Inversin extranjera directa y desarrollo: limitaciones del caso argentino y lineamientos para una agenda de polticas Matas Kulfas*

Resumen La evaluacin de los impactos de la insercin del capital extranjero en la economa argentina ha ocupado un lugar de relevancia en la literatura econmica. Estos impactos suelen medirse en trminos del aporte de la inversin extranjera directa (IED) sobre el ingreso de capitales, la balanza comercial, la generacin de empleos, la transferencia de tecnologa y la generacin de spillovers tecnolgicos, el fortalecimiento de las cadenas de valor e incorporacin de capital humano. La experiencia argentina de los noventa es rica en la materia, por cuanto se trat de un perodo de extraordinaria afluencia de flujos de IED, los cuales se distribuyeron en numerosos sectores de la economa. Sin embargo, los efectos sobre el desarrollo econmico han sido limitados, encontrndose situaciones de reducido incremento de la formacin de capital, efectos de desplazamiento (crowding out), desestructuracin de las cadenas de valor y la aparicin de nuevos problemas de balanza de pagos (sobre endeudamiento de las firmas) y de finanzas pblicas (precios de transferencia). Los spillovers tecnolgicos fueron muy limitados y el patrn de especializacin productiva tendi a ubicarse ms en torno a los servicios, las actividades extractivas y las manufacturas intensivas en recursos naturales, que en actividades de mayor agregacin local de valor y, menos an, entre las actividades que lideran el cambio tecnolgico en el mbito internacional. El presente trabajo analiza los efectos de la IED sobre el desarrollo e intenta trazar una agenda de lineamientos propositivos en la materia. 1. Introduccin La presencia del capital extranjero estuvo estrechamente vinculada con las distintas etapas de la historia econmica de la Argentina contempornea, en la cual se produjeron tres grandes oleadas de afluencia de inversiones extranjeras. La primera tuvo lugar durante la Argentina agroexportadora (1880-1930), fundamentalmente durante las ltimas dos dcadas del siglo XIX y la dcada de 1920. Las inversiones britnicas y de otros pases europeos se orientaron por entonces hacia la industria frigorfica y las infraestructuras siendo complementadas por la llegada del capital estadounidense a comienzos del siglo XX. La segunda gran oleada de capitales extranjeros se produjo a fines de la dcada de 1950 y los aos 60, vinculada a la segunda fase de sustitucin de importaciones. En este caso, las inversiones -mayoritariamente de origen estadounidense- se radicaron en el sector industrial. Finalmente, la tercera gran oleada tuvo lugar en los aos 90, cuando la Argentina implement las reformas estructurales de corte neoliberal y abri plenamente su economa. Como se puede apreciar, a lo largo de las distintas etapas el capital extranjero juega un papel determinante. La etapa que se inicia a comienzos de la dcada de 1990 tuvo lugar en forma concomitante a la implementacin de las reformas inspiradas en el denominado

Consenso de Washington, que incluy la privatizacin de las empresas estatales, la apertura comercial y financiera y la desregulacin de mercados de bienes, servicios y factores y la renegociacin de los pasivos externos. Desde el punto de vista de las regulaciones al capital extranjero, si bien la legislacin vigente era ya bastante liberal, se introdujeron algunas reformas adicionales asegurando trato nacional, libre disponibilidad del capital y las utilidades y ausencia de restricciones sectoriales. Asimismo, a lo largo de la dcada se firmaron tratados bilaterales de inversin con numerosos pases. Por otra parte, la conformacin del MERCOSUR constituy un elemento adicional de estmulo para la radicacin de inversiones de corporaciones transnacionales (CTs). La liberalizacin del flujo de comercio e inversiones estableci una estructura de incentivos horizontales que slo en algunos casos puntuales (rgimen automotor y regmenes de inversiones mineras y forestales) se complement con medidas especficas. La idea, explcita e implcita, en la formulacin e implementacin de tal conjunto de medidas de poltica econmica y normativas con respecto al capital extranjero era que maximizando la afluencia de capitales externos se fortaleceran los procesos de inversin, crecimiento del tejido productivo, transferencia de tecnologa y crecimiento del producto. En otras palabras, el capital extranjero realizara una sustancial contribucin al desarrollo econmico del pas. La literatura econmica ha analizado histricamente el papel de capital extranjero a partir de su impacto sobre diferentes variables. La primera de ellas es el flujo de balanza de pagos y su contribucin de divisas. En esta dimensin ingresa el anlisis de los efectos sobre la balanza comercial, servicios financieros (remisin de utilidades, pagos de intereses), servicios reales (profesionales, regalas) y sobre la cuenta de capital y financiera (ingreso neto de capitales y prstamos intrafirma y en mercados internacionales). En segundo lugar, el anlisis suele orientarse al aporte a la formacin bruta de capital con el supuesto implcito que la IED contribuye a la inversin global de la economa1. La tercera dimensin de anlisis es el impacto en trminos de

En este trabajo, cuando se utilice el trmino inversin extranjera directa se har referencia a los movimientos de capitales ms all de las fronteras nacionales del pas de origen cuyo objetivo es la radicacin de filiales comerciales, productivas o de servicios fuera de sus pases. Durante las ltimas dcadas, y en consonancia con los procesos de mundializacin financiera y el extraordinario crecimiento de los flujos financieros, los fenmenos de transnacionalizacin del capital se han complejizado y la frontera entre flujos de inversin directa y de cartera se ha vuelto ms difusa. En particular, cabe destacar que la IED es un concepto que se registra en la balanza de pagos e incluye los aportes de capital, los crditos intrafirma y las utilidades reinvertidas por la filial. Sin embargo, muchas filiales que operan en la Argentina financiaron sus inversiones no slo mediante flujos de IED sino tambin mediante, por ejemplo, la colocacin de papeles de deuda en mercados internacionales. Por tal motivo, los flujos de IED de la balanza de pagos reflejan una parte muy significativa del fenmeno pero no lo abarcan en su totalidad. A los fines del presente trabajo, y para simplificar la exposicin, cuando se haga mencin a la IED se estar haciendo referencia al modo de insercin de las CTs, mientras que cuando se referencien los flujos de IED de balanza de pagos se lo mencionar en forma explcita. Para un anlisis de los problemas de -2-

generacin de empleos y formacin de recursos humanos. La cuarta tiene que ver con el desarrollo de eslabonamientos productivos y la quinta con la transferencia de tecnologa. Como se mostrar a lo largo de este trabajo, y como ya fuera analizado en diversos estudios sobre el tema (Kulfas, Porta y Ramos, 2002; Chudnovsky y Lpez, 2001; Briner y Schorr, 2002; Kulfas, 2005), si bien la inversin extranjera hizo ciertas contribuciones en cuanto al ingreso de capitales y crecimiento en ramas de servicios, actividades extractivas y manufacturas intensivas en recursos naturales, su aporte ha sido muy reducido en trminos de generacin de spillovers tecnolgicos, formacin de recursos humanos, desarrollo de ramas intensivas en el conocimiento y de mayor dinamismo a escala internacional o lderes en el cambio tecnolgico. Asimismo, su contribucin a la inversin global tampoco fue muy significativa por cuanto se produjo un efecto de desplazamiento (crowding out) de la inversin de grandes firmas nacionales. En un sentido ms general, puede afirmarse que la contribucin de la IED al desarrollo no ha sido la esperada por los hacedores de las reformas econmicas y los idelogos de las reformas pro-mercado. El presente trabajo ha sido organizado de la siguiente manera. En la seccin 2 se analizan los hechos estilizados que caracterizan a la etapa de afluencia de IED de los aos 90 y sus efectos sobre las diferentes dimensiones de anlisis (balanza de pagos, formacin de capital, empleo, desarrollo productivo y transferencia de tecnologa). En la seccin 3 se exponen diferentes lineamientos propositivos. 2. La experiencia argentina en los 90 2.1. Los hechos estilizados2 Durante la dcada del noventa, se produjo uno de los mayores perodos de afluencia de capitales extranjeros de la Argentina contempornea. Tras aproximadamente dos dcadas de reducidos flujos de IED, en las que incluso muchas CTs decidieron repatriar o discontinuar parte de sus inversiones, los aos noventa fueron un perodo de elevada afluencia, favorecido por el contexto mundial y por la implementacin de las reformas de corte neoliberal. La insercin del capital extranjero en la economa argentina se multiplic, generndose un profundo proceso de extranjerizacin de la estructura productiva local caracterizado por el creciente predominio sectorial de firmas extranjeras. En este contexto, los grupos econmicos locales tendieron, a lo largo de la dcada del 90, a reorientar sus actividades, vendiendo activos fsicos y
estimacin y otras cuestiones asociadas a los fenmenos mencionados vase Kulfas, Porta y Ramos (2002). 2 Esta seccin sigue, en lo sustancial, la exposicin de Kulfas (2005).

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posicionndose en activos lquidos, adems de protagonizar un proceso de primarizacin caracterizado por el retiro del sector manufacturero y el fortalecimiento de inversiones en sectores primario exportadores. Este proceso tambin implic el desplazamiento de pequeas y medianas firmas locales, la reduccin de sus actividades, su desaparicin o reorientacin productiva (Basualdo, 2000; Kulfas, 2001). La oleada de inversiones extranjeras de los aos noventa reconoce al proceso de privatizaciones como hito fundacional. Sin embargo, lejos de agotarse en l, se asienta en la globalidad de reformas que se implementaron durante el gobierno de Carlos Menem. Entre las principales tendencias que asumieron los flujos de IED cabe destacar: a) Los servicios, las actividades extractivas y las manufacturas basadas en recursos naturales fueron los principales sectores en torno a los cuales se orientaron los flujos de inversiones extranjeras. La mayor parte de las inversiones se orient al mercado interno y regional. Los servicios pblicos privatizados (39,3% del total) fueron el principal destino de inters de los capitales externos3, a los que cabe adicionar los servicios financieros (bancos, seguros y administraciones de jubilaciones y pensiones), comercio minorista y servicios a las empresas (14% del total). En el sector manufacturero se destacaron las ramas basadas en recursos naturales (agroindustria, alimentos, petroqumica, metales bsicos), las cuales explican el 13,3%, mientras que el resto de las manufacturas concentr slo el 10,3%, de los cuales ms de la mitad corresponden al complejo automotor (respaldado por un rgimen especfico). Finalmente, cabe destacar el fuerte flujo de inversiones hacia la extraccin petrolera, sector histricamente vedado al capital privado y al extranjero en particular. Este sector, junto a la minera y otras actividades primarias, concentraron el 23% de las inversiones extranjeras.

Las empresas privatizadas asumieron un rol protagnico y conformaron uno de los ncleos de mayor rentabilidad de la economa argentina. En tal sentido, dichas empresas pudieron escapar al marco general, conservando sus niveles de utilidad incluso durante la crisis del tequila (1995) y a partir del segundo semestre de 1998, cuando la economa argentina ingres en una fase depresiva (Azpiazu y Schorr, 2002). La conformacin de dicho ncleo de empresas de actividades no transables en uno de los de mayor rentabilidad de la economa se sustent en la apreciacin monetaria y en la existencia de marcos regulatorios laxos y con escasas capacidades estatales de control.

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Orientacin sectorial de la inversin extranjera en Argentina, 1990-1999

Manufacturas basadas en recursos naturales 13,3% Otras manufacturas 10,3%

Otros servicios 14,0%

Servicios privatizados 39,3% FUENTE: elaboracin propia en base a datos del CEP

Primarias y extractivas 23,0%

b)

A diferencia de otras oleadas de IED, en las cuales predominaba la instalacin de nuevas unidades productivas, en los aos noventa ms de la mitad de las inversiones se destinaron a la adquisicin de empresas ya existentes.

Compras de firmas nacionales por parte de CTs y participacin de los cambios de mano en la IED total
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 77% 62% 46% 37% 29% 43% 51% 35% 54% 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Cambios de mano / IED total (eje izquierdo en %)

Compras de firmas nacionales por extranjeras (eje derecho, en millones de dlares)
FUENTE: elabo racin pro pia en base a dato s del CEP y del M inisterio de Eco no ma

c)

EE.UU. lider los flujos de inversiones pero apareci un nuevo actor con escasa historia en la materia: Espaa, pas que orient sus flujos hacia los servicios pblicos privatizados, los servicios financieros y el petrleo. Esta situacin determin el desplazamiento relativo de otros inversores tradicionalmente de mucho peso, fundamentalmente europeos (Alemania, Italia, Gran Bretaa, Francia y Holanda). Al mismo tiempo, tambin aparecieron nuevos actores regionales tales como Chile y, en menor medida, Brasil.

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Pas de origen del stock de IED en Argentina

Datos a diciembre de 2001
Alemania 2,8% G. Bretaa 2,4% Holanda 3,6% Italia 4,7% Chile 5,1% Espaa 27,6% Otros Europa 3,3% Resto 10,6% EE.UU. 29,8%

Francia 10,1%

FUENTE: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa

d)

Aparecieron nuevas modalidades de financiamiento de las inversiones. A diferencia de otras etapas, en las cuales las CTs financiaban sus inversiones con aportes de capitales, utilidades reinvertidas y el uso del crdito en el mercado financiero local, en los 90 el fenmeno se complejiza en consonancia con los procesos de globalizacin financiera. En tal sentido, se observa que poco menos de la mitad de las inversiones extranjeras se financian con flujos de IED. De esta manera, se produce por una parte- un fuerte proceso de endeudamiento externo mediante la colocacin de obligaciones negociables y otros bonos destinado a financiar inversiones (fenmeno muy evidente en sectores como, por ejemplo, las telecomunicaciones) al tiempo que aparecen nuevos actores, tales como los fondos de inversin (por ejemplo, Exxel Group, Citicorp Equity Investment, entre otros). Estas modalidades de inversin trajeron aparejados nuevos conjuntos de problemas, tales como la incorporacin de una mayor volatilidad desde el punto de vista del sector externo, y la problemtica del arbitraje tributario, desde el punto de vista de las finanzas pblicas.
Financiamiento de las inversiones de las filiales de las corporaciones transnacionales en la Argentina, 1990-1998

Financiamiento en el mercado local y otras fuentes 18,5%

Inversin extranjera directa 47,6%

Endeudamiento externo de las filiales (excludo con las casas matrices) 24,2% FUENTE: Kulfas et al (2002)

Compra de acciones 5,3%

Inversin de cartera en privatizaciones 4,4%

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2.2. Impactos de la IED en Argentina 2.2.1. Impactos sobre la balanza de pagos Los impactos de la IED sobre la balanza de pagos presentan diversas aristas que marcan una amplia heterogeneidad de tendencias. Desde el punto de vista de la balanza comercial, la evidencia indica un aporte positivo, esto es: las CTs poseen, en forma conjunta, un saldo de balanza comercial positivo (de acuerdo a datos de la Encuesta de Grandes Empresas del INDEC, entre 1993 y 2001 tuvieron un balance comercial positivo que promedi los US$ 1.900 millones). Esta situacin es el resultado de la conjuncin de la fuerte orientacin exportadora de las firmas insertas en las actividades agropecuarias, alimenticias y petroleras (y en menor medida mineras), la cual convive con una fuerte propensin importadora de las firmas de servicios (fundamentalmente las de servicios pblicos privatizados), el comercio minorista y el sector industrial (con excepcin del vinculado a la alimentacin). En tal sentido, el comercio exterior refleja claramente la insercin sectorial (y, ms ampliamente, la insercin de las filiales de las CTs argentinas en la divisin internacional del trabajo): exportaciones primarias e industriales de bajo contenido tecnolgico e importaciones industriales y de alto contenido tecnolgico. La cuenta corriente se complementa con un fuerte crecimiento de las rentas de las inversiones, no tanto vinculada a utilidades y dividendos sino, fundamentalmente, a pagos de intereses. Como ya fuera mencionado, las inversiones extranjeras tendieron a ser financiadas con endeudamiento, cambiando la tendencia a hacerlo con fondos propios como en etapas anteriores. A esto deben adicionarse los servicios reales (regalas, royalties y servicios profesionales) que tambin mostraron una tendencia creciente. Desde el punto de vista de la cuenta de capital y financiera cabe destacar dos tendencias contrapuestas. Por una parte, el fuerte crecimiento de los flujos de IED y endeudamiento externo privado vinculado al financiamiento de las inversiones de filiales de CTs. Por otro, una tendencia a la formacin de activos financieros externos por parte de residentes, tema que retomaremos en el siguiente apartado. Un aspecto de inters es el elevado coeficiente de remisin de utilidades. Si bien es esperable que en fases iniciales de procesos de inversin se registren elevadas tasas de reinversin de utilidades, la experiencia argentina muestra que ya hacia mediados de los 90 menos del 25% de las utilidades eran reinvertidas, promediando la dcada un coeficiente de reinversin del 30% (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Esto nos induce a pensar la existencia de estrategias cortoplacistas.

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2.2.2. Impactos sobre la formacin de capital El ingreso de capitales extranjeros no potenci el crecimiento de la inversin bruta interna fija sino que gener un efecto de crowding out, caracterizado por la fuga de capitales locales4. En otras palabras, los flujos de IED no complementaron a la inversin local sino que la desplazaron, observndose que muchos grupos econmicos locales que vendan sus activos tendieron a adquirir activos financieros externos antes que a reinvertirlos en otras actividades dentro de la economa argentina. Como se puede apreciar, la acumulacin de activos fijos por parte de inversores extranjeros tiene como contracara la acumulacin de activos financieros externos por parte de residentes locales. Al respecto, y aportando una visin ms integral del fenmeno, resultan interesantes las conclusiones del trabajo de Agosn y Mayer (2000), quienes sobre un panel de 32 pases en desarrollo encuentran resultados poco satisfactorios: los ejercicios economtricos realizados sugieren que, durante el perodo 1970-1996, el efecto crowding-in se verific en Asia y crowding-out fue la norma en Amrica Latina... La principal conclusin que emerge del anlisis es que el efecto positivo de la IED en la inversin domstica no est asegurado. En algunos casos, la inversin total puede crecer menos que la IED, o puede comenzar a caer cuando los pases experimentan incrementos en la IED. El supuesto que sustenta la poltica de IED en la mayora de los pases en desarrollo -que dice que la IED es siempre positiva para el desarrollo del pas y que una poltica liberal con respecto a las CTs es suficiente para lograr efectos positivos- no se ve sustentada por los datos (traduccin propia).

Evolucin de la inversin extranjera directa y de los activos externos de residentes

Montos acumulados en millones de dlares, 1992-2001
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 -10.000 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Inversin extranjera directa Activos externos

FUENTE: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa, Estimaciones Trimestrales de la Balanza de Pagos y de Activos y Pasivos Externos

Acerca del comportamiento del sector privado y su impacto global sobre la balanza de pagos vase Damill (2000) y Basualdo y Kulfas (2000).

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2.2.3. Impactos sobre el empleo, la formacin de recursos humanos y la distribucin del ingreso La dotacin media de trabajadores ocupados en filiales de CTs en Argentina cay un 8% entre 1993 y 2001. Esta tendencia se vincul con las estrategias de racionalizacin y desverticalizacin de las firmas, al tiempo que la productividad (valor agregado por ocupado) creci un 33% en el perodo sealado. Al mismo tiempo, la participacin de los salarios en el valor agregado tendi reducirse, dando cuenta de una distribucin del ingreso tendencialmente regresiva al interior del panel de CTs que operan en la Argentina (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Con relacin a los puestos de trabajo creados por las CTs, la dbil actividad innovadora y la desactivacin de laboratorios de I + D de firmas privatizadas (Katz, 2000), condujeron a cierta desofisticacin relativa de los puestos de trabajo en la CTs, tendencia que, por cierto, no es atribuible a las mismas en forma excluyente. En otras palabras, el sector industrial destruy, en trminos netos, puestos de trabajo de alta calificacin, los cuales fueron reemplazados por otros de menor calificacin en un contexto global de achicamiento del empleo industrial y desverticalizacin (Kulfas y Ramos, 1999). En este marco, las actividades de formacin y capacitacin de recursos humanos en las grandes firmas tuvieron escasa incidencia en el agregado y estuvieron lejos de generar las capacidades destinadas a soportar esfuerzos innovativos endgenamente generados. 2.2.4. Impactos sobre el desarrollo productivo y tecnolgico La reduccin de aranceles a la importacin y la apreciacin de la moneda local conllevaron una fuerte reduccin del costo de los bienes de capital importados, hecho que, sumado a otros factores estructurales inherentes a las estrategias corporativas, derivaron en el predominio de la incorporacin de tecnologa importada, el desmantelamiento de actividades de investigacin y desarrollo a nivel local y la inversin bajo la modalidad de importacin de planta llave en mano. Estas tendencias impactaron negativamente sobre la estructura productiva local, fortaleciendo una economa dual con pequeos islotes de modernidad en un contexto general de achicamiento del aparato productivo. Katz (2000), en un anlisis sobre las brechas de productividad industrial entre Amrica Latina y EE.UU., comprueba un mediocre desempeo en la mayora de los casos. La excepcin en la materia es la Argentina, pas que produce el mayor cierre de la brecha con respecto a la productividad estadounidense. La explicacin a dicho comportamiento es la multiplicacin de cierres de fbricas, fundamentalmente pequeas y medianas. En otras palabras, en un contexto de creciente achicamiento
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industrial, las firmas que sobreviven, en general grandes empresas filiales de CTs o pertenecientes a grupos econmicos- poseen una mayor productividad, hecho que sumado a la desaparicin de firmas de baja productividad deriva en un incremento de la productividad promedio del sector manufacturero. La contracara de este proceso es la prdida de empleos y de densidad en el tejido productivo. La privatizacin de empresas prestadoras de servicios pblicos implic tambin el desmantelamiento de buena parte de la estructura de proveedores como, por ejemplo, en el rubro electrnica (Briner y Schorr, 2002). En suma, la conjuncin del escenario macroeconmico y las estrategias desplegadas por las CTs, entre otros factores, impact negativamente sobre la estructura productiva, promoviendo una mayor desofisticacin, el achicamiento del sector industrial y la primarizacin de la produccin y las firmas locales. 3. Lineamientos propositivos La definicin acerca del rol que se espera tenga el capital extranjero en la economa argentina no puede ser escindida de un debate ms amplio acerca del estilo de desarrollo. Esta cuestin debe formar parte de una amplia agenda de poltica industrial, tema sobre el cual la Argentina ha mostrado escasa vocacin en las ltimas dcadas, ms an durante los 90 cuando hubo una renuncia explcita a tenerla (salvo puntuales excepciones como el rgimen automotor). Las lneas propositivas que se vuelcan aqu deben entonces ser debatidas en el marco de la discusin de una nueva poltica industrial y un estado que se proponga vocacin y liderazgo para el desarrollo econmico. 3.1. Sobre las polticas de atraccin de IED Las polticas de los pases perifricos hacia los flujos de IED pueden ser esquemticamente clasificadas en tres tipos. El primero es el de selectividad (o nacionalista), el cual consiste en resguardar diversas ramas de la produccin para el capital local, o bien la imposicin de diversos mecanismos de control que desincentiven o directamente prohiban los flujos de IED. El caso de Corea es un ejemplo de este tipo de estrategia. En segundo lugar, y en el otro extremo, podemos encontrar polticas de atraccin de flujos de IED basadas en incentivos horizontales. Esta modalidad conlleva la apertura de la economa en cuestin a los flujos de IED sin restricciones ni incentivos focalizados ni la preservacin o asignacin de sectores estratgicos, recurriendo adems a exhibir reformas pro-mercado y buenos indicadores macroeconmicos como principal activo del pas. La Argentina de los 90 y la mayora de los pases latinoamericanos son ejemplos de esta modalidad. En tercer
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lugar, es posible definir una estrategia que consiste en atraer flujos de IED pero destinando los mayores esfuerzos hacia la radicacin de filiales que se definen como estratgicas o con mayor potencialidad en cuanto a sus efectos sobre el desarrollo del pas receptor. El caso de Costa Rica, fundamentalmente a partir de la radicacin de una filial de INTEL, es un ejemplo de esta tercera modalidad. Pensar en una estrategia del primer tipo para el caso argentino puede resultar extemporneo: cerca de la mitad del sector manufacturero, la casi totalidad de las grandes empresas de servicios pblicos, un tercio de la banca y la mayora de las grandes cadenas de comercio minorista pertenece a distintas filiales de CTs, fondos de inversin extranjeros y/o consorcios integrados por firmas transnacionales5. En otras palabras, la discusin acerca de qu camino puede ser ms beneficioso en cuanto a los flujos de IED no puede obviar el hecho de que las filiales de las CTs juegan un papel de gran importancia en la economa argentina. Las polticas basadas en incentivos horizontales han demostrado cierta eficacia en cuanto a los volmenes de atraccin pero no siempre en cuanto a la calidad de las inversiones recibidas. Dicho en otros trminos, dejar librada la asignacin de los flujos de IED al mercado determina la insercin de las CTs en los eslabones ms dbiles de sus sistemas integrados de produccin y comercializacin global. De all que las actividades de investigacin y desarrollo y los componentes de ingeniera local hayan sido muy reducidos en el caso argentino, situacin que puede ser extendida a otros pases de Amrica Latina. Es evidente que esta situacin puede ser revertida a partir de otro tipo de actitud ante el capital extranjero. Esto implica analizar las formas de insercin de las CTs y estimular mediante la negociacin directa diferentes modalidades que conlleven incrementos en la agregacin local de valor y la articulacin del tejido productivo. Por supuesto, la negociacin no es la nica va. Tambin es posible interponer diversas regulaciones que generen los incentivos para el logro de objetivos estratgicos. Las opciones son mltiples, la nica alternativa cuyo resultado es cierto es continuar con la misma estrategia basada en la liberalizacin plena con incentivos horizontales. Este tipo de esquema conduce necesariamente a plantear la necesidad de rediscutir y/o discontinuar los tratados bilaterales de inversin. Por otra parte, este tipo de estrategias requiere de cierta coordinacin regional, tanto entre pases como entre distintas zonas de un mismo pas. Ello por cuanto las denominadas guerras de incentivos han resultado beneficiosas casi exclusivamente para las CTs. De esta

Al respecto vase Kulfas, Porta y Ramos (2002).

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forma, los escasos recursos disponibles para polticas de apoyo a la produccin terminan en manos de las CTs. En otras palabras, la Argentina debera evitar estrategias basadas en incentivos horizontales y avanzar hacia esquemas basados en la atraccin selectiva de inversiones que promuevan la endogeneizacin de procesos innovativos sobre metas de poltica industrial, sea esto basndose en estrategias regulatorias y/o de negociacin directa con las CTs. 3.2. Sobre las estrategias de financiamiento de las firmas: inversin directa e inversin de cartera Los enfoques ms ortodoxos han sealado en forma recurrente que los pases menos desarrollados deben atraer el mayor volumen posible de capitales externos, tanto bajo la forma de inversiones directas como de portafolio. Segn esta ptica, la creacin de un adecuado entorno macroeconmico, con reglas claras y estables, redundara en una aplicacin eficiente de dichos recursos con sus consiguientes efectos benficos para el desarrollo. Diversos enfoques heterodoxos han formulado crticas a la libre movilidad de los capitales de corto plazo, entendiendo que tiende a provocar volatilidad macroeconmica y fragilidad financiera en los pases menos desarrollados. La movilidad del capital, en un escenario internacional caracterizado por el fuerte crecimiento de mercados financieros altamente sofisticados en los cuales los inversores procuran aprovechar oportunidades de negocios en distintos mercados internacionales, termina generando un sesgo adverso para el crecimiento econmico, por cuanto introduce patrones de inestabilidad que terminan perjudicando la marcha de los negocios en la economa real. De all que en los ltimos aos, buena parte del debate acerca de la nueva arquitectura financiera internacional est signada por propuestas tendientes a regular los movimientos internacionales de capitales de cartera o de corto plazo . Ahora bien, como se mostraba anteriormente para el caso argentino, ha quedado en evidencia que si bien desde un punto de vista conceptual es sumamente sencillo diferenciar entre inversiones directas y de cartera, lo cierto es que el financiamiento de las filiales de las CTs excede ampliamente a los flujos de IED. De hecho, como se mostr anteriormente, menos del 50% de las inversiones de las filiales de CTs en Argentina se financiaron con flujos de IED. Esto significa que, en los hechos, las CTs promueven y participan activamente del flujo de inversiones de cartera. Ms an,
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Chile ha sido uno de los casos de pases perifricos que implement controles a los movimientos de capitales de corto plazo. Para un anlisis de dicha experiencia vase Le Fort y Lehmann (2003).

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Abeles (2004) sostiene que la innovacin financiera en dcadas recientes ha hecho que el stock de IED sea actualmente ms lquido de lo que fue anteriormente, as como que la IED puede tomar la forma de un activo financiero de corto plazo en los balances de las subsidiarias (p. 3-4, traduccin propia). Desde un punto de vista ms amplio, esto nos lleva a repensar el lugar que ocupan las CTs en el escenario internacional, mxime cuando adems de la creciente integracin de activos financieros, los activos fsicos tienden crecientemente a constituirse en una suerte de activos financieros. Ejemplo de ello es que ms de un tercio de las empresas estadounidenses que se vendieron en la dcada del 80 volvieron a hacerlo en los 90 (Serfati, 1999)7. En el caso argentino, las modalidades de insercin y financiamiento de las CTs introdujeron nuevos elementos en el horizonte de sustentabilidad macroeconmica y de las cuentas externas. Si bien el flujo de utilidades y dividendos fue ms reducido que en otras etapas histricas, aparecen como fuentes de salidas de divisas el repago de deudas, tanto intrafirma como en bonos, y de sus intereses. Estas modalidades han tenido tambin una estrecha asociacin con prcticas impositivas, fundamentalmente la manipulacin de los precios de transferencia destinados a evadir o eludir el pago de tributos recurriendo al arbitraje tributario internacional, tema que ser retomado ms adelante. En suma, si bien en principio las diferencias entre inversiones directas y de cartera son claras en cuanto a sus efectos e implicancias, las experiencias ms recientes dan cuenta que la lnea divisoria no es tan evidente. En tal sentido, resultara coherente promover ciertas regulaciones que tiendan a estabilizar los flujos de IED en un sentido amplio, estableciendo controles tanto desde el punto de vista de los ingresos de divisas que generan como de sus salidas y de las prcticas financieras a las que recurren las filiales de las CTs. 3.3. Sobre CTs y arbitraje tributario internacional La cuestin del arbitraje tributario internacional ocupa actualmente, y desde hace algunos aos, un papel de relevancia en la literatura econmica vinculada al accionar de las CTs. Las preocupaciones que este abordaje presenta se centran
7 ... los grupos son considerados en primer lugar, cada vez con ms frecuencia, como activos financieros vinculados, lo que da testimonio del giro que se ha operado a partir de los aos 1980. Las operaciones de fusiones y adquisiciones, que jalonan la historia del capitalismo desde el siglo XIX, reflejan la capacidad de desdoblamiento del capital, ya que permiten la reestructuracin del capital productivo por medio de una redistribucin de los derechos de propiedad. Pero una particularidad de las modalidades que se han desarrollado en el curso de la ltima dcada es que, en lugar de contribuir a una recuperacin duradera de la acumulacin del capital productivo, se han traducido generalmente en un refuerzo de la financiarizacin de los grupos, Serfati, 1999, p. 202/203.

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fundamentalmente en tres aspectos. El primero tiene que ver con que las filiales de las CTs radicadas en pases en desarrollo estn pagando en la actualidad menos impuestos que en el pasado (Fitzgerald, 2002). El segundo hecho es que la evasin o elusin de impuestos alcanzara en Amrica Latina los 35.000 millones de dlares anuales (Mold, 2004). El tercero es que el control de estas prcticas es sumamente difcil para los pases perifricos y que cualquier reforma requiere la coordinacin con los pases centrales e instituciones internacionales (Fitzgerald, 2002). El tema es de suma complejidad por cuanto la evidencia disponible a priori nos habla de un problema que tambin estara afectando a los pases centrales. El arbitraje no implica necesariamente sustituir el pago de impuestos en un pas para hacerlo en otro, sino aprovechar las diferentes legislaciones y la coyuntura de cada pas para minimizar el pago global de los impuestos. As, algunas propuestas que se han formulado, tales como las de gravar a las CTs con impuestos unitarios, perderan validez en la prctica8. El accionar de las CTs debera generar un flujo de ingresos fiscales adicionales para los pases perifricos, de no mediar las prcticas vinculadas a la manipulacin de los precios de transferencias. Entre estas prcticas cabe destacar tres. La primera consiste en comerciar diversos bienes (fundamentalmente intermedios) en valores diferentes a los de mercados, de manera tal de incrementar artificialmente los costos de las filiales. Esta prctica se ve reforzada por la existencia de numerosos productos diferenciados cuyas especificidades dificultan la comparacin de sus precios con respecto a otros similares. La segunda tiene que ver con los diferentes servicios profesionales, contratos de gerenciamiento y otros que, nuevamente, no poseen un parmetro claro y evidente de valuacin, razn por la cual la manipulacin de sus precios no reviste dificultad para las corporaciones. La tercera est dada por la colocacin de deuda en mercados internacionales, en la que nuevamente la manipulacin de los precios (en este caso de la tasa de inters de colocacin) genera a la corporacin la posibilidad de incrementar sus costos y reducir sus niveles de utilidades en forma artificial. Si bien no existen estudios para el caso argentino, se ha conocido diversa evidencia acerca de la elusin y evasin impositiva. Sin dudas el caso ms notable ha sido el de los fondos de inversin que produjeron una inusitada oleada de compras de empresas, en general muy rentables y con marcas muy bien posicionadas, las cuales

Al respecto vase Mold (2004). La propuesta de Mold consiste en establecer que las ganancias de las CTs sean calculadas a escala corporativa, es decir, independientemente del pas en el cual se generaron, para luego proceder a repartirlas en cada uno de los pases en los que operan en funcin de la proporcin de ventas, activos y empleo que tenga la corporacin en cada uno de ellos.

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comenzaron a presentar balances con prdidas poco tiempo despus del traspaso de propiedad. Las dificultades para parametrizar el comercio intrafirma es notable en el caso de las industrias automotriz y farmacutica, particularmente en el caso del comercio con Brasil. En estos casos tambin es posible encontrar prcticas de arbitraje tributario. En sntesis, resulta esencial coordinar acciones con otros pases y canalizar las propuestas a travs de diversos organismos internacionales, de manera de forzar mbitos de cooperacin tributaria que permitan mejorar las instancias de control para incrementar la recaudacin tributaria asociada a las actividades de las CTs. 3.4. Sobre la transferencia de tecnologa Uno de los aspectos positivos de la IED que un sector de la literatura econmica menciona con frecuencia es la transferencia de tecnologa. Desde esta perspectiva, las economas receptoras podran munirse de un acervo tecnolgico que no disponen a travs del ingreso de IED. Si bien es evidente que la presencia de CTs moderniza los mtodos de produccin, la experiencia de los aos 90 ha sido de reducidos spillovers en la materia, en forma concomitante al desmantelamiento de buena parte de la infraestructura local de I+D. Se trata de una de las mayores deudas en el caso argentino. Cabe sealar que las empresas que fueron privatizadas sufrieron un proceso de desmantelamiento de sus laboratorios de investigacin y desarrollo y algo similar ha ocurrido en el sector industrial (Katz, 2000). En tal sentido, las polticas de atraccin de IED deberan contemplar esta cuestin como eje central. Las estrategias destinadas a atraer flujos de IED no pueden tener como criterio rector la mera maximizacin de dichos flujos. Dicho criterio debe ser reemplazado por otros que involucren metas de poltica industrial y, en tal sentido, la generacin de spillovers tecnolgicos podra ser un aspecto fundamental que rija tal poltica. 3.5. Sobre la construccin del developmental state Amsden (2001) define al proceso de desarrollo econmico como aquel que consiste en transitar de una economa que produce bienes intensivos en recursos naturales a otra que produce bienes intensivos en el conocimiento. Esta definicin, extremadamente simple y clarificadora, es un buen punto de partida para analizar el caso argentino. La evidencia indica que la Argentina ha, por una parte, transitado hacia la produccin ms eficiente de bienes intensivos en recursos naturales. Esto es: la Argentina de comienzos del siglo XXI produce alimentos, petrleo, gas, petroqumica, hierro, acero
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y aluminio con adecuados estndares internacionales, fenmeno en el cual el capital extranjero jug un papel importante. La contracara de este proceso es el achicamiento del resto del sector industrial, la desaparicin de firmas ubicadas en sectores dinmicos, la reduccin de la infraestructura pblica y privada de investigacin y desarrollo y la inexistente produccin en las ramas que lideran el cambio tecnolgico en el mbito internacional. La declinacin de la industria de bienes de capital, portadora material del progreso tcnico, es el aspecto ms sintomtico del proceso econmico experimentado por la Argentina. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que el proceso en cuestin nos habla de un trnsito en sentido inverso al que describe Amsden. La naturaleza de la evolucin descripta hace que no resulte sorprendente que la Argentina haya pasado de ser una sociedad con reducidos niveles de pobreza, desempleo e inequidad distributiva a un pas que revirti drsticamente los indicadores sealados. Naturalmente, este panorama nos habla de un estado que, a diferencia de las experiencias ms exitosas, se ha mostrado prescindente a la hora de delinear una estrategia de desarrollo. Antes bien, y siguiendo el recetario predominante, se trata de un estado que apost a liberalizar y desregular la economa con la fe en que estos preceptos eran suficientes para transitar el sendero del desarrollo. Esta situacin nos lleva a explicitar la necesidad de reconstruir un estado comprometido con el desarrollo a partir de una clara vocacin industrializadora.

* Licenciado en Economa, FCE, UBA. Doctorando en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Sede Argentina. Investigador del rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO.

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