NOES DE ADMINISTRAO ABORDAGENS CLSSICA, BUROCRTICA E SISTMICA A Teoria Geral da Administrao (TGA) comeou dando nfase s tarefas, com

a Administrao Cientfica de Taylor. Depois, a preocupao bsica passou a ser a estrutura, com a Teoria Clssica de Fayol e a Burocrtica de Max Weber, seguindo-se mais tarde da Teoria Estruturalista. A reao humanstica surgiu para dar nfase s pessoas, por meio da Teoria Comportamental e pela Teoria do Desenvolvimento Organizacional (DO). A nfase no ambiente veio com a Teoria dos Sistemas, sendo completada pela Teoria da Contingncia. Esta, posteriormente, enfatizou a tecnologia. Cada uma dessas cinco variveis (tarefas, estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia) provocou a seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um gradativo passo no desenvolvimento da TGA, j que cada teoria administrativa procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas cinco variveis, omitindo ou deixando em segundo plano todas as demais. Abordagem Clssica da Administrao Administrao Cientfica Taylorismo ou Administrao Cientfica o modelo de administrao desenvolvido pelo engenheiro americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que considerado o pai da Administrao Cientfica. A expanso industrial norte-americana necessitava de intensa mo-deobra. Esta era oriunda, na maior parte, do meio rural e do grande contingente de imigrantes europeus e asiticos que chegavam aos Estados Unidos fugidos das guerras. Taylor tinha dois grandes problemas: a ineficincia das indstrias e os altos custos de produo. Os primeiros estudos desenvolvidos por Taylor em relao ao desenvolvimento de pessoal e seus resultados acreditavam que oferecendo instrues sistemticas e adequadas aos trabalhadores, ou seja, treinando-os, haveria possibilidade de faz-los produzir mais e com melhor qualidade. Em relao ao planejamento a atuao dos processos: achava que todo e qualquer trabalho necessita, preliminarmente, de um estudo para que seja determinada uma metodologia prpria visando sempre o seu mximo desenvolvimento. Em relao produtividade e participao dos recursos humanos: foi estabelecida a coparticipao entre o capital e o trabalho, cujo resultado refletiu em menores custos, salrios mais elevados e, principalmente, em aumentos de nveis de produtividade. Em relao ao autocontrole das atividades desenvolvidas e s normas procedimentais: introduziu o controle com o objetivo de o trabalho ser executado de acordo com uma seqncia e um tempo pr-programados, de modo a no haver desperdcios operacionais. Inseriu, tambm, a superviso funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho deviam ser acompanhadas de modo a verificar se as operaes estavam sendo desenvolvidas em conformidades com as instrues programadas. Finalmente, apontou que estas instrues programadas deviam, sistematicamente, ser transmitidas a todos os empregados. Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho dos operrios. Sua teoria seguiu um caminho de baixo para cima, e das partes para o todo; dando nfase tarefa. Para ele a administrao tinha que ser tratada como cincia. Organizao Racional do Trabalho (ORT): Anlise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava a iseno de movimentos inteis, para que o operrio executasse de forma mais simples e rpida a sua funo, estabelecendo um tempo mdio; Estudo da fadiga humana: a fadiga predispe o trabalhador diminuio da produtividade e perda de qualidade, acidentes, doenas e aumento da rotatividade de pessoal; Diviso do trabalho e especializao do operrio; Desenho de cargos e tarefas: desenhar cargos especificar o contedo de tarefas de uma

funo, como executar e as relaes com os demais cargos existentes; Incentivos salariais e prmios por produtividade; Condies de trabalho: O conforto do operrio e o ambiente fsico ganham valor, no porque as pessoas merecessem, mas porque so essenciais para o ganho de produtividade; Padronizao: aplicao de mtodos cientficos para obter a uniformidade e reduzir os custos; Superviso funcional: os operrios eram supervisionados por pessoas especializadas, e no por uma autoridade centralizada; Homem econmico: o homem motivvel por recompensas salariais, econmicas e materiais; e A empresa era vista como um sistema fechado, isto , os indivduos no recebiam influncias externas. O sistema fechado mecnico, previsvel e determinstico. Princpios da Administrao Cientfica: Taylor pretendia definir princpios cientficos para a administrao das empresas. Tinha por objetivo resolver os problemas que resultam das relaes entre os operrios, como conseqncia modificam-se as relaes humanas dentro da empresa, o bom operrio no discute as ordens, nem as instrues, faz o que lhe mandam fazer. Os quatro princpios fundamentais da administrao Cientfica so: Princpio do Planejamento; Princpio da Preparao dos Trabalhadores; Princpio do Controle e Princpio da Execuo. Princpio do Planejamento # consiste em substituir o critrio individual do operrio, a improvisao e o empirismo por mtodos planejados e testados. Princpio da Preparao dos Trabalhadores # consiste em selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptides, prepar-los e trein-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o mtodo planejado, e em preparar mquinas e equipamentos em um arranjo fsico e disposio racional. Pressupunha o estudo das tarefas ou dos tempos e movimentos e a Lei da fadiga. Princpio de Controle # consiste em controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo est sendo executado de acordo com o mtodo estabelecido e segundo o plano de produo. Princpio da Execuo # consiste em distribuir distintamente as atribuies e as responsabilidades para que a execuo do trabalho seja o mais disciplinado possvel. Fordismo: Idealizado pelo empresrio americano Henry Ford (1863-1947), fundador da Ford Motor Company, o fordismo se caracteriza por ser um mtodo de produo caracterizado pela produo em srie, sendo um aperfeioamento do taylorismo. Ford introduziu em suas fbricas as chamadas linhas de montagem, nas quais os veculos a serem produzidos eram colocados em esteiras rolantes e cada operrio realizava uma etapa da produo, fazendo com que a produo necessitasse de altos investimentos e grandes instalaes. O mtodo de produo fordista permitiu que a Ford produzisse mais de 2 milhes de carros por ano, durante a dcada de 1920. O veculo pioneiro da Ford no processo de produo fordista foi o mtico Ford Modelo T, mais conhecido no Brasil como "Ford Bigode". O fordismo teve seu pice no perodo posterior Segunda Guerra Mundial, nas dcadas de 1950 e 1960, que ficaram conhecidas na histria do capitalismo como Os Anos Dourados. A crise sofrida pelos Estados Unidos na dcada de 1970 foi considerada uma crise do prprio modelo, que apresentava queda da produtividade e das margens de lucros. A partir da dcada de 1980, esboouse nos pases industrializados um novo padro de desenvolvimento denominado ps-fordismo ou modelo flexvel (toyotismo), baseado na tecnologia da informao.

Princpios fordistas: Intensificao; Produtividade; Economicidade. Toyotismo: O toyotismo um modo de organizao da produo capitalista que se desenvolveu a partir da globalizao do capitalismo na dcada de 1980. Surgiu no Japo aps a II Guerra Mundial, mas foi a partir da crise capitalista da dcada de 1970 que foi caracterizado como filosofia orgnica da produo industrial (modelo japons), adquirindo uma projeo global. O Japo foi o bero da automao flexvel, pois apresentava um cenrio diferente dos Estados Unidos e da Europa: pequeno mercado consumidor, capital e matria-prima escassos, e grande disponibilidade de mode-obra no-especializada, impossibilitavam a soluo taylorista-fordista de produo em massa. A resposta foi o aumento da fabricao de pequenas quantidades de numerosos modelos de produtos, voltados para o mercado externo, de modo a gerar divisas para a obteno de matrias-primas e alimentos, para importar os equipamentos e bens de capital necessrios para a sua reconstruo ps-guerra e para o desenvolvimento da prpria industrializao. O sistema pode ser teoricamente caracterizado por quatro aspectos: Mecanizao flexvel, uma dinmica oposta rgida automao fordista decorrente da inexistncia de escalas que viabilizassem a rigidez. Processo de multifuncionalizao de sua mo-de-obra, uma vez que por se basear na mecanizao flexvel e na produo para mercados muito segmentados, a mo-de-obra no podia ser especializada em funes nicas e restritas como a fordista. Para atingir esse objetivo os japoneses investiram na educao e qualificao de seu povo e o toyotismo, em lugar de avanar na tradicional diviso do trabalho, seguiu tambm um caminho inverso, incentivando uma atuao voltada para o enriquecimento do trabalho. Implantao de sistemas de controle de qualidade total, onde atravs da promoo de palestras de grandes especialistas norte-americanos, difundiu-se um aprimoramento do modelo norte-americano, onde, ao se trabalhar com pequenos lotes e com matrias-primas muito caras, os japoneses de fato buscaram a qualidade total. Se, no sistema fordista de produo em massa, a qualidade era assegurada atravs de controles amostrais em apenas pontos do processo produtivo, no toyotismo, o controle de qualidade se desenvolve por meio de todos os trabalhadores em todos os pontos do processo produtivo. Sistema just in time que se caracteriza pela minimizao dos estoques necessrios produo de um extenso leque de bens, com um planejamento de produo dinmico. Como indicado pelo prprio nome, o objetivo final seria produzir um bem no exato momento em que for demandado. O Japo desenvolveu um elevado padro de qualidade que permitiu a sua insero nos lucrativos mercadosdos pases centrais e, ao buscar a produtividade com a manuteno da flexibilidade, o toyotismo se complementava naturalmente com a automao flexvel. A partir de meados da dcada de 1970, as empresas toyotistas assumiriam a supremacia produtiva e econmica, principalmente pela sua sistemtica produtiva que consistia em produzir bens pequenos, que consumissem pouca energia e matria-prima, ao contrrio do padro norteamericano. Com o choque do petrleo e a conseqente queda no padro de consumo, os pases passaram a demandar uma srie de produtos que no tinham capacidade, e, a princpio, nem interesse em produzir, o que favoreceu o cenrio para as empresas japonesas toyotistas. A razo para esse fato foi que devido crise, o aumento da produtividade, embora continuasse importante, perdeu espao para fatores como a qualidade e a diversidade de produtos para melhor atendimento dos consumidores. Teoria Clssica da Administrao A Teoria Clssica da Administrao foi idealizada por Henri Fayol e caracteriza-se pela nfase na estrutura organizacional, pela viso do Homem Econmico e pela busca da mxima eficincia. Sofreu crticas como a manipulao dos trabalhadores atravs dos incentivos materiais e

salariais e a excessiva unidade de comando e responsabilidade. Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor, Henri Fayol defendia princpios semelhantes na Europa, baseado em sua experincia na alta administrao. Enquanto os mtodos de Taylor eram estudadospor executivos europeus, os seguidores da Administrao Cientfica no deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos Estados Unidos. O atraso na difuso generalizada das idias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento administrativo desconhecessem seus princpios. Fayol relacionou 14 princpios bsicos que podem ser estudados de forma complementar aos de Taylor: Diviso do Trabalho - Especializao dos funcionrios desde o topo da hierarquia at os operrios da fbrica, favorecendo a eficincia da produo e aumentando a produtividade. Autoridade e Responsabilidade - Autoridade o direito dos superiores darem ordens que teoricamente sero obedecidas. Responsabilidade a contrapartida da autoridade. Unidade de Comando - Um funcionrio deve receber ordens de apenas um chefe, evitando contraordens. Unidade de Direo - O controle nico possibilitado com a aplicao de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos. Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho vlidas pra todos os funcionrios. A ausncia de disciplina gera o caos na organizao. Prevalncia dos Interesses Gerais - Os interesses gerais da organizao devem prevalecer sobre os interesses individuais. Remunerao - Deve ser suficiente para garantir a satisfao dos funcionrios e da prpria organizao. Centralizao - As atividades vitais da organizao e sua autoridade devem ser centralizadas. Hierarquia - Defesa incondicional da estrutura hierrquica, respeitando a risca uma linha de autoridade fixa. Ordem - Deve ser mantida em toda organizao, preservando um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar. Eqidade - A justia deve prevalecer em toda organizao, justificando a lealdade e a devoo de cada funcionrio da empresa. Estabilidade dos funcionrios - Uma rotatividade alta tem conseqncias negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionrios. Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo. Esprito de Equipe - O trabalho deve ser conjunto, facilitado pela comunicao dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo precisam ter conscincia de classe, para que defendam seus propsitos. Fayol estabeleceu as Funes Bsicas da empresa, a seguir: Tcnica aquilo para o qual a empresa existe, o que ela faz, o que ela sabe fazer; Comercial compra, venda e troca de mercadorias e servios; Financeira aplicao dos recursos com o objetivo de aumentar a riqueza da empresa; Contbil fiscalizar e controlar os atos da empresa (balanos, relatrios, inventrios, etc) Segurana manuteno e segurana dos operrios e do patrimnio da empresa; Administrativa responsvel pelo controle e operacionalizao das demais. Determinou tambm as Funes Administrativas, que segundo ele seriam: Prever - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como eles sero alcanados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo um plano de aes para atingir as metas traadas. a primeira das funes, j que servir de base diretora operacionalizao das outras funes; ou seja, ter viso de futuro, prever acontecimentos futuros que pudessem interferir nos interesses da organizao;

 Organizar - a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo o planejamento estabelecido; ou seja, por em ordem; Comandar - Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito; pressupe que as relaes hierrquicas estejam claramente definidas, ou seja, que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja explcita, assim como o grau de participao e colaborao de cada um para a realizao dos objetivos definidos; fazer com que as coisas sejam executadas de acordo com o que foi decidido; Coordenar - A implantao de qualquer planejamento seria invivel sem a coordenao das atitudes e esforos de toda a empresa, almejando as metas traadas. Controlar - Controlar estabelecer padres e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas sejam as mais compatveis com o que a empresa espera. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas. Consideraes sobre a Teoria Clssica: Obsesso pelo Comando - Tendo como tica a viso da empresa a partir da gerncia administrativa, Fayol focou seus estudos na unidade do comando, autoridade e na responsabilidade. Em funo disso, ser visto como obcecado pelo comando; A Empresa como Sistema Fechado - A partir do momento em que o planejamento definido como sendo a pedra angular da gesto empresarial, sendo difcil imaginar que a organizao seja vista como uma parte isolada do ambiente; Manipulao dos Trabalhadores - Bem como a Administrao Cientfica, fora tachada de tendenciosa, desenvolvendo princpios que buscavam explorar os trabalhadores. Abordagem Estruturalista da Administrao Modelo Burocrtico da Administrao Surgiu na Teoria Geral da Administrao, por volta da dcada de 1940, quando a Teoria Clssica e a Teoria das Relaes Humanas disputavam entre si o espao na teoria administrativa e apresentavam sinais de obsolescncia e exausto para sua poca. As origens da burocracia remontam Antigidade histrica. A burocracia, o capitalismo e a cincia moderna constituem as trs formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanas religiosas (protestantismo). Existem trs formas de sociedade e de autoridade tradicional, carismtica e burocrtica. A dominao burocrtica tem um aparato administrativo que corresponde burocracia. Teoria Estruturalista da Administrao Surgiu por volta da poca de 1950, como um desdobramento das anlises dos autores voltados para a Teoria da Burocracia que tentaram conciliar as teses propostas pela Teoria Clssica e pela de Relaes Humanas. Os autores estruturalistas (mais voltados para a Sociologia Organizacional) procuram interrelacionar as organizaes com seu ambiente externo, que a sociedade maior. Da, a sociedade de organizaes ser caracterizada pela interdependncia entre as organizaes. Surgindo um novo conceito de organizao e um novo conceito de homem: o homem organizacional que desempenha papis simultneos em diversas organizaes diferentes. Esta Teoria inaugura os estudos a respeito do ambiente dentro do conceito de que as organizaes so sistemas abertos em constante interao com seu contexto externo, pois at ento, a teoria administrativa havia se confinado aos estudos dos aspectos internos da organizao dentro de uma concepo de sistema fechado. Abordagem Sistmica da Administrao # Tecnologia e Administrao # Teoria Matemtica da Administrao

# Teoria de Sistemas Origem: Surge a partir dos estudos do bilogo alemo Ludwig von Bertalanffy. A Teoria Geral dos Sistemas (TGS), introduzida na Administrao, no busca solucionar problemas ou tentar solues prticas, mas compreender o funcionamento das organizaes e sua complexidade. Conceito: um conjunto ou combinao de coisas ou partes, formando um todo complexo ou unitrio. Caractersticas dos Sistemas: a) Propsito (objetivo) b) Globalismo (totalidade) Natureza dos Sistemas: a) Abertos: so, na verdade, todos os sistemas. a sua relao com o ambiente e com outros sistemas. b) Fechados: no existem de fato. Esta nomenclatura designa aqueles sistemas determinsticos onde os processos e comportamentos esto programados para serem sempre do mesmo jeito, ignorando o ambiente. Parmetros do Sistema: a) Entrada (input, insumos): quaisquer elementos necessrios ao processamento de um sistema; b) Sada (output): todo resultado obtido por um sistema ao final de um processo; c) Processamento (throughput, transformao): fenmeno que produz mudana; transforma os insumos em alguma outra coisa; d) Retroao (feedback, retroalimentao): retorno da informao. Procura informar sobre falhas ou necessidades (possibilidades) de melhoria; e) Ambiente (environment): meio em que tudo acontece; onde os sistemas funcionam; onde se processam as transformaes. 1- Macroambiente: relaes mais distantes da organizao, mas que a influenciam direta ou indiretamente. Ex: economia, legislao, conflitos armados, mudanas polticas,... 2- Ambiente Tarefa (ou Imediato): relaes do dia-a-dia da organizao como seus clientes, fornecedores, concorrentes, empregados, sindicatos,... Modelo Sociotcnico de Tavistock Segundo o autor, as organizaes so formadas por dois sistemas: social e tcnico. O Social abrange aspessoas e as relaes entre elas. O Tcnico so os recursos da organizao, incluindo as pessoas quando esto ocupando seus cargos e exercendo suas funes. Caractersticas da Organizao como Sistemas Abertos: 1- Comportamento probabilstico e no determinstico: pode-se esperar a ocorrncia de fatos e prev-los por meio de probabilidades estatsticas. Contudo, em razo de seu carter dinmico e a influncia do ambiente externo, no possvel determinar tudo o que possa ocorrer em uma organizao. 2- Organizaes como partes de sistemas maiores: formadas por partes menores (sistemas dentro de sistemas). 3- Interdependncia das partes: toda ao em qualquer parte do sistema envolver outras partes (efeito onda). 4- Homeostase ou estado firme: equilbrio dinmico. Compreende a capacidade da

organizao de manter-se em equilbrio. 5- Morfognese: capacidade da organizao de alterar a sua estrutura organizacional em razo das necessidades impostas pelo ambiente, pela estratgia. Alteram sua estrutura ao compararem resultados esperados e resultados obtidos e corrigir os eventuais erros. 6- Resilincia: capacidade da organizao de se adaptar s modificaes impostas pelo ambiente. Capacidade de superar e enfrentar as perturbaes externas. 7- Sinergia: a idia de que o todo maior do que a soma das partes. O funcionamento sistmico das partes de um sistema, ou dos prprios sistemas entre si. 8- Entropia (gap): interrupo, quebra, falha em um processo ou sistema. A ocorrncia de entropia pode interromper o funcionamento do sistema, causar-lhe algum tipo de dano sem interromp-lo, ou ainda, pode no ser relevante e, neste caso, ignorado. 9- Entropia Negativa: como os sistemas organizacionais no se auto-regulam, o esforo realizado por algum que tentar reestabelecer sua sinergia, restabelecer a energia do sistema devolvendo-lhe a homeostase (equilbrio). 1.2 EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL APS 1930; REFORMAS ADMINISTRATIVAS; A NOVA GESTO PBLICA Para entender o significado histrico de uma redefinio do papel do Estado na sociedade brasileira, e a resistncia cultural profundamente enraizada reforma de suas estruturas, preciso relembrar algumas caractersticas persistentes da herana colonial do Brasil e de sua cultura poltica patrimonialista. Esse procedimento pode ser considerado um pouco estranho, uma vez que documentos como esses normalmente tratam de questes e recomendaes em lugar de mencionar razes histricas da situao que est sendo discutida. Entretanto, neste caso, no podemos proceder de outra forma: essas caractersticas persistentes precisam ser levadas em conta tanto como parte do problema como de sua soluo. Naturalmente, muito difcil resumir em poucas linhas a herana cultural colonial de um pas. Mas, pelo menos, alguns de seus padres tm de ser lembrados para colocar as questes que sero discutidas em perspectiva histrica. Como bem conhecido, Portugal passou ao largo das duas grandes transformaes que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revoluo Industrial e o Iluminismo. Vamos dizer, de forma brusca, que isso contribuiu para prolongar a existncia de uma estrutura de poder baseada: a) no poder absolutista de uma monarquia que se mantinha atravs do monoplio que possua sobre o comrcio; e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por uma classe economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza de espada, que, uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha, no sabia o que fazer com suas armas. A descoberta de novas rotas martimas para a explorao e conquista de novos territrios de pilhagem, sob o controle direto e em nome da Coroa, tornou-se uma das principais fontes da receita estatal portuguesa. Essa estrutura de poder, sua mentalidade e sua burocracia foram totalmente transplantadas ao Brasil, que, tambm devemos lembrar, era uma colnia de explorao e no de povoamento. A ocupao extensiva das terras e as primeiras atividades econmicas (madeira, ouro e pedras preciosas) estavam submetidas concesso do Estado e eram atribudas a uma clientela restrita. Tambm foi assim, mais tarde, com respeito ao primeiro empreendimento realmente capitalista (a produo de cana-de-acar) no Brasil: os engenhos de acar dependiam de licena do Estado, e a comercializao do produto na Europa foi mantida como privilgio da Coroa. Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessria uma grande burocracia. No por acaso, as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da folha (significando vivendo s custas da folha de pagamento do Estado). Fazendo outra drstica reduo histrica, podemos dizer que esses padres mantiveram-se basicamente por mais trs sculos, com as insurreies locais contra os privilgios econmicos da Coroa sendo facilmente esmagadas. A independncia no resultou de uma guerra de independncia, mas foi outorgada por um prncipe portugus, que se tornou o primeiro imperador do Brasil. Aps a independncia, essa herana colonial ininterrupta fez surgir um conglomerado de estruturas

oligrquicas de poder espalhadas pelo Pas. Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados, baseadas nos latifndios improdutivos, na escravido e na regra senhorial que foi temperada pela administrao poltica de favores aos clientes locais. At as primeiras dcadas do sculo 20, a acumulao capitalista e as atividades de exportao (tais como o caf) eram extremamente dependentes da manipulao da taxa de cmbio pelo Estado, com o objetivo de compensar as oscilaes do preo dos produtos agrcolas no mercado internacional. Por outro lado, o progresso das iniciativas manufatureiras no sul do Brasil era ainda mais dependente das tarifas protecionistas do Estado, como, mais tarde, o foi a industrializao por substituio de importaes. claro que, outros pases passaram por situaes semelhantes. A proteo de indstrias nascentes da competio internacional, por exemplo, certamente no uma contribuio brasileira teoria econmica. O que torna a experincia brasileira diferente so basicamente duas coisas. Em primeiro lugar, a autonomia adquirida pelo Estado, como parte da herana histrica e como uma condio funcional para transformar regies dspares do ponto de vista scio-econmico em uma nao; em segundo lugar, a disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia qual foram levados os interesses heterogneos e no-hegemnicos. Essa , naturalmente, uma simplificao extrema, quase perigosa. Mas, ela ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na tradio brasileira como caractersticas persistentes da herana colonial. Alguns desses traos tambm tornaram-se profundamente enraizados na cultura poltica brasileira e, de forma surpreendente, sobreviveram s enormes mudanas que o Pas atravessou nos ltimos 50 anos. Talvez seja por isso que a poltica parece sempre estar em descompasso com as transformaes econmicas e sociais. A modernizao das estruturas do governo federal e a profissionalizao dos quadros da administrao pblica tornaram-se questes importantes somente nos meados dos anos 30, na onda de centralizao e tendncias reformistas trazidas pela Revoluo de 1930. Mas foi durante a ditadura Vargas (1937-1945), que a reforma do Estado foi realmente iniciada e implementada. At o final da dcada de 30, alm dos militares que seguem os seus prprios princpios de organizao, somente dois rgos do governo federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bemestruturados, tinham institudo normas para ingresso no servio pblico, tinham criado planos de carreira, regras para promoo baseadas no mrito, e tinham alimentado uma burocracia profissional com um ethos de servio pblico. Os servidores que constituam a elite da administrao pblica naquela poca eram fornecidos principalmente por estes dois rgos, sendo que o primeiro ainda os fornece. Vale a pena observar que foi essa elite burocrtica, aliada aos militares e inspirada por uma idia de construo nacional, que concebeu e implementou, na dcada de 30, trs importantes intervenes estatais na economia, orientadas para o desenvolvimento: a nacionalizao dos recursos minerais (1934), a nacionalizao de jazidas de petrleo (1938) e a construo da primeira siderrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-41). A nacionalizao preventiva do petrleo cujas reservas ainda no haviam sido descobertas salienta o fato de que essa elite burocrtica foi capaz de desenvolver e implementar uma estratgia nacional de longo prazo, baseada na percepo ento corrente de que a forte regulamentao estatal e a sua interveno direta na economia eram essenciais para industrializar o Pas atravs da substituio de importaes. E, como sabemos, essa foi uma histria de industrializao bem-sucedida. Em 1933, Vargas encarregou um importante diplomata, o embaixador Maurcio Nabuco, da tarefa de estudar a reforma da administrao pblica. Trs diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas, inspiradas no servio pblico britnico: critrios profissionais para o ingresso no servio pblico, desenvolvimento de carreiras e regras de promoo baseadas no mrito. Um novo rgo, o Departamento de Administrao do Servio Pblico(Dasp) foi criado e encarregado, durante a ditadura Vargas (chamada, de forma condizente, de Estado Novo), de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao pblica, e de formar os recursos humanos para os altos escales do servio pblico, de definir escalas de salrios para o setor pblico, e at de fixar o

oramento nacional. Entretanto, presses populistas- clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma. Na verdade, um padro duplo foi estabelecido. Os altos escales da administrao pblica seguiram essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores (incluindo os rgos encarregados dos servios de sade e de assistncia social ento criados) foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento de pessoal por indicao e manipulao populista dos recursos pblicos. importante ter em mente que esse duplo padro tornar-se-ia um padro estrutural que permanece at hoje. por isso que servios diplomticos estrangeiros e instituies internacionais, que somente lidam com esses altos escales, percebem a burocracia brasileira como competente e eficiente; a populao, que precisa tratar no dia-a-dia com o outro lado da moeda, tem uma percepo completamente diferente. A queda da ditadura Vargas e a democratizao do Brasil em 1945 no ajudaram muito a modernizar a administrao pblica como um todo. Se, de um lado, foram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a administrao pblica responsvel perante o Congresso, de outro lado, esse mesmo instrumento foi usado pelos partidos polticos para ampliar suas prticas clientelistas profundamente enraizadas. Ser indicado para um cargo na administrao pblica em um pas onde a economia no criava empregos na mesma velocidade do crescimento demogrfico tornou-se a aspirao da classe mdia baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados. Prover (e indicar para) esses cargos, por sua vez, era evidncia de influncia poltica e quase uma condio para o sucesso eleitoral. A prtica do uso dessa moeda de troca implicou manter frouxas as regras para ingresso no servio pblico e, ao mesmo tempo, em tornar inevitvel a eroso da remunerao de seus quadros, graas ao inchamento e baixa qualificao dos servidores da administrao pblica. As caractersticas tpicas das administraes pblicas dos pases mais subdesenvolvidos tornaram-se caractersticas do grosso da burocracia do Brasil: excesso ou m distribuio de pessoal, absentesmo, a ocupao simultnea de dois ou mais cargos pblicos pela mesma pessoa, atividades paralelas e baixa produtividade. Durante as duas dcadas que se seguiram, essas caractersticas tornaram- se, de maneira geral, a regra. Entretanto, os altos escales da burocracia e a administrao das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo governo de Vargas, no incio dos anos 50) foram mantidos, tambm como regra geral, relativamente livres das investidas clientelistas, e tiveram sucesso na melhoria das prticas de administrao pblica e na preservao do ethos do servidor pblico. Isso aconteceu, entre outras razes, porque eles percebiam-se como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento liderado pelo Estado o que eles realmente eram. Em resumo, um variante estrutural do spoils system que no Brasil foi chamado de Estado cartorial tornou muito difcil a modernizao da maior parte da administrao pblica, e transformou as poucas tentativas para reform-la em sucessivos fracassos.O Dasp continuou a existir mas, na verdade, foi transformado num rgo ultrapassado de controle, dedicado a impor procedimentos burocrticos e a regular escalas de salrios baixos ou desequilibrados; por isso, entrava em conflito quase permanente com os quadros da administrao pblica. Quando exigiramse habilidades tcnicas mais sofisticadas para resolver novos problemas societrios ou para estimular o desenvolvimento econmico, eram criados novos rgos pblicos ou foras-tarefa ad hoc (gozando de status especial). Como conseqncia, os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um padro de crescimento por sedimentao de estruturas sobrepostas e diferentes quase como camadas geolgicas com padres decrescentes de eficcia e eficincia dos servios pblicos nas camadas inferiores ou mais antigas. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60) foi a verdadeira imagem dessas disparidades: ele proveu o governo de uma equipe altamente competente de servidores pblicos capazes de projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento; e, ao mesmo tempo, os servios pblicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padres

extremamente baixos. A bizarra deciso de Juscelino Kubitschek de construir Braslia apenas agravou essa ambigidade. A mudana do governo federal do Rio de Janeiro para o meio do cerrado onde se erguia a nova capital produziu quatro conseqncias inevitveis: os rgos do governo foram divididos, as comunicaes dentro do servio pblico foram interrompidas, a moradia para a burocracia absorveu investimentos considerveis, e um pacote de salrios compensatrios e de benefcios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a mudarem-se para l. De fato, Braslia adicionou mais uma camada administrao pblica, sob a forma de uma burocracia quase paralela. O fato de que 33 anos aps a inaugurao de Braslia, 23,6% dos servidores pblicos federais ainda vivem e trabalham no Rio de Janeiro diz tudo.8 Em resumo, para entender os acontecimentos subseqentes deve-se ter em mente duas caractersticas. Em primeiro lugar, a tentativa feita na dcada de 30 e nos meados da dcada de 40 para modernizar a administrao e formar em todos os nveis do aparelho estatal algo parecido com uma burocracia weberiana foi parcialmente distorcida e, mais tarde, abandonada pela cultura poltica clientelista profundamente enraizada. Desta tendncia resultaram duas conseqncias polticas importantes e mutuamente relacionadas, tanto com respeito natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que se refere governabilidade. De um lado, como o pessoal no-qualificado que geralmente se constitua no objeto (na demanda) dessas prticas clientelistas era geralmente destacado para fornecer os servios pblicos costumeiros de atendimento populao, esses servios (por razes compreensveis) foram se deteriorando continuamente. A pequena corrupo, na forma do jeito, tornou-se regra geral e fez surgir uma profisso nica e prspera: a do despachante, aquele que conhece os labirintos da burocracia e capaz de facilitar as coisas para os demandantes de bens e servios pblicos. Por outro lado, medida que o uso intensivo do aparelho do Estado para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefcios (isto , favores) tornou-se um bem poltico importante, quase todos os partidos polticos (e no apenas o vencedor de eleies) tornaram-se tambm cada vez mais dependentes do Estado. Em outras palavras, a responsabilidade dos partidos polticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos ou subsdios pblicos do seu interesse pessoal ou corporativo em lugar de agregar e converter demandas sociais em polticas pblicas orientadas para reformas. Esse o cerne da cultura poltica populista-clientelista. Em segundo lugar, se os altos escales da burocracia aqueles que estabelecem o nexo poltico-administrativo de decises e polticas de governo foram preservados em parte dessa tendncia, eles tiveram, entretanto, de enfrentar duas outras limitaes. De um lado, um Dasp fossilizado, estabelecendo regulamentaes burocrticas e escalas de salrios para os quadros do governo federal que eram percebidos por esses altos escales como incompatveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas qualificaes profissionais (e realmente eram). Por outro lado, o nexo poltico-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mudanas peridicas. Na verdade, ao assumir suas funes cada nova administrao no apenas recrutava uma nova equipe (o que compreensvel), mas tambm via-se tentada a redefinir o cenrio institucional do aparelho de tomada de deciso herdado do seu antecessor s vezes por bons motivos e com resultados inovadores, mas muitas vezes por razes sem sentido e com efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organizao interna do Estado e sobre a memria das suas operaes. Esses altos escales da burocracia do governo federal comearam ento a desenvolver duas tticas defensivas: ou emancipavam-se dessas limitaes,criando (ou migrando para) rgos semiindependentes da administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas estatais), ou conseguindo tornar-se insubstituveis nos rgos governamentais que chefiavam, mantendo para si o monoplio da competncia ou da informao nas reas sob sua jurisdio, dessa forma transformando esses rgos em feudos dentro do aparelho estatal. Por diferentes razes e circunstncias, essas duas principais caractersticas sero reforadas

durante o regime militar autoritrio (1964-1985), ou adquiriro novas caractersticas sob os trs governos civis que o sucederam at o momento. A partir do incio dos anos 80, uma nova varivel ser adicionada ao processo de deteriorao da administrao pblica: a crise fiscal do Estado.