1 Polticas Pblicas e Controle Social: encontros e desencontros da experincia brasileira Carlos Alberto Batista Maciel

Resumo As polticas pblicas resultam de foras sociais contraditrias, o que faz com que a forma e o contedo das mesmas estejam diretamente associadas a conjugao de fatores estruturais e conjunturais do processo histrico de um pas. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu novas diretrizes para a efetivao das polticas pblicas brasileiras, dentre essas, destaca-se o controle social por meio de instrumentos normativos e da criao legal de espaos institucionais que garantem a participao da sociedade civil organizada na fiscalizao direta do executivo nas trs esferas de governo. No obstante, as prticas sociais promovidas pelos conselhos de polticas pblicas nesses ltimos dezoito anos, enquanto rgos de controle social, tm produzido efeitos contraditrios em relao a funo constitucional a eles atribuda. A identificao dos avanos e dos limites institucionalizao do controle social como exerccio regular nas polticas pblicas se constitui em objeto de interesse acadmico, poltico e social uma vez que pode colaborar na instaurao de um Estado efetivamente republicano em solo brasileiro. Palavras Chave: Polticas Pblicas; Polticas Sociais; Controle Social; Conselhos de Polticas Pblicas; Participao.

1. INTRODUO Este texto tem a pretenso de apresentar uma reflexo sobre a realidade contraditria que as polticas pblicas, especialmente as polticas sociais, esto enfrentando na concretizao dos preceitos constitucionais estabelecidos pelas diretrizes de descentralizao poltico-administrativa e da participao da sociedade civil organizada no controle e na formulao das polticas setoriais.

Assistente Social, Doutor em Sociologia e Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Universidade Federal do Par.

2 A Constituio Federal de 1988, ao estabelecer novos princpios e diretrizes para as polticas pblicas realizadas pelo Estado brasileiro, definiu parmetros precisos ao processo de elaborao e fiscalizao das diferentes polticas setoriais. No obstante, quase vinte anos pspromulgao da Constituio Federal, possvel identificar alguns componentes que aproximam e/ou distanciam a efetividade desses novos princpios e diretrizes. A universalizao do atendimento proposta no sistema de proteo social brasileiro, por exemplo, encontra-se, objetivamente, muito aqum do pretendido por esse princpio constitucional. A descentralizao poltico-administrativa, tanto no tocante a formulao, quanto no financiamento e no controle social, encontra resistncias poltico-burocrticas apesar de avanos na normatizao de reas como a sade, a educao e a assistncia social. Ressalta-se que no pretendemos esgotar esse tema, mas indicar aspectos que precisam ser conhecidos e debatidos por indivduos que atuam nessas polticas e que pretendem colaborar com a constituio de polticas pblicas efetivamente republicanas.

2. AS POLTICAS PBLICAS E A CONSTRUO DA CIDADANIA: UMA TRAJETRIA INACABADA Refletir sobre as polticas pblicas, em particular quelas denominadas de polticas sociais em uma sociedade capitalista, remete a necessidade de termos que compreender que essas polticas apresentam em sua constituio uma complexidade histrica, j que surgem em uma ntima relao com as caractersticas histricas de cada realidade social em que emergem. por isso que devemos localizar as polticas pblicas em uma contextualizao, haja vista que resultam de foras histricas contraditrias. Portanto, a forma e o contedo das polticas pblicas esto diretamente associados a conjugao de fatores estruturais e conjunturais de cada processo histrico de um determinado pas. Desta forma, a particularidade mais comum nas polticas sociais, independente no pas que so formuladas, que nascem no cerne de um conflito econmico-poltico e social em que as contradies sociais se avolumam ao ponto de gerarem uma mudana na estratgia adotada pelos governos para manterem a sua governabilidade.

3 Isto quer dizer que as polticas sociais tm em comum um marco histrico que identifica o seu registro de nascimento. Um marco que sinaliza uma conjuntura social em que os conflitos sociais no podem mais ser enfrentados unicamente com os instrumentos tradicionais para a soluo das questes sociais: as aes repressivas. A histria econmica, poltica e social de cada pas desenha o momento em que as polticas sociais passam a ser adotadas como estratgia de governabilidade. Assim, as polticas sociais adquirem a colorao especfica das conjunturas histricas de cada pas. Por isso mesmo, a forma como as polticas sociais foram implantadas e operacionalizadas no Brasil tem o seu desenho prprio. por isso que as polticas pblicas em nosso pas j tiveram uma marca explicitamente repressiva. O Estado atuava junto a sociedade como aquele que tinha que garantir a ordem e a paz social. A implicao desta conotao de que as polticas pblicas eram organizadas a partir de uma total desconsiderao das questes sociais que assolavam a realidade nacional. Por outro lado o prprio processo histrico que faz com que o papel das polticas pblicas mude, haja vista as inmeras lutas sociais que colocaram, e ainda colocam em cheque as aes repressivas como estratgia para o enfrentamento da chamada questo social.
Com efeito, a questo social, constituda em torno do pauperismo e da misria das massas, representou o fim de uma concepo idealista de que a sociedade, por si s ou, quando muito, acossada pela polcia, pudesse encontrar solues para os problemas sociais. Constatada a falcia dessa concepo, imps-se outra, apoiada na necessidade do sistema liberal-burgus de responder, por meio da regulao estatal efetiva e ampliada, os efeitos diruptivos da questo social (PEREIRA, 2002 p.31).

a partir desse momento histrico que o Estado passa a assumir uma caracterstica em especial, o seu papel regulador, ou seja, passa a intervir diretamente nas questes de natureza econmica, poltica e social da sociedade para manter a sua legitimidade. Isto evidencia outra caracterstica comum nas polticas sociais que destacada por Behring (1998), uma vez que passaram a integrar a estratgia global anticrise do capital aps 1929 (p.168). Isto quer dizer que as polticas sociais foram adotadas nos pases capitalistas como parte de uma estratgia de superao das crises cclicas do capital. assim que as polticas pblicas, especialmente as polticas sociais, se tornaram importantes estratgias na manuteno das relaes de poder que o Estado representa. Por isso

4 mesmo Galper (1986) destaca que as polticas sociais nos pases de Estado de Bem Estar tem duas funes bsicas, uma funo econmica j que os recursos gastos nas polticas sociais contribuem para a manuteno das taxas de lucro do capital, e uma funo de legitimao, uma vez que mantm uma imagem de preocupao do Estado com os interesses da classe trabalhadora e assim garantem a conservao do controle social. Mais prximo da contemporaneidade podemos destacar uma srie de medidas polticas, econmicas e sociais adotadas pelo governo brasileiro, que desde a dcada de 90 tem repercutido significativamente na forma e no contedo das polticas pblicas: as medidas neoliberais do Consenso de Washington da ampla abertura comercial; da desregulamentao dos fluxos financeiros; da privatizao das empresas estatais; da ampla reforma administrativa do Estado (para acabar com estabilidade no emprego pblico e para abrir os servios pblicos a iniciativa privada); e da reforma dos direitos sociais. Essas medidas tm gerado fortssimos reflexos no conjunto dos direitos sociais reconhecidos pela constituio federal de 1988, pois se constituram em uma nova investida do capital no momento em que outra crise cclica atingia o sistema. Aa soluo encontrada para manter a lucratividade exigia, entre outras coisas, o desmonte dos sistemas de bem estar social que, segundo os neoliberais, eram os grandes responsveis pelos gastos pblicos e as crises fiscais que os Estados passavam. Assim, a reestruturao produtiva vem sendo conduzida em combinao com o ajuste neoliberal, o qual implica a desregulamentao de direitos, o corte dos gastos sociais, deixar milhes de pessoas sua prpria sorte e mrito individuais (BEHRING, 1998 p.180). Nesse conjunto de elementos contemporneos, as polticas sociais so taxadas ideologicamente como polticas paternalistas que no contribuem para a autonomia do indivduo e impedem o estabelecimento de uma saudvel desigualdade geradora de uma necessria concorrncia (SADER e GENTILI, 1995). Desta forma:
A poltica social entra no cenrio como paternalismo, como geradora de desequilbrio, como algo que deve ser acessado via mercado, e no como direito social. Da as tendncias de desresponsabilizao e desfinanciamento da proteo social pelo Estado, o que, aos poucos, vai configurando um Estado mnimo para os trabalhadores e um Estado mximo para o capital (BEHRING, 1998 p.186).

5 Como conseqncia, as polticas sociais assumem a orientao da focalizao enquanto finalidade de ao, o que refora o deslocamento do princpio da universalizao dos direitos inscrito da CF de 1988. O resultado direto do conjunto de foras que atacam e destroam as polticas sociais no Brasil a instituio de uma compreenso e uma conduta passiva que gradativamente aceita a argumentao de que grande parte dos servios pblicos deveria ter como clientela somente as camadas mais pobres da populao, que encontram-se desorganizadas e possuem uma pequena capacidade de presso poltica (ARAJO, 1998 p.23). a consolidao de uma cultura que acredita que os servios pblicos devem ser destinados para os pobres. Essa cultura corrobora com as aes polticas do neoliberalismo que destina parte significativa da populao para os servios privados. Esse panorama cria aquilo que Sposati (1995) chama de incluso excludente, ou aquilo que Albuquerque (1986) refletindo sobre o poder em instituies chama de reconhecimento e desconhecimento. Esses binmios expem que o reconhecimento do usurio como sujeito de direitos no momento que ele includo em servios pblicos descartveis, de pssima qualidade, ou por meio do processo imputador de uma ressocializao virulenta junto ao usurio, na realidade, acaba excluindo o cidado atendido de sua condio poltica enquanto cidado e tambm gera um desconhecimento de sua expresso inteira como ser humano, pois passa a ser identificado e reconhecido a partir de sua carncia social ou de um nmero identificador do atendimento recebido. no percurso das mudanas da forma e do contedo das polticas pblicas que podemos encontrar pistas ao mapeamento da construo efetiva da cidadania. Isso ocorre porque a mudana e ampliao/diminuio das polticas pblicas est diretamente associada a mudana e ampliao/diminuio do prprio conceito de cidadania. Para Campos (2001 p. 13) a cidadania significa o conjunto e a conjugao de direitos civis, sociais e polticos assegurados aos membros de uma determinada sociedade. Tais direitos adquirem efetividade atravs do exerccio das liberdades individuais, da participao poltica e do acesso a bens de consumo e proteo social pblica. Isto quer dizer que a medida que a cidadania vai sendo expandida ou diminuda em decorrncia do conjunto das lutas sociais, possvel encontrar uma estreita relao com a expanso ou diminuio das polticas pblicas, uma vez que o reconhecimento de direitos de

6 cidadania implica em uma correlao direta com a organizao, a sistematizao e a implementao das polticas pblicas pelo Estado. por isso que as polticas sociais so o conjunto de aes pblicas, governamentais ou no, destinadas satisfao de necessidades coletivas. Estas aes pblicas integram o elenco de estratgias utilizadas pelo Estado com vistas reproduo da fora de trabalho e a preservao de ordem scio-econmica e poltica vigente (CAMPOS, 2001 p. 13). Assim, a compreenso da complexa relao entre as polticas pblicas e a cidadania muito importante, pois embora o Estado no seja condio suficiente para a emergncia e consolidao de um determinado padro de cidadania, somente a esfera pblica tem se revelado, historicamente capaz de reduzir os impactos competitivos do mercado (CAMPOS, 2001 p.13), pois as lgicas que orientam o mercado e a cidadania so ao mesmo tempo distintas e conflitantes. Isto quer dizer que aceitar as idias que defendem que o cidado pode e deve encontrar no mercado os meios para a sua reproduo social , no mnimo, uma posio ingnua. A cidadania um produto construdo em um ambiente contraditrio em que a organizao social e a participao cidad so fundamentais para o reconhecimento e a legitimao dos indivduos enquanto cidados. por isso que deve ser vistas com muita reserva as adjetivaes dadas constantemente para o cidado, como por exemplo, o de cidado consumidor, uma vez que estas qualificaes tendem a destituir o carter poltico que est contido no cerne do conceito de cidado e de cidadania. Devemos ento perguntar: qual o ambiente que nutre e alimenta a prpria cidadania e, por correspondncia fortalece o papel do cidado no controle das polticas pblicas? Obviamente que esse lugar o ambiente democrtico. Isto quer dizer, que um ambiente democrtico tem um grande efeito sobre a constituio de um Estado de direitos, que por princpio, se organiza para atender as necessidades sociais das maiorias sociais. por isso que os direitos sociais so aqueles que representam a via por meio da qual a sociedade penetra no Estado, procurando: conhec-lo, control-lo e interferir na sua estrutura administrativa, nos seus processos de legitimao e regulao, nas suas prioridades e objetivos (PEREIRA, 2002 p.34).

7 No obstante o processo de conquista dos direitos cidados no homogneo e linear, o que faz com que o reconhecimento da cidadania nem sempre ocorra sob a perspectiva da universalidade. assim que, na histria dos direitos de cidadania no Brasil, muitos dos direitos sociais foram implantados atravs de um vis corporativista, visando atender as demandas dos segmentos mais organizados dos trabalhadores e com maior capacidade de presso poltica, e, portanto, no se tornaram universais (ARAJO, 1998 p. 22). A fora do corporativismo nas polticas sociais brasileiras deixou muitas cicatrizes, uma vez que tendeu a deslocar a questo da universalidade dos direitos sociais. Uma vez deslocada a questo da universalidade, as polticas sociais organizadas para operacionalizar direitos sociais puderam assumir configuraes e formataes de menor alcance, com qualidade questionvel e com uma fragmentao irresponsvel. isso que fez com que Sposati (1995) afirmasse a existncia do componente assistencial, como mecanismo presente nas polticas sociais (p.30). O componente assistencial presente nas polticas sociais desloca o direito e reitera o usurio como assistido, beneficirio, ou favorecido. Isso quer dizer, que o cidado, neste formato de poltica social, no reconhecido como tal, mas como um indivduo que tende a receber um servio pblico sem reconhec-lo como direito, como pblico. Desta forma, a existncia formal de direitos no garante a existncia de um espao pblico e de uma sociabilidade poltica que a prtica regida pela noo de direitos capaz de criar (TELLES, 1999 p.71). Ou seja, o reconhecimento formal do direito, a despeito de sua relevncia e importncia no condio suficiente para a sua efetivao. Especialmente quando somos uma nao em que a presena do autoritarismo fincou razes fortes na imagem individual e coletiva de um Brasil (CHAU, 2001) que se aquiesce e se submete as vrias aes governamentais depreciativas dos direitos dos cidados. Por isso, o caminho que vai do direito formal a efetivao deste pode ser entrecortado com atalhos e desvios que acabam confiscando o direito social, seja porque os instrumentos construdos para dar operacionalidade ao direito (leis, decretos, burocracia institucional, procedimentos operativos, e outros) podem dificultar o acesso em vez de torn-lo exeqvel, seja porque o campo institucional em que o direito operacionalizado pode formar um processo de ressocializao em que a sociabilidade realizada pelo usurio acaba submetendo-o

8 conformadamente ao poder avassalador da instituio para que ele no perca o direito ao servio oferecido.

3. Descentralizao e Controle Social: entre o ideal e o real O movimento democratizador que precedeu a Constituio Federal de 1988 foi produto de uma intensa mobilizao de diferentes segmentos sociais, que procuravam sedimentar no processo constituinte propostas de cunho democrtico. As organizaes da sociedade civil que participaram intensamente do processo da constituinte brasileira traduziram a conjuno de lutas que amadureceram qualitativamente e se ampliaram quantitativamente desde o regime militar.
A unificao das demandas localizadas se fez ao redor de setores problemticos do social. Embora houvesse um cruzamento intenso de formas organizacionais de setores das camadas mdias (lutas das mulheres, dos estudantes, dos ecologistas, dos negros etc.) com setores das classes populares (lutas por equipamentos coletivos, bens e servios pblicos, pela habitao e pelo acesso terra), havia alguns denominadores comuns: a construo de identidades atravs das semelhanas pelas carncias; o desejo de se ter aceso a direitos mnimos e bsicos dos indivduos e grupos enquanto cidados; e fundamentalmente, a luta contra o status quo predominante: o regime militar (GOHN, 1991, p. 13).

A construo de uma identidade comum, a partir das carncias sociais, de certa forma, embasou o esforo em torno da luta pela consolidao de direitos bsicos do cidado, voltados a gravar na nova Constituio Federal os fundamentos de uma moderna cultura social: a cultura dos direitos sociais. Assim, a atual Constituio brasileira, enquanto produto de interesses conflitivos, em decorrncia das presses organizadas de grupos, instituies e segmentos identificados com os interesses populares, trouxe para a esfera legal a consolidao de diversas reivindicaes das classes populares. Em que pese o congresso constituinte ter sido marcado por um perfil conservador, observou-se que este incorporou (sob presso) demandas e reivindicaes democrticas. De certa forma legislaram sob o signo de um novo tempo. Por isso, a Constituio de 1988 inaugurou medidas importantes como na Seguridade, na Assistncia Social, na Criana e Adolescente, e outros.

9 Outro importante destaque na Constituio Federal foi o reconhecimento formal do municpio como ente da federao (Municipalizao). O municpio foi reconhecido como lugar onde se desenvolve o viver das pessoas (JOVCHELOVITCH, 1998). Desta forma, as polticas sociais municipais pblicas (sade, educao, Assistncia Social) deveriam ser orientadas para contemplarem a participao municipal, assegurando a presena da sociedade local na formulao e no controle social. Por isso, dentre as conquistas estabelecidas na Constituio de 1988, destaca-se o ganho significativo em torno das lutas municipalistas que conseguiram garantir que os municpios ultrapassassem a condio de elementos passivos frente s determinaes do governo central. possvel especular sobre quais objetivos orientaram as expectativas descentralizadoras e municipalizadoras na Constituio Federal: 1. Elas buscavam aproximar o poder poltico das reivindicaes da sociedade local; 2. Pretendiam descentralizar e simplificar a estrutura burocrtica que engessa as aes do governo; ou 3. Ambicionavam democratizar o poder pblico assegurando a participao popular na gesto municipal? Esses objetivos apontaram para uma inferncia: os constituintes sugeriram, com a descentralizao, a superao de prticas governamentais totalitrias e, ao mesmo tempo, a construo de uma nova cultura poltica ancoradora de uma gesto democrtica. Abandonar a velha tradio totalitria e construir uma cultura democrtica um grande desafio de toda a nao, pois descentralizar e municipalizar so matrias de natureza poltica, e como tal, envolvem em seu debate interesses divergentes e contraditrios, pois dizem respeito a questo do poder. Portanto, esse debate mexe com a cobia maior dos partidos e dos polticos que no querem dividir poder para no perder os benefcios j naturalmente oriundos deste poder. Desde a promulgao da Constituio at os dias atuais existe uma tenso posta entre o reconhecimento do municpio como ente da federao e a permanncia de um centralismo federal exacerbado nas decises polticas que retarda a emancipao municipal. Isto porque, a descentralizao precisa ser vista como um processo, o que se constitui em um desafio no tocante construo de estratgias de contraposio ao centralismo federal. No entanto, existe um paradoxo posto em relao descentralizao, pois esta defendida tanto pelos movimentos sociais, quanto pelos governos locais, regionais e central! Qual o paradoxo? A resposta est justamente na natureza dos objetivos, da finalidade e da compreenso

10 de que descentralizao se quer alcanar. Isto importante para no se cair na crena de que se fala a mesma linguagem e que todos os defensores da descentralizao tem as mesmas aspiraes. O governo defende a descentralizao principalmente porque a concebe como um modo de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto, j que aproxima problemas e gesto, aumentado a interao, no nvel local, dos recursos pblicos e no-governamentais para o financiamento das atividades sociais. Enfim, amplia a utilizao de formas alternativas de produo e operao dos servios mais facilmente organizados na esfera municipal (DRAIBE, 1990; ARRETCHE, 2000). Como resultante dessa defesa, desenvolve-se a argumentao em favor da focalizao, como direcionamento dos gastos sociais com programas e pblicos que so seletivamente escolhidos pela sua maior necessidade e urgncia. Outra defesa em favor da descentralizao se efetiva na argumentao de que o deslocamento da produo de bens e servios pblicos para o setor privado lucrativo deveria aliviar a crise fiscal, fortalecendo, desta forma, a distribuio de bens e servios pblicos para o setor privado no-lucrativo, composto por associaes de filantropia e organizaes comunitrias, ou ONGs - privatizao (DRAIBE, 1990). Por isso mesmo, no Brasil, particularmente a partir da dcada de 90, as ONGs passaram a enfatizar as polticas de parceria e cooperao com o Estado, destacando que esto em uma nova era onde no se trata mais de dar costas ao Estado, ou apenas critic-lo, mas de alargar o espao pblico no interior da sociedade civil (GHON, 1998, p.16). Assim, o eixo articulatrio que passou a fundamentar o princpio da participao nos anos 90 dado pelo princpio da solidariedade ao redor de causas com as quais se identificam (Idem, p. 18), como carncias sociais, problemas ambientais e outros. Desta forma, a solidariedade, o voluntarismo e a parceria passaram a ser palavras de ordem na relao Estado x Sociedade que comeou a ser gestada. Na realidade a descentralizao defendida pelo governo e por alguns polticos da direita significa realmente desconcentrao, pois transfere responsabilidades para os municpios sem dot-los de condies para que este possa cumprir com suas funes de gestor das polticas pblicas a nvel local (ARRETCHE, 2000; IBARRA, 2000; UGA,1991).

11 Entretanto, descentralizar significa o deslocamento de poder, com o custeio necessrio para que os municpios possam gerir suas prprias polticas pblicas para a maioria. Por isso, descentralizar implica em um processo que fortalece as estruturas poltico - administrativa locais efetivarem a formulao das polticas de natureza local. Descentralizar implica tambm em fortalecer a autonomia do poder local que formado pelo poder econmico local (conjunto de setores capitalistas cuja lucratividade depende das aes de regulamentao e de produo levadas a efeito pelo poder poltico local); pelo poder social (as elites locais se erigem como poder social, no sentido de influir em decises municipais, tendo como base material um conjunto de instituies prprias como associaes empresariais, de profissionais liberais, clubes esportivos e de servios, meios de comunicao de massa local. Os movimentos sociais: formado especialmente pela carncia comum - sindicatos, associaes de moradores); e pelo governo local em si (onde se concentra o exerccio da maior parcela do poder poltico local). Conhecer a constituio do poder local pode oferecer boas pistas para a efetivao do processo de descentralizao e municipalizao, pois preciso se levar em conta os diversos atores constitutivos do poder local nos momentos de formar alianas e saber contra ou a favor de que projeto se deve lutar. Nesse sentido, um elemento central para a descentralizao, numa perspectiva democrtica, a efetiva participao social. Esta no pode ser confundida com o formato da adeso consentida que tradicionalmente foi forjada em nas polticas sociais brasileiras. A participao, no plano constitucional, garantida por meio de mecanismos de controle social sobre as polticas pblicas com a criao dos conselhos de polticas pblicas. a instituio da democracia participativa como meio legttimo de expresso da cidadania e da democracia.
[...] a constituio estabelece bases jurdicas para a construo de um novo formato de cidadania, agora contemplando o ramo social como direito do cidado e dever do Estado. Mas no apenas isto, agora a cidadania poltica transcende aos limites da delegao de poderes da democracia representativa e, expressa-se atravs da democracia participativa, atravs da constituio de conselhos paritrios, que se apresentam como novo lcus de exerccio poltico (CAMPOS e MACIEL, 1997, p. 145).

12 O canal de participao legalmente constitudo para o exerccio do controle social das polticas sociais o Conselho de Polticas Pblicas. Este deve ser constitudo nas esferas da Unio, estado e municpio. No caso da poltica pblicas da assistncia social, o artigo 6 da Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei 8.742 de 07/12/93) dispe que: As aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea. Os Conselhos so espaos privilegiados para o exerccio poltico, uma vez que representam, do ponto de vista da lei, uma iniciativa que possibilita o estabelecimento de novos fruns de participao e novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil. Os Conselhos so investidos de prerrogativas deliberativas e fiscalizadoras. Conforme o artigo 16 da Lei Orgnica, As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so os conselhos. A experincia proporcionada pelos Conselhos de Polticas Pblicas impe um processo ao mesmo tempo dinmico e contraditrio acerca da fiscalizao das polticas sociais. Isto porque, a relao entre sociedade civil e Estado adquiriu, em tese, novos contornos e novos contedos. Essa nova relao exige uma participao ativa por parte da sociedade civil organizada. Entretanto, como processo histrico, a participao social sempre se realiza em um contexto scioeconmico, poltico e cultural amplo em que diferentes foras sociais compem o desenho e a moldura da forma e intensidade da participao realizada em determinada realidade social.
Pensar o Conselho Paritrio como lcus do fazer poltico, pens-lo como espao contraditrio. Como uma nova modalidade de participao. Diz respeito a um formato de exerccio democrtico que questiona, tanto a tradio elitista do fazer poltico no mbito da sociedade quanto sugere repensar as prticas de precria experincia democrtica, predominantes na sociedade civil (CAMPOS e MACIEL, 1997, p. 150).

Desta forma, os Conselhos de Polticas Pblicas ensejam a oportunidade de agregar novas formas de participao cidad para alm da democracia representativa, e assim ampliar a experincia de cidadania que passa a requerer, tanto do governo quanto da sociedade civil, a superao de prticas de delegao que no se sustentam em uma representao legtima oriundas de processos de delegao pouco democrticos.

13 Por isso, as funes deliberativa e controladora impem aos Conselhos de Polticas Pblicas um importante papel na construo e consolidao de experincias de democracia participativa nas polticas sociais. No obstante, existem bices muito fortes a instituio das funes deliberativa e controladora dos Conselhos de Polticas Pblicas. A presena do autoritarismo em nosso pas, por exemplo, encontra fundamento dentro da nossa prpria histria scio-cultural (CHAU, 2001), que tende a se constituir em uma verdadeira trincheira de resistncia do conservadorismo s novas estruturas das polticas pblicas psconstituio de 1988. Esse autoritarismo criou, entre outras coisas, um conjunto de justificaes ideolgicas para que sua ao encontra-se um ambiente cultural que o legitimasse. por isso que a sociedade, vez por outra, tachada de amorfa, dbil, incapaz de se organizar, incompetente de se auto-gerir. Com base nessas justificaes, o governos brasileiro, em suas diferentes instncias (Unio, Estados e Municpios), tendeu para a constituio de um modelo de gesto que tutelou os indivduos por considerarem a populao incapaz e incompetente. Paradoxalmente, esse mesmo modelo de gesto pouco democrtico do governo tendeu a se tornar um paradigma de gesto tambm para a sociedade civil, uma vez que ela passou a incorporar em sua organizao, via de regra, o formato da hierarquia, o modelo centralizador de deciso, a representao sem legitimidade, nas suas prprias estruturas de funcionamento. Por isso, no incomum encontrar organizaes da sociedade civil que funcionam dentro de uma dinmica que, a despeito do discurso cidado, no fomenta um ambiente democrtico, ou seja, que tendem mais a deformar o cidado em sua cidadania do que estimul-lo em sua potencialidade participativa e atuante politicamente. Essas situaes podem ser observadas em vrias reas da sociedade civil como em associaes de moradores, em organizaes que representam segmentos sociais vulnerabilizados ou que representam categorias profissionais em que as prticas sociais dentro delas se aproximam dos comportamentos privatistas adotados historicamente pelos diferentes governos no Brasil. Tendem a ser espaos privados embora estejam vocacionados, em sua origem, a uma ao pblica e tambm a serem um espao pblico. A luta pela reverso dessa situao, somente poder ter alcances mais significativos se o foco das aes sociais dos movimentos populares, de trabalhadores, dos segmentos sociais

14 diversos, ocorrer em favor de uma experincia republicana que realize um Estado efetivamente pblico. Essa experincia republicana precisa ser solidificada nas prticas sociais desenvolvidas no exerccio cidado em diferentes ambientes sociais em que os indivduos atuam. Isto porque a tradio de autoritarismo e de elitismo subtrai a participao como componente do fazer-ser cidado e sustenta a institucionalizao da lgica privatista dos diferentes espaos pblicos. Mesmo em correlaes de fora a favor da classe trabalhadora, a preservao de prticas autoritrias e elitistas mantm uma sinergia em favor do no direito, da no cidadania. De certa forma, essa tradio colabora para uma experincia associativa frgil em solo brasileiro. Por isso mesmo a presena de organizaes da sociedade civil na maioria municpios tende a ser fraca seja em termos de quantidade e diversidade, seja em termos de qualidade da participao ensejada pelas organizaes de matriz filantrpica e caritativa. Outros elementos tambm obliteram a realizao de um processo democrtico efetivao das funes de deliberao e controle social dos Conselhos de Polticas Pblicas. Uma vez que os Conselhos estabelecem um novo paradigma para a relao entre Estado e sociedade civil, as experincias at ento existentes nesses Conselhos* permitem identificar dois vetores que influem na atuao destes: o desconhecimento dos objetivos e funes do Conselho por parte dos seus membros; e a desqualificao dos atores que atuam como Conselheiros. Esses vetores tendem a produzir um conjunto de equvocos muito comuns. Primeiro, o Conselho visto como um espao sem contorno, sem fronteiras, como palco de todos os sonhos e devaneios de quem est fazendo parte do mesmo. Segundo, o conselho compreendido limitadamente a aes restritivas, devendo estar a servio de particularismos secundrios, o que limita e restringe sua ao poltica. Terceiro, o Conselho tende a ser confundido ou como uma confraria de amigos, ou como um palco de discrdia em que os membros deixam escapar a finalidade maior deste de atuar em favor de deliberar e controlar uma determinada poltica setorial. Portanto, os membros do
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Temos acompanho de perto a implantao de Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente, e dos Conselhos Municipais de Assistncia Social de diversos municpios do estado do Par, seja por meio de projetos de extenso universitria,seja por meio de assessoramento a estes Conselhos. Outro fator de acmulo de experincias empricas com os Conselhos se efetiva pelo exerccio da condio de Conselheiro Estadual de Assistncia Social do Par de 2005 at o presente ano, representando o Conselho Regional de Servio Social 1 Regio.

15 Conselho deveriam, em tese e apesar dos interesses conflitantes, exercitar o dilogo e o aprendizado democrtico em favor da poltica destinada a todos os cidados. Como correlata do terceiro equvoco, comum encontrar uma participao social operada por conselheiros que valorizam fins individualistas ou corporativos que, na prtica, obliteram a construo de uma poltica pblica voltada para a maioria. Um componente adicional nas dificuldades existentes para o exerccio da funo deliberativa e controladora dos Conselhos de Polticas Pblicas est relacionado ao seu funcionamento operativo. Esses Conselhos tem uma autonomia legalmente instituda, no entanto, esto vinculados aos rgos do poder executivo que respondem pela gesto da respectiva poltica setorial. Esses rgos so responsveis em dotar os Conselhos de Polticas Pblicas das condies institucionais: infra-estrutura, recursos e outros, necessrios ao seu funcionamento. Embora os Conselhos deliberem e controle a gesto dos recursos, no so ordenadores de despesas, mesmo que a sua manuteno esteja especificada em rubrica prpria na Lei Oramentria da esfera governamental a ele relacionada. Para funcionar os Conselhos precisam dispor de uma infra-estrutura mnima que envolve espao fsico, equipamentos, pessoal tcnico e administrativo, e outros que forem necessrios. Desta forma, no incomum encontrar Conselhos que funcionam de forma precria, com ausncia de espao e equipamentos mnimos, ou de profissionais qualificados. Essa situao oblitera o desempenho das funes dos Conselhos que, tendem a ser pressionados pelas prprias exigncias das normatizaes das polticas setoriais so obrigados a acessarem a internet para aprovarem on-line a prestao de contas dos gestores governamentais, como j ocorre na sade e na assistncia social. Outra exigncia normativa presente na rea da assistncia social e da criana e do adolescente diz respeito ao registro e a fiscalizao das entidades prestadoras de servios socioassistenciais a populao. A ausncia de corpo tcnico impede os Conselhos de operarem adequadamente as funes citadas, uma vez que os Conselheiros tem funo poltica que, para ser bem executada, precisa ser respaldada por pareceres tcnicos que avaliam criteriosamente as condies e os requerimentos solicitados aos Conselhos.

16 Outro elemento que soma aos processos que dificultam a efetividade dos Conselhos est relacionado ao prprio funcionamento administrativo e organizacional destes. No incomum, por exemplo, as reunies com pautas importantes e delicadas serem convocadas sem respeitar um perodo mnimo de tempo que permitiria o Conselheiro discutir a pauta com os membros da organizao que representa para qualificar o debate e a posio que ser defendida e deliberada no colegiado do Conselho. Essa prtica esvazia a participao poltica dos Conselheiros uma vez que, pressionados pelo discurso da urgncia do assunto e da deliberao, so impedidos de poderem aprofundar a discusso e a posio poltica a ser defendida no pelo no Conselho.

4. Consideraes Finais A proposta da descentralizao e do controle social, em termos legais, prope um caminho inovador para as polticas pblicas brasileiras. Permitem, em tese, a maior presena do cidado na fiscalizao dos recursos e da gesto das polticas setoriais. Uma presena que pode influir significativamente na agenda do governo em relao as prioridades e as metas a serem desenvolvidas nas reas compreendidas pelas respectivas polticas. Essa maior presena e influncia na agenda governamental requisita um exerccio democrtico que prescinde de uma qualificao dos atores que representam a sociedade civil organizada, como tambm de uma disposio poltica para a gesto democrtica por parte do atores governamentais. Esse exerccio, na realidade, est em construo histrica, uma vez que a sociedade brasileira no tem uma experincia republicana que instituiu a cidadania e a democracia como prtica social cotidiana nos diferentes espaos sociais em que os brasileiros atuam. Quanto a descentralizao das polticas pblicas, importante destacar que a diversidade geopoltica dos municpios brasileiros tende a no ser considerada na implantao dos processos de descentralizao das polticas setoriais. A descentralizao de competncias e responsabilidades para os municpios no esto sendo acompanhadas por uma correspondente descentralizao de recursos que financiaria as polticas locais para a construo de propostas efetivamente pautadas nas caractersticas do territrio local. Essa situao tende a manter os

17 municpios prisioneiros dos programas federais que, centralizados, se tornam os meios para acessarem os recursos financeiros existentes para a realizao de aes setoriais. Acresce-se tambm um dilema referente a questo socioeconmica: embora os municpios sejam responsveis pela elaborao e execuo de polticas setoriais destinadas a garantia de direitos sociais da populao local, at onde se estende a responsabilidade dessa unidade da federao quando os efeitos sociais sentidos no local so gerados por decises macro-econmicas em que o municpio no tem influncia.

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