces para decidir, ordenar e implementar la acumulacin de los procesos judiciales con fundamentos de derecho similares, con el fin de que estos puedan ser tramitados en conjunto y resueltos en una sola sentencia10. Asimismo, expandir a todos los funcionarios judiciales del orden nacional la posibilidad de agrupar y, por ende, estudiar de manera agregada los procesos con temticas similares, contemplada en el artculo 63A de la Ley 1285 de 2009. b. Orientar las capacitaciones de los funcionarios judiciales hacia una formacin en la oralidad. c. Facilitar la implementacin y seguimiento de figuras como el desistimiento tcito, incluidas en el Ordenamiento Jurdico Nacional por medio de la Ley 1194 de 2008. Lo anterior se logra por medio del establecimiento de un plan de metas volantes determinado para cada juzgado, cuyo cumplimiento sea objeto de la evaluacin de desempeo efectuada a cada funcionario judicial. d. Trasladar las funciones administrativas que hoy por hoy deben cumplir los jueces de la Repblica, a Centros de Servicios Administrativos Independientes, bajo la modalidad de contratos de concesin. e. Transferir la funcin de vigilar el correcto y oportuno cumplimiento de las ejecuciones resultantes de una sentencia a una unidad especial que se encargue de ellas (unidad especial de ejecuciones), diferente e independiente a los despachos judiciales. f. Evaluar el desempeo de los jueces y de los auxiliares de la justicia teniendo en cuenta como uno de los criterios de calificacin el grado de acumulacin o desacumulacin real logrado por su despacho particular; g. Incluir dentro de las responsabilidades del juez, y por consiguiente dentro de las acciones por
las cuales puede ser sancionado disciplinaria y judicialmente, la responsabilidad por el servicio de justicia prestado por su despacho particular. 3. Es necesario que el Consejo Superior de la Judicatura, junto con el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, implemente el uso adecuado y eficiente de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) en la administracin de justicia actual, con el objetivo de lograr implementar en el 2014 el expediente digital y en el 2019 la litigacin en lnea (Corporacin Excelencia en la Justicia, 2008). Para lograr tal objetivo se sugiere focalizar los recursos obtenidos de la banca multilateral en el Conpes 3559 para disear e instalar una plataforma web capaz de cumplir las siguientes funciones: a. Aumentar la cobertura y alcance de la informacin transmitida por la rama judicial al pblico general. Por ejemplo: crear un sistema en lnea que facilite el acceso a sentencias y normas relevantes, divulgue los indicadores y estadsticas de gestin, y difunda informacin educativa y de actualizacin en materia de justicia. b. Optimizar la gestin interna de la administracin de justicia en Colombia, lo cual incluye desde el incremento de la eficiencia en el funcionamiento de los juzgados, hasta la facilitacin de la articulacin de la rama judicial con las dems ramas del poder pblico. Por ejemplo: implementar un sistema de intranet asequible por todos los funcionarios de la rama judicial que permita mejorar la transferencia de informacin entre los mismos; implementar una aplicacin de software que deba ser alimentada de forma obligatoria por los funcionarios judiciales, permitiendo as unificar las prcticas administrativas y de gestin interna de sus correspondientes juzgados; y establecer un mecanismo electrnico dirigido a facilitar el aporte dentro de procesos judiciales de documentos que se encuentren en poder de otras entidades estatales.
10 Esta figura es conocida en el derecho internacional como proceso testigo y ha sido implementada por pases como E spaa.
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c. Impulsar y facilitar la prestacin de servicios judiciales a travs de las TIC a los usuarios de la justicia en Colombia, con el fin de alcanzar la litigacin en lnea. Para cumplir dicho objetivo, se sugiere implementar proyectos pilotos en ciudades intermedias del pas que permitan lo siguiente: 1) facilitar la comunicacin va internet del estado de los procesos, as como del vencimiento de sus correspondientes trminos, mediante la implementacin de expedientes digitales y de mdulos de monitoreo para los mismos, con la salvedad de que dicha informacin sea vlida y vinculante tanto para el Estado como para los usuarios de la justicia en Colombia; y 2) permitir la realizacin de notificaciones, avisos y subastas va digital (haciendo uso de call centers y de la firma digital), previa aclaracin de que ellos generan todos los efectos jurdicos de su correspondiente mecanismo anlogo. Esto en la medida en que la implementacin de las TIC: 1) impulsa la eficiencia del aparato judicial al facilitar, agilizar y automatizar las actuaciones tanto de los funcionarios judiciales como de los usuarios de la justicia; 2) contribuye a la transparencia de la administracin de justicia en Colombia, por cuanto promueve la publicacin y consulta de las decisiones judiciales y, en consecuencia, incrementa la auditora general sobre el contenido de las mismas; y 3) contribuye a la seguridad jurdica del sistema judicial colombiano en la medida en que facilita la sistematizacin de las decisiones judiciales, permitiendo que los jueces las consulten para efectos de seguir los precedentes jurisprudenciales, y que los ciudadanos accedan de manera fcil y rpida a las actuaciones, pruebas y documentos procesales.
4. En cuarto lugar, se recomienda impulsar una reforma constitucional dirigida a crear el cargo de Gerente de la Rama Judicial, cuya funcin principal sea presidir la Gerencia de la Administracin de Justicia. Lo anterior con el fin de poner en manos expertas la administracin de dicha rama y, por ende, optimizar su funcionamiento y gestin.
Propuestas para fortalecer la transparencia y seguridad jurdica del Sistema Judicial Colombiano
5. El Gobierno nacional, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia, debe impulsar una reforma constitucional para modificar el Artculo 230 de la Constitucin Poltica de Colombia, con el fin de implementar un rgimen de precedentes judiciales vinculantes11 en el que: a. Los jueces deban seguir las directrices establecidas por sus superiores jerrquicos, especficamente por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (precedente vertical), as como las directrices establecidas por las decisiones previas de su misma corporacin (precedente horizontal). b. Los jueces solo puedan apartarse de los precedentes jurisprudenciales cuando estos no sean aplicables en lo razonable o cuando se demuestre su improcedencia por modificaciones a las disposiciones sustantivas, exponiendo de manera expresa y clara los motivos y el alcance de tal separacin. c. Los precedentes jurisprudenciales nicamente puedan ser cambiados por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, sealando de manera expresa la ocurrencia de dicho cambio y exponiendo tanto
11 Los regmenes de precedentes judiciales vinculantes han venido siendo adoptados por pases desarrollados provenientes de una tradicin de derecho continental (civil law), tales como Francia con la denominada jurisprudencia constante y como Espaa con la conocida doctrina legal. En Colombia, por su parte, se han dado algunos pasos en esta direccin, en la medida en que la Corte Constitucional ha establecido la necesidad de que tanto dicha corporacin como los dems jueces de la Repblica se cian al precedente judicial en materia constitucional (Sentencias: C-113 de 1993, C-131 de 1993, C-83 de 1995, T-123 de 1995 y C-836 de 2001).
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los motivos como el alcance de la decisin. Lo anterior optando, de preferencia, por el uso de sentencias de unificacin u otros instrumentos de esta ndole, capaces de dar a conocer de manera clara y didctica el estado actual de cualquier cuestin jurisprudencial. En este punto se sugiere que la decisin de modificar la direccin o el alcance de un precedente deba ser aprobada por la mayora de los miembros que integran la respectiva corporacin. d. Se establezcan sanciones disciplinarias claras y contundentes para las autoridades judiciales que no resuelvan los procesos de su competencia de acuerdo con las lneas jurisprudenciales vigentes. e. Se atribuya la funcin de elaborar lneas jurisprudenciales a las Relatoras de las Altas Cortes, con el fin de que estas consoliden, sistematicen y mejoren la asequibilidad tanto de los funcionarios de la rama judicial como del pblico general a la jurisprudencia vigente. Lo anterior teniendo en cuenta que la implementacin de un sistema de precedentes no solo mejora la transparencia de la administracin de justicia al disminuir la discrecionalidad de los jueces en el ejercicio de la actividad judicial, sino que incrementa la seguridad jurdica de las decisiones judiciales, al garantizar el seguimiento de una directriz jurisprudencial. 6. Por ltimo, es importante que el Ministerio del Interior y de Justicia promueva el trmite y expedicin en el Congreso de una Ley Estatutaria que, siguiendo el tenor literal del artculo 241 de la Constitucin Poltica de Colombia, y salvo en los casos en los que omisiones legislativas configuren un estado de cosas inconstitucional por cuanto en dichos casos la Corte Constitucional debe pronunciarse para resolver la situacin, regule las funciones de la Corte Constitucional de la siguiente manera:
a. En materia de control de constitucionalidad, que la Corte nicamente opere como legislador negativo, cuyas sentencias se limiten a la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma y, adems, que sus pronunciamientos no generen efectos retroactivos. Es decir, que la Corte Constitucional, de acuerdo con las funciones que le fueron otorgadas por la Constitucin Poltica de Colombia, acte como un rgano que no se encuentra facultado para determinar las lneas de poltica pblica de carcter legal, pero que s se encuentra facultado para derogarlas, haciendo uso de su facultad de modular los efectos de sus fallos de constitucionalidad. b. En materia de sentencias de tutelas, que los fallos de la Corte solo generen efectos entre las partes involucradas en el conflicto (efectos interpartes). Lo anterior con el fin de evitar que los fallos de tutela sean utilizados para la formulacin y precisin de polticas pblicas de carcter general, sin perjuicio de que dichos fallos constituyan precedentes judiciales vinculantes. Este tipo de propuestas buscan garantizar que los pronunciamientos de la Corte Constitucional se restrinjan a la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, y por lo tanto, que no entren a proponer polticas pblicas de carcter econmico, las cuales deben ser diseadas, estructuradas y formuladas por las autoridades econmicas, es decir, por quienes cuentan con la competencia legal y constitucional, as como con el conocimiento tcnico necesario para ello, contribuyendo as a la seguridad jurdica. La implementacin de la presente propuesta se debe articular con la necesidad de establecer el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, tal como se contempla en el Proyecto de Acto Legislativo 016 de 2010.
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Captulo III
Temas nuevos
A. Corrupcin y competitividad B. Manejo del boom minero energtico C. Energa como insumo D. Estudios de caso de cluster
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Captulo III
corrupcin y competitividad
Corrupcin y competitividad
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Introduccin
a corrupcin constituye uno de los principales obstculos para la consecucin de un alto grado de competitividad y, por consiguiente, para el crecimiento econmico de un pas. Lo anterior en la medida en que la corrupcin disminuye los recursos del Estado, desincentiva la inversin y el emprendimiento, y reduce la dinmica de los mercados. Esto, sumado al hecho de que la corrupcin al permitir la obtencin de beneficios injustificados, afectar la productividad del pas y facilitar la desviacin de los recursos pblicos acrecienta de forma significativa la inequidad, la pobreza y la violacin de los derechos sociales y polticos de los ciudadanos. Como se ilustra en el Grfico 1, existe una correlacin negativa entre la percepcin de la corrupcin y el ranking de un determinado pas en el ndice Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM). En primera instancia, la corrupcin afecta la competitividad por cuanto menoscaba el patriGrfico 1
monio general del Estado y, con ello, reduce la inversin pblica en la promocin de factores determinantes para la misma, tales como la educacin, la infraestructura, la salud y las TIC, entre otros. De igual forma, afecta la competitividad en la medida en que la disminucin de los recursos del Estado producida por el fenmeno de corrupcin, junto con la necesidad del mismo de mantener su nivel de gastos, puede generar inestabilidad fiscal y, por ende, macroeconmica. En este mismo orden, el menoscabo del patrimonio general del Estado resultante de la corrupcin, afecta la competitividad por cuanto disminuye la inversin pblica en la provisin de bienes pblicos especficos requeridos para impulsar el desarrollo de ciertos sectores de la economa nacional capaces de promover la inversin, la productividad y el empleo. Cabe mencionar que la disminucin del patrimonio general del Estado, resultante de prcticas corruptas, afecta principalmente a la poblacin de
ndice global de competitividad 2009-2010 vs. ndice de percepcin de corrupcin 2009
6
ndice global de competitividad 2009-2010
5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 0
Suiza Suecia Nueva Zelanda Irlanda Barbados
Estados Unidos Rep. Checa Malasia Colombia Per China Brasil Mxico
Coeficiente de correlacin = -0,88
Chile Uruguay
Espaa Portugal
Argentina Venezuela Zimbabue Burundi
ndice de percepcin de la corrupcin, 2009

Fuente: CPC. Foro Econmico Mundial (The Global Competitiveness Report 2009-2010) y Transparencia Internacional (ndice de la percepcin de la corrupcin, 2009).
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escasos recursos, convirtindose de esta manera en un fenmeno muy regresivo. Esto se debe a que, cuando existe corrupcin, los recursos del Estado se dejan de destinar a la funcin de redistribucin de ingresos, va inversin social, cuyos principales destinatarios son las personas y empresas que ms dependen de las inversiones pblicas, para desviarse hacia el patrimonio privado de unos pocos. En segundo lugar, la corrupcin afecta la competitividad en la medida en que desincentiva la inversin, tanto nacional como extranjera, privando al pas de la generacin de empleo, la transferencia de tecnologa y el potencial innovador que dichas inversiones implican. Tal situacin se debe a que la corrupcin genera tratamientos injustificadamente preferenciales para quienes se suscriban a ella, disminuyendo de esta forma los niveles de confianza tanto en el mercado como en las instituciones del pas y, por ende, deslegitimando su Ordenamiento Jurdico, autoridades y economa nacional. La generalizacin de la percepcin de que un pas es corrupto, ya sea real o no, tiene la habilidad de generar flujos de informacin distorsionantes1, capaces de desincentivar posibles decisiones de invertir o crear empresa en el pas.
En tercer lugar, la prctica del soborno genera un impacto negativo en la competitividad, por cuanto implica la creacin de costos adicionales en trminos reales para las empresas. Dichos costos, por su parte, crean una distorsin comparable a la de los impuestos, en la medida en que reducen los niveles de apropiabilidad de los retornos privados de las empresas y, por ende, desincentivan tanto la inversin como el emprendimiento. Es ms, el hecho de que la corrupcin se d de manera secreta hace que esta sea an ms distorsionante que los impuestos, en la medida en que conlleva a que algunos funcionarios estatales destinen la inversin pblica hacia actividades que facilitan la prctica de la corrupcin por ejemplo, infraestructura, compra de equipos, etc. y no hacia aquellas que generan un mayor retorno para la sociedad, tales como salud y educacin2. En este punto es importante resaltar que tal es el impacto de la corrupcin en la competitividad, que la literatura especializada ha logrado establecer que un aumento en los niveles de corrupcin de un pas como Singapur, a los que actualmente existen en un pas como Mxico, tendra un efecto negativo sobre la inversin extranjera directa equivalente al de incrementar los impuestos nacionales entre 18% y 50%3.
Diagnstico
El fenmeno de la corrupcin es tan complejo de definir como de explicar o diagnosticar. A pesar de ello, se ha logrado un consenso internacional para definir la corrupcin como el abuso de un poder encomendado con el fin de obtener beneficios privados, ya sean propios o de terceros4. Las conductas corruptas, por su parte, pueden ser ilegales, es decir, ocurrir en violacin del Ordenamiento Jurdico Nacional, o amparndose en la legalidad, es decir, haciendo un uso inapropiado del mismo.
1 Treisman, Daniel. What have we learned about the causes of corruption from ten years of cross-national empirical research?. Annual Review Of Political Science 10 (2007): 211-244. 2 Andrei Shleifer and Robert Vishny. Corruption. Quarterly Journal of Economics. vol. 109 (1993): 599-618. 3 Shang-Jin Wei. How Taxing is Corruption on International Investors. Review of Economics and Statistics. vol. 82 (2000): pp. 1-11. 4 Transparencia Internacional, consultado el 18 de mayo de 2010 en: http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq
[155]
Es necesario resaltar que la corrupcin cuenta con diversas manifestaciones5. Algunas de ellas, sin pretensin de ser taxativos ni exhaustivos, son: 1) el robo de los recursos del Estado (cleptocracia), 2) la desmedida preferencia para otorgar concesiones o empleos pblicos (nepotismo), 3) el favorecimiento a quienes poseen la riqueza (plutocracia), 4) la concesin de favores a cambio de apoyo electoral (clientelismo poltico), 5) la apropiacin, uso o indebida aplicacin de bienes o empresas del Estado (peculado), 6) el constreimiento por parte de un funcionario pblico a un privado para dar o prometer utilidad indebida (concusin), 7) la aceptacin de utilidades por parte de un funcionario pblico para retardar u omitir un acto propio de su cargo, para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales o para ejecutar acto contemplado entre los mismos (cohecho), 8) el ofrecimiento a un servidor pblico de otro Estado de una utilidad, a cambio de que este realice u omita cualquier acto en el ejercicio de sus funciones, relacionado con una transaccin econmica o comercial (soborno internacional), 9) la captura o la reconfiguracin cooptada del Estado por parte de actores ilegales, entre muchas otras. Ahora bien, a pesar de que existen mltiples manifestaciones de la corrupcin, en el presente documento nos vamos a centrar en los casos donde los funcionarios pblicos y el sector privado realizan conjuntamente este tipo de actos para la obtencin de beneficios privados. La razn de dicha decisin es que, a pesar de que todas las manifestaciones de la corrupcin afectan de forma significativa la competitividad, dichos casos tienen una mayor visibilidad y un mayor impacto en la misma. Dado que la corrupcin es una prctica ilcita y, por ende, oculta al escrutinio pblico, es muy difcil obtener mediciones reales y precisas de dicho fenmeno. Es ms, en la actualidad la mayora de
las iniciativas para medir la corrupcin consisten en encuestas de percepcin o en ndices basados en experiencias puntuales6. Tal ausencia o disparidad en los resultados de las mediciones de la corrupcin obstaculizan el diagnstico, la explicacin y la formulacin de posibles soluciones a dicho fenmeno. Teniendo en cuenta dichas restricciones, a continuacin se presenta un diagnstico general, tanto de la situacin de Colombia en materia de corrupcin, como de los principales obstculos que enfrenta el pas para superar este fenmeno. En relacin con la percepcin de la corrupcin, Colombia supera a sus principales competidores regionales, pero aun cuenta con grandes oportunidades para mejorar, ya que de acuerdo con el ndice de Percepcin de la Corrupcin 2009, publicado por Transparencia Internacional, Colombia ocupa el puesto 75 entre 180 pases, igualando a pases como Brasil, que tambin ocupa el puesto 75, y superando a pases como, Mxico, Argentina y Venezuela, los cuales se encuentran en los puestos 89, 106 y 162, respectivamente (ver Grfico 2). A pesar de esto, al obtener un puntaje de 3,7 sobre 10, Colombia an se encuentra por debajo del puntaje
A pesar de que la percepcin general de la corrupcin en Colombia no es tan alta como la de varios de sus competidores regionales, nuestro pas an cuenta con un amplio margen para mejorar en la materia
5 La ocurrencia per se de algunas de dichas manifestaciones no las hace corruptas, sino el hecho de que estas ltimas se lleven a cabo con el fin de generar beneficios privados ilegtimos. 6 Para algunos ejemplos ver: Gorodnichenko, Yuri y Klara Sabirianova, Public Sector Pay and Corruption: Measuring Bribery from Micro Data. Journal of Public Economics 91 (2007): 963-991.
[156]
Grfico 2
ranking percepcin de la corrupcin, 2009
Irlanda Chile Espaa Portugal Corea Repblica Checa Malasia Per Colombia Brasil Mxico Argentina Venezuela
0
14 25 32 35 39 52 56 75 75 75 89 106 162 20 40 60 80 100 120 140 160
con un riesgo muy alto de corrupcin. Incluso, dicho ndice muestra que el 44% de tales entidades experimenta un riesgo moderado de corrupcin, mientras que 47% de ellas tiene ya sea un riesgo medio o alto. Reuniendo los anteriores resultados, es posible afirmar que en Colombia menos de la mitad de las entidades pblicas del nivel central (47%) cuentan con un riesgo de corrupcin entre bajo y moderado, mientras que ms de la mitad de las mismas (53%) experimentan riesgos de corrupcin entre medio y muy alto (ver Grfico 3). Tal situacin adquiere un peso significativo en la medida en que, de acuerdo con el Informe Global de Competitividad del FEM, en Colombia la corrupcin es percibida como el factor ms problemtico para hacer negocios en el pas, incluso por encima de factores como las tarifas tributarias, las regulaciones laborales y el inadecuado suministro de infraestructura (ver Grfico 4).
Fuente: Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin, 2009.
*Se les pidi a los encuestados que indicaran su percepcin acerca del nivel de corrupcin del sector pblico de sus respectivos pases.
Grfico 3
niveles de riesgo de corrupcin en entidades promedio mundial (4/10) y del puntaje promedio de los pases de la muestra, cuyos pasos Colombia pretende seguir7 (5,8/10). En este sentido, la idea de que Colombia es un pas en alguna medida corrupto se encuentra ratificada por el ndice de Transparencia Nacional 2007-2008 (ITN), elaborado por Transparencia por Colombia, en el cual las entidades estatales de nivel central obtuvieron una calificacin promedio de 69,9/100 en riesgos de corrupcin. Tal ndice refleja un deficiente nivel de transparencia en las entidades de orden central de la administracin pblica, por cuanto pone en evidencia que solo el 3% de las mismas tienen un riesgo bajo de corrupcin, mientras que el 6% de ellas (el doble) cuenta
pblicas del nivel central,
2007-2008
3% 6% 44% 11%
Riesgo bajo Riesgo moderado Riesgo medio Riesgo alto Riesgo muy alto
36%
Fuente: Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008).
7 Irlanda, Chile, Espaa, Portugal, Corea, Repblica Checa y Malasia.
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Grfico 4
Factores ms problemticos para hacer negocios en colombia, 2010
Corrupcin Tarifas tributarias Acceso a financiamiento Burocracia gubernamental ineficiente Legislacin tributaria Inadecuado suministro de infraestructura Regulaciones laborales restrictivas Inflacin Regulacin Cambiaria Crimen y robo Calificacin Inadecuada de la fuerza de trabajo Inestabilidad poltica Pobre tica de trabajo en la fuerza laboral nacional Pobre salud pblica Inestabilidad Gubernamental / Golpes de Estado
0 1 5 10 15 2 1,6 2,7 4 4,6 4,6 5,5 6,7 7,5 10,1 11,3 11,1 10,7
16,6
Fuente: Foro Econmico Mundial (Informe Global de Competitividad, 2010-2011). *De una lista de 15 factores, se les pidi a los encuestados seleccionar los cinco ms problemticos para hacer negocios en su pas / economa y darles un ranking entre 1 (ms problemtico) y 5. Las barras de la figura muestran las respuestas ponderadas de acuerdo con su ranking.
20
Del mismo modo, el efecto perjudicial que genera la corrupcin en la competitividad de Colombia es de tal importancia que en el Informe Global de Competitividad, en el indicador en el que Colombia obtiene las ms bajas calificaciones es en el pilar Institucional. Ms aun, dentro de dicho indicador, entre los pilares de ms baja calificacin se encuentran aquellos que reflejan de forma desagregada las diferentes manifestaciones de la corrupcin. Por ejemplo, en el indicador que mide los favoritismos en las decisiones de algunos funcionarios gubernamentales, Colombia ocupa el puesto 118 entre 139 pases de la muestra global (con un puntaje de 2,5 sobre 7). Asimismo, en el indicador que mide la desviacin de los recursos pblicos, nuestro pas ocupa el puesto 106 entre 139 pases (con un puntaje de 2,6 sobre 7). Incluso, en el indicador que mide la falta de confianza en los polticos, Colombia ocupa el puesto 97 entre 139 pases (con un puntaje de 2,2 sobre 7). Adems, en el indicador que mide los pagos irregulares y
sobornos, nuestro pas ocupa el puesto 90 entre 139 pases (con un puntaje de 3,6 sobre 7). Por ltimo, en el indicador que mide el despilfarro de los recursos pblicos, nuestro pas ocupa el puesto 86 entre 133 pases (con un puntaje de 3 sobre 7), encontrndose entre el 36,8% que tiene la calificacin ms baja de la muestra mundial (ver Tabla 1). Una vez mencionada la situacin de Colombia en materia de corrupcin desde una perspectiva
especialmente debido a que la corrupcin es percibida como el factor ms problemtico para hacer negocios en el pas
[158]
Tabla 1
rankings en indicadores de corrupcin desagregados, 2010
Pas Colombia Argentina Brasil Chile Mxico Per Venezuela Corea Espaa Irlanda Malasia Portugal Rep. Checa
Favoritismo en las decisiones 118 137 74 21 83 73 135 84 57 41 38 63 107
Desviacin de recursos pblicos 106 131 121 35 98 86 137 56 50 21 47 45 102
Falta de Pagos Despilfarro confianza irregulares de recursos en polticos y sobornos pblicos 97 90 87 138 115 134 127 71 136 34 24 26 94 120 139 105 75 65 35 57 121 91 66 129 51 39 14 55 35 67 81 38 137 71 101 93 25 114 95
Los mayores riesgos de corrupcin en Colombia se concentran en la gestin del recurso humano, la visibilidad y la rendicin de cuentas de las entidades estatales
Pases que superan a Colombia en el Ranking Pases que no superan a Colombia en el Ranking
Fuente: Foro Econmico Mundial (Informe Global de Competitividad, 2010-2011).
Grfico 5
ndice de transparencia nacional

desagregado por subindicadores,
2007-2008
global y comparada, es necesario profundizar en la identificacin y visualizacin de los segmentos institucionales que presentan mayores riesgos de corrupcin desde un punto de vista interno. Cabe mencionar que, de acuerdo con el ndice de Transparencia Nacional, los mayores riesgos de corrupcin del Gobierno nacional en el nivel central se concentran en las siguientes reas: 1) la gestin del recurso humano, en especial en la seleccin por mrito y en la contratacin de los funcionarios pblicos; 2) la visibilidad, en particular de licitaciones e invitaciones en el Portal nico de Contratacin; y 3) la rendicin de cuentas, en especial en la realizacin de audiencias dirigidas a dicho propsito y en la evaluacin de los servidores pblicos (ver Grfico 5). De la misma forma, es vital destacar que, de acuerdo con el Barmetro Global de la Corrupcin elaborado por Transparencia Internacional, los partidos polticos y el poder legislativo son
Fallos de responsabilidad fiscal Fallos de responsabilidad disciplinaria Gestion de la contratacin Publicidad en web y entrega oportuna de la informacin Gestin de control interno Quejas y reclamos Desempeo contable, financiero y de gestin Trmites Avances en control interno Gestin del recurso humano Publicidad contratacin Evaluacin de funcionarios Audiencia pblica de rendicin de cuentas Seleccin por mrito
80
95,9 88,2
78,7 76 72,5 70,1 69,9 68,9 61,3 61,1 60,8 57,7 52,4 0 20 40 60 80 100
Gestin de recurso humano Visibilidad Rendicin de cuentas
Fuente: Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008).
[159]
las instituciones que los colombianos consideran ms afectadas por la corrupcin, con calificaciones de 4 y 3,9, respectivamente (siendo 1 nada corrupto y 5 muy corrupto) (ver Grfico 6). Lo anterior es preocupante, por una parte, debido a que los partidos polticos no solo constituyen la organizacin bsica de un sistema democrtico, sino porque son unidades institucionales capaces de agrupar y empoderar los intereses y las preferencias de los ciudadanos. Por otra parte, la alta percepcin de riesgos de corrupcin en el poder legislativo es preocupante, en la medida en que dicho rgano es el encargado de representar a los ciudadanos en la construccin de las leyes, con el fin de asegurar que el Estado de forma efectiva se encuentre gobernado por las decisiones de su pueblo. Por ltimo, cabe enfatizar que en nuestro pas existe un mayor riesgo de corrupcin en los gobiernos regionales, entendidos estos como los gobiernos departamentales y municipales, que en el gobierno central. Tal situacin se observa a lo largo
Grfico 6
de la historia en los gobiernos regionales, ya sean departamentales o municipales, pues siempre han experimentado mayores ndices de corrupcin que el gobierno nacional (ver Grficos 7 y 8). La anterior situacin se debe a que en muchas ocasiones los gobiernos regionales, particularmente aquellos de territorios pequeos y alejados, no cuentan con la visibilidad tanto institucional como pblica, necesaria para que sus actos y contratos sean inspeccionados, monitoreados y, en caso de encontrarse casos de corrupcin, castigados de conformidad con las normas aplicables. En este orden, y dado que Colombia ha adoptado un modelo de Estado descentralizado, donde el nivel central transfiere diferentes capacidades y posibilidades a los entes territoriales, es necesario que la inspeccin, vigilancia y control de los recursos pblicos sean efectuados en coordinacin entre dichos niveles. Es ms, estudios empricos han establecido que un aumento en la probabilidad de que la agencia de auditora del gobierno central revise la gestin de los gobiernos locales (monitoreo
percepcin del grado de aFectacin por la corrupcin de ciertas instituciones, 2009

Partidos polticos
5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0
Puntiacin promedio
Parlamento / Poder legislativo
Poder judicial Colombia
Empresas /Sector privado
En trminos de actores, los mayores riesgos de corrupcin se concentran en los partidos polticos y en el poder legislativo, consideradas las instituciones ms afectadas por la corrupcin en el pas.
Funcionarios / Empleados pblicos
Medios
Fuente: CPC. Transparencia Internacional (Barmetro Global de la Corrupcin, 2009). *Se les pidi a los encuestados que calificaran qu tan afectadas por la corrupcin se encuentran las siguientes instituciones: Partidos polticos, Poder Legislativo, Sector privado, Medios, empleados pblicos y Poder Judicial (siendo 1 nada corrupto y 5 extremadamente corrupto).
[160]
top-down), de un 4% a un 100%, reduce la corrupcin de 27,7% a 19,2%8. Con relacin a esto, es pertinente mencionar los esfuerzos adelantados por el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, el cual coordina las polticas del nivel central con las del nivel regional en la materia e identifica mapas de riesgo, gravedad y causas de la corrupcin en el territorio nacional. Tal situacin, adquiere una especial importancia en el caso de los municipios y departamentos receptores de regalas ya que, a pesar de los grandes avances logrados en materia de inspeccin, vigilancia y control de los mismos, la institucionalidad del sistema de regalas en Colombia contina siendo inflexible, dbil e ineficiente. Por su parte, los altos riegos de corrupcin existentes en el actual rgimen de regalas se ponen en evidencia al observar que en la actualidad, 350 entidades territoriales tienen suspendidos los giros de sus regalas y que de las 24,786 irregularidades detectadas por el
Grfico 7
Colombia experimenta mayores riesgos de corrupcin en los gobiernos regionales que en el gobierno central particularmente en los departamentos y municipios receptores de regalas
DNP en el sistema de regalas, 56% tienen que ver con faltas en los procesos de contratacin9. El Gobierno nacional est realizando grandes esfuerzos para combatir la corrupcin, entre los que se encuentra la presentacin al Congreso de una iniciativa legislativa dirigida a crear un Estatuto Anticorrupcin. El presente documento no solo comparte muchas de las propuestas formuladas en dicha iniciativa, sino que refleja un trabajo y una retroalimentacin mutua con la misma10. No obstante, an existen aspectos con gran potencialidad de riesgos de corrupcin en nuestro
Grfico 8
ndice de transparencia gobierno nacional, departamental y municipal (promedio comparativo,
ndice de transparencia gobierno nacional, departamental y municipal (promedio comparativo,
2005)
2006)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Promedio Gob. Nacionall Promedio Gob. Departamental. Promedio Gob. Municipal
Porcentaje
Riesgo muy alto
Porcentaje
Riesgo bajo Riesgo moderado Riesgo medio Riesgo alto
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Promedio Gob. Nacionall Promedio Gob. Departamental. Promedio Gob. Municipal
Riesgo bajo Riesgo moderado Riesgo medio Riesgo alto
Riesgo muy alto
Fuente: Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Municipal), 2005-2006.
Fuente: Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Municipal), 2005-2006.
8 Olken, Benjamin A. Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia. Journal of Political Economy. vol. 115, no. 2 (2007). 9 Para ms informacin a este respecto, remitirse al Captulo de Manejo del Boom Minero energtico, seccin Reforma Estructural al Sistema de Regalas. 10 El Proyecto de Estatuto Anticorrupcin se trabaj de manera simultnea al presente documento.
[161]
Colombia experimenta deficiencias en la escogencia, contratacin y capacitacin del personal de sus entidades pblicas.
pas. A continuacin se van a analizar en detalle tanto los elementos considerados con mayor riesgo de corrupcin por el ndice de Transparencia Nacional como aquellos que creemos ms problemticos para la lucha contra la corrupcin en Colombia. Dichos aspectos se van a dividir entre aquellos que contribuyen a la prevencin de los actos de corrupcin y aquellos que colaboran en su control.
Prevencin de la corrupcin
Uno de los principales obstculos que enfrenta Colombia en la disminucin de su grado de corrupcin son las reducidas y poco eficientes medidas existentes en el pas para prevenir dicho fenmeno. Tal situacin adquiere una gran importancia en la medida en que tratndose de recursos, bienes, funciones o cargos pblicos, financiados por los impuestos de los ciudadanos, es necesario desincentivar la posible ocurrencia de actos de corrupcin.
1. Gestin del recurso humano
En primer lugar, es importante resaltar que los inadecuados o deficientes procesos de seleccin, contratacin y capacitacin del personal de las entidades pblicas constituyen un obstculo significativo para la prevencin de la corrupcin. Lo anterior, por cuanto dicha situacin posibilita el hecho que las decisiones relativas a los recursos del Estado sean tomadas, en algunos casos, por personas no idneas, que no son responsables disciplinariamente, o que no estn preparadas para sus cargos. Por una parte, la escogencia discrecional de un gran porcentaje del personal en este tipo de ins-
tituciones, a pesar de no ser de por s un acto de corrupcin, aumenta el riesgo de nepotismo y clientelismo, por cuanto facilita la asignacin de cargos pblicos a conocidos o simpatizantes polticos que no se encuentran preparados para su desempeo. Esto no solo disminuye la calidad, eficiencia y productividad de la administracin pblica, sino que abre espacios al trfico de influencias y a otros tipos de corrupcin. La existencia de tal riesgo se evidencia en el caso colombiano, al observar que el 40% de las entidades del orden central eligen a su personal de forma discrecional11. Asimismo, el hecho de que la relacin existente entre muchos de los servidores pblicos y el Estado cumpla los requisitos para ser un contrato laboral, pero en la realidad se perfeccione mediante un contrato de prestacin de servicios, no solo es un acto en s mismo ilegal, sino que incrementa el riesgo de incurrir en los actos de corrupcin arriba mencionados. Lo anterior, debido a que una vinculacin hecha mediante un contrato de prestacin de servicios, cuando en la realidad debera hacerse por contrato de trabajo, reduce la posibilidad de exigirles a los funcionarios estatales la asuncin de ciertas responsabilidades disciplinarias inherentes a la naturaleza misma de su funcin. Tal riesgo se encuentra latente en el caso de Colombia, donde en el 39% de las entidades evaluadas en el ITN, los contratistas vinculados por medio de contratos de prestacin de servicios superan el nmero de funcionarios vinculados laboralmente12. Sumado a esto, la poca capacitacin o instruccin (falta de reglas de juego claras, expresas y, en caso de que existan, su falta de aplicacin) dada a todos los funcionarios pblicos, especialmente a aquellos encargados de su ejecucin, no solo facilita la acomodacin de los procesos o servicios estatales a intereses particulares, sino que permite la justificacin de dichas irregularidades aludiendo al desconocimiento o a la falta de pautas explcitas por parte de la Administracin nacional. En el caso colombiano, la existencia de dicho riesgo se muestra en que, a
11 Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008). 12 Ibd.
[162]
pesar del inters y los esfuerzos efectuados por las entidades estatales para capacitar a sus respectivos funcionarios, solo el 50% de las mismas capacita a los encargados reales de ejecutar sus procedimientos y polticas (funcionarios de nivel profesional, tcnico o asistencial)13. En parte, tal situacin puede ser
el resultado de que un gran nmero de funcionarios pblicos se encuentra vinculado mediante contratos de prestacin de servicios y, por ende, no pueden recibir la capacitacin que se le dara a un empleado, por cuanto esto pondra de presente las irregularidades en la contratacin de personal.
La subasta pblica: un mecanismo eficiente para mitigar los altos riesgos de corrupcin existentes en la contratacin pblica en Colombia
Uno de los mayores focos de riesgo de corrupcin en Colombia se encuentra en la contratacin pblica. Lo anterior se pone en evidencia al observar que entre las 115 entidades evaluadas por el ITN en el 2008, se contrataron mediantes modalidades de excepcin, es decir, sin la correspondiente publicidad o pluralidad de oferentes, 3,6 billones de pesos14. La potencialidad de riesgos de corrupcin existente en la contratacin pblica se debe principalmente a tres factores: 1) la falta de capacidad tcnica en la materia por parte de las entidades estatales, que se pone de presente al observar que en el 2007 el Estado colombiano pag 4.800 millones de pesos por sentencias y conciliaciones de controversias contractuales; 2) la poca publicidad de los procesos de contratacin pblica, lo cual se observa en que solo el 62% de las entidades evaluadas por el ITN en la vigencia 2007-2008 publican la totalidad de su informacin referente a temas de contratacin en el Portal nico de Contratacin, y en que de 138 entidades evaluadas por dicho organismo en la vigencia 2008, solo 67 publicaron su plan de compras en su pgina web; y 3) la baja convocatoria de los procesos de contratacin en Colombia, que se muestra en que del total de los procesos de concurso pblico en la vigencia 2007-2008, 41% tuvieron solo un proponente y 20% tuvieron dos proponentes (ver Grfico 9). La implementacin del Mercado de Compras Pblicas de la Bolsa Mercantil de Colombia es un buen ejemplo de una experiencia exitosa en sistematizar, agilizar, optimizar y hacer ms transparente el proceso de contratacin pblica. Esto debido a que dicho sistema permite una contratacin estatal de bienes con caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin por medio de subasta pblica, mediada por un tercero y con libre entrada de oferentes, la cual disminuye los posibles riesgos de colusin en la medida en que aumenta significativamente el potencial nmero de participantes. Es as como dicho proceso no solo privilegia la aplicacin de criterios objetivos para la adjudicacin de este tipo de bienes (como lo es el precio), sino que aumenta la vigilancia de terceros y del pblico en general (al tercerizar y hacer pblico la totalidad del proceso).
Grfico 9
nmero de proponentes en
procesos de concurso pblico,
2007
Uno Dos Tres Cuatro Cinco Seis o ms
10% 4% 7% 18% 41%
20%
Fuente: CPC. Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007.)
13 Ibd. 14 Ibd.
[163]
2. Penas de los delitos contra la administracin pblica
Las penas, entendidas como las sanciones impuestas por el Estado a los responsables de la comisin de un delito y, por ende, a quienes hayan amenazado o afectado los bienes jurdicos protegidos por el Estado, tienen tres funciones fundamentales: 1) la de restablecer un dao causado al orden social, 2) la de disuadir a los dems miembros de la sociedad de no cometer la conducta punible, y 3) la de evitar que quien haya cometido un delito lo vuelva a hacer. Es decir, las penas no solo buscan retribuir a la sociedad por los daos que le fueron causados, sino que pretende prevenir la comisin de futuros delitos. La funcin preventiva de las penas, por su parte, se exGrfico 10
plica por la capacidad que stas tienen de aumentar los costos esperados de cometer una conducta punible, a travs de una amenaza de sancin, logrando de esta forma inclinar de forma negativa la relacin costo-beneficio de cometer un delito. En Colombia los actos de corrupcin se encuentran tipificados como delitos contra la Administracin Pblica en los artculos 397 a 434 del Cdigo Penal. Dichos delitos pueden tener tres tipos de penas: 1) Privacin de la libertad, 2) Interdiccin de derechos y funciones pblicas y 3) Multas. En este punto es importante resaltar que, teniendo en cuenta el diagnstico general de los niveles de corrupcin en Colombia, es posible concluir que en nuestro pas dichas penas no estn cumpliendo a
rangos de penas de los delitos contra la administracin pblica (meses de privacin de la libertad)
400 350 Meses de privacin de la libertad 300 250 200 150 100 50 0 Peculado por apropiacin culado por aplicacin oficial diferente Omisin del agente retenedor Violacin del regimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades Prevaricato por accin Prevaricato por omisin Abuso de autoridad por omisin de denuncia Utilizacin de asunto sometido a secreto o reserva Utilizacin indebida de informacin oficial privilegiada Usurpacin de funciones pblicas Abuso de la funcin publica Soborno transnacional Destion de recursos del Tesoro para el estmulo o beneficio indebido de explotadores y comerciantes de metales preciosos Contrato sin cumplimiento de requisitos legales Asociacion para la comisin de un delito contra la Administracin Pblica Peculado por uso Peculado culposo Concusin Cohecho Cohecho impropio Cohecho por dar u ofrecer Inters indebido en la celebracin de contratos Trfico de influencias de servidor pblico Enriquecimiento ilcito Revelacin de secreto Asesoramiento y otras actuaciones ilegales Empleo ilegal de la fuerza pblica Omisin de apoyo Violencia contra servidor pblico Perturbacin de actos oficiales
Promedio
Nota: CPC. Cdigo Penal Colombiano.
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cabalidad con su labor disuasiva. Una de las posibles razones para que esto suceda puede ser la falta de severidad de las penas existentes en la actualidad para los delitos contra la Administracin Pblica, teniendo en cuenta que, de los 38 delitos existentes en dicho captulo, solo 30 contemplan pena privativa de la libertad consistente en promedio de 41 a 105 meses (ver Grfico 10), 22 implican interdiccin de las funciones pblicas en promedio de 76 a 130 meses y 16 conllevan multas en promedio de 58 a 230 salarios mnimos mensuales legales vigentes. La dificultad que existe en la actualidad para identificar y procesar a los perpetradores de los delitos contra la Administracin Pblica en Colombia es otra de las razones por las que las respectivas penas no cumplen de forma ptima sus funciones disuasivas. Esto se debe a que si las probabilidades de deteccin, acusacin, condena y aplicacin de la condena son muy bajas, los costos esperados de cometer actos de corrupcin van a disminuir y, por consiguiente, la relacin costo-beneficio de realizar dichos actos se va a inclinar a favor del potencial transgresor. Tal es el caso de Colombia, donde la impunidad oscila entre el 95% y el 99% (comparando el nmero de delitos contra el nmero de condenas). En este sentido, la Contralora General de la Repblica, en el ao 2002, identific que la probabilidad de deteccin de una conducta corrupta en el proceso auditor es del 24%, la de imputacin en el proceso de indagacin preliminar es de 63%, la del fallo con responsabilidad fiscal es de 33% y la del cobro coactivo eficaz es de 13%15. Como resultado de esto es posible afirmar que sin una justicia oportuna, eficiente y severa, capaz de aumentar de manera considerable las probabilidades de detectar y sancionar la comisin de actos de corrupcin, el efecto de otras posibles medidas contra dicho fenmeno ser marginal. Es importante resaltar que una de las mayores dificultades para detectar un acto de corrupcin e
identificar a su responsable radica en la naturaleza misma de dichos actos, los cuales solo son conocidos por sus directos beneficiarios, que a su vez no cuentan con los incentivos para denunciar. Asimismo, una de las mayores dificultades para darle buen trmino a un proceso judicial por la comisin de un delito contra la Administracin Pblica consiste en los problemas existentes para conseguir pruebas fehacientes que logren dicho objetivo.
3. Precedente judicial
Por otra parte, la falta de un rgimen de precedentes judiciales vinculantes en Colombia perjudica las capacidades disuasivas de las amenazas de sancin a los actos de corrupcin. Lo anterior se debe, en primer lugar, a que la falta de un sistema de precedentes aumenta la discrecionalidad de los jueces. Con ello se incrementa la posibilidad de que dichos jueces sean sobornados para mantener impune la comisin de este tipo de delitos. De esta manera se disminuye la probabilidad de castigo y, en esa medida, los posibles costos esperados de cometer actos de corrupcin. Asimismo, la falta de un sistema con estas caractersticas dificulta el hecho de poder advertir a la poblacin general que ciertos hechos siempre van a ser condenados de cierta manera, sin posibilidad de modificacin. Por ltimo, la falta de un rgimen de este tipo disminuye el grado de confianza en las instituciones del Estado, especialmente en las decisiones de los jueces y, por consiguiente, reduce el nmero de denuncias reales de actos de corrupcin.
En nuestro pas las penas de los delitos contra la Administracin Pblica son muy bajas y los incentivos para su denuncia son muy pocos.
15 Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica y Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin. Propuesta de una Poltica de Estado para el control de la corrupcin.
[165]
4. Concientizacin y pro actividad privada
Por ltimo, la prevencin de la corrupcin se dificulta bastante cuando en la cultura general del pas existe tolerancia a este tipo de prcticas y, ms an, cuando estas ltimas son ampliamente aceptadas. Tal situacin se encuentra agravada por la falta de proactividad del sector privado en la mitigacin de la corrupcin, ya sea por apata frente a la falta de efectividad y severidad de las instituciones de control pblicas, o por temor a represalias por denunciar. La sancin social y el proactivismo privado juegan un papel fundamental en la lucha contra la corrupcin debido a que, al ser la corrupcin pblica un fenmeno bidimensional en el que participan tanto actores pblicos como actores privados, es necesario adoptar medidas que desincentiven la realizacin de este tipo de conductas tanto en el sector pblico como en el privado. El hecho de que en Colombia an tengamos mucho espacio para mejorar en materia de sancin social y proactivismo privado respecto a las prcticas de corrupcin se muestra en que, de acuerdo con la Primera Encuesta Nacional sobre Prcticas contra el Soborno, 35% de las empresas colombianas no toma ninguna de las medidas contempladas en dicha encuesta para controlar sus donaciones, 15% no adopta ninguna de las estrategias comprendidas en la misma para fiscalizar sus patrocinios y 31% no asume ninguna de las medidas mencionadas por el encuestador para vigilar sus regalos y gastos de representacin16. Asimismo, 19% de dichas empresas no implementa ninguno de los controles internos contemplados por la encuesta, 47% no cuenta con ninguno de los canales para denunciar casos de soborno comprendidos en la misma, 36% no realiza ninguna de las capacitaciones y estrategias de mejoramiento del recurso humano mencionadas por Transparencia por Colombia, y 35% no contempla
ninguno de los mecanismos de sancin planteados por dicha organizacin17. Por ltimo, 12% de las empresas encuestadas no asume ninguna de las medidas contempladas por Transparencia por Colombia en la relacin con empresas asociadas, 13% no adopta ninguno de los instrumentos contemplados para la relacin con sucursales y subsidiarias, 12% no implementa ninguna de las estrategias formuladas para la relacin con los contratistas y proveedores, y 22% no lleva a cabo las correspondientes medidas para la relacin con sus representantes de ventas18 (ver Grafico 11).
Grfico 11
porcentaje de empresas que no tienen

medidas anticorrupcin en las respectivas reas
70 60 50 40 30 20 10 0 Contratistas y proveedores Representantes de ventas Regalos y gastos de Rep. Sucursales y subsidiarias Canales de denuncia Capacitaciones y RH Empresas asociadas Donaciones Patrocinios Controles internos Sanciones
Por modalidades de soborno
Controles internos
En relaciones con terceros
Fuente: CPC. Transparencia por Colombia (Primera Encuesta Nacional sobre Prcticas contra el Soborno).
En Colombia falta reprobacin social y compromiso privado en la lucha contra la corrupcin.
16 Transparencia por Colombia (Primera Encuesta Nacional sobre Prcticas contra el Soborno). 17 Ibd. 18 Ibd.
[166]
Control de la corrupcin
Otro de los obstculos que enfrenta Colombia en su lucha contra la corrupcin son las pocas e ineficientes medidas de control a dicho fenmeno existentes en el pas, as como la presencia de situaciones que limitan la realizacin de dicho control, tal como la falta de competencia poltica. Este argumento se basa en que, en el ndice de Control de la Corrupcin, elaborado por el Banco Mundial, Colombia solo supera a Mxico, Per, Argentina y Venezuela, entre los pases de referencia, con una calificacin de -0,25 en un rango de -2,5 a 2,5 (ver Grfico 12). Asimismo, se pone de presente al observar que, de acuerdo con el Barmetro Global de la Corrupcin, 34% de los colombianos consideran inefectivas las medidas gubernamentales para combatir la corrupcin (ver Grafico 13). Cabe resaltar que la importancia de un control severo y extendido a la corrupcin radica en que este permite identificar a quienes la practican, lo que aumenta la
Grfico 12
probabilidad de castigarla y, por ende, eleva los costos esperados de cometer un acto de dicha naturaleza. Adems, este tipo de control permite recuperar los recursos del pas.
1. Control social para la gestin pblica
El control social es una de las medidas ms eficientes en la lucha contra la corrupcin. Este ltimo, por su parte, debe ser entendido como el seguimiento, monitoreo y evaluacin que realiza la sociedad civil a los actos y contratos llevados a cabo por los funcionarios pblicos, con el fin de detectar y denunciar posibles prcticas de corrupcin. De acuerdo con la literatura especializada en el tema, el control social es ms eficaz en los casos en los que los efectos negativos de la corrupcin se concentran en un grupo determinado de personas. Por consiguiente, en los casos en los que la corrupcin afecta de forma general a la poblacin, existen incentivos para beneficiarse de las actuaciones de los dems y, por lo tanto, para que se presente el fenmeno de free riding19.
Grfico 13
control de la corrupcin, 2008
evaluacin de las medidas del gobierno para combatir la corrupcin, 2009
2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5

Argentina Brasil Malasia Portugal Espaa Venezuela Colombia Rep. Checa Irlanda Per Mxico Corea Chile 34%
4% 62%
Inefectivas
Fuente: CPC. Banco Mundial (World Bank Governance Indicators 2008). *Se les pidi a los encuestados que indicaran su evaluacin del control de la corrupcin en un rango de -2.5 a 2.5, siendo 2.5 mayor control.
Efectivas
Ni efectivas ni inefectivas
Fuente: Transparencia Internacional (Barmetro Global de la Corrupcin, 2009). *Se les pidi a los encuestados que indicaran su evaluacin de las medidas del gobierno actual para combatir la corrupcin.
19 Olken, Benjamin A. Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia. Journal of Political Economy. vol. 115, no. 2 (2007).
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Cabe agregar que Colombia se encuentra significativamente rezagada en materia de control ciudadano a la gestin pblica, tanto de la poblacin en general como de las organizaciones creadas para dicho fin. De acuerdo con la Propuesta de Poltica de Estado para el control de la corrupcin, elaborada por el Gobierno nacional, las veeduras ciudadanas existentes en la actualidad presentan las siguientes fallas: 1) no se concentran en temas especficos, 2) no le hacen un seguimiento real a los recursos pblicos, 3) no presentan informes ni recomendaciones slidas, y 4) en ocasiones afectan su independencia pidindole financiacin a las instituciones que vigilan20.
2. Visibilidad
El control social, especialmente por medio de veeduras ciudadanas, an es muy dbil en Colombia.
Uno de los mecanismos que no solo incentivan sino facilitan el control social de la corrupcin es la adecuada y completa visibilidad tanto de los actos, como de los contratos realizados por las entidades estatales. Lo anterior se debe a que una adecuada visibilidad aumenta la auditora pblica sobre este tipo de actos y, por ende, incrementa la probabilidad de detectar conductas irregulares de los agentes pblicos. Por una parte, una real y efectiva visibilidad de los actos y contratos de las entidades estatales depende, sobre todo, de que estas hagan un uso apropiado y efectivo de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), en especial del programa Gobierno en Lnea. La utilizacin de portales virtuales que incluyan toda la informacin relevante de la respectiva entidad e incorporen un contenido accesible y un diseo de fcil utilizacin para todo tipo de pblico, no solo permite sino que incentiva la revisin de los actos y contratos estatales por parte de los ciudadanos del comn. En Colombia se han dado grandes avances en la materia, en particular gracias a la implementacin del Portal nico de Contratacin, el cual busca
proporcionar una plataforma comn y compartida por todas las entidades estatales, con el fin de unificar criterios de publicidad y tener en un mismo lugar todos los procesos de contratacin pblica. No obstante, Colombia todava experimenta mltiples falencias en materia de visibilidad a travs del Portal nico de Contratacin. En este sentido, cabe mencionar que, a pesar de que el 90% de las entidades evaluadas por el ITN publican en su pgina web informacin bsica de su correspondiente entidad, nicamente el 80% de ellas brinda informacin de trmites, el 72% presenta informacin relativa al presupuesto, planes y programas de la respectiva entidad, y el 60% publica sus correspondientes informes de gestin21. De la misma manera, un adecuado mecanismo de visibilidad de los actos y contratos estatales debe contar con un fcil y eficiente sistema de quejas y reclamos. Esto se debe a que este tipo de mecanismos hacen posible una retroalimentacin til y oportuna a las falencias experimentadas por la respectiva entidad. En este sentido, Colombia tambin cuenta con un amplio espacio para mejorar, pues el 30% de las entidades revisadas por el ITN no tienen habilitado un sistema de quejas y reclamos va telefnica, mientras que el 20% de las mismas no permiten su seguimiento por este medio. Asimismo, solo el 60% de dichas entidades suministra informacin respecto a su correspondiente sistema de quejas y reclamos en su pgina web; de estas, exclusivamente el 45% permite su seguimiento u obtencin por este medio. Por
20 Presidencia de la Repblica, Vicepresidencia de la Repblica y Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin. Propuesta de una Poltica de Estado para el control de la corrupcin. 21 Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008).
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En nuestro pas hace falta publicidad, retroalimentacin y discusin sobre la gestin de los funcionarios estatales.
Grfico 14
ranking de libertad de prensa, 2008
80 70 60 50 40 42 44 18 23 30 30 47 51 65 59
74
ltimo, solo el 41% de las entidades revisadas por el ITN hacen seguimiento al tiempo requerido por la entidad para contestar las quejas o reclamos que reciba22. Asimismo, una real y efectiva libertad de prensa contribuye de forma significativa a la visibilidad de los actos del sector pblico y, por lo tanto, al control de la corrupcin. Tan importante es la libertad de prensa para la consecucin de mayores ndices de transparencia, que la literatura especializada en el tema ha determinado que si pases como Indonesia, Rusia y Nigeria aumentaran su libertad de prensa al nivel de Noruega (el pas con mayor libertad de prensa), estos experimentaran una reduccin de la corrupcin a los niveles de Singapur, Eslovaquia y Blgica, respectivamente23. Es importante resaltar que Colombia an tiene mucho espacio para mejorar en materia de libertad de prensa y, por consiguiente, en la utilizacin de este medio, el cual es de uno de los instrumentos ms importantes en la lucha contra la corrupcin. El Ranking de Libertad de Prensa, elaborado por Freedom House, nuestro pas fue calificado como parcialmente libre (con una calificacin de 59/100), superando solo a Malasia y Venezuela entre los pases de referencia (ver Grfica 14). Ms aun, la necesidad de mejorar en materia de libertad de prensa en Colombia se manifiesta en que el 54% de la poblacin dice no hacer uso regular de peridicos diarios, de emisiones de noticias
30 20 10 0 Portugal 15 16
Rep. Checa
Brasil
Argentina
Colombia
Irlanda
Espaa
Malasia
Mxico
Corea
Chile
Per
Fuente: Freedom House (Freedom of the Press 2008: A Global Survey of Media Independence).
en radio o televisin, o de internet como fuentes de informacin. Esto hace que nuestro pas se encuentre en una situacin ms desfavorable que la del resto de los pases de referencia en materia de acceso a medios de comunicacin (ver Grafico 15).
3. Competencia poltica
Otra condicin de suma utilidad en el control social de la corrupcin es la competencia poltica, entendida como la pugna de distintas fuerzas por acceder o conservar el ejercicio del poder. La importancia del rol que ejerce la competencia poltica en el control de la corrupcin se debe a que una real existencia de la misma incentiva a los funcionarios pblicos a no cometer actos ilcitos durante el desempeo de sus funciones por temor a que estos sean expuestos a la luz pblica y, por consiguiente, a que se amenace su permanencia o posible reeleccin24. Otro argumento que apoya una mayor competencia poltica es que esta incentiva a los funcionarios pblicos elegidos por eleccin popular a vigilar de manera ms estricta y juiciosa a sus subalternos,
22 Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008). 23 Brunetti, A. and B. Weder. A free press is bad news for corruption. Journal of Public Economics. 87 (7-8) (2003): 18011824. 24 Para ms informacin ver: Shleifer, Andrei y Robert Vishny. Corruption. Quarterly Journal of Economics. vol. 109 (1993): pp. 599-618.
Venezuela
[169]
Grfico 15
acceso a medios de comunicacin, 2006 (%)
* Colombia Brasil Argentina * Mxico Per Chile "Espaa Malasia * Corea

0 10,0 20,0 26,5 30,0 40,0 50,0 28,3 40,7 39,5 39,4 46,9 51,0 48,6
54,2
Tanto la falta de legitimidad de los partidos polticos como la poca rendicin de cuentas de los funcionarios elegidos popularmente afectan la competencia poltica del pas y, por ende, su grado de transparencia.
60,0
Fuente: Values Surveys Databank. * Se le pidi a los encuestados que indicaran si la semana pasada utilizaron o no cada una de las siguientes fuentes para obtener informacin. La figura muestra la proporcin de encuestados que reportan no usar regularmente peridicos diarios, emisiones de noticias en radio o televisin, o el internet y el email como fuentes de informacin. Los datos de los pases marcados con (*) corresponden al ao 2005 y los datos de los pases marcados con () corresponden al ao 2007.
para evitar que los actos corruptos de estos ltimos los perjudiquen en la contienda electoral. Es importante resaltar que la competencia poltica en Colombia se encuentra afectada por una serie de factores. En primer lugar, porque los mismos partidos polticos tienen muy poca legitimidad y credibilidad en nuestro pas, lo cual genera una reducida atencin de la poblacin civil al debate poltico, desincentiva el control ciudadano a los funcionarios pblicos y minimiza los efectos positivos de la existencia de la oposicin (ver Grafico 6 anterior). En segundo lugar, dado que en el contexto actual la coalicin oficial del Gobierno cuenta con el apoyo del 73,5% de las curules del Senado, mientras que la oposicin nicamente representa el 7,8% de las mismas y los partidos que no se han suscrito a ninguna de dichas tendencias constituyen el 18,6% (ver Grafico 16), se hace an ms necesario tomar medidas para que se le asegure el pleno de las garantas a la oposicin. Lo anterior se afirma a partir de que una oposicin capaz de realizar labores de inspeccin, vigilancia y control exhaustivo del Gobierno, as como de denunciar sus conductas impropias, en caso de detectarlas,
constituye un elemento de fundamental importancia en la lucha contra la corrupcin. En tercer lugar, las deficiencias en competencia poltica que experimenta Colombia adquieren una especial relevancia en el caso de la rama legislativa del poder pblico. Esto se debe a que en las elecciones al Congreso de la Repblica se inscriben muchos candidatos, lo cual le dificulta a los electores conocer las propuestas de todos ellos y, por consiguiente, elegir conforme a las mismas. Por otra parte, el hecho de que la eleccin de los senadores sea de circunscripcin nacional reduce la posibilidad de que los aspirantes a dicho cargo den a conocer sus propuestas a fondo en todo el territorio nacional. Este tipo de situaciones disminuye de forma significativa la exigencia de rendicin de cuentas a los congresistas electos por parte de los ciudadanos, pues el desconocimiento de las propuestas formuladas en sus campaas dificulta la exigencia del cumplimiento de las mismas. A la vez, el que la eleccin de los congresistas se d entre un gran nmero de candidatos impide que algunos de ellos realmente capturen el voto de las mayoras. Tal situacin facilita que muchos candidatos
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Grfico 16
concentracin poltica del senado

de la
repblica de colombia, 2010
7,8% 73,5% 18,6%
En Colombia no se evala a cabalidad y en su totalidad a los funcionarios pblicos y, por ende, existe una alta tasa de impunidad penal, disciplinaria y pblica de los actos de corrupcin
cionarios y ms del 40% de ellas no evala a ninguno de sus funcionarios de libre nombramiento y remocin25. Tal situacin es de suma gravedad, ya que la falta de evaluaciones reales, minuciosas y basadas en indicadores de gestin, a todos los funcionarios pblicos incluso a aquellos de libre nombramiento y remocin, aumenta los incentivos de cometer actos de corrupcin. Esto parte de la idea de que, al reducirse las posibilidades de que dichos actos sean detectados y castigados, se disminuyen los costos esperados de cometer un acto de corrupcin y, por consiguiente, se hace ms atractiva la relacin costo-beneficio para el potencial agente corrupto. Por otra parte, las oficinas de control interno disciplinario no estn siendo lo suficientemente eficientes y oportunas, lo cual se manifiesta en que el 25% de las entidades evaluadas por el ndice de Transparencia Nacional atienden menos del 60% de las denuncias que reciben, y 10% de las mismas investigan menos del 25% de dichas denuncias.
4.2. Control externo
Coalicin oficial
Oposicin
Otros
Fuente: CPC. Registradura Nacional del Estado Civil, 2010.
sean elegidos por grupos con intereses particulares a cambio de ciertos tipos de favorecimientos.
4. Control institucional 4.1. Control interno
La existencia de un control interno real y efectivo en las entidades del Estado constituye un instrumento de suma importancia para la lucha contra la corrupcin, puesto que las entidades cuentan con un mayor acceso, conocimiento e informacin de sus propios procesos, funciones y funcionarios que cualquier otro actor, ya sea pblico o privado. No obstante, Colombia experimenta deficiencias en materia de control interno. En primer lugar, faltan evaluaciones ms precisas que cubran a todo el personal de las entidades pblicas del pas. Tal afirmacin se sustenta en que, a pesar de la institucionalizacin de la evaluacin de desempeo en la mayora de las entidades nacionales, solo el 11% de las mismas evala a la totalidad de sus fun-
La existencia de un control externo independiente, proactivo y eficaz es de gran importancia para efectos de mitigar la corrupcin en el pas, puesto que no solo es necesaria la existencia de entidades con instrumentos tcnicos e institucionales para detectar y castigar la comisin de actos de corrupcin, sino que un incremento en la probabilidad de auditora externa aumenta los costos esperados de los mismos, desincentivando su realizacin.
25 Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008).
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Sin embargo, Colombia presenta algunas dificultades en la materia, lo cual se refleja en que, comparado con la alta percepcin de corrupcin existente en el pas, en la vigencia 2007 solo se produjeron 48 fallos judiciales contra funcionarios pblicos por temas fiscales. Tal situacin se encuentra agravada porque, en el ltimo ndice de Transparencia Nacional, los rganos de control (la Contralora General de la Repblica, en particular) y el Ministerio Pblico (La Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo y la Personera General de la Nacin) obtuvieron una calificacin por debajo a la de sus sujetos de control (en promedio 71,2/100)26. Por ltimo, Colombia an se encuentra rezagada en el propsito de tener un control externo pblico que permita la deliberacin, retroalimen-
tacin y toma de decisiones en conjunto con la ciudadana. La muestra de ello es que solo el 75% de las entidades evaluadas por el ITN realizaron audiencias pblicas de rendicin de cuentas. Ms aun, de las entidades que lo hicieron, nicamente el 27% presentaron datos sobre presupuesto ejecutado, contratacin, cumplimiento de metas, programas, proyectos de la vigencia y recursos humano; 15% abordaron temas de contratacin, y 8% hicieron alusin al tema de recurso humano. Esta situacin se ve agravada porque la evaluacin y debida conclusin de dichas audiencias an es deficiente, lo cual se pone de presente al observar que la mitad de las entidades que realizaron audiencia pblica de rendicin de cuentas no evaluaron las intervenciones y preguntas generadas en la misma.
Las deficiencias de los contratos de interventora: un obstculo en la lucha contra la corrupcin

Los contratos de interventora son uno de los mecanismos de control externo ms utilizados en Colombia. Estos son entendidos como contratos estatales en los que el contratista presta el servicio de supervisin y control al cumplimiento del objeto, as como a la correcta destinacin de los recursos pblicos, en el desarrollo de un contrato de ese tipo. De acuerdo con la legislacin nacional, el contrato de interventora, en su calidad de contrato estatal, puede ser adjudicado por la entidad pblica que requiere de sus servicios, entre los oferentes que cumplan los requisitos establecidos en los trminos de referencia diseados por dicha entidad. Si bien la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 2472 de 2008 establecen que dichos contratos se deben efectuar a travs de la modalidad de concurso de mritos, con base en la seleccin objetiva de las propuestas presentadas, y que la Ley 80 de 1993 dispone que los consultores, interventores y asesores externos responden civil y penalmente por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de su respectivo contrato, en la prctica los contratos de interventora no constituyen un mecanismo de control externo eficiente y, por ende, un obstculo para la realizacin de actos de corrupcin. Lo anterior se debe a que si el funcionario pblico encargado de la adjudicacin del contrato principal se encuentra inmiscuido en actos de corrupcin, y dado que l es el encargado de la contratacin del interventor, lo ms probable es que adjudique el contrato de interventora a alguien que se involucre en dichos actos o que no denuncie su ocurrencia. Asimismo, el hecho de que en Colombia una misma empresa pueda ser contratada como contratista principal y como interventora en diferentes contratos estatales, incentiva a ste tipo de empresas a realizar acuerdos extralegales en los que cada una de las partes se compromete a no ser muy estricta en la interventora de las otras a cambio de que esto le sea retribuido en una situacin inversa.
26 Transparencia por Colombia (ndice de Transparencia Nacional, 2007-2008).
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Propuestas
A continuacin se presentan algunas propuestas para reducir los niveles de corrupcin en Colombia27. Estas se encuentran clasificadas en las que estn enfocadas en prevenir los actos de corrupcin y aquellas que deben redundar en un mejor control de dichos actos. Es de fundamental importancia resaltar que ninguna de las siguientes propuestas considerada de forma individual puede generar un impacto significativo en la corrupcin. Precisamente por ello, la estrategia ms efectiva para combatir la corrupcin en Colombia es crear una Poltica Integral de Estado, capaz de atacar dicho fenmeno desde diferentes frentes y valindose del involucramiento de diversos tipos de actores. de subasta pblica en bolsas mercantiles (como la Bolsa de Valores de Colombia o la Bolsa Mercantil de Colombia) para la contratacin de bienes o servicios cuyo contratista pueda ser elegido por medio del proceso de seleccin abreviada (la cual contempla la venta de bienes y servicios con caractersticas tcnicas uniformes y de comn utilizacin). El propsito de esta propuesta es promover una contratacin que privilegie la aplicacin de criterios objetivos (como el precio), aumente la vigilancia de terceros autnomos (lo cual se logra mediante la tercerizacin de los procesos de contratacin) e incremente la vigilancia del pblico en general (por medio de una publicidad irrestricta y generalizada de los mismos), para las contrataciones que pueden adelantarse a travs de procesos simplificados. En este punto es importante mencionar que los procesos de subasta pblica garantizan la participacin de un mayor nmero de oferentes y, por lo tanto, reducen las probabilidades de que a travs de actos de corrupcin pblica o de colusin entre privados se fijen de manera subptima los precios de la respectiva contratacin. Para lograr tal objetivo se recomienda modificar el numeral 2 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007, con el fin de incluir la obligatoriedad de dichos mecanismos en este tipo de contratacin. 3. Es urgente que, por medio del Departamento Nacional de Planeacin, se esboce, difunda y colabore con la implementacin de un sistema de coordinacin de gastos pblicos que organice y sistematice la realizacin de contrataciones conjuntas entre las diferentes entidades estatales del pas, respecto a los procesos de contratacin estatal que puedan significarle un alto impacto al erario pblico. Esta medida implicara mayor eficiencia del gasto y mejor control, pues al permitir la realizacin de un solo proceso de contratacin para
Medidas para prevenir la corrupcin

1. Consideramos importante que el Departamento Nacional de Planeacin o un organismo rector de la poltica de contratacin, disee, elabore y socialice una gua de contratacin estatal detallada y precisa (actualizable anualmente), de uso obligatorio para todas las entidades estatales, que establezca temas sustantivos, como los precios mximos a pagar por las contrataciones ms comunes de todas las entidades estatales, y temas procedimentales, como los pasos que deben seguir los funcionarios pblicos para llevar a cabo los diferentes tipos de contratacin estatal. Esto se propone con el fin de estandarizar los parmetros de accin en materia de contratacin y manejo de recursos pblicos obligatorios para todos los funcionarios estatales, y en consecuencia, reducir la discrecionalidad de las decisiones de los mismos en temas tan sensibles como el uso del erario pblico. 2. Es necesario que el Congreso de la Repblica generalice y haga obligatoria la utilizacin de procesos
27 Se sugiere que, en la medida de lo posible, las propuestas que impliquen un trmite legislativo en el Congreso de la Repblica de Colombia, se incluyan en el proyecto de Estatuto Anticorrupcin.
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varias entidades estatales, no solo se les otorgara mayor publicidad e importancia frente a los organismos de control, sino que se incentivara a todas las entidades partcipes del mencionado proceso a vigilar las actuaciones de las dems. 4. Es de fundamental importancia que el Congreso de la Repblica modifique los artculos 397 a 434 del Cdigo Penal, para efectos de incorporar en ellos un sistema de atenuacin de las penas aplicable a quienes, siendo procesados por actos de corrupcin, denuncien a las dems personas que hayan participado en ellos, siempre y cuando la informacin proporcionada sea completa y til para la captura y procesamiento de los terceros denunciados. Esta medida es de gran importancia para la lucha contra la corrupcin por cuanto incentiva a quienes hayan participado en un acto de corrupcin a denunciar a sus cmplices y, por consiguiente, aumenta los costos de cometer actos de corrupcin y facilita la sancin penal de los mismos. Con ello no solo se combate la impunidad de los actos de corrupcin, sino que se persuade a la poblacin general de no cometerlos al incrementar la tasa de identificacin y sancin de quienes los cometan. 5. Se sugiere que el Congreso de la Repblica modifique los artculos 397 a 434 del Cdigo Penal con el fin de endurecer las penas para quienes cometan actos de corrupcin, y as elevar los costos esperados de cometer dichos actos. Para lograr tal objetivo sugerimos que dicha reforma se realice con los siguientes criterios: a. Aumentar el rango de tasacin punitiva para los delitos contra la Administracin Pblica, ya que en la actualidad dicho rango es muy bajo (el ms alto es el del Peculado por Apropiacin que es de 6 a 15 aos). b. Imponer multas a los delitos contra la Administracin Pblica que actualmente no las tienen y aumentar el monto de aquellas que s se encuentran contempladas al doble del perjuicio que se le haya causado al Estado.
c. Incrementar los perodos de interdiccin de derechos y funciones pblicas de los condenados por la comisin de delitos contra la Administracin Pblica al triple del tiempo al que fueron condenados para permanecer en prisin. 6. Es de vital importancia que el Congreso de la Repblica modifique el artculo 82 del Cdigo Penal con el fin de extender el trmino de prescripcin de la accin penal de los delitos contra la Administracin Pblica a 30 aos. Lo anterior en la medida en que el ampliar el perodo de tiempo en el que un acto de corrupcin pueda ser procesado y sancionado aumenta los costos esperados de cometer dichos actos y, por consiguiente, incrementa su poder disuasivo. 7. Se recomienda que el Gobierno nacional, por medio del Ministerio del Interior y de Justicia y la colaboracin del Consejo Superior de la Judicatura, impulse la implementacin de un rgimen de precedentes judiciales vinculantes en la administracin de justicia actual. Lo anterior se puede lograr mediante la promocin de una iniciativa de reforma constitucional dirigida a modificar el Artculo 230 de la Constitucin Poltica de Colombia28. Esto con el fin de persuadir hacia la no comisin de actos de corrupcin y obstaculizar la impunidad de los mismos, pues reducira la discrecionalidad de los jueces, sometiendo sus decisiones a las directrices establecidas por sus superiores jerrquicos y a las decisiones previas de su misma corporacin. 8. Asimismo, es necesario que el Consejo Superior de la Judicatura adelante una reforma a la justicia dirigida tanto a reducir los tiempos como los costos de los procesos judiciales, con el fin de lograr una justicia ms eficiente, oportuna y al servicio real de la comunidad29. Esto en la medida en que una mayor y mejor respuesta de la justicia a los actos de corrupcin disminuira la impunidad de los mismos, incrementara la probabilidad de que estos sean castigados y, con ello, aumentara
28 Para ms informacin a este respecto remitirse al captulo de Justicia de este Informe. 29 Para ms informacin a este respecto remitirse al captulo de Justicia de este Informe.
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los costos esperados de cometer actos de corrupcin. Es de fundamental importancia resaltar que de nada sirven las dems posibles medidas que se adopten en la lucha contra la corrupcin, si no se aumenta la probabilidad de deteccin y sancin de este tipo de actos, por medio de la consecucin de una justicia oportuna, eficiente y severa. 9. De la misma manera, sugerimos que el Congreso de la Repblica tramite un Proyecto de Ley por medio del cual se extienda el rgimen de financiacin de las campaas presidenciales (Ley Estatutaria 996 de 2005) a todas aquellas para acceder a cargos de eleccin popular. Con esta medida se busca lograr que los candidatos a cualquiera de dichos cargos tengan un tope global de financiamiento establecido por la Ley, el cual sea asumido en un 80% por el Estado colombiano y en un 20% por contribuciones o donaciones de particulares, que individualmente no superen el 2% de tope total, cuando se cumplan los requisitos de acceso a dicho beneficio. Lo anterior, sumado a que los candidatos a cualquier cargo de eleccin popular puedan solicitar una financiacin estatal previa a las elecciones (anticipo) para invertirla en propaganda poltica y en otros gastos de la campaa electoral. La propuesta aqu planteada adquiere una fundamental importancia en la lucha contra la corrupcin en la medida en que una financiacin igualitaria y previa de las campaas para los cargos de eleccin popular por parte del Estado no solo asegura una contienda electoral en igualdad de condiciones, sino que desincentiva la bsqueda de recursos ilcitos o que impliquen el repago de favores por medio de actos de corrupcin. 10. Finalmente, es importante que el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin, con la colaboracin de la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica y la Auditoria General de la Repblica, incentive la participacin activa de los ciudadanos en el seguimiento y monitoreo a las diferentes entidades
y funcionarios pblicos, con el fin de persuadir a estos ltimos de no cometer actos de corrupcin al someter la totalidad de sus actuaciones a un escrutinio pblico diligente, activo y severo. Para lograr tal objetivo se recomienda la implementacin de las siguientes medidas: a. Crear y difundir instrumentos educativos dirigidos a concientizar a la poblacin acerca de la importancia y los beneficios de proteger los recursos pblicos y, por ende, respecto a la reprobacin social que debe inspirar cualquier acto de corrupcin. Para lograr tal objetivo se recomienda realizar campaas publicitarias, adelantar proyectos de educacin ciudadana e incluir la temtica en los programas de colegios y universidades, enfatizando en que la corrupcin se combate dejando de cometer este tipo de actos, y denunciando cualquier acto de esta ndole. b. Impulsar la adquisicin de compromisos para la no comisin de actos de corrupcin por parte del sector privado, realizando conversatorios con sus reas jurdicas, de recursos humanos o de responsabilidad social empresarial, as como fomentando la adopcin de cdigos de conducta de conformidad con los estndares internacionales existentes en la materia.
Medidas para detectar y controlar los actos de corrupcin

1. Se sugiere que la Contralora General de la Repblica, en colaboracin con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, fortalezca las veeduras ciudadanas entendidas como formas democrticas de participacin que permiten a los ciudadanos, o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestin pblica30. Tal como sugiere la literatura en la materia, estas veeduras deben utilizarse en particular para los casos en los que los actos
30 Corte Constitucional, sentencia C 1338 de octubre 4 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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de corrupcin perjudican de forma significativa a un grupo determinado de la poblacin nacional. Para lograr tal objetivo se sugiere impulsar la realizacin de veeduras ciudadanas como parte de los programas de Responsabilidad Social Empresarial y de prcticas universitarias, con el fin de que tanto las empresas como las universidades jueguen un rol activo en la inspeccin, vigilancia y control de las entidades y actuaciones estatales. Asimismo, se recomienda facilitar y promocionar los espacios de denuncia de las veeduras ciudadanas en los diferentes medios de comunicacin. 2. En segundo lugar, es necesario que el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), con la colaboracin del Consejo Superior de la Judicatura, promueva un uso adecuado y eficiente de las TIC en todas las entidades del Estado del nivel nacional y territorial con el fin de facilitar el control ciudadano de la gestin pblica. Esto se logra por medio del fortalecimiento del programa de Gobierno en Lnea y de la focalizacin de los recursos obtenidos a travs de la banca multilateral en el Conpes 3559 de 2008 para el diseo e instalacin de la plataforma web requerida. Lo anterior con el propsito de aumentar la vigilancia y control pblicos de las decisiones administrativas, incrementando la cobertura y facilitando el acceso del pueblo colombiano a su contenido. 3. En tercer lugar, se recomienda al Departamento Nacional de Planeacin disear, expedir e implementar un documento de poltica pblica dirigido a facilitar, agilizar y garantizar la autorizacin o adjudicacin de los espacios necesarios para crear y operar diferentes medios de comunicacin. La presente medida busca ampliar la oferta de dichos medios y, con ello, el acceso a la informacin relativa a la gestin pblica en el pas. De esta manera, a su vez, se pretende aumentar la visibilidad y la rendicin de cuentas de forma que se reduzcan los incentivos para cometer actos de corrupcin. 4. En cuarto lugar, y dado que los colombianos perciben a los partidos polticos y al poder legislativo como los sectores ms contaminados por la corrupcin, es de fundamental importancia que el
Gobierno nacional impulse una reforma constitucional para modificar los artculos 263 y 263A, y los captulos 5 y 6, de la Carta Poltica de Colombia, con el fin de establecer un rgimen electoral de Distrito uninominal que cumpla con las siguientes caractersticas: a. Para efectos de la eleccin de los Representantes a la Cmara, se eliminarn las circunscripciones vigentes en la actualidad, y los departamentos se dividirn en distritos electorales de acuerdo con su poblacin. Cada uno de dichos distritos, por su parte, podr elegir solo un Representante a la Cmara. Adems, el nmero de posibles candidatos se limita en la medida en que cada partido nicamente puede inscribir un candidato por distrito. Cada departamento tendr un nmero de Representantes proporcional al tamao de su poblacin, sin modificar el nmero de Representantes que existe en la actualidad. b. Por su parte, la eleccin de los senadores dejar de ser por circunscripcin nacional y se volver por circunscripcin de distrito electoral, al igual que en el caso de la Cmara de Representantes. Lo anterior salvo en el caso de los departamentos que no cuenten con el nmero de habitantes necesario para elegir un senador, los cuales podrn conformar circunscripciones regionales (caso de los antiguos territorios nacionales). Por su parte, cada distrito electoral, o en su defecto cada circunscripcin regional, elegir un solo senador de una lista de candidatos en la que cada partido inscribir exclusivamente a un representante de su colectividad. Esta propuesta es importante en la medida en que al reducir de forma sustancial el nmero de candidatos (en el caso del Senado, por ejemplo, en vez de ms de 860 candidatos se pasara a 6 o 7 por distrito electoral), no solo se logra una mayor rendicin de cuentas por parte de los congresistas, en la medida en que los electores les van a exigir que cumplan las propuestas de su campaa, sino que se va a disminuir la influencia de intereses particulares en la formulacin de polticas pblicas, por cuanto los congresistas
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electos sern los que realmente capturen el voto de las mayoras y no los que se encuentren apoyados por grupos concentrados de poder. Adems, se disminuira el costo de las campaas electorales de manera drstica (un candidato al Senado no tendra en teora que hacer campaa en todo el pas sino solo en su distrito electoral), lo que reducira la probabilidad de ingreso de dineros ilegales a las campaas. A este respecto es importante resaltar que la reduccin del nmero de candidatos influenciables puede incentivar el incremento del monto de los beneficios exigidos por los candidatos que s lo son. Esto, por su parte, puede generar un aumento en el poder de los grupos de inters que cuentan con la disposicin a pagar mayores sumas de dinero por sobornos. No obstante, se considera que son ms los beneficios de una mayor rendicin de cuentas y de una eleccin que capture el inters de la mayora de los ciudadanos, que los costos potenciales que podra implicar dicha reduccin, ms aun cuando sera posible tomar medidas para paliar estos riesgos. 5. Se recomienda que el Congreso de la Repblica tramite un Estatuto a la Oposicin amplio y suficiente, que reglamente el alcance y aplicacin prctica de los derechos otorgados a los partidos y movimientos polticos que se declaren en oposicin al Gobierno por el artculo 112 de la Constitucin Poltica de Colombia, entre los cuales se encuentran: 1) el acceso a la informacin y a la documentacin oficial, con las correspondientes restricciones constitucionales y legales, 2) el uso de los medios de comunicacin tanto del Estado como de aquellos que utilicen el espectro electromagntico de acuerdo con la representacin obtenida en las pasadas elecciones al Congreso, 3) la rplica a cualquier intervencin o ataque en dichos medios de comunicacin, y 4) la participacin en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. La presente medida es de suma importancia en la lucha contra la corrupcin por cuanto una oposicin poltica real y efectiva no solo genera una mayor y mejor rendicin de cuentas por parte de los fun-
cionarios estatales, sino que proporciona una vigilancia y denuncia permanente de potenciales actos de corrupcin. 6. Se sugiere que el Gobierno nacional establezca indicadores de desempeo para los funcionarios estatales que ocupen cargos directivos, que permitan establecer los resultados y metas especficas que se esperan de ellos. El fin es crear un sistema de alarmas que permita identificar el incumplimiento de dichos indicadores y alerte a la Contralora General de la Repblica sobre gestiones y manejos incorrectos o irregulares de los recursos pblicos y, por consiguiente, permita identificar las entidades en las que se debe reforzar la vigilancia y el control. 7. Es importante que el Departamento Nacional de Planeacin garantice una vigilancia y control estricto, diligente e independiente de la ejecucin de los diferentes contratos estatales, precisando la regulacin referente a los contratos de interventora. Para lograr tal objetivo se sugiere impulsar un proyecto de ley de reforma a la ley de contratacin pblica, en el siguiente sentido: a. Establecer un sistema de contratacin conjunta entre un ente coordinador de la contratacin pblica y la respectiva entidad estatal para los contratos de interventora. De esta manera, dicha contratacin no dependera solo de la entidad contratante del contrato principal, lo que fortalecera la independencia, y por ende, la efectividad de dicho contrato. b. Precisar que nicamente pueden suscribir contratos de interventora con el Estado las empresas dedicadas de forma exclusiva a dicha actividad y, por consiguiente, que no hayan sido, sean o puedan ser contratistas en la ejecucin de cualquier otro tipo de contratacin estatal. 8. Es necesario que la Contralora General de la Repblica, adems de la revisin anual contenida en el Plan General de Auditora, realice ms auditoras no programadas y aleatorias a todas las entidades pblicas y a todos los actores privados que manejen recursos del Estado, con el fin de aumentar tanto la profundidad como la frecuencia del control fiscal a la gestin de la Administracin
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Pblica. La implementacin de la presente medida puede generar un alto impacto en la lucha contra la corrupcin, en la medida en que incrementa la probabilidad de que los actos de corrupcin sean detectados y castigados. 9. Por ltimo, es de fundamental importancia fortalecer el papel del DNP como la institucin encargada de la inspeccin, vigilancia y control de los proyectos ejecutados con recursos del Fondo
Nacional de Regalas, crear mecanismos de control ms profundos e intensivos para los departamentos con mayores riesgos de corrupcin en la materia, expandir y robustecer los Comits de Seguimiento a la Inversin de Regalas en todos los departamentos que reciban regalas directas, as como crear grupos de veedura ciudadana conformados por las principales empresas de dichos departamentos31.
31 Para ms informacin a este respecto remitirse al Captulo de Manejo del Boom Minero energtico, seccin regalas.
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Captulo III
manejo del boom minero - energtico
Manejo del boom mineroenergtico
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Introduccin
olombia enfrenta hoy por hoy una coyuntura econmica que no deja de ser paradjica: la confianza inversionista que ha trado consigo un auge en el crecimiento econmico durante los ltimos aos podra convertirse en una seria amenaza para la competitividad y el crecimiento de mediano y largo plazo del pas. En particular, el mejoramiento en el clima de inversin, aunado a unas perspectivas prometedoras en el sector minero-energtico, ha generado un incremento significativo en la inversin en este sector, que pas de mil millones de dlares en el 2001 a 5.700 millones de dlares en el 2009 (un crecimiento del 450%). De hecho, se estima que llegarn a Colombia, durante los prximos cinco aos, alrededor de 62.000 millones de dlares, lo que podra redundar en una produccin combinada de petrleo y gas de aproximadamente 1,7 millones de barriles equivalentes diarios para el ao 2018, y de alrededor de 150 millones de toneladas de carbn para el ao 2019 (Grfico 1). Los ingentes ingresos de divisas derivados del mayor nivel de inversin y de los ingresos por exportacin podran llegar a tener efectos devastadores sobre la competitividad del pas, lo cual deshara todos los esfuerzos que el Gobierno ha venido adelantando en este frente. De no manejarse de forma adecuada el auge minero-energtico, el pas podra sufrir una seria desestabilizacin macroeconmica y una peligrosa revaluacin, sntomas de la llamada enfermedad holandesa. Los ingresos de divisas por concepto de las exportaciones de este sector, as como por las expectativas de mayor crecimiento, ejerceran una presin revaluacionista sobre la tasa de cambio,
Grfico 1
proyeccin de produccin
de hidrocarburos y carbn
1800 1700 1600 Miles de barriles diarios 1500 1400 1300 1200 1100 1000 900 800 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Crec. 2010-2020: 74% Crec. 2010-2020: 70%
170 160 150 Millones de toneladas 140 130 120 110 100 90 80
Hidrocarburos *
Carbn
Fuente: Ministerio de Minas, DGPM Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Estas proyecciones estn sujetas a riesgo exploratorio, especialmente en la actividad de hidrocarburos. Solo deben ser interpretadas y utilizadas como indicadores y como una posible tendencia y no como valores establecidos. *Incluye petrleo y gas en barriles equivalentes.
que podra llegar a afectar seriamente la competitividad del sector transable1 no minero-energtico, pudiendo generar una desindustrializacin de ste. Otra forma de ver este fenmeno es entendiendo que los mayores ingresos generados por el boom incrementaran la demanda por todos los bienes de la economa, lo que aumentara, sobre todo, el precio de los bienes no transables, en la medida
1 El sector transable se compone por todos los bienes y servicios que son sujeto de intercambio comercial con otros pases (importacin/exportacin); son ejemplos de este tipo de bienes aquellos de manufacturacin industrial o los commodities. El sector no transable se compone de aquellos bienes y servicios que solo pueden consumirse en la economa en la que se producen; son ejemplos de stos los servicios personales (por ejemplo, un corte de pelo) o el sector de la construccin.
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en que stos no se pueden importar. Por lo tanto, el incremento del precio relativo de los bienes no transables con relacin al de los transables equivaldra a una apreciacin de la tasa de cambio real, que reducira la competitividad de nuestro sector transable no minero-energtico. Adicional al efecto sobre la tasa de cambio real, un boom minero-energtico podra conllevar a un desajuste fiscal y, por tanto, macroeconmico, en caso de que se asuma como permanente este choque positivo de ingreso y se ajuste el nivel de gasto a una senda insostenible en el largo plazo. Esto podra redundar en incrementos en los dficits tanto del Gobierno central como de las entidades territoriales receptoras de esos mayores recursos. Este desequilibrio macroeconmico claramente repercutira de manera negativa sobre la competitividad del pas, va mayores niveles de deuda, de tasas de inters y de inflacin. Como si lo anterior fuera poco, una bonanza del sector minero-energtico que no venga acompaada de ajustes institucionales, podra derivar en un mayor despilfarro de las regalas del que hemos presenciado hasta ahora, en incrementos en los niveles de corrupcin e incluso en aumentos de los ndices de violencia. Para que la riqueza del subsuelo colombiano no se convierta en una maldicin y que, por el contrario, se vuelva generadora de mayores niveles de riqueza, el Gobierno debe implementar una serie de polticas tanto a nivel macroeconmico como microeconmico. A nivel macro, el Gobierno debe asegurar la estabilidad macroeconmica y contrarrestar las presiones revaluacionistas de manera que se pueda mantener una tasa de cambio competitiva. Entre las alternativas que el Gobierno podra implementar y de hecho est tratando de hacerlo,por medio de la presentacin al Congreso de dos proyectos de ley2 para lograr estos objetivos, estn: por un lado, la implementacin de una regla fiscal que, acompaada de un fondo de estabilizacin, regule
El boom mineroenergtico es inminente: la inversin y las actividades exploratorias en el sector han aumentado de manera importante.
el balance fiscal y provea la capacidad de ahorrar en el exterior los excedentes que se deriven de la bonanza minero-energtica; por otro lado, y de forma que se pueda evitar el despilfarro de unos recursos que, por su naturaleza, podran llegar a ser temporales, se debera realizar una reforma exhaustiva al rgimen de regalas, que apunte hacia lograr una mayor equidad interdepartamental e intergeneracional, una institucionalidad ms robusta para garantizar la idoneidad de su uso y una estabilidad macroeconmica. A nivel microeconmico, el Gobierno debe definir lineamientos para la utilizacin de los recursos de esta bonanza, de manera que sta se pueda sembrar y las futuras generaciones puedan beneficiarse tambin de este mayor flujo temporal de ingreso. En otras palabras, estos recursos deben destinarse, en buena medida, para la inversin en desarrollos productivos que generen mayores flujos de ingreso a futuro. El pas tendra dos alternativas no excluyentes de desarrollo productivo: primero, por medio del fomento de eslabonamientos (o clusters) de mayor valor agregado alrededor de los sectores minero-energticos; segundo, mediante el fomento de sectores o clusters que no estn relacionados con el sector minero-energtico. Cualquiera sea la estrategia adoptada por el pas, habr que realizar esfuerzos de reforzamiento institucional para poder implementar polticas de desarrollo de productividad en esta direccin.
2 Este captulo se elabor al tiempo que el Gobierno presentaba al Congreso un proyecto de ley para el establecimiento de una regla fiscal y un proyecto de acto legislativo para modificar el Sistema General de Regalas.
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Este captulo trata de dar una primera visin integral sobre la manera cmo el pas debe abordar el boom minero-energtico que se avecina. Por tanto, la primera seccin aborda el tema de una regla fiscal como uno de los potenciales instrumentos que se deberan utilizar para paliar las presiones revaluacionistas que se esperan por cuenta del boom. La segunda, analiza el actual esquema de regalas y hace recomendaciones para su ajuste. Por ltimo, la tercera aborda el tema de la utilizacin de los recursos del boom para la inversin en desarrollos productivos.
1. implementacin Diagnstico
de una regla Fiscal
Antes que ocuparse de temas microeconmicos y regulatorios, una condicin previa para que un pas pueda ser competitivo es garantizar la existencia de un contexto de estabilidad macroeconmica en general y cambiaria en particular, factores necesarios para que prospere la actividad econmica. Estos dos elementos son piezas fundamentales en el rompecabezas de una mayor productividad. En primer lugar, la estabilidad macroeconmica provee a los agentes productivos de seales claras y confiables que guan sus actividades e inversiones. En un pas donde los agregados macroeconmicos son altamente voltiles e impredecibles, los riesgos y costos de invertir y producir se incrementan. Unas finanzas pblicas sanas aumentan la credibilidad del Gobierno y amplan el margen de maniobra para la implementacin de acciones contracclicas que, al ir en concordancia con la poltica monetaria, permiten amortiguar los ciclos econmicos y promover el crecimiento. Asimismo,
un bajo nivel de endeudamiento le otorgara a Colombia el grado de inversin y, por lo tanto, una disminucin en las primas de riesgo, mejorando su acceso a mercados financieros y reduciendo el nivel y volatilidad de las tasas de inters, con lo cual se fomentara la inversin privada y se reduciran las presiones revaluacionistas. Todas estas seales de estabilidad brindan seguridad y libertad a los agentes econmicos para desenvolverse en sus actividades, lo que aumenta la productividad y, por ende, mejora la competitividad del pas3. En este sentido, es importante resaltar que el pas ha presentado importantes avances en el manejo de su poltica monetaria (explicados, entre otros factores, por la independencia del Banco de la Repblica) que se han reflejado en una considerable reduccin de la inflacin, que pas de niveles cercanos a 10% al inicio de la dcada, a una tasa actual inferior al 4%, lo que se completa con la fijacin del objetivo para el presente ao de un valor entre el 2% y el 4%, que corresponde a la meta inflacionaria de largo plazo de la economa (Grfico 2). Sin embargo, y pese a considerables disminuciones de la deuda neta del Sector pblico no financiero (SPNF) y el Gobierno nacional central (GNC) entre el 2002 y el 2009 (Grfico 3), an se necesita un mayor esfuerzo fiscal para garantizar una estabilidad macroeconmica. De hecho, la disminucin en los niveles de deuda no se explica
La poltica monetaria independiente y responsable del pas logr estabilizar la inflacin, facilitando el camino hacia la implementacin de medidas de ajuste fiscal.
3 Bleaney. Macroeconomic stability, investment and growth in developing countries. Journal of Development Economics (1995).
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Grfico 2
evolucin de la inFlacin y la tasa de inters de intervencin
13,0 11,0 9,0 7,0 5,0 3,0 1,0 ene - 00 abr - 00 jul - 00 oct - 00 ene - 01 abr - 01 jul - 01 oct - 01 ene - 02 abr - 02 jul - 02 oct - 02 ene - 03 abr - 03 jul - 03 oct - 03 ene - 04 abr - 04 jul - 04 oct - 04 ene - 05 abr - 05 jul - 05 oct - 05 ene - 06 abr - 06 jul - 06 oct - 06 ene - 07 abr - 07 jul - 07 oct - 07 ene - 08 abr - 08 jul - 08 oct - 08 ene - 09 abr - 09 jul - 09 oct - 09 ene - 10 abr - 10 jul - 10 oct - 10
Fuente: Banco de la Repblica.
Inflacin Tasa de inters de intervencin
slo por esfuerzos de disminucin del gasto, sino tambin por otros elementos, como ajustes para aumentar los recaudos tributarios, mejores condiciones internas y externas de la economa y la eliminacin del subsidio a los combustibles, que podran haber jugado un rol aun ms importante para explicar esta tendencia.
Grficos 3 y 4
Aunque el agregado de la deuda siga siendo alto, es importante evaluar el ajuste fiscal logrado durante los ltimos aos. Este se observa de forma ms evidente al revisar la evolucin del balance primario4. El Grfico 4 muestra que desde el ao 2000, el SPNF registr un supervit que oscil entre el 0,7% y el 3,5% del PIB. Por su parte, el
(izq.) deuda neta, y (der.) balance primario del sector pblico colombiano
SPNF GNC
3,1 2,4 1,4 1,4 1,1 0,3 -1 -1,4 -0,5 -1,7 -1 -0,9 3,3 3,2 3 1 3,5
60 50 40 30 20 10 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. 26 34 48 37 35 40 42 38 47 33 43 29 41 26 39 22 36 25 36 27 38
4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4
0,9
0,7 -0,1 -1,1 -1,3
-1,5
-3,4
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
*Proyeccin
4 El balance primario es igual a la diferencia entre los ingresos totales del Sector Pblico y sus gastos totales, excluyendo los intereses. Debido a que la mayor parte del pago de intereses de un ejercicio fiscal est determinado por la acumulacin de deuda de ejercicios anteriores, el balance primario mide el esfuerzo realizado en el perodo corriente para ajustar las finanzas pblicas.
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GNC present un supervit cercano al 1% en 2007 y 2008, luego de registrar balances deficitarios en los aos previos. El deterioro del balance primario en 2009 fue producto de los efectos asociados a la crisis mundial. De acuerdo a las proyecciones, este deterioro continuar pronuncindose para 2010. En segundo lugar, si bien la competitividad no se debe buscar por medio del tema cambiario sino a travs del mejoramiento del clima microeconmico y de mejoras continuas en productividad, una tasa de cambio competitiva5 s es necesaria para promover la productividad del pas, en especial la del sector transable. Una tasa de cambio revaluada conlleva a que la produccin nacional sea ms costosa frente a aquella internacional, lo que genera incentivos para que se sustituya el consumo de productos nacionales por importaciones, al igual que reduce la competitividad de nuestras exportaciones frente a productos de otros orgenes.
De hecho, la literatura reciente argumenta no slo que una tasa de cambio revaluada tiene efectos negativos sobre el crecimiento, sino que una tasa de cambio subvaluada tiene efectos positivos sobre el mismo. Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard, argumenta que una tasa de cambio subvaluada compensa, mediante mayores utilidades, la debilidad institucional y las fallas de mercado (los costos de descubrimiento, las fallas de coordinacin y las imperfecciones del sistema bancario y del empleo, entre otras) comunes en pases en desarrollo como Colombia6.
Una tasa de cambio competitiva se relaciona fuertemente con aumentos en el crecimiento econmico.
Grficos 5 y 6
relacin entre ndice cambiario y crecimiento econmico (izq.) caso china, y (der.) caso colombia
0,8 0,6 0,4 0,2 0 -0,2 -0,4 -0,6 -0,8 -1 -1,2 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
0,1 0,08 0,06 -0,02 0,04 0,02 0,0
0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
0,04 0,035 0,03 0,025 0,02 0,015 0,01 0,005 0 -0,005
ndice cambiario
Crec. PIB
Fuente: Rodrik. The Real Exchange Rate and Economic Growth: Theory and Evidence. 2007.
5 Entindase por tasa de cambio competitiva una que est en lnea con los fundamentales macroeconmicos y que le permite al sector transable ser competitivo en los mercados internacionales. 6 Rodrik, D. The Real Exchange Rate and Economic Growth: Theory and Evidence. Harvard University, 2007.
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Los Grficos 5 y 6 muestran para el caso chino y colombiano, la correlacin positiva existente entre el nivel cambiario y el crecimiento econmico7. Una tendencia creciente en el ndice cambiario refleja una depreciacin de la moneda local. Tanto en el caso chino como en el caso colombiano, episodios de subvaluacin de la moneda estuvieron acompaados por perodos de auge econmico8. Por tanto, preocupan los efectos negativos que sobre el crecimiento econmico pudiera tener una apreciacin de la tasa de cambio. Ahora bien, la estabilidad macro y la competitividad de la tasa de cambio son las que se podran ver amenazadas de manera seria por un boom minero-energtico mal manejado. En primer lugar, el boom podra conllevar a una desestabilizacin macroeconmica debido a que el pas se podra montar en una espiral de mayor gasto permanente, soportada en unos ingresos de carcter temporal, lo cual redundara en un problema de sostenibilidad del gasto pblico. En segundo lugar, la bonanza minero-energtica podra revaluar de forma sustancial la tasa de cambio, minando as la competitividad del sector transable no minero-energtico. La anterior situacin conduce a que el aseguramiento de la estabilidad macro y de una tasa de cambio competitiva sea una necesidad. En especial, teniendo en cuenta que todo el esfuerzo que se est haciendo a travs de la Poltica Nacional de Competitividad por resolver los principales cuellos de botella de la competitividad del pas a nivel microeconmico se podra ir al traste si no se toman medidas que eviten que el potencial boom mineroenergtico se materialice, irnicamente, en mayor pobreza y menor competitividad. Por tanto, el Estado se debe armar de varias herramientas para combatir los posibles efectos negativos del boom y promover el crecimiento. Esta seccin se
ocupa de la potencial implementacin de una regla fiscal como mecanismo que permita ahorrar en perodos de bonanzas y aplicar polticas contracclicas en perodos de vacas flacas, adems de blindar al pas frente a desbalances a nivel macroeconmico y paliar las presiones revaluacionistas que acompaan un potencial boom minero-energtico. A continuacin se evaluarn los avances en el diseo y adopcin de una regla fiscal para Colombia y se formularn algunas recomendaciones al respecto. Una regla fiscal es un instrumento de poltica econmica que reglamenta, mediante lmites cuantitativos, los agregados fiscales. Si bien existen diversos tipos de reglas fiscales, en general ellas apuntan al aumento de la credibilidad del gobierno, a la imposicin de una disciplina fiscal y a contribuir a la estabilizacin macroeconmica, otorgndole al sector privado un marco estable y confiable con seales claras para los agentes econmicos. Especficamente, las reglas fiscales ayudan a mejorar la distribucin y asignacin de los recursos pblicos, reducen la necesidad de financiamiento en tiempos recesivos, contribuyen a corregir las asimetras de informacin entre gobiernos y financiadores, limitan los bandazos de la poltica fiscal en tiempos recesivos o de auge, y ayudan a coordinar los esfuerzos de la autoridad monetaria y fiscal9. Las reglas fiscales cumplen diversas funciones y se pueden adaptar y amoldar de acuerdo con los objetivos de cada pas. Sin embargo, hay ciertas caractersticas deseables que han demostrado ser efectivas a nivel internacional. Entre estas caractersticas est la sencillez, la flexibilidad, la fcil aplicabilidad y la especificidad en cuanto al indicador y las instituciones que se quiere controlar, cmo se controlan y qu correctivos se aplican. La regla fiscal debe incluir clusulas de escape claras en casos
7 En su estudio, Rodrik trata de argumentar que ms que una simple correlacin, existe una relacin de causalidad entre la subvaluacin de la moneda y un mayor crecimiento econmico. 8 Colombia exhibe este comportamiento entre 1960 y 1995, luego del cual la relacin entre las dos variables se ve interrumpida por efecto de la crisis financiera de finales de los noventa, perodo en el que coincide una depreciacin de la moneda con una fuerte cada en el producto. 9 Botero, Jess, et al. Conveniencia de una regla fiscal de balance estructural para Colombia. Banco de la Repblica, 2008.
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extraordinarios en los que el Gobierno no pueda cumplir las metas establecidas. Asimismo, es deseable tener reglas fiscales dentro de un marco legal fuerte (muchas veces denominado leyes de responsabilidad fiscal), pues refuerza la regla, haciendo de su cumplimiento un hbito institucional. Otro componente deseable de la regla fiscal (o del marco legal que la cobije) es que vaya acompaada de un fondo o mecanismo de ahorro donde los excedentes en tiempos de bonanza se puedan consignar, con el objetivo de evitar los efectos macroeconmicos negativos de entrada de capital o gasto excesivo10. Con el objetivo de lograr una mayor estabilidad macroeconmica y evitar una revaluacin drstica de la moneda, el Gobierno encarg la preparacin de una propuesta de regla fiscal a un Comit Tcnico Interinstitucional, que cont con la participacin del Banco de la Repblica, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin. En julio del 2010 el Comit entreg al pas una propuesta concreta de regla fiscal, posteriormente presentada como proyecto de ley en septiembre de este ao11. La regla fiscal apunta hacia la estabilidad del balance estructural primario del GNC con el objetivo de reducir la deuda del GNC a niveles moderados (28,4% del PIB) para el 2020. La regla fiscal tiene tres componentes: el nivel de balance primario del GNC que hace sostenible la deuda (b*)12, un componente que ajusta la regla a los ciclos econmicos (y) y uno que ajusta la regla a los ciclos petroleros (ccip). Especficamente, la regla se define como:
bt = b* + yt + ccipt,
donde bt indica el balance primario que debe tener el GNC para el ao t.
Adems de la frmula, la propuesta de la regla fiscal contiene clusulas de operatividad. En primer lugar, se establece que la regla debe ser una ley orgnica para tener el puesto ms alto en la jerarqua de leyes presupuestales y as asegurar su cumplimiento. Asimismo, los procedimientos existentes (Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y Plan Plurianual de Inversiones) deben incorporar e internalizar el objetivo cuantitativo de la regla fiscal, de manera que a lo largo del proceso de presupuesto se tenga como propsito el cumplimiento de la regla. La regla propuesta establece, de forma especfica, cundo se puede suspender su aplicacin, as como un mecanismo para corregir las desviaciones en caso de que el Gobierno no pueda cumplirla. Para asegurar la independencia y credibilidad de la evaluacin y seguimiento de la regla, la propuesta establece el Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal (Ceerf ), compuesto por tres economistas reconocidos en manejo macroeconmico y fiscal. El Ceerf determinara la brecha entre el producto observado y el potencial, evaluara el cumplimiento de la regla por parte del Gobierno y aprobara la aplicacin de clusulas de escape cuando sea necesario. El Ceerf tambin podr evaluar los componentes de la frmula y agregar productos diferentes al petrleo cada cinco aos. Teniendo en mente la frmula y los dems componentes operativos de la regla fiscal propuesta, se hace evidente la manera como la regla complementa el esquema actual de Responsabilidad Fiscal (representada por el MFMP, el MGMP y el lmite al endeudamiento territorial). Primero, la regla aportara ms credibilidad al sistema actual con una meta de balance fija, contrario a las metas variables del MFMP. Segundo, la regla fiscal limitara al GNC, que no es cobijado por las leyes de
10 Botero. op cit. 2008. 11 El gobierno present al Congreso el 30 de septiembre de 2010 el proyecto de ley para el establecimiento de una regla fiscal. Aunque el proyecto de ley tiene como base la propuesta preparada para el Comit Tcnico Interinstitucional, ste no tiene el detalle incluido en la propuesta, que es la que se analiza en esta captulo del informe. 12 Para determinar el componente b*, se estableci primero el nivel adecuado de deuda que permitira lograr el grado de inversin para Colombia (el Comit estim dicho nivel en 28% para el 2020) y despus se estableci el supervit primario necesario cada ao para llegar a dicho nivel.
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responsabilidad fiscal actuales y cuyo dficit es hoy por hoy el ms grande de todos los componentes del Sector Pblico. Tercero, la regla es ms especfica en cuanto a qu agregado fiscal controla, la manera cmo lo controla, y a los mecanismos para regresar a la senda de la regla en caso de que el Gobierno se desve; esta especificidad brinda credibilidad al manejo fiscal. Cuarto, la regla fiscal tendr en cuenta los efectos del ciclo econmico y de los precios de los productos minero-energticos en el balance primario y permitir acciones fiscales contracclicas, algo que no est contemplado de manera explcita en el esquema actual de responsabilidad fiscal. Quinto, la regla fiscal propuesta es viable dentro del esquema actual del presupuesto, pues reconoce y se ajusta a las restricciones e inflexibilidades fiscales (deducciones, rentas de destinacin especfica, pasivo pensional y los gastos implcitos en sentencias de la Corte Constitucional). En conclusin, la regla fiscal que propone el Comit Tcnico no slo sera la mejor herramienta para afrontar los desafos fiscales a mediano y largo plazo, sino que es una condicin necesaria para que Colombia haga un avance significativo en el propsito de convertirse en un pas de ingresos medios-altos. Por lo tanto, es de gran importancia que todos los sectores de la sociedad colombiana entiendan la necesidad de adoptar dicha regla y asuman los costos polticos y sociales que en un principio podra tener. De lo contrario, en el largo plazo el pas podra verse atrapado en un crculo vicioso de poca estabilidad, poca inversin y pobre productividad, con enormes consecuencias negativas en el crecimiento econmico y la calidad de vida de los colombianos.
2.
3.
4.
Recomendaciones
1. Es importante que el Congreso apruebe lo ms rpido posible el proyecto de ley por medio del cual se establece una regla fiscal. El pas se encuentra ad portas de un boom minero-energtico y los potenciales efectos negativos del mismo no 5.
dan espera. Una regla fiscal como la que propone el Comit Tcnico es quiz la mejor aunque no la nica herramienta que puede adoptar el Gobierno para hacerle frente a la bonanza. La regla fiscal propuesta aproxima un nivel de deuda adecuado para el pas sobre el cual se calcula el balance primario necesario para lograrlo. En este momento, el nivel de deuda adecuado para Colombia se ha estimado en 28% del PIB y se planea llegar a l en el 2020. Segn la regla, el nivel de deuda objetivo podr ser revisado nicamente cada cinco aos. Se considera que dicho nivel debe ser ms flexible, de manera que se ajuste a cambios estructurales de los mercados internacionales que pudieran requerir menores o mayores niveles de deuda, sin poner en riesgo un potencial grado de inversin del pas. Los efectos macroeconmicos del incremento en regalas (que se pronostica se doblarn en los prximos 3 aos) podran contrarrestar los esfuerzos de la regla fiscal. Es por eso de vital importancia una reforma al rgimen de regalas (ver seccin Reforma estructural al Sistema de Regalas), la cual deber ser incorporada a la definicin de la regla fiscal. La actual propuesta de regla fiscal contempla solo los impuestos y dividendos del sector petrolero que llegan al Estado dentro del componente ccip. Si bien aquel es (y probablemente seguir siendo) el mayor contribuidor del sector minero-energtico al Estado, es importante que la regla fiscal incluya los ingresos por concepto de impuestos de renta del carbn. En el 2009, el Estado recibi ms de medio billn de pesos, por concepto de impuestos de renta de actividades carbonferas. Al incluir tambin los ingresos por carbn en el componente ccip, la regla fiscal cubrira el efecto de la mayor parte de los ciclos minero-energticos. Se considera que la frmula del componente ccip puede llegar a generar un desequilibrio al utilizar como base del ciclo los ingresos por concepto de petrleo del ao 2011. La frmula para el ccip es: IPt IP*, donde IPt son los
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ingresos petroleros de impuestos de renta de compaas petroleras y los dividendos de Ecopetrol para cualquier ao t, e IP* representa los ingresos por este mismo concepto para el ao 2011. El Comit Tcnico defiende esta manera de calcular el componente argumentando que reacciona de forma menos voltil a choques en precio o produccin de crudo, exigindole cambios en ahorro menos bruscos al Gobierno. No obstante, con esta frmula la bonanza petrolera podra generar un ahorro excesivo, dando prelacin a la responsabilidad fiscal por encima de la inversin pblica y del crecimiento. Existen dos alternativas que podran solucionar este problema. Primero, se podra cambiar la frmula de IP* para que este trmino se calcule a partir del promedio mvil de ingresos petroleros extendido por un perodo de mediano plazo. Este promedio se ajustara gradualmente a cambios en la produccin o precio del petrleo, proveyendo un mejor balance entre reduccin de deuda y crecimiento econmico13. La segunda alternativa es delegar a un comit independiente de expertos para que, al estilo chileno, estime los ingresos petroleros de largo plazo del petrleo y se pueda comparar los ingresos anuales (IPt) con las proyecciones del Comit. De estas opciones, es preferible la primera, pues es ms fcil de calcular y aplicar, no requiere de conceptos de expertos (que pueden ser subjetivos y de difcil estimacin) y al mismo tiempo guarda las cualidades necesarias para un balance entre responsabilidad fiscal y crecimiento. 6. La regla fiscal propuesta dicta que siempre se debe utilizar el supervit primario para pagar deuda hasta cuando el nivel de deuda alcance un nivel de 28% del PIB, luego del cual se podra empezar a ahorrar. Se considera que esta condicin debe ser flexibilizada de manera que el Gobierno nacional pueda ahorrar cuando financieramente sea ms rentable hacerlo que pagar deuda (por ejem-
plo, en casos en que el ahorro rinda una tasa de inters ms alta que el costo de la deuda). 7. En este sentido, es fundamental que junto a la regla fiscal se apruebe la creacin de un fondo de ahorro y estabilizacin, que se invertira en moneda extranjera, se convertira en herramienta indispensable al momento de ejercer poltica fiscal contracclica y permitira regular la monetizacin de recursos de manera que se evite una excesiva apreciacin de la tasa de cambio. Este fondo se nutrira de los excedentes fiscales una vez se logre el nivel de deuda ideal (o en caso tal que sea financieramente ptimo ahorrar en vez de pagar deuda, tal como se propone en la recomendacin anterior). Adems, de hacerse una reforma al rgimen de regalas que permita ahorrar los recursos de stas (ya sea a nivel nacional o regional), es clave que dichas reservas se puedan incorporar en el fondo propuesto. 8. La forma en que se determina el PIB potencial debe ser revisada. El documento delega la facultad de determinarlo al Ceerf, basado en una base de datos provista por el Banco de la Repblica, el MHCP y el DNP. Se argumenta que el Ceerf ser independiente y que, en consecuencia, sus proyecciones seran confiables. No obstante, dado que determinar el producto potencial es una tarea muy compleja que requiere de modelos y herramientas bastante sofisticadas, Fedesarrollo considera que el Banco de la Repblica es el ente ms apropiado para hacerlo14. En primer lugar, porque dicha entidad ha demostrado su independencia, lo que la convierte en un actor confiable para realizar dicha tarea. Ms aun, cuenta con un equipo de investigacin econmica del ms alto nivel, con acceso a toda la informacin necesaria y con gran experiencia en la realizacin de este tipo de proyecciones. Por ltimo, tiene incentivos alineados con el correcto funcionamiento de la regla fiscal, en la medida en que esto le permitira una
13 Ver Comentarios a la propuesta de regla fiscal, de Guillermo Perry y Roberto Steiner, Fedesarrollo, 2010. 14 Perry y Steiner. op. cit. 2010.
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mayor coordinacin entre la poltica monetaria bajo su control y la poltica fiscal. Ahora bien, el Consejo Privado de Competitividad sugiere que esta responsabilidad sea compartida con el DNP, en la medida en que esta institucin cuenta tambin con capacidades tcnicas suficientes y puede complementar al Banco con quizs una visin menos conservadora en las estimaciones del PIB potencial. 9. Las clusulas de escape deben modificarse para incluir exclusivamente choques exgenos por fuera del alcance de las autoridades econmicas. El documento propone una serie de razones por las cuales el Ceerf podra suspender la aplicacin de la regla fiscal, entre stas, cuando la economa enfrente choques significativos sobre el producto, la tasa de cambio, la tasa de inters y la tasa de inflacin, o cuando ocurran catstrofes naturales con impacto nacional o cuando el pas se enfrente a una situacin de guerra externa15, entre las cuales se incluyen causas endgenas que pueden surgir como consecuencia de acciones de las mismas autoridades econmicas (como por ejemplo, saltos en la tasa de inflacin, de inters o de cambio). Esto no slo le quita credibilidad a la regla fiscal sino que abrira la puerta para que un gobierno que no pueda cumplir la regla trate de generar las situaciones que conllevaran al levantamiento de sta. Por tanto, las clusulas de escape se deberan limitar a desastres naturales, guerra y disminucin drstica del producto por causas exgenas al Gobierno. 10. Como lo advierten diferentes estudios16 y autoridades econmicas, el presupuesto general de la Nacin est atado, en gran medida, a gastos predeterminados. Las mayores fuentes de inflexibilidades son las transferencias a las regiones y a la seguridad social, las rentas de destinacin especfica (como el Fondo Nacional de Regalas), los aportes parafiscales y las
vigencias futuras. Estas inflexibilidades harn difcil el cumplimiento de la regla fiscal o, en el mejor de los casos, conducirn a sacrificar presupuesto de inversin (uno de los pocos rubros sobre el cual tiene discrecin el Gobierno) para cumplir la regla. Por tanto, es clave llevar a cabo una reforma tributaria que revise estas inflexibilidades del gasto, para as asegurar que la poltica fiscal responsable sea factible. 11. Es importante tener claro que si bien la regla fiscal puede ayudar a mitigar las presiones revaluacionistas del boom minero-energtico, stas no se podrn contener en su totalidad. Por tanto, los efectos nocivos de la revaluacin tambin se deben abordar abaratando los costos a las empresas y mejorando la competitividad de las compaas colombianas, ayudndolas as a superar los efectos de la revaluacin. Algunos ejemplos de cmo se podra lograr esto seran, en primer lugar, mediante una reduccin en las tasas impositivas (en especial, en impuesto de renta) que actualmente enfrenta el sector productivo (ver captulo sobre el Sistema Tributario del presente informe); en segundo lugar, se debe considerar la eliminacin de la sobretasa a la energa del 20% que contempla el esquema solidario de subsidios cruzados para la energa elctrica (ver captulo sobre Energa como insumo del presente informe); por ltimo, se debera evaluar la eliminacin de aranceles a la importacin de insumos que son utilizados por la industria nacional. Otra forma de reducir la presin revaluacionista sobre la tasa de cambio es por medio de un mercado laboral ms flexible, en la medida en que, como ya se explic, un boom minero-energtico puede conllevar a un incremento en el precio de los bienes no transables, esto puede redundar en el aumento de los salarios en este sector y, por lo tanto, generara un desplazamiento de mano de obra hacia ste. Un mercado laboral ms flexible facilitara el equilibrio salarial entre los sectores
15 Documento Regla Fiscal, 2010. 16 Ver, por ejemplo Echeverry, Juan Carlos, et al. La batalla poltica por el presupuesto de la nacin: inflexibilidades o supervivencia fiscal. 2004.
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transable y no transable, reduciendo la presin sobre los precios de los no transables y, por tanto, sobre la tasa de cambio real.
2. reForma estructural
al sistema de regalas
Diagnstico
Las regalas son una contraprestacin econmica que recibe el Estado por la extraccin de recursos naturales dentro de su territorio. En Colombia, la expansin del sector minero-energtico de los pasados cinco aos ha incrementado el monto e importancia de las regalas dentro del fisco pblico (Grfico 7). De dos billones de pesos en el 2004,
Grfico 7
el Estado pas a recibir 5,2 billones en el 2009 por concepto de regalas (1,5 billones de pesos en minerales y 3,7 billones en hidrocarburos)17, y espera recibir de 10 a 12 billones de pesos, por el mismo concepto, en cuatro aos. Al tratarse de unos recursos, en principio de carcter temporal, deben invertirse de forma eficiente para promover el desarrollo y la productividad tanto de las regiones ricas en recursos naturales como de las que no lo son. Infortunadamente, la realidad es otra: las regalas no estn generando riqueza o productividad y, de no reformarse, sus efectos sobre la estabilidad macroeconmica y la tasa de cambio podran contrarrestar los esfuerzos que el Gobierno est adelantando en estos frentes mediante la adopcin de una regla fiscal, entre otras medidas. Se vuelve entonces esencial una reforma al rgimen de regalas para hacer de la bonanza un factor generador de riqueza y no una maldicin18.
giros regalas directas19 (millones de pesos constantes de 2009)
5'000.000 4'000.000 3'000.000 2'000.000 1'000.000

Total Hidrocarburos Carbn Otros Minerales
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Minhacienda. Hidrocarburos: Ecopetrol 1994-2003 y ANH: 2004-2009. Carbn y otros minerales: Carbocol y Minercol 1995-2003 e Ingeominas 2004-2009.
17 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Actualizacin Plan Financiero 2010. Bogot, 2010. 18 La maldicin de los recursos naturales, o la paradoja de la abundancia, es un concepto de la literatura econmica que describe la tendencia de algunos pases de bajo desarrollo pero ricos en recursos naturales. Ver The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States de Terry Lynn Karl o Natural Resource Abundance and Economic Growth de Jeffrey D. Sachs. 19 No incluye las regalas indirectas.
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2009
Las regalas provenientes de las actividades mineroenergticas se han disparado en la ltima dcada.
Un esquema ideal de distribucin y uso de regalas debe regirse por cuatro principios fundamentales: (1) equidad interdepartamental, (2) equidad intergeneracional, (3) institucionalidad slida y (4) estabilidad macroeconmica. En primer lugar, las regalas le pertenecen al pueblo colombiano y como tal deben generar riqueza a lo largo y ancho de la geografa nacional. Es claro que aquellos que viven en las zonas de extraccin de recursos tienen derecho a una compensacin por los costos medioambientales y sociales que conlleva la extraccin, pero no se debe concentrar la gran mayora de las regalas en esas regiones. En segundo lugar, la riqueza del suelo no solo le pertenece a la generacin presente, sino tambin a las generaciones futuras. Al ser los ingresos de extraccin de carcter temporal, se deben invertir en proyectos productivos o ahorrar de manera que generen ms riqueza para las siguientes generaciones. En tercer lugar, es fundamental que el sistema de distribucin y uso de regalas est acompaado por una institucionalidad fuerte que lo controle y vigile. El manejo transparente y eficiente de estos recursos debe ser un pilar fundamental en cualquier esquema de distribucin de regalas. Por ltimo, el esquema debe apuntar hacia la estabilidad macroeconmica y complementar los esfuerzos de poltica econmica (fiscal y monetaria) de las distintas autoridades econmicas.
La experiencia de otros pases como Chile y Noruega confirma que estos cuatro pilares son esenciales para el buen manejo de regalas. En Chile un porcentaje de los recursos de regalas se destinan a un Fondo de Innovacin para la Competitividad, con lo cual se asegura la generacin de ingresos para generaciones futuras. Ms aun, cuando el precio del cobre excede el precio de largo plazo dispuesto por un comit tcnico, la tributacin de Codelco20 (que incluye un impuesto adicional a empresas del Estado) se destina hacia un Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES), con el objetivo de asegurar una poltica fiscal contracclica. Adems, los dividendos de Codelco se destinan a las arcas del Estado21, asegurado una distribucin equitativa de estos recursos entre toda la poblacin. El Estado noruego, por su parte, es socio de la mayor parte de las empresas petroleras en el pas y deposita las utilidades que recibe en el Fondo Global Gubernamental de Pensiones22, que es invertido en su totalidad fuera del pas. Dicho Fondo tiene el objetivo de asegurar la sostenibilidad a largo plazo del gasto fiscal (en especial, el incremento esperado en gastos de pensiones) y de evitar una potencial enfermedad holandesa. Adems, la poltica fiscal de aquel pas se gua por una regla que define que el dficit estructural no petrolero del pas no puede sobrepasar el monto equivalente a los rendimientos financieros del Fondo (que se fija en 4%) para cada ao23. El caso colombiano no cumple con estos cuatro principios expuestos. En Colombia existen dos tipos de regalas: directas e indirectas. Las regalas directas son aquellas que reciben los departamentos y municipios productores (o portuarios) de recursos naturales, e indirectas son aquellas que se destinan al Fondo Nacional de Regalas (FNR). En Colombia, las regalas se cobran a las empresas productoras como un porcentaje del valor total de
20 Corporacin Nacional del Cobre de Chile. 21 Cepal. Sndrome holands, regalas mineras y polticas de gobierno para un pas dependiente de recursos naturales: el cobre en Chile. Santiago de Chile: Cepal, Serie medio ambiente y desarrollo, 2009. 22 Fondo que a diciembre del 2009, representaba un ahorro igual al 120% del PIB. 23 Ministerio de Petrleo y Energa de Noruega, http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/Subject/State-participation-in-thepetroleum-sec.html?id=1009.
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Un esquema ideal de distribucin y uso de regalas debe regirse por cuatro principios fundamentales: equidad interdepartamental, equidad intergeneracional, institucionalidad slida y estabilidad macroeconmica.
la produccin. Este porcentaje depende tanto del recurso natural en cuestin, como de la magnitud de la produccin. En hidrocarburos, por ejemplo, existe un rango de 8% (para producciones de hasta 5.000 barriles volumen diario promedio mes por campo VDPMC) a 25% (para producciones de ms de 600.000 VDPMC) del valor de la produccin. Para carbn, producciones mayores a 3 millones de toneladas anuales son gravadas con el 10% sobre el valor de la produccin por concepto de regalas, mientras que producciones menores a 3 millones de toneladas anuales estn sujetas al 5%. La distribucin de las regalas entre municipios, departamentos y el FNR tambin vara dependiendo del recurso natural y la magnitud de la produccin. En promedio, los departamentos reciben cerca del 50% de las regalas, mientras que los municipios productores cerca del 25% y los portuarios el 10%, y alrededor del 15% va para el FNR24 (Grfico 8). A medida que la produccin del recurso natural incrementa, hay una tendencia a aumentar lo que se destina al FNR y disminuir la participacin de municipios y departamentos. De esta manera, en el 2009 los municipios recibieron
1,6 billones de pesos, los departamentos 2,2 billones y el FNR recibi 0,8 billones25. La Ley26 no solo regula cunto se destina a municipios, departamentos y al FNR, sino que tambin estipula cmo cada entidad debe emplear los recursos. Para los departamentos y municipios se fijan parmetros bsicos de desarrollo para determinar el uso de las regalas: un mximo de 1,6% de mortalidad infantil, 100% de cobertura de salud en la poblacin pobre, 100% de cobertura de educacin bsica, 93,5% de cobertura de acueducto y 89,4% cobertura de alcantarillado. Si los entes territoriales cumplen con dichos parmetros, pueden destinar el 90% de los recursos de las regalas en proyectoscontenidos en el Plan de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos a la construccin, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria a cargo de las entidades territoriales, proyectos productivos, saneamiento ambiental y para los destinados en inversiones en los servicios de salud, educacin bsica, media y superior pblica, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos bsicos27. De no cumplir con los requerimientos bsicos en salud, educacin y saneamiento bsico, los departamentos deben invertir el 60% y los municipios el 75% en alcanzar dichos niveles de desarrollo (el restante 40% 25% se podra destinar para los proyectos de inversin mencionados anteriormente). La Ley tambin fija la manera en que el FNR debe invertir los recursos. El 50% de los recursos del FNR se destina para el Fonpet28. El restante 50% es invertido en proyectos de preservacin del medio ambiente, promocin a la minera y energizacin. En particular, de este 50%, el 32% de los fondos se destina a Proyectos Regionales de Inversin (PRI). Cualquier entidad territorial (aun si no
24 Es importante anotar que el 5% del total de regalas destinado a departamentos y municipios productores se consigna en las cuentas de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). 25 Ingeominas, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). 26 Principalmente la Ley 141 de 1994. 27 El restante 10% se debe destinar para labores de interventora tcnica de los proyectos. Ley 1283 de 2009. 28 Estos recursos se reparten entre las diferentes cuentas de las entidades territoriales dentro del Fonpet, segn las necesidades pensionales de cada entidad. Las regiones con una provisin del 100% del pasivo pensional no reciben dichos recursos.
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Grfico 8
distribucin de los recursos provenientes de las regalas
16% PRI 25% Municipios productores 50% Departametos productores 15% Fondo nacional de regalas 10% Municipios portuarios 9% Preservacin de medio ambiente 50% FONPET 7,5% Destinaciones especficas 7,5% Energizacin 0,5% Funcionamiento 5% CorMagdalena
4,5% Fomento a la minera

Fuente: Ley 141 de 1994.
recibe regalas) puede solicitar dichos fondos para adelantar PRI contemplados en sus Planes Regionales de Desarrollo. El resto de los fondos tiene destinaciones especficas, tales como proyectos de preservacin del medio ambiente, fomento a la minera, entre otros (Grfico 8). Algunas cifras muestran que, en la prctica, el rgimen actual no cumple con sus objetivos. De los diez departamentos que han recibido ms regalas en el perodo 2004-2009, solo Casanare ha cumplido la cobertura mnima en educacin. De los municipios que ms recibieron regalas durante el mismo perodo, solo cuatro cumplieron con las coberturas mnimas tanto en acueducto como alcantarillado en 2009. Asimismo, ningn departamento entre los primeros veinte receptores de regalas en el perodo 2004-2009 cumpli con la cobertura de educacin para 2009. Como es de suponerse, ningn departamento entre los que ms reciben regalas cumplieron con todas las cobertu-
ras mnimas. Las causas de este rezago estn fundadas en la ineficiencia en la implementacin de los recursos, en la falta de buena gestin pblica y, en muchos casos, en el incumplimiento de la ley29. Habiendo entendido la estructura del rgimen de regalas colombiano, se puede analizar el actual esquema a la luz de los cuatro principios ya enumerados. Primero, el esquema es inequitativo desde un punto de vista interdepartamental porque, como muestra el Grfico 9, no solo existe una gran concentracin de regalas en pocos departamentos, dejando a aquellos que no fueron dotados con recursos naturales sin los beneficios de una fuente de riqueza que le pertenece a la Nacin, sino que adems los que perciben la mayor parte de los ingresos son aquellos con la menor participacin en la poblacin nacional, lo cual incrementa el nivel de concentracin e inequidad. Ahora bien, ms all del tema de inequidad, dicha asignacin de recursos claramente no cumple con criterios de
29 Para informacin ms detallada, ver Boletn Regalas al Da, del DNP.
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eficiencia econmica, pues una asignacin basada en la existencia fortuita de recursos naturales no necesariamente coincide con aquella en la cual se obtendran los mayores retornos.
Grfico 9
La distribucin de los recursos es inequitativa y poco eficiente.
distribucin departamental de las regalas en colombia, 2005

30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0
Putumayo Atlntico Huila Magdalena N. Santander santander Cundiamarca Antioquia Arauca Guajira Sucre Meta Boyac Tolima Crdoba Nario Bolvar Casanare Cesar Valle
Participacin en regalas Porcentaje poblacin
Fuente: ANH, Ingeominas, DANE.
Si bien esta discusin toca las fibras del esquema de descentralizacin territorial promulgada en la Carta Poltica de 1991, se debera considerar esta discusin dentro de las reformas que se le hagan al sistema para que la nacin entera, y no solo ciertas regiones, se beneficie de la bonanza minero-energtica. Sin embargo, es importante tener en cuenta que cualquier modificacin al esquema actual debe tener en cuenta la compensacin a las regiones productoras por concepto de las externalidades negativas (en materia ambiental y de salud pblica, por ejemplo) que se derivan de la explotacin minera. Es decir, cualquier esquema debe prever un mayor pago a las regiones productoras para compensar los efectos negativos que surgen de dicha explotacin. Segundo, el esquema actual de regalas es inequitativo desde un punto de vista intergeneracional: en lugar de invertir en proyectos productivos y generar riqueza para el futuro, gran parte de los
recursos de las regalas son destinados a gastos de funcionamiento. Los fondos que se destinan al Fonpet y al cumplimiento de los requerimientos bsicos de municipios y departamentos son, en esencia, gastos de funcionamiento y no de inversin. Es entendible que una reparticin equitativa desde el punto de vista intergeneracional permita que la generacin actual utilice parte de las regalas para cubrir necesidades bsicas insatisfechas (NBI), teniendo en cuenta que las generaciones futuras tendrn, en principio, cubiertas estas necesidades. Sin embargo, ni siquiera este propsito se cumple. El Grfico 10 muestra que no parece existir una relacin entre mayores ingresos por regalas y mejores condiciones de vida, medidas por medio del NBI. De hecho, estos departamentos no solo no estn mejor en comparacin con el resto del pas, sino que, a excepcin del Meta, se encuentran peor que el promedio nacional. Aun si el propsito de
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Grfico 10
mayores receptores de regalas e ndice

de necesidades bsicas insatisFechas,
2005
600 500 400 NBI nacional 300 200 100 0 Putumayo
Regalas (miles de millones)
70 60 50
40 30 20 10 0 Guajira Casanare Arauca Cesar
Los recursos de las regalas no se traducen en una mejora de la calidad de vida de los colombianos que los reciben.
NBI (%)
Regalas
ndice NBI
Fuente: ANH, Ingeominas, DANE.
cubrir las NBI se cumpliera, no todos los recursos se deberan ir para este fin, gastando una bonanza minero-energtica (que por definicin es efmera) en beneficiar a una sola generacin. Tercero, la institucionalidad que gobierna el rgimen de regalas es inflexible, dbil e ineficiente. Es inflexible porque restringe en gran medida los usos de regalas a la cobertura de bienes pblicos como salud, educacin y saneamiento bsico. Aunque la intencin del esquema es noble, tambin es ineficiente, debido a que el destino legal de las regalas coincide con el del Sistema General de Participaciones para los sectores salud, educacin y agua potable. Para la asignacin del SGP no se tiene en cuenta los recursos de regalas que reciben las entidades territoriales receptoras (Grfico 11), por lo que, en muchos casos, la asignacin resulta superior a las necesidades reales del gasto en dichos sectores, generando un fenmeno de duplicidad de gasto31. Por ltimo, el rgimen actual es dbil, ya que a pesar de los avances en materia de vigilancia y control, contina siendo altamente susceptible a corrupcin y mal manejo.
Tolima
Sucre
Meta
Huila
Cuarto, el rgimen actual de regalas va en detrimento de la estabilidad macroeconmica que buscan mantener el Gobierno nacional y el Banco de la Repblica. En particular, el actual rgimen promueve el gasto pblico de las regiones que, con el incremento de regalas de los prximos aos, generara un choque de ingreso que contribuira a la revaluacin, va un encarecimiento del sector no transable frente al transable. Asimismo, el incremento en regalas se podra traducir en un incremento en el gasto de las regiones que sentara las bases para una crisis fiscal cuando los flujos de regalas se reduzcan. Ha habido esfuerzos por parte del Gobierno por reformar el sistema de regalas en Colombia y mejorar su implementacin. Especficamente, el control y vigilancia del uso de regalas ha mejorado en los ltimos aos. El DNP (entidad encargada del control y vigilancia de la aplicacin de los fondos de regalas) ha hecho una labor destacable en encontrar irregularidades e ineficiencias y aplicar correctivos, pues desde el 2005 ha encontrado 24.786 irregularidades, de las cuales el 56% tienen
31 DNP, IFC, Ecopetrol. Regalas en Colombia, balances y recomendaciones al marco legal. 2008.
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Grfico 11
distribucin departamental de regalas y participaciones (miles de millones de pesos corrientes, 2009)

2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Bogot, D.C. Putumayo Antioquia N. Santander Atlntico Huila Bolvar Nario Caldas Choc Caquet Quindo Amazonas Santander Crdoba Magdalena V. del Cauca Risaralda Guaviare Vichada Guaina Vaupz Guajira Meta Cesar Arauca Tolima Sucre Boyac Cauca Cundinamarca San Andrs Casaare
SGP Regalas
Nota: Incluye participaciones y regalas para administraciones departamentales, municipios y resguardos indgenas. Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ingeominas, DNP.
El recibo de regalas por parte de algunos departamentos, en conjunto con las transferencias a travs del SGP, est generando un fenmeno de duplicidad en el gasto.
que ver con faltas en los procesos de contratacin. Adems, se encuentran suspendidos los giros a 350 entidades territoriales; de stas, las que ms recursos retenidos tienen son La Jagua de Ibirico, Montelibano, Cantagallo, Arauca, Orocu, Segovia, Cinaga de Oro, Neiva, Orito, Puerto Gaitn y San Jos de Ur32. Sin embargo, pese a su buena gestin, el DNP no cuenta con la potestad para
tomar medidas adicionales a la simple congelacin de los flujos de dinero en los casos en que se encuentran irregularidades en su manejo, factor que limita de forma considerable el impacto real que puede tener la entidad en trminos de reducir la malversacin de recursos. Por otro lado, la creacin de los Comits de Seguimiento a la Inversin de Regalas (CSIR)33a nivel regional ha contribuido a la concientizacin tanto de la sociedad civil, para exigir cuentas a sus gobernantes, como de los gobernantes para la rendicin de stas respecto a la inversin de regalas. En la actualidad, sin embargo, solo existen cuatro CSIR: en Arauca, Crdoba, Huila y Sucre. Asimismo, la herramienta de Auditoras Visibles, del Programa Presidencial de la Lucha contra la Corrupcin, ha sido efectiva en fomentar entre la poblacin civil la vigilancia a sus gobernantes. No obstante, an existen grandes retos en el rea de
32 Departamento Nacional de Planeacin. 33 Las CSIR son instancias informales y autnomas de participacin y de coordinacin entre la sociedad civil, el Estado y el sector privado, creados para contribuir al buen uso de los recursos de las regalas, apoyadas por Ecopetrol, la Asociacin Colombiana de Petrleo y la Corporacin Financiera Internacional del Banco Mundial.
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control y vigilancia, y cualquier reforma al sistema debe incluir un fortalecimiento en este aspecto. El Gobierno tambin ha querido avanzar en una eventual reforma al rgimen de regalas. En el documento Visin 2019, se dice que se transformar el rgimen de regalas en un instrumento de compensacin territorial, de manera que las regalas (o buena parte de ellas) se distribuyan entre las entidades territoriales con criterios que garanticen la equidad y promuevan la eficiencia a travs de incentivos a la gestin, articulando este instrumento al fortalecimiento del capital humano (educacin y salud) y a la estructuracin de proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera ms eficiente34. Asimismo, mediante la Ley 1283 del 2009 se reform la Ley 141 de 1994, lo que permite que aquellos municipios y departamentos que cumplan con las coberturas mnimas puedan invertir de forma prioritaria en infraestructura vial y proyectos productivos. Por otra parte, uno de los ltimos actos de la agenda legislativa del presidente Uribe fue radicar un proyecto de ley de ahorro de
Grfico 12
El Gobierno central se ha esforzado en reformar el sistema de regalas en Colombia y mejorar su implementacin, pero an queda mucho por hacer.
regalas, por medio del cual las entidades territoriales que reciben regalas tendran que ahorrar un porcentaje entre el 8% y el 12% del monto mensual de regalas que reciben. Este ahorro buscara darle sostenibilidad al ingreso de las regalas, de tal manera que una vez stas cesaran de entrar a las arcas pblicas, los entes territoriales an tuvieran recursos para invertir. El ltimo esfuerzo lo viene realizando el nuevo Gobierno quien present en septiembre de 2010 el
sistema general de regalas propuesto por el proyecto de acto legislativo presentado por el gobierno
Sistema general de regalas
Ahorro pensional territorial
Regalas netas
Gasto regalas regionales
Fondo de ahorro y estabilizacin Fondo competitividad regional
Ciencia, tecnologa e innovacin
Receptores
Fondo de compensacin
Fondo de desarrollo regional
Fuente: Ministerio de Hacienda.
34 DNP. Visin Colombia II Centenario: 2019. Bogot, 2005.
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proyecto de acto legislativo de reforma al Sistema General de Regalas que contempla la eliminacin del Fondo Nacional de Regalas y que busca hacer ms equitativa la distribucin de los recursos a lo largo del territorio nacional, en especial hacia los municipios y departamentos ms pobres, garantizar la estabilidad macroeconmica, ahorrar para el futuro y mejorar la administracin de los recursos. En este sentido, la propuesta contempla un nuevo esquema representado en el Grfico 1235.
Recomendaciones
Las recomendaciones que se formulan a continuacin tienen como ejes centrales los cuatro principios que deben guiar un esquema ideal de distribucin y uso de regalas. Dada las dificultades polticas que implicara hacer cambios sobre la redistribucin y uso de ingresos provenientes de las minas y pozos en funcionamiento, varias de estas recomendaciones deberan aplicar a ingresos por regalas que provengan de nuevos hallazgos.
las regiones productoras y portuarias como resultado de la explotacin minero-energtica. Al mismo tiempo, es clave que se consideren las debilidades institucionales de los departamentos de menor desarrollo para que no exista un sesgo de seleccin en contra de stos, y as evitar que el fondo se transforme en una nueva va de profundizacin de las disparidades regionales. Por otro lado, es clave que una propuesta de redistribucin cumpla tambin con el principio de estabilidad macroeconmica. En este sentido, la Tabla 1 incluye una primera aproximacin hacia una propuesta de redistribucin de las regalas que cumplira con las anteriores consideraciones36, donde los porcentajes pueden ser sujetos a modificaciones que sean producto de anlisis ms exhaustivos, sin alterar el propsito principal de la recomendacin.
Equidad intergeneracional
Con el fin de cumplir con el principio de equidad intergeneracional, consideramos que un nuevo esquema de regalas debe cumplir con los siguientes criterios: (i) dedicar el 10% de las regalas para la financiacin de actividades intensivas en ciencia, tecnologa e innovacin, teniendo en cuenta que esta es la mejor manera de sembrar los recursos provenientes del boom, en la medida en que solo mediante la constante acumulacin y mejora en las capacidades innovadoras de un pas se puede mantener el crecimiento econmico y la medra de la calidad de vida en el largo plazo (ver captulo sobre Ciencia, Tecnologa e Innovacin del presente informe), y (ii) garantizar que los fondos concursales sean destinados solo a proyectos productivos que fomenten el desarrollo econmico y garanticen un flujo de ingresos a futuro (ver
Equidad interdepartamental
Para que un nuevo esquema de regalas cumpla con el criterio de equidad interdepartamental, se propone que una buena proporcin de los recursos vaya hacia el FNR (o hacia cualquier otro que se cree) como parte de unos fondos concursales, a los cuales las regiones tendran derecho de acceder a partir de la presentacin de proyectos de desarrollo productivo y propuestas de inversin. Es importante que el nuevo esquema tenga en cuenta el cubrimiento de externalidades negativas que sufren
35 Para ms detalle ver el proyecto legislativo por el cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el rgimen de regalas y compensaciones (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico). 36 La propuesta de distribucin aqu incluida debe ser aplicada luego de haber descontado el 10% para actividades en ciencia, tecnologa e innovacin. Ver recomendaciones Equidad intergeneracional.
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Tabla 1
propuesta de redistribucin de regalas
Destinacin Municipios y Departamentos Productores
% Total de Regalas 10% 15%
Objetivo Compensacin por externalidades negativas a municipios y departamentos productores Cupo reservado para las entidades territoriales productoras y portuarias Cupo reservado para las entidades territoriales con menores ndices de desarrollo (segn DANE) Cupo libre para competencia entre las otras entidades territoriales Promocin de la estabilidad macroeconmica
Fondo Concursal
70%
15% 40%
Fondo de Ahorro y Estabilizacin
20%
seccin Desarrollo productivo a partir del boom minero-energtico). Especficamente, el proceso de evaluacin y asignacin de recursos se debera regir por los siguientes principios: a. El proyecto debe ser viable y sostenible desde el punto vista financiero y legal, con el fin de evitar elefantes blancos. b. El proyecto debe contribuir al desarrollo de sectores productivos. La manera como el proyecto debe conseguir este propsito debe ser clara y especfica. Se debe prestar especial atencin a aquellos proyectos que busquen una diversificacin de la actividad econmica. c. Se debe tener en cuenta la capacidad institucional de la entidad territorial para administrar los fondos y ejecutar los proyectos con los ms altos estndares de integridad y efectividad. En caso de que existan indicios de debilidad institucional para estos efectos, el Gobierno nacional debe realizar un acompaamiento a la entidad territorial, tanto en la formulacin como en la implementacin de los proyectos. d. Cada proyecto debe ser evaluado con base en el impacto que tendra en materia de productividad y bienestar de la poblacin objetivo, de manera que la asignacin de recursos se d a aquellos proyectos de mayor impacto.
Institucionalidad
Con el fin de tener una institucionalidad que d garantas sobre el buen uso de los recursos, se propone que: 1. Se disee y establezca un mecanismo de control y seguimiento conjunto de los recursos de regalas y del Sistema General de Participaciones, con el propsito de tener una idea clara del total de recursos recibidos por los entes territoriales y de la destinacin de los mismos, buscando evitar la duplicidad en el gasto. 2. La asignacin de los recursos del FNR (o de cualquier otro fondo que se cree) se debera realizar por medio de un procedimiento mediante el cual las entidades territoriales soliciten fondos del FNR para proyectos productivos ya contemplados en sus Planes de Desarrollo Regional o en los Planes Regionales de Competitividad. En primer lugar, el Ministerio relacionado con el proyecto debe evaluar ste y declararlo viable o no, segn los aspectos tcnicos del mismo. En caso de ser viable, el proyecto pasara a una segunda evaluacin de viabilidad por parte del DNP. Por ltimo, el Consejo Asesor de Regalas dara la aprobacin final. Este proceso exhaustivo de evaluacin asegurara que solo los proyectos con mejor justificacin, de mayor impacto y beneficio para la comunidad se ejecuten con fondos del FNR. 3. El control y vigilancia de la distribucin e implementacin del presente esquema debe estar
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a cargo de la Direccin de Regalas del DNP. La Direccin de Regalas estara encargada de revisar la ejecucin de los proyectos financiados con fondos del FNR (o de cualquier otro fondo que se cree). Buscando ampliar el rango de accin del DNP en esta materia, que hoy en da posee las limitaciones anteriormente mencionadas, se propone incluir la participacin coordinada de la Procuradura, la Contralora y la Fiscala como alternativa para consolidar mecanismos que permitan intervenir en caso de encontrar irregularidades en la administracin de los fondos. 4. Con el fin de que el esquema concursal no discrimine a las entidades territoriales con debilidad institucional, aquellos proyectos avalados para ser ejecutados por estas entidades deben ser sujeto de un seguimiento y monitoreo adicional. El Consejo Asesor de Regalas, basado en informacin de la Contralora General de la Nacin, determinara qu entidades territoriales presentan un riesgo de malgasto o corrupcin en la ejecucin de los fondos y, por consiguiente, recomendara este mayor seguimiento. 5. Se recomienda expandir los CSIR a todos los departamentos que reciben regalas directas. Asimismo, se debe continuar y reforzar el Proyecto de Reforzamiento de los CSIR, en el cual participan el DNP, el IFC del Banco Mundial y Ecopetrol. En la medida en que la participacin ciudadana ha demostrado ser un buen mecanismo de supervisin del uso de regalas, se recomienda profundizar el uso de esta figura. En particular, se deben crear grupos de veedura ciudadana conformados por empresas de los departamentos, quienes son los principales dolientes en el caso de proyectos relacionados al fortalecimiento de la competitividad, de manera que se garantice la asignacin transparente y eficiente de estos recursos.
Estabilidad macroeconmica
Es clave que la implementacin de recursos de regalas se d en concordancia con el manejo macroeconmico, de manera que no vaya en detrimento de esfuerzos como el de la regla fiscal y se ejerzan presiones revaluacionistas adicionales que minen la competitividad del sector transable nacional. Por tanto, se hacen las siguientes recomendaciones: 1. Se debe crear un fondo de ahorro y estabilizacin (el mismo propuesto en la recomendacin 7 en la seccin sobre implementacin de una regla fiscal y en la tabla 1 de esta seccin) que recibira el 20% del total de los fondos de las regalas. Estos recursos se deberan mantener, en principio, en moneda extranjera fuera del pas y las utilidades que produzcan deberan ir a incrementar el mismo fondo. Este fondo debera ser administrado por el Ministerio de Hacienda, entidad que sera responsable tambin de mantener informado al pas sobre el estado financiero de ste. 2. Este fondo servira como complemento a la poltica fiscal y cambiaria, y se desacumulara solo para efectos de la implementacin de poltica fiscal contracclica. Adems de su carcter contracclico, el manejo de este fondo tambin ayudara a contrarrestar las presiones revaluacionistas que ejercera el flujo previsto de divisas producto de las exportaciones minero-energticas. Es indispensable que el gasto de estos recursos guarde consistencia con otras herramientas que determinan el alcance de la poltica fiscal colombiana, tal como el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y la regla fiscal que se est discutiendo en la actualidad. 3. La inversin de los fondos del FNR (o de cualquier otro fondo que se cree) en proyectos productivos tendr un impacto sobre el gasto pblico del Sector Pblico No Financiero (SPNF), lo cual podra generar presiones inflacionarias, reducir el espacio de gasto fiscal e impactar el nivel de tasas de inters. Por tanto, es clave que el mayor gasto que resulte de la
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implementacin de los recursos de regalas en proyectos productivos guarde tambin consistencia con el MFMP y la regla fiscal. 4. En este mismo sentido, el gasto de regalas directas de los departamentos productores y de los puertos debe mantener esta misma consistencia.
3. desarrollo productivo a partir del boom mineroenergtico

Como ya se coment, un boom es por definicin de carcter temporal. Por lo tanto, un buen manejo del mismo debe orientarse hacia la reparticin de estas ganancias transitorias a lo largo de un horizonte de largo plazo, buscando suavizar el nivel de consumo de la sociedad en el tiempo. En otras palabras, un pas debe sembrar sus bonanzas, de manera que pueda tener mayores recursos para los perodos de vacas flacas. La inminencia de un boom minero-energtico en Colombia ha sido descrita en las secciones previas de este captulo. Para que no se desperdicie esta bonanza en simples aumentos de gasto pblico corriente que al final resulte en un contexto macroeconmico frgil y deje a las futuras generaciones de colombianos con las manos vacas, luego de la extraccin de gran parte de los recursos no renovables de la Nacin, el pas debe definir polticas claras que conduzcan a la inversin de estos recursos temporales en proyectos que generen mayores flujos de ingreso en el futuro. Teniendo en cuenta los efectos negativos que puede llegar a experimentar el sector transable no minero-energtico por efectos de esta bonanza y con
el propsito de diversificar la canasta exportadora del pas e incrementar sus niveles de productividad, el pas debera utilizar los recursos de un potencial boom minero-energtico para implementar polticas de desarrollo de productividad (productivity development policies37 o PDP, por sus siglas en ingls) que permitan profundizar el proceso de transformacin productiva. Como se coment en la introduccin al captulo, este proceso se podra dar por medio del fomento de eslabonamientos (o clusters) de mayor valor agregado alrededor de los sectores minero-energticos o de sectores (o clusters) no relacionados con estos sectores en bonanza. Esta seccin pretende hacer una primera aproximacin sobre cmo debera el pas conducir una poltica de transformacin productiva a partir de los recursos que se generen del boom minero-energtico. En primer lugar, se revisarn algunas experiencias internacionales en materia de polticas de desarrollo de productividad a partir de recursos generados por bonanzas de recursos naturales. En segundo lugar, se darn luces sobre cules podran ser los potenciales eslabonamientos o sectores a los cuales el pas le debera apuntar con este proceso de transformacin productiva. Por ltimo, se hacen recomendaciones sobre la arquitectura institucional y las capacidades requeridas para implementar estas polticas de desarrollo de productividad a nivel local.
Experiencias internacionales
Chile
La tarea de desarrollo de clusters alrededor del sector minero y, en general, de transformacin productiva en Chile, est a cargo de la Corporacin de Fomento de la Produccin (Corfo), que acta como agencia de desarrollo econmico. Al ser
37 El ltimo informe del BID sobre productividad (The Age of Productivity: Transforming Economies from the Bottom Up, 2010) define las polticas de desarrollo de productividad como aquellas que procuran fortalecer la estructura productiva de una economa particular. Ahora bien, este tipo de polticas se pueden a su vez clasificar en horizontales y verticales. Las horizontales son aquellas que tratan fallas de mercado (o de otro tipo) que son transversales a varios sectores o clusters. Las verticales son las que impactan a sectores o clusters especficos. En este subcaptulo, el trmino poltica de desarrollo de productividad har referencia, en mayor medida, a las de carcter vertical.
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Chile uno de los mayores exportadores del sector minero a nivel mundial, en particular con sus exportaciones de cobre y molibdeno, el Gobierno, por medio de Corfo, ha implementado una estrategia para fortalecer el cluster de minera mediante la promocin de inversin en industrias auxiliares de bienes, insumos y servicios que son proveedoras de la industria minera local y regional38. Con este fin, Corfo implementa una serie de polticas e iniciativas, entre las que se destacan: 1. Invest Chile: por medio de este programa se atrae y apoya la instalacin de inversin intensiva en tecnologa, a travs de entre otros incentivos financieros y servicios de informacin y facilitacin para la instalacin de la inversin. 2. Incentivos para Zonas Econmicas Especiales: Corfo cofinancia estudios de preinversin, costos de instalacin y activos fijos para proyectos de inversin en las diferentes regiones donde se ubican las explotaciones mineras. 3. Incentivos a la Inversin de Alta Tecnologa: Corfo cofinancia estudios de preinversin, asistencia para el lanzamiento del proyecto, entrenamiento de personal, equipo e infraestructura, contratos de arrendamiento de largo plazo, entrenamiento y contratacin de personal especializado. 4. Incentivos a la Innovacin: Corfo financia proyectos: de I+D para el desarrollo de procesos o productos; de difusin y transferencia de tecnologa del exterior; en los que no existe una clara propiedad privada o derechos privados comerciables, y de emprendimiento y new ventures (capital semilla, incubadoras, redes de ngeles, etc.). Adems del desarrollo del cluster minero, el Gobierno chileno le apuesta a una diversificacin de su estructura productiva con recursos provenientes del sector minero por medio del Fondo de Innovacin para la Competitividad (FIC), el cual destina
recursos a proyectos de investigacin cientfica, innovacin empresarial y emprendimiento, entre otros, a travs de agencias pblicas especializadas, como Innova Chile de Corfo y la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (Conicyt). La gestin del FIC se realiza mediante la firma de convenios de desempeo que siguen procesos de anlisis y discusin, revisin, ejecucin y seguimiento, considerando productos, actores e instituciones ejecutoras. En los convenios se incluye la definicin de indicadores y metas para cada programa. Una vez puestos en marcha, la gestin de los recursos es monitoreada por el Ministerio de Economa, de tal manera que se puedan hacer ajustes y correcciones en los casos que sea necesario para asegurar el cumplimiento de las metas. La asignacin de los recursos provenientes del FIC es realizada por las agencias valindose de procesos de evaluacin regional y nacional, externa e interna; incluso, en algunos casos, dependiendo del monto involucrado y la envergadura de la iniciativa, se acude a evaluacin por parte de paneles de expertos internacionales. La decisin final la toma un comit de conformacin pblico-privada y representacin multisectorial, cuyos miembros son de conocimiento pblico. Los pagos realizados a los beneficiarios finales se establecen segn convenios o contratos que contemplan, entre otros, hitos crticos e informes finales o parciales. Algunos de los criterios de evaluacin para la seleccin de los proyectos son: mrito innovador, mrito del proponente, impacto del proyecto, factibilidad y calidad de la propuesta, rentabilidad social, entre otros39.
Canad
En Ontario, Canad, se encuentra uno de los clusters mineros ms competitivos en el mundo. En 2003, agentes de este cluster establecieron el
38 Mining Cluster in Chile, InvestChile CORFO, Chilean Economic Development Agency. 39 Ministerio de Economa, Fomento y Turismo de Chile.
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Consejo del Cluster de la Industria Minera de Ontario (OMICC, por sus siglas en ingls). As como Australia se ha convertido en lder en la produccin de software para la industria minera, Finlandia ha hecho lo propio en tecnologa de fundicin y Suecia en tecnologa para roca dura, el cluster de Ontario se ha convertido en lder mundial en la financiacin de exploracin minera. Como parte de su estrategia de transformacin productiva, la Estrategia de Desarrollo Minero de Ontario promueve la competitividad de largo plazo por medio de la promocin de diversificacin econmica, de actividades de I+D relacionadas con la industria y del fomento de productos y servicios de mayor valor agregado. Especficamente, el OMICC desarrolla su trabajo basado en cinco grupos de trabajo: 1. Poltica minera: su propsito es crear un marco regulatorio claro que permita atraer y mantener a los inversionistas. Busca definir cules deben ser los principios de una poltica efectiva y tiene como objetivo principal el diseo de una poltica minera que est integrada con todos los niveles gubernamentales, sea de fcil aplicacin y satisfaga al sector privado interesado. 2. Educacin y desarrollo del capital humano: apoya el desarrollo de actividades educativas y de entrenamiento que se ajusten a las crecientes necesidades de la industria minera. Acta tambin como consejero para el Ministerio de Minas en asuntos relacionados con educacin en el sector minero. 3. Comercializacin y estrategia exportadora: desarrolla estrategias y hace recomendaciones para promover la comercializacin y exportacin de productos, innovacin, servicios, experiencia y tecnologas hacia el mercado global. Identifica oportunidades para estabilizar las operaciones de Ontario durante el ciclo minero y aumentar la eficiencia.
4. Innovacin: el OMICC ha dado el mandato de establecer un centro para la excelencia en la innovacin minera que se enfoque en la identificacin y desarrollo de elementos con el potencial para influir en la industria minera regional y nacional. 5. Inclusin tnica y comunitaria: se concentra en facilitar discusiones entre la comunidad aborigen, el Gobierno y la industria minera, con el objetivo de establecer metas compartidas, entender las perspectivas de cada agente e identificar asuntos relacionados con el desarrollo minero que puedan tener impacto en esta comunidad40.
Noruega
Noruega es una de las potencias mundiales en trminos de produccin de petrleo y gas. En aras de buscar la generacin de recursos una vez los ingresos por concepto de exportaciones mineras cedan, el Gobierno noruego, por medio del Consejo Noruego para la Investigacin (CNI), se ha impuesto el objetivo de mantener un nivel de inversin en I+D del orden de 3% del PIB. En materia de transformacin productiva, el CNI ha promovido la industria de la biotecnologa y la salud con recursos provenientes de las ventas de petrleo. De acuerdo con informacin del CNI, el nmero de compaas de biotecnologa en Noruega se ha duplicado durante la ltima dcada con el apoyo de estos recursos41. Por otro lado, mediante la agencia Innovation Norway, financiada con recursos provenientes de las actividades petroleras, el Gobierno noruego promueve el emprendimiento, principalmente de pequeas y medianas empresas que busquen crecer en los mercados internacionales. El rol de la agencia es proveer o facilitar financiamiento, conectar a las empresas con el know-how necesario y ayudarlas a crear redes para sus proyectos de innovacin.
40 Ontario Mineral Industry Cluster Council. 41 The Research Council of Norway.
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Potenciales eslabonamientos o sectores

Como ya se coment, Colombia podra adoptar dos estrategias para profundizar un proceso de transformacin productiva a partir de los recursos de la bonanza minero-energtica: en primer lugar, promover el desarrollo de encadenamientos (o clusters) de mayor valor agregado alrededor de los sectores minero-energticos, tal como lo estn haciendo Chile o Canad; en segundo lugar, impulsar el desarrollo de sectores (o clusters) que no estn relacionados con el mbito minero-energtico, tal como lo hacen los tres pases analizados. Cualquiera de estas estrategias necesitar recursos para la implementacin de polticas de desarrollo de productividad que permitan abordar las distorsiones y proveer bienes pblicos especficos necesarios para que sectores, industrias o clusters puedan incrementar sus niveles de productividad. En este sentido, la bonanza minero-energtica provee una oportunidad nica para tener una fuente de recursos que permita realizar estas inversiones.
Eslabonamientos alrededor de los sectores minero-energticos
A continuacin se presenta una revisin de la literatura sobre potenciales encadenamientos, o formacin de clusters, alrededor especficamente de los sectores de carbn e hidrocarburos, pues stos representan la mayor parte del sector minero-energtico en Colombia. En materia carbonfera, vale la pena mencionar el estudio realizado por Fedesarrollo42, en el cual se analiza el impacto de la minera sobre el resto de la economa a travs del anlisis de encadenamientos hacia adelante y hacia atrs y de modelos de equilibrio general computable. En cuanto al anlisis de encadenamientos hacia atrs, el estudio sugiere que la mayor parte de los insumos requeridos por la minera de carbn provienen del sector servicios (Grfico 13). De forma ms concreta, el informe
seala que $100 adicionales de produccin de carbn requieren, entre otros, de un incremento de $10,8 en la produccin de servicios de intermediacin financiera y $9,3 de servicios de transporte terrestre. El anlisis de encadenamientos hacia adelante muestra un panorama muy diferente. Dado que la mayor parte de la produccin de carbn est orientada hacia las exportaciones, el impulso que genera la produccin de carbn sobre actividades que lo utilizan como insumo es marginal (Grfico 14); en general, un incremento de $100 en la produccin de carbn conduce a aumentos inferiores a $1,2 en actividades que estn ms adelante en la cadena. Este resultado demuestra la ausencia de clusters alrededor de la actividad carbonfera en el pas. Esta situacin contrasta con lo que experimenta un pas como Brasil, que tiene un mayor nivel de desarrollo de clusters mineros (en particular, alrededor del sector de carbn) articulados con el resto de la industria (Grfico 15). Por tanto, incrementos en la produccin de carbn estimulan otros sectores de la economa, tales como la industria automotriz, la de maquinaria, la de productos qumicos, entre otros. En conclusin, el sector del carbn provee la posibilidad de convertirse en un sector ancla alrededor del cual se podran desarrollar clusters mediante la promocin de eslabonamientos de mayor valor tanto hacia atrs como hacia adelante de la cadena. De acuerdo con el estudio de Fedesarrollo, valdra la pena evaluar la promocin de encadenamientos hacia atrs en sectores de servicios asociados a la actividad minera, tales como los de exploracin, mantenimiento o laboratorios de pruebas, as como en los de bienes relacionados, tales como herramientas y equipos. En cuanto a encadenamientos hacia adelante, el reto es aun ms grande en la medida que, como ya se dijo, el pas se ha concentrado en la exportacin del carbn sin mayor grado de procesamiento o de utilizacin por parte de otras industrias. De ah
42 Crdenas, M. y M. Reina. La Minera en Colombia: Impacto Socioeconmico y Fiscal. Fedesarrollo, 2008.
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Grfico 13
encadenamientos hacia atrs (respuesta a 100 pesos de produccin adicionales en el sector carbn)
Servicios de intermediacin financiera y servicios conexos Servicios de transporte terrestre Metales comunes y productos metlicos elaborados, excepto maquinaria y equipo Comercio Productos qumicos bsicos y elaborados (excepto plstico y caucho) Servicios a las empresas, excepto servicios financieros e inmobiliarios Electricidad y gas de ciudad Maquinaria para usos generales y especiales Productos de petrleo refinado, combustibles nucleares y productos de horno de coque Productos de caucho y plsticos Otra maquinaria y suministro elctrico Servicios de correos y telecomunicaciones Servicios de reparacin de automotores y motocicletas, de artculos personales y domsticos Petrleo crudo, gas natural y minerales de uranio y torio Equipo de transporte Pasta de papel, papel y cartn Servicios de transporte complementarios y auxiliares Servicios de transporte areo Sustancias y productos qumicos
0 0,42 0,41 2 4 6 8 10 12 1,77 1,51 1,48 1,32 1,07 1,02 2,61 3,43 3,88 5,58 5,38 5,03 7,26 7,01 8,75 9,33 10,84
Fuente: DANE. Clculos de Fedesarrollo.
que los esfuerzos en la promocin de actividades que utilicen el carbn como insumo deban ser mayores. No obstante, valdra la pena explorar la promocin de actividades en sectores como el metalrgico, la industria qumica y la agroqumica, entre otros. Por otro lado, con relacin al sector de hidrocarburos, vale la pena destacar el estudio contrata-
do por la ANDI y la ANH, que analiza la demanda y oferta de bienes y servicios del sector hidrocarburos en el pas43. Este estudio prioriza 38 de los bienes y servicios ms importantes de la cadena de hidrocarburos en el pas44 a partir de los siguientes criterios: el atractivo de la industria y la fortaleza de la industria local45. La priorizacin se resume en la Tabla 2.
43 La Cadena de Hidrocarburos: una Oportunidad para la Industria Colombiana, ANDI con la colaboracin de CRU Strategies, para la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), octubre de 2009. 44 Los bienes y servicios considerados dan cuenta de entre un 53% y 63% del gasto total de la industria de hidrocarburos de Colombia en el ao 2008. 45 El atractivo de la industria se calcula a partir de dos factores: la brecha futura estimada entre la demanda y oferta del bien o servicio, y la calidad de esta brecha, que se mide utilizando la metodologa de las cinco fuerzas de Michael Porter. La fortaleza de la industria local se mide a partir del anlisis de varios factores internos (participacin de la industria local, acceso a financiamiento, calidad de los bienes y servicios, desarrollo de nuevas tecnologas, infraestructura y logstica, experiencia promedio en la industria de hidrocarburos, satisfaccin de clientes).
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Grfico 14
encadenamientos hacia adelante (respuesta a 100 pesos de produccin adicionales en el sector carbn)
Vidrio y productos de vidrio y otros productos no metlicos Electricidad y gas de ciudad Metales comunes y productos metlicos elaborados, excepto maquinaria y equipo Trabajos de construccin y construcciones. Edificaciones Trabajos y obras de ingeniera civil Hilados e hilos, tejidos de fibras textiles incluso afelpados Servicios de hotelera y restaurante Impresos y artculos anlogos Servicios de transporte terreste Minerales metlicos Productos de petrleo refinado, combustibles nucleares y productos de horno de coque Equipo de transporte Productos de caucho y productos plsticos Tejidos de punto o ganchillo, prendas de vestir Productos qumicos bsicos y elaborados (excepto plstico y caucho) Pasta de papel, papel y cartn Otros productos alimenticios Maquinaria para usos generales y especiales Productos de molinera y almidones y sus productos
0 0,23 0,23 0,21 0,2 0,19 0,18 0,15 0,13 0,13 0,13 0,13 0,12 0,12 0,12 0,11 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 0,28 0,4 1,18 1,12
Fuente: DANE. Clculos de Fedesarrollo.
De acuerdo con el estudio, los bienes y servicios considerados deben ser sujetos de diversas estrategias, de acuerdo con su ubicacin en los cuadrantes determinados por los ejes atractivo de la industria y fortaleza de la industria local. De esa manera, se debe implementar una estrategia de inversin y crecimiento para los incluidos en el par alto-alta; de permanencia selectiva, para los del par bajo-alta; de crecimiento selectivo, para los ubicados en altomedia; y de desinversin selectiva, para aquellos en el par bajo-media. Al igual que en el caso del carbn, se observa que alrededor del sector de hidrocarburos se podra pensar en la formacin de clusters con eslabo-
namientos de mayor valor agregado tanto hacia atrs como hacia delante de la cadena. El estudio de la ANDI destaca el gran potencial de crecimiento que tienen actividades ubicadas principalmente hacia atrs de la cadena. La inmensa mayora de los sectores analizados ostentan niveles de fortaleza local medios y altos, con una importante fraccin de los mismos ubicados en actividades productivas con gran atractivo, teniendo en cuenta la brecha futura entre la demanda y oferta de bienes y servicios crticos y la calidad de la misma. Es importante aclarar que este esfuerzo constituye una primera aproximacin hacia la identificacin de sectores con alto potencial de crecimiento dentro
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Grfico 15
encadenamientos hacia adelante (respuesta a 100 reales de produccin adicionales en el sector carbn, brasil)
Semiacabados, laminados planos Arrabios y aleaciones ferrosas Minerales metlicos no ferrosos Productos de metal, sin maquinaria y equipo Mineral de hierro Maquinaria y equipo, inclusive mantenimiento y reparacin Piezas y accesorios para vehculos Otros equipos de transporte Electrodomsticos Automviles, camionetas y utilitarios Camiones y buses Cemento Mquinas, aparatos y materiales elctricos Minerales no metlicos Fundiciones de acero Productos de metalurgia de metales no ferrosos Material electrnico y equipos de comunicacin Muebles y productos de industrias diversas Reciclaje de chatarras Productos qumicos inorgnicos
0,00 1,64 1,51 1,50 1,49 1,39 1,26 1,15 0,89 0,80 0,77 0,73 0,73 0,50 0,49 0,48 0,45 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 1,90 2,41 6,30 6,30
Fuente: IBGE. Clculos de Fedesarrollo.
Tabla 2
matriz atractivo de la industria/Fortaleza de la industria local, caso base

Atractivo de la industria
AltA

MediA

BAjA
Fortaleza de la industria local
Operacin de campos petroleros. Mantenimiento de campos y estaciones de produccin. Servicio de taladros y control de slidos. Ingeniera de fluidos. Pruebas de pozos. Cableado y accesorios elctricos. Mantenimiento equipo elctrico e instrumentacin. Tuberas de baja y alta presin. Sellos mecnicos y rodamientos.
Servicio de manejo ambiental. Tratamiento de crudos y aguas de produccin. Mantenimiento equipo rotatorio en plantas de refinacin. Accesorios de tubera. Empaques, filtros. Herramientas y accesorios, elementos de soldadura. Qumicos para la industria. Aislamiento trmico.
AltA
Cementacin
Tanques de almacenamiento, vasijas y tambores. Mantenimiento de ductos. Completamiento de pozos. Obras civiles mayores. Alquiler de equipos y herramientas de perforacin y produccin. Ssmica integral. Cementos. Intercambiadores de calor, calderas.
Transporte terrestre. Mudlogging. Caoneo y registros elctricos. Perforacin direccional. Cabezas de pozo.

Construccin y montaje. Mantenimiento equipo esttico en plantas de refinacin. Servicios de ingeniera. Elementos de seguridad industrial y contraincendio.
BAjA
MediA
Fuente: ANDI, CRU Strategies, ANH.
[207]
de la cadena de hidrocarburos, por lo que, en caso de que se vayan a definir apuestas productivas concretas a partir de esta primera gua, se requerira realizar estudios especficos para cada una de estas actividades, de manera que se pueda evaluar la potencialidad de mercado real de cada subsector. En cuanto a eslabonamientos hacia adelante, el estudio de la ANDI no da muchas luces, quizs debido a que, tal como ocurre con el caso de carbn, Colombia exporta la mayor parte de su produccin de petrleo en su manifestacin ms bsica: petrleo crudo. En este sentido, habra que explorar la promocin de actividades intensivas en el uso de hidrocarburos como insumo dentro de su proceso de produccin. En el pas ya existen clusters en proceso de formacin que son intensivos en el uso de petrleo, tal como los de la industria qumica y de plsticos ubicados en los departamentos de Atlntico y Bolvar46. Se podra comenzar a trabajar con estos dos clusters buscando fortalecer estas industrias, al igual que explorar otras que podran ser intensivas en el uso de petrleo como insumo intermedio.
Sectores o clusters no relacionados con el sector minero-energtico
de apoyar sectores o clusters que no necesariamente estn relacionados con el sector minero-energtico, buscando una diversificacin del aparato productivo. Colombia ya viene implementando un proceso de transformacin productiva por medio de dos esfuerzos: el Programa de Transformacin Productiva del MCIT y las apuestas productivas que estn haciendo los departamentos en los Planes Regionales de Competitividad.
Programa de Transformacin Productiva (PTP) del MCIT
La segunda estrategia que puede adoptar el pas en un proceso de transformacin productiva a partir de los recursos del boom minero-energtico es la
Tabla 3
El MCIT viene implementando este programa en el cual, mediante un proceso de convocatoria abierta, se han definido doce sectores ocho del mbito no agropecuario y cuatro del mbito agroindustrial (Tabla 3) que el pas procurar convertir en sectores de talla mundial. Este programa conllev la contratacin de consultoras internacionales para el diseo en conjunto con el sector privado de planes de negocio, cuya implementacin debera redundar en incrementos en la competitividad de los sectores en el PTP. Adems, el programa involucra el establecimiento de gerencias, tanto en el lado pblico como en el privado, para cada uno de los sectores, al igual que equipos de trabajo de tiempo completo desde el sector pblico para abordar temas
sectores en el programa de transFormacin productiva del mcit
Ms y mejor de lo bueno Industria de la comunicacin grfica Autopartes Energa elctrica, bienes y servicios conexos Textiles, confecciones, diseo y moda
Nuevos y emergentes Software y tecnologas de la informacin Cosmticos y artculos de aseo Servicios tercerizados a distancia (BPO&O) Turismo de salud
Ola Agroindustrial Carne Bovina Palma, aceites y grasas vegetales Confitera, chocolatera y sus materias primas Camaronicultura
Fuente: MCIT
46 Ver Informe Nacional de Competitividad 2009-2010.
[208]
transversales, tales como desarrollo de capital humano, normatividad y regulacin, fortalecimiento de la industria e infraestructura. Puntualmente, se sugiere la dedicacin de recursos adicionales provenientes de la bonanza minero-energtica para la financiacin de actividades, estudios y bienes pblicos especficos que respondan a las necesidades concretas de cada uno de estos sectores, con el propsito de mejorar sus posibilidades de xito y transformacin hacia un estndar de clase mundial. Algunos ejemplos de potenciales proyectos a financiar o cofinanciar seran: el mejoramiento de los indicadores de oportunidad de entrega y la estructura de costos de los sectores, la promocin de programas de capacitacin y entrenamiento para la gerencia y los empleados de cada industria, el fortalecimiento de institucionalidad pblica que permita el acceso a mercados exigentes en materia de estndares y el mejoramiento de los puntos ms crticos en materia de infraestructura que afectan el desarrollo de los sectores.
Apuestas de los Planes Regionales de Competitividad
se debe tener en cuenta que los departamentos han hecho apuestas que claramente no estn incluidas en el PTP. Adems de estos dos esfuerzos, el pas debe promover la incursin del sector privado en sectores en los que no se tenga experiencia previa. En la medida que se expanda el proceso de transformacin productiva hacia nuevos sectores, tendremos mayores ganancias en trminos de productividad. Ahora bien, este tipo de apuestas hacia nuevos sectores son las que necesitarn mayor cantidad de recursos desde el lado pblico, ya que en principio no existe un sector privado que respalde estas iniciativas. Adicionalmente, son dichas iniciativas las que necesitarn mayor apoyo de actividades en materia de ciencia, tecnologa e innovacin.
Marco institucional y capacidades a nivel local

La consolidacin de una institucionalidad que permita a Colombia disear e implementar, en alianza pblico-privada, polticas de desarrollo de productividad a nivel local, es quizs ms importante que la misma definicin de los encadenamientos o sectores a los cuales el pas les podra apostar a partir de los recursos generados por la bonanza minero-energtica. La falta o debilidad de esta institucionalidad hara casi imposible poder sembrar esta bonanza mediante la implementacin de este tipo de polticas. De nuevo, la bonanza minero-energtica provee una oportunidad nica para que con sus recursos se establezca y se fortalezca una institucionalidad capaz de enfrentar este reto.
Dentro del Sistema Nacional de Competitividad fueron creadas 32 Comisiones Regionales de Competitividad (CRC), una por departamento47. Cada una de las CRC dise un Plan Regional de Competitividad (PRC) que establece las apuestas productivas para cada uno de los departamentos. Las apuestas para los sectores no agropecuarios y los agropecuarios se resumen en los Grficos 16 y 17. Si bien existen coincidencias entre las apuestas de los departamentos y los sectores incluidos en el PTP, esta no es necesariamente la regla, tal como se puede apreciar en los Grficos 18 y 19. Adems,
47 Las Comisiones Regionales de Competitividad son instancias de articulacin pblico-privadas para la implementacin de las agendas de competitividad departamentales. Estas CRC son espacios en el que participan todos los actores relevantes (por ejemplo empresarios, la academia, centros de investigacin, agencias pblicas, etc.) en materia de competitividad a nivel local. Su trabajo se apoya en una Secretara Tcnica Mixta que, por el lado pblico, cuenta con la participacin de las gobernaciones y alcaldas de las ciudades principales, mientras que por el lado privado cuenta con la participacin de las Cmaras de Comercio.
[209]
Grfico 16
apuestas productivas priorizadas en los planes regionales de competitividad.
Comercio Industria naval Turismo de negocios Aeronutica Farmacuticos Petrleo y gas Telecomunicaciones Productos alimenticios y bebidas Siderurgia Industria de la comunicacin grfica Construccin Petroqumica, plstico, cauchos y tinturas Metalmecnica y autopartes Artesanas Cuero, calzado y marroquinera Cosmticos y artculos de aseo BPO Servicios ambientales Textil, confeccin, diseo y moda Explotacin de minas y canteras Software & TI Salud y turismo de salud Energa (elctrica, bienes y servicios) Transporte y logstica Biocombustibles Agropecuario y agroindustrial Turismo
0
1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 3 3 3 4 4 4 5 7 7 9 9 10 11 13 14 29 30 5 10 15 20 25 30 35
Otros Sectores ms y mejor de lo bueno del PTP Sectores nuevos y emergentes del PTP Sectores Ola agroindustrial del PTP
Nmero de departamentos que identificaron el sector en las iniciativas del PRC

Fuente: Comisiones Regionales de Competitividad.
Por ello, esta subseccin desarrolla propuestas en dos sentidos: en primer lugar, recomienda una serie de ajustes a las Comisiones Regionales de Competitividad, entendiendo que stas podran jugar un rol crtico en la implementacin de polticas de desarrollo de productividad a nivel local a partir de los recursos de la bonanza minero-energtica; segundo, propone la necesidad de una agencia (o
grupo de agencias) a nivel central que desempee las funciones de agencia de desarrollo, que articule la implementacin de este tipo de polticas, utilizando a las CRC como brazo armado a nivel local.
A. Comisiones Regionales de Competitividad
Vale la pena resaltar que un marco institucional para estos efectos debera aprovechar la institucio-
[210]
Grfico 17
apuestas productivas priorizadas en los planes regionales de competitividad. agroindustria
Hortofrutcola Ganadera bovina Forestales maderas y muebles Cacao, chocolatera y confitera Caf Piscicultura Arrz Apicultura Camaronicultura Palma de aceite y grasas Tabaco Yuca Caprino Panela Papa Pltano Porcicultura Aguacate Aj Ajonjol Aves Azcar Flores y follajes Guadua Maz Maricultura ame Sbila Trigo
0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 4 6 8 10 12 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 4 5 8 8 11 12
13
Sectores Ola agroindustrial del PTP
14
Nmero de departamentos que identificaron el sector en las iniciativas del PRC

Fuente: Comisiones Regionales de Competitividad.
nalidad existente, tratando de construir sobre lo construido. En la medida en que un proceso de transformacin productiva debe tener su manifestacin a nivel local y sectorial, se necesitan instancias de articulacin de esfuerzos a este nivel. De ah que las 32 Comisiones Regionales de Competitivi-
dad (CRC) surjan como los espacios idneos para implementar proyectos de desarrollo de productividad a nivel local. En particular, las CRC estaran llamadas a conducir proyectos de fomento de encadenamientos de mayor valor agregado alrededor de los sectores minero-energticos o de sectores
[211]
diferentes a stos, a partir de los recursos generados por la bonanza minero-energtica. Ahora bien, aunque la arquitectura institucional parecera la correcta, en general, las CRC estn todava lejos de tener la fortaleza institucional y tcnica para realizar esta labor. Adicionalmente, su interaccin con el resto del Sistema Nacional de Competitividad (por ejemplo, con la Comisin Nacional de Competitividad, la Secretara Tcnica, los Comits Tcnicos Mixtos, el Programa de Transformacin Productiva) todava es frgil y, por tanto, necesita ser reforzada.
Fortaleza instituCional
tre otros, deberan articularse bajo las CRC. Esto debido a dos razones: primero, con el propsito de evitar la duplicacin ineficiente de roles, en la medida en que, en muchos casos, los miembros de este tipo de comits suelen ser los mismos; segundo (y quizs ms importante) buscando maximizar el impacto de todas estas iniciativas que apuntan hacia el mismo objetivo de mejorar la competitividad por medio de una mayor coordinacin y articulacin de esfuerzos. En este sentido, parte del fortalecimiento institucional de las CRC radica en la posibilidad que tengan de articular las acciones que se desarrollan en todos estos espacios.
CapaCidades tCniCas
Con relacin a su fortaleza institucional, es de vital importancia que las CRC se consoliden como el espacio para abordar las agendas de competitividad departamentales. En este sentido, es clave blindar este espacio ante los cambios de los gobiernos locales, de manera que los nuevos gobiernos construyan sobre lo que se viene implementando en las CRC y no traten de introducir agendas de competitividad alternas. Con este fin, es indispensable que las CRC logren una autonoma presupuestal que les permita llevar a cabalidad sus funciones. Si bien es importante que desde el sector pblico se provean recursos a las CRC, tanto financieros como en especie, es crucial que buena parte de los recursos provengan del sector privado, quien ser en ltimas el principal beneficiado con las actividades de las CRC. Asimismo, debe ser tambin el sector privado quien exija a los gobiernos locales entrantes que la agenda de competitividad de los departamentos se canalice, o se apoye, por medio de las CRC. Por otro lado, en la actualidad existen una serie de espacios interinstitucionales creados por varios ministerios y agencias pblicas que deben ser recogidos bajo la sombrilla de las CRC. Espacios como los Comits Departamentales de Ciencia y Tecnologa (Codecyt), los Comits de Emprendimiento, los convenios de agroindustria, el programa de territorios digitales, los fondos de biocomercio, los convenios de turismo, los comits universidad-empresa-estado, los consejos regionales mypimes, en-
Es clave que las CRC cuenten con un equipo de las mayores capacidades tcnicas que les permita identificar proyectos de desarrollo de productividad, disear agendas de trabajo que busquen mejorar la competitividad de sectores, industrias o clusters, e implementar y hacer seguimiento a estas agendas. La idea de estas agendas de trabajo (ver captulo sobre Estudios de caso de cluster de este informe) es identificar polticas, programas o actividades que de alguna manera aborden las distorsiones o necesidades de bienes pblicos especficos que pueden estar restringiendo la competitividad de estos sectores, industrias o clusters. La elaboracin de estas agendas de trabajo involucra tener conocimiento especfico sobre metodologas que permitan identificar y formular propuestas para dar solucin a estos cuellos de botella. Actualmente las CRC carecen de esta experticia, por tanto, resulta crtico establecer un programa masivo que busque construir este tipo de capacidades en todas las CRC. Con el fin de apalancar este conocimiento, es importante incluir en estas capacitaciones a las universidades locales, de manera que luego ellas puedan asesorar y apoyar a las CRC en el diseo e implementacin de iniciativas de desarrollo de productividad. En la actualidad, no se conoce la existencia en el pas de capacidad para realizar esta transferencia de metodologas a nivel masivo, mxime teniendo
[212]
en cuenta que esta transferencia tiene que darse bajo un modelo de aprender haciendo (learning by doing), es decir, aprendiendo mientras se aplican estas herramientas en iniciativas productivas concretas. Por lo tanto, se recomienda la contratacin de consultoras internacionales que tengan experiencia en la transferencia de este tipo de metodologas.
artiCulaCin Con el resto del sistema naCional de Competitividad
El trabajo que se realice a nivel local debe estar en perfecta sincrona con las polticas y programas que se definan a nivel nacional, lo cual no est ocurriendo de la mejor manera en este momento; adems, existen cuellos de botella que escapan del alcance de las capacidades que puedan tener las instancias regionales y locales y que, por tanto, debern ser resueltos a nivel nacional. Por estas razones, resulta crucial que exista una perfecta articulacin entre el trabajo que lleven a cabo las CRC y las instancias y programas a nivel nacional. En primer lugar, hay que reforzar la articulacin que hay entre las CRC y la Comisin Nacional de Competitividad (CNC). Para lograr esto se propone, en lnea con lo establecido por el documento Conpes 3668 sobre Seguimiento a la Poltica de Competitividad, mejorar la representatividad de las CRC en la CNC, estableciendo un nmero de cupos para representar a los departamentos ante esta instancia. Adicionalmente, es clave que el resto de entidades que conforman la Secretara Tcnica de la CNC (en particular, la Alta Consejera para la Gestin Pblica y Privada) apoyen al Ministerio de Comercio en el seguimiento y monitoreo a las CRC. En segundo lugar, se deben definir los mecanismos de interaccin entre las CRC y los Comits Tcnicos Mixtos (CTM) que se establecen en el marco del Sistema Nacional de Competitividad. Estos CTM son instancias de coordinacin pbli-
co-privada para abordar problemticas y agendas puntuales. En la medida en que muchos cuellos de botella que podran afectar la competitividad de iniciativas productivas a nivel local deben ser resueltos en el plano nacional, se debe establecer un protocolo claro de cmo los CTM deberan abordar las demandas por parte de las CRC. En tercer lugar, en la medida en que los sectores de clase mundial que se estn tratando de fomentar por medio del Programa de Transformacin Productiva (PTP) tienen una manifestacin a nivel local, se deben articular los esfuerzos que se hacen en el PTP a nivel nacional con el trabajo que debern implementar las CRC de departamentos que tengan en sus territorios los sectores incluidos en este programa. En este sentido, cabe recalcar, se debe establecer un protocolo claro de cmo debe darse la interaccin entre el programa a nivel nacional y las CRC.
B. Funciones de una agencia de desarrollo
La experiencia internacional muestra que los pases que implementan polticas de desarrollo de productividad han establecido agencias de desarrollo para que se encarguen de esta labor. Es as como Chile se ha apoyado en Corfo y en Fundacin Chile para implementar este tipo de polticas con recursos de su sector minero. Noruega lo ha hecho, entre otros, por medio de la agencia Innovation Norway. Brasil lo ha hecho mediante entidades como Sebrae48 o Embrapa49. En Colombia, las CRC podran servir como vehculos idneos para implementar polticas y programas de desarrollo de productividad a nivel local. Sin embargo, no existe una agencia (o grupo de agencias) que coordine la implementacin de estas polticas a nivel nacional. Si bien la Comisin Nacional de Competitividad y su Secretara Tcnica sirven como instancias de articulacin de
48 Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas. 49 Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria.
[213]
la poltica de competitividad en dicho nivel, no tienen la capacidad institucional para ejercer las funciones que ejercen las agencias de desarrollo en otros pases. En este sentido, Colombia tendra dos opciones para zanjar esta deficiencia. La primera sera modificar el alcance de las funciones, roles y presupuestos de una serie de entidades que podran fungir el rol de agencias de desarrollo. Para el caso del sector agropecuario y agroindustrial, se podra pensar en la Corporacin Colombia Internacional (CCI), cuyo origen se inspir en el modelo de Fundacin Chile, para desempear este rol. Para el caso de los otros sectores, se podra pensar que entidades como Bancoldex, Proexport, o Findeter pudieran, con ajustes institucionales y presupuestales necesarios, desempear roles afines a los de las agencias de desarrollo en otros pases50. La segunda opcin sera la creacin de una agencia de desarrollo que se encargue de articular este tipo de polticas en conjunto con las CRC. Si bien esta opcin podra tener mayores repercusiones de ndole fiscal, podra tener varias ventajas sobre la anterior. En primer lugar, se podra con-
centrar en una sola agencia la articulacin de las polticas de desarrollo de productividad, lo cual facilitara la coordinacin y efectividad de estas polticas. En segundo lugar, en la medida en que se juntara en una sola agencia a un personal de las ms altas cualificaciones tcnicas para disear e implementar este tipo de polticas, esta concentracin permitira aprovechar economas de escala, adems de sinergias y externalidades de informacin, que deberan incrementar la efectividad de la agencia. Sea cual fuere la opcin que se elija, otro elemento clave que habra que incorporar en el trabajo de la entidad (o entidades) que desempeare el rol de agencia de desarrollo es la articulacin con el tema de ciencia, tecnologa e innovacin. Es crtico que esta agencia (o grupo de agencias) pueda coordinarse con Colciencias para incorporar este elemento dentro del paquete de polticas de desarrollo de productividad. Como se comenta tanto en este captulo como en el captulo de CTeI incluido en este informe, parte de los recursos de la bonanza minero-energtica deben destinarse a la inversin en esta materia.
50 Para un mejor desarrollo de esta propuesta ver Llins, M. What Goods Should Colombia Produce and Do We Have the Adequate Institutions to Produce Them?, Harvard University, 2008.
[214]
Grfico 18
apuestas productivas departamentales en el ptp. industria y servicios

San Andrs y Providencia
Turismo de Salud
Sucre
Textil, confeccin, diseo y moda Software
Atlntico Turismo de Salud Magdalena Turismo de Salud
18 Departamentos con apuestas en los sectores de clase mundial Identificados por el MCIT.
Bolvar Antioquia
Energa Elctrica Textil, confeccin, diseo y moda Turismo de Salud Servicios Tercerizados a Distancia Software Cosmticos Servicios Tercerizados a Distancia
Norte de Santander
Textil, confeccin, diseo y moda
Santander Risaralda
Autopartes - Metalmecnica Turismo de Salud Servicios Tercerizados a Distancia Software
Caldas
Turismo de Salud Software
Boyac
Servicios Tercerizados a Distancia
Quindo
Textil, confeccin, diseo y moda Turismo de Salud Cosmticos Software
Bogot - Cundinamarca
Autopartes Industria Grfica Textil, confeccin, diseo y moda Turismo de Salud Cosmticos Servicios Tercerizados a Distancia Software
Valle del Cauca

Industria Grfica Textil, confeccin, diseo y moda Turismo de Salud Cosmticos Servicios Tercerizados a Distancia Software
Cauca
Software
Nario
Software
Huila
Energa Elctrica
Tolima
Textil, confeccin, diseo y moda
Nuevos emergentes Ms y mejor de lo bueno

0 5 9 10
14
15
Fuente: Planes Regionales de Competitividad. CRC. MCIT. UNAL
[215]
Grfico 19
apuestas productivas departamentales en el ptp. ola agroindustrial

San Andrs y Providencia Ganadera bovina Magdalena Ganadera bovina Camaronicultura Guajira Ganadera bovina Camaronicultura
17 Departamentos con apuestas en los sectores de clase mundial agrcolas.
Cesar Bolvar Sucre Ganadera bovina Crdoba Ganadera bovina Santander Cacao, chocolatera y Confitera Palma de aceite y grasas Boyac Cacao, chocolatera y Confitera Tolima Ganadera bovina Huila Cacao, chocolatera y Confitera Nario Ganadera bovina Camaronicultura Cacao, chocolatera y Confitera Meta Ganadera bovina Guaviare Ganadera bovina Cacao, chocolatera y Confitera Palma de aceite y grasas Ganadera bovina Palma de aceite y grasas Norte de Santander Cacao, chocolatera y Confitera Palma de aceite y grasas Ganadera bovina Arauca Cacao, chocolatera y Confitera Casanare Cacao, chocolatera y Confitera Vichada Ganadera bovina
Palma de aceite y grasas Camaronicultura Cacao, chocolatera y confitera Ganadera bovina

0
3 3 8 12 5 10 15
Fuente: Planes Regionales de Competitividad. CRC. MCIT. UNAL
[216]
Captulo III
Energa como insumo
[217]
Introduccin
a energa es, junto con el capital y el trabajo, uno de los tres principales insumos de la actividad productiva, especialmente para empresas de sectores como el siderrgico, el cementero, el de vidrio y el de cermica, en los cuales el costo de este insumo representa hasta el 70% del costo total de produccin. Esto para no mencionar la importancia que significa la energa para los hogares, en trminos de bienestar y calidad de vida, para la competitividad de los dems sectores industriales, o la de otros sectores como el de servicios, el comercio o la agricultura.
En general, los pases ms competitivos son los mayores demandantes de energa por su mayor dinamismo empresarial. A medida que la produccin aumenta, el consumo de energa tambin lo hace. Por tanto, el reto de establecer un sistema que asegure un suministro de energa confiable, sostenible, bien regulado y a precios competitivos, crece a medida que un pas se va desarrollando. En el Grfico 1, que compara el crecimiento anual de la demanda de energa y del producto interno bruto para Colombia, se observa una clara relacin entre crecimiento econmico y consumo de energa.
Grfico 1
crecimiento anual del pib y de la demanda trimestral de energa
Millones de toneladas
8 6 4 2 0 -2 2001 Trim. I 2001 Trim. III 2002 Trim. I 2002 Trim. III 2003 Trim. I 2003 Trim. III 2004 Trim. I 2004 Trim.III 2005 Trim. I 2005 Trim. III 2006 Trim. I 2006 Trim. III 2007 Trim. I 2007Trim.III 2008 Trim. I 2008 Trim.III 2009 Trim. I 2009 Trim. III 2010 Trim. I PIB Demanda energa
Fuente: DANE, ISA.
Lo anterior implica que si Colombia, como se espera, ingresa en una senda de crecimiento econmico elevada y sostenible, deber enfrentar los grandes retos que se derivan de la mayor demanda de energa generada por este mayor crecimiento econmico. McKinsey estima que el consumo interno de energa elctrica en Colombia se incrementar en
1,9 veces en los prximos 25 aos, pasando de 43 TWh a 81 TWh. Enfrentar esta mayor demanda de energa implica, entre otros, invertir en infraestructura para asegurar la sostenibilidad del suministro de energa, mejorar la regulacin en trminos de precios y gestin ambiental, y asegurar la confiabilidad del sistema, en particular para el sector industrial.
[218]
energa como insumo
En estos tres frentes el pas ha avanzado de forma sustancial en las ltimas dos dcadas. Por un lado, a travs de las reformas al sistema en los aos 90, se dieron pasos muy importantes en materia de regulacin, sostenibilidad y confiabilidad. Sumado a lo anterior, recientemente a travs de las subastas de energa se program la construccin de grandes obras de infraestructura de energa, las cuales le darn mayor confiabilidad al sistema, especialmente en pocas de sequa. En materia de sostenibilidad, tambin se han dado avances en los ltimos aos a travs de la estrategia de uso racional de energa (URE) que an se encuentra en una etapa inicial de implementacin. Ahora bien, al analizar la competitividad del sector energtico, no basta con estudiar el papel crtico del Gobierno. Es necesario tambin promover la competitividad de las empresas energticas del pas. En la medida en que tengamos unas empresas de energa ms productivas, tendremos unos precios de energa ms competitivos. En este sentido, para el caso de la energa elctrica, resulta muy positivo que este sector forme parte del Programa de Transformacin Productiva que lidera el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Con base en lo anterior, este captulo presentar un anlisis de la energa elctrica como insumo trasversal crtico del sector productivo desde cuatro pticas: la confiabilidad del servicio, el costo del insumo para el sector productivo, la sostenibilidad del sistema y su armona con el medio ambiente, y la competitividad de las empresas del sector. Adicional al diagnstico, se sealarn algunos avances de poltica destacables y se presentarn algunas propuestas para fortalecer el sistema energtico del pas en los cuatro puntos ya identificados. Cabe sealar que el captulo se basar fundamentalmente en el anlisis de la energa elctrica, por ser ste el principal insumo energtico de la industria en Colombia. Segn datos de la encuesta anual manufacturera de 2007, cerca del 60% del consumo de energa de la industria corresponde a energa elctrica, y para casi la totalidad de los sectores econmicos, las dems fuentes energticas
contribuyen con menos de la mitad del gasto total de energa (ver Grfico 2). Ahora bien, amerita resaltar la importancia de otros energticos como el gas natural para sectores como refinacin de petrleo, minerales no metlicos, sustancias y productos qumicos,
Grfico 2
consumo de energa en la industria, 2007
Instrumentos mdicos y otros productos Edicin e impresin Aparatos elctricos Muebles Caucho y plstico Cueros y calzado Vehculos automotores Prendas de vestir Otros equipos de transporte Productos de metal Maquinaria y equipo Productos de madera y corcho Productos de tabaco Productos textiles Equipo y aparatos de comunicaciones Papel y productos de papel Metales comunes Productos alimenticios y bebidas Sustancias y productos qumicos Minerales no metlicos Productos de refinacin de petrleo Participacin del sector en el consumo total de energa de la industria (suma = 100%)
0 1 1 1 1 2
4 5 6 6
1 1 1 0 2 1 1 0
6 8 9 13 14 16 23 25 7 26 26 7 14 20 11 14 11 31 34 35 38 48 92
Porcentaje Participacin de otros energticos* en el consumo total de energa del sector
Fuente: DANE. EAM, 2007. *El tem Otros energticos hace referencia a fuentes de energa diferentes de la energa elctrica e incluye diesel-oil (ACPM), gasolina, gas propano, fuel-oil, queroseno gas natur al, carbn mineral y vegetal, y residuos vegetales.
[219]
alimentos y bebidas, papel y cartn, y metales comunes. En esta lnea, debido a que existe una creciente participacin del gas natural como insumo de energa clave para la industria y al ser ste, junto con el carbn, la base de operacin de las termoelctricas, tambin se presentar en el captulo un anlisis especial sobre el sector de gas natural en Colombia.
Diagnstico
1. Confiabilidad del sistema
En 1994, mediante las Leyes 142 y 143 se modific la estructura del sector elctrico colombiano, mejorando significativamente en trminos de calidad, eficiencia y confiabilidad. Con estas reformas, se abrieron las puertas a la participacin privada en toda la cadena de valor, se estableci la regulacin independiente y se introdujo competencia en generacin y principios de operacin comercial en transmisin y distribucin1. No en vano, desde aquel entonces hemos atravesado varias veces el Fenmeno del Nio sin sufrir racionamientos como los de principios de los aos noventa. Ahora bien, an quedan grandes retos por delante, especialmente en materia de confiabilidad, regulacin y sostenibilidad. A modo de ejemplo, un estudio de Frontier Economics encuentra que en Colombia la capacidad de suministro es baja. De los casi 9.000 megavatios de potencia hidrulica que hay instalados en el sistema, ms del 15% se vacan en menos de un da, ms del 25% de estos megavatios se vacan en menos de una semana y solo el 6%, que corresponde al embalse del Peol en Antioquia, cuentan con una capacidad de suministro superior al trimestre. Por esto, durante pocas de sequa, la baja capacidad obliga a las centrales trmicas a cubrir una
parte importante de la demanda de electricidad del pas. En el Grfico 3 se presenta la generacin de energa elctrica segn la condicin climtica. En especial, se observa una gran volatilidad por cambios climticos ya que, en condiciones normales, las hidroelctricas abastecen casi el 80% de la energa del pas, pero en condiciones de escasez de lluvias esta participacin se reduce a menos del 50%. Lo anterior implica que, dado que los perodos de sequa en Colombia son relativamente errticos y que para el caso colombiano estos perodos sobrepasan la temporalidad anual, de forma peridica se genera una condicin de inestabilidad que perjudica la confiabilidad del sistema. Esta situacin afecta en particular el suministro de energticos como el gas natural o el carbn, que adems de ser fuente de energa directa para muchas industrias, constituyen el insumo base para la generacin trmica de energa. Por lo anterior, se hace necesario, en primer lugar, reducir la dependencia del recurso hdrico mediante la construccin de proyectos de generacin trmica, y en segundo lugar, fortalecer la poltica de gas natural para que los perodos de sequa no afecten su suministro. En relacin con el carbn, si bien la generacin de energa trmica a base de este producto es menor que la generacin con base en gas natural, cabe resaltar que para este energtico existe vulnerabilidad e inestabilidad por causa de la volatilidad en los precios (ver Grfico 4). Es clave tambin abordar este problema a travs de mejoras en los contratos y promoviendo un mayor uso de instrumentos de cobertura.
La confiabilidad del sistema elctrico en Colombia ha mejorado sustancialmente en los ltimos quince aos...
1 Fedesarrollo, 2010.
[220]
energa como insumo
Grfico 3 capacidad instalada y generacin de energa por condicin climtica (% de generacin de energa total)
33
23
52
Hidrulica Trmica
67
77
48
Condiciones normales
Capacidad instalada
Condiciones de escasez
Fuente: Andesco.
Grfico 4
precios internos del carbn (pesos por tonelada)
120 100 80 60 40 20 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: UPME.
Con el objetivo de fortalecer la confiabilidad del sistema elctrico colombiano ante perodos de sequa, hace dos aos el Gobierno nacional, a travs de las subastas de energa en firme, abri el espacio para la construccin de proyectos de generacin de energa elctrica (ver Tabla 1). Estas inversiones superan los seis mil millones de dlares y corresponden a proyectos de inversin de plantas hidroelctricas y de plantas de generacin trmica, tanto a gas como a carbn. Entre estas grandes inversiones en infraestructura sobresalen las hidroelctricas PescaderoItuango, HidroSogamoso y Porce IV, y las plantas
2 Putumayo y Vichada.
trmicas en Crdoba y Magdalena. Por otra parte, se prevn, para 2017, inversiones en transmisin por encima de los 600 millones de dlares. En materia de cobertura, tambin se han dado avances de poltica importantes. A travs de los recursos de los fondos especiales Fazni, FAER y Prone, y a travs de la financiacin con recursos del Fondo Nacional de Regalas, se han implementado las estrategias para aumentar la cobertura y la confiabilidad del suministro de energa elctrica en el territorio nacional. Se espera que, para 2012, con excepcin de dos departamentos2, todos los departamentos del pas tengan una cobertura por encima del 80%, ya sea dentro del sistema interconectado nacional o como parte de las zonas no interconectadas. En cuanto a la calidad del servicio de energa, en el pas se ha avanzado de manera notoria en los ltimos aos. A modo ilustrativo, en la pregunta sobre la calidad en el suministro de energa elctrica del Foro Econmico Mundial, Colombia se ubic en 2010 en la posicin 57 sobre 139 pases, con un puntaje de 5,2 sobre 7, superando a pases de la regin como Brasil, Mxico, Per, Argentina y Venezuela. Este resultado es positivo y se sustenta en mejoras sustanciales en calidad y confiabilidad del sistema.
pesos / tonelada
[221]
Tabla 1
proyectos de generacin de
energa elctrica en
colombia
2012
Hidroelctrica Amoy (Isagen) Trmica a carbn (Gecelca) Trmica a diesel y gas (Termocol)
Departamento Tolima Crdoba Magdalena Departamento Antioquia Santander Antioquia Huila Caldas Tolima
Capacidad (MW) 78 MW 150 MW 210 MW Capacidad (MW) 1200 MW 800 MW 400 MW 395 MW 135 MW 60 MW
2014 - 2019
Hidroelctrica Pescadero-Ituango (EPM, otros) Hidroelctrica Hidrosogamoso (Isagen) Hidroelctrica Porce IV (EPM) Hidroelctrica El Quimbo (Emgesa) Hidroelctrica Miel II (EPSA, GENSA) Hidroelctrica Cucuana (EPSA)
Fuente: Ministerio de Minas y Energa.
En este sentido, en el proyecto Enterprise Surveys del Banco Mundial, se encuentra que para Colombia en el 2006, el nmero promedio de cortes de electricidad en un mes era de 0,95, con una duracin promedio de 2,63 horas y una prdida promedio equivalente al 2,27% de las ventas. Estos valores son bajos en comparacin con otros paGrfico 5
ses de la muestra. Por ejemplo, el promedio para Amrica Latina es de 2,7 cortes de electricidad en el mes, con una duracin de 7,6 horas, lo que representa un costo medio de 4,2% de las ventas. Adems de lo anterior, se tiene que en Colombia se tarda en promedio 26 das para obtener una conexin elctrica, frente a 82 en Per, 46 en Argentina, 37 en Brasil, 23 en Chile y 8 en Mxico. Ahora bien, los resultados de calidad ya mencionados se basan fundamentalmente en el suministro de energa elctrica en Bogot y en las principales ciudades del pas y no considera las fallas en la calidad del servicio en regiones ms apartadas o ciudades ms pequeas. Por ejemplo, mientras en Medelln o Cali se presentaron en 2008 menos de 50 peticiones, quejas y reclamos al servicio de energa elctrica por cada 1.000 suscriptores, en Ccuta, Bucaramanga y Pasto esta cifra super los 250. Adicionalmente, es necesario seguir mejorando la calidad y confiabilidad del servicio de energa elctrica en departamentos como Vaups, Vichada, Putumayo, Choc, Casanare, Caquet y Amazonas, donde predominan zonas no interconectadas con bajo nivel de cobertura. En este punto, es clave promover, bajo el liderazgo de Colciencias y el Ministerio de Minas y Energa, la implementacin de proyectos de innovacin en los que se desarrollen esquemas de generacin de energa con base en fuentes renovables.
calidad del suministro de energa elctrica* (puesto entre 139 pases)
140 120 100 80 60 40 20 0

Rep. Checa Corea Irlanda Portugal Espaa Malasia Colombia Brasil Argentina Argentina Chile Per Mxico
Fuente: FEM. Indicador global de competitividad 2010-2011. * Respuesta a la pregunta Cmo evaluara la calidad del servicio elctrico en su pas (falta de interrupciones y falta de fluctuaciones en el voltaje)? (1=insuficiente hay constantes interrupciones; 7=suficiente y confiable)
[222]
energa como insumo
pero es importante seguir reduciendo la dependencia en el recurso hdrico.
Grfico 6
capacidad de generacin de energa

elctrica, por Fuente, en
colombia, 2008
66,9% Hidulica*
32,8% Trmica
5,3% Carbn 27,5% Gas
En Colombia, la principal fuente de generacin de energa elctrica es el recurso hdrico. En 2008, la generacin hidrulica correspondi al 67% de la generacin total de energa, la trmica el 33% y la cogeneracin y la energa elica el 0,3% (ver Grfico 6). Al comparar estos resultados con otros pases, se evidencia esta fuerte dependencia del recurso hdrico. A modo de ejemplo, en Mxico y Estados Unidos la participacin de la energa trmica en la generacin total de energa es superior al 75%, y en Chile y Argentina es superior al 60%. Por otro lado, algunos pases utilizan fuentes alternativas como la energa nuclear o la energa elica. La participacin de stas en Colombia es insignificante, lo cual contrasta por ejemplo con Europa, donde el 17% de la generacin corresponde a energa nuclear y el 5% a otras fuentes de energa, o con Estados Unidos, donde el 10% corresponde a energa nuclear y el 2% a otras fuentes de energa (fuente: Energy Information Administration). Una manera de ampliar la capacidad de generacin energtica es a travs de la autogeneracin o cogeneracin, los cuales corresponden a la energa que se produce en las empresas, ya sea como parte del mismo proceso productivo, o a travs de inversiones en plantas de generacin, en especial dentro de aquellas industrias que son altamente intensivas en el uso de recursos energticos. En general, la autogeneracin y la cogeneracin producen excedentes que se podran trasladar a los mercados. Sin embargo, si bien en Colombia se permite la venta de los excedentes de los cogeneradores, no se permite la venta de los excedentes de los autogeneradores.
0,3% Cogeneracin y elica

Fuente: FEM. Indicador global de competitividad 2010-2011.
2. Precios
Como se mencion anteriormente, la energa es un insumo crtico para el sector productivo, sobre todo para la industria. En este sentido, algunos sectores de la economa son ms intensivos en energa que otros, lo que los hace ms vulnerables ante cambios en la regulacin de precios. Para estos sectores ms intensivos en energa, el precio de sta afecta de manera crtica su competitividad. Por ejemplo, la ANDI encuentra que los costos de energa elctrica representan el 70% del costo total en el sector de gases industriales, el 35% en el subsector de hilaturas de la industria textil y en los sectores siderrgico, de cemento, vidrio y cermica; el 20% en los sectores de pulpa y papel, qumico y plsticos; y el 10% en el sector de alimentos y bebidas. Por trabajador, las industrias
Los precios de la energa elctrica para la industria en Colombia son altos
[223]
que ms demandan energa son las de productos de la refinacin del petrleo, industrias bsicas de hierro y acero, fabricacin de sustancias qumicas bsicas, fabricacin de fibras sintticas y artificiales, ingenios y refineras de azcar, fabricacin de papel y cartn, productos minerales no metlicos y preparacin e hilatura de fibras textiles. En comparacin con otros pases de Amrica Latina, los precios de la energa elctrica en Colombia son altos. En parte, este fenmeno es causado por los altos impuestos que enfrentan los usuarios: la industria enfrenta una tarifa de impuestos de energa elctrica cercana al 24% de la tarifa. Este valor corresponde a: 20% por la contribucin que pagan la industria, el comercio y los hogares de estratos cinco y seis para subsidiar el consumo de los estratos uno, dos y tres, y 4% por las contribuciones al Fondo de Apoyo a las Zonas no Interconectadas (Fazni), a la Ley Ambiental (Ley 99 de 1993), al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas (FAER), y al Programa de Normalizacin de Redes Elctricas (Prone). Estas contribuciones incrementan de forma sustancial el precio de la energa y le restan competitividad a las empresas nacionales. A modo de ejemplo, en Estados Unidos el precio de energa que pagan las compaas equivale, en promedio, al 68% de lo que pagan las empresas en Colombia. Sin embargo, como se puede observar en el Grfico 7, si se excluyen los impuestos, el pas tendra un precio de energa ms cercano al de Estados Unidos, e inferior al de pases como Mxico, Chile, Ecuador y Brasil. Por esto, es fundamental reducir las cargas que incrementan los costos de energa que enfrentan las empresas del pas ya que estos altos costos, adems de afectar la competitividad de la industria nacional, desincentivan la inversin extranjera directa hacia Colombia, especialmente en sectores intensivos en energa. Los impuestos sobre el consumo de energa elctrica afectan la competitividad de las empresas, ya que son una carga no deducible sobre un elemento que constituye, en muchos casos, un insumo crtico
Grfico 7
precios de la energa elctrica*, 2008 (cus$-kwh)
8,78 6,50 5,05 6,88
8,88
9,05
9,47
10,19
1,8 2,3 0,75 1,02 4,32
Argentina
Estados Unidos
Impuestos Transmisin
Otros Generacin
Distribucin
Fuente: Fedesarrollo. *Corresponde al precio que se cobrara al nivel IV de tensin con tarifas reguladas.
parte del problema de los altos costos de energa se encuentra en los impuestos.
de la produccin. Al comparar la tasa de impuestos sobre las tarifas de electricidad para la industria en los pases de Amrica Latina, se encuentra que Colombia tiene la tasa ms alta, con un valor superior al de Argentina, Uruguay, Bolivia y Brasil. En el caso de Argentina, por ejemplo, la tasa impositiva total es ms alta que la de Colombia, pero la mayor parte de sta es recuperable; es decir, se le da un tratamiento similar al IVA (ver Grfico 8). La contribucin del 20% que pagan la industria, el sector comercial y los estratos 5 y 6, financia el consumo del estrato 1 con el 43% del subsidio, el estrato 2 con el 48% del subsidio y el estrato 3 con el 9% restante del subsidio. Los aportes totales del sistema de solidaridad se dividen de la siguiente manera: un 48% corresponde a los aportes del sector industrial (446 mil millones de
[224]
Colombia
Mxico
Ecuador
Brasil
Per
Chile
energa como insumo
Grfico 8
Grfico 9
tasa de impuestos nacionales en las tariFas

de electricidad para la industria
participacin por componente en la tariFa promedio

nacional de energa, segn nivel de tensin,
(%), 2009
2008
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Impuestos no recuperables Impuestos recuperables (IVA)

22 27 23 13 8 3 3 16 2 19 19 16 15 10
Venezuela
Colombia
Argentina
Paraguay
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Nivel de tensin I Nivel de tensin II Otros Nivel de tensin III Transmisin Nivel de tensin IV Generacin
Porcentaje
Uruguay
Bolivia
Chile
Per
Fuente: ANDI. *No se incluye los impuestos municipales que existen en todos los pases del rea.
Mxico
Brasil
Porcentaje
Distribucin
Comercializacin
pesos), un 43% al sector comercial (404 mil millones de pesos), un 4% al estrato 5 (41 mil millones de pesos), y el 5% restante al estrato 6 (35 mil millones). El dficit del esquema de subsidio se financia a travs del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribucin de Ingresos, el cual en 2009 mostr un faltante de 513 mil millones de pesos y, entre 1998 y 2008, registr un crecimiento anual de 5,5%. Como se puede ver en el Grfico 9, el componente de generacin tiene mayor peso en los niveles de tensin alta, es decir en los niveles que afectan al grupo de empresas consideradas grandes consumidoras de energa, como Ecopetrol o Cerromatoso. Ahora bien, para el grueso de la industria, y en especial para las micro, pequeas y medianas empresas que representan el 98% de las empresas del pas, as como para los hogares, los cuales operan bajo niveles de tensin ms bajos, la participacin de otros componentes como la distribucin o la transmisin, es significativa. Lo anterior tiene mayor relevancia si se considera que al estudiar la evolucin de las tarifas de
Fuente: Acolgen. Nota: Nivel de tensin 1: menor a 1 kV; Nivel de tensin II: mayor o igual a 1 kV y menor a 30 kV; Nivel de tensin III: mayor o igual a 30 kV y menor a 57,5 kV; Nivel de tensin IV: mayor o igual a 57,5 kV y menor a 220 kV.
los componentes de energa, se encuentra un incremento considerable en los ltimos aos en los rubros de comercializacin y transmisin, y una leve disminucin en las tarifas de generacin (ver Grfico 10). El componente de distribucin, que no aparece en el grfico, tambin ha incrementado de manera sustancial en los ltimos aos por motivo de los cambios regulatorios efectuados en el perodo 2000-2001 y 2003-2004. Vale la pena mencionar que, dada su naturaleza, los componentes de transmisin y distribucin son monopolios naturales y, por tanto, sus tarifas son reguladas por la CREG, que se soporta en anlisis tcnicos rigurosos para su determinacin. En este sentido, apoyamos que el establecimiento de estas tarifas surja del anlisis de criterios tcnicos pero que tambin responda de manera ms dinmica a las cambiantes condiciones econmicas (por ejemplo, tasas de inters, inflacin, etc.)3.
3 Actualmente estas tarifas se establecen para periodos regulatorios de cuatro aos. El cambio ms reciente se dio para establecer las tarifas del perodo regulatorio 2008-2012.
[225]
Grfico 10
evolucin de los componentes de los costos unitarios para codensa 1998-2009
4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

oct - 99 jul - 01 feb - o2 nov - 03 jun - 04 oct - 06 ene - 98 ago - 98 sep - 02 ene - 05 ago - 05 dic - 07 jul - 08 mar - 99 may - 00 abr - 03 mar - 06 may - 07 feb - 09 dic - 00
ndice: enero 98 = 1
3,7 3,4
1,3 0,2
Generacin Transmisin Otros Comercializacin
Fuente: Fedesarrollo
Adems de los temas ya mencionados, existen otros elementos que afectan la fijacin de precios de energa en Colombia, como la poca utilizacin de contratos de futuros que permitan una mejor gestin del riesgo, el desconocimiento de las empresas sobre el mercado de energa y sus modalidades de negociacin, o las debilidades en materia de vigilancia y control de mercado, tanto para energa elctrica como para gas natural.
La canasta de consumo energtico del pas se ha diversificado en los ltimos aos

de energa total, sta sirve como indicador de la canasta de energa que utiliza el sector productivo en cada pas. Por ejemplo, la participacin del carbn es ms alta en pases como Corea del Sur, Japn o Estados Unidos; el gas natural tiene una participacin importante en pases como Argentina, Colombia, Reino Unido, Espaa y Estados Unidos; y en pases desarrollados de Europa, Asia y Norteamrica se evidencia una participacin relativamente alta de la energa nuclear. En Colombia, el consumo de energas renovables no convencionales ha incrementado en los ltimos aos, aunque sigue siendo baja en trminos relativos. Por ejemplo, segn cifras de la Energy Information Administration, el consumo de biocombustibles en Colombia pas de 4,3 a 5,7 mil barriles diarios entre 2004 y 2008, siendo hoy por hoy uno de los pases de la regin con mayor produccin y consumo de este energtico.
3. Sostenibilidad
Es necesario que la produccin y el consumo de energa se den en un marco sostenible. En este frente se han logrado algunos avances importantes. Por ejemplo, se ha reducido la proporcin de consumo de carbn y petrleo, y se ha incrementado el uso de fuentes que producen menos emisiones de CO2 como el gas natural o las energas renovables. En el Grfico 11 se presenta, para un grupo de pases de referencia, el consumo de energa primaria por fuente. Si bien esta informacin incluye tambin el consumo de energa por parte de particulares lo cual explica la elevada participacin del petrleo (debido al consumo de gasolina) en el consumo
[226]
energa como insumo
Grfico 11
consumo de energa primaria por Fuente (% del total*), 2008
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Argentina Per Espaa Estados Unidos Reino Unido Brasil Chile Francia japn Colombia 2000 Colombia 2008 Corea del sur
ha aumentado la produccin y el consumo de energas renovables y se han dado avances regulatorios para mejorar el uso racional de energa.
Hidroelectricidad
Nuclear
Gas natural
Carbn
Petrleo
Fuente: BP. *Con base en informacin de millones de toneladas equivalentes de petrleo.
No obstante, estas cifras son bajas en comparacin con Brasil, que pas de 195 a 355 mil barriles diarios consumidos durante el mismo perodo. Por otra parte, el consumo de otras energas renovables como la solar, la elica, la biomasa o la geotermal en Colombia es prcticamente inexistente, con un total de 0,6 billones de kWh en 2007. Esta cifra es baja frente a Brasil, con un valor de 17,2, o frente a otras economas de Amrica Latina como Costa Rica con 1,5, Chile con 3 o Mxico con 9,8. En los ltimos aos, el Gobierno nacional ha logrado algunos avances importantes en relacin con la sostenibilidad energtica, a travs de la estrategia de uso racional de energa (URE). Mediante la Ley 697 de 2001 se declar el uso racional y eficiente de energa como asunto de inters social, pblico y de conveniencia nacional. Con la promulgacin de esta Ley, se sentaron las bases jurdi-
cas necesarias para que el Estado pueda organizar, fomentar e impulsar el criterio URE para promover la utilizacin de las energas alternativas de manera efectiva4. Dos de las estrategias del programa de URE que han tenido mayor impacto han sido el Plan de Masificacin del Gas Natural y la promocin a la produccin y el consumo de biocombustibles en el pas. A pesar de estos avances, la iniciativa URE an se encuentra en su etapa inicial y por tanto todava quedan muchos temas pendientes. En este sentido, en la Resolucin 180919 de 2010, en la que se definen los subprogramas prioritarios del Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energa y dems Formas de Energa no Convencionales, se encuentran los siguientes temas considerados como prioritarios5: En el sector residencial: sustitucin de bombillas incandescentes6, uso eficiente de energa en
4 UPME. Estrategia Energtica Integral 2003-2020. 5 Fuente: Ministerio de Minas y Energa. Resolucin 180919 de 2010. 6 Un avance en materia medioambiental es la norma que exige el reemplazo, a partir de 2011, de las bombillas incandescentes por bombillas ahorradoras de energa. Esta norma aplica tanto para los hogares como para los edificios estatales y el alumbrado pblico.
[227]
Grfico 12
consumo de energa renovable en colombia (miles de millones de kwh)
0,7 40
Miles de millones de kWh
35 30 25 20
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
0,5 0,4 0,3 0,2 0,1
Miles de millones de kWh
0,6
Hidroelectricidad Otros renovables (solar, elica, biomasa, biocombustibles)
Fuente: Energy Information Agency
equipos de refrigeracin, aire acondicionado y dems electrodomsticos, hornillas eficientes; diseo, construccin y uso eficiente y sostenible de viviendas, gas licuado de petrleo en el sector rural y zonas marginales. En el sector industrial: optimizacin del uso de energa elctrica para fuerza motriz, optimizacin del uso de calderas, eficiencia en iluminacin, gestin integral de la energa en la industria con nfasis en produccin ms limpia, cogeneracin y autogeneracin de energa, uso racional y eficiente de energa en pymes, optimizacin de procesos de combustin y de la cadena en fro. En el sector comercial, pblico y de servicios: difusin, promocin y aplicacin de tecnologas y buenas prcticas en sistemas de iluminacin, refrigeracin y aire acondicionado; diseo, construccin, reconversin energtica y uso eficiente y sostenible de edificaciones; caracterizacin, gestin de indicadores y asistencia tcnica, actualizacin o reconversin tecnolgica del alumbrado pblico. En el sector transporte: reconversin tecnolgica del parque automotor, transporte multimodal y buenas prcticas en el transporte.
4. Competitividad del sector de energa elctrica en Colombia

Recapitulando, para asegurar un suministro de energa elctrica confiable, sostenible y a precios competitivos, no solo es necesaria la intervencin del sector pblico. Tambin es crtico promover la competitividad de las empresas que lo conforman, ya que una mayor productividad de los agentes del sector elctrico se debe reflejar de manera directa en un menor costo de la energa elctrica. Lo anterior es especialmente relevante para Colombia, dado el potencial que tiene el pas en esta materia por su condicin geogrfica y su riqueza en recursos naturales, adems de su liderazgo en generacin de conocimiento, tecnologa y eficiencia en Latinoamrica, lo que le concede una gran ventaja competitiva en la regin. Este gran potencial condujo a la identificacin del sector de energa elctrica y bienes y servicios conexos en el Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en el cual se promueve el desarrollo de sectores de clase mundial. La etapa inicial del Programa de Transformacin Productiva corresponde
[228]
energa como insumo
En Colombia existe un gran potencial de desarrollo en el sector de energa elctrica y bienes y servicios conexos
a la elaboracin del Plan de Negocios. En el caso de energa elctrica y bienes y servicios conexos, ste ya fue elaborado y se encuentra en la actualidad en proceso de implementacin. En el Grfico
13 se presenta un diagrama con la estructura del sector identificada en el programa. Para este sector, participaron en el Programa de Transformacin Productiva entidades como Analdex, Andesco, Asocodis, Acolgen, Cluster de Energa, Cidet, el CAC, el Operador y Administrador del Mercado y representantes de agentes del mercado mayorista, consultores y productores de bienes para esta industria. Como resultado de este trabajo, el sector elctrico colombiano cuenta con un Plan de Negocios sectorial encaminado a convertirlo en un sector de talla mundial, cuya aspiracin de largo plazo es llevarlo a ser reconocido como uno de los lderes en Amrica Latina y con
Grfico 13
componentes del sector de energa elctrica y bienes y servicios conexos

1
Cadena de valor del sector elctrico
Generacin
Transmisin
Distribucin
Cliente
Planta de generacin
Lneas de alto voltaje
Transformador Subestaciones
Redes de media / baja tensin
Bienes conexos
Turbina
Transformador
Torres
Cables
Tableros de control
Call Center
3
EPC (1) OyM(2) Comercializacin y otros(3)
Servicios conexos
EPC = Diseo y construccin (Engineering. Procurement and Construccin) OyM = Operacin y Mantenimiento (3) Administracin y auditora de energa
(1) (2)
Fuente: Plan de Negocios Sector Energa Elctrica Bienes y Servicios Conexos, 2009.
[229]
presencia en Estados Unidos, generando ingresos en 2032 de al menos 19.000 millones de dlares (de 2007), enfocndose en: Generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de energa elctrica, a travs de exportaciones en un mercado regional e Inversin Extranjera Directa de Salida. Produccin para incrementar ventas en mercado local y mercado de exportacin de partes y bienes en nichos especializados. Exportacin de servicios con base en conocimiento y capacidades distintivas y propietarias en diseo, ingeniera, construccin, administracin y operacin de mercados. Una de las principales conclusiones del Plan de Negocios es el alto grado de competitividad de Colombia en energa elctrica, especialmente en el entorno regional. Segn el documento, dado el conocimiento y la capacidad de construccin, puesta en marcha y operacin de activos de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica adquirida por el sector en los ltimos aos, el desarrollo del mercado local y la ubicacin geogrfica privilegiada en el continente, existe una oportunidad interesante para profundizar el proceso de internacionalizacin y exportacin para las compaas del sector energa elctrica, bienes y servicios conexos en Colombia7. En el informe se encuentra adems que en generacin y transmisin Colombia tiene una alta productividad relativa frente a Estados Unidos, pero que en distribucin, bienes y servicios conexos, existen todava algunas brechas importantes de productividad que ser necesario reducir. Uno de los principales objetivos del Programa de Transformacin Productiva es multiplicar las exportaciones del sector. Dadas las grandes inversiones en generacin de energa que se van a llevar a cabo en Colombia en los prximos aos, se espera que se generen excedentes de capacidad, los cuales ser clave aprovechar exportndolos hacia
los pases de la regin. Para tal fin, ser necesario, en primer lugar, acelerar la interconexin elctrica Colombia-Panam para conectar a Colombia con el Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases de Amrica Central (Siepac), y en segundo lugar, dar mayor importancia a los temas energticos en los acuerdos econmicos que firme, actualice o renueve Colombia en los prximos aos con los pases de la regin, de forma que se eliminen las barreras a la inversin colombiana en estos mercados y los obstculos a la exportacin de energa elctrica, bienes y servicios conexos. En relacin con la interconexin con el Siepac, cabe resaltar que el acceso al mercado centroamericano es clave para Colombia, no solo porque constituye un mercado de tamao importante e implica incluso la posibilidad de acceder al mercado mexicano, sino tambin porque en este mercado se presenta una condicin de precios bastante favorable para las empresas del pas. Para el caso colombiano, el informe identifica las siguientes brechas para el sector: (1) falta de recursos humanos capacitados en ingeniera elctrica, gestin y administracin de riesgos y otras habilidades especializadas, (2) poca capacidad de realizar negocios en el exterior, (3) costos de manufactura altos como resultado del bajo volumen de produccin de bienes conexos, (4) inversin en I+D insuficiente, y (5) restriccin a recursos de financiacin. Adicionalmente, en materia de comercio exterior, se enfatiza la necesidad de promover la homologacin de normas tcnicas, desmontar las barreras al comercio e inversin existentes, y considerar el intercambio de energa elctrica como un tema de comercio exterior y no como una interlocucin entre reguladores de cada pas. Para complementar lo anterior y con el objetivo de dar una visin sobre el futuro del sector de energa elctrica en Colombia, se identifican las siguientes tendencias mundiales: disminucin de la emisin de gases con efecto invernadero mediante
7 McKinsey, 2008.
[230]
energa como insumo
energas renovables y uso eficiente de energa; tercerizacin de actividades de gestin comercial, operacin y mantenimiento; promocin del uso de electricidad para el transporte urbano de pasajeros; inicio de desarrollo de plantas de generacin nuclear; y promocin del ingreso de fondos de capital privado y fondos de pensiones en la financiacin de desarrollos del sector8.
Finalmente, una estrategia para el desarrollo del sector elctrico que, de alguna manera, evita la restriccin que tiene la exportacin fsica de kilovatios a travs de redes de interconexin con los vecinos, es la exportacin de energa a travs de productos de la industria manufacturera intensivos en su uso. En este sentido, el plan de negocio del sector debera incorporar esta perspectiva.
Gas natural
El gas natural constituye un insumo y tambin un sector de gran potencial estratgico para el pas, debido a que: (1) en comparacin con otras fuentes de energa como el petrleo o la hidroelectricidad, los precios del gas natural son significativamente bajos, (2) Colombia cuenta con amplias reservas de gas natural por explorar y explotar, (3) el gas natural produce menos emisiones contaminantes que otros combustibles como el petrleo o el carbn9 (ver Grficos 14 y 15), (4) el consumo de gas natural en el mundo est creciendo y Colombia tiene un alto potencial de exportacin, y (5) el gas natural cumple mltiples propsitos; como fuente de generacin de energa trmica o como insumo energtico para vehculos, hogares y empresas.
Grficos 14 y 15
emisiones de co2 en colombia por Fuente (izq.), y en el mundo (% del total) 2006 (der.)
70 60 50 40 30 20 10 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Millones de toneladas mtricas de CO2
20 % Gas natural 39 % Petrleo
41 % Carbn
Carbn Gas natural Petrleo
Fuente: Energy Information Administration.
8 McKinsey, 2008. 9 Una de las caractersticas del gas natural es que produce menos emisiones de CO2 que otros combustibles. Se calcula que el gas natural produce tan solo el 60% de las emisiones contaminantes de otros combustibles como el carbn o el petrleo.
[231]
Gas natural
En los ltimos aos se ha presenciado en Colombia un rpido aumento en el consumo de gas natural, especialmente en algunas industrias manufactureras como las de cemento, siderurgia, petroqumica y cermica, adems del consumo de las empresas generadoras de energa que se ha incrementado por causa del fenmeno del Nio, y el consumo residencial y vehicular que tambin ha crecido de forma considerable en los ltimos aos por causa de las polticas del Gobierno en esta materia (ver Grfico 16). Existen en Colombia ms de cinco millones de usuarios de gas natural en cerca de 500 municipios y el pas cuenta con cerca de 300.000 vehculos convertidos a gas natural vehicular y ms de 550 estaciones de servicio. Al dar una mirada general al sector de gas natural en Colombia, se encuentra una importante concentracin en la produccin: cerca del 90% de la oferta proviene de dos campos, Guajira y Cusiana. Un estudio de Frontier Economics argumenta que entre el 65% y el 70% de la oferta de gas comercializable est en manos de Ecopetrol y encuentra que las previsiones de que la industria se desconcentre no son muy altas (fuente: Frontier Economics, 2010).
Grfico 16
demanda de gas natural en colombia (millones de pies cbicos diarios)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Sector Elctrico Vehicular Domstico Industrial Petroqumico Gas natural
Fuente: UPME
A pesar de los avances del sector de gas natural en el pas, todava existen debilidades en materia de regulacin y de infraestructura y capacidad de transporte.
Millones de pies cbicos por da (MPCD)
Por otra parte, existen dos operadores de los sistemas de transporte de gas: Promigas en la Costa Atlntica y TGI en el interior. Es de resaltar que si bien estos operadores de transporte han realizado grandes inversiones en capacidad, an existen en el pas importantes cuellos de botella en este frente. stos se hacen ms notorios en los momentos de escasez hdrica, cuando se activan las plantas trmicas de energa. En relacin con este punto, es de resaltar que recientemente, a causa de los efectos del fenme-
no del Nio, se gener en el pas una situacin de desabastecimiento e incumplimiento de contratos de gas en firme. Esta situacin, agravada con la normatividad errtica del Gobierno, ha generado incertidumbre e inestabilidad en el mercado y ha implicado costos importantes para muchas empresas, incluyendo las empresas generadoras de energa. Esta situacin ha resultado compleja ya que no solo ha afectado al mercado interno, sino que tambin es posible que genere desincentivos a las inversiones futuras en el sector.
[232]
energa como insumo
Gas natural
En trminos de precios, se observa que en Colombia, con excepcin del carbn, el precio del gas natural en contenido equivalente de energa es inferior a los dems combustibles. Se calcula que la relacin entre el precio del petrleo y el precio del gas natural es superior a seis, y frente a la electricidad esta relacin podra ser incluso mayor. En comparacin con pases de la regin, las tarifas de gas natural son relativamente bajas, tanto para usuarios residenciales como para usuarios comerciales e industriales (ver Grficos 17 y 18).
Grfico 17
Grfico 18
tariFas de gas natural, 2008. usuario Final residencial (usd/20 m3/mes)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Bolivia Argentina Per Chile Uruguay Brasil Colombia estrato 4 Colombia estrato 6 Colombia estrato 1
tariFas de gas natural, 2008 -usuario Final

sector comercial
(us$ / 300m3 / mes)
600 US$ /factura 300m3 - mes 500 400 300 200 100 0 Bolivia Per Argentina Uruguay Chile Brasil Colombia
US$ /factura 20m3 por mes
Fuente: Promigas, Fedesarrollo, 2009.
Fuente: Promigas, Fedesarrollo 2009.
Diversos estudios sobre el sector de gas natural en Colombia encuentran que existen debilidades en la regulacin y en la infraestructura y capacidad de transporte. Los agentes perciben que, a pesar de los grandes avances de los ltimos aos, faltan lineamientos de poltica ms adecuados y un esquema regulatorio que aclare las reglas de juego. Sumado a esto, un estudio de Fedesarrollo encuentra dos ausencias adicionales en el mercado: no existe el negocio de almacenamiento y no existe un mercado secundario de gas estructurado (Fedesarrollo 2010).
Para abordar algunas de las debilidades del sector, el Gobierno expidi recientemente el Decreto 2730, en el cual se establecen las bases para fortalecer la sostenibilidad y confiabilidad del sistema. En particular, se abordan temas relacionados con la negociacin de subastas simultneas, la compra de suministro de gas en hubs, el abastecimiento a travs de la construccin de plantas de regasificacin dual de gas y los requisitos de abastecimiento para las plantas trmicas y para la industria. Ahora bien, a pesar de estos avances, todava existen grandes retos por delante en esta materia, los cuales se abordarn en la siguiente seccin.
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Propuestas
Confiabilidad
1. Permitir a los autogeneradores vender sus excedentes de energa
genere una situacin de discriminacin frente a los otros agentes.

2. Impulsar el desarrollo del sector de gas natural en Colombia
Algunas ventajas de la autogeneracin o cogeneracin de energa son: promover un uso ms eficiente de la energa, reducir costos, aprovechar economas de escala o recursos naturales cercanos, promover la competencia en el mercado de energa elctrica y reducir la vulnerabilidad ante fallas en el sistema o escasez en los recursos locales o extranjeros. Hoy por hoy, en Colombia los cogeneradores pueden vender sus excedentes a los comercializadores, pero no los autogeneradores. Esto implica que las empresas no pueden construir plantas de autogeneracin por encima de sus necesidades de produccin, lo cual no solo afecta la competitividad de la industria nacional, sino tambin desincentiva la inversin extranjera en el pas, especficamente de aquellas industrias intensivas en energa. En el contexto internacional, es comn que los pases permitan que los autogeneradores vendan sus excedentes de energa, no solo como estrategia para promover la autogeneracin sino tambin como instrumento para dar sostenibilidad y confiabilidad al sistema elctrico y mejorar los esquemas de formacin de precios. Adems, la autogeneracin genera mayor capacidad de generacin de energa y, por tanto, mayores posibilidades de exportar. Ahora bien, el ingreso de la autoproduccin de electricidad debe darse en un contexto de igualdad de condiciones frente al resto de actores del sistema. Esto implica, entre otros, igualdad de condiciones en el tratamiento de excedentes (venta de excedentes, pago de contribucin del esquema de solidaridad, entre otros), eliminar las restricciones a las transacciones y dar un pago equitativo por el uso de la infraestructura de respaldo. De ninguna manera la viabilidad a la cogeneracin y autogeneracin debe darse a travs de evitarle costos a estas alternativas de generacin, de manera que no se
La reciente situacin de desabastecimiento de gas natural que se present en Colombia durante el ltimo Fenmeno del Nio ha prendido alarmas sobre la necesidad de establecer en el pas una poltica integral que marque los lineamientos para que este tipo de situaciones no se presenten en el futuro. Para tal fin, hace poco el Gobierno expidi el Decreto 2730, que si bien constituye un avance inicial en esta direccin y cuyas directrices deben ser llevadas a la prctica lo ms pronto posible, no soluciona todas las limitaciones del sector. En relacin con este Decreto, algunos puntos que ser necesario concretar son: la promocin de los contratos de largo plazo a travs de las subastas simultneas, las especificaciones sobre la inversin en regasificacin y el funcionamiento de los hubs como instrumento para solucionar los problemas de incentivos entre transportadores y productores. Por otra parte, es clave que la CREG tome decisiones ms oportunas, como evitar el atraso en la fijacin de tarifas de transporte de gas, de manera que se pueda evitar a futuro situaciones como las evidenciadas durante el ltimo desabastecimiento. Ms aun, es importante que la CREG inicie la discusin con todos los actores del sistema de medidas regulatorias para contribuir a una mayor eficiencia en el desempeo del Mercado de Energa Mayorista, de manera que se evite continuar con la expedicin de normas puntuales que corresponden a inconvenientes de corto plazo, pero que afectan el desempeo del mercado. En este mismo sentido, es crucial la necesidad de adelantar un proceso integral de coordinacin en la normatividad y las responsabilidades de los sectores energticos (electricidad, gas natural, combustibles lquidos, carbn, etc.). Por otro lado, diversos estudios encuentran otros cuellos de botella en el sector que ameritan ser abordados. Entre stos, se incluyen la necesidad de:
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energa como insumo
Impulsar la creacin de un mercado secundario de forwards, opciones volumtricas flexibles y swaps fsicos y financieros10. Expandir y ampliar la red de gas natural (por medio de subastas) e implementar una regulacin para incentivar y hacer ms efectiva la inversin en transporte. Estimular la creacin de un mercado secundario de gas natural. Establecer la regulacin en materia de almacenamiento, regasificacin y licuefaccin. Fortalecer los sistemas de informacin del sector por medio de, entre otros: la creacin de un sistema de administracin de informacin para el sector, la divulgacin y el anlisis de impacto de cambios normativos, y el requisito de que la UPME y el DNP elaboren cada ao un Plan Indicativo para el sector. Permitir la integracin vertical entre produccin de gas natural y generacin elctrica, y evaluar las restricciones de integracin presentes en toda la cadena del sector.
Precios
3. Eliminar la contribucin del 20% que paga la industria para subsidiar el consumo de energa de los estratos 1, 2 y 3
Un elemento que impacta la competitividad del sector manufacturero colombiano es la contribucin del 20% de la tarifa que debe pagar para subsidiar el consumo de los estratos 1, 2 y 3 de la poblacin. Este subsidio es una fuerte carga para las empresas industriales, las cuales contribuyen cerca de la mitad de las contribuciones totales. Para muchas empresas, la energa es un insumo de produccin y por tanto debera ser tratada como tal desde el punto de vista tributario. Por esto, en
muchos pases como Brasil, Argentina, Chile, Per o Mxico, los impuestos al consumo de energa elctrica son descontables. Adicional a la sobretasa del 20%, existen problemas adicionales en la fijacin de las tarifas, como el modelo de estratificacin, la asignacin del consumo mximo subsidiado y la normatividad en cuanto a los aumentos de precios. En primera instancia, se propone eliminar de manera gradual la contribucin del 20% en las tarifas de energa para el sector industrial. Como complemento a lo anterior, y con el objetivo de reducir el impacto fiscal de esta medida, se propone aplicar la nueva metodologa de estratificacin diseada por el DANE, reducir el nivel mximo de consumo subsidiado y evaluar la posibilidad de eliminar los subsidios al estrato 3. En relacin con los ajustes de estratificacin, un estudio de Fedesarrollo encuentra que en Colombia si bien (la estratificacin) est basada en pautas nacionales, (sta) se aplica a nivel local con mucha discrecin y su mantenimiento es muy deficiente. Por otra parte, en relacin con el nivel mximo de consumo subsidiado, el mismo estudio encuentra que el valor de 200kW11 por mes es demasiado alto para el equipamiento de electrodomsticos requerido para la subsistencia y que, por tanto, podra reducirse en un 30%. De hecho, cerca del 90% de los consumidores de los estratos subsidiados consumen menos de este valor y el consumo promedio de los estratos 1 y 2 es apenas superior a los 100 kWh por mes. Lo anterior demuestra que los usuarios subsidiados tienen el incentivo de consumir ms all de sus necesidades y, por tanto, de no dar un uso eficiente de la energa. De hecho, en la literatura internacional (Chattopadhyay 2002, Beatto 2000) se encuentra que los esquemas de subsidios cruzados en los pases suelen traducirse no solo en
10 Fedesarrollo, 2009. 11 Este valor fue modificado y se ubica entre 140kWh y 170kWh, en funcin de la altura del municipio en el cual se encuentre el consumidor. Sin embargo, sigue siendo alto, ms aun teniendo en cuenta que fue fijado en un momento en el que no haba tanta penetracin del gas natural.
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ineficiencias por parte de las empresas que prestan el servicio, sino tambin en ineficiencias en el consumo del mismo. Por esto, si bien en este documento se propone, en principio, la eliminacin de la sobretasa del 20% que paga la industria, el objetivo final deber ser la eliminacin del esquema de subsidios cruzados para la energa elctrica y el gas natural, y el traslado de esta carga al presupuesto nacional. Otras alternativas que se deben evaluar de manera que se aseguren los recursos en el presupuesto nacional para cubrir los subsidios, una vez se elimine la contribucin, son: (1) revisar la exoneracin tributaria que reciben hoy en da los biocombustibles (por ejemplo, no pagan sobretasa que aplica para otros combustibles) bajo criterios de eficiencia econmica y teniendo en cuenta la generacin de mano de obra de este sector y el verdadero impacto en trminos ambientales de la produccin y uso de este tipo de combustibles; y (2) revisar el diferencial que existe actualmente entre la sobretasa cobrada a la gasolina y aquella que aplica al diesel, buscando igualar las sobretasas a un nivel de 25% para los dos combustibles, tal como recomend la Comisin Independiente del Gasto Pblico (2007).
4. Dar liquidez, estandarizacin y amplia cobertura a los contratos de energa
Colombia posee un mercado elctrico organizado, compuesto por una bolsa de energa (spot) y por contratos bilaterales de energa elctrica. Sin embargo, existe mucho espacio para dinamizarlo y profundizarlo, de manera que existan diferentes alternativas de negociacin para los agentes, al igual que mecanismos de cobertura de riesgo para ellos. Para esto es clave que el comprador de energa sea un conocedor del mercado, de forma que tenga mayor poder de negociacin. Los contratos de largo plazo se transan en forma bilateral entre generadores y comercializadores o clientes. Sin embargo, hoy su uso todava no es generalizado y los plazos pactados no superan los dos aos. Con el objetivo de avanzar en la creacin de mercados de contratos lquidos, estandarizados
y de cobertura amplia, se propone, como lo seala el informe de Fedesarrollo, promover el desarrollo de mercados de contratos forward, desarrollar programas de educacin en instrumentos de cobertura a los agentes del mercado, y estimular a los generadores trmicos a usar derivados como mecanismo de cobertura del margen entre precio de bolsa y costo de compra de combustibles. Como complemento a lo anterior, es importante que la CREG defina, con prontitud, mecanismos adicionales para la gestin de riesgo en las empresas del sector y as evitar la exposicin de los usuarios finales a las variaciones en los precios de bolsa. Para alcanzar este propsito, es crtico impulsar y consolidar iniciativas como Derivex, una alianza entre la Bolsa de Valores de Colombia y XM Compaa de Expertos en Mercados S.A., cuyo objetivo es promover el desarrollo de un mercado de derivados energticos (energa, gas y biocombustibles) en el pas. Por medio de instancias como sta no solo se mejora la gestin de riesgo de las empresas, sino tambin se genera un mayor flujo de informacin en el sistema; adicionalmente sirve como instancia para capacitar a los usuarios en el uso de coberturas de riesgo. Por otro lado y con el fin de reducir la probabilidad de ocurrencia de incumplimientos serios en el pago de obligaciones en el Mercado de Energa Mayorista, la regulacin debe introducir cambios de manera que los participantes de este mercado realicen transacciones y asuman riesgos solamente hasta los montos que les permite su capacidad financiera. Hoy en da no existe tal restriccin, por lo que se pone en riesgo la salud financiera del mercado y se generan situaciones que redundan en aumentos tarifarios para los usuarios de energa.
Sostenibilidad
5. Consolidar las estrategias para promover el uso racional de energa (URE)
Para cumplir con el objetivo de mejorar el uso eficiente de energa en el pas, con base en los resultados
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energa como insumo
de la consultora12 sobre el URE contratada recientemente por el Ministerio de Minas y Energa, se propone: (1) con el liderazgo de Colciencias y el Ministerio de Minas y Energa, estructurar proyectos piloto de generacin de electricidad con base en energas renovables en las zonas no interconectadas, (2) diversificar la matriz de generacin para lograr un mejor equilibrio hidro-trmico-renovables a partir de 2018, (3) elaborar un Proyecto de Ley para dar incentivos al uso en los hogares de fuentes de energa eficientes (por ejemplo, crditos blandos para conversin y modernizacin de equipos, incentivos para utilizar bombillos y electrodomsticos de bajo consumo), (4) continuar con la socializacin del programa URE, (5) institucionalizar un organismo de gestin de las polticas de URE, (6) en alianza con el Ministerio de Educacin, fomentar una mayor cultura ciudadana sobre la importancia de este tema, y (7) establecer indicadores de seguimiento de eficiencia energtica en el pas y de efectividad de los programas del URE. De otro lado, el Gobierno nacional ha realizado un esfuerzo importante por promover el uso eficiente de la energa en el pas. Uno de los avances alcanzados hasta el momento corresponde al conjunto de normas que establecen la transicin hacia el uso exclusivo de bombillos ahorradores de energa, tanto en los hogares como en las edificaciones gubernamentales y el alumbrado pblico. Este cambio normativo, si bien es muy positivo en trminos ambientales, tiene impactos negativos sobre el consumo de los hogares, por causa de la diferencia de precios entre ambos tipos de bombillos. Para mitigar este impacto, se propone eliminar el arancel a los bombillos ahorradores de energa. La desgravacin de este producto no ira en detrimento de la produccin local ya que en el pas no se producen bombillos con estas caractersticas, y en caso de generarse un impacto fiscal, ste sera mnimo debido al mayor recaudo en IVA por el incremento en las importaciones.
Competitividad del sector

6. Promover la competitividad del sector de energa elctrica y bienes y servicios conexos a travs de la implementacin del Programa de Transformacin Productiva
Los resultados del Plan de Negocios del sector de energa elctrica y bienes y servicios conexos apuntan a la necesidad de: (1) promover asociaciones con compaas colombianas o internacionales para generar economas de escala, adquirir capacidades y conocimientos, y mejorar la capacidad de acceso a recursos de financiacin y cobertura de riesgo, (2) implementar programas de fortalecimiento de la industria y desarrollo de proveedores por medio alianzas pblico-privadas, (3) firmar acuerdos de doble tributacin con los pases objetivo y fortalecer la negociacin de los tratados de libre comercio en temas que inciden sobre el desarrollo del sector, (4) construir la infraestructura y establecer acuerdos de integracin energtica con mercados potenciales como Panam, (5) apoyar el desarrollo de tcnicos, tecnlogos y profesionales para cumplir los requerimientos especficos de la industria y fortalecer los programas de capacitacin y entrenamiento en las empresas del sector, y (6) disear una estrategia de sostenibilidad ambiental y de fortalecimiento de la redes de investigacin, desarrollo e innovacin. Finalmente, es fundamental no solo impulsar la competitividad de la oferta, sino tambin la de los demandantes de energa. Para tal fin, se propone dar capacitacin al sector privado sobre el funcionamiento del sector elctrico en el pas, las modalidades de negociacin y los ciclos tarifarios. Un mayor conocimiento por parte de los usuarios del sistema promover un entorno de mayor competitividad para las empresas del sector. En este sentido, ya existen avances dentro del Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que se podran adoptar para futuros programas piloto con industrias especficas.
12 Ministerio de Minas y Energa. Consultora para la recopilacin de informacin, definicin de lineamientos y prioridades como apoyo a la formulacin del PROURE. 2009.
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7. Desarrollar una posicin negociadora ofensiva para el sector elctrico en los TLC, u otro tipo de negociaciones, con el fin de buscar la eliminacin de obstculos que impiden la internacionalizacin del sector
El sector elctrico colombiano ha cambiado radicalmente sus intereses frente a los acuerdos de integracin. Ha pasado de ser un sector interesado solo en la atraccin de inversin, a ser un sector que se internacionaliza, por medio de la exportacin del bien energa, bienes y servicios conexos y la creacin de filiales elctricas colombianas en el exterior (plantas de generacin, interconexin Colombia-Panam, prestadoras de servicios conexos, etc.). A pesar de tener un proceso de internacionalizacin tan joven y acelerado, la mayora de empresas elctricas han visto como pierden competitividad frente a sus competidores debido a las trabas o barreras al comercio de bienes o servicios y a la inversin, al momento de querer adentrarse en mercados internacionales. Se requiere, por tanto, acuerdos comerciales que en sus captulos de inversiones promuevan la inversin de salida de Colombia en el sector elctrico y aseguren la fcil repatriacin de utilidades y capital, as como la exportacin de servicios de la matriz colombiana a sus filiales. En este mismo sentido, se debe establecer una agenda ofensiva para el sector en las negociaciones comerciales, que aborde los temas de: acceso a mercados, origen, obstculos tcnicos, asuntos ambientales y, principalmente, inversiones y servicios.
Adicional a tener una posicin ofensiva en las negociaciones comerciales, el pas debe buscar va negociaciones comerciales o cualquier otro medio la eliminacin de barreras que hoy por hoy limitan la capacidad de internacionalizacin del sector. Entre estas barreras se encuentran: el no reconocimiento de las ventas entre matriz y filial como exportacin, la obligacin de crear una filial para prestar servicios conexos, la existencia de requisitos adicionales a extranjeros (trato no nacional), la exigencia de homologaciones, la exigencia de plizas, la carencia de esquemas de proteccin al inversionista, la inestabilidad jurdica, la falta de transparencia, los regmenes complejos que limitan e impiden la prestacin de servicios por extranjeros, las dificultades en la repatriacin de utilidades y capital, los requisitos de filial para concesiones, la complejidad para participar en licitaciones, la dificultad para obtener la visa de trabajo, la cantidad y complejidad de trmites para viajar y prestar el servicio. Adicionalmente, hay otros factores que imposibilitan la creacin de la integracin energtica latinoamericana e imponen barreras al sector en su proceso de internacionalizacin, a saber: la inestabilidad para los agentes que exportan energa que genera la inexistencia de solucin de controversias, el no pago y los cambios constantes de reglas de juego por medio de la aparicin de medidas que impiden cumplir los contratos de suministro de energa, la existencia de altos aranceles, certificaciones y reglamento o normatividad tcnica necesarios para poder exportar al mercado objetivo
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Captulo III
estudios de caso de cluster
Estudios de caso de cluster*

Introduccin 1. Cosmticos en Bogot, D.C. y Cundinamarca 2. Pulpa, papel y cartn en Valle del Cauca y Cauca 3. Servicios logsticos en Barranquilla 4. BPO&O en Caldas 5. Cacao y chocolatera en Antioquia
* Las opiniones reflejadas en cada estudio de caso son responsabilidad exclusiva de sus respectivos autores y no necesariamente reflejan la opinin del Consejo Privado de Competitividad.
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Introduccin
as medidas de poltica orientadas a mejorar la competitividad en temas transversales, como los abordados a lo largo de este Informe Nacional de Competitividad, tienen como objetivo ltimo la eliminacion de los cuellos de botella que impiden el crecimiento y aumento de la productividad al interior de iniciativas empresariales productivas. Sin embargo, la favorabilidad del ambiente econmico y regulatorio es una condicion necesaria pero no suficiente para garantizar la competitividad del sector privado. De hecho, las empresas se especializan en sectores productivos puntuales y operan dentro de un mbito geogrfico especfico y, por lo tanto, se enfrentan a diferentes distorsiones de mercado tales como fallas de informacin y de coordinacin- y necesidades de bienes pblicos especficos, que requieren ser solventadas con el apoyo del Estado de manera diferenciada a cada circunstancia particular. Consciente de esto, el Consejo Privado de Competitividad ha venido haciendo esfuerzos para orientar el fortalecimiento de desarrollos productivos regionales alrededor de clusters1. En el informe del ao pasado se hizo una primera aproximacin hacia el trazado del mapa de clusters en la economa colombiana, replicando un esfuerzo similar al que se ha hecho internacionalmente, con el propsito de identificar la situacin general del pas en trminos de su capacidad y articulacin productiva. Sin embargo, se resaltaba en aquel informe la importancia de dar continuidad a esta iniciativa, por medio de la realizacin de estudios de caso que permitieran entender las realidades de los clusters
identificados en el ejercicio y de otros de importancia estratgica para el pas. Por tal razn, en esta ocasin, y utilizando la metodologa del Diamante de Porter2 explicada mas adelante, presentamos el anlisis de cinco clusters (Tabla 1), producto de un ejercicio de acompaamiento cercano y de un trabajo conjunto entre el CPC y diversas universidades y cmaras de comercio3, como un primer paso hacia el desarrollo de estudios que permitan identificar las fortalezas y debilidades de los clusters y sirvan para disear agendas de trabajo pblico-privadas que permitan consolidarlos como motores de crecimiento en cada regin. Es importante anotar que la seleccin de estos casos particulares responde a que son sectores de importancia estratgica en las apuestas de largo plazo que ha hecho el pas, ya sea porque son (i): participantes del programa de transformacin productiva del MCIT y/o (ii) estn incluidos en los Planes Regionales de Competitividad Departamentales.
Tabla 1
estudios de caso
Cosmticos y aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca. Pulpa, papel y cartn en Valle del Cauca y Cauca. Servicios logsticos en Barranquilla. Business Process Outsourcing & Offshoring en Caldas. Cacao y chocolatera en Antioquia.
1 A lo largo de toda esta seccin el concepto de cluster hace referencia a un grupo de compaas y asociaciones interconectadas, las cuales estn geogrficamente cerca, se desempean en un sector de industria similar y estn unidas por una serie de caractersticas comunes y complementarias, que compiten y cooperan entre s. 2 Para mayor detalle, ver: Porter, M. Chapter 6, The Competitive Advantage of Nations, Chapter 7, Clusters and Competition. On Competition,. Harvard Business School Press, Upd. Exp. edition, 2008. 3 Cada estudio de caso incluye los crditos correspondientes al equipo tcnico responsable de su elaboracin.
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Como ya se mencion, este esfuerzo define unas agendas de trabajo iniciales para los clusters analizados. Ahora bien, en adelante es de vital importancia articular una institucionalidad que se encargue de implentarlas. En este sentido, y con el nimo de continuar trazando nuevas metas, se debe avanzar en el fortalecimiento del Sistema Nacional de Competitividad y, en particular, en mejorar las capacidades institucionales, funcionales y tcnicas de las Comisiones Regionales de Competitividad para que puedan realizar el tipo de ejercicios aqu presentados e implementar los planes de accin que de estos surjan.
para el sector pblico y privado, orientadas hacia el mejoramiento de los elementos que constituyen debilidades y hacia el fortalecimiento y creacin de nuevas ventajas. A continuacin se hace una breve descripcin de los cuatro pilares del anlisis.
Condicin de factores
La condicin de factores es el primer atributo del Diamante de la Competitividad de Porter y hace referencia a la situacin del cluster frente a los factores de produccin, tales como recursos humanos, naturales, de capital y de infraestructura fsica, administrativa, cientfica y tecnolgica, que son relevantes para la competitividad de la industria particular. Estos factores pueden separarse en generales vs. especializados. Los factores generales son comunes a todas las industrias y por lo tanto no generan ventajas sostenibles, mientras que los factores especializados infraestructura, investigacin y desarrollo, educacin, habilidades y tecnologa de punta particular al sector son especficos para cada industria o segmento. Dado el tiempo que lleva generarlos y su dificil acceso, estos factores
Metodologa del Diamante de Porter

Buscando establecer un criterio de uniformidad y para garantizar la inclusin de los grandes factores determinantes de la competitividad de cada cluster, se utiliz la reconocida metodologa del Diamante de Porter (Grfico 1), que analiza la situacion competitiva a partir de la identificacin de fortalezas y debilidades en cuatro reas estratgicas. Esto constituye una herramienta de diagnstico que permite la elaboracin de propuestas y lineas de accin
Grfico 1
diamante de porter
Condiciones de la demanda
Clientes locales sofisticados y exigentes. Clientes con necesidades que anticipan las tendencias internacionales. Demanda local en sectores especializados.
Condiciones de los factores

Cantidad y costo de factores productivos: Recursos humanos. Recursos naturales. Recursos de capital. Infraestructura fsica. Infraestructura administrativa. Infraestructura cientfica y tecnolgica. Calidad de factores. Especializacin de factores.
Industrias relacionadas y de apoyo

Presencia de proveedores locales capaces. Presencia de industrias relacionadas competitivas.
Contexto para la estrategia y rivalidad

Contexto local que favorece formas apropiadas de inversin y constante mejoramiento. Fuerte competencia entre rivales locales.
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contribuyen de forma significativa a la creacin de ventajas competititivas sostenibles4.
El contar con una demanda local sofisticada es de fundamental importancia para la competitividad de una industria, en la medida en que constituye un poderoso incentivo para innovar de manera ms gil y crear productos ms avanzados que la competencia. Es ms, las elevadas exigencias de los compradores locales pueden ayudar a las empresas a obtener ventajas competitivas, si sus necesidades anticipan las tendencias globales. La importancia de la demanda local no se define solo por su tamao, sino por su composicin y caractersticas. Normalmente, unos compradores sofisticados permiten que las empresas identifiquen de forma rpida sus necesidades, presionan a las empresas a cumplir con los estndares ms altos y brindan retroalimentacin oportuna sobre la calidad del producto, lo que conlleva a que las empresas se vean forzadas a innovar hacia segmentos ms exigentes5.
El diagnstico incluye no solo a las industrias hacia arriba (proveedoras) o hacia abajo (clientes finales o intermedios) de la cadena, sino tambin a industrias complementarias relacionadas de manera indirecta con la cadena de produccin, tales como instituciones que ofrezcan servicios logsticos, de transporte, de financiacin y acceso al capital, entre otros (estas pueden ser de carcter pblico, privado o mixtas).
Contexto para la estrategia y la rivalidad

El ltimo elemento de vital importancia para la creacin de ventajas competitivas es el contexto para la estrategia y la rivalidad, el cual se refiere a las reglas, incentivos, y normas que rigen el tipo y la intensidad de rivalidad presente en el cluster. Este contexto se puede dividir en dos dimensiones. La primera est relacionada al ambiente de negocios para el cluster en particular, que incluye elementos de estabilidad macroeconmica y poltica para la inversin, al igual que elementos microeconmicos, como la estructura tributaria que enfrenta el cluster, la regulacin laboral, la proteccin a derechos de propiedad, entre otros. La segunda dimensin est relacionada con las polticas locales que inciden en el grado de rivalidad existente en el cluster. Esta dimensin incluye elementos como el nivel de apertura a competencia internacional, apertura a inversin extranjera, existencia de monopolios y de empresas pblicas en el sector, poltica de competencia, entre otros. Estos elementos son claves en la medida en que la existencia de gran rivalidad obliga a las industrias a competir en forma ms agresiva e innovadora y hace que las empresas tiendan a expandirse a otros mercados con mayor prontitud, en contraste con aquellas regiones donde estas presiones no existen6.
Industrias relacionadas y de apoyo

El tercer elemento fundamental en la determinacin de ventajas competitivas para una industria es la existencia de industrias relacionadas y de apoyo. Por ejemplo, un proveedor local internacionalmente competitivo puede ofrecer las materias primas ms costo-eficientes de forma oportuna. Por otro lado, ms all de facilitar el acceso a materias primas, estas industrias crean ventajas en trminos de procesos de mejoramiento e innovacin a travs de un constante flujo de informacin y de intercambio de ideas.
4 Universidad de los Andes, Centro de Estrategia y Competitividad; Santander Entorno de Negocios Competitivo frente al mundo, 2006. 5 Porter M. On Competition. Upd. Exp. edition. Harvard Business School Press, 2008. 6 Porter M. On Competition. Upd. Exp. edition. Harvard Business School Press, 2008.
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Cluster de Cosmticos y de Aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca

elaborado por: universidad del rosario centro de pensamiento en estrategias competitivas, cepec-1 sal pineda hoyos, director carlos andrs arvalo prez, investigador principal julin camilo corts carrillo, asistente de investigacin
Historia, evolucin e importancia del cluster

Durante los ltimos aos, la regin que est compuesta por Bogot, D.C. y Cundinamarca se ha destacado por poseer una de las economas ms prsperas de Colombia, al contar con una estructura productiva diversificada, con predominio de actividades en servicios e industriales, poseedora de altos ndices de generacin de valor agregado. Las cuentas econmicas departamentales publicadas por el DANE para el ao 2007 muestran que el sector manufacturero particip con el 15,6% del PIB de Bogot, D.C. y Cundinamarca , posicionndose como el principal centro industrial de Colombia, al concentrar la tercera parte (33,4%) de la produccin nacional del sector. En este contexto, es conveniente mencionar que uno de los sectores ms importantes de la actividad manufacturera en la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca es el conformado por las empresas del cluster de cosmticos y aseo: segn las cifras de la Encuesta Anual Manufacturera, del Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), se contempla que en el 2007, este sector fue el tercero en materia de generacin de valor agregado en la regin y el cuarto en trminos de personal ocupado2. Sobre el particular cabe destacar que durante el perodo 2002-2007, el valor agregado generado en el sector de cosmticos y aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca creci a una tasa promedio anual del 5,3%, lo que tambin permiti incrementar el personal ocupado en 6,8%3 durante el mismo perodo. Lo anterior cobra ms relevancia si se tiene presente la importancia de las empresas de la regin dentro de la actividad de cosmticos y aseo en Colombia, tal como se presenta en el Grfico 1. Por otro lado, el sector de cosmticos y aseo se ha caracterizado por registrar un elevado dinamismo exportador: en la presente dcada (20002009), las exportaciones de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca de productos de estas actividades crecieron 21,8%, promedio anual, al pasar de 50,7 millones a 299,5 millones de dlares 4, concentrndose, como se ver ms adelante, en mercados de pases vecinos como Venezuela y Ecuador.
1 Se agradecen los comentarios institucionales de la Cmara de Cosmticos de la ANDI y de un grupo de sus empresarios afiliados, as como la constante retroalimentacin por parte del equipo tcnico del Consejo Privado de Competitividad. 2 Clculos sobre la base de una desagregacin de las actividades industriales a 4 dgitos del CIIU. 3 DANE . Encuesta Anual Manufacturera 2007. 2009. 4 Se debe llamar la atencin sobre el hecho que durante el 2009, el sector no fue ajeno a una reduccin de sus flujos de comercio internacional (-4% frente a 2008), principalmente por las restricciones del mercado venezolano, as como por la crisis econmica que golpe al mundo.
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Grfico 1 participacin de las regiones colombianas en la generacin de valor agregado, el personal ocupado y las ventas totales del sector de cosmticos y aseo 2007
3% 9,6% 37,2%
6,5% 13,2% 26,5%
6,5% 2% 39,6% Resto Antioquia Valle Bog - Cund
50,2%
53,8%
50,3%
Valor agregado pas
Personal ocupado pas
Total ventas pas
Fuente: DANE. EAM, 2009. | Clculos: CEPEC, Universidad del Rosario.
Finalmente, en el Diagrama 1, se presenta la estructura del cluster de cosmticos y aseo. En cuanto a ste, se debe hacer mencin que en color naranja y azul se destacan las instituciones de apoyo y de soporte a las actividades del cluster, mientras que en verde se hace referencia a los ms importantes servicios pblicos y privados de soporte con los que deben contar las empresas del cluster para un funcionamiento eficiente. En el centro se especifican las actividades propias de la cadena: (i) resaltado en rojo aparecen las actividades centrales, es decir, la produccin de productos especficos del sector como jabones, perfumes o lociones; (ii) a la izquierda de stas se presentan los insumos necesarios para su produccin, diferenciando en recuadros verdes aquellos de origen animal o vegetal, y
Grfico 2
estructura del cluster de cosmticos y aseo en bogot, d.c. y cundinamarca

Bancos e instituciones financieras Produccin limpia Servicios pblicos Obras civiles Logstica y transporte Asistencia Tcnica Emprendimiento Diseo Fragancia y talco Informtica Gestin de calidad Seguridad Instituciones de educacin superior Invima SENA Industria petroqumica Industria qumica bsica Mercadeo, empaque, laboratorios de anlisis, publicidad Comercio al por mayor y por menor (spas, venta directa a travs de televisin, franquicias, salones de belleza, venta puerta a puerta, supermercados, canales propios, tiendas de cosmtica y centros profesionales). Ministerio de Medio Ambiente Aceites refinados de semillas oleaginosas y de palma Sebo refinado Soap Stock Almidn cidos grasos Glicerina Productos cosmticos grasos Jabones y detergentes Productos para la higiene bucal Perfumes y lociones Esmaltes para uas Productos slidos en polvo Ministerio de Cmara Sectorial de Comercio, Industria y Cosmticos -ANDI Turismo
Cmara de Comercio
ACCYTEC
Proexport y DIAN
Otras asociaciones empresariales
Sociedad civil
CAR
Alcaldas
Gobernacin
Fuente: Grfico basado en: Universidad de los Andes. Cluster del Petrleo y el Gas en Santander: Evaluacin del Entorno Competitivo, Agenda Estratgica y Elementos de Iniciativa de Desarrollo de Cluster, 2008; y DNP. Agenda Interna para la Productividad y Competitividad: Documento sectorial - Cadena Cosmtico, 2007.
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en azul aquellos de origen qumico; y (iii) en la parte inferior derecha se enuncian las actividades vinculadas a procesos de comercializacin y de soporte a su distribucin.
Condiciones de factores
A continuacin, se presentan algunos de los factores que ms inciden en la competitividad del sector de cosmticos y aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca, tales como recursos humanos, naturales, de capital y de infraestructura fsica, administrativa, de informacin, y cientfica y tecnolgica.
1. Ubicacin geogrfica e infraestructura
un avance en el desarrollo de proyectos viales que le permitan superar las dificultades de movilidad regional de carga con origen y destino en Bogot y su regin. Por ltimo, cabe mencionar que el cluster de cosmticos es poco intensivo en el uso de energa elctrica, ya que, segn las cifras de la EAM, su consumo representa el 1% del total del consumo intermedio empleado en el proceso de produccin del sector, nivel que resulta inferior al total de la industria manufacturera regional (3%) y muy distante de otros sectores de Bogot, D.C. y Cundinamarca , como el de acabado de productos textiles, en el que dicho consumo representa cerca del 13%.
2. Recursos naturales
La ubicacin estratgica de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca en el escenario del continente americano resulta un factor atractivo para inversionistas y empresarios, debido a las mejores condiciones de acceso que representa, en trminos de distancia, a los mercados de esta zona del mundo (la regin se encuentra a menos de seis horas de vuelo de ciudades como Atlanta o Houston en Estados Unidos, as como de Buenos Aires o Santiago de Chile). Lo anterior evidencia la importancia del transporte areo como uno de los principales medios para la internacionalizacin de los sectores de la economa regional, especialmente para aquellos que incorporan un alto valor agregado y, por ende, toleran el mayor flete que este medio de transporte implica. Este parece ser el caso del cluster de cosmticos y productos de aseo, que utiliza de una manera ms intensa, como medio de transporte para sus exportaciones, la va area en comparacin con la martima. Por su parte, el acceso a mercados internacionales a travs del transporte martimo no se muestra tan competitivo como el transporte areo debido a la distancia, los tiempos y los costos relativos que separan a la regin de los principales puertos colombianos y a la dbil infraestructura de los corredores viales de conexin con el mar. Por consiguiente, resulta fundamental que se evidencie
En cuanto a este aspecto es importante hacer mencin a la existencia de un extenso capital natural en la regin que se encuentra integrada por Bogot, D.C. y Cundinamarca, que resulta una fortaleza en la perspectiva del desarrollo de las actividades del cluster de cosmticos y aseo. Las empresas del sector en Bogot, D.C. y Cundinamarca cuentan con una importante oferta de insumos en la regin, como lo son el sebo refinado, aceites refinados de semillas oleaginosas y palma, fragancias, esencias y extractos naturales, que son fundamentales para el desarrollo de su actividad. Lo anterior cobra ms fuerza si se tiene presente la existencia de una amplia oferta de tierras aptas para el cultivo en diferentes pisos trmicos en Cundinamarca, entre las cuales se destacan las significativas extensiones de reas sembradas (alrededor de 15.000 hectreas) en productos como ctricos, palma de aceite, algodn, plantas aromticas, plantas de follajes, sbila, flores exticas, entre otras. Las tendencias mundiales actuales en el sector de cosmticos y aseo sealan una demanda creciente de los productos naturales. Un reciente estudio de la Cmara de Comercio de Bogot acerca del sector concluye que las empresas de la regin desconocen la riqueza y posibilidades que ofrece nuestra biodiversidad Aqu aparecen dos retos: identificar, documentar, inventariar y difundir entre
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los actores relevantes el conocimiento generado por la investigacin sobre nuestra biodiversidad y, de manera concomitante, articular y coordinar los esfuerzos adelantados5, de tal forma que se acerquen los eslabones de la cadena productiva de manera eficiente, es decir, en funcin de las necesidades especficas de los empresarios que incursionen en este tipo de productos.
3. Recursos humanos
Las condiciones actuales de demanda por recurso humano en las empresas del sector de cosmticos y aseo en la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca se caracterizan por dar prioridad a personas con formacin tcnica, ya que segn las cifras de la Encuesta Anual Manufacturera del DANE (2007), el 46% de los empleados de las empresas del sector son obreros que requieren conocimientos y competencias tcnicas especficas, mientras que el 48% corresponde a personal administrativo con formacin diversa, y solamente el 6% a profesionales con formacin en el sector. En relacin con esto, es importante sealar que para el ao 2007, la productividad del recurso humano que se encuentra vinculado al sector de cosmticos y aseo (USD $37.474 por trabajador al ao), a pesar de no ser una de las ms altas de la economa regional, en donde ocupa el puesto 28 entre 106 actividades industriales desagregadas a 4 dgitos del CIIU, se encuentra 6,2% por encima del promedio de las actividades manufactureras regionales y 22% del promedio de las empresas de cosmticos y aseo del departamento de Antioquia (USD $29.261 por trabajador al ao). Asimismo, la remuneracin por trabajador del sector de cosmticos y productos de aseo ocupa el puesto 15 entre 106 actividades industriales desagregadas a 4 dgitos del CIIU y supera en 46% el promedio de
la remuneracin por trabajador del sector industrial de la regin6. Lo anterior evidenciara la mayor formacin especializada de los administradores, tcnicos y operarios en relacin con otros sectores industriales. Sin embargo, es evidente la necesidad de disear estrategias que permitan mejorar los niveles de generacin de valor agregado por trabajador en el sector, tales como cursos de actualizacin en competencias, manejo de nuevas tecnologas e investigacin aplicada al sector. Sobre el particular se debe mencionar que en Bogot, D.C. y Cundinamarca existen programas, tanto a nivel de maestra como de doctorado, que forman investigadores en temas relacionados con el sector; dentro de stos se destacan programas ofrecidos por la Universidad Nacional como la especializacin en ciencia y tecnologa cosmtica7. No obstante, an se debe trabajar por articular los programas de formacin del recurso humano principalmente del nivel tcnico con las necesidades especficas de los empresarios del sector.
4. Capital
En materia de acceso a capital, la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca se ha consolidado como el mayor centro financiero del pas, ya que concentr, durante el primer trimestre de 2010, el 49% de los crditos otorgados por entidades financieras como bancos o compaas de financiamiento comercial. Lo anterior pone en evidencia la existencia de amplias oportunidades de apalancamiento de proyectos productivos para el cluster de cosmticos y aseo a travs de los canales y mecanismos tradicionales. En el orden local se debe mencionar el programa Banca Capital, que coloca a disposicin de los empresarios una serie de productos de financiamiento y de servicios, que tienen como objetivo
5 Estudio realizado por el Grupo CINNCO de la Universidad Javeriana para la Cmara de Comercio de Bogot (2009). Los ncleos de conocimiento en las apuestas estratgicas de Bogot y Cundinamarca y los sistemas sectoriales de innovacin - Apuesta: Cosmtica Natural. 6 Informacin calculada a precios corrientes de 2007 con un tipo de cambio de $2.078,35 por USD1, con base en cifras de la Encuesta Anual Manufacturera 2007 del DANE (2009). 7 Grupo CINNCO de la Universidad Javeriana op. ct (2009).
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impulsar nuevos proyectos de negocio y fortalecer los ya existentes a partir de la identificacin de las necesidades de los distintos segmentos empresariales de la ciudad de Bogot. Dentro del programa se destacan lneas de crdito de utilidad para el sector como la de Apoyo y Fortalecimiento a la Micro y
Tabla 1
Pequea Empresa, que tiene como objetivo facilitar el acceso a empresas ya instaladas, as como a emprendedores que pretendan ejecutar sus ideas de negocio8. Es posible, entonces, sintetizar las condiciones de factores a travs de los siguientes elementos:
Fortalezas
Debilidades
Posicionamiento estratgico para el acceso a mercados externos. Fcil conectividad con el Aeropuerto El Dorado
Altos costos de logstica para la exportacin por cuenta de las dificultades de acceso a puertos martimos (en trminos de tiempos y distancias). Altos costos de mano de obra en relacin con otros sectores de la economa regional. Bajos niveles de articulacin de los empresarios del sector con los proveedores de insumos naturales en la regin. Desconocimiento y falta de aprovechamiento de la biodiversidad existente en la regin por parte de los productores. Falta de articulacin entre la oferta de programas de formacin del recurso humano al nivel tcnico y las necesidades especficas de los empresarios.
Oferta de recursos naturales en la regin. Amplias extensiones de tierra aptas para el cultivo de insumos para el sector. Oferta especializada de programas de formacin superior en las reas estratgicas del clster. Recurso humano con niveles de productividad relativamente altos en el contexto de la industria regional. Oportunidades de apalancamiento de proyectos productivos.
Bogot y Cundinamarca representan el mercado potencial ms grande del pas con 9.840.818 consumidores (21,6% de la poblacin total) y con un ingreso per cpita que en el caso de la capital de la Repblica asciende a USD 7.356 y de Cundinamarca a USD 4.608, superando, en el caso de Bogot, el de importantes zonas del pas como Antioquia y Valle que cuentan con ingresos per cpita del orden de los USD 5.140 y USD 5.088 respectivamente9. Esta condicin se ve reflejada en la dimensin de la demanda por productos industriales en esta zona del pas, la cual represent ventas por valor de 21.600 millones de dlares en 2007 y muestra un crecimiento promedio anual de 12,2% desde el 2002, en un contexto de gran dinamismo de la economa nacional. El sector de cosmticos y productos de aseo representa uno de las principales actividades industriales de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca, de acuerdo al tamao de su demanda y el total de ventas registradas. Segn los datos registrados en la Encuesta Anual Manufacturera del DANE, las ventas
8 Informacin tomada de la pgina oficial de Bogot: http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle_scv. php?h_id=32842&patron=03.09. 9 Informacin expresada a precios corrientes del 2007 con un tipo de cambio promedio anual de $2.077,8 por US $1. Se utiliz como base las Cuentas Departamentales y las Proyecciones de Poblacin del DANE (2009), as como las series estadsticas de tasa de cambio del Banco de la Repblica (2009).
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del sector pasaron de 602,2 en 2002, a 1.094,6 millones de dlares en 2007, convirtindose as en el segundo sector en grado de importancia (si se desagregan las actividades industriales a 4 dgitos del CIIU) por su participacin en las ventas totales de la industria de la regin (5,1%). De igual manera, durante el perodo comprendido entre 2002 y 2007, las ventas de cosmticos y productos de aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca mostraron un mayor dinamismo en relacin con las ventas totales del pas en el mismo sector, mostrando un crecimiento promedio anual de 8,5% (ligeramente mayor al crecimiento nacional de 7,8%). Las ventas del sector de cosmticos y productos de aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca se han concentrado en cuatro tipos de productos, a saber: perfumes, champs, jabones en pasta para lavar y detergentes en polvo. Dichos productos representaron, en promedio, el 53,6% de las ventas totales de la industria en el perodo 2002 a 2007, siendo los perfumes el principal producto, al registrar ventas en 2007 por valor de 208 millones de dlares10. Por otro lado, es importante analizar las condiciones de la demanda en los mercados externos. Como se seal en la Seccin I, la industria de cosmticos y productos de aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca ha mostrado un importante dinamismo exportador durante la ltima dcada. De esta forma, se debe mencionar que, durante el 2009, las preparaciones de belleza, maquillaje y para el cuidado de la piel fueron el principal producto de exportacin regional del sector de cosmticos y aseo (85 millones de dlares), seguido en importancia por las ventas de productos como per-
fumes y aguas de tocador (66 millones de dlares), preparaciones capilares (58,8 millones de dlares) y mezclas de sustancias odorferas (55,2 millones de dlares). Por mercados de destinos, el 77,1% de las exportaciones del sector originadas en Bogot, D.C. y Cundinamarca se localizaron en los mercados de Venezuela (40,6%), Ecuador (14,1%), Per (13,5%) y Mxico (8,9%)11, pases en los que la demanda potencial de corto plazo sera elevada. Si se analiza el tipo y la intensidad tecnolgica de los productos cosmticos y de aseo exportados por la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca durante 2009, el 81,5% del valor FOB de las exportaciones de productos cosmticos y de aseo (243,9 millones de dlares) pertenecieron a productos de componente tecnolgico medio, mientras que el 18,5% (55,5 millones de dlares) fueron manufacturas basadas en recursos naturales12. Cabe destacar la elevada participacin de exportaciones de bienes con tecnologa de produccin media como los perfumes y las aguas de tocador, las preparaciones de belleza y cuidado para la piel, las mezclas de sustancias odorferas, as como las preparaciones capilares. El desafo para los empresarios del sector de cosmticos y aseo de la regin est enfocado en tratar de incursionar en mercados mucho ms exigentes, con productos diferenciados como los cosmticos naturales, que presentan tasas de consumo muy altas. Por ejemplo, el 70% de las coreanas emplea ms de 20 euros mensuales en productos de cosmtica; esta es una tendencia que se mantiene a pesar de la crisis econmica mundial que golpe fuertemente a la economa de ese pas en 200913. Este se trata de un ejemplo especfico, en referencia
10 Informacin calculada con un tipo de cambio promedio anual de $2.507,96 y 2.087,35 por US $1para 2002 y 2007 respectivamente, con base en las series estadsticas de tasa de cambio del Banco de la Repblica (2009). 11 Durante el 2009, tambin se debe destacar la incursin de los empresarios de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca en mercados centroamericanos como Guatemala (5% de las ventas externas del sector), Repblica Dominicana (3%), Costa Rica (3%) y Panam (2%) 12 La intensidad tecnolgica de las exportaciones se construy con base en una clasificacin realizada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que fue publicada en el documento Exportaciones de Colombia: un anlisis por intensidad tecnolgica del 2007 y que se sustenta en la metodologa del artculo The Technological Structure and Performance of Developing Country, de Sanjaya Lallen, publicado por la Universidad de Oxford en el 2000. 13 Instituto Espaol de Comercio Exterior, ICEX. Cosmtica en Corea del Sur. Artculo publicado en el Portal web para las empresas de Navarra el 16 de junio de 2009. Para mayor informacin consultar http://www.navactiva.com/es/documentacion/cosmetica-en-corea-del-sur_37575
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Grfico 3
principales productos exportados del cluster de cosmticos y aseo de bogot- cundinamarca 2009
2,9% 2,4% 1,8% 4,5% 18,4%
28,4%
19,6% 22%
Perfumes y aguas de tocador Preparaciones de belleza, maquillaje y para el cuidado de la piel Resto Preparaciones para afeitar, desodorantes, depilatorios y dems perfumera Jabn Agentes de superficie orgnicos (excepto el jabn) y preparaciones de limpieza Mezcla de sustancias odorferas Preparaciones capilares
Fuente: DIAN-SIEX, 2010. | Clculos: CEPEC, Universidad del Rosario.
a un pas con el cual Colombia avanza en un tratado de libre comercio y que podra ser importante fuente de diversificacin de exportaciones para un sector dinmico de la regin. Sobre este aspecto se debe sealar que las tendencias locales e internacionales muestran que los consumidores han empezado a inclinarse de manera ms fuerte por productos naturales, que en vez de
afectar la salud contribuyan a mejorarla, que no sean nocivos para el medio ambiente y que permitan un aspecto ms natural en la imagen de las personas. Lo anterior se convierte en una buena oportunidad para la especializacin del cluster de Bogot, D.C. y Cundinamarca, si se tiene en cuenta el hecho de que este segmento an es muy pequeo en el mercado internacional, puesto que los productos naturales
Tabla 2
Fortalezas
Debilidades
Localizacin en el mayor mercado del pas, con el mayor nmero de consumidores y el mayor ingreso per cpita. La demanda local crece a mejor ritmo que la demanda nacional. Importante participacin en la demanda local respecto a otros sectores industriales de la regin. Alta demanda en mercados extranjeros por manufacturas con componente tecnolgico medio y con un nivel aceptable de valor agregado. Incursin en nuevos mercados, principalmente en Centroamrica.
Poca diversificacin en la produccin y oferta de productos. An no se hace una transicin hacia productos naturales, que son los de mayor demanda en la actualidad. An persiste una alta dependencia del mercado venezolano. Ausencia de una marca que fomente los beneficios del uso de los productos del sector elaborados en la regin.
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representan menos del 2,5% del total de las ventas de cosmticos en el mundo14, y que el sector de cosmticos y aseo demanda empresarios con alta disposicin a la innovacin, debido a la alta rotacin del sector en trminos de nuevos productos. A manera de sntesis, las condiciones de demanda se pueden sintetizar a travs de las caracterizaciones incluidas en la Tabla 2.
Industrias relacionadas y de apoyo15

El cluster de cosmticos y productos de aseo de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca evidencia una marcada concentracin empresarial en unidades dedicadas a la comercializacin y prestacin de servicios a partir de productos de dicho sector. Con relacin a esto, es pertinente mencionar que los artculos de perfumera, cosmticos, tocador y aseo son vendidos en una significativa diversidad de establecimientos, que van desde unidades especializadas como drogueras y perfumeras, y no especializados como miscelneas y cacharreras , ya que stos concentran cerca de 70% de las empresas que suelen ser clientes finales o intermediarios del sector, pasando por unidades econmicas dedicadas a la prestacin de servicios de peluquera y tratamientos de belleza (23%), hasta personas naturales que estn dedicadas a las ventas por catlogo de cosmticos, siendo una red difcil de cuantificar por su informalidad. Por otro lado, se debe destacar el canal de comercializacin asociado a las grandes superficies y almacenes de cadena, que se ha posicionado como uno de los importantes para todos los productos del cluster.
Asimismo, es pertinente mencionar la aceptable cantidad de proveedores con la que cuenta la industria de cosmticos y aseo de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca; aunque no es un eslabn con gran participacin en el total de empresas relacionadas y de apoyo, su base empresarial presenta una relacin de 2 a 1 en relacin con los productores de cosmticos y aseo. Esto hace presumir una aparente suficiencia y diversidad de empresas proveedoras de insumos y materia prima para el sector, entre las que se destacan aquellas dedicadas a la fabricacin de productos qumicos no especificados (28%), abonos y compuestos inorgnicos nitrogenados (17%), sustancias qumicas bsicas (9%) y plsticos en formas primarias (8%). Sin embargo, no hay evidencia de mecanismos giles para la articulacin entre proveedores y productores, as como para un trabajo conjunto en beneficio de la innovacin en procesos y productos. Consultas directas con productores de cosmticos y aseo en la regin, confirmaron la presencia de un alto nmero de empresas dedicadas a la produccin de insumos, aunque tambin llamaron la atencin sobre deficiencias en materia de calidad (particularmente en empaques y envases de vidrios), de acuerdo con las especificaciones que requiere la industria. Por otro lado, y dada la importante movilidad de insumos y bienes finales entre proveedores, clientes e intermediarios que muestra la industria de cosmticos y aseo al interior de la regin, as como hacia otros mercados nacionales e internacionales, es clave sealar la significativa oferta de servicios, como el transporte municipal e intermunicipal de carga por carretera, que se encuentra (alrededor del 59%
14 Grupo CINNCO de la Universidad Javeriana op. ct (2009). 15 El anlisis presentado en esta seccin se hizo para Bogot y 111 de los 116 Municipios de Cundinamarca, con base en la informacin de las Cmaras de Comercio de Bogot, Facatativ, Girardot, La Dorada y Honda. Para Bogot, Sibat y Soacha el ejercicio se hizo excluyendo las microempresas. Asimismo, en el caso de los municipios cuya jurisdiccin pertenece a la Cmara de Comercio de Facatativ, el anlisis empresarial no incluy personas naturales ni establecimientos de comercio. Finalmente, las empresas incluidas en el cluster pertenecen a las siguientes actividades del CIIU. Rev. 3: (i) Empresas Proveedoras: A0115, D1542, D2411, D2412, D2413, D2429, D2321; (ii) Empresas Productoras de Cosmticos y Productos de Aseo: D2424, D2109; (iii) Empresas de Apoyo: I6041, I6042, I6043, I6212, I6214, I6111, I6112, D210201, D252903, D291912, K7413, K7414, K7422, K7495, I6310, I6320, K7310; (iv) Empresas Comercializadoras: G5135, G5219, G5231, G5261, O9302.
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Grfico 4
distribucin de las empresas del clster de cosmticos y

aseo en
bogot, d.c. y cundinamarca segn grandes eslabones

2% 4% 14%
Empresas comercializadores e intermediarias Empresas complementarias y de apoyo Empresas proveedoras Empresas productoras de cosmticos y aseo
80%
Fuente: Cmaras de comercio de Bogot, Facatativa, Girardot, La Dorada, Honda. | Clculos: CEPEC-Universidad del Rosario.
de las empresas de apoyo al sector se dedican a dicha actividad); aquella ha resultado adecuada para la dinmica del sector entre los diferentes agentes que componen la cadena productiva. Adicionalmente, ante los considerables niveles de generacin de valor agregado y ventas que ha registrado el sector de cosmticos y productos de aseo en Bogot y Cundinamarca, tambin se destaca la oferta de empresas dedicadas al asesoramien-
to empresarial y en materia de gestin (26%), que de manera eventual podran ser requeridos por las empresas productoras de cosmticos y productos de aseo para mejorar su competitividad y continuar posicionndose como unas de las ms importantes de la actividad industrial regional. A continuacin, se presentan los principales aspectos asociados a las industrias relacionadas y de apoyo del cluster:
Tabla 3
Fortalezas
Debilidades
Presencia de diversos mecanismos y canales de comercializacin para los productos del sector de cosmticos y aseo. Existencia de una organizacin gremial en permanente contacto con sus afiliados Presencia y diversidad de proveedores en la regin.
No hay evidencia de mecanismos que faciliten una articulacin dinmica entre proveedores y productores. Informalidad laboral y empresarial en algunos segmentos del eslabn de comercializacin. Deficiencia en la obtencin de insumos de calidad de acuerdo con las especificaciones tcnicas que requiere la industria, lo que genera mayores costos por la necesidad importacin de este tipo de productos. Altas tasas arancelarias para la importacin de insumos del clster
Alta oferta de empresas de servicios de apoyo a las actividades del sector. Venta por catlogo como mecanismo para una mayor penetracin del mercado.
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Contexto para la estrategia y la rivalidad

La Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad de Colombia identifica al sector de cosmticos y aseo como una de las apuestas productivas estratgicas para el pas y la regin. En este sentido, propone el desarrollo de 79 acciones o programas que buscan incentivar la actividad econmica, la calidad y la competitividad del sector, dentro de las que sobresalen aquellas relacionadas con informacin tanto del sector como de su entorno y el desarrollo de alianzas estratgicas y empresariales, as como la generacin de esquemas de asociatividad que permitan establecer alianzas para la I&D, necesaria para el crecimiento del sector16. Ms recientemente, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, junto con el sector privado, ha priorizado la ejecucin de un Programa de Transformacin Productiva, que consiste en la formulacin y ejecucin planes de negocios sectoriales, en alianza pblico-privada, buscando el crecimiento econmico y la generacin de ms y mejores empleos en una serie de sectores de la economa nacional a los que ha denominado de clase mundial, con los que se busca posicionar la economa colombiana en los mercados internacionales. Uno de los sectores identificados fue el de cosmticos y aseo, para el que se ha establecido que Colombia sea reconocida en el ao 2032 como un lder mundial en produccin y exportacin de cosmticos, productos de aseo del hogar y absorbentes de alta calidad con base en ingredientes naturales. Para alcanzar esta visin, se ha propuesto el cumplimiento de una serie de requerimientos, dentro de los que se destacan: (i) tener acceso a materia prima con la calidad, precio y disponibilidad necesaria; (ii) contar con una regulacin gil para llevar productos
al mercado en tiempos competitivos; (iii) desarrollar capacidades de I+D+i; (iv) contar con personal capacitado en reas claves para la industria; (v) desarrollar y patentar/registrar materias primas para productos naturales y empaques biodegradables; (vi) crear productos de alta calidad con ingredientes autctonos de la flora colombiana; (vii) difundir globalmente la marca de Colombia como pas reconocido en produccin de cosmticos, entre otros17. Tambin se debe destacar el apoyo de la Cmara de Cosmticos de la Asociacin Nacional de Empresarios ANDI, instancia que sirve de apoyo mediante el desarrollo de acciones y programas concretos en temas estratgicos como armonizacin y legislacin sanitaria, legislacin tributaria, medio ambiente, relaciones con el Invima, relaciones con almacenes de cadena, lucha contra el contrabando y la falsificacin, o negociaciones internacionales. Por su parte, la Asociacin Colombiana de Ciencia y Tecnologa Cosmtica (ACCYTEC), gremio conformado por empresarios, tcnicos y profesionales del campo cosmtico, encaminados a apoyar el desarrollo cientfico, tcnico e industrial y a brindar un soporte que fomente la unin entre los asociados y estreche las relaciones con entidades oficiales y privadas vinculadas con el sector cosmtico en nuestro pas18; as como Colombia Cosmtica, un portal empresarial especializado en la cadena productiva del sector cosmtico y de aseo personal, que busca promocionar las empresas del sector brindndoles informacin actualizada para los negocios y fortaleciendo sus relaciones con empresas internacionales19. En relacin con el marco normativo, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y el Ministerio de Proteccin Social son los principales reguladores y las entidades con
16 Departamento Nacional de Planeacin -DNP- (2007). Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Sectorial Cosmticos y Aseo. 17 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Desarrollando sectores de clase mundial en Colombia. 2009. 18 Informacin tomada de la web oficial de la ACCYTEC: http://accytec.org.co/web/index.php?option=com_content&task =view&id=14&Itemid=28 19 Informacin tomada de la web oficial de Colombia Cosmtica: http://www.colombiacosmetica.com/about. php?PHPSESSID=yaeeuuolg
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competencias para establecer la normatividad que rige los estndares de produccin en sectores industriales como el de cosmticos y productos de aseo en todo el territorio nacional. Asimismo, se debe destacar la normatividad expedida por el Ministerio de Proteccin Social, como la Resolucin 3773 del 2004, a travs de la cual se adopta la gua de capacidad de fabricacin de productos cosmticos, requisito de obligatorio cumplimiento para obtener el Certificado de capacidad de fabricacin, documento necesario para este tipo de productos20. En el mbito de la integracin regional, se destaca la decisin nmero 516 de 2002 de la Comunidad Andina, por medio de la cual se armonizaron las legislaciones internas de los pases miembros con respecto a las actividades de produccin desarrolladas al interior del sector21. Del mismo modo, es importante tener presente que gracias a los acuerdos de libre comercio con cinco de los principales importadores de productos del sector desde la regin (Guatemala, Mxico, Per, Ecuador y Bolivia), los productores de Bogot y Cundinamarca tienen importantes posibilidades de continuar ampliando y diversificando sus negocios. Esta liberacin comercial es fundamental ya que facilita la entrada a diferentes mercados y el consecuente desarrollo de nuevos nichos de consumo. No obstante, Venezuela, que es el principal importador de productos del sector en Bogot, D.C. y Cundinamarca (41%), dio por terminados los acuerdos comerciales que garantizaban preferencias arancelarias a los productos nacionales, al denunciar el Acuerdo de Cartagena en abril de 2006. Esta decisin unilateral tendr efecto a partir del mes de abril de 2011, lo que hace previsible una menor competitividad de los productos del sector en dicho mercado, as como mayores res-
tricciones al posicionamiento de los productos de cosmticos y aseo producidos en Bogot y Cundinamarca en el vecino pas. En relacin con las importaciones de productos del sector, cabe mencionar que enfrentan un rango arancelario que va desde el 5%, gravamen que aplica para la mayora de aceites esenciales, pasando por tarifas intermedias del 10% para las mezclas de sustancias odorferas, hasta llegar a aranceles del orden del 20% para bienes finales como perfumes, aguas de tocador, preparaciones de belleza maquillaje y para el cuidado de la piel, preparaciones capilares, preparaciones para higiene bucal o dental, preparaciones para afeitar y desodorantes corporales entre otros22. Con relacin a esto, cabe mencionar que durante el 2009, Colombia import 486,7 millones de dlares en productos del sector de cosmticos y aseo, dentro de los que se deben destacar la competencia de productos mexicanos (de los que se importaron USD 146,1 millones) como mezclas de sustancias odorferas, preparaciones capilares y preparaciones para higiene bucal o dental; de Estados Unidos (de donde se importaron USD 95,1 millones) como preparaciones para lavar y mezclas de sustancias odorferas; y franceses (de donde se importaron USD 33,3 millones) como perfumes y preparaciones de belleza, maquillaje y para el cuidado de la piel23. Por otra parte, se destaca el funcionamiento de la Zona Franca Uniempresarial Paul Calley, ubicada en Tocancip, que en su primera fase producir bienes de la lnea de cosmticos como desodorantes, champs, lociones, lacas, polvos y cremas. Se tiene proyectado que esta ser la mayor zona franca del sector de cosmticos en Latinoamrica. En este sentido, se debe tener presente que las compaas del sector que se ubiquen en zonas francas gozan
20 Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. Direccionamiento estratgico de sectores industriales en Colombia a partir de sistemas de inteligencia tecnolgica. 2009. 21 De forma complementaria, los empresarios colombianos que decidan realizar operaciones de comercio exterior, tienen como principal requerimiento la Notificacin Sanitaria Obligatoria que exige el Invima. 22 Informacin tomada del Decreto 4589 de 2006 del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. 23 Informacin oficial, tomada del portal de Naciones Unidas: http://comtrade.un.org/.
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de un impuesto de renta preferencial de 15% (18% menos que el gravamen general) y estn exentas del pago de IVA por insumos comprados en el mercado colombiano24. En el mbito de la regin Bogot, D.C. y Cundinamarca, las polticas y programas de apoyo al sector se han venido promoviendo desde instituciones como la Comisin Regional de Competitividad, la Cmara de Comercio de Bogot e Invest in Bogot. Esta ltima institucin identific la actividad de cosmticos y aseo como una de las de mayor proyeccin en la regin, razn por la cual han venido posicionando internacionalmente los atributos del sector. La promocin gira alrededor de la existencia de una slida cadena de produccin para la industria cosmtica y al hecho de que la regin cuenta con un gran potencial en biodiversidad para el desarrollo de cosmticos y tratamientos naturales25. En esta misma va, iniciativas como la Agenda Interna Regional de Productividad y Competitividad de Bogot, D.C. y Cundinamarca, el Nuevo Plan Estratgico Exportador Regional (PEER), el Plan de Logstica Regional y la Agenda Regional de Ciencia y Tecnologa, identifican al
Tabla 4
sector como una de las apuestas productivas regionales de mayor potencialidad. Por ltimo, se debe mencionar que un anlisis de la estructura de la oferta en el sector de cosmticos y aseo en Bogot, D.C. y Cundinamarca evidencia un claro dominio del mercado por parte de empresas de gran tamao, las cuales constituyen la menor porcin de unidades productivas de este sector industrial (once en total), situacin que podra derivar en comportamientos oligoplicos o de cartel por parte de estas firmas: segn la Encuesta Anual Manufacturera del DANE, durante el 2006 (ltimo dato disponible), de los 76 establecimientos encuestados que se dedican a la produccin de cosmticos y productos de aseo, el 17,1% eran microempresas, 35,5% pequeas, 26,3% medianas y 14,5% grandes empresas. No obstante, la mayor parte del valor agregado era generado por las grandes (75,3%) y las medianas empresas (17,5%). Por su parte, el 80,8% de las ventas estaba concentrado en las grandes empresas, el 12% en las medianas y tan solo el 7,2% en pequeas y microempresas. En resumen, el contexto para la estrategia y la rivalidad presenta las siguientes caractersticas:
Fortalezas
Debilidades
Marco normativo claro e instituciones reguladoras con competencias definidas, principalmente para productos ya establecidos y con ms tradicin. Existencia de una poltica pblica -del orden nacional y regional- que promueve la competitividad del sector. Acceso preferencial a los mercados de Centroamrica, donde se han empezado a reorientar las ventas externas de la regin. Eventuales posibilidades de mejores condiciones de acceso a otros mercados como los de la Unin Europea, la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), Canad o Chile, derivadas de los acuerdos de libre comercio vigentes o en proceso de ratificacin. Presencia de niveles de competencia de la industria nacional y de pases como Mxico, Estados Unidos y Francia.
Evidencia de un mercado en el que existe un claro dominio por parte de empresas de gran tamao. Inminente prdida de las preferencias comerciales con el principal importador de productos cosmticos y de aseo (Venezuela). Existencia de altas tasas arancelarias a las importaciones de productos del clster. Vacos regulatorios para la insercin y produccin de nuevos productos, como los de origen natural, que impiden la innovacin y la diversificacin de la oferta.
24 Informacin tomada de la pgina oficial de Invest in Bogot: http://www.investinbogota.org/incentivos. 25 Ibd.
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Recomendaciones
A continuacin, se presentan las principales recomendaciones a los actores pblicos y privados del cluster de cosmticos y aseo en la regin Bogot,
Tabla 5
D.C. y Cundinamarca, en trminos de los cuatro grandes aspectos del Diamante de Competitividad analizado.
Aspecto
Gobierno Desarrollo de los proyectos viales de conexin con puertos martimos y otras regiones, que permitan superar las dificultades de movilidad de carga del sector, con origen y destino en la regin. Identificacin, documentacin, inventario y difusin de las oportunidades de la biodiversidad de la regin para los empresarios del sector. Diseo (de manera conjunta con el sector privado y la academia) de programas de actualizacin en competencias, manejo de nuevas tecnologas e investigacin aplicada para el recurso humano. Fomento, difusin y capacitacin entre empresarios del sector del mayor uso de las preferencias comerciales existentes. Fortalecimiento y desarrollo de mecanismos e instrumentos de fomento al comercio de productos del sector, tales como ruedas de negocio, ferias y misiones comerciales, encuentros internacionales, entre otros. Desarrollo de estrategias para el fomento del biocomercio como eje de potencial de desarrollo de productos del clster.

Sector Privado Aprovechamiento de las importantes extensiones de tierra y la diversidad de pisos trmicos de la regin para la produccin de los insumos del sector. Implementacin de procesos de innovacin orientados al segmento de productos naturales, que permita el aprovechamiento del capital natural de la regin. Articulacin con el sector pblico y las instituciones encargadas de la formacin del recurso humano al nivel tcnico, para disear o actualizar programas acordes con las necesidades empresariales. Diseo e implementacin de estrategias de diversificacin de mercados internacionales, con nfasis en aquellos donde Colombia tiene o tendr acceso preferencial. Implementacin de un programa de seguimiento peridico a las tendencias del mercado tipo observatorio (dada la alta rotacin de productos), que identifique nuevas oportunidades de negocio, fomente la innovacin, la diferenciacin y el posicionamiento de productos. Posicionamiento de una marca diferenciadora para los productos del sector con origen en Bogot y Cundinamarca (podra estar asociada al potencial en productos naturales). Establecimiento de mecanismos para facilitar la articulacin y coordinacin de los eslabones de la cadena productiva de manera eficiente -en funcin de las demandas especficas de los empresarios-. Fomento de alianzas con universidades y centros de desarrollo tecnolgico para la innovacin y el fortalecimiento empresarial del sector. Fortalecimiento del canal de comercializacin basado en personas naturales como mecanismos de inclusin social en el circuito econmico. Establecimiento de una gerencia regional de ejecucin, apoyo y seguimiento a las polticas y programas de consolidacin del cluster. Debe estar acompaado de una metodologa de cambio en la mentalidad empresarial -de disposicin a la asociatividad-. Definicin de las especificaciones tcnicas que requieren los empresarios del sector en materia de insumos, que permita una mayor articulacin con proveedores de la regin, en funcin de mejores estndares de calidad.
CONDICIONES DE FACTORES
CONDICIONES DE LA DEMANDA
Diseo, desarrollo e implementacin de programas de formalizacin empresarial y laboral, con nfasis en el segmento de unidades econmicas del eslabn de comercializacin. Implementacin de los lineamientos y mecanismos previstos en el Plan Nacional de Logstica para la organizacin del movimiento de la carga que tiene como origen o destino la regin Bogot y Cundinamarca, tanto por va terrestre como area. Incremento en los niveles de inversin en investigacin y desarrollo aplicada al sector. Promocin del desarrollo de alianzas estratgicas para la innovacin, entre centros de investigacin y desarrollo tecnolgico del sector pblico con las empresas del clster. Reduccin de las tasas arancelarias a los insumos utilizados en la elaboracin de los productos del sector.
INDUSTRIAS RELACIONADAS Y DE APOYO
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Aspecto
Gobierno Fortalecimiento de los avances institucionales y programticos desarrollados por el Sistema Nacional de Competitividad (en particular de de las 79 acciones o programas de la Agenda para el sector, la Agenda de Ciencia y Tecnologa o el PEER). Implementacin, de manera conjunta con el sector privado, de las iniciativas propuestas en el Programa de Transformacin Productiva -por el MCIT y los empresarios- tendientes a posicionar el sector como uno de los denominados de clase mundial. Fortalecimiento de los programas de promocin internacional del sector que han venido siendo adelantados por instituciones como Proexport o Invest in Bogot (que tiene tambin apoyo del sector privado). Homologacin de normas de produccin y clasificacin a nivel regional y global. Promocin de la competencia en el sector como mecanismo para el incremento de la competitividad de los productos de la regin, por ejemplo a travs de la reduccin de los aranceles que limitan el acceso al mercado nacional. Diseo de mecanismos que garanticen la preservacin del mercado de Venezuela como principal mercado de exportacin del sector. Diseo, desarrollo e implementacin de programas de formalizacin empresarial y laboral para las empresas del sector, con el fin de incrementar la competencia. Definicin de un marco regulatorio para la produccin de productos de origen natural, as como para el desarrollo y promocin del biocomercio
Sector Privado Aprovechamiento de la organizacin gremial para el desarrollo de alianzas con los sectores proveedores de servicios en la regin, as como para la promocin de un dilogo con los gobiernos nacional, departamental y distrital cuyo fin sea la adopcin de las polticas y programas de apoyo. Implementacin, de manera conjunta con el MCIT, de las iniciativas propuestas en el Programa de Transformacin Productiva -por el MCIT y los empresarios- tendientes a posicionar el sector como uno de los denominados de clase mundial. Mayor utilizacin de los mecanismos desarrollados por el Gobierno Nacional para la promocin del comercio exterior, como las Zonas Francas. Diseo e implementacin de programas de apoyo y fortalecimiento empresarial, con nfasis en procesos, capacidad de produccin y diseo de productos para las microempresas dedicadas a la produccin cosmticos y productos de aseo.
CONTEXTO PARA LA ESTRATEGIA Y RIVALIDAD
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Cluster de Pulpa, papel y cartn en los departamentos de Valle del Cauca y Cauca
elaborado por: Universidad icesi facUlTad de ciencias adminisTraTivas y econmicas luis eduardo jaramillo, ximena montenegro, juan Felipe henao, juan esteban carranza

El desarrollo de la industria de la pulpa, papel y cartn alrededor de la ciudad de Cali, en el sur del departamento del Valle del Cauca y el norte del departamento del Cauca, est ntimamente relacionado con la evolucin de la economa regional. Sus orgenes se remontan a la fundacin a mediados del siglo XX de las empresas Cartn de Colombia y Propal, que siguen siendo hoy en da lderes nacionales en la produccin de papel y cartn. Smurfit Kappa Cartn de Colombia se estableci en 1946 con una fbrica en Yumbo (Valle del Cauca), en donde por primera vez se manufacturaron cajas corrugadas, plegadizas y tubos. Adems, la empresa fue pionera en introduccin de la cultura del reciclaje en el pas, dando origen a la produccin de cartn a partir de papel reciclado. Despus, se convirti en la primera empresa nacional en fabricar a gran escala pulpa para papel con base en maderas duras. Por su parte, Propal es una empresa nacional dedicada a la produccin de papel a partir de la fibra de caa de azcar y posee dos plantas de fabricacin dentro de la regin, ubicadas en Yumbo (Valle del Cauca) y Caloto (Cauca). Propal produce, en la actualidad, ms de 200 calidades de papel y es la principal empresa colombiana productora de papeles finos para imprenta, escritura y oficina. Un momento de especial importancia para la promocin y crecimiento de esta industria fue la conformacin en 1992 de la Cmara de la industria de pulpa, papel y cartn de la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI). Dicha conformacin fue el resultado de la evolucin del Comit de Pulpa, Papel y Cartn que tena su sede principal en la ciudad de Cali, reflejando as la importancia estratgica del departamento en el progreso del sector. Esta entidad agrupa casi la totalidad de los productores de pulpa, papel y cartn; hace un seguimiento y anlisis sectorial permanente y coordina la participacin de sus miembros en las negociaciones de acuerdos de comercio internacional y en el mejoramiento de la competitividad, a la luz de la insercin de Colombia en la economa mundial. De cara a la apertura y diversificacin de mercados en que est embarcado el pas, se ha incluido el fortalecimiento de la cadena productiva de pulpa, papel, cartn, editoriales y artes grficas entre las apuestas productivas del Valle del Cauca. Este fortalecimiento requiere, por ejemplo, el crecimiento de las plantaciones forestales para el abastecimiento del sector. El desarrollo del sector en la regin ha sido impulsado en la ltima dcada por la Ley Pez de 1995. Dicha ley permiti la creacin de 16 parques industriales en el norte del departamento del Cauca, lo que ha logrado transformar y diversificar la economa de este departamento, en especial a
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travs de la creacin de nuevos sectores, como es el caso de la fabricacin de productos de la cadena productiva del papel y el cartn. Desde la entrada en vigencia de la Ley Pez, la participacin de estos sectores en el valor agregado industrial caucano ha crecido hasta representar ms del 30%1. La importancia del cluster en el aparato productivo del pas es sustancial. En el ao 2004 la regin produjo el 88,1% de los papeles y cartones para imprenta y escritura del pas, el 68,7% de los papeles para empaque y tuvo una importante participacin en la fabricacin de pulpa para papel y cartn2. De acuerdo con la informacin estadstica del DANE para el ao 2007, del total nacional correspondiente al sector de papel y derivados, los departamentos del Valle del Cauca y Cauca contribuyeron con un porcentaje de participacin equivalente al 41,7% del Valor Agregado (VA) nacional del sector. En los sectores de madera e impresin
Grfico 1
ambos departamentos aportaron el 13,65% de participacin al valor agregado nacional. En particular, refirindonos solo a la importancia del sector para la economa regional, la industria del papel y derivados representa el 7,5% del total del VA para el Valle, y el 28,4% del VA para el Cauca. As mismo, la contribucin de los sectores de madera e impresin al valor agregado del Valle del Cauca es del 3.77%3. A continuacin se presenta un grfico donde se ilustran los actores principales que conforman el cluster de pulpa, papel y cartn en el departamento del Valle del Cauca. Dentro de las instituciones de colaboracin se incluyeron todas las entidades que tienen iniciativas de apoyo e impulso para el sector. Las industrias relacionadas ms importantes son la industria forestal y la industria azucarera, que son los principales de proveedores de materia prima del cluster, y las industrias grfica, editorial y de
mapa de agentes del clster de pulpa, papel y cartn en el valle del cauca y cauca
Instituciones de colaboracin Sector Pblico Ministerio: Minas y Energa Transporte Medio Ambiente SENA DNP Alcaldas y Gobernaciones del Cauca y Valle del Cauca Sector Privado Industrias relacionadas Cmara de Comercio de Cali Consejo Privado de Competitividad Cmara de la Industria de pulpa, papel y cartn, de la ANDI Industria Forestal Industria Editorial Industria de Reciclaje Industria de Empaque Industria de Caa de azcar Clsteres relacionados Clster de Madera Clster Servicios Logsticos
Industrias de apoyo Financiamiento Industria Qumica Industria de Transporte y logstica Servicios Pblicos Investigacin Universidades Cigraf
Empresas productoras de pulpa, papel y cartn
1 10 aos de la Ley Pez, impacto econmico. Resumen ejecutivo. Centro de Investigacin en Economa y Finanzas (CIENFI). Universidad ICESI. 2 Cadena pulpa, papel, cartn, industrias graficas, industrias editoriales. Departamento Nacional de Planeacin (DNP) 2007. Pg. 19. 3 Variables principales segn departamentos, Bogot D.C y divisiones industriales, DANE.2007. Clculos propios.
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derivados del papel que demandan papel y cartn como materia prima en sus actividades productivas. Estas industrias conforman la cadena productiva alrededor del cluster del papel.
Anlisis de condicin de factores

La cadena productiva del papel ha sido identificada como una de las ms importantes apuestas productivas de la regin en el marco de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad iniciada en 20044. Esta calificacin es resultado de la consolidacin de la industria, de su capacidad para enfrentar los retos y oportunidades y de la incidencia que tiene en la economa y en el desarrollo social de la regin5. Varios son los factores que explican las ventajas competitivas que tienen a nivel nacional ambos departamentos en la produccin de papel y cartn. Primero, se debe destacar que una porcin grande de la produccin de papel en la regin se basa en el bagazo de la caa de azcar, cuya produccin en la regin es abundante y eficiente. Por otro lado, el cluster est ubicado cerca a zonas de produccin forestal, en donde el departamento del Valle ocupa el segundo lugar en el pas en bosques naturales y plantados, as como en rea potencial de siembra. A pesar de esto, el desarrollo forestal de la regin con respecto a su potencial es, sin embargo, apenas incipiente. La informacin ms reciente indica que al ao 2001, de las 300.000 hectareas de tierra con aptitud forestal comercial en la regin, apenas haba 45.000 hectreas plantadas. Vale la pena anotar que las caractersticas del bosque tropical nativo del litoral pacfico, que constituye la mayora de la reserva forestal de la regin, no es apto para la produccin de papel de alta calidad.
Otra fortaleza del cluster es la cercana del puerto de Buenaventura, pues el sector suple sus requerimientos adicionales de insumos a travs de importaciones. Por otro lado, las exportaciones del sector son sustanciales: por ejemplo, en el 2004 el departamento del Valle export el 43% del total de la produccin nacional de la cadena productiva de pulpa y papel. Buenaventura es el principal puerto de Colombia sobre el Pacfico y maneja el 52% del comercio exterior del pas. Tambin hay que destacar el importante desarrollo vial del departamento, en particular, la red de autopistas que interconectan todos los centros productivos del cluster y que facilitan su comunicacin con el resto del pas. Este desarrollo vial se ver reforzado de manera significativa con la construccin en curso de la autopista a Buenaventura. Por ltimo, la industria vallecaucana de la pulpa, el papel y el cartn ha tenido una productividad histrica superior al promedio nacional6. Esto es resultado, en gran medida, de las economas de escala y la calificacin de la mano de obra alcanzadas gracias a la experiencia adquirida a travs de la larga historia de la industria en la regin y a la incursin de empresas lderes a nivel mundial que se han asentado en el Valle del Cauca. Para reforzar el desarrollo de la mano de obra calificada para el sector, se ha implementado un programa de capacitacin denominado Papyrus, el cual cuenta con el apoyo del sector pblico (Ministerio de Educacin Nacional, Gobernacin del departamento del Valle del Cauca y Gobernacin del departamento del Cauca), del sector privado (ANDI, Corporacin Empresarial del Cauca, entre otros) y de la academia (SENA Valle del Cauca e Institucin Universitaria Antonio Jos Camacho, entre otros) y que tiene como propsito fundamental el mejoramiento de la cadena productiva de la pulpa, el papel y
4 Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Documento regional, Valle del Cauca. Departamento Nacional de Planeacion, DNP. 2007. 5 Cadena pulpa, papel, cartn, industrias graficas, industrias editoriales. Departamento Nacional de Planeacin (DNP) 2007. Pg. 20. 6 Ibd. Pg. 19.
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el cartn, por medio de la formacin de tcnicos profesionales en fabricacin de papel, impresin grfica y tecnologa en produccin industrial. El cluster tiene debilidades en materia de factores que en un futuro podran convertirse en obstculos para su desarrollo. Dentro de stas podemos mencionar aspectos generales de la regin y otros relacionados de forma puntual con las actividades de la cadena forestal y del papel. A pesar de la buena calidad de la infraestructura de transporte al interior del cluster, una debilidad general de toda la regin es la mala calidad de las vas que lo comunican con el puerto de Buenaventura y con el resto del pas. Vale anotar que el gobierno nacional tiene en marcha la construccin de la carretera a Buenaventura y el mejoramiento de la carretera que cruza la cordillera central por el alto de La Lnea. Sin embargo, estos proyectos han avanzado a un paso lento y no es claro cundo se culminarn. Con relacin a las debilidades relacionadas de manera directa con las actividades de la cadena de la pulpa y el papel, se encuentra la dificultad que persiste en zonas alejadas de la regin para el desarrollo de la explotacin forestal, debido a problemas de seguridad, las dificultades de acceso y la falta de claridad jurdica de los terrenos explotables. En particular, hay que sealar que en vastas regiones de la zona hay regmenes colectivos de propiedad de la tierra que dificultan la explotacin maderera que suele basarse en cultivos de muy largo plazo. Adems, es preciso reiterar que a pesar de que en la regin el rea plantada solo corresponde al 15% del total de tierras con aptitud de uso forestal para el desarrollo de proyectos comerciales, gran parte de la superficie restante tiene caractersticas que no son aptas para la produccin de papel de alta calidad con las tecnologas actuales y es adems crucial para la estabilidad ecolgica de la regin y el pas. El tipo de bosque ptimo para la produccin de papel son los bosques de conferas que se cultivan primordialmente en zonas de montaa.
As mismo, en trminos del manejo, conservacin y proteccin del medio ambiente, los resultados del Valle del Cauca no son satisfactorios, como lo indica el estudio del 2002 de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, en el que el Valle del Cauca ocupa el puesto 13 entre 23 departamentos de Colombia. Lo anterior es un factor que debe ser prioritario para la industria, teniendo en cuenta la relacin entre el medioambiente y la actividad productiva objeto de estudio. El suministro energtico (i.e. electricidad) es un factor clave para el desarrollo del cluster, no solo porque ste representa un alto porcentaje de sus costos de produccin, sino que a su vez incorpora un alto porcentaje del total del consumo de energa elctrica en el Valle del Cauca y Cauca. En el ao 2007, por ejemplo, los sectores de madera, papel y derivados e impresin consumieron el 30% de la electricidad total consumida en ambos departamentos7. Es por esto, que el sector trata de genera una parte importante de su electricidad bajo un rgimen de cogeneracin con el fin de reducir sobrecostos relacionados, en vez de basar toda su produccin en la energa proveniente del sistema interconectado nacional. En cuanto al acceso a capital, las empresas ms importantes del sector son empresas nacionales o multinacionales con acceso al mercado nacional e internacional de capitales. Hay que resaltar la presencia en Cali de un importante nmero de instituciones financieras que proveen financiacin a todo el sector privado de la regin. Aunque en la ltima dcada muchas instituciones financieras que tenan su sede principal en Cali trasladaron su administracin a Bogot, no hay evidencia de que esto haya afectado la disponibilidad de capital en la regin.
Recomendaciones para el sector pblico
El sector pblico (e.g. ministerio de transporte y minas y energa) debe continuar el desarrollo de la infraestructura de comunicaciones y de provisin
7 Variables principales segn departamentos, Bogot D.C y divisiones industriales, DANE.2007. Clculos propios.
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de energa, para garantizar el crecimiento del cluster hacia el futuro y de otros clusters regionales no mencionados en este documento. En particular, son muy importantes los proyectos viales que comunican a los centros productivos del cluster con Buenaventura y con el centro del pas. El sector pblico en conjunto con otros sectores de la sociedad debe fomentar la creacin de instituciones que faciliten el desarrollo del capital humano y el conocimiento relevante para el cluster. Se recomienda, por ejemplo, la creacin en las universidades pblicas de la regin de programas de investigacin y formacin dirigidos a las actividades del cluster. Por otro lado, dados los altos requerimientos de energa del sector, su crecimiento en el futuro slo es posible si el gobierno garantiza la provisin confiable de electricidad a precios competitivos o brinda mayores beneficios a las industrias que contribuyan con la generacin de su propia electricidad, por ejemplo a travs de mecanismos limpios como son las fuentes renovables de energa. As mismo es recomendable la flexibilizacin del rgimen de cogeneracin de electricidad cual, para disminuir los costos que ste le imponga al cluster, adems de la eliminacin de la contribucin del 20% al consumo de energa bajo el esquema solidario.
Recomendaciones para el sector privado
Anlisis de industrias relacionadas y de apoyo

En esta seccin se hace referencia a las industrias relacionadas y de apoyo del cluster de la pulpa y el papel, y algunos otros sectores involucrados en la cadena productiva. Se discuten primero las fortalezas y debilidades de las industrias que proveen insumos a la industria de la pulpa y el papel, y luego de las que compran insumos de la industria de la pulpa y el papel.
Industria Maderera
Es recomendable que las empresas del sector coordinen y aumenten sus inversiones en cursos especializados relevantes (e.g. manejo de maquinaria, cultivos, mercadeo, etc) e investigacin y desarrollo, en lo posible, de una forma mancomunada con las universidades de la regin. Dada la importancia del cluster para la economa regional, es notable la ausencia de un centro de investigacin directamente relacionado con el sector, similar a los centros de investigacin de la industria azucarera o cafetera. Tal centro podra, por ejemplo, concentrar sus esfuerzos en el desarrollo de tecnologas que permitan un mejor aprovechamiento sostenible de los recursos forestales nativos de la regin.
La extensin de los departamentos del Valle del Cuca y Cauca es de 5.264.900 Has, lo cual constituye el 4.6% de la superficie nacional. De este rea, aproximadamente 300.000 Has tienen potencial comercial forestal. El departamento del Cauca cuenta con 23,443 Has y el Valle del cauca 22,000 Has de bosque plantado, las cuales producen de manera conjunta 908,860 metros cbicos de madera. Esta produccin est destinada en su mayora a la industria de papel y cartn. El sector forestal es estratgico para el desarrollo econmico de la regin, ya que cuenta con organizaciones de base y empresas comunitarias que se han especializado en las actividades forestales. As mismo se han establecido 28,651 Has en plantaciones agrupadas en ncleos repartidos en 23 municipios de la regin, los cuales generan alrededor de 4,040 empleos. Adems, el sector ha logrado fortalecerse a travs del Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), el cual ofrece iniciativas y actividades que favorecen la explotacin de los recursos forestales; dentro de la implementacin de dichas polticas se encuentra las actividades de reforestacin y el mejoramiento gentico de algunas especies forestales. Las principales amenazas que enfrenta el sector son el crecimiento de cultivos ilcitos en zonas de vocacin forestal en zonas apartadas de la regin y la explotacin minera. As mismo, la actividad forestal productiva poco sostenible es prevalente, en particular, la relacionada con la produccin
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maderera para la produccin de muebles y material de construccin. Por otro lado, el desarrollo de la actividad forestal en la regin se dificulta por el limitado acceso va terrestre y los problemas de seguridad en todas las zonas con vocacin forestal de la zona. Adems, existe un nmero considerable de tierras con potencial maderero que tienen derechos de propiedad colectivos o inciertos, lo cual dificulta la inversin a largo plazo.
Industria azucarera
El sector azucarero no es el principal proveedor de materia prima para la industria de papel y cartn. Su importancia para el sector se debe a la empresa productora de papeles Propal, que es una de las cinco productoras ms grandes del mundo que utilizan fibra de caa de azcar (bagazo) como materia prima8. El sector caero se encuentra consolidado de forma importante en la regin, lo cual constituye una ventaja para la industria en la medida que la fibra de la caa solo tiene utilidad como combustible o materia prima para la fabricacin de papel.
Industria de la Comunicacin Grfica
La industria de la comunicacin grfica comprende los empaques y etiquetas, el sector publicitario y comercial, la industria editorial, los peridicos y revistas y otros servicios relacionados con la industria. Este sector ha cobrado especial importancia en el pas y por eso ha sido incluido en el Programa de Transformacin Productiva, impulsado por una alianza pblico-privada encabezada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, buscando mejorar su competitividad. Las regiones donde se concentra la produccin de la industria son Bogot y el Valle del Cauca. Desde el ao 2006 el crecimiento tanto en produccin como en exportaciones de esta industria
ha sido en promedio de 10% anual, mientras que en el resto del mundo dichas cifras se ubican alrededor del 3%9. Adems, este sector tiene buenas perspectivas de crecimiento, en la medida en que el dinamismo de la actividad econmica impulsa el fortalecimiento de la demanda interna, eliminando el rezago que se tiene con respecto a otros pases de la regin, en trminos del consumo interno de productos impresos. La actividad productiva de las imprentas editoriales y de la publicidad se concentra en Bogot, representando el 6.4% del PIB industrial de la ciudad10. Otra de las fortalezas del sector es la presencia de diferentes entidades que han contribuido al mejoramiento de la competitividad del mismo como es el centro de desarrollo tecnolgico para la competitividad de la industria de la comunicacin grfica, CIGRAF, y la Asociacin Colombiana de la Industria de la Comunicacin Grfica, ANDIGRAF, entre otros. Por su parte, la formacin de mano de obra capacitada ha logrado impulsarse por medio del centro para la industria de la comunicacin grfica del SENA, CENIGRAF. As mismo, diversas actividades relacionadas con la industria del papel como por ejemplo la Feria del Libro de Bogot, que se ha posicionado como una de las ms importantes de la regin, ayudan a promover la lectura como estrategia para mejorar tambin las condiciones de la demanda en el cluster.
Otras industrias relacionadas y de apoyo
En los ltimos aos ha cobrado gran importancia en el Valle del Cauca y el Cauca la industria de productos de consumo masivo derivados del papel, como papel higinico, papeles limpiadores, paales, servilletas, papel de cocina, etc. Este desarrollo ha aprovechado los incentivos tributarios ofrecidos por la Ley Pez. Esta industria aprovecha no solo
8 El conglomerado del azcar del Valle del Cauca, Colombia. Centro Nacional de Productividad (CNP). Red de Reestructuracin y Competitividad, Santiago de Chile, 2002. 9 Desarrollando sectores de clase mundial en Colombia. Sector industria de la comunicacin grfica, Resumen ejecutivo. Ministerio de comercio, industria y turismo. Junio, 2009. Pg. 23. 10 Cadena pulpa, papel, cartn, industrias graficas, industrias editoriales. Departamento Nacional de Planeacin (DNP) 2007. Pg. 19
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la presencia significativa de productores de papel, sino la presencia histrica en la regin de una gran industria de productos de consumo masivo. El cluster se beneficia de la cercana de las industrias de apoyo logstico que sirven a todas las industrias de la regin. Otra industria de apoyo de gran importancia para el cluster es la industria de insumos qumicos. El desarrollo de esta industria ha sido fundamental para el crecimiento de muchos clusters productivos de la regin, relacionados con la produccin de alimentos procesados, dulces, productos farmacuticos, etc. Vale la pena anotar que no hay ninguna entidad que se encargue de coordinar la colaboracin entre los distintos actores que conforman el cluster, ms all de las agremiaciones que agrupan a las empresas de toda la regin (e.g. la cmara industrial de la pulpa, papel y cartn de la ANDI). Es notable tambin la ausencia en la regin de instituciones de investigacin o de programas universitarios relacionados directamente con las actividades del cluster.
El sector pblico debe adems impulsar el desarrollo de instituciones que faciliten la interaccin de todos los actores del cluster. Vale la pena considerar, por ejemplo, la inclusin de toda la cadena productiva de la pulpa y el papel en el programa de transformacin productiva de la industria de la comunicacin grfica. Adems, este programa debera hacer nfasis en el desarrollo de este cluster en particular, dada su desproporcionada importancia a nivel nacional.
El sector pblico tiene un papel muy importante por jugar en el desarrollo del sector forestal colombiano. La explotacin forestal est basada en inversiones de largo plazo que requieren seguridad fisica y jurdica, que son responsabilidad del Estado. Vale la pena pensar en disear concesiones de explotacin forestal, similar a las que se hacen en el sector petrolero, que es por cierto cmo se asignan los recursos forestales en Estados Unidos y Canad. Adems, es notoria la falta de coordinacin entre las autoridades ambientales y las autoridades econmicas para la regulacin eficiente del sector forestal. Por otro lado, el gobierno puede jugar un papel importante en el desarrollo de la industria grfica en Colombia, donde el atraso en consumo de libros y otros productos impresos es muy alto con respecto a pases similares. Programas de fomento de la lectura no solo redundaran en crecimiento del capital humano, sino en el fortalecimiento de la industria editorial y grfica en el pas.
El sector privado debe aprovechar las oportunidades de explotacin en el sector forestal, cuyo desarrollo es muy inferior a su potencial. Debe, si es necesario, demandar de manera coordinada que el gobierno desarrolle un marco institucional adecuado para el desarrollo del sector; de forma concreta, se debe establecer cul es el marco institucional que permitira el aumento de la escala de produccin forestal, respetando los derechos de las comunidades nativas y el medio ambiente. El sector privado debe adems coordinar con el sector pblico la creacin de instituciones locales que apoyen la interaccin de todos los agentes del cluster, y con otras industrias del sector privado hacer alianzas o asociaciones de tal forma que se fortalezca la cadena productiva. Se debe considerar la creacin de una gerencia del cluster, ubicada en la regin, para facilitar el aprovechamiento de sus oportunidades productivas, por ejemplo bajo la sombrilla de la Comisin Regional de Competitividad.
Anlisis de condiciones de la demanda

Fortalezas y debilidades
De acuerdo a datos de DANE, el grueso de la produccin del sector se destina al consumo intermedio de otras industrias y a las exportaciones. De hecho, alrededor del 20% de la produccin del sector se destina a la produccin de otros
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subproductos del sector, tales como papelera escolar o papeles higinicos, mientras que otro 20% aproximado de la produccin del sector se destina al abastecimiento de la industria editorial y grfica. Por otro lado, el 13% de la produccin se exporta. Dos sectores de la economa revisten especial importancia para el cluster del papel. Son stos el sector de telecomunicaciones y correos y el sector financiero, que absorben cada uno casi el 10% de la produccin del sector. Estos sectores son importantes clientes de la industria del papel, pues hacen uso intensivo de papel en el ejercicio habitual de sus negocios. De acuerdo a datos del DANE, el valor de la produccin del sector industrial del papel, el cartn y sus derivados, creci el 55% entre los aos 2001 y 2007. El crecimiento de la demanda de los productos del sector estuvo impulsado por el crecimiento de la demanda del sector editorial y grfico que creci 71% y de las exportaciones que crecieron 90%. Por otro lado, la demanda de la industria de productos derivados del papel (no editorial) creci 44%, que es una tasa menor a la tasa de crecimiento del sector. La tasa de crecimiento de la demanda del sector de telecomunicaciones y correos y del sector financiero estuvo por encima del promedio del sector y fue 66% y 90%, respectivamente. Concluimos que las fortalezas de la demanda del cluster son la demanda del sector editorial y grfico, los mercados externos y la gran demanda de sectores productivos de gran crecimiento e intensivos en el uso de derivados del papel, como lo son el sector de telecomunicaciones y correos y el sector financiero. Una debilidad de la demanda es la tendencia a la baja en la demanda relativa por parte de la industria de productos derivados del papel. Discutimos a continuacin cada una de estas fortalezas y debilidades. En primer lugar, el crecimiento de la demanda de papel por parte del sector editorial est impulsado por el crecimiento de este sector, el cual est de cierto modo garantizado, dado el atraso del pas en el consumo de productos impresos. En alguna medida, este crecimiento se ver atenuado por el
crecimiento de los medios electrnicos. No es de esperar, sin embargo, que esta amenaza sea sustancial en el corto y mediano plazo. Vale la pena anotar que el grueso de productos impresos entra al pas libre de aranceles. Por lo tanto, el que la produccin de papel destinado a la produccin de medio impreso haya crecido tanto, es un reflejo de su alta competitividad. Por otro lado, los mercados externos son una fuente creciente de la demanda del cluster. Los principales destinos de la produccin de papel y cartn son los pases del rea andina. Es de anotar que una porcin sustancial de la produccin del sector editorial, que usa materias primas producidas por el cluster, se destina a las exportaciones. Estos productos editoriales tienen mayor valor agregado y su relativa diferenciacin les permite soportar mejor las fluctuaciones de los mercados externos. El crecimiento de los sectores de telecomunicaciones y correos y del sector financiero representa una fortaleza para la demanda que enfrenta el cluster. Esta fortaleza, a su vez, depende de la fortaleza de estos sectores, la cual no parece estar amenazada en el corto y mediano plazo. No es claro, sin embargo que esta demanda pueda crecer mucho ms de lo que ya ha crecido, entre otras razones por el crecimiento del uso de medio electrnicos sustitutos del papel. El relativo bajo crecimiento de la demanda de productos de la industria del papel y del cartn por parte de subsectores de la misma industria ha sido sealado como una debilidad de la demanda del sector. Esta cada en la demanda relativa por parte de industrias del mismo sector es un reflejo de la transformacin productiva de toda la industria: a medida que toda cadena productiva crece, el producto con menor valor agregado (en este caso el papel y el cartn) pierde importancia. La debilidad fundamental es que a medida que el papel y el cartn se convierten en commodities, se exponen ms a la competencia externa. Esta debilidad solo se contrarresta con medidas que garanticen el incremento en el valor agregado, la productividad del cluster y con las economas de escala que permite el crecimiento del mercado externo.
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El sector pblico est en una posicin privilegiada para crear espacios de coordinacin entre el cluster y los sectores financiero y de telecomunicacin, para garantizar que ste siga atendiendo sus necesidades de productos derivados del papel y el cartn. Por ejemplo, el gobierno puede propiciar el intercambio de informacin entre representantes de uno y otro sector, para garantizar el ajuste de todos los actores a las circunstancias cambiantes del mercado. El gobierno debe adems promover el acceso de los productos del cluster a mercados internacionales a travs de tratados de libre comercio, pues la disminucin en el valor agregado de la industria del papel se compensa con la ampliacin de su demanda. Esto a su vez contribuir a estimular la inversin extranjera en Colombia dentro del cluster.
Recomendaciones para el sector privado:
El cluster debe anticipar la sustitucin del papel y sus derivados por medios electrnicos en los sectores financieros y de telecomunicaciones, que representan una porcin muy alta de la demanda del cluster. El cluster debe identificar sectores cuya demanda de papel sea menos voltil en el largo plazo y que puedan reemplazar la demanda de los sectores intensivos en el uso de medio electrnicos. Por ejemplo, en pases desarrollados se ha visto que la demanda de magazines y publicaciones peridicas de alta calidad no ha cado como s lo ha hecho la demanda de diarios y peridicos de noticias. Es tambin recomendable que el cluster diversifique sus mercados de exportacin para aislarse en la medida de lo posible de riesgos polticos y cambiarios derivados de la concentracin de su demanda externa en unos pocos pases.
Anlisis del contexto para la estrategia y la rivalidad

Durante la ltima dcada las empresas relacionadas con el cluster aprovecharon la Ley Pez de
1995, cuyo objetivo era beneficiar a las comunidades que haban sido afectadas por la avalancha sobre el ro Pez. Esta ley otorg beneficios tributarios a empresas que se establecieran en el norte del departamento del Cauca, muy cerca de Cali. Bajo el rgimen de la ley, se establecieron fbricas de papel y de derivados del papel que son el origen de la alta participacin del sector en el valor agregado del departamento del Cauca y del crecimiento de la produccin de productos derivados del papel en todo el cluster. El elemento principal de impulso al crecimiento del cluster durante la ltima dcada ha sido la inversin de empresas nacionales. Este crecimiento estuvo precedido por un periodo crtico a finales de la dcada de los 90, durante el cual los inversionistas extranjeros, que eran los principales inversionistas del cluster, disminuyeron en forma drstica sus inversiones. La causa de la huida fue la inseguridad de la regin y la desaceleracin econmica. Desafortunadamente, la inversin extranjera no ha vuelto al cluster, a pesar de que las circunstancias han mejorado de manera ostensible. Tal como se ha indicado antes, el ncleo del cluster est constituido por Propal y Cartn de Colombia que son las empresas productoras de papel y cartn ms importantes del pas y no compiten entre s, pues se especializan en distintos productos. La falta de competencia puede ser una debilidad del cluster, o puede ser un reflejo de su competitividad. Por otro lado, los sectores posteriores de la cadena productiva son muy competitivos, lo cual es reflejo de la competitividad de sus proveedores. Como ya se indic, el sector editorial no tiene proteccin arancelaria, lo cual fuerza a los productores de papel a ser competitivos a nivel internacional. De igual forma, el sector de produccin de materiales de escritura es muy competitivo. Finalmente, hay que reiterar que el grueso de la produccin del sector dirigida a empresas (sobre todo del sector financiero) enfrenta la amenaza competitiva de los medios electrnicos. En el sector de productos derivados de papel, las empresas ms grandes del cluster son Papeles del
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Cauca (filial de Colombiana Kimberly) y Familia del Pacfico (filial de productos Familia) que son tambin empresas dominantes en sus mercados. En el mercado de productos de aseo e higiene estas firmas enfrentan no solo la competencia de otras empresas colombianas, sino de empresas internacionales que han entrado en aos recientes al mercado nacional. Todas estas presiones competitivas son una fortaleza, pues le imponen una disciplina al sector que garantiza su competitividad. El crecimiento del cluster ha estado acompaado de una creciente integracin vertical de sus empresas. Como se indic antes, esta integracin est motivada por el mayor valor agregado que se genera en los eslabones ms avanzados de la cadena productiva, como el sector editorial y el sector de productos derivados del papel. Esta integracin vertical es beneficiosa desde el punto de vista social, pues los mercados de bienes finales poseen un alto grado de competencia o rivalidad, de manera que se garantiza que las empresas dominantes productoras de papel no acten de forma anticompetitiva. La presencia de empresas dominantes e integradas en el cluster puede convertirse en una debilidad, si stas en un momento dado quedan en capacidad de excluir a empresas ms pequeas en los eslabones ms avanzados de la cadena productiva. Este fenmeno se evita garantizando la exposicin constante del cluster a un nivel razonable de competencia externa. Hoy en da el sector de papel tiene una proteccin arancelaria similar al resto de la economa (el arancel para productos de papel es 15%), lo cual no parece excesivo pero debe estar acompaado de la vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio para que las empresas del sector no incurran en comportamiento anticompetitivo. Hoy en da esto no es un problema, pues la disciplina competitiva del cluster es tal que una porcin grande de su produccin se dedica al mercado
de exportacin (por ejemplo, Cartn de Colombia y Propal exportan aproximadamente un 25% de su produccin).
El sector pblico debe favorecer la integracin vertical de la cadena productiva. Por ejemplo, la Superintendencia de Industria y Comercio debe evitar interferir cuando ocurran fusiones verticales. Esta integracin elimina los costos sociales generados por la concentracin de la industria productora del papel, pues los mercados con mayor valor agregado, como el mercado editorial y el mercado de productos de consumo masivo derivados del papel y el cartn, presentan altos niveles de competencia o rivalidad. Es importante, sin embargo, que esta integracin vertical est acompaada de una exposicin continua del cluster a la competencia externa, de lo contrario la integracin vertical puede favorecer el comportamiento anticompetitivo de las empresas dominantes del sector. La integracin vertical dificulta la entrada de nuevas firmas al cluster. Una forma de atenuar las posibles barreras a la entrada de nuevas firmas es la promocin de la inversin extranjera en el cluster. Como ya se indic, el capital extranjero fue fundamental en el desarrollo histrico del cluster, pero perdi importancia despus de la crisis de los aos noventa. Por ejemplo, agencias del gobierno podran contactar de forma directa a empresas multinacionales del sector y ofrecerles informacin sobre las condiciones actuales del cluster.
Se recomienda que el sector privado trabaje de manera conjunta con el sector pblico para estimular los volmenes de exportaciones de productos relacionados con el cluster y abrirse mercado de manera conjunta con otras industrias a travs de ferias y delegaciones.
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Cluster de Servicios logsticos1 en Barranquilla

elaborado por: cmara de comercio de barranqUilla secreTara de compeTiTividad gustavo pacheco castro diana reyes meja
3
absorba el 13% de la mano de obra ocupada y representaba el 19,05% del PIB departamental, distribuido as: servicios de transporte terrestre (7,1%), servicios de transporte por va acutica (3,16%), servicios de transporte por va area (5,77%) y servicios complementarios y auxiliares de transporte (2,41%). En cuanto al movimiento de carga en las terminales portuarias, segn la informacin obtenida en el Anuario estadstico del Ministerio de Transporte, desde 1994 hasta 2008 el trfico portuario en la Zona Portuaria de Barranquilla2 ha presentado una tendencia positiva, representada en una tasa de crecimiento anual promedio de 10% (Grfico 1). Los puertos colombianos muestran mejoras relativas alcanzadas en los ltimos aos, segn el
El departamento del Atlntico apostar a construir el cluster transversal de logstica ms importante de Latinoamrica y el Caribe, como soporte al desarrollo productivo de la regin. Plan Regional de Competitividad del Departamento del Atlntico.

El departamento del Atlntico posee una ubicacin geogrfica privilegiada que le brinda grandes ventajas comparativas y competitivas en diferentes sectores econmicos, especialmente en la prestacin de servicios logsticos. Est situado a orillas del ro Magdalena, principal arteria fluvial del pas, lo que facilita el transporte a Puerto Berro y Barrancabermeja, y de ah a los principales centros industriales del pas: Medelln, Bogot y Bucaramanga, entre otros. Adems, cuenta con costa sobre el Mar Caribe, situacin que le permite tener fcil acceso a los mercados internacionales. En los ltimos aos, en el departamento se ha evidenciado una evolucin significativa del sector transporte y del movimiento de carga de las terminales portuarias. De acuerdo con cifras reportadas por el DANE, para el 2007 el sector transporte
1 Cabe anotar que actualmente existen algunas restricciones en la disponibilidad de informacin referente a los servicios logsticos, razn por la cual se realizar en primera instancia el anlisis enfocado en el sector de transporte y terminales portuarias, principales componentes del cluster. 2 La Zona Portuaria de Barranquilla est conformada por la Compaa de Terminales Colombiana S.A, Monmeros Colombo-Venezolanos, Sociedad de Cementos Argos, Sociedad Portuaria de Palermo, Sociedad Portuaria del Norte, Sociedad Portuaria la Loma S.A., Sociedad Portuaria PortMagdalena y Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla.
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Grfico 1
trFico portuario en la zona portuaria de barranquilla

7,00 6,00
5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Cmara de Comercio de Barranquilla con base en: Ministerio de Transporte: Anuario estadstico, 2008.
ndice de Desempeo Logstico3 elaborado por el Banco Mundial, al pasar, dentro de 155 pases, de la posicin 82 en el 2007 a la 72 en el 2010, lo cual evidencia algunos cambios favorables en la prestacin de los servicios logsticos. No obstante, el sistema portuario de Barranquilla, al igual que el resto de los terminales del pas, an presenta un bajo nivel de competitividad en el contexto mundial, por lo que se requiere de manera urgente mejorar su desempeo en cuanto a la seguridad, la rotacin de la carga, la confiabilidad para responder al servicio, la utilizacin y las capacidades potenciales de las instalaciones, entre otros4. En resumen, Barranquilla es un punto nodal donde confluyen diferentes medios de transporte y donde se efectan los intercambios modales de manera segura y rpida. Adems, la ciudad juega un papel relevante como centro de distribucin de carga a nivel nacional y regional. Lo anterior muestra que este sector registra un alto potencial para
la generacin de empleos y es un dinamizador de la actividad econmica en general en el contexto local y nacional. Ante este panorama, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), de manera conjunta con otras entidades de los gobiernos central y regional, ha adelantado recientemente procesos como la Agenda Interna, la Poltica Nacional de Competitividad y las Comisiones Regionales de Competitividad, en los cuales se identificaron y priorizaron apuestas sectoriales y productivas de los diferentes departamentos destacando, entre otros, la importancia de la logstica y el transporte en el desarrollo de una economa ms eficiente, competitiva e integrada a los mercados internacionales. Esto se refrenda en la Poltica Nacional Logstica plasmada en el documento Conpes 3547 de 2008. En el Atlntico, el mapa del cluster de servicios logsticos est conformado por un total de 1.390 empresas, donde las empresas transportadoras (82),
3 El ndice de Desempeo Logstico evidencia las condiciones de la logstica de un pas fundamentadas en la eficiencia de los procesos aduaneros, la calidad de la infraestructura logstica y la frecuencia de embarques que llegan en el tiempo programado. El ndice oscila entre 1 y 5, donde el puntaje ms alto representa un mejor desempeo. 4 Tal como se esboza en: Departamento Nacional de Planeacin. Aprovechar el Territorio MarinoCostero en Forma Eficiente y Sostenible. 27 de julio de 2010.
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Grfico 2
mapa de agentes del clster de servicios logsticos en atlntico
Servicios de almacenamiento Academia Operadores logsticos Operadores portuarios y de manipulacin Compaas de inspeccin aplicada a la logstica
Servicios de almacenamiento
Terminales portuarias Intermediarios del transporte
Empresas Prestadoras de Servicios Logsticos
Asesora y consultora en logstica Empresas de tecnologa y telecomunicaciones
Servicios de almacenamiento
Gremios
terminales portuarias (20) y de servicios de almacenamiento (96) conforman las principales prestadoras de servicios logsticos. Adems, en el mapa se encuentran algunas de las empresas relacionadas y de soporte, especficamente los operadores logsticos (113), operadores portuarios especializados en el manejo y manipulacin de cargas y otros (27), prestadoras de asesora y consultora en logstica (34), empresas de tecnologa y telecomunicaciones (154), as como las empresas del sector financiero y de seguros (Grfico 2).
2. Infraestructura

En esta seccin se analizan algunos factores que determinan las ventajas competitivas y comparativas del departamento:
1. Ubicacin geogrfica y recursos naturales
El departamento se encuentra ubicado en la Costa Caribe colombiana: limita al norte con el Mar Caribe, al sur con el departamento de Bolvar y el canal del Dique, al oeste tambin con Bolvar y al este con el ro Magdalena. Lo anterior indica que el Atlntico posee una conectividad martima y fluvial que le permite fcil acceso a los mercados internacionales y el adecuado desarrollo de las actividades propias del sector logstico.
De acuerdo con la informacin registrada en el Anuario Estadstico del Ministerio de Transporte, se encuentra que el departamento tiene el 100% de su red vial primaria pavimentada, factor clave para la movilidad. Por otro lado, el Anuario destaca que Barranquilla posee una infraestructura portuaria adecuada para el desarrollo del cluster, pues cuenta con un canal de acceso autorizado de 36 pies, 34.828 m de rea total de edificaciones, 34.550 m de rea total de bodega y un rea total no construida aproximada de 681.902 m. No obstante, la infraestructura portuaria del Atlntico exhibe algunas limitaciones en trminos de profundidad del canal navegable para atender barcos de gran tamao, por lo cual la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla ha estructurado un plan de inversiones 2007-2033, que asciende a 178 millones de dlares, con el objeto de aumentar la profundidad del canal de acceso a 40 pies, la adquisicin de equipos para el manejo eficiente de la carga, incrementar la capacidad de muelles y de almacenamiento, entre otros aspectos. Por otro lado, en cuanto al manejo de carga, la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla (SPRB) es un puerto martimo y fluvial, multipropsito, que dispone de capacidad e infraestructura adecuada para el manejo apropiado de granel slido y lquido, contenedores y carga general. En
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lo concerniente a la manipulacin de contenedores, el puerto cuenta con un rea total de 99.776 m en patios y con una capacidad esttica de 5.583 TEU. Igualmente, para el manejo de granel slido tiene siete bodegas de 34.708 m, con una capacidad de almacenamiento de 107.000 toneladas, y para la operacin de granel lquido el puerto cuenta con una batera de 2.250 m de capacidad de almacenamiento. Adems, cabe anotar que la SPRB ofrece bodegas inteligentes para el manejo de carga general, bodegas de estantera metlica a cuatro niveles, equipos y bodegas especializadas en el manejo de papel y vidrio, y 60.000 m como zona de expansin para proyectos futuros5. En cuanto a las zonas francas, hoy en da el departamento tiene un total de tres: Zona Franca de Barranquilla, Zona Franca la Cayena y Zona Franca Internacional del Atlntico6, las cuales exhiben una posicin privilegiada para el desarrollo empresarial, con fcil acceso a los diferentes modos de transporte (fluvial, areo y carretero). En lo referente a la infraestructura de transporte areo, cuenta con el Aeropuerto Ernesto Cortissoz. Este terminal tiene una pista de 3.000 m de longitud y 45 m de ancho. Adems, su ubicacin al nivel del mar ofrece mayor rendimiento a los motores y capacidad de peso de combustible. Por otra parte, el departamento cuenta con otras zonas de aglomeracin de empresas industriales y de servicios logsticos, entre las cuales sobresalen: el Parque Industrial Malambo (PIMSA), Metroparque, Parque Empresarial Ro Norte, Bodegas Marisol y Gran Central de Abastos.
3. Capital humano
obra capacitada y especializada en el tema de logstica; en consecuencia, sealan esto como una de las principales barreras para el desarrollo del cluster. Ante este panorama, instituciones de educacin superior, tcnica y tecnolgica, como el SENA, la Escuela Naval de Suboficiales, la Universidad Autnoma del Caribe, la Universidad Simn Bolvar y la Universidad del Norte han diseado diversos programas acadmicos con la intencin de incrementar la oferta de mano de obra especializada, tales como: Postgrado en Logstica de Transporte Internacional de Mercancas, Magster en gestin logstica, Profesional en Administracin martima y fluvial, Tecnologa en gestin portuaria, Tcnico profesional en operaciones portuarias, gestin logstica de recibo y despacho de objetos y sistemas de informacin en los centros de distribucin7.
4. Capital
En este mbito y segn los resultados de la Encuesta Empresarial sobre Estrategia y Ambiente de Negocios en el departamento del Atlntico, los empresarios consideran que existe poca mano de
A lo largo de la historia, el acceso a capital ha sido una de las principales desventajas en el departamento del Atlntico. A diciembre de 2009, solo el 13,9% de la poblacin mayor de edad con acceso a productos financieros era beneficiario de un crdito; esta situacin se complementa con uno de los ndices de penetracin ms bajos en acceso a microcrditos (1,4%). Adicionalmente, es indispensable sealar la escasez de servicios y productos financieros especializados en el sector logstico8. En resumen y de acuerdo con los resultados obtenidos en el Diagnstico de Competitividad del Atlntico, edicin 2009, el cual est fundamentado en el Modelo de Diamante de Michael Porter, a continuacin se sealan las debilidades y fortalezas de las condiciones de factores que determinan el desarrollo del cluster de logstica en el departamento. En lnea con la caracterizacin anterior, se considera necesario ejecutar una serie de acciones
5 Esta informacin fue suministrada por la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla. 6 La Zona Franca Internacional del Atlntico se encuentra actualmente en construccin con reas disponibles para venta y renta, cuyo propsito sea el desarrollo de actividades de servicios, manufacturas livianas, medianas y pesadas. 7 ProBarranquilla, Razones para invertir en Barranquilla y el Atlntico: Barranquilla Plataforma Logstica. 2009. 8 Asobancaria. Reporte de bancarizacin diciembre de 2009. Bogot: 2010.
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desde los sectores pblico y privado que permitan mitigar las debilidades, agilizar los trmites y reducir el tiempo y los costos requeridos para transportar bienes, servicios e informacin con eficiencia.
Tabla 1
Fortalezas

Debilidades

Infraestructura de la red vial pavimentada. Conectividad fluvial. Conectividad martima. Transporte areo. Infraestructura de Zonas Francas. Infraestructura de banda ancha. Fibra ptica.
Conectividad a la red frrea. Profundizacin financiera. Capital Humano. Navegabilidad ro Magdalena.
Ejecucin de obras de infraestructura vial en sectores aledaos al Puerto para agilizar el transporte de carga de comercio exterior. Realizar el mantenimiento adecuado y preventivo a las obras pblicas de infraestructura que tienen gran impacto en la conectividad de Barranquilla, el departamento del Atlntico y el resto del pas. Entre ellas se encuentran la Va 40, la Circunvalar, Calles 17 y 30, Avenida Murillo y Avenida Olaya Herrera. Crear y/o fortalecer, en entidades como el Sena, el Instituto Tecnolgico de Soledad (ITSA) y la Universidad del Atlntico, programas de formacin en reas relacionadas con la logstica, en particular en los renglones de servicio al cliente, idiomas, comercio exterior y mercadeo y ventas.

Enseguida se detallan cada una de ellas: Sector Pblico Nacional Agilizar la ejecucin de los proyectos viales en el pas, considerados en el Plan Nacional de Desarrollo como ejes estratgicos de la competitividad, tales como la Ruta del Sol. Ejecutar un conjunto de obras en todo el recorrido del ro Magdalena que permitan la recuperacin de su navegabilidad, desde su nacimiento hasta la desembocadura en Barranquilla. Acometer las obras necesarias para solucionar los problemas de sedimentacin constantes a lo largo del canal de acceso del puerto de Barranquilla. Implementar el Plan Maestro Portuario, que derivar en la creacin de la Autoridad Portuaria de Barranquilla. Realizar el mantenimiento adecuado y preventivo a las obras pblicas ejecutadas. Sector Pblico Local Fortalecer la seguridad en las reas de influencia portuaria. Al examinar el Registro Mercantil de la Cmara de Comercio de Barranquilla 2009, con base en los cdigos CIIU, se encuentra que en el Atlntico existen unas 1.182 empresas que se pueden considerar industrias relacionadas y de soporte del cluster, de las que el 96,3% corresponde a micro y pequeas empresas, mientras que las grandes solo abarcan el 1,4%. Lo anterior connota escaso desarrollo empresarial y poca sofisticacin en los procesos productivos. Por otro lado, en lo concerniente a la ubicacin, es importante sealar que estas empresas se localizan en su mayora en Barranquilla y su rea Metropolitana (81% y 14,9%, respectivamente). Esta cercana entre los proveedores y los principales centros de actividad logstica se traduce en una mayor eficiencia y productividad del sector. A continuacin se realiza el anlisis de estas empresas relacionadas y de soporte, segmentado de acuerdo con las principales actividades ejecutadas en el cluster:
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1. Transporte
En lo referente a los proveedores del transporte terrestre y areo, el departamento cuenta con 151 proveedores de combustible, 73 comercializadoras de repuestos y accesorios de vehculos, 44 empresas de comercializacin de vehculos, 42 dedicadas a las actividades complementarias de transporte y 32 prestadoras de servicio de latonera, pintura y reparacin elctrica.
2. Terminales Portuarias
y postgrado dirigidos al sector de logstica y transporte. En resumen y de acuerdo con la descripcin expuesta de las industrias relacionadas y de soporte del sector logstico, se consideran las siguientes fortalezas y debilidades:
Tabla 2
Fortalezas
Debilidades

Los servicios prestados en las terminales portuarias requieren proveedores especializados para el desarrollo de actividades como remolque, avituallamiento, carga y descarga de combustible, reparaciones y mantenimiento de buques, entre otras. En la actualidad, en el Atlntico hay 27 empresas de suministros y equipos especficos de estas labores, siete empresas especializadas en construccin, mantenimiento y reparacin de obras civiles martimas y de dragado y tres compaas de instalaciones para cargue y descargue de buques.
3. Almacenamiento y depsito
Localizacin geogrfica de los proveedores cerca a las principales actividades logsticas.
Informalidad. Poco desarrollo empresarial y profesional. Falta de insumo y apoyo para el mantenimiento de maquinaria y equipo. Falta de centros especializados de investigacin, diagnstico y servicio.
En el departamento se localizan 33 proveedores dentro de las reas de fabricacin de medios de almacenamiento, construccin de bodegas, estanteras y tanques. Por otra parte, y en lnea con la percepcin de los empresarios recogida a travs de la Encuesta de Caracterizacin del Sector de Servicios Logsticos en el Atlntico, se aprecia que en el departamento es muy limitada la disponibilidad de insumos especficos para el mantenimiento de bodegas graneleras, tanques para graneles lquidos y cmaras de fros.
4. Academia
A continuacin se enuncian algunas recomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorar las condiciones de las industrias relacionadas y de soporte del sector logstico: Sector Pblico Nacional Cofinanciar proyectos de desarrollo tecnolgico y productivo orientados a mejorar la eficiencia de los talleres de mantenimiento y reparacin del sector automotor. Validar, en instituciones como el SENA, nuevos programas de formacin en reas relacionadas con mantenimiento y reparacin de vehculos y de medios de manipulacin, entre otros. Sector Pblico Local Crear y/o fortalecer, en entidades como el Sena, el Instituto Tecnolgico de Soledad (ITSA) y la Universidad del Atlntico, programas de formacin en reas relacionadas con mantenimiento y reparacin de vehculos y de medios de manipulacin y almacenamiento de mercanca (gras, buques, contenedores, etc.).
La formacin de capital humano con las competencias apropiadas para desempearse en empresas prestadores de servicios logsticos es un tema de vital importancia para el desarrollo del cluster. Para el 2009, existan el Atlntico once centros de educacin superior y diez universidades. Sin embargo, solo cinco de ellas ofrecen programas de pregrado
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Adelantar campaas promocionales que incentiven la inversin en las empresas de tecnologas de la informacin encargadas, por ejemplo, de elaborar los cdigos de barra e implementar identificacin por radiofrecuencia y posicin satelital. Realizar talleres y asistencia tcnica en las reas de planeacin estratgica, registros contables, costos, mercadeo y ventas. Sector Privado De forma peridica, realizar misiones internacionales con el objeto de establecer lazos de cooperacin institucional, empresarial y cientfica entre el departamento del Atlntico y pases con alto desarrollo en el sector logstico, para generar confianza mutua y propiciar intercambio acadmico y cientfico, as como transferencia de tecnologa, en aspectos estratgicos que permitan el desarrollo apropiado de los servicios logsticos. Crear un centro especializado en prestacin de servicios de mantenimiento y reparacin de vehculos de carga pesada, buques, contenedores, tanques de almacenamiento de lquidos y cmaras de fro.

Segn el Registro Mercantil de la Cmara de Comercio de Barranquilla, en el Atlntico el nmero de empresas, ascendi a 36.911 en el 2009, de las que aproximadamente 51,1% se dedica a actividades propias del comercio, 9,4% del sector industrial y 7,4% son exportadoras e importadoras directas: empresas que se convierten en potenciales demandantes de los servicios logsticos del Atlntico. Por otro lado, y de acuerdo con el estudio de Diseo conceptual de un Esquema de Sistemas de Plataformas Logsticas en Colombia y Anlisis Financiero y Legal (Primera Fase), realizado por el DNP, se encuentra que Barranquilla es eje fundamental de dos de los principales corredores funcionales
de carga en el pas: Caribe-Venezuela y BogotBarranquilla, a travs de los cuales se movilizan la mercancas producida por empresas del interior del pas, tales como productos de la industria crnica, maquinaria industrial y equipos electrnicos, frmacos, plaguicidas, plsticos, autopartes, muebles, pinturas, papel, envases, entre otros. En general, las empresas demandantes de servicios logsticos en el Atlntico manipulan cargas sueltas o fraccionadas, paletizadas y contenedorizadas. Adems, el flujo de carga recibida en su mayora es nacional y local, utilizando en mayor medida el modo de transporte carretero. En lo referente a los flujos de cargas internacionales, ya sea de transbordo o trnsito, manipulan mercancas procedentes de Suramrica y los Estados Unidos, seguidas por las provenientes de Centroamrica. Por otro lado, en cuanto a los activos propios de las empresas demandantes, se encuentra que estas poseen instalaciones para el almacenamiento y bodegas convencionales, algunas compaas disponen de estanteras para paletas, patios de almacenamiento, centros de distribucin y elementos tcnicos de manipulacin. Cabe anotar que los demandantes no disponen de medios de transporte terrestre y fluvial propios; por tal motivo, dentro de los procesos logsticos que ms tercerizan las organizaciones empresariales se encuentran los transportes de carga nacional e internacional. De acuerdo con lo anterior, los proveedores de servicios logsticos ms utilizados por estas empresas son el transporte carretero, as como sociedades portuarias, lneas navieras de contenedores, lneas areas de carga internacional y compaas de inspeccin. A estos servicios le siguen los ofrecidos por las agencias de aduanas y las compaas de seguros. En relacin con los atributos tpicos del desempeo de los proveedores exigidos por los demandantes, el considerado como ms importante por las empresas tiene que ver con el cumplimiento de los plazos de entrega, seguido por la disponibilidad de recurso humano competente y profesional, infraestructura logstica adecuada y, finalmente, la solidez financiera del proveedor.
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Con base en el anlisis realizado a las condiciones de la demanda del sector logstico, se han encontrado las siguientes fortalezas y debilidades:
Tabla 3
zar tres criterios importantes a la hora de competir, tales como: la institucionalidad, el ambiente de promocin y atraccin de inversiones hacia el sector y la competencia a nivel nacional. Enseguida se examinarn en su orden cada uno de ellos:
1. Institucionalidad
Fortalezas

Debilidades
Crecimiento de la demanda local. Crecimiento de la demanda internacional.
Sofisticacin y exigencia de los demandantes locales. Poco desarrollo de la tercerizacin logstica en las empresas demandantes.
En lnea con lo anterior, se sugiere: Sector Pblico Realizar capacitaciones empresariales peridicas con el objeto de crear conciencia en las unidades productivas sobre la importancia de la tercerizacin de los servicios logsticos, las cuales deben dirigirse especficamente a las pymes en las diversas actividades econmicas. Sector Privado Disear un sistema de informacin logstica que oriente a los demandantes sobre el total de servicios logsticos que se ofrece en el departamento. Realizar un estudio de costos para que las empresas puedan comparar precios y descubran la importancia de tercerizar los servicios logsticos.
Anlisis del contexto para la estrategia y la rivalidad

En el caso particular del contexto para la estrategia y rivalidad del cluster, resulta indispensable anali-
En el proceso de la construccin del documento sectorial de la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad, elaborado por el DNP, se identifica la logstica y el transporte como un sector estratgico para impulsar el desarrollo econmico nacional. En este documento se establece como visin que en el 2019, Colombia contar con un sistema integrado del transporte y la logstica: gil, eficiente y fluido que satisfaga las necesidades de los actores nacionales e internacionales... Para lograr esto se plantean tres estrategias determinadas: la primera consiste en el diseo e implementacin de un sistema integrado de logstica y transporte, que permita aprovechar las ventajas competitivas de cada modo de transporte y sus respectivas actividades logsticas. La segunda hace referencia a la ejecucin de mejoras prcticas con el objeto de hacer ms eficiente la prestacin de los servicios. Finalmente, la tercera sugiere convertir al pas en plataforma logstica internacional para el flujo de personas, bienes y servicios9. Con base en lo anterior y en el Decreto 2828 de 200610, el Gobierno nacional, en su inters por contribuir con la institucionalidad necesaria para fortalecer este sector estratgico, formul la Poltica Nacional Logstica plasmada en el Conpes 354711 de octubre de 2008, la cual tiene como objetivos especficos: (i) Crear el entorno institucional, (ii) Generar informacin en logstica, (iii) Contar con corredores logsticos articulados, (iv) Promover la facilitacin del comercio exterior, (v) Promover el uso de las TIC al servicio de la logstica y (vi)
9 Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Sectorial Infraestructura. 2007. 10 A travs del cual se establecen los parmetros para la organizacin del Sistema Nacional de Competitividad (SNC). 11 Departamento Nacional de Planeacin DNP. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes 3547. 2008.
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Fomentar la provisin de servicios de calidad en logstica y transporte. En el caso particular del Atlntico y teniendo en cuenta que el departamento posee caractersticas que se traducen en fuertes ventajas competitivas frente a otros puertos y centros de carga area del pas, en el documento regional de la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad, se determin la propuesta de valor en los siguientes trminos: Creacin del cluster de servicios logsticos que permita convertir al Atlntico en la mejor plataforma para el comercio internacional12. En definitiva, el panorama descrito anteriormente demuestra que las entidades gubernamentales nacionales y locales han establecido las polticas y estrategias requeridas para promover la competitividad del sector, y establecer un contexto institucional slido para el desarrollo del mismo.
2. Ambiente para la promocin y atraccin de inversiones
Panamericana de Logstica, y en la Sala logstica de las Amricas, eventos claves para la promocin del sector logstico. Por otra parte, como complemento de esta gestin se han adelantado un nmero considerable de reuniones con lderes de opinin, empresarios, embajadores y gremios de otras naciones, ante quienes se exponen las razones para invertir en el Atlntico, haciendo nfasis en los sectores estratgicos. Finalmente, este trabajo de promocin y atraccin de inversiones se ha reflejado en un aumento del 14% de la inversin extranjera directa en el primer semestre del 2010 frente a la totalidad del 2009, al pasar de 280 a 321 millones de dlares. Se prev que la inversin continuar creciendo hacia los prximos aos, por cuanto el departamento ha identificado otras apuestas estratgicas que exhiben un alto potencial de crecimiento, tales como: farmacutico-salud, insumos especializados para la agroindustria y para la construccin.
3. Competencia a nivel nacional
En el Atlntico, durante los ltimos tres aos se ha consolidado una fuerte alianza pblico-privada entre el Estado, el sector empresarial y la academia, a travs de la cual entidades como ProBarranquilla13, la Alcalda, la Gobernacin y la Cmara de Comercio, se encuentran realizando una serie de actividades orientadas a aumentar los flujos de inversin hacia el departamento, especialmente en aquellos sectores estratgicos para el desarrollo econmico local, tales como logstica, transporte, BPO, TIC, turismo y salud. Durante el primer semestre de 2010, con el objeto de disear una estrategia de promocin adecuada para estos sectores, se realizaron misiones de promocin proactiva a la India, Estados Unidos, Chile, Argentina, Espaa, Portugal, Francia, Blgica, Reino Unido y los Pases Bajos. Adicionalmente, el departamento particip en la Conferencia
En las costas colombianas, por su ubicacin geogrfica privilegiada y condiciones de factores, existen tres ciudades que se convierten en la competencia directa del cluster de logstica del Atlntico: Santa Marta, Cartagena y Buenaventura. Segn la informacin publicada en el Anuario Estadstico del Ministerio de Transporte, el puerto de Santa Marta posee un calado en su canal de acceso de 70 a 120 pies, 10.714 m de rea total edificada y 14.700 m de bodegas. Por su parte, el puerto de Cartagena tiene un calado de 47,16 pies, 27.064 m total edificado y un rea total de 27.064 m correspondiente a bodega. Para el caso particular de Buenaventura, el Anuario expone que el puerto disfruta de un calado de 27 pies y 80.342 m dedicados a la actividad de almacenamiento en bodegas.
12 Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad - Documento Regional Atlntico. 2007. 13 ProBarranquilla es la Agencia de Promocin de Inversiones de Barranquilla y el departamento del Atlntico. Una organizacin privada sin nimo de lucro, patrocinada por ms de 85 empresas, con el propsito de promover el desarrollo econmico sostenible de la regin.
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Cuando se analiza el trfico portuario de las ciudades de la Costa Caribe, se evidencia en general una tendencia creciente del volumen de carga. Desde 2000 hasta el 2008, la Zona Portuaria de Santa Marta14 present un aumento en el trfico portuario de 15,3% anual promedio, pasando de 4,6 millones de toneladas a 14 millones de toneladas. De igual forma, la Zona Portuaria de Cartagena15 muestra un incremento en el volumen de carga equivalente a un crecimiento del 14% anual promedio. Por el contrario, al estudiar el trfico de carga en la Costa Pacfica, para el perodo sealado, se encuentra que la Zona Portuaria de Buenaventura solo se ha incrementado en un 2,5% en promedio, presentando adems, durante los dos ltimos aos, disminuciones en el volumen de carga movilizada. Por otro lado, de acuerdo con el documento Doing Business en Colombia 2010, elaborado por el Banco Mundial, se halla que Santa Marta es la ciudad donde es ms fcil el comercio transfronterizo16, seguida de Barranquilla, Cartagena y Buenaventura. Cabe sealar que en cuanto a costo requerido para exportar, el puerto de Barranquilla presenta una ventaja al tener el valor ms bajo, USD 1.600, mientras que en los puertos de Santa Marta, Cartagena y Buenaventura el costo asciende a USD 1.717, USD 1.770 y USD1.890, respectivamente17. Para terminar, en lo referente al transporte areo, para el 2007 el aeropuerto de Barranquilla tuvo un movimiento de carga equivalente a 39,8 miles de toneladas, mientras que la terminal area de Cartagena tuvo un trafico de carga de 11,9 miles de toneladas y la de Santa Marta moviliz solo 1,9 miles de toneladas (Grfico 3). Esta situacin se
debe a las deficiencias en infraestructura aeroportuaria que presentan estas dos ltimas terminales.
Grfico 3
movimiento de carga por aeropuerto
45,0 40,0
35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0 2004 Atlntico 2005 Bolvar 2006 Magdalena 2007
En la siguiente tabla se resumen las fortalezas y debilidades en el contexto de estrategia y rivalidad. Sector Pblico Hacer un diagnstico en cuanto a regulacin, nmero de impuestos, tiempo y costos del pago de impuesto en la ciudad, mediante el cual se identifiquen las debilidades del particular y se puedan disear algunas medidas para suplirlas. Hacer seguimiento de los costos ejecucin y mantenimiento de las obras de infraestructura
14 La Zona Portuaria de Santa Marta est conformada por Drummond Ltda., C.I. Productos de Colombia S.A., Empresa Colombiana de Petrleos y la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta. 15 La Zona Portuaria de Cartagena est conformada por Algranel S.A., Compaa Colombiana de Clinker S.A, Compaa Colombiana de Terminales S.A., Compaa Puerto Mamonal S.A., Dow Qumica de Colombia S.A., Empresa Colombiana de Petrleos, Petroqumica Colombiana S.A, Polipropileno del Caribe S.A, Sociedad Portuaria Bavaria S.A., Sociedad Portuaria de la Zona Atlntica S.A., Sociedad Portuaria Mamonal S.A., SPR Cartagena, Terminal de Contenedores de Cartagena, Terminal Martimo Muelles el Bosque S.A. y Transmarsyp. 16 Las calificaciones corresponden al promedio de las calificaciones de cada uno de los puertos en cuanto a los documentos, tiempo y costos necesarios para exportar e importar desde/hacia Bogot. 17 De acuerdo con el documento Doing Business Subnacional 2010, el indicador de comercio transfronterizo est conformado por el anlisis de tres indicadores: los documentos requeridos, el tiempo y los costos necesarios para exportar e importar un cargamento estndar de mercanca.
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Tabla 4
para que estos no presionen los precios de los peajes en el Departamento.

Fortalezas Debilidades
Polticas pblicas a nivel nacional y regional que promueven la competitividad del sector. Estrategias diseadas e implementadas para la atraccin de inversiones orientadas al sector. Costos requeridos para exportar e importar (segundo ms bajo despus de Santa Marta). Carga rea movilizada.
Regulacin-impuesto (Barranquilla ocupa el puesto 15 de 21 ciudades, de acuerdo al estudio DB).
Sector Privado Promover y consolidar convenios y acuerdos con autoridades internacionales en el tema de logstica para fortalecer el sistema portuario local. Invertir en los puertos con miras a la especializacin de los mismos en actividades estratgicas para el crecimiento econmico. Promover la implementacin de proyectos que faciliten y reduzcan los costos y trmites para la exportacin mediante los puertos y el aeropuerto, por ejemplo, Exportafcil.
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Cluster de Business Process Outsourcing & Offshoring (BPO&O) en Caldas

elaborado por: Universidad de caldas oficina asesora de innovacin y proyecTos patricia salazar villegas. jeFe oFicina1
Business Process Outsourcing & Offshoring (BPO&O), segn la definicin del Outsourcing Institute, se refiere a la subcontratacin de funciones de procesos de negocio con proveedores de servicios, ya sea internos o externos a la compaa. Para comenzar a hablar del cluster de BPO&O en Caldas es necesario hacer una revisin socioeconmica del Departamento. En este sentido podemos decir que en una superficie que corresponde al 0,69% del territorio colombiano, Caldas genera el 2,28% del PIB nacional2. Manizales, la capital del departamento, lidera el ranking de facilidades para hacer negocios en Colombia, segn el Doing Business 2010. Haciendo una revisin productiva del departamento encontramos que tiene una base econmica diversificada. Segn datos del DANE (2003), la agricultura y ganadera generan el 21% del PIB; los servicios el 28,3% y el comercio y la industria cada uno el 13%. Es importante resaltar que dentro del sector servicios sobresale el rea educativa. Por otro lado, la tasa de desempleo de ManizalesVillamara entre el 2001 y el 2009 siempre ha sido
superior a la tasa de las otras 13 ciudades y reas metropolitanas. Esta problemtica del desempleo y el ecosistema educativo hizo de los negocios BPO, inicialmente call centers y contact centers, una oportunidad para la regin, ya que la industria del BPO&O es intensiva en mano de obra y su sofisticacin depende del nivel en las competencias, conocimientos y las habilidades comunicativas e idiomticas requeridas para el servicio subcontratado. De acuerdo con la Asociacin Colombiana de Contact Centers y BPO, el sector de servicios de tecnologa de la informacin durante 2009 gener 57.883 empleos, export servicios por 190.000 millones de pesos y sus ingresos fueron del orden de 1,1 billones de pesos. A nivel nacional, el sector de BPO&O hace parte del Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio Industria y Turismo y se han planteado para el sector las siguientes metas: 600.000 empleos creados, 48.000 millones de dlares de ingresos y exportaciones por 42.000 millones de dlares en el ao 2032.
1 El autor de este trabajo quiere agradecer de manera muy especial a todas las instituciones que aportaron al desarrollo de este documento, muy especialmente al doctor Andrs Villegas en la empresa People Contact, al doctor Santiago Pinzn, Director de la Cmara de Servicios Tercerizados de la ANDI, y al doctor Angelo Quintero, Secretario de Competitividad de la Alcalda de Manizales. 2 DANE, 2007.
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En el caso de Caldas, el sector de BPO&O ha estado concentrado en el subsector de call centers; segn informacin de la Alcalda de Manizales, son 4.500 los empleos generados en este sector en la ciudad. La meta para el 2010 es llegar a ocho mil. No existe informacin consolidada de las ventas de este sector en Caldas, pero la compaa pionera, People Contact, tuvo ventas en el 2009 por 25.095 millones de pesos y una utilidad neta de 1.235 millones de pesos Para hacer una descripcin de la historia del cluster debemos comenzar por resaltar el liderazgo de gobierno local, el cual ha continuado a travs del tiempo desde la alcalda de Germn Cardona entre el 2000 y el 2003. Todos los alcaldes en sus planes de desarrollo se han enfocado en posicionar a Manizales como una ciudad con una economa basada en el conocimiento, lo cual ha implicado una inversin importante en infraestructura de telecomunicaciones y el direccionamiento de las instituciones locales hacia este tema.
Desde el sector empresarial y a comienzos de esta dcada, Emtelsa, la compaa de telefona local que se vendi a Une en el 2007, impuls el primer call center, denominado People Contact, orientado inicialmente al mercado domstico y con sede en Bogot. Despus, en el 2005, con la llegada a Colombia de espaoles interesados en estos servicios, la operacin se ampli a Manizales, ciudad que empez a tomar auge y a ser elegida por clientes nacionales y extranjeros. Dentro de estas compaas sobresalen Emergia, Digitex y Uno a Uno. En este aspecto es clave resaltar el apalancamiento financiero de InfiManizales (Instituto de Financiamiento Promocin y Desarrollo de Manizales). En el 2008 se instalaron nuevas compaas en el sector BPO especializadas en IT; son los casos de Fbrica de Software (Heinsohn), dentro del Parque Tecnolgico de la Universidad Nacional, sede Manizales, y New Shore, en el campus de la Universidad de Caldas. En el 2009 abri sus puertas en
Grfico 1
mapa de agentes del clster de bpo&o en caldas

Proveedores de capital humano Universidades Instituciones de capacitacin tcnica y/o no formal Proveedores de tecnologa Hardware Software Comunicaciones Proveedores financieros Banca local y extranjera INFI Manizales e INFI Caldas Capital de riesgo
Empresas pioneras Enfoque call center-contact center: People Contact, Emergia, Digitex, Uno a Uno Otras empresas Esta segunda ola ms enfoque BPO: New Shore, Heinsohn, Esfera, Mangalink Nuevas empresas
Clientes domsticos Clientes internacionales Principalmente Espaa y algunos pases de Latinoamrica
Gobierno local y nacional Alcalda de Manizales, SENA, DIAN, Proexprot; Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
Investigacin Universidades, Proyecto Ciudadela del Conocimiento, Parques tecnolgicos
Otras entidades
Gremios
Comisin Regional de Competitividad
Parquesoft, Red de Incubadoras, Asociacin Colombiana de Contact Fundacin Luker, Zona Franca, Centers y BPO y Cmara BPO de Fundacin UNE la ANDI-Captulo IAOP, y ANDI Caldas
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Manizales Esfera BPO con el propsito de generar en el mediano plazo KPO3. En febrero del 2010 Emergia, empresa espaola, y People Contact crearon con el apoyo del gobierno local una zona franca permanente especial, operada a travs de la firma Econtact Colombia SAS. Este nuevo proyecto tuvo una inversin 24.800 millones de pesos y tiene la meta de generar en el 2011 8.000 empleos. Este grupo de firmas atienden el mercado domstico y mercados externos, principalmente en Espaa. El modelo de negocio impulsado por la Alcalda consiste en generar asociaciones con call center internacionales para que traigan sus operaciones a Manizales. Esta estrategia tambin facilita la incursin en mercados internacionales donde la compaa socia tiene su sede principal.
Grfico 2
En el aspecto tecnolgico, los proveedores de hardware y software en su mayora son compaas extranjeras. Sin embargo, existen proveedores de software local, como Parquesoft, que podran atender las demandas, as como cinco facultades de ingeniera de sistemas en la ciudad.

Como se mencion anteriormente, el sector BPO&O es intensivo en mano de obra, siendo este el principal factor; sobresalen tambin la infraestructura en IT, la ciencia y tecnologa y el acceso a capital y financiacin.
mapa de agentes del clster de bpo&o en caldas
Mano de obra: calidad y cantidad El sector necesita ingenieros, MBA, profesionales en otras carreras especializadas y tcnicos que hablen, en lo posible, una segunda lengua (ingles, francs, alemn, etc.). Los salarios deben ser competitivos. El crecimiento del sector est asociado a la disponibilidad de mano de obra.
Infraestructura Infraestructura en telecomunicacin es que garantice conectividad. Inventario total de espacios y costos competitivos por metro cuadrado Calidad del servicio de energa elctrica
Ciencia y tecnologa: innovacin Otros pases con sectores BPO ms sofisticados se han fortalecido con la creacin de parques tecnolgicos. (por ejemplo: China, Filipinas e India). La innovacin es un catalizador para pasar de BPO a KPO. Facilidad para la provisin de hardware y software.
Acceso a capital y financiacin El crecimiento de la industria necesita nuevos recursos financieros. Las fuentes de inversin de los negocios deben ser diversas, ya que esto disminuye el riesgo. Para atraer inversin extranjera debe existir inversin local.
3 Knowledge Process Outsourcing.
[280]
Tabla 1
Fortalezas y debilidades de la condicin de Factores

Fortalezas Call y contact centers
Debilidades
Un elemento catalizador del clster son los proveedores de capital humano locales: Manizales cuenta con ocho instituciones de educacin superior, con aproximadamente 30.000 estudiantes universitarios, aadicional a un importante nmero de estudiantes en formacin tcnica en el SENA Caldas (para el 2009 esta institucin tena 15.789 estudiantes en formacin titulada y 157.466 en formacin complementaria). El 72% de la poblacin actual de Manizales se encuentra entre los 20 y 29 aos de edad Poblacin universitaria de estudiantes en diferentes reas de conocimiento. Nueve pregrados relacionados con ingeniera de sistemas, electrnica y telecomunicaciones, adems de dos programas de MBA. Si bien el desempleo es alto, es tambin una oportunidad, ya que existe mano de obra disponible en el mercado que incluye los no ocupados, lo cual facilita la adquisicin de mano de obra . El caldense se destaca por su calidez humana y su vocacin de servicio. Puesta en marcha del programa Manizales Bilinge por parte de la alcalda de Manizales.
nicamente el 8% de la poblacin laboral actual conoce un segundo idioma. No existen programas tcnicos, tecnolgicos y profesionales en el rea de BPO&O. Debido a que el 80% de la labor de la industria se ha centrado en call centers (tareas de baja complejidad), un alto porcentaje de la remuneracin es el salario mnimo. En general, existe una baja percepcin del valor de trabajar en un call center y BPO&O. En el caso de TI, existe una dificultad para la consecucin de perfiles, por falta de conocimientos tcnicos y por la alta demanda de ingenieros a nivel nacional.
Infraestructura: Telecomunicaciones/TI, Finca Raz y Energa

Cobertura del 90% en servicios pblicos en la ciudad de Manizales. Manizales cuenta con una moderna infraestructura en comunicaciones. La compaa de energa local, CHEC, cuenta con la acreditacin en calidad por parte del Cidet. La presencia en Manizales de una zona franca especial de servicios que funciona a travs de la firma Econtact Colombia S. A. S., y la zona franca permanente denominada Zona Franca Andina S.A.S, constituyen una alternativa para instalar nuevas empresas en el sector BPO y obtener beneficios fiscales. Construccin de Aeropuerto Internacional del Caf (finalizado 2012).
Poca oferta de bodegas, en zonas de fcil acceso para los empleados, con el propsito de crear nuevos call centers. Existe una sola zona franca de servicios. El aeropuerto actual no garantiza conectividad con Bogot, lo cual desmotiva a los inversionistas.
Ciencia y tecnologa: Innovacin, Parques tecnolgicos
Existencia del Parque tecnolgico de la Universidad Nacional donde est ubicada la fabrica del Software SW. Proyecto Local Ciudadela Tecnolgica, ubicada en el antiguo aeropuerto la Nubia. Grupos de investigacin y doctores en reas afines al BPO&O en las universidades locales.
No existen proveedores locales de hardware, la tecnologa es importada. Los parques tecnolgicos actuales estn conformados por una sola empresa. Baja interrelacin academia-industria en los contenidos curriculares,desde los niveles tcnico, tecnolgico y profesional.
Acceso a capital y a financiacin
Fuentes de financiacin locales (INFI Caldas e INFI Manizales) para el desarrollo de este tipo de proyectos. Manizales es la ciudad nmero uno en Colombia segn el indicador Doing Business.
Debido a la importante inversin del sector pblico, en la industria existe un riesgo financiero. Es necesario diversificar las fuentes. Inexistencia de red de capital de riesgo e inversionistas ngeles para el sector.
[281]
Tabla 2
recomendaciones anlisis de Factores

Sector Pblico
Sector Privado

Alcalda de Manizales: fortalecer el programa Manizales Bilinge y generar programas que permitan bilingismo en el corto plazo. Aportar recursos a travs de los INFI para la construccin de parques tecnolgicos y, en general, como estrategia de apalancamiento de la industria. Las universidades deben generar programas tcnicos, tecnolgicos y profesionales en el rea de BPO de manera transversal a los programas acadmicos; tambin deben conseguir certificaciones internacionales. Las reas de conocimiento ms necesitadas son: ingeniera, administracin, ventas. Generar regulaciones que incentiven la participacin de inversionistas de capital de riesgo en el sector. Agilizar el proyecto de Aerocaf para mejorar la conectividad de Manizales con Bogot, lo que facilitara la movilidad de los inversionistas. Mantener y mejorar los indicadores medidos por el Doing Business.
Aportar recursos para la construccin de parques tecnolgicos. Construir programas de formacin y certificacin en conjunto con las instituciones educativas. Mejorar la remuneracin, de manera coherente con la complejidad de las tareas. Desarrollar estrategias de retencin y reinsercin del talento humano. Montar programas laborales con horarios y remuneraciones flexibles para grupos de inters especficos, como estudiantes universitarios. Explorar fuentes de recursos adicionales a recursos de origen pblico para disminuir el riesgo de la operacin. Mejorar la oferta de espacios para el desarrollo de industrias. Generar un espacio de dilogo entre los empresarios y el sector acadmico para fortalecer los programas acadmicos actuales (tcnicos, tecnolgicos y profesionales) y generar los programas necesarios para que los egresados de las universidades e instituciones de educacin tcnica y tecnolgica tengan las competencias que necesita el clster. Este espacio puede ser virtual y convertirse en un sistema de informacin para el empleo y la formacin que mejore el proceso de oferta y demanda de talento humano.

Para este anlisis revisaremos los actores mencionados como transversales en el mapa del cluster.
Tabla 3
Fortalezas y debilidades industrias de apoyo

Fortalezas Gobierno Local y Nacional / Comisin Regional de Competitividad
Debilidades
INFI Manizales facilita el acceso de recursos a la industria y se ha convertido en un puente entre los sectores privados local y nacional, y el sector pblico local. Apuesta pblica del Alcalde local al sector de BPO. Acuerdo No. 0638 del Concejo de Manizales con exenciones fiscales para nuevas empresas de call centers y empresas que presten servicios de programas de cmputo especializado y/o servicios de informtica. En el subsector de los call centers existe un programa, orientado por el SENA, de formacin tcnica especializada en el tema.
La comisin regional de competitividad ha tenido una baja dinmica de reunin por lo tanto no ha sido un actor clave para el clster. El programa de transformacin productiva, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, est desarticulado del clster. Bajo dinamismo en la interaccion con Proexport Eje Cafetero.
Contina...
[282]
Tabla 3
Fortalezas y debilidades industrias de apoyo

Continuacin...
Fortalezas Investigacin
Debilidades
Eleccion de Manizales como sede del primer centro de Bioinformatica y Biologa Computacional de Latinoamrica. Joven clster en TI y presencia de Parquesoft. Existe un parque tecnolgico en la Universidad Nacional y una compaa de offshore en el campus de la Universidad de Caldas. La Gobernacin, la Alcalda y las universidades desarrollarn la ciudadela del conocimiento y la innovacin en el espacio del Aeropuerto la Nubia, una vez comience a operar Aerocaf. Este espacio est orientado a hacer investigacin aplicada en conjunto con el sector productivo.
No hay adscritos grupos de investigacin especializados en BPO, adicionalmente algunos sectores acadmicos no estn de acuerdo con el tema de los call centers y descalifican en general el BPO. Inexistencia de estadsticas consolidadas y conjuntas del sector. Ausencia de entidades certificadoras, especializadas en BPO, para el talento humano y para las compaas.
Otras entidades y gremios
Alta actividad de la red departamental de emprendimiento liderada por la Cmara de Comercio de Manizales, que involucra a los sectores pblico y privado, y a ocho incubadoras locales. Proyecto de Generacin de empresas de la Fundacin Luker en alianza con el Babson College. Presencia de Parquesoft desde el 2005. Actualmente consta de setenta emprendedores con formacin en CCMI y tres empresas cerficadas en IT Mark. Los empresarios del sector estn afiliados a gremios nacionales de BPO.
Inexistencia de un gremio local que rena a las empresas de BPO. Las unidades de emprendimiento locales no tienen programas especficos de asesora para la creacin de compaas del sector.
Tabla 4
recomendaciones industrias de apoyo

Sector Pblico
Sector Privado
Darle mayor liderazgo a la comisin regional de competitividad en el fortalecimiento del clster y difusin al programa de transformacin productiva liderado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Desde Colciencias, incentivar la generacin de grupos de investigacin en las universidades asociados al BPO, con nfasis en KPO. Conectar a Proexport de forma ms dinmica al desarrollo del sector. Insercin del clster a las iniciativas de la Ciudadela del Conocimiento y el Centro de Bioinformatica y Biologa computacional. Alinear los procesos de las incubadoras locales al clster. Desde las incubadoras de base tecnolgica (Incubar y Parquesoft) impulsar el KPO a travs de spin-off universitarios.
Hacer alianzas nacionales e internacionales para facilitar los procesos de certificacin del talento humano y de las compaas. Crear una asociacin local de empresarios relacionados con el BPO en Caldas. Formacin de redes de capital de riesgo y ngeles inversionistas que faciliten el crecimiento de la industria. Generar espacios de comunicacin con la academia donde se manifiesten sus necesidades de formacin. Generar proyectos comunes entre las compaas por subsector, facilitando economas de escala con los proveedores. Fortalecer la presencia de los gremios nacionales especializados en BPO dentro del contexto local. Generar acercamientos con el clster local de software.
[283]

En este aparte analizaremos la demanda desde dos aspectos: el nivel de internacionalizacin, el cual se ha dado en operaciones en espaol en casi todos los casos y la complejidad en la operacin de BPO, donde se plantea el anlisis por subsectores call y contact centers, tercerizacin en el sector de IT y KPO.
Tabla 5
Fortalezas y debilidades condiciones de la demanda

Fortalezas Call y contact centers
Debilidades
La estrategia de la Alcalda de promover la inversin en este subsector mediante alianzas con compaas extranjeras ha facilitado el proceso de internacionalizacin. La proporcin de clientes internacionales en este segmento es del 60%, los pases atendidos son Espaa, Chile y el mercado latino en EE. UU. Los clientes domsticos son compaas grandes a nivel nacional. Esta demanda domstica tiene estndares de servicio altos ya que las compaas que estn tercerizando el servicio cuentan con certificaciones ISO. Los servicios tercerizados por la compaas locales son, en alto porcentaje, servicio al cliente. Tambin se presta el servicio de cobro de cartera y toma de pedidos. Altas inversiones de empresas espaolas como Emergia con portafolio amplio de servicios, no solo voz y datos.
Solo se atienden clientes en espaol. Los clientes atendidos solicitan servicios de baja sofisticacin.
Tercerizacin de Software
En el caso de la compaa Newshore el 100% del servicio es de exportacin a Espaa, sede matriz. El resto de las compaas atienden, en un alto porcentaje, el mercado local. Los clientes han exigido certificaciones de calidad en los procesos (CMMI). Existe un alto potencial para desarrollar el servicio de help desk. Los clientes atendidos tienen nivel de sofisticacin medio, las operaciones incluyen actividades que requieren un profundo dominio del tema. La demanda local est orientada en construccin de software a la medida. KPO
El subsector est concentrado en el mercado local Existe una sola zona franca de servicios. Bajsimo porcentaje de operaciones en ingls. No se desarrollan proyectos conjuntos para atender a clientes comunes.
Presencia de la empresa Esfera, cuyo objeto de negocio es el KPO con especializacin en servicios legales, contables y salud, con clientes potenciales en Espaa y contactos de sus socios con Inglaterra e India. Nueve aos de vigencia del programa de Telemedicina de la Universidad de Caldas que atiende de manera remota a pacientes a nivel nacional y con posibilidades de internacionalizacin.
El subsector es muy inmaduro. Las compaas son nacientes. Falta proceso de inteligencia de mercados, no se han identificado claramente los consumidores.
[284]
Tabla 6
recomendaciones condiciones de la demanda

Sector Pblico
Sector Privado
Consolidar las alianzas con las empresas extranjeras para ampliar el portafolio de servicios ofrecidos desde Manizales a KPO. Organizar misiones comerciales en conjunto con Proexport con el objetivo de internacionalizar el subsector de software. Generar un fondo para facilitar los procesos de certificacin que les permita a las compaas acceder a clientes ms sofisticados. Mejorar la legislacin de proteccin de datos, factor fundamental en servicios financieros y en salud.
Hacer alianzas con las universidades para tercerizar servicios de conocimiento tipo telesalud. Mejorar las condiciones de bilingismo para acceder a mercados de habla inglesa. Hacer inteligencia de mercados en los subsectores de software y KPO. Participar en ruedas de negocios internacionales. Aumentar la demanda local de servicios BPO, fortaleciendo la relacin comercial con compaas domsticas de telefona y bancos y generando nuevas oportunidades de negocio como telemedicina.
Anlisis del contexto para la estrategia y rivalidad

En esta seccin se presentarn las condiciones del contexto local y de la competencia entre las firmas en el cluster de BPO.
Tabla 7
Fortalezas y debilidades del contexto para la estrategia y la rivalidad

Fortalezas Contexto local
Debilidades
Manizales es la ciudad nmero uno en el ranking del Doing Business. Sobresale que ocupa el primer lugar en cumplimiento de contratos, el segundo en registro de propiedades y el tercero en facilidad de apertura del negocio. Existencia del acuerdo N 0638 del Concejo de Manizales por medio del cual se establecen beneficios tributarios en el municipio para nuevas compaas, teniendo un apartado especial para call centers y empresas de software. El costo de vida en Manizales, medido a travs del IPC, en lo corrido del 2010 (DANE, Boletn julio) es 1,87%, menor que la media nacional. Bajos niveles relativos de criminalidad, violencia y terrorismo. Contexto rico para la innovacin.
En el ranking de Doing Business, Manizales ocupa el puesto nmero diez en manejo de permisos de construccin y el nmero doce en el pago de impuestos. Segn datos del DNP 2010, Manizales es la ciudad con ms alto ndice de pobreza en Colombia, con un 45,4% de la poblacin.
Contina...
[285]
Tabla 7
Fortalezas y debilidades del contexto para la estrategia y la rivalidad

Continuacin...
Fortalezas Competencia entre las firmas
Debilidades
Existe un importante nmero de compaas en el sector Call y contact center: sobresalen People Contact, Emergia, Digitex, Uno a Uno y Esfera. En el subsector IT sobresalen Heinsohn, Newshore y Mangalink; en este subsector se ha dado una integracin importante aguas arriba para la consecucin de ingenieros, incluso se trabaja de manera colaborativa en este caso puntual. Entrada de nuevos jugadores especializados en KPO, como Esfera. Especializacin del subsector del clster en construccin de software a la medida.
Difcil interaccin de las empresas en cada subsector (IT y call center). El mercado est altamente concentrado en el sector call y contact centers, industria con baja complejidad. No existe comercializacin ni proveedura en bloque, por lo tanto no se aprovechan las economas de escala. Estrategia basada en el sector bsico del BPO. Alto costo, en relacin con otras ciudades, en el alquiler de puestos, debido al bajo nmero de compaas que ofrecen el servicio.
Tabla 8
recomendaciones contexto para la estrategia y la rivalidad

Sector Pblico
Sector Privado

Fortalecer los procesos asociados a la obtencin de licencias para construccin y pago de impuestos. Alinear los procesos de emprendimiento que viene desarrollando el gobierno local en el sector BPO, identificando emprendedores que puedan emplear personas que estn en la lnea de pobreza.
Aumentar el porcentaje de negocios en KPO. Generar economas de escala para la consecucin de los recursos humanos. Impulsar cultura de sana competencia. Aumentar la oferta de alquiler de puestos de trabajo para disminuir los costos.
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Cluster de Cacao y chocolatera en Antioquia

elaborado por: Universidad eafiT lvaro hurtado rendn* danny mnera barrera** alFredo molina guzmn***
5
y junio) a 29,3 millones de dlares, y para el ao 2010, en el mismo perodo, represent 38,4 millones de dlares, mostrando un crecimiento aproximado del 31%. El uso principal se encuentra en el chocolate de mesa, pero adems se usa para la confitera, la cosmtica y la industria farmacutica, lo que representa un gran potencial para el clster1. Colombia2 se ubica como noveno productor mundial del cacao con una participacin del 1,5%. Antioquia3 ha variado su aporte a esta participacin entre el 4% y el 6% de la produccin nacional entre los aos 2001 y 2007, presentando en este ltimo una participacin del 6%. Los pases con mayores exportaciones de cacao, y a la vez con

Colombia posee varias ventajas agroecolgicas en la produccin de cacao, por las condiciones de clima y humedad que ofrece para el cultivo y la aceptabilidad para formar parte de un sistema agroforestal con otras especies: caf, pltano y frutales, que contribuye a conservar los suelos y le ofrece mltiples alternativas de ingreso al agricultor. El cultivo del cacao se encuentra referenciado desde la colonia, constituyndose Colombia en exportador de este producto hasta 1920 cuando se deterior esta condicin; sin embargo, en la dcada de los 80 se recupera esta posicin. Segn el DANE (2010), el valor de las exportaciones de cacao y sus preparaciones ascendi en el ao 2009 (entre enero
*
lvaro Hurtado Rendn, profesor e investigador de la Universidad Eafit de Medelln. Magster en Economa de la Universidad de Antioquia (Medelln, Colombia). Integrante del Grupo de estudios de Economa y Empresa de la Universidad EAFIT. Correo electrnico: ahurtad1@eafit.edu.co. ** Danny Mnera Barrera, Director de la Facultad de Economa, Universidad UPB, Medelln. Candidato a Magster en Administracin de la Universidad UPB. Integrante del grupo de investigacin Mercado y Libertad. Correo electrnico: danny.munera@upb.edu.co *** Alfredo Molina Guzmn, profesor de la Universidad EAFIT de Medelln. Candidato a Magster en Economa en la Universidad EAFIT. Correo electrnico:lmolinag@eafit.edu.co. Agradecimientos a Ph.D Marleny Cardona por sus aportes. Al Dr. Jorge Vsquez funcionario de la Secretara de Agricultura del Departamento de Antioquia, a los funcionarios de la Compaa Nacional de Chocolates y, a Ph.D Alberto Naranjo por los comentarios realizados. Un agradecimiento muy especial a los integrantes del Centro para la Innovacin, Consultora y Empresarismo (CICE) de EAFIT y, una mencin especial para Estefana Muoz Arroyave, estudiante de Administracin de Negocios de la Universidad EAFIT, Medelln.
1 Una tendencia mundial por productos ms saludables ha impulsado el desarrollo y la correspondiente investigacin en nichos de mercado especficos como productos de origen orgnico y confitera funcional, as como el estudio de las sustancias benficas del cacao, no solo en centros de investigacin sino en grandes empresas como M&M. Los pases africanos como Camern, Costa de Marfil y Nigeria son un buen ejemplo de mejor prctica a nivel de conformacin de redes de conocimiento con investigadores de Europa dando solucin a problemas regionales. 2 Colombia cuenta con 99.000 hectreas cultivadas y tiene un rendimiento aproximado de 0,47 t/ha. 3 Segn el sistema de Informacin Sectorial (SIS).
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mayor superficie cultivada, son Costa de Marfil (2.350.000 ha), Ghana (1.212.000 ha) y Nigeria (607.000 ha)4. Gracias a estas grandes extensiones pueden lograr los primeros puestos en exportaciones de cacao en grano, por lo que aportan el 77% de la produccin mundial. La historia del cacao en Antioquia inicia en la zona de Santa Fe de Antioquia (siglo XIX). La regin que ms promueve el fortalecimiento del cultivo de cacao es Urab, aunque tiene problemas de baja productividad y calidad. De acuerdo con el Sistema de Informacin Sectorial (2007), la produccin anual del ao 2007 de cacao en Antioquia (3.093 t) es superada por Santander (26.540 t), Arauca (6.589 t), Norte de Santander (5.357 t), Huila (4.242 t) y Cesar (3.240 t). Segn el Anuario Estadstico, en Antioquia aument el rea sembrada entre los aos 2007 y 2008, pasando de 12.887 a 12.983 hectreas de superficie cultivada. Sin embargo, el rea cosechada se redujo de 7.043,8 a 6.243 hectreas, respectivamente, hecho que afect el rendimiento, pasando de 439,1 a 412,9 kg/hectrea en los mismos aos. Segn el Banco de Iniciativas Regionales para el Desarrollo de Antioquia (BIRD), Antioquia tiene 414.924 hectreas aptas para el cultivo de cacao; si se le adicionan hectreas moderadas y marginalmente aptas, el departamento tiene ms de un milln de hectreas para el cultivo de cacao. Este es un sector en fortalecimiento, que puede mejorar su posicin mundial al apostarle a la configuracin del clster con articulacin intersectorial, apoyo tcnico en lo productivo, concentracin espacial con vocacin exportadora y crecimiento del nmero de empleados y empresas. El clster de cacao, chocolatera y confitera est en consolidacin, en especial con los eslabones de transformacin del insumo chocolate. La produccin de chocolatera est concentrada en las Inversiones Nacional de Chocolates S. A. (antes Compaa Nacional de Chocolates). Cuenta con
dos plantas de produccin ubicadas en Rionegro (Antioquia) y Bogot. Dentro de sus lneas de produccin, se destacan el chocolate de mesa, golosinas de chocolate, bombonera y coberturas de chocolate. Tiene capacidad para ofrecer nacional o internacionalmente productos semielaborados en bajos volmenes y su mayor mercado es el nacional. Se estima que la Compaa Nacional de Chocolates tiene alrededor de 356 productos derivados del cacao5. En el Grfico 1 se presenta la estructura del clster de cacao, chocolatera y confitera. En este se encuentran las instituciones de apoyo (color azul) y los servicios de soporte necesarios (naranja). En el centro del clster se encuentran las actividades propias de la cadena: (i) siembra, cultivo y cosecha; (ii) a la derecha se encuentra el insumo principal, como lo es el cacao en grano, de este se derivan elementos fundamentales de valor agregado como el cacao corriente y el cacao de aroma fino; adems de complementarse con (iii) el procesamiento, el lavado, el tostado, el triturado y la molida que sirven de bien intermedio para producir la pasta de cacao, el cacao en polvo y los licores de cacao que son utilizados por (iv) la industria de chocolatera, confitera, cosmtica y farmacutica. El cacao en grano es el insumo para las industrias confitera, productora del chocolate, cosmticos y farmacuticos. Su uso se deriva de los procesos de transformacin. La cadena se estructura en: 1) Primarios: cacao en grano; 2) Intermedios: licor, manteca y polvo; y 3) Finales: chocolate para mesa y confites. Por ltimo, aparecen la distribucin y comercializacin de los diferentes bienes. La apuesta en este clster es la modernizacin productiva de la cadena y la promocin del desarrollo social de las zonas productoras. A continuacin, se realiza un anlisis del clster de cacao, teniendo como referencia el diamante de Porter (1990):
4 Roa, 2009.
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Grfico 1
mapa de agentes del cluster de servicios cacao y chocolatera en antioquia

GNCH Compaa nacional de chocolates
FEDECACAO
CDT
Fondo Nacional del Cacao
Cmara de Comercio
UNAL y U. de A.
Consultora Asistencia tcnica Infraestructura de almacenamiento y transporte
Siembra
Cacao en grano
Cacao corriente Cacao fino de aroma o Premiun
Cultivo
Productores
Cosecha
Productos de chocolate tipo delikatessen
Industria Cosmtica Farmacutica Confitera Chocolatera Banco Agrario Departamento de Antioquia Asocaya
Unin europea Secretaria de productividad de Antioquia
SENA ICA Colciencias
Ministerio de Comercio Ministerio de Agricultura
Cooperacin Tcnica Alemana ICCO
Alcaldas Proexport IDEA

Se identifican claramente tres grandes negocios en el clster: la produccin del cacao en fincas, la transformacin en productos terminados (chocolate de mesa, confites y similares) y la comercializacin y distribucin del producto terminado. En la produccin de cacao, las labores agrcolas son desempeadas por mano de obra con baja calificacin (ver Tabla 1)6. La explotacin del cacao es de carcter familiar, lo cual propicia una amplia participacin de los integrantes de este ncleo en la produccin (el 60% de la mano de obra hace parte del grupo familiar7).
Tabla 1
nivel de escolaridad en la produccin cacaotera

Nivel de escolaridad Edad no escolar Analfabeta Primaria Bachillerato Tcnico Universidad Participacin en produccin 10% 16% 63,8% 9,4% 0,3% 0,5%
Fuente: Fedecacaco, Censo cacaotero. 2005.
5 Tiene un producto emblemtico, las Chocolatinas Jet, del cual se realiza una produccin diaria de 2,5 millones de unidades y una participacin en el mercado nacional de golosinas de chocolate superior al 60% (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2007). 6 Especficamente el 79,8% de la mano de obra utilizada se localiza en los rangos de analfabetismo y educacin primaria, a lo que se le suma un 10% en edad no escolar. 7 Ministerio de Agricultura. La cadena del cacao en Colombia: una mirada desde su estructura y dinmica 1991-2005.
Comercializacin
Procesamiento: Lavado Tostado Triturado y molido
Distribucin
Productos: Licores Pasta de cacao Manteca de cacao Cacao en polvo
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Lo anterior se torna crtico al considerar que las actividades ms delicadas del proceso (fertilizacin y control de plagas) requieren de personal calificado. En consecuencia, la tecnologa es baja8 en Antioquia ya que menos del 30% de los cultivos utilizan tecnologa media, y el resto es tecnologa baja9. Por otro lado, la mano de obra representa el 55% en la estructura de costos de la actividad cacaotera, lo cual, aunado al carcter familiar de la explotacin, permite concluir que estos cultivos son actividades de subsistencia, con escasas posibilidades de crecimiento y maduracin a explotaciones comerciales. Los problemas de baja productividad y calidad se deben tambin al uso de materiales con alta incidencia de enfermedades y al manejo agronmico inadecuado. Adems, la carencia de asociatividad entre los cacaoteros, el mal beneficio del grano y la poca asistencia tcnica de las diferentes entidades del sector, crean limitantes al cultivo10. La transformacin industrial en el producto terminado (segundo negocio) afronta diversos tipos de problemas. Por un lado, la calidad11 y el volumen12 de cacao que se obtiene en el eslabn primario es el primero de estos, en particular lo que tiene que ver con el volumen, pues esto implica para las
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empresas el encarecimiento del producto final por los altos costos, fletes, seguros y aranceles asociados a la importacin del cacao que se consume (33% aproximadamente). Por otro lado, el problema que tiene que ver con la tecnologa: aunque las grandes empresas del sector invierten en la adquisicin de maquinarias y equipos de ltima generacin13, los gravmenes arancelarios a las importaciones de maquinaria representan un factor de costos que limita el desarrollo competitivo del clster14. El negocio de comercializacin del producto final est concentrado en el mercado interno15, en el cual las empresas nacionales tienen una alta participacin. Para atender el desarrollo comercial, las empresas transformadoras han constituido equipos de ventas, expertos en el desarrollo de canales minoristas, lo cual es favorecido por la oferta amplia y variada de instituciones de educacin superior (IES) que ofrecen programas de mercadeo de muy buena calidad16. Por ltimo, y de mayor importancia se encuentra el problema que no incluye aspectos relacionados con los factores sino con el mercado, pues en Colombia el consumo per cpita de chocolate y sus derivados al ao es uno de los ms bajos del mundo (1,7 kg)17.
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Ibd., 2005. Ibd., 2005. Corpoica, 2005. No obstante, la transformacin industrial del cacao en bebidas y alimentos admite la combinacin de diferentes calidades (corriente y Premium), lo cual contribuye a la calidad del producto final. Adems de esto, las empresas han implementado estrategias para el acompaamiento de los cultivadores. Nacional de Chocolates, por ejemplo, opera un programa llamado Desarrollo de Proveedores de Cacao, mediante el cual realiza alianzas con agricultores y se buscan apoyos de entidades gubernamentales y financieras. Aunque es una iniciativa pertinente, ella per se no es suficiente. La oferta de cacao es inferior a la demanda, lo cual conduce a que las empresas importen poco ms del 30% del cacao que consumen. Estas importaciones provienen fundamentalmente de Ecuador y Venezuela, y algo de Repblica Dominicana e Indonesia. Comit Especial de Confitera y Chocolatera - ANDI. Ficha tcnica Propuesta de valor. Bogot, 2009. En Colombia no existe una industria desarrollada de fabricantes de instalaciones y equipos para el sector alimentos; en Europa, por el contrario, se localiza una amplia oferta de productores de maquinaria y equipo para la industria transformadora; especficamente Francia, Alemania, Dinamarca y Suiza se destacan como oferentes de tecnologa de punta para la industria. Esto puede explicar (en parte) el predominio competitivo de estos pases en el mercado mundial de chocolates. El mercado internacional constituye el 10% 12% de las ventas totales. La Escuela Superior de Mercadotecnia (Esumer) y la Escuela Colombiana de Mercadeo (Escolme) son buenos ejemplos de IES con amplia y reconocida trayectoria. Adems, se encuentran programas especializados, como es el caso de la Diplomatura en Gerencia Agropecuaria de la Universidad Eafit. Segn el documento del Ministerio de Agricultura (op. cit., 2005), el indicador era 1,9 kg a principios de la dcada de los 90 y se redujo a 1,7 kg para los primeros aos del siglo XXI. Esta tendencia se explica (en parte) por cambios en los hbitos alimenticios. En Europa los indicadores recientes de consumo de chocolate muestran que Alemania, Suiza y Blgica son los mayores consumidores (consumo per cpita al ao: 11,1 kg, 11,9 kg y 11 kg respectivamente). Los pases menos consumidores son Espaa (3,1 kg) y Holanda (2,9 kg). (Consultado en reportes noticiosos de AFP, Zurich, 2008)
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Debilidades
Recurso humano: (i) Baja calificacin tcnica de la mano de obra utilizada en el eslabn primario del clster. (ii) Escasa oferta de formacin especializada en control de plagas y fertilizacin. (iii) Escasa o nula difusin de conocimiento y prcticas gerenciales18. (iv) Dbil articulacin entre las empresas transformadoras y los cacaoteros para mejorar las prcticas de siembra, cosecha y pos cosecha19. Recurso tecnolgico: (i) Falta oferta institucional y comercial de asistencia tcnica, orientada a planificar la produccin de cacao de acuerdo con las condiciones climticas y agronmicas, pues genera desventaja ante nuevas apuestas del sector productivo20. (ii) Falta generalizar en los productores la mejora del material gentico de las plantaciones y controlar problemas sanitarios como la Monilia y la Escoba de Bruja. (iv) Escasa oferta, por parte de bancos de segundo piso, de programas de crdito para apoyar la modernizacin tecnolgica de los pequeos productores de chocolatera y confitera. Recurso infraestructura: (i) Los productores explotan cultivos a pequea escala (una o dos ha en el 90% de los casos)21, mientras que los asesores tcnicos sealan que el tamao ideal de una explotacin eficiente es de veinte hectreas. (ii) En la mayora de los casos, el beneficio del cacao no se ajusta a los requerimientos tcnicos y tecnolgicos para mejorar la calidad del producto. (iii) Las zonas dedicadas al cultivo del cacao estn localizadas en zonas de conflicto y cultivos ilcitos. (iv) La oferta de centros de acopio (intermediarios) es escasa, frente a las
necesidades logsticas de transporte y almacenamiento del cacao en bruto. Capital: Los cultivadores carecen de garantas reales para apalancar crditos ordinarios, configurando un problema de asignacin de recursos financieros.
Fortalezas
Recurso humano: (i) Las familias son protagonistas del proceso primario del cacao, por lo cual se facilita la transmisin de conocimientos tcitos. (ii) Dado el carcter familiar de las explotaciones, los programas de capacitacin tcnica pueden tener alto impacto. (iv) Alto capital humano en los procesos transformadores de las empresas ms significativas. Recurso tecnolgico: (i) Los cultivadores han tenido experiencia por ms de quince aos en la hibridacin de semillas para fortalecer las especies y, de esta manera, reducir el impacto de las enfermedades. (ii) El conocimiento tradicional utilizado en la explotacin cacaotera constituye capital humano potenciable en el clster. (iii) El bajo Cauca, el Magdalena Medio y el Urab antioqueo ofrecen un amplio territorio con condiciones espaciales y climticas favorables para el cultivo del cacao.

Se identifican industrias y entidades de apoyo en cada uno de los eslabones del clster. En el eslabn primario (produccin cacaotera) aparecen entidades
18 Recientemente, la Universidad Nacional ha investigado tcnicas gerenciales aplicables a los procesos del cacao, tal es el caso del mtodo Roadmapping. Vase: Snchez Vargas, et al. Revista Ingeniera e investigacin, No. 3 (2008). Universidad Nacional de Colombia. 19 Se conocen iniciativas de articulacin estratgica para fortalecer el proceso de siembra, cosecha y poscosecha por parte de algunos cacaoteros del Magdalena Medio Antioqueo, agrupados en la Cooperativa Ecocacao, con la Nacional de Chocolates. No obstante, debe tenerse en cuenta que este proyecto tiene un alcance muy limitado (650 hectreas con un potencial productivo inferior a 1.000 toneladas al ao). 20 Como es el caso de la industria cosmtica y farmacutica. 21 Se sabe, segn estudios del Ministerio de Agricultura (2005), que la explotacin cacaotera en Colombia es de carcter familiar y de subsistencia.
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y mecanismos de intervencin institucional como las Umata, SENA, ICA, Corpoica y Fedecacao; mientras tanto, en la cadena de comercializacin interna del cacao no se perciben entidades relevantes. En este mismo sentido, las universidades y los centros de investigacin como Biointropic y el CIAL (Centro de Investigacin de Alimentos) aportan conocimiento sobre procesos tcnicos y administrativos, as como al desarrollo de investigaciones sobre modalidades genticas con mejores rendimientos de cosecha. Por otro lado aparecen entidades y organizaciones como la Cmara de Comercio de Medelln22, para Antioquia, que aportan mecanismos de articulacin estratgica entre los actores del clster. En la ltima parte de este se encuentran las empresas de chocolatera y confitera, cuyo principal inters se centra en el desarrollo de mercados. En esta seccin, las Instituciones de Educacin Superior (IES) constituyen el principal agente de apoyo, pues en las IES se forman profesionales de diferentes reas, dentro de las cuales se resalta la formacin de profesionales en administracin y mercadeo con nfasis en el sector agropecuario, cuyos perfiles son idneos para gestionar canales de comercializacin. Relacionado con el eslabn primario, y ante la demanda de un paquete tecnolgico que involucre modelos sostenibles y competitivos para el cultivo de cacao en el Urab antioqueo, la Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria, (Corpoica) inici un proyecto de investigacin en cacao bajo sistemas agroforestales. El desarrollo de este ser financiado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y contar con el acompaamiento y apoyo de la Secretara de Agricultura de An-
tioquia y del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), y su objetivo ser elevar la productividad y competitividad de la explotacin cacaotera para generar efectos sobre la industria de chocolatera y confitera.
Debilidades
(i) Instituciones como Fedecacao, la Cmara de Comercio y la Secretaria de Agricultura de Antioquia, y las dependencias similares en el orden municipal, en consenso con las empresas Nacional de Chocolates y Luker, no han generado un esquema que regule23 con primas de bonificacin la comercializacin del cacao, ya que se negocian calidades heterogneas de cacao a precios homogneos en los diferentes mercados, aspecto que genera incentivos perversos para la produccin y fermentacin, con su consecuente efecto sobre el mercado de la chocolatera y confitera. (ii) De acuerdo con el Sistema de Informacin Sectorial (SIS), se tiene que la entrega de crditos por parte de Finagro al departamento de Antioquia es bastante marginal24. (iii) Fedecacao, las universidades, el SENA, la Secretaria de Productividad de Antioquia y las Umata no poseen un esquema de proteccin para los productores de cacao que enfrente los principales problemas del sector, tales como las variaciones en el costo de la materia prima, los problemas de comercializacin dados por estructuras oligopsnicas y los cambios en el patrn de consumo. (iv) El Ministerio de Comercio, las empresas transformadoras (como el Grupo Nacional de Chocolates y Luker), los centros de desarrollo empresarial, la Cmara de Comercio, las universidades, Proexport y el IDEA no han gene-
22 Se pueden mencionar, entre otros: eventos sociales, mesas de trabajo y similares. 23 En el mercado se negocian diferentes calidades del grano en aroma y sabor. Sin embargo, los comercializadores no establecen primas diferenciales por calidad. Este hecho genera que los productores que manejan alta calidad, como es el caso de los cultivadores de Maceo, descuiden sus procesos, dado que no hay incentivos. 24 Para el ao 2007, la entrega de crditos por parte de Finagro fue de aproximadamente 1.000 millones de pesos y para el 2008 represent ms de 3.000 millones de pesos, que si bien en trminos de crecimiento es representativo, cuando se analiza de manera comparativa con otros departamentos, como Santander, es bastante bajo, ya que para este en el ao 2008 la asignacin de crditos fue del orden de 9.000 millones de pesos y para el 2008 pas a mas de 13.100 millones de pesos, hecho que muestra la falta de recursos en trminos relativos para el departamento de Antioquia.
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rado los incentivos y la articulacin suficientes de instituciones nacionales e internacionales para la transferencia tecnolgica dirigida a los pequeos transformadores que, cabe aclarar, son la mayora, donde se puedan desarrollar programas de I+D, tanto en la produccin como en el desarrollo de productos. (v) La Secretara de Agricultura y sus similares del orden municipal tienen problemas con las estadsticas del sector, ya que en trminos estrictos no existe un censo cacaotero, sino que se acude al consenso de expertos para generar los datos de produccin y rea cosechada. Por consiguiente, los datos de rendimiento son una mera aproximacin. (vi) La industria transformadora de los productos elaborados con cacao requiere relaciones con proveedores de insumos de alta calidad, tales son los casos de la pasta o licor de cacao, la manteca de cacao, el cacao en polvo no edulcorado, la torta de cacao y los granos descortezados de cacao, as como cualquier otro producto que contenga este material. (vii) Fedecacao, en asocio con Corpoica, las universidades y las empresas transformadoras, no han promovido un centro de investigacin para el cacao que mejore las condiciones de produccin y de transformacin.
Fortalezas
(i) Instituciones como el ICA y Corpoica, han jugado un papel fundamental, ya que la primera, contribuye con la certificacin de las semillas y la otra realiza investigacin acerca de la semilla de patronaje, el rendimiento, la calidad y la reproduccin asexual, mejorando las condiciones tcnicas de la semilla. (ii) Corpoica ha logrado avances en variedades resistentes a enfermedades como la Monilia y la Escoba de Bruja, que mejoran el rendimiento y productividad de los
cultivos de cacao. (iii) Existe apoyo por parte de entidades como Luker y Compaa Nacional de Chocolates que subsidian las bolsas y las semillas a los productores de cacao. (iv) La relacin universidad-empresa ha logrado avances mediante la creacin de reas investigativas, como es el caso de Biointropic en la Universidad de Antioquia, que produce cacao en laboratorio donde el SENA, la Universidad de Antioquia, Empresas Pblicas, el Ministerio de Agricultura y la Compaa Nacional de Chocolates apoyan esta y otras investigaciones que otros grupos desarrollan25. (v) Siendo la Federacin Nacional de Cacaoteros una asociacin nacional de carcter gremial, tiene la potestad de administrar el Fondo Nacional del Cacao,26 de donde se pueden ejecutar o financiar programas de investigacin, realizar transferencia de tecnologa y apoyar la comercializacin, elementos que son determinantes en el desarrollo del clster. (vi) Los centros de investigacin y desarrollo de productos de las industrias de chocolatera y confitera han desarrollado nuevas combinaciones que satisfacen a un consumidor cada vez ms exigente. (vii) Los centros de apoyo a la comercializacin de las empresas transformadoras de chocolatera y confitera tales como Novaventa, que se realiza en asocio con las universidades, han logrado generar esquemas viables de comercializacin en la tienda de tipo tradicional.

En la parte central del clster se destaca la participacin de dos grandes empresas del sector bebidas y alimentos, que transforman el insumo en ms de
25 A cambio de 500 millones de pesos anuales deben formar siete estudiantes de doctorado y catorce de maestra, y obtener un proyecto productivo que pueda servirle a la sociedad. Este desarrollo de nuevos productos a travs del Centro Biointropic busca generar alternativas para no depender del clima ni de la tierra para producir los alimentos. Por otro lado, la Compaa Nacional de Chocolates financia desde hace tres aos la investigacin para producir cacao in vitro. 26 Constituido para el recaudo y manejo de los recursos de la cuota de fomento cacaotero (contribucin obligatoria parafiscal que segn la Ley 67 de 1983 es del 3% sobre el precio de venta de cada kilogramo de cacao nacional). El Fondo fue creado mediante las Leyes 31 de 1965 y 67 de 1983 y los Decretos 663 de 1966, 1000 de 1984 y 502 de 1998.
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400 productos de consumo final27. Esta circunstancia contribuye a caracterizar el mercado como un oligopolio. En la cadena interna del cacao participan diferentes niveles de intermediarios. Se identifican Mayoristas, Acopios comerciales en convenio (comisionistas), Acopios comerciales particulares y Comercializadores internacionales28. Las cosechas se venden a estos intermediarios y, dado que alrededor del 90%29 de los productores se concentran en dos hectreas o menos, carecen de poder negociador para incidir en los precios, pues estos son determinados por los grandes compradores, de acuerdo a las tendencias de los precios internacionales30; lo crtico de este esquema es que los comercializadores no tienen en cuenta criterios de calidad. Por otro lado, en el mercado interno de productos de chocolatera y confitera31, las empresas medianas y pequeas no cuentan con una estructura de distribucin a nivel nacional, por lo que su mercado se limita a espacios regionales32. Los principales productos de la industria se ilustran en el Grfico 2; alrededor de aquellos las grandes empresas han implementado un agresivo
Grfico 2
participacin de los productos

de la industria de Fabricacin de chocolates
8%
6% 6%
34%
46%
Chocolate de mesa Confites de Chocolate Chocolate en Polvo Productos con sabor a chocolate Otros
Fuente: EAM- DANE (2005)
27 Las grandes empresas referidas son la Compaa Nacional de Chocolates y Casa Luker. No obstante, en publicaciones recientes se ha resaltado el grado de avance de la empresa Colombina S.A., quien ha reducido distancias con relacin a los resultados de Nacional de Chocolates y Casa Luker. De hecho, para 2009, los resultados en cuanto a ventas sitan a Colombina en el segundo lugar: Empresa Nacional de Chocolates Colombina Casa Luker
Fuente: La Nota (julio 1 de 2010).
Ventas (USD) para 2009 372 millones 286 millones 221 millones
28 Esta clasificacin corresponde con estudios del Ministerio de Agricultura (La cadena del cacao en colombia: una mirada desde su estructura y dinmica 1991-2005). 29 El Ministerio de Agricultura seala que los cultivadores cacaoteros estn inmersos en un sistema de economa campesina con unidades productivas de 3,3 hectreas en promedio. No obstante, el censo cacaotero de 1998 seala que ms del 40% de las fincas poseen entre 1 y 20 hectreas (Ministerio de Agricultura. La cadena del cacao en colombia: una mirada desde su estructura y dinmica 1991-2005. 2005). En este punto es preciso sealar que la informacin estadstica disponible, adems de escasa, es de dudosa confiabilidad, lo cual supone la necesidad perentoria de realizar un nuevo censo. 30 Tambin referido en: Ministerio de Agricultura, ibd. 31 Debe tenerse en cuenta que los subsectores cosmtico y farmacutico tambin podran hacer parte de la composicin de la demanda interna. Para estos subsectores, el insumo relevante es el aceite y la manteca de cacao; sin embargo, este encadenamiento supone que los productores cacaoteros deben aplicar un proceso poscosecha con un cierto grado de sofisticacin tcnica que no se da en Antioquia. La razn fundamental para esto se encuentra en que la escala de explotacin para este subproducto requiere extensiones de cultivo de ms de diez hectreas, y como se dijo anteriormente, en Antioquia el 90% de las explotaciones es inferior a las dos hectreas. 32 Corredores Asociados - LarrainVial. Nacional de Chocolates. Marzo de 2008.
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programa de apoyo comercial en los puntos de venta minoristas que concentran la mayor parte de las ventas de chocolate. Esto se justifica por los hbitos de compra de la poblacin de bajos ingresos33. Dicha circunstancia es aprovechada por los departamentos comerciales corporativos, quienes ejecutan programas de sensibilizacin, formacin y asistencia tcnica a los tenderos34, lo cual finalmente se traduce en posicionamiento de los productos de las grandes empresas. De acuerdo con esto, conviene anotar que, con la entrada de nuevas marcas, productos y empresas a partir de la apertura econmica de la dcada de los 90, tambin se inauguraron en Colombia agresivas campaas de gestin de canales de comercializacin, lo cual contribuy a la formacin de consumidores finales, minoristas y detallistas, muy exigentes35. Si bien, lo anterior puede dar cuenta de una demanda interna sofisticada, es necesario anotar que el alto grado de sofisticacin solo es atribuible a la demanda de productos finales y no a la de insumos asociada al eslabn primario. Las grandes empresas de chocolatera, adems de comprar el 90% (porcentaje aproximado) de la
produccin cacaotera, han formulado planes corporativos de expansin para buscar segmentos de consumo en mercados internacionales36. En Antioquia esta tendencia se manifiesta en el retroceso de la inversin neta entre 2006 y 2008, lo que se encuentra relacionado con la salida de inversiones37. Las exportaciones del clster se concentran en pocos pases38 como: Venezuela, que ocupa el primer lugar con el 39% (cabe aclarar que este porcentaje cambia al ritmo de los altibajos diplomticos con el gobierno de este pas39); le suceden Chile con el 24%, Estados Unidos con 11%, Ecuador con 8%, Pases Bajos con 4%, Reino Unido con 3%, Mxico con 2% y Panam con el 2%. En cuanto al mercado interno, este ha evolucionado favorablemente, lo que se evidencia en que las grandes empresas han logrado reconocimiento gracias a la gestin de canales tradicionales. De hecho se ha mejorado la participacin en el segmento de modificadores de la leche40, en el cual, empresas extranjeras como Nestl tienen altas participaciones (59,8%41). No obstante,, el volumen de consumo de productos derivados del cacao ha mostrado tendencias decrecientes en Colombia42.
33 Diversos estudios sugieren que este segmento de la poblacin prefiere comprar en pequeos volmenes, con crdito por parte del tendero y atencin ms personalizada (Ibd.). 34 Este tipo de apoyos no opera con los productores cacaoteros (encadenamiento hacia atrs), lo cual revela una debilidad del clster, ms an teniendo en cuenta que las grandes empresas cuentan con fincas para la capacitacin y asesora tcnica. Sin embargo, no existen programas formal y regularmente establecidos, dirigidos a los productores campesinos. 35 Una muy buena caracterizacin de los canales minoristas y detallistas, as como su importancia en el desarrollo comercial de los productos de chocolate, se puede consultar en la tesis de maestra: Dez Quiceno, Tulio y Maria Patricia Gmez Quiceno. Aproximacin a las alternativas de abastecimiento de la tienda tradicional de Medelln en algunos productos de consumo popular. Tesis MBA. Universidad del Norte, 2007. 36 Ver informes de la Secretara de Agricultura del Valle del Cauca (agosto de 2010). En la misma fuente se destaca que la Organizacin Internacional del Cacao (ICCO) hizo reconocimiento del cacao fino de sabor y aroma del grano colombiano. 37 Ver Anuario Estadstico de Antioquia (2004-2008). 38 BIRD, 2007. 39 Es importante tener presente que una de las empresas representativas de la cadena en Colombia, como es el Grupo Nacional de Chocolates, participa directamente en la economa venezolana a travs de diferentes firmas; especficamente, Cordialsa Venezuela es la encargada de gestionar las ventas de las empresas exportadoras del GNCH, lo cual contribuye a suavizar los efectos de las relaciones diplomticas con el gobierno de este pas. No obstante, los flujos comerciales entre Colombia y Venezuela se han resentido, y las cifras revelan un impacto superior al 50% de las ventas hacia Venezuela. En la actualidad se prev la recuperacin en funcin de los acercamientos diplomticos. 40 As lo manifiesta la Gerencia Comercial de Chocolates al evaluar las ventas de Chocolisto en al ao 2009. Ver: Informes financieros de Nacional de Chocolates (2007-2009). 41 Ver LarrainVial y Corredores Asociados, 2007. 42 El Informe sobre canasta de consumo de AC Nielsen (2010), confirma que el consumo de chocolate de mesa cay en un 3,2% y las golosinas de chocolate en un 2,1%.
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Debilidades
(i) La compra del cacao est desarticulada tcnica y comercialmente de la comercializacin del producto terminado. (ii) Las empresas del oligopsonio fijan precios de compra interna de acuerdo a tendencias internacionales, sin tener en cuenta criterios de calidad del grano. (iii) La oferta est concentrada en el chocolate de mesa, con pocas posibilidades de diversificacin y agregacin de valor. (iv) Alta participacin de la oferta internacional en Venezuela, pas en el cual las relaciones comerciales estn sujetas a condiciones diplomticas (por lo menos en el corto plazo). (v) Escasa o nula posibilidad de articulacin con los subsectores cosmtico y farmacutico.
Fortalezas
Anlisis del contexto para la estrategia y rivalidad

Las producciones de chocolate de mesa y confitera son los mayores generadores de valor agregado en la industria. Es importante resaltar que empresas como Compaa Nacional de Chocolates y Casa Luker demandan el 86% de la produccin cacaotera, mientras que el resto del mercado est repartido en empresas como Girones (2,4%), Italo (2,3%), Andino (1,3%), Tolimax (1,2%), La Fragancia (1,1%), Comestibles Aldor (1%), Chocolates Caldas (0,6%), Chocolate Colosal (0,5%), Jordavilla y Ca. Ltda. (0,4%), Chocolates Triunfo (0,4%), Chocolates Al Gusto (0,4%), Colombina (0,3%) y dems fabricas (1,4%).44 En Antioquia, la estructura de mercado de la industria es oligoplica y oligopsnica45 en la compra de cacao, siendo la Nacional de Chocolates y Casa Luker los mayores agentes. En la participacin del mercado, se muestra a la Compaa Nacional de chocolates como la empresa que domina las principales categoras (ver la Tabla 2). Por su parte, la participacin de las pequeas y medianas empresas del sector se encuentra limitada debido al poco alcance en la distribucin del producto a nivel nacional, lo cual se traduce en bajos niveles de competitividad. En las categoras de chocolate de mesa y confites, es pertinente identificar las estrategias diferenciadoras de las empresas ms importantes en el departamento de Antioquia. Una de ellas es la estructura de distribucin como mecanismo generador de valor agregado, ya que para las empresas los elementos tales como caractersticas de producto, calidad y servicios, son fcilmente replicables por las compaas,
(i) Reconocimiento internacional del grano colombiano como de calidad fina en sabor y aroma. (ii) Existencia de materiales criollos de cacao, tipo porcelana, que gozan de alta demanda. Esta materia prima es demandada por pases como Grecia, Estados Unidos, Suiza y otros, para la elaboracin de toda su chocolatera fina. (iii) Las grandes empresas transformadoras han establecido estrategias y canales de comercializacin del producto terminado, con gran capacidad de impacto en el consumidor local, quien cada vez es ms exigente43. (iv) La estrategia de comercializacin a travs de canales tradicionales y el enfoque centrado en el consumidor ha permitido la construccin de marcas lderes en las diferentes categoras. (v) Las grandes empresas transformadoras han diversificado estratgicamente inversiones y mercados internacionales, a travs de filiales corporativas.
43 Sobre todo por efectos de la competencia interna, as como por el impacto en las preferencias del consumidor, a raz la disminucin de los ingresos (ciclos econmicos recientes) y el aumento en la tasa de desempleo. 44 Tomado de Fedecacao. Estadstica de la produccin nacional registrada de cacao en grano. 2005. 45 Oligoplica, ya que Nacional de Chocolates y Casa Luker poseen una participacin mayor al 60% en el mercado. Oligopsnica, pues estas empresas tienen una participacin del 86% en la compra del insumo del cacao.
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Tabla 2
participacin de nacional de chocolates en las principales categoras de chocolatera
Producto Chocolates
Categora Golosinas de chocolate Chocolate de Mesa Modificadores de Leche
Marcas Jet Corona Choco Listo
Participacin del mercado 61.4% 55.2% 28.2%
Posicin de mercado 1 1 2
Competidor fuerte Ferrero 8,5%; Colombina 8,4% Luker 32,3% Nestl 59,8%
Fuentes: Cia. LarrainVial y Corredores Asociados, 2007.
sin que esto establezca motivaciones de preferencias en el consumo. Se tiene que compaas como Nacional de Chocolates evidencian penetracin en el mercado detallista nacional e internacional46. Otro modelo de competencia tiene como elemento central la integracin vertical, que posibilita mayor participacin del mercado y reduccin de costos operativos; Casa Luker es un buen ejemplo de la implementacin de este tipo de estrategias47. Una de las caractersticas en cuanto a investigacin y desarrollo que posee el clster es el poco o incipiente proceso investigativo, que en muchos casos son asumidos por las empresas procesadoras a travs de ferias, referencias de competidores, cursos, seminarios o publicidad industrial. La creacin de estructuras tecnolgicas no es una herramienta desarrollada por el clster; no obstante, cabe aclarar que si bien las empresas del sector han realizado modificaciones a sus estructuras productivas, estas no son variables estratgicas de competencias dentro del clster.
Debilidades
(i) Altos costos en los procesos agroindustriales. (ii) Mnima calidad del grano usada por los pequeos industriales. (iii) Estructura oligoplica y oligopsnica en la compra del cacao como insumo. (iv) Dificultades en la distribucin y comercializacin de los pequeos transformadores.
Fortalezas
(i) Alta diversificacin de productos con valor agregado. (ii) Implementacin de estrategias de merchandising en canales de distribucin y comercializacin. (iii) Penetracin de nuevos sectores industriales. (iv) Desarrollo de acuerdos en maquilas con grandes superficies. (v) Desarrollo de Productos Premium que permitan potencializar el clster en mercados regionales, nacionales e internacionales. (vi) Fuerte competencia en el chocolate de mesa. En el Grfico 3 se encuentran recomendaciones para el clster.
46 Se ilustra con la participacin de Cordialsa y Novaventa de la Nacional de Chocolates. 47 Casa Luker cuenta con un centro de acopio de cacao en Ecuador desde el ao 2000. Ver Casa Luker S.A, Economic and Business report. Bogot, 2007.
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Grfico 3 recomendaciones clster de cacao y chocolatera en antioquia
Estrategia de Firma y Rivalidad Pblicas

Superintendencia de Sociedades debe hacer explcito un programa de transparencia de mercados y prevenir procesos de cartelizacin. Ministerio de Comercio y PROEXPORT deben promover una mayor internacionalizacin de los pequeos productores Ministerio de Comercio y PROEXPORT debe propender por el desarrollo, con mayor intensidad, en nuevos mercados con alto potencial como la cosmtica y la farmacutica.
Privadas
FEDECACAO, debe apoyar programas de diversificacin de producto para pequeos y medianos productores.. FEDECACAO debe propender procesos de generacin de valor desde cultivos de alta calidad. Cia Nal de chocolates y Luker deben desarrollar e implantar esquemas de transferencia tecnolgica a pequeos productores del grano, de chocolatera y confitera.
Condiciones de Factores Pblicas

El SENA y las Umata deben adelantar acciones para capacitar a la poblacin campesina y, de esta manerad mejorar los indicadores de escolaridad y formacin tcnica y gerencial de la explotacin cacaotera. El Incoder debe apoyar a pequeos cultivadores de cacao con base en la Ley 160/94, con el propsito de generar una mejor redistribucin de la tierra y aumentar la escala de produccin. El gobierno departamental debe promover el Fondo de capital semilla para financiar transferencia de tecnologas (tcnicas y administrativas) que resulten de universidades y centros de investigacin. Finagro debe aumentar debe aumentar el volumen de crditos.
Privadas Condiciones de la Demanda

Industria transformadora debe implementar programas de sensibilizacin y formacin de los cultivadores.
FEDECACAO debe apoyar el mejoramiento de cultivos y tecnificacin de la produccin
Pblicas La Gobernacin de Antioquia y el Ministerio de Agricultura deben adelantar campaas promocionales con el fin de incentivar el consumo de chocolate y sus derivados. El Ministerio de Comercio exterior debe promover misiones comerciales para empresarios de chocolatera y confitera para diversificar mercados y reducir dependencia del mercado de Venezuela y Ecuador.
Privadas Fedecacao debe incentivar y apoyar la creacin de centros de acopio para venta del cacao.
La Bolsa Mercantil y Fedecacao deben estudiar y disear nuevos productos de cobertura de riesgo.
Industrias Relacionadas y de Soporte Pblicas

La Secretaria de Agricultura debe promover un esquema de comercializacin con sistemas de bonificacin donde se privilegien las diferentes calidades del grano en sabor y aroma. Las universidades, el SENA, la Secretara de productividad para Antioquia, las UMATA, PROEXPORT, el Ministerio de Comercio y el IDEA deben promover transferencia tecnolgica a productores de cacao, de chocolatera y confitera. La Secretara de Agricultura de Antioquia debe mejorar las estadsticas del sector Corpoica y las universidades deben promover el Centro de investigacin para el cacao.
Privadas
La Cmara de Comercio, Fedecacao y empresas transformadoras deben apoyar esquema de comercializacin con primas de bonificacin por calidad en sabor y aroma. La Cmara de Comercio y Fedecacao deben apoyar y crear la Cmara de Compensacin de cacao.
Fedecacao y las empresas transformadoras deben apoyar la constitucin del centro de investigacin para el cacao. Adems de la creacin de una gerencia estratgica para el clster.
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Agradecimientos
l Consejo Privado de Competitividad expresa sus agradecimientos a todas las personas e instituciones que contribuyeron con su trabajo y retroalimentacin a la realizacin de este informe. En orden alfabtico: Humberto Lucero - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Imelda Restrepo - Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia. ANDI. Isabel Agudelo - Logyca. Isabel Granada - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Jaime Gutierrez - PTESA. Jaime Tenjo - AECOM International Development. Jorge Cano - Colciencias. Jorge Londoo - Bancolombia. Jorge Sanint - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Julio Csar Jimnez - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Luis Enrique Garca - OBA Ltda. Manuel Jos Carvajal de Roux - Grupo Carvajal S.A. Maria Zulema Vlez - Asociacin Colombiana de Generadores de Energa Elctrica. Acolgen. Oscar Castro - Servicio Nacional de Aprendizaje. SENA. Paola Buenda - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Patricia Asmar - Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Ricardo Monroy - Consejo Superior de la Judicatura. Rodrigo Moreira - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Santiago Echavarra - Centro de Ciencia y Tecnologa de Antioquia. CTA. Sal Pineda - Universidad del Rosario. Silvia Trujillo - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. MCIT. Victor Nieto - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Victoria Kairuz - Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Yudira Zapata - Programa Transformacin productiva. MCIT.
Alma Balczar - Transparencia por Colombia. lvaro Balczar - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Andrs Baquero - Logyca. Andrs Casas - Consultor independiente. Andrs Echeverry - Grupo Carvajal S.A. Andrs Palacios - Superintendencia de Industria y Comercio. Antonio Celia - Promigas. Aura Milena Vergao - Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. DIAN. Camilo Casas - Corporacin Andina de Fomento. CAF. Camilo Correa - Consejo Privado de Competitividad. Carlos Enrique Piedrahita - Grupo Nacional de Chocolates. Carlos Ignacio Rojas - Asociacin Nacional de Instituciones Financieras. ANIF. Catalina Gutirrez - Universidad de los Andes. Csar Pealoza - Ministerio de Transporte. Christine Ternent - Banco Interamericano de Desarrollo. BID. Daniel Romero - Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia. ANDI. Daro Portilla - Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Edgar Higuera - Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia. ANDI. Elisabeth Ungar - Transparencia por Colombia. Emilio Archila - Asociacin de Comisionistas de Bolsa. Asobolsa. Ernesto Cullar - Competitiveness. Esteban Aguel - Consejo Privado de Competitividad. Francisco Daz - Organizacin Corona. Gloria Mara Borrero - Corporacin Excelencia en la Justicia. Guillermo Perry - Harvard Kennedy School, Universidad de Harvard. Gustavo Hernndez - Departamento Nacional de Planeacin. DNP.
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Informe Nacional de Competitividad

2010 Ruta a la prosperidad colectiva 2011

Vicepresidente Consejo Directivo

Ernesto Fajardo Pinto

Luis Alberto Botero

Carlos Andrs Uribe

Carlos Enrique Piedrahita

Luis Genaro Muoz

Jorge Humberto Pelez

Jos Alberto Vlez

Carlos Arcesio Paz

Rose Marie Saab

Consejo Privado de Competitividad

Marco Llins Vargas

Andrs Ramrez Pulido

Natalia Fernndez Corts

Laura Higuera Ardila

Natalia Villalba Gonzlez

Daniel Mitchell Restrepo

23 25 39 55 67 81 109 123 137

151 153 179 217 239 240 243 257 267

Rosario Crdoba Garcs

Presidente Consejo Privado de Competitividad

consejo privado de competitividad

Visin 2032 y principales estrategias

consejo privado de competitividad

actualizacin de la poltica nacional de competitividad

Cmo estamos? - Colombia en los indicadores internacionales de Competitividad

Indicador global de competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM)

posicin de pases seleccionados (izq.), y anlisis colombia indicador global de competitividad

Fem 2010 (der.)

26 29 30 36 46 58 64 66 68 73 87 105 108 120 122 50 100

Variacin 2009 - 2010

consejo privado de competitividad

posicin de pases seleccionados (izq.), y anlisis colombia indicador global de competitividad

imd 2010 (der.)

Variacin 2009 - 2010

3 -9 6 3 17 15 7 8 6 3 2 1 -4 -4 11 6 4 -1 2 -1 -10 -5 0 5 10 15 Fuente: IMD.

Dimensin macroeconmica Estabilidad fiscal Estabilidad monetaria Estabilidad cambiaria

consejo privado de competitividad

comercio exterior en colombia

Total exportaciones (millones de USD FOB)

Total importaciones (millones de USD FOB)

Finanzas pblicas, deuda total y dFicit del gnc

Deuda pblica total (%PIB)

Fuente: Banco de la Repblica.

Deficit del GNC (%PIB)

consejo privado de competitividad

Flujos de inversin extranjera directa

colombia* (millones de usd)

10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

Sector Petrolero Minas y Canteras Manufacturas Otros

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

principales cuellos de botella del crecimiento de la

Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro

Ciencia, tecnologa e innovacin Mercadeo laboral y formalizacin

Inversin, generacin de empleo y productividad

3 Hausmann, R., D. Rodrik, A. Velasco. Growth Diagnostics. Universidad de Harvard, 2005.

consejo privado de competitividad

Fuente: Banco Mundial. Doing Business en Colombia 2010.

consejo privado de competitividad

ciencia , tecnologa e innovacin

Seguimiento Informe Nacional de Competitividad 2009