1.

Apresentação

O presente relatório apresenta o Plano Municipal de Redução de

Riscos (PMRR) da Estância Balneária de Caraguatatuba., objeto do contrato
n° xxxxx, firmado entre a Prefeitura Municipal e a Fundação de Apoio à
Pesquisa, Ensino e Extensão – FUNEP, baseado em convênio firmado entre
a Prefeitura Municipal e a Caixa Econômica Federal/ Ministério das
Cidades, por meio do Programa de Urbanização, Regularização e Integração
de Assentamentos Precários / Ação de Apoio à Prevenção e Erradicação de
Riscos em Assentamentos Precários.
A Ação Apoio à Prevenção e Erradicação de Riscos em
Assentamentos Precários tem por objetivo o apoio aos Estados, municípios
e ao DF na prevenção e erradicação de riscos sócio-ambientais que atingem
famílias de baixa renda, moradoras de assentamentos precários em
localidades urbanas, por meio da transferência de recursos do Orçamento
Geral da União para o treinamento e a capacitação de equipes municipais, o
planejamento das ações de redução de risco e a articulação das ações dos
três níveis de governo.
O Plano Municipal de Redução de Risco (PMRR) expressa os
resultados de levantamentos, estudos e análises realizados sobre (a) as
condições atuais de risco geológico-geotécnico a que estão submetidas as
áreas de assentamentos precários ou irregulares do município de
Caraguatatuba; (b) as intervenções estruturais necessárias para eliminar,
reduzir e/ou controlar estas situações de risco; (c) as estimativas de custos
para cada situação de risco identificada, (d) a legislação ambiental e
urbanística incidente sobre as áreas estudadas, (e) as ações, projetos e
programas compatíveis com as intervenções para redução de riscos e as
alternativas de fontes de recursos a serem captados para este fim. Apresenta
ainda (f) uma sugestão de escala de prioridades de intervenção para as
situações de risco estudadas, (g) o relato das atividades de informação e
consulta realizadas e (h) uma proposta estratégica para o gerenciamento,
redução e erradicação dos riscos geológico-geotécnicos identificados nos
assentamentos precários do município.

1
 Entende-se aqui por risco (R) a probabilidade (P) de ocorrer um
acidente associado a um determinado perigo ou ameaça (A), que possa
resultar em conseqüências (C) danosas às pessoas ou bens, em função da
vulnerabilidade (V) do meio exposto ao perigo e que pode ter seus efeitos
reduzidos pelo grau de gerenciamento (g) administrado por agentes públicos
ou pela comunidade. Ou seja:

R = P (ƒ A) * C (ƒ V) * g –1

Nas áreas de assentamento urbano precário, em função de sua alta

vulnerabilidade, geralmente determinada, entre outros fatores, pela forma ou
localização inadequada da ocupação, pela ausência de infra-estrutura urbana
(drenagem, pavimentação, saneamento) e de serviços básicos (coleta de lixo,
redes elétrica e hidráulica, etc.) e pela degradação do ambiente associada, é
freqüente o registro de riscos geológico-geotécnicos.
Este trabalho enfoca todas as situações de risco associadas a
processos atuantes de instabilização de taludes (escorregamentos e
processos correlatos) em encostas e margens de córregos, que possam
afetar a segurança de moradias implantadas nos assentamentos precários do
município.
Por assentamentos precários ou irregulares com potencialidade de
apresentarem situações de riscos associados a escorregamentos em
encostas e solapamentos de margens de córregos no município de
Caraguatatuba, a serem estudados e analisados, aqui serão consideradas as
seguintes áreas indicadas pela Prefeitura:
1. Massaguaçu (Cocanha) 10. Serraria
2. Sertão dos Tourinhos 11. Sumaré
3. Jardim Santa Rosa (Morro do 12. Jardim Francis
Chocolate) 13. Benfica
4. Portal da Fazendinha - Jetuba 14. Estrela Dalva
5. OIaria 15. Caputera
6. Casabranca 16. Rio do Ouro
7. Martin de Sá 17. Tinga
8. Prainha 18. Jaraguazinho
9. Cantagalo

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2. Referencial Teórico-Conceitual
2.1. Base Teórica Referente a Mapeamento de Risco

Acidente geológico ou geotécnico é definido como a ocorrência de um

evento adverso (evento perigoso) de natureza geológica (processo
envolvendo o solo, a rocha e/ou a água) ou de natureza geotécnica
(comportamento do solo ou da rocha ante uma intervenção antrópica), que
tenha provocado conseqüências danosas ao homem ou a suas propriedades.
A partir deste conceito, entende-se que risco geológico ou geotécnico
corresponde a uma condição potencial de ocorrência de um acidente, ou
seja, uma situação na qual a possibilidade de ocorrência de um processo
geológico ou de um comportamento geotécnico indica a possibilidade de
registro de conseqüência social e/ou econômica caso o evento perigoso
ocorra. Desse modo, conceitualmente, só há risco quando há alguma
possibilidade de perda ou dano.
A equação mais simples e didática utilizada para representar risco é:
R=PxC
sendo: R = risco;
P = probabilidade (ou possibilidade) de ocorrência de um determinado
evento adverso (evento perigoso);
C = conseqüências sociais e/ou econômicas potencias.

A grande maioria das equações de risco propostas por diferentes

autores é representada pelo produto entre dois ou mais termos. Tal fato se
deve ao conceito matemático denominado “convolução”, que indica
concomitância e mútuo condicionamento desses termos (CARDONA, 2001
apud NOGUEIRA, 2002). Assim, sendo nulo um dos termos da equação
(probabilidade ou conseqüências), o risco também é nulo.
Um evento adverso potencial identificado (perigo) sempre deve estar
associado a um processo geológico ou geotécnico atuante no assentamento
precário estudado.

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 Estes processos no ambiente urbano podem ser resultados de causas
naturais ou antrópicas, mas a geração dos riscos associados a eles é sempre
um processo social ou ambiental urbano (NOGUEIRA, 2002).
Os escorregamentos e solapamentos urbanos podem movimentar,
além de rochas, solo e vegetação, depósitos artificiais (lixo, aterros, entulhos)
ou materiais mistos, caracterizando processos geológicos, geomórficos ou
geotécnicos.
Nas áreas de assentamento urbano precário, em função de sua alta
vulnerabilidade determinada, na maioria das vezes, pela forma ou localização
inadequada da ocupação, pela ausência de infra-estrutura urbana
(drenagem, pavimentação, saneamento) e de serviços básicos (coleta de lixo,
redes elétrica e hidráulica, etc.) e pela degradação do ambiente associada,
diversos tipos de riscos ambientais podem ser registrados. Esta situação
conduz a acidentes de qualquer porte, resultando muitas vezes em perdas de
vidas e ferimentos e, quase sempre, em danos materiais que constituem
grave impacto na capacidade de desenvolvimento da população pobre que
reside nessas áreas.
MARQUES DE CASTRO et al (2005) consideram que risco pode ser
tomado como uma categoria de análise associada, a priori, às noções de
incerteza, exposição ao perigo, perda e prejuízos materiais, econômicos e
humanos em função de processos de ordem "natural" (tais como os
processos exógenos e endógenos da Terra) e/ou daqueles associados ao
trabalho e às relações humanas. O risco (lato sensu) refere-se, portanto, à
probabilidade de ocorrência de processos no tempo e no espaço, não
constantes e não-determinados, e à maneira como estes processos afetam
(direta ou indiretamente) a vida humana.
No que se refere aos riscos de natureza geológica, é comum que as
atividades que resultam na identificação e análise ou avaliação dos riscos
sejam realizadas por meio de investigações geológico-geotécnicas de campo.
Tais investigações requerem que sejam consideradas tanto a probabilidade
(ou possibilidade) de ocorrência do evento adverso (no caso do presente
estudo, os processos de instabilização associados a escorregamentos em
encostas, a solapamentos de margens de córregos e a ação direta das águas

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pluviais ou fluviais), quanto as conseqüências sociais e/ou econômicas
associadas.
Quanto às conseqüências, CARVALHO (2000) afirma que sua
avaliação “... envolve sempre um julgamento a respeito dos elementos em
risco e de sua vulnerabilidade. É comum que nas análises de risco em
favelas apenas as moradias sejam consideradas como elementos em
risco (grifo nosso)”.
Certamente essa simplificação na consideração das conseqüências se
deve à dificuldade encontrada pelos profissionais que abordam os aspectos
físicos dos riscos geológicos em melhor caracterizar os elementos e fatores
inerentes a essa componente da análise de riscos.
NOGUEIRA (2002) descreve que a conseqüência decorrente de um
acidente é função da vulnerabilidade, esta dependente da suscetibilidade de
pessoas e/ou bens serem afetados, bem como da “resiliência” dos elementos
expostos. O termo “resiliência” empregado se apóia em um conceito da
Física que, aplicado à área de risco, se traduz na capacidade de resposta de
uma determinada população supostamente afetada por um acidente, ou seja,
na habilidade das pessoas em reagir ao sinistro e em recuperar a condição
normal, anterior ao acidente.
Já em termos da probabilidade (ou possibilidade) de ocorrência do
processo perigoso, verifica-se o desenvolvimento de pesquisas visando uma
determinação quantitativa em muitos centros europeus, norte-americanos e
brasileiros de atuação na prevenção de acidentes geológicos.
Entretanto, é importante lembrar que NARDOCCI (1999) afirma que
“mesmo que o cálculo da probabilidade de ocorrência de um evento seja
preciso, exato, será apenas uma probabilidade. Medir com precisão a
probabilidade de ocorrência de um evento não trará a certeza de ocorrência
ou não desse evento, tampouco permitirá conhecer-se o momento em que
ocorrerá”.
O IUGS Working Group - Committee on Risk Assessment (1997)
reconhece dois grandes tipos de abordagens para a realização da análise de
risco de escorregamentos: a) análise qualitativa e b) análise quantitativa.
Considera ainda que os riscos resultantes das análises qualitativas podem
ser expressos por diferentes níveis ou graus, escalonados. Nas análises de

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risco qualitativas mais sofisticadas, pode existir o incremento de um
componente quantitativo dos parâmetros técnicos analisados (indicadores),
mesmo que estes números resultem da experiência e do julgamento de
especialistas.
MORGENSTERN (1997) afirma que análises qualitativas, conduzidas
por métodos de hierarquização de riscos relativos variam em detalhamento e
complexidade e, muitas vezes, satisfazem as necessidades práticas de
gestores, fornecendo elementos para a mitigação dos riscos identificados.
CARVALHO (2000), considerando a prática atual, descreve que “... a
maneira mais simples de se tratar a probabilidade em análises de risco
consiste em se atribuir, à possibilidade de ocorrência do processo de
instabilização, níveis definidos de forma literal (possibilidade de ocorrência
baixa, média ou alta, por exemplo). Esta é a base para as análises de risco
de caráter qualitativo, em que um profissional experiente avalia o quadro de
condicionantes e indícios da ocorrência do processo de instabilização,
compara as situações encontradas com modelos de comportamento e,
baseado em sua experiência, hierarquiza as situações de risco em função da
possibilidade de ocorrência do processo num determinado período de tempo
(geralmente um ano)”.
CERRI (1993) discorre sobre as características dos mapeamentos de
risco de escorregamentos em encostas ocupadas. Resumidamente, o autor
citado descreve que os trabalhos de mapeamento de risco de
escorregamentos em encostas ocupadas podem ser realizados em dois
níveis de detalhe distintos: o zoneamento de risco e o cadastramento de
risco.
No zoneamento de risco são delimitadas áreas – ou setores – nos
quais se encontram instaladas várias moradias. Para cada área ou setor
identificado é atribuído um mesmo grau de risco, muito alto, por exemplo.
Esse grau de risco é atribuído para todo o setor, embora possa haver
algumas moradias em meio a essa área que não apresentem risco tão
elevado e, eventualmente, ocorrem moradias até mesmo sem risco.
Já no cadastramento de risco de escorregamentos em encostas
ocupadas, os trabalhos de mapeamento são executados em grau de detalhe

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bem maior que nos casos de zoneamentos, sendo que os riscos são
identificados e analisados moradia por moradia.
É bastante comum que, visando otimizar os trabalhos de identificação
e análise de risco, inicialmente sejam realizados zoneamentos de risco para,
em seguida realizar os cadastramentos nas áreas em qual tal nível de
informação seja necessário para as ações de gestão dos riscos identificados.
Desse modo, pode-se afirmar que os resultados do zoneamento de risco
podem indicar as áreas prioritárias para a realização do cadastramento,
qualificando, deste modo, os trabalhos de campo a serem executados.
Em Geologia de Engenharia, a avaliação da probabilidade (ou
possibilidade) de um determinado fenômeno físico ocorrer em um local e
período de tempo definidos, leva em conta as características específicas do
processo perigoso em questão, especialmente a sua tipologia, mecanismo,
material envolvido, magnitude, velocidade, tempo de duração, trajetória,
severidade, etc.
Essa caracterização se faz, inicialmente, por meio de investigações
geológico-geotécnicas de campo, que ainda contemplam a identificação dos
condicionantes naturais e induzidos dos processos perigosos, o
reconhecimento de indícios de desenvolvimento dos processos perigosos,
bem como de feições e evidências de instabilidades.
Mesmo reconhecendo-se as eventuais limitações, imprecisões e
incertezas inerentes à análise qualitativa de riscos, os resultados dessa
atividade podem ser decisivos para a eficácia de uma política de intervenções
voltada à consolidação da ocupação. Para tanto, é imprescindível a adoção
de métodos, critérios e procedimentos adequados, bem como a construção
de detalhados modelos de comportamento dos processos perigosos. Tais
condicionantes, aliados à experiência da equipe executiva envolvida nas
atividades de identificação e análise de riscos, podem subsidiar a elaboração
de adequados programas de gerenciamento de riscos, que acabam por
reduzir substancialmente a ocorrência de acidentes geológicos, bem como
tornam mínima a dimensão de suas conseqüências.
A construção de modelos de comportamento dos processos perigosos,
ou seja, o entendimento dos processos geológicos no nível e profundidade
compatíveis com o estudo que está sendo realizado assume papel

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 determinante para o sucesso dos resultados a serem obtidos nos
mapeamentos de risco e, não menos importante, na escolha da(s)
alternativa(s) de intervenção mais adequada(s) a cada situação em particular.
SANTOS (2002) propõe um roteiro de trabalho (Quadro 1) que visa
organizar as atividades do profissional frente a um determinado problema.

Fases do
Objetivo
trabalho
Identificação preliminar dos
problemas potenciais ou ocorridos.
Circunscrição Enquadramento geológico-
do problema geomorfológico do local.
Delimitação e caracterização da
área de trabalho.
Caracterização dos parâmetros
geológicos e geotécnicos
Análise e
necessários ao entendimento dos
diagnóstico
fenômenos envolvidos.
dos
Diagnóstico final e descrição
fenômenos
qualitativa e quantitativa dos
presentes
fenômenos implicados nas inter-
relações solicitações / meio físico.
Formulação de Apoiar a engenharia na formulação
soluções das soluções adequadas
Quadro 1. Roteiro e seqüência de atividades na Geologia de Engenharia (SANTOS, 2002).
Principais cuidados
Recolhimento de todos os registros
bibliográficos e técnicos e de testemunhos
de pessoal local.
Caracterização das feições e dos
processos geológico-geomorfológicos
naturais locais e regionais presentes.
Pesquisa de situações semelhantes,
especialmente na região.
Identificação dos processos geológicos e
geotécnicos originalmente presentes.
Adoção de hipóteses fenomenológicas
progressivas e esforço investigativo e
observativo para sua aferição.
Zelo especial pela perfeita aderência
solução / fenômeno.
Busca do barateamento da solução
encontrada.

A partir das considerações anteriores, fica patente a necessidade de

um perfeito entendimento dos processos perigosos – no presente texto,
também denominados de “modelos de comportamento” ou “modelos teóricos”
– para assegurar a eficácia e a eficiência das atividades de identificação e
análise de risco, bem como a indicação das alternativas de intervenção
destinadas a reduzir os riscos identificados (perfeita aderência solução-
fenômeno).

2.2. Aspectos da Geologia e da Geomorfologia das Áreas Estudadas

O relevo de Caraguatatuba apresenta uma compartimentação
contrastante, representada pela escarpa da Serra do Mar, com amplitudes de
até 900 m e o predomínio de declividades elevadas, acima de 50%, e pela
planície costeira, que compreende desde a linha de praia até a base da Serra
do Mar, estendendo-se por aproximadamente 32 km, com largura e forma

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variáveis, e apresentando declividades predominantes inferiores a 5 %
(AUGUSTO FILHO, 2001).
O substrato rochoso pertence ao Complexo Cristalino da Zona
Costeira de São Paulo, entrecortado pela falha do Camburu. No setor
sudoeste de Caraguatatuba, predominam rochas mais antigas do
embasamento cristalino, correspondentes ao grupo Açungui do Pré
Cambriano Superior, e no setor norte e noroeste do município, ocorrem
rochas granitóides mais recentes, também do Pré-Cambriano Superior.
As rochas granitóides que predominam nas +áreas estudadas,
apresentam composição e estrutura graníticas. Estas rochas estão sob a
influência de importantes falhamentos NE-SW (falha de Caraguatatuba), que
sofreram reativação durante o período Cretáceo e início da Era Cenozóica,
resultando na configuração topográfica atual, incluindo a existência de
paredões sub-verticais rochosos. O perfil de alteração típico é composto por
solos areno-siltosos, podendo ocorrer blocos rochosos métricos (matacões)
imersos em uma matriz terrosa.
Na porção basal da Serra do Mar e na área de planície, ocorrem
depósitos colúvio-aluviais, interdigitados com as formações quaternárias
costeiras, com cinco estágios evolutivos, desde o máximo da Transgressão
Cananéia, há 120.000 anos atrás, quando o nível do mar atingiu o sopé da
Serra do Mar, até a regressão final à posição atual da linha de costa
(SUGUIO & MARTIN, 1978).

2.3. Modelo dos Processos Destrutivos Investigados

Os processos destrutivos abordados no presente trabalho são os
escorregamentos, que ocorrem em encostas ou em taludes (naturais ou
artificiais) e os solapamentos, que ocorrem em margens de córregos.
Apresenta-se a seguir, como referencia de modelo dos processos aqui
estudados, texto extraído de CERRI (2006):

• Escorregamentos

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 Os escorregamentos são processos que podem ocorrer tanto em
áreas de grandes dimensões (encostas), quanto em áreas restritas (taludes
naturais ou artificiais).
Há vários tipos de processos que recebem a denominação de
escorregamentos, dentre eles destacando-se: escorregamento de solo;
escorregamento de rocha, queda de blocos e rolamento de matacões.
Cada tipo de processo apresenta características particulares em termos dos
tipos dos materiais mobilizados (solo e/ou rocha), suas velocidades relativas,
tipo de movimento predominante (translacional, rotacional), geometria das
rupturas (planar, circular), condicionantes naturais e antrópicos, agentes
deflagradores, etc.
Os escorregamentos podem ser dos tipos planares, circulares ou em
cunha (vide Figura 1).

Figura 1. Escorregamentos planares, circulares e em cunha.

Um dos processos que mais ocorre no Brasil é o escorregamento

planar de solo (vide Foto 1). Escorregamentos circulares de solo são típicos
de áreas de solos homogêneos espessos, como os aterros (Foto 2).

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Foto 1 – Escorregamento planar de solo.

Foto 2 – Escorregamento circular de solo em aterro

Durante os períodos de chuvas prolongadas (em geral superiores a 3

dias), é comum o registro de escorregamentos planares de solo em encostas
de áreas urbanas, principalmente em locais de “aterros lançados” (Fotos 3 e
4) e em cortes de pequena altura muito inclinados (Fotos 5 e 6). “Aterros
lançados” e cortes são executados em áreas inclinadas, para produzir
patamares sobre os quais são construídas as moradias. A denominação
“aterro lançado” é adotada porque os materiais utilizados em sua execução

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não são compactados, sendo lançados pela encosta muitas vezes sem
limpeza da superfície dos terrenos, ou seja, sem critérios técnicos
adequados. É muito comum que estes “aterros” apresentem composição
heterogênea, sendo constituídos, além do solo, por lixo e entulho de
construção. Também podem ser executados sobre antigos bota-foras.
Deste modo, acabam por apresentar alta porosidade e elevada
permeabilidade, fatores que acentuam seu potencial de instabilidade.

Foto 3 – Escorregamento planar de solo em “aterro lançado”

Foto 4 – Idem à anterior. Notar que o “aterro lançado” apresenta

composição heterogênea.

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Foto 5 – Cicatriz de escorregamento planar de solo em talude de corte
inclinado, de pequena altura.

Foto 6 – Idem à anterior.

Os materiais mobilizados em escorregamentos planares de solo em

geral apresentam-se fluidos, com o fluxo de lama deslocando-se com grande
velocidade, por dezenas de metros nos trechos de maior declividade.

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 Outro tipo de escorregamento que é muito comum em áreas de
elevada declividade é o escorregamento de lixo (vide Foto 7) e de entulho,
especialmente em períodos de chuvas prolongadas.

Foto 7 – Ilustração de áreas de alta declividade nas quais são lançados lixo e
entulho. Quando do registro de chuvas prolongadas, estes locais são os primeiros
a registrar a ocorrência de escorregamentos.

Nas rochas, frescas ou alteradas, os principais condicionantes dos

escorregamentos são as estruturas (fraturas, xistosidades, falhas). Assim, em
maciços rochosos que apresentam um único padrão estrutural ocorrem
escorregamentos planares, enquanto a presença de dois sistemas de
estruturas possibilita a ocorrência de escorregamentos em cunha (Foto 8). Ao
contrário dos escorregamentos de solo, em geral a ocorrência de
escorregamentos de rocha está associada a chuvas intensas de curta
duração. A presença de argilas expansivas também pode contribuir para o
registro de escorregamento de rocha.

14
Foto 8 – Escorregamento em cunha, registrado em maciço de rocha alterada.
Notar que a massa mobilizada foi delimitada pela intersecção de dois planos de
estruturas.

Também mobilizando a rocha, há os processos denominados

rolamento de blocos e de matacões (blocos rochosos de grandes
dimensões), bem como as quedas de blocos.
Enquanto os rolamentos chegam a atingir grandes distâncias (vide
Fotos 9 e 10), as quedas de blocos colocam em risco as edificações
instaladas muito próximas às áreas de exposição da rocha (vide Foto
11). Em geral, os rolamentos são devidos à erosão do solo junto às
bases dos blocos ou matacões, o que provoca seus descalçamentos.
Já as quedas de bloco de rocha são frequentemente associadas a
chuvas intensas de curta duração.

15
Foto 9 – Ilustração de rolamento de matacões. Notar a marca deixada
pela passagem de matacões.

Foto 10 – Ilustração de conseqüências decorrentes de rolamento de matacões.

Notar que o matacão rolado tem dimensão maior do que a própria edificação
atingida.

16
 Foto 11 – Situação de risco
associada à possibilidade de queda
de blocos. Notar que a moradia foi
construída muito próxima ao local de
exposição de rocha

Durante os trabalhos de campo, executados no âmbito de

mapeamentos de risco, deve-se verificar a existência de feições indicativas
da possibilidade de ocorrência de escorregamentos, ou seja, de evidências
de instabilidade. A presença destas feições em grande número e de
dimensão expressiva indica situação de RISCO MUITO ALTO. As principais
feições indicativas de instabilidade observáveis em campo são
árvores/cercas ou postes inclinados (Fotos 12 e 13), lançamento de água
e/ou esgoto na superfície dos terrenos (Foto 14), trincas no solo e/ou em
aterros (Fotos 15 e 16), degraus de abatimento (Fotos 17 a 19), trincas nos
pisos e paredes de moradias (Fotos 20 a 23), muros encurvados (Fotos 24 a
26).

17
Foto 12 – Árvore inclinada, indicando instabilidade do terreno.

Foto 13 – Várias árvores inclinadas ao longo de encosta.

18
 Foto 14 – Lançamento de água e de esgoto na
superfície do terreno

Fotos 15 e 16 – Feição de instabilidade do tipo trincas no solo e em aterro.

19
Foto 17 – Degraus de abatimento em encosta. Destaca-se que os degraus de
abatimento se formam a partir da evolução de trincas no solo e em aterros.

Foto 18 – Degrau de abatimento em via de circulação.

20
Foto 19 – Degrau de abatimento em piso de moradia.

Foto 20 – Presença de trincas no piso de moradia.

21
Foto 21 – Moradia com paredes trincadas em razão de instabilidade do terreno.

Foto 22 – Trinca em parede de moradia, em

razão de instabilidade do terreno.

22
 Foto 23 – Trinca em parede de moradia,
em razão de instabilidade do terreno.

Foto 24 - Muros encurvado, indicativo da

iminência de ruptura

23
Foto 25 – Idem à anterior.

Foto 26 – Idem à Foto 24.

• SOLAPAMENTOS
Os solapamentos são processos que podem afetar áreas adjacentes
aos cursos d’água (rios e córregos). Estão associados à erosão das margens
ou do talude de um canal fluvial, comumente acarretando a instabilização da

24
margem do curso d’água. Com a evolução do processo erosivo pode ocorrer
o desbarrancamento, ou seja, a queda de uma porção do talude do canal da
drenagem.
Em geral, quando as drenagens cortam áreas urbanas, são realizadas
alterações no traçado natural dos rios, tais como retificações, canalizações,
estrangulamentos, aterramento de margens e de várzeas, lançamento de lixo
e de detritos, bem como a impermeabilização da bacia de drenagem. Essas
alterações influenciam e modificam a dinâmica fluvial e aceleram os
processos de erosão e de solapamento.
Quando a ocupação se instala nas faixas laterais às margens de
córregos (vide Foto 27) e, em muitos casos, até no próprio leito dos cursos
d’água (vide Foto 28), surgem áreas de risco, ou seja, quando acontecem
chuvas mais intensas, as moradias são ameaçadas pela possibilidade de
ocorrência de solapamentos das margens das drenagens ou pela própria
ação direta da água sobre as edificações .

Foto 27 – Vista aérea de local no qual as moradias foram instaladas próximas à

margem de córrego, caracterizando área de risco associada a solapamentos.

25
 Foto 28 – Vista de local no qual as moradias foram construídas sobre o próprio
leito da drenagem, caracterizando área de risco associada a ação direta das
águas.

Figura 2 – Situações de risco associadas às margens de córregos, em razão da

possibilidade de ocorrência de solapamentos e/ou da própria ação direta das águas,
quando do registro de chuvas intensas.

As Fotos 29 e 30 ilustram situações em que houve danos às moradias

em razão de solapamentos e ação direta das águas.

26
Foto 29 – Danos em moradias em razão da ocorrência de solapamentos e da
ação direta das águas.

Foto 30 – Idem à anterior.

As Fotos 31 e 32 ilustram situações de risco associadas à dinâmica

própria das áreas de fundo de vale, ou seja, associadas a locais passíveis de
serem afetados pela ação de solapamento das margens de drenagens e/ou
da ação direta das águas.

27
Foto 31 – Situação de risco associada à possibilidade de ocorrência de
solapamentos de margem de córrego e pela ação direta das águas.

Foto 32 – Idem à anterior.

Durante os trabalhos de campo, executados no âmbito de

mapeamentos de risco, deve-se verificar a existência de feições indicativas
da possibilidade de ocorrência de solapamentos e cheias. As principais
feições indicativas de situação de RISCO MUITO ALTO estão associadas às
características e condições das margens das drenagens, tais como, presença
de cicatrizes da ocorrência de antigos solapamentos, registro de trincas e
degraus de abatimento na superfície dos terrenos e nas edificações,
proximidade da moradia em relação à margem da drenagem, dentre outras.

28
3. Metodologia e Procedimentos Empregados
3.1. Referentes ao Mapeamento de Riscos e Indicação de Intervenções
Estruturais para Redução ou Erradicação de Riscos
O Programa de Controle e Erradicação de Riscos do Ministério das
Cidades (BRASIL, 2004), propõe:
“ a adoção de um método de análise de risco de caráter qualitativo, em que a
experiência dos técnicos encarregados da análise é utilizada para estimativa
da probabilidade de ocorrência dos eventos destrutivos e das suas
conseqüências potenciais. Nas análises qualitativas de risco, a probabilidade
de ocorrência dos eventos destrutivos é avaliada de forma subjetiva e
expressa em termos literais (por exemplo: muito alta, alta, média ou baixa).
Uma vez que a probabilidade de ocorrência do processo destrutivo depende
do período de tempo considerado, considera-se nas análises o período de
um ano, que engloba ao menos uma estação chuvosa. Assim, ao estimar a
probabilidade de ocorrência dos eventos destrutivos, os técnicos
encarregados da análise avaliam a probabilidade de ocorrência do evento
destrutivo por ocasião de um episódio de chuvas intensas e prolongadas.
O procedimento proposto compreende: (a) a avaliação qualitativa da
probabilidade de ocorrência do processo destrutivo no decorrer de um
episódio de chuvas intensas e prolongadas, realizada a partir dos indicadores
de instabilidade, de evidências de ocorrências pretéritas de eventos
destrutivos e de entrevistas com moradores; e, (b) a definição do grau de
probabilidade do setor, expressão qualitativa da probabilidade de ocorrência
do processo destrutivo.”
Para os riscos associados a escorregamentos e solapamentos, o
documento propõe os critérios do quadro apresentado a seguir, para a
definição do grau de probabilidade.
Grau de Descrição
probabilidade
Os condicionantes geológico-geotécnicos predisponentes (declividade, tipo de
terreno, etc.) e o nível de intervenção no setor são de baixa potencialidade para o
desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos. Não há
R1 indícios de desenvolvimento de processos de instabilização de encostas e de
Baixo margens de drenagens.É a condição menos crítica.
Mantidas as condições existentes, não se espera a ocorrência de eventos
destrutivos no período de um ciclo chuvoso.
Os condicionantes geológico-geotécnicos predisponentes (declividade, tipo de
terreno, etc.) e o nível de intervenção no setor são de baixa potencialidade para o

29
R2 desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos. Observa-se a
Médio presença de alguma(s) evidência(s) de instabilidade (encostas e margens de
drenagens) porém incipiente(s). Mantidas as condições existentes, é reduzida a
possibilidade de ocorrência de eventos destrutivos durante episódios de chuvas
intensas e prolongadas, no período de um ciclo chuvoso.
Os condicionantes geológico-geotécnicos predisponentes (declividade, tipo de
terreno, etc.) e o nível de intervenção no setor são de alta potencialidade para o
desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.Observa-se a
R3 presença de significativa(s) evidência(s) de instabilidade (trincas no solo, degraus
Alto de abatimento em taludes, etc.) Mantidas as condições existentes, é perfeitamente
possível a ocorrência de eventos destrutivos durante episódios de chuvas intensas
e prolongadas, no período de um ciclo chuvoso.
Os condicionantes geológico-geotécnicos predisponentes (declividade, tipo de
terreno, etc.) e o nível de intervenção no setor são de alta potencialidade para o
R4 desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.As evidências
Muito Alto de instabilidade (trincas no solo, degraus de abatimento em taludes, trincas em
moradias ou em muros de contenção, árvores ou postes inclinados, cicatrizes de
escorregamento, feições erosivas, proximidade da moradia em relação ao córrego,
etc.) são expressivas e estão presentes em grande número e/ou magnitude.
É a condição mais crítica.Mantidas as condições existentes, é muito provável a
ocorrência de eventos destrutivos durante episódios de chuvas intensas e
prolongadas, no período de um ciclo chuvoso.
Quadro 2. Critérios para definição do grau de probabilidade de ocorrência de processos de
instabilização do tipo escorregamentos em encostas ocupadas e solapamento de margens
de córregos.

Os trabalhos de campo constituem-se basicamente em investigações

geológico-geotécnicas de superfície, buscando identificar condicionantes dos
processos de instabilização, evidências de instabilidade e indícios do
desenvolvimento de processos destrutivos. Os procedimentos seguintes são
recomendados por Cerri et al (2004):
• Obter a localização das áreas de risco, por meio de utilização de GPS
(Global Positioning System), com no mínimo um ponto de leitura por área
mapeada;
• Delimitar setores de risco, com base em julgamento dos profissionais
responsáveis, atribuindo, para cada setor, um grau de probabilidade de
ocorrência de processo de instabilização (escorregamento de encostas ou
solapamento de margens de córregos), considerando o período de um
ano, com base nos critérios descritos no quadro 1;
• Um setor de risco indica um espaço definido dentro do assentamento
sujeito a um determinado processo destrutivo potencial, cujas evidências
ou indicadores predisponentes foram identificados em campo.

30
• Representar cada setor de risco identificado em cópias de fotografias
aéreas oblíquas de baixa altitude, imagens de satélite ou fotografias de
solo, cuja escala permita a identificação das moradias existentes no setor;
• Estimar as conseqüências potenciais do processo de instabilização, por
meio da avaliação das possíveis formas de desenvolvimento do processo
destrutivo atuante (por ex., volumes mobilizados, trajetórias dos detritos,
áreas de alcance, etc.), definir e registrar o número de moradias
ameaçadas (total ou parcialmente), em cada setor de risco.
• Os resultados das investigações geológico-geotécnicas e das
interpretações devem ser registrados em fichas de campo apresentadas
abaixo (Quadros 3 e 4). Os quadros 5 e 6 servem como referência para a
análise de campo.

FICHA GERAL DE CAMPO

Local:_______________________________________ Área: ___

Equipe: _________________________ Data: __/__/__

Localização da Área:______________________________ GPS: _________________

Identificação da Foto Oblíqua : ____________

Caracterização da Ocupação (padrão, tipologia das edificações, infra-estrutura):

Caracterização Geológica:

Caracterização Geomorfológica:

Setor nº Grau de probabilidade Nº de moradias ameaçadas Alternativa de intervenção

31
 Quadro 3. Ficha geral de campo para uma área

FICHA DE CAMPO
Encosta
Margem de Córrego

Local: _____________________________________ Área nº:_______ Setor:

_____________
Referência
______________________________________________________________________
Equipe: _______________________________________________________ Data: __ / __ /
____

Diagnóstico do setor (condicionantes e indicadores do processo de instabilização):

Descrição do Processo de Instabilização: (escorregamento de solo / rocha / aterro; naturais / induzidos;

materiais mobilizados; solapamento; ação direta da água, etc):

32
Observações (incluindo descrição de fotos obtidas no local):

Grau de Probabilidade:

Indicação de intervenção:

Quantitativos para a intervenção sugerida:

Estimativa de n° de edificações no setor:

Quadro 4. Ficha de campo para um setor de risco

CARACTERIZAÇÃO DO LOCAL EVIDÊNCIAS DE MOVIMENTAÇÃO

Talude natural/ corte Trincas moradia/aterro
Altura do talude Inclinação de árvores/postes/muros
Aterro compactado/lançado Degraus de abatimento
Distância da moradia Cicatrizes de escorregamentos
Declividade Feições erosivas
Estruturas em solo/rocha desfavoráveis Muros/paredes “embarrigados”
Presença de blocos de rocha/matacões/ ÁGUA
paredões rochosos Concentração de água de chuva em superfície
Presença de lixo/entulho Lançamento de água servida em superfície
Aterro em anfiteatro Presença de fossas/rede de esgoto/rede de
Ocupação de cabeceira de drenagem água
Surgências d’água
Vazamentos
VEGETAÇÃO NO TALUDE OU MARGENS DE CÓRREGO
PROXIMIDADES Tipo de canal (natural/sinuoso/retificado)
Presença de árvores Distância da margem
Vegetação rasteira Altura do talude marginal
Área desmatada Altura de cheias
Área de cultivo Trincas na superfície do terreno
Quadro 5. Check list para o diagnóstico do setor e descrição do processo de instabilização

CATEGORIA DE OCUPAÇÃO CARACTERÍSTICAS

Área consolidada Áreas densamente ocupadas, com infra-
estrutura básica.
Áreas em processo de ocupação, adjacentes a
Área parcialmente consolidada áreas de ocupação consolidada. Densidade da
ocupação variando de 30% a 90%. Razoável
infra-estrutura básica.
Áreas de expansão, periféricas e distantes de
Área parcelada núcleo urbanizado. Baixa densidade de
ocupação (até 30%). Desprovidas de infra-
estrutura básica
Nesses casos, caracterizar a área quanto a
Área mista densidade de ocupação e quanto a implantação
de infra-estrutura básica
Quadro 6. Referências para a caracterização da ocupação

33
 Ainda em campo, também deverão ser indicadas a(s) alternativa(s) de
intervenção adequada(s) para cada setor de risco. Nos casos de ser possível
a adoção de mais de uma alternativa de intervenção, essa possibilidade deve
ser explicitada nas fichas de campo.

Também devem estar registrados na ficha de campo os quantitativos

(como extensões, áreas e/ou volumes) para posterior estimativa de custos da
intervenção sugerida. A tipologia das intervenções a ser adotada é
apresentada no quadro 7.

TIPO DE
DESCRIÇÃO
INTERVENÇÃO
Serviços de limpeza de entulho, lixo, etc. Remoção de bananeiras.
SERVIÇOS DE LIMPEZA E Recuperação e/ou limpeza de sistemas de drenagem, esgotos e acessos.
RECUPERAÇÃO Também incluem obras de limpeza de canais de drenagem. Correspondem
a serviços manuais e/ou utilizando maquinário de pequeno porte.
Implantação de sistema de drenagem superficial (canaletas, rápidos, caixas
de transição, escadas d´água, etc.). Implantação de proteção superficial
vegetal (gramíneas) ou biomanta em taludes com solo exposto. Implantação
OBRAS DE DRENAGEM E de proteção superficial por meio de “argamassa chapada”. Eventual
PROTEÇÃO SUPERFICIAL execução de acessos para pedestres, como por ex. calçadas, escadarias,
lajes de concreto, integrados ao sistema de drenagem. Proteção vegetal de
margens de canais de drenagem. Predomínio de serviços manuais e/ou
com maquinário de pequeno porte.
Alteração da geometria do terreno por meio da execução de cortes e/ou
RETALUDAMENTO aterros localizados, visando a obtenção de taludes com ângulos de
inclinação menores. Predomínio de serviços manuais e/ou com maquinário
de pequeno porte.
DESMONTE DE BLOCOS Desmonte de blocos rochosos e matacões, por meio de serviços manuais,
E MATACÕES eventualmente com o uso de explosivo.
Execução de sistema de drenagem de subsuperfície (trincheiras drenantes,
OBRAS DE DRENAGEM DHP, poços de rebaixamento, etc.). Correspondem a serviços parcial ou
DE SUBSUPERFÍCIE totalmente mecanizados.
OBRAS DE TERRAPLE- Execução de serviços de terraplenagem. Execução combinada de obras de
NAGEM DE MÉDIO A drenagem superficial e proteção vegetal (obras complementares aos
GRANDE PORTE serviços de terraplenagem). Obras de desvio e canalização de córregos.
Predomínio de serviços mecanizados.
Implantação de estruturas de contenção (localizadas ou não), como muros a
ESTRUTURAS DE CON- flexão (em concreto ou alvenaria estrutural), muros de gravidade, como
TENÇÃO DE PEQUENO gabiões, “bolsacreto”, muro de solo cimento ensacado (“rip-rap”), muros
PORTE (hmax ≤ 3 m) sobre estacas escavadas. Correspondem a serviços manuais ou
parcialmente mecanizados.
Implantação de estruturas de contenção (localizadas ou não), envolvendo
ESTRUTURAS DE CON-
muros em concreto a flexão, muros de gravidade (gabiões), chumbadores,
TENÇÃO DE MÉDIO A
solo grampeado, microestacas e cortinas atirantadas. Poderão envolver
GRANDE PORTES
serviços complementares de terraplenagem. Predomínio de serviços
(hmax > 3 m)
mecanizados.
OBRAS LINEARES Obras lineares de proteção de margens de canais, por meio de obras de
DE PROTEÇÃO DE gravidade (gabiões, muros de concreto massa, etc.) ou pré-moldados em
MARGENS DE CANAIS concreto armado. Correspondem a serviços parcial ou totalmente

34
 mecanizados.

REMOÇÃO DE MORADIAS As remoções podem ser definitivas ou preventivas e temporárias, por

exemplo, para implantação de uma obra.
Quadro 7. Tipologia de intervenções voltadas à redução de riscos associados a
escorregamentos em encostas ocupadas e a solapamentos de margens de córregos.

A seleção da tipologia de intervenção adequada deve

necessariamente buscar uma perfeita sintonia com as características do
processo geológico-geotécnico identificado no local. Isto implica na
necessidade de se buscar a aderência entre o tipo de processo geológico-
geotécnico e a intervenção escolhida, bem como a combinação das
intervenções gerais propostas para o assentamento com as sugestões de
obras localizadas.
Deve também se buscar a indicação das obras mais simples, de
menor custo e mais compatíveis com a capacidade gerencial-financeira do
município executar para a redução de risco.

Utilizando as referências acima apresentadas, o diagnóstico de riscos

foi executado conforme se relata a seguir:
• No dia 20 de junho, junto a técnicos da Prefeitura Municipal, que
indicaram sua localização e limites, foram vistoriadas todas as áreas a
serem estudadas. Em pontos extremos de cada área foram realizadas
leitura de coordenadas com GPS (Global Positioning System). As áreas
foram numeradas e sua denominação foi pactuada com os técnicos
municipais que acompanharam os trabalhos (ver quadro 8)

35
Nº da
Nome Localização Coordenadas - GPS
Área
Massaguaçu/ Margem da Rodovia, na altura do Km
1 23°34´31.0´´/ 045°19´00.5´´
Cocanha 88 da SP-55
Rua Geraldo Alves/ Rua Pescador 23°34´23.3´´/ 045°19´58.2´´
2 Sertão dos Tourinhos
Manoel Marcondes Sodré 23°34´28.7´´/ 045°20´06.5´´
/ Massaguaçu
23°36´03.9´´/ 045°22´03.2´´
Jardim Santa Rosa Ocupação a jusante da SP-55, na
3 23°36´01.5´´/ 045°21´57.3´´
(Morro do Chocolate) altura do km 94
23°35´55.3´´/ 045°21´54.3´´
Portal da Fazendinha 23°35´39.3´´/ 045°22´04.8´´
4 Rua Doze
/ Jetuba 23°35´42.6´´/ 045°21´51.8´´
23°36´21.6´´/ 045°22´41.7´´
Taludes a montante das Ruas José 23°36´19.4´´/ 045°22´37.1´´
5 Olaria Pedro de Oliveira Barbosa e Santa 23°36´13.6´´/ 045°22´27.6´´
Rita e a jusante da BR-55 23°36´27.6´´/ 045°22´10.4´´
23°36´37.0´´/ 045°22´24.6´´
Ruas Benedito Antônio Oliveira 23°36´42.0´´/ 045°22´56.9´´
6 Casa Branca Barbosa, Santa Cruz, Rosa Zaiti Cury 23°36´31.0´´/ 045°23´02.5´´
e Inês de Fátima 23°36´44.5´´/ 045°22´52.1´´
23°37´02.4´´/ 045°22´46.4´´
7 Martim de Sá Rua Brejauva
23°37´07.3´´/ 045°22´44.4´´
23°37´30.0´´/ 045°23´41.4´´
8 Prainha Rua José Vieira da Mota
23°37´39.7´´/ 045°23´27.1´´
23°36´34.8´´/ 045°23´40.3´´
Estrada do Cantagalo/ Rua Antonio
9 Canta Galo 23°36´28.1´´/ 045°23´42.1´´
Francisco Feliciari
23°36´08.6´´/ 045°23´53.7´´
23°36´03.2´´/ 045°23´48.1´´
10 Serraria Estrada da Serraria
23°36´27.0´´/ 045°24´26.3´´
Travessa Moacir Frugoli dos Santos
23°36´56.7´´/ 045°24´15.1´´
11 Sumaré até o fim da Rua Horácio Valério dos
23°36´59.5´´/ 045°23´48.1´´
Santos
23°37´06.1´´/ 045°24´44.1´´
12 Jardim Francis Rua Maria Hortência
23°36´59.5´´/ 045°24´49.8´´
23°36´57.3´´/ 045°24´56.7´´
Travessa Pedro Alves de Souza até a
13 Benfica 23°36´58.8´´/ 045°25´03.2´´
SABESP
23°37´13.4´´/ 045°25´20.4´´
14 Estrela D´Alva final da Rua Benedita Aires
23°37´13.3´´/ 045°25´26.9´´
Av. Irmã São Francisco/ Rua Alfredo
15 Caputera 23°37´04.3´´/ 045°25´31.3´´
Aires de Oliveira
23°37´00.6´´/ 045°25´27.3´´
23°36´09.5´´/ 045°25´40.2´´
Rua Américo Timóteo do Rosário / 23°35´59.8´´/ 045°25´41.6´´
16 Rio do Ouro Rua Agostinho Figueiredo 23°35´58.0´´/ 045°25´51.4´´
Margem do córrego 23°35´51.4´´/ 045°25´48.3´´
23°35´46.1´´/ 045°25´49.4´´
Rua Miguel Adelaide/ final da Rua 23°37´29.5´´/ 045°26´08.8´´
17 Tinga
José Vicente Leal 23°37´30.3´´/ 045°26´15.7´´
23°36´43.5´´/ 045°25´54.3´´
Rua Sebastião Moreira César/ 23°36´37.4´´/ 045°26´02.2´´
18 Jaraguazinho
Travessa César Augusto de Camargo 23°36´30.4´´/ 045°26´15.3´´
23°36´44.2´´/ 045°26´04.1´´
Quadro 8. Nomes e localização das áreas estudadas

36
• Também participou desta atividade de reconhecimento preliminar das
áreas, o responsável pelo planejamento e realização do vôo para
obtenção de fotos oblíquas de baixa altitude. Foram tiradas fotografias
que pudessem servir de referência na área durante o vôo (indicando
pontos notáveis e vistas gerais) e elaborado um “croquis de baixa
qualidade”, que indicasse aproximadamente a posição das encostas,
moradias, e pontos notáveis de cada área, se houver (reservatórios,
pontes, áreas de empréstimo, canais fluviais, etc.).

• No dia 12 de julho de 2006 foi realizado um sobrevôo sobre as áreas

indicadas acima, numa aeronave Maule MX-7 180, para execução de
fotografias aéreas de baixa altitude (a alturas em média entre 100 a 150
metros do solo).
• Cópias das fotos obtidas neste vôo foram impressas para os trabalhos de
campo.

• Os trabalhos de campo foram realizados entre os dias 7 e 12 de agosto e

no dia 4 de setembro. Todas as atividades de campo foram
acompanhadas por, ao menos, um técnico da Prefeitura que pudesse
indicar pontos de ocorrência pretérita de acidentes ou de monitoramento
realizado pela Defesa Civil e facilitar contatos com os moradores.
• Em cada uma das áreas, foram vistoriadas todas porções do
assentamento que ocupam taludes de encosta ou o seu sopé, com maior
detalhamento de investigação e análise nos trechos com histórico de
ocorrência de instabilidades nos taludes ou acidentes ou onde a Defesa
Civil indicasse como área monitorada. A Defesa Civil de Caraguatatuba
conta com uma experiência de funcionamento contínuo de mais de 12
anos, o que representa um acervo considerável de informação
acumulada. Seu cadastro de moradias em risco, ainda que contenha
avaliação inadequada da condição de risco, é um valioso instrumento de
monitoramento e foi considerado neste trabalho.
• Em cada uma das situações onde se identificava potencialidade para a
ocorrência de um acidente que pudesse afetar uma ou mais moradias, foi
realizada detalhada investigação no terreno circundante e nas porções

37
 internas e externas das edificações, além de coleta de informações junto
aos técnicos da Prefeitura que acompanhava o trabalho de campo e aos
moradores do local, procurando responder (1) que processos naturais ou
da ação humana são responsáveis por este perigo? (2) em que
condições a sua evolução poderá produzir um acidente? (3) qual a
probabilidade deste fenômeno físico acontecer? (NOGUEIRA, 2006). (4)
quais as moradias que podem ser afetadas se isso ocorrer?
Imediatamente após responder estas questões, buscavam-se alternativas
de ações preventivas e intervenções estruturais que pudesse interromper
o processo destrutivo detectado ou minimizar suas conseqüências.
• Tendo formulado uma proposta de intervenção, ainda em campo colhiam-
se algumas indicações quantitativas que permitissem a posterior
estimativa de custos para a sua execução (medidas em comprimento,
altura, área, volume, etc.)
• Estas informações foram lançadas (a) nas fotografias aéreas de baixa
altitude: a delimitação do setor de risco (moradias que podem ser
afetadas pelo processo destrutivo identificado) e a indicação de eventual
aspecto significativo do processo (como, por exemplo, cicatrizes de
escorregamento, blocos rochosos, linhas de drenagem, etc.), além dos
nomes das vias de referência para a localização do setor; em alguns
setores, foram também indicadas nas fotografias aéreas de baixa altitude
as intervenções estruturais propostas; (b) nas fichas gerais e de campo
(ver quadros 3 e 4).
• Condicionantes ou evidências de risco foram registrados por fotografias
de detalhe.
• Os resultados deste diagnóstico foram apresentados aos moradores dos
setores de risco, lideranças comunitárias e técnicos da Administração
Municipal, em três plenárias públicas realizadas nos dias 7, 8 e 21 de
outubro.

Foto 33 – Apresentação dos

resultados para os moradores
das áreas de risco

38
3.2. Referentes à Estimativa de Custos das Intervenções Estruturais
para Redução de Riscos
Conforme relatado, para cada setor de risco identificado foram
sugeridas intervenções estruturais para redução de riscos e indicados
quantitativos para estas intervenções. Com base nessas informações, foi
elaborada uma estimativa de custos das intervenções estruturais
recomendadas para todos os setores com grau de probabilidade alto e muito
alto. Trata-se de uma estimativa específica para as intervenções estruturais
voltadas à estabilidade de taludes e ao controle de processos de
solapamento.
Para composição dos custos das intervenções foram adotadas como
referências a tipologia de obras apresentada no Quadro 7 e a Tabela de
Custos Sintética – PINI – São Paulo, de abril de 2006. A planilha apresentada
no Quadro 9 engloba os principais itens que compõem as estimativas de
custos para as intervenções propostas.
Na totalização dos orçamentos individualizados foram incluídos a taxa
de Benefício e Despesas Indiretas – BDI (23%), serviços complementares
(7%) e projeto básico ou executivo (3%).
É necessário ressalvar que estes valores referem-se a uma estimativa
geral de custos, com o intuito de nortear ações futuras nos setores de grau
de probabilidade alto e muito alto. Apenas após a execução de projetos
básicos ou executivos será possível estabelecer o valor exato das obras ou
serviços necessários à redução dos riscos identificados.

3.3. Referente aos estudos sobre a legislação incidente

Para elaboração destes estudos, foram realizadas entrevistas, no dia
25 de julho de 2006, com os seguintes representantes da Administração

39
Municipal: Antonia Aparecida D. Marcelino, Secretária Municipal de
Assistência Social; Márcia Denise Gusmão, Presidente do Conselho de
Assistência Social; Leandro Borella Barbosa, Secretário Municipal de
Urbanismo, Habitação e Trânsito; e Luiz Paulo de Toledo, Diretor de
Habitação desta secretaria.
Para a mesma finalidade, foram utilizados como referência os seguintes
documentos:

• Resolução Conama N° 369, de 28 de março de 2006, que dispõe sobre os

casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto
ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em
Área de Preservação Permanente (APP);

• Medida Provisória N° 2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispõe sobre

a concessão de uso especial, de que trata o parágrafo 1° do artigo 183 da
Constituição Federal;

• Estatuto da Cidade, Lei Federal N° 10.257, de 10 de julho de 2001, que

regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece
diretrizes gerais da política urbana;

• Lei Federal N° 10.931, de 2 de agosto de 2004, que trata de

incorporações imobiliárias.

• Código Florestal, Lei Federal Nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, que

criou as Áreas de Preservação Permanente;

• Decreto Estadual Nº 49.215, de 7 de dezembro de 2004, que dispõe sobre

o Zoneamento Ecológico-Econômico do Setor do Litoral Norte, prevê as
atividades para as diferentes zonas, estabelece diretrizes, metas
ambientais e sócio-econômicas;

• Lei Estadual Nº 10.019, de 3 de julho de 1998, que institui o Plano

Estadual de Gerenciamento Costeiro;

• Resolução Nº 40, de 6 de junho de 1985, do Condephaat, que tomba

áreas da Serra do Mar e de Paranapiacaba, com seus Parques,
Reservas e Áreas e Proteção Ambiental;

40
• Decreto Estadual Nº 19.448 de 30 de agosto de 1982, que altera o artigo
6º do Decreto Nº 10.251, de 30 de agosto de 1977;

• Decreto Estadual Nº 13.313 de 6 de março de 1979, que altera o artigo 2°

do Decreto Nº 10.251, de 30 de agosto de 1977 incorporando área de
Picinguaba e retifica perímetro do PESM;

• Decreto Estadual (São Paulo) Nº 10.251, de 30 de agosto de 1977, que

cria o Parque Estadual da Serra do Mar;

• Mensagem do Prefeito Municipal de Caraguatatuba Nº 45, de 18 de

agosto de 2006, enviando, à Câmara Municipal, Projeto de Lei que institui
novo Plano Diretor do Município;

• Lei N° 1.175, de 31 de maio de 2005, que criou o Conselho Municipal de

Desenvolvimento Urbano de Caraguatatuba;

• Lei N° 200, de 22 de junho de 1992, que dispõe sobre o Zoneamento do

Município da Estância Balneária de Caraguatatuba;

• Lei N° 201, de 22 de junho de 1992, que dispõe sobre o Plano Diretor do

Município da Estância Balneária de Caraguatatuba;

• Lei Orgânica do Município de Caraguatatuba, de 5 de abril de 1990.

3.4. Referente à indicação de programas e projetos compatíveis e de

alternativas para captação de recursos para a execução das
intervenções propostas para a redução ou erradicação dos riscos
identificados
Para tal fim, foi realizado um levantamento junto aos órgãos e
secretarias municipais para identificação de projetos, programas e ações
executados ou a serem executados com recursos dos orçamentos municipal,
estadual ou federal que atendem as áreas selecionadas e cujas ações são
compatíveis com as alternativas de intervenção indicadas e com as políticas
públicas municipais. Desta forma, foram consultados os representantes da
Administração Municipal indicados acima, no item 3.3.

Para definição dos programas habitacionais potencialmente aplicáveis

aos assentamentos subnormais de Caraguatatuba, foram consultadas a
Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades e a Companhia

41
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano – CDHU, órgão do governo
estadual.

4. Resultados do diagnóstico de riscos

Nas 18 áreas selecionadas para o mapeamento foram delimitados 49

setores de risco (ver anexo X), com os seguintes resultados principais:

 48 setores estão localizados em encostas ou podem ser afetados por

instabilidade em encostas e apenas 1 setor apresenta risco por estar
localizado em margem de córregos.
 Nos 49 setores delimitados, foram observados 4 setores (8% do total)
com grau de probabilidade MUITO ALTO, 23 setores (47%) com grau
de probabilidade ALTO e 22 setores (45%) com grau de probabilidade
MÉDIO..
 Em termos dos processos perigosos identificados, 56% das situações
de risco identificadas estão associadas a escorregamentos de solo
(metade dos casos, em taludes de corte), 19% a escorregamento em
aterros lançados e depósitos de encostas (lixo, entulhos), 7,5% a
erosão, 7,5% a quedas, tombamento ou rolamento de blocos ou
placas rochosas, 2,75% a rastejos, 2,75% a tombamento ou queda de
solo em taludes de corte, 1,5% a ação direta das águas, 1,5% a
solapamentos, 1,5% a solifluxão, (vide Figura 4).
 Nos 49 setores de risco delimitados, foram identificadas 250 moradias
que se encontram ameaçadas, das quais 43 foram indicadas para
remoção e duas para demolição parcial.
 Dentre as moradias para as quais é sugerida a remoção, 28
encontram-se em situação de MÉDIA probabilidade de ocorrência de
processos destrutivos. Indica-se o controle da ocupação e a remoção
de todas as moradias destes setores por se encontrarem em áreas de
preservação ambiental e de difícil urbanização.

42
  Do total de 250 moradias ameaçadas, 12 (4,8% do total) encontram-se
em situação de grau de probabilidade MUITO ALTO, 98 (39,2% do
total) com grau ALTO e 140 (56%) com grau MÉDIO (vide Figura 5).

1; 2%
6; 9%
muito alto
20; 30%
alto

médio

baixo
39; 59%

Figura 3. Número de casos e correspondente percentual dos diferentes graus de

probabilidade de ocorrência de processos perigosos.

ATENÇÃO: é preciso refazer as pizzas, estas não são de Caraguá.

43
 3; 3%
10; 9% ação direta das águas
35; 32% escorregamento
solapamento
erosão
4; 4% 59; 52%
enchente/inundação

Figura 4. Número e porcentagem de ocorrência dos diferentes processos perigosos

associados às situações de risco identificadas.

4; 1%
31; 7%
4; 1%
31; 7% 175; 42%

muito alto

173; 41% alto

médio
209; 51%
baixo
209; 50%

Figura 5. Número e porcentagem de moradias ameaçadas, por grau de probabilidade de

ocorrência de processo perigoso.

Os casos mais críticos observados em campo receberam, por parte da

equipe técnica, atenção imediata com orientação aos próprios moradores ou
responsáveis e indicação de medidas para a Prefeitura, conforme pode ser
observado nas fichas de campo. Orientações técnicas para a execução de
obras de engenharia também foram prestadas durante os trabalhos de
campo.

44
 Quanto às intervenções indicadas para a prevenção de acidentes e
controle do risco é importante destacar que foi procurada a aderência entre a
função da intervenção e as características dos processos perigosos
observados. Assim, para cada setor foi proposta uma tipologia de intervenção
específica.
No Anexo x é apresentado um quadro-síntese reunindo os principais
resultados do mapeamento de risco em cada setor identificado.

5. Resultados da Estimativa de Custos para as Intervenções

Estruturais

Estima-se que a execução do conjunto das intervenções estruturais

propostas, excetuando-se os valores relativos às remoções sugeridas,
envolveria recursos da ordem de R$ 668 mil.
Com relação às intervenções necessárias para os setores com
probabilidades alta e muito alta (R3 e R4), estima-se que seu custo seja da
ordem de R$540 mil.
Sugere-se a remoção de 43 moradias, sendo que, destas, apenas 15
devem ser demolidas em função do risco a que estão submetidas. A retirada
de vinte e oito moradias dos setores que elas ocupam é justificada pela
dificuldade de urbanização dos locais ou por se encontrarem em áreas de
preservação ambiental. Esses valores não foram incorporados ao custo total
das intervenções.
Também não estão incorporados valores de serviços como
monitoramento e controle e limpeza de blocos e lascas rochosas e de
material alterado superficial, sugeridos para dois setores.
A intervenção sugerida para a área 08 (Prainha) não foi estimada
porque é uma obra complexa (retaludamento, drenagem superficial e
subsuperficial), de grande custo e necessita de projeto executivo para o
cálculo dos custos da intervenção sugerida.
No anexo X (Quadro-síntese) estão discriminadas as intervenções,
seus quantitativos e estimativas de custos para cada um dos setores de risco
identificados.

45
6. Levantamento e análise da legislação urbanística e
ambiental incidente sobre as áreas estudadas

Com referência ao marco legal que orienta as intervenções aqui

sugeridas e aquelas a serem planejadas, no Quadro 7, apresentado a seguir,
verifica-se uma série de possibilidades de atuação em assentamentos
subnormais, abertas pela sanção do Estatuto da Cidade, Lei Federal N°
10.257, de 10 de julho de 2001 e da Medida Provisória N° 2.220, de 4 de
setembro de 2001. Como conseqüência, vários municípios brasileiros
passaram a revisar sua legislação urbanística, em especial seus planos
diretores, com o objetivo de regulamentar os instrumentos de política urbana
definidos pelo Estatuto da Cidade e pela MP 2.220/2001, utilizando o método
participativo preconizado pela referida norma federal. Este é o caso do
Município de Caraguatatuba, cujo Plano Diretor, após processo de discussão
pública, foi revisto, sendo que o projeto de lei de novo Plano encontra-se em
fase de discussão no Legislativo Municipal.

A série de instrumentos de política urbana instituída pelo Estatuto da

Cidade baseia-se no conceito de função social da cidade e da propriedade
imobiliária urbana, estabelecidos nos artigos 182 e 183 da Constituição
Federal. O Estatuto tem como princípio a importância da participação ativa da
sociedade, no processo de planejamento das cidades e prevê a criação, em
nível municipal, de instâncias de gestão democrática como fóruns ou
conselhos de política urbana, audiências e consultas públicas, debates e
conferências.

O Plano Diretor, segundo o artigo 4° do Estatuto da Cidade, é um dos

instrumentos básicos da política de desenvolvimento e expansão urbana do
município, que deve definir diretrizes de planejamento territorial e condições
para que seja cumprida a função social da propriedade. No Plano Diretor,
conforme artigos 39 a 42 do Estatuto da Cidade, devem ser regulamentados
os instrumentos previstos nos artigos 5° a 38.

Os Incisos II e V do artigo 41 do Estatuto da Cidade tornam obrigatória

a elaboração do Plano Diretor, nos termos previstos por esta lei em cidades

46
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e inseridas na
área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. Desta forma,
Caraguatatuba deve contar com um Plano Diretor que obedeça ao
estabelecido pelo Estatuto da Cidade.

O Plano Diretor de Caraguatatuba está, também, previsto no parágrafo

1°, do artigo 103, do Capítulo III (Da Política Urbana), da Lei Orgânica do
Município de Caraguatatuba, segundo o qual este é “o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana” (CARAGUATATUBA,
1992). O Plano atualmente vigente foi criado pela Lei Nº 201, de 22 de junho
de 1992, portanto, é anterior ao Estatuto da Cidade e não contém uma série
de elementos dos quais o Município poderia beneficiar-se no
equacionamento das políticas de Redução de Riscos e de Habitação de
Interesse Social (HIS).

Porém, em 18 de agosto de 2006, por meio da Mensagem Nº 45/06, o

Prefeito Municipal de Caraguatatuba enviou à Câmara de Vereadores o
projeto de lei que dispõe sobre o novo Plano Diretor do Município da Estância
Balneária de Caraguatatuba (CARAGUATATUBA, 2006). Como esclarece a
referida Mensagem, o projeto visa regulamentar o disposto nos artigos 182 e
183, da Constituição Federal, regulamentado pelo Estatuto da Cidade, no que
respeita às “diretrizes gerais da política urbana, tendo por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes”. Este plano foi resultado do trabalho produzido por um
Grupo de Estudo, integrado por representantes do Executivo e do Legislativo
municipais, assim como por vários segmentos da sociedade civil, nomeado
por intermédio do Decreto Nº 21, de 30 de janeiro de 2004, com a finalidade
de desenvolver o referido projeto de lei.

Para coletar propostas nas áreas correspondentes, este Grupo

encaminhou o texto inicialmente proposto às Secretarias Municipais,
respectivos conselhos e outros segmentos da sociedade civil organizada no
Município, tais como Diretoria Regional de Ensino, representantes do setor

47
rural e pesqueiro, associação comercial, entre outros. Desta forma, foram
realizadas mais de 70 reuniões ordinárias, com a participação de diversos
representantes de diversos segmentos da sociedade civil e técnicos
Municipais. Realizaram-se, ainda, reuniões extraordinárias, específicas com
as concessionárias de serviços públicos, como SABESP, Bandeirantes
Energia, DERSA, além da Secretaria de Segurança Pública do Estado de
São Paulo.

Neste processo de discussão, foram debatidos temas atinentes à

revisão das normas vigentes de uso e ocupação do solo urbano, zoneamento
do território municipal, projetos especiais voltados ao transporte1, destinação
de resíduos sólidos e instalação da Base de Gás da Petrobrás, entre outros.

Ainda, segundo a Mensagem do Sr. Prefeito, foram, também,

realizadas duas audiências públicas preliminares, ocorridas nos dias 1º e 11
de dezembro de 2004, objetivando a apresentação, à sociedade civil, dos
trabalhos desenvolvidos referentes às diretrizes para elaboração dos novos
projetos de lei de Plano Diretor e Zoneamento Urbano, visando também o
recebimento de sugestões de alterações. Para tanto, foi publicado o texto
integral das diretrizes na imprensa local, e disponibilizado, tanto o texto como
os mapas, no sítio da Prefeitura Municipal na Internet, além da fixação de
todo o material nos locais onde foram realizadas as audiências públicas.

Em 14 de março de 2005, por intermédio do Decreto Municipal Nº

39/05, foi nomeado novo Grupo de Estudo, tendo em vista a mudança do
Governo Municipal e dos representantes do Poder Legislativo. Este novo
Grupo realizou reuniões específicas para análise das situações e
questionamentos apresentados pela comunidade participante nas audiências
públicas iniciais, adaptando-se o texto às novas propostas, e procurando
elucidar as principais dúvidas suscitadas pelo projeto de lei apresentado.
Neste processo, conforme expõe a Mensagem em tela, houve participação
efetiva da Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Caraguatatuba e
também de estagiários da Faculdade de Arquitetura da Unimódulo, “para, em
conjunto, elaborar texto final, que foi apresentado posteriormente em três

1
Na temática de transportes foram discutidos os impactos advindos da rodovia Rio-Santos,
da construção de aeroporto e da ampliação do porto de São Sebastião.

48
audiências públicas regionais (norte, centro e sul)”. O objetivo da
apresentação dos trabalhos desenvolvidos até então, foi receber novas
sugestões da “comunidade local”, cuja participação popular é atestada pelas
listas de presenças e pelo quadro de propostas de cada região que
acompanham em anexo a Mensagem N° 45/06.

O processo participativo contou, ainda, com audiências públicas

realizadas nos dias 4 de outubro do presente e na data do envio à Câmara
Municipal, para que a população tivesse acesso ao texto final, e ainda fosse
possível propor novas alterações, o que de fato ocorreu. No âmbito do
Legislativo deverá ser realizada nova audiência dia 1° de novembro.
Portanto, o projeto atualmente em discussão no Legislativo é produto de um
processo de participação da sociedade civil, que segundo a Mensagem do Sr.
Prefeito, “contempla, para os próximos dez anos, as diretrizes, objetivos e
metas de uma política de desenvolvimento urbano, de forma a garantir, entre
outros objetivos a função social da propriedade, bem como atender as
necessidades da população”, tendo como parâmetro o seguinte conjunto de
normas:

I. Constituição Federal (artigos 182 e 183);

II. Lei Federal Nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade);
III. Lei Federal Nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre
o parcelamento do solo urbano e dá outras providências;
IV. Lei Federal Nº 7.661, de 16 de maio de 1988 (Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro);
V. Decreto Federal Nº 4.297, de 10 de julho de 2002, que estabelece
critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE);
VI. Decreto Federal Nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, que
regulamenta o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e
dispõe sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e
estabelece critérios de gestão da orla marítima;
VII.Lei Estadual Nº 10.019, de 3 de julho de 1998 (Plano Estadual de
Gerenciamento Costeiro);
VIII.Decreto Estadual Nº 49.215, de 7 de dezembro de 2004
(Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte);
IX. Plano de Gestão da Orla (Projeto Orla);
X. Plano de Manejo da Serra do Mar;

49
 XI. Resolução do Conselho Nacional das Cidades N° 25, de 18 de
março de 2005, que dá orientações e recomendações para
participação popular, entre outras;
XII.Resolução do Conselho Nacional das Cidades N° 34, de 1º de julho
de 2005, que dispõe sobre conteúdo mínimo do Plano Diretor.

No que concerne aos instrumentos de política urbana previstos no

Estatuto da Cidade, é importante ressaltar que o Plano Diretor em vigência
não poderia conter sua regulamentação, pois foi sancionado oito anos antes
da promulgação da mencionada Lei Federal. Contudo, o projeto de lei do
novo Plano Diretor de Caraguatatuba preenche esta lacuna, em seu Título VI
(Diretrizes para o Uso Social da Propriedade), em que, nos artigos 187 a 243
são regulamentados os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, a
saber:

I. Direito de Preempção;
II. Transferência do Direito de Construir;
III. Regularização de Assentamentos Precários, Conjuntos
Habitacionais, Loteamentos e Edificações;
IV. Concessão Urbanística;
V. Instrumentos de Regularização Fundiária;
VI. Usucapião Coletiva;
VII.Consórcio Imobiliário;
VIII.Direito de Superfície.

Dentre os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, no que

respeita ao enfrentamento do processo de segregação sócio-espacial que
contribui diretamente para a ocupação de áreas de risco ambiental,
apresenta-se como estratégica a criação das Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS), previstas no artigo 4° desta Lei Federal, no conjunto dos
institutos jurídicos e políticos. Nos municípios onde estão regulamentadas de
forma mais efetiva, as ZEIS vêm se constituindo em valioso instrumento de
implementação da política habitacional. No caso de Caraguatatuba, o projeto
de lei de novo Plano Diretor regulamenta as ZEIS, procurando criar
mecanismo para o enfrentamento da segregação sócio-espacial.

50
 Desta forma, condições urbanísticas especiais são previstas para as
ZEIS. No Título V, que trata do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo do
Município, em seu Capítulo III, que dispõe acerca do Uso e da Ocupação do
Solo, na Seção II, que versa sobre a Caracterização do Uso e Ocupação das
Zonas, o artigo 144, que regulamenta o desdobro de lotes, estabelece “o lote
desdobrado deverá ter área mínima igual ou superior a estabelecida para a
Zona em que o imóvel esta situado” e que “a frente mínima de cada lote
deverá ser de cinco metros (5m), somente para a ZEIS - Zonas Especiais de
Interesse Social”.

No Capítulo IV, deste mesmo Título, o qual dispõe da Divisão do

Município em Zonas, a Seção I, que trata do Zoneamento Urbano, em seu
artigo 150, que estabelece as zonas de ocupação e uso do Plano Diretor, o
inciso XII cria a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). O artigo 151 define
ZEIS como:

aquelas localizadas em áreas com características precárias (população

de baixa renda), ou áreas ainda sem definições de uso, tendo como
objetivo prioritário a recuperação urbanística, a regularização fundiária e
principalmente a produção e manutenção de habitações de interesse
social, as quais são caracterizadas como:
zona ocupada por população de baixa renda, abrangendo ocupações
irregulares e parcelamentos precários, onde haja interesse público em
se promover à recuperação urbanística e a regularização jurídica da
posse de terra, ou
zonas que apresentam terrenos não utilizados ou subutilizados,
adequados à urbanização, onde haja interesse público em se promover
a construção de habitações de interesse social.

O artigo 152 estabelece que para cada ZEIS devam ser adotadas as
seguintes providências:

Plano de Urbanização, que deverá ser elaborado pela Prefeitura

Municipal, com participação da população moradora e da iniciativa
privada, e que deverá prever todas as normas de zoneamento,
parcelamento e uso e ocupação do solo;
previsão de toda infra-estrutura básica necessária, tais como: sistema
de abastecimento de água e coleta de esgoto, drenagem de águas
pluviais, coleta regular de resíduos sólidos, iluminação pública,

51
 adequação dos sistemas de circulação de veículos e pedestres,
tratamento adequado das áreas verdes públicas, instalação de
equipamentos sociais e culturais, serviços e comércios de âmbito local
e reserva de espaços para lazer e atividades esportivas;
50% da área ocupada por cada Zeis devem ser destinadas à habitação
de interesse social (HIS);
cada unidade de habitação de interesse social deve seguir, no mínimo,
ao padrão de unidade habitacional popular, cujas residências serão
destinadas às famílias que apresentam renda de até 4 salários-
mínimos.

Portanto, é importante ressaltar que as ZEIS propostas no projeto de lei

em análise não são áreas exclusivas para Habitação de Interesse Social.
Este aspecto deve merecer especial atenção, pois devem ser evitadas
distorções na utilização deste instrumento, sobretudo quanto ao desvio de
finalidade de projetos de Habitação de Interesse Social ou de áreas
regularizadas, de forma a reduzir ao mínimo a substituição de população fixa.

Conforme a planta do Zoneamento, apresentada no Anexo IV ao projeto

de lei, apenas os assentamentos Olaria2, Caputera e Tinga estão localizados
em ZEIS. Portanto, nestes assentamentos será possível apenas a
regularização de moradias de padrão compatível com as categorias R1.1 a
R11, conforme o Quadro do Zoneamento, do Anexo II do projeto de lei. Este
aspecto será analisado mais adiante de forma mais detalhada.

No Capítulo V, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo, no artigo 166,

estabelece-se que empreendimentos localizados em ZEIS deverão possuir
no mínimo rede de água, rede de energia elétrica, rede de águas pluviais,
“dispensadas as demais” exigências. Este dispositivo deve ser visto com
reservas, pois empreendimentos de Habitação de Interesse Social sem
esgoto, dentre outras lacunas, são potencialmente suscetíveis a processos
erosivos e de contaminação ambiental.

2
As ocupações a montante, com tendência a atingir a área de tombamento do PESM, não
deverão ser fixadas.

52
 No Título VI, que dispõe sobre as Diretrizes para o Uso Social da
Propriedade, no Capítulo II, que trata da Utilização dos Instrumentos de
política urbana, na Seção II, que regulamenta a Transferência do Direito de
Construir, em seu artigo 210, fica estabelecido que os imóveis doados para o
Município para fins de produção de Habitações de Interesse Social (HIS) nas
ZEIS poderão transferir o correspondente ao valor do imóvel.

No mesmo Capítulo, na Seção III, que trata da Regularização de

Assentamentos Precários, Conjuntos Habitacionais, Loteamentos e
Edificações, o artigo 211 estabelece que:

Legislação específica3 possibilitará a regularização das edificações,

parcelamento, uso e ocupação do solo, já existentes e anteriores a
aprovação desta lei, e em situações tecnicamente viáveis e compatíveis
com as prioridades e diretrizes definidas nesta lei, condicionada à
realização de obras e ações necessárias para garantir estabilidade
jurídica, estabilidade física, salubridade e segurança de uso de forma a
incorporar os assentamentos e imóveis ao tecido urbano regular.

O artigo 212 estabelece que esta lei específica definirá normas técnicas
e procedimentos para regularizar parcelamentos do solo implantados
irregularmente, empreendimentos habitacionais promovidos pela
administração pública direta e indireta, ocupações irregulares e edificações
executadas e utilizadas em desacordo com o Plano Diretor a ser aprovado.
Para tal finalidade, conforme disposto no mesmo artigo, o Poder Executivo
deverá, “na medida do possível, garantir assessoria técnica, social e jurídica
gratuita à população de baixa renda”, condições fundamentais para o
processo de regularização.

O artigo 213 estabelece que os parcelamentos do solo para fins urbanos

implantados irregularmente, poderão ser regularizados com base em lei que
contenha no mínimo:

3
Os parágrafos deste artigo estabelecem que: esta legislação deverá ser elaborada pelo
grupo de gestão do Plano Diretor e analisada previamente pelo Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano; sua aprovação tem prazo de 2 anos, contados da vigência do
Plano Diretor e que esta deverá prever “prazo de 12 meses para adoção de providências
visando a adequação e o atendimento às determinações definidas para os usos e ocupações
do solo do zoneamento proposto neste Plano Diretor, referente aos assentamentos,
conjuntos, loteamentos e edificações que permanecerem irregulares”.

53
 os requisitos urbanísticos e jurídicos necessários à regularização, com
base na Lei Federal nº 6.766/794, alterada pela Lei Federal nº 9.785/99
e os procedimentos administrativos;
o estabelecimento de procedimentos que garantam os meios para exigir
do loteador irregular o cumprimento de suas obrigações;
a possibilidade da execução das obras e serviços necessários à
regularização pela Prefeitura ou associação de moradores, sem isentar
o loteador das responsabilidades legalmente estabelecidas;
o estabelecimento de normas que garantam condições mínimas de
acessibilidade, habitabilidade, saúde, segurança;
o percentual de áreas públicas a ser exigido e alternativas quando for
comprovada a impossibilidade da destinação;
As ações de fiscalização necessárias para coibir a implantação de
novos parcelamentos irregulares.

O artigo 214 dispõe que a regularização dos empreendimentos

habitacionais promovidos pela Administração Pública Direta e Indireta poderá
exigir, alternativamente:

a formalização de compromisso do agente promotor para a

desocupação das áreas públicas do projeto que estejam irregularmente
ocupadas por moradia, com garantia de reassentamento das famílias,
de acordo com regras a serem estabelecidas;
a execução, pelo agente promotor das medidas de urbanização
necessárias para a adequação e permanência da população nas áreas
públicas do projeto que estejam irregularmente ocupadas por moradias,
de acordo com diretrizes aprovadas pelo Executivo.

O artigo 215 estabelece que é responsabilidade do Poder Executivo

“urbanizar e promover a regularização fundiária das ocupações irregulares,
incorporando-as ao tecido urbano regular, garantindo aos seus moradores
condições dignas de moradia, acesso aos serviços públicos essenciais e o
direito ao uso do imóvel ocupado”.

O artigo 216 dispõe que para estudos visando a regularização fundiária,

o Poder Executivo criará comissão municipal específica ou grupo de gestão
do Plano Diretor que, juntamente com o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano elaborarão propostas para atender ao que dispõe o
referido Plano.
4
Mais adiante serão tratadas as principais alterações introduzidas na Lei 6.766/79.

54
 O artigo 217 estabelece que o Poder Executivo poderá encaminhar leis
para desafetação das áreas públicas municipais, da classe de bens de uso
comum do povo, ocupada por habitações de população de baixa renda.
Neste aspecto, ressalta-se que o inciso VII, do artigo 180, da Constituição
Estadual, veda a desafetação de áreas públicas da classe de uso comum do
povo, impedindo a transferência de domínio aos ocupantes.

O artigo 218 do projeto de lei estabelece que o Poder Executivo “poderá

outorgar a concessão de uso especial para fins de moradia”, prevista na
Medida Provisória (MP) N° 2.220, de 4 de setembro de 2001. Esta MP
oferece importante instrumento ao Município, para a regularização e
urbanização de assentamentos subnormais em áreas públicas,
estabelecendo critérios para que aqueles que, até 30 de junho de 2001,
possuíssem “como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em
área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família”, tenham o
direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem
objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

O artigo 219 estabelece que a “urbanização das ocupações irregulares

devera respeitar as normas e padrões urbanísticos especiais, definidos pelo
Executivo” e o artigo 220 dispõe que a “urbanização deverá, em todas suas
etapas, ser desenvolvida com a participação direta dos moradores e de suas
diferentes formas de organização, quando houver”. Desta forma, fica
garantido o princípio da participação democrática na definição da política de
Habitação de Interesse Social.

No tocante ao objeto principal deste PMRR, destaca-se que o artigo 221

estabelece que os “programas de urbanização deverão priorizar as áreas de

55
risco, e estabelecer e tornar públicos os critérios e prioridades de
atendimento”.

O artigo 222 dispõe que as edificações e usos irregulares poderão ser

regularizados com base em lei municipal que contenha, no mínimo:

os requisitos técnicos, jurídicos e os procedimentos administrativos;

as condições mínimas para garantir higiene, segurança de uso,
estabilidade e habitabilidade, podendo a Prefeitura exigir obras de
adequação, quando necessário;
a exigência de anuência ou autorização dos órgãos competentes,
quando se tratar de regularização em áreas de proteção e preservação
ambiental, cultural, paisagística, dos mananciais, e quando se tratar de
instalações e equipamentos públicos, usos institucionais segundo a
legislação de uso e ocupação do solo vigente, Pólos Geradores de
Tráfego e atividades sujeitas ao licenciamento ambiental.

O parágrafo único deste artigo estabelece que não poderão ser

regularizadas, as edificações que estejam situadas em:

logradouros ou terrenos públicos, ou que avancem sobre eles, e que

estejam situadas em faixas não edificáveis junto a rios, represas, lagos,
lagoas, córregos, fundo de vale, faixa de escoamento de águas pluviais,
galerias, canalizações e linhas de transmissão de energia de alta
tensão.

O artigo 223 dispõe que lei municipal poderá prever a regularização

mediante outorga onerosa, quando a área construída computável a
regularizar for superior à permitida pelo coeficiente de aproveitamento em
vigor à época da construção.

No Capítulo III, que trata das Disposições Gerais e Transitórias, o artigo

283 estabelece que:

As ocupações de baixa renda, predominantemente residenciais,

localizadas em faixas de Área de Preservação Permanente – APP, que
tenham projeto devidamente aprovado pelos órgãos municipais, até a
data de publicação da presente Lei, serão consideradas como Zonas
Especiais de Interesse Social – ZEIS, de forma a efetivar a

56
 regularização fundiária sustentável de área urbana, de acordo com as
normas definidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente.

No Anexo II, que apresenta o Quadro do Zoneamento Municipal, são

definidas as Categorias de Usos Permitidos nas ZEIS: R1.1 ao R11, M1, M4,
C1, S1 ao S3, T1 ao T3 e T5. As categorias do tipo “residencial unifamiliar”
(R), de 1 a 4 são residenciais horizontais, para uso de residência fixa ou
veraneio. Desta forma, é admitida a existência de casas de veraneio em
ZEIS, o que é um problema se considerarmos que poderá ocorrer desvio de
finalidade das unidades produzidas por projetos de HIS, caso não haja
providência adicionais.

Além deste aspecto, a categoria R1.2, denominada Geminada Social,

sobrado ou térrea, com lote mínimo de 125 m² por unidade, dentro das
modalidades de 1 a 4 é a que mais se aproxima dos padrões de HIS, mas
ainda assim esta área mínima é excessiva.

Dentro das categorias entre 5 e 11, destinadas a condomínios, a

categoria R5 prevê a implantação de condomínio horizontal, com o máximo
de 8 unidades geminadas, térreas ou sobrados, por bloco, em lote mínimo de
700 m², com no mínimo 100 m² por unidade habitacional, o que configura um
padrão de unidade pouco acessível para os padrões de HIS. As demais
categorias residenciais consistem em condomínios horizontais ou verticais,
com unidades habitacionais com área mínima nunca inferior a 100 m². As
outras categorias permitidas em ZEIS (tipos M, C, S e T) não são de uso
residencial exclusivo e também não se adequam aos padrões típicos de
projetos de HIS, exceto comércio e serviços de geração de renda ou
atendimento para a população alvo do projeto.

No que diz respeito ao provimento de Habitação de Interesse Social e

enfrentamento direto às situações de risco geológico, no projeto de lei em
análise, destacam-se outros dispositivos.

No Título III, que trata do Meio Ambiente e do Desenvolvimento

Urbano, no Capitulo I, que dispõe sobre a Política Ambiental, o artigo 64

57
estabelece como ação estratégica da política ambiental, o desenvolvimento
de “projetos de conscientização da população sobre o perigo causado por
ocupações irregulares em áreas de risco, poluição, geração e disposição de
resíduos sólidos, mata ciliar e recursos hídricos”.

No Capítulo II, do mesmo Título, que trata da Política de

Desenvolvimento Urbano, em sua Seção I, que dispõe sobre Urbanização e
Uso do Solo, a Subseção I, que trata da Habitação, em seu artigo 81,
estabelece como objetivos da política de habitação do Município:

I. assegurar o direito à moradia digna como direito social;

II. efetiva fiscalização impedindo a realização de construções
irregulares;
III. articular a política de habitação de interesse social com as políticas
sociais, para promover a inclusão social das famílias beneficiadas;
IV. articular, de forma democrática as instâncias municipal, estadual e
federal de política e financiamento habitacional, para otimizar os
recursos e para enfrentar as carências habitacionais;
V. promover a melhoria das habitações existentes das famílias de baixa
renda e viabilizar a produção de Habitação de Interesse Social- HIS,
de forma a reverter a atual tendência de periferização e ocupação
dos espaços inadequados pela população de baixa renda;
VI. garantir a diversidade dos programas e dos agentes promotores da
política de HIS, de acordo com as características diferenciadas da
demanda;
VII. promover o uso habitacional nas áreas consolidadas e dotadas de
infra-estrutura, utilizando, quando necessário, os instrumentos
previstos na lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto
da Cidade;
VIII.coibir novas ocupações por assentamentos habitacionais
inadequados nas áreas de preservação ambiental e de mananciais,
nas remanescentes de desapropriação, nas de uso comum do povo
e nas áreas de risco, oferecendo alternativas habitacionais em locais
apropriados e a destinação adequada a essas áreas;
IX. criar condições para a participação da iniciativa privada na produção
de Habitação de Interesse Social - HIS e habitação de renda média
baixa;
X. contribuir para o fortalecimento e organização independente dos
movimentos populares que lutam por moradia digna, pelo acesso à
Cidade e pela garantia da função social da propriedade urbana;
XI. garantir a captação de recursos financeiros, institucionais, técnicos e
administrativos destinados a investimentos habitacionais de
interesse social;
XII. garantir o acesso e a permanência das famílias de baixa renda às
linhas de financiamento público de Habitação de Interesse Social.

58
 Os demais artigos desta subseção, entre o 82 e 86, complementam
diretrizes da política de Habitação de Interesse Social, sem, contudo serem
auto-aplicáveis. No entanto, na Subseção III, que dispõe acerca da Áreas
Públicas e Equipamentos Sociais, pelo inciso III, do artigo 94, ficam
estabelecidas como diretrizes para a política de Áreas Públicas, “a promoção,
quando prevista em programas habitacionais, da regularização fundiária e da
urbanização das áreas públicas ocupadas que cumprirem função social,
garantindo o reassentamento das famílias removidas por estarem em
situação de risco ou por necessidade da obra de regularização”. (grifo nosso)

No Título V, que dispõe sobre o Zoneamento e do Uso do Solo, em

seu Capítulo IV, que trata do Zoneamento urbano, o artigo 151 define como
Zona de Gerenciamento Especial (ZGE), as áreas caracterizadas por
“ocupações em áreas de fragilidade ambiental, risco eminente de acidentes
geográficos com processo de crescimento congelado e readequação
territorial através de plano de reurbanização especifico”. Dentre os
assentamentos selecionados no âmbito deste PMRR, estão contidos nas
ZGE: Jardim Santa Rosa (Morro do Chocolate), Casa Branca5, Cantagalo/Vila
Machado, Serraria, Sumaré6, Benfica, Rio do Ouro e Jaraguazinho7. Segundo
o Anexo II (Categorias de Uso Permitidos), estas áreas deverão ser objetos
de “processo de congelamento e regularização especial”. Contudo, o Plano
Diretor não define padrões urbanísticos e edilícios para esta regularização, o
que leva a crer que lei específica deverá tratar deste aspecto, respeitado o
disposto no artigo 222, já mencionado.

5
É importante ressaltar, que no assentamento Casa Branca não deverá haver regularização
de ocupações à montante do final das ruas Santa Cruz e Inês de Fátima, portanto nesta área
o projeto de regularização deverá prever novas unidades habitacionais em local plano.
6
No assentamento Sumaré existe tendência de ocupação em área a montante, atingindo a
área de tombamento do PESM. Estas ocupações não deverão ser fixadas no local.
7
Observa-se, segundo a Planta do Zoneamento, que pequena parte dos assentamentos Rio
do Ouro e Jaraguazinho avançam na área de tombamento do PESM. Portanto, há
impedimento legal para a fixação da população nas unidades habitacionais construídas
nestas porções. Desta forma, os programas de regularização e reurbanização destas áreas
deverá prevr a construção de novas unidades, fora da área de restrição.

59
 Ressalta-se, também, o disposto no artigo 221, da Seção III, que trata
da Regularização de Assentamentos Precários, Conjuntos Habitacionais,
Loteamentos e Edificações, do Capítulo II, que disciplina a Utilização dos
Instrumentos, do Título VI, que estabelece as Diretrizes para o Uso Social da
Propriedade, determinando que “os programas de urbanização deverão
priorizar as áreas de risco, e estabelecer e tornar públicos os critérios e
prioridades de atendimento”. (grifo nosso)

Neste mesmo Capítulo, em sua Seção IV, que trata da Concessão

Urbanística, o artigo 228 estabelece que o Poder Executivo, “com base nas
atribuições previstas no inciso VIII do artigo 30 da Constituição da República”,
no Estatuto da Cidade e em legislação municipal de regularização de
loteamento e parcelamento do solo e edificações,

deverá incorporar os assentamentos precários, ocupações e

loteamentos irregulares, entre outros, visando sua regularização
urbanística e fundiária, mediante a utilização de instrumentos
urbanísticos próprios:
a criação de Zonas Especiais de Interesse Social;
a concessão do direito real de uso de acordo com as zoneamento da
cidade definido neste plano diretor;
a concessão de uso especial para fins de moradia;
o usucapião especial de imóvel urbano;
o direito de preempção;
a assistência técnica urbanística, jurídica e social, gratuita.
O parágrafo único deste artigo também estabelece que “o Executivo
deverá elaborar Plano Municipal de Intervenção nas áreas de risco existentes
no Município”, que é o objetivo deste trabalho.

Na Seção V, que trata dos Instrumentos de Regularização Fundiária, o

artigo 231 estabelece que o Poder Executivo “deverá assegurar o exercício
do direito de concessão de uso especial para fim de moradia, individual ou
coletivamente, em local diferente daquele que gerou esse direito, nas
hipóteses de a moradia estar localizada em área de risco cuja condição não

60
possa ser equacionada e resolvida por obras e outras intervenções”. (grifo
nosso)

Os demais assentamentos selecionados, não contidos nas ZEIS ou

ZGE, encontram-se enquadrados da seguinte forma, na planta de
Zoneamento:

Massaguaçu/Cocanha – Zona Especial (ZE), que deverá contar com

regulamentação específica, de acordo com as condições locais de uso e
de ocupação do solo. Algumas das ZE caracterizam-se por
compreenderem usos institucionais especiais (como instalação de
aeroporto) ou usos de locais destinados a serviços turísticos e de lazer,
outras por se encontrarem total ou parcialmente não ocupadas, ou ainda
por estarem submetidas a particular processo de transformação.
Constituem-se, também, como áreas verdes do Município, exigindo
tratamento especial sob a visão de conjunto no processo de
desenvolvimento urbano, admitindo as categorias de uso R2.2, R2.3,
R3, R4 (residencial isolado em sobrados fora das características
adequadas a projetos de Habitação de Interesse Social), T2, T3, T4 e L1
(categorias não residenciais fixas);

Sertão dos Tourinhos/Massaguaçu, Martim de Sá e Portal da

Fazendinha/Jetuba8 – Zona Residencial Vertical (ZRV), caracterizada
por áreas estritamente residenciais, permitida a verticalização, de
acordo com as categorias de uso R1.1, R1.3, R1.4, R2.1 ao R2.3, R3 ao
R11 (residencial isolado ou em condomínios horizontais ou verticais fora
das características adequadas a projetos de Habitação de Interesse
Social), S2, S3, T1 e T2 (categorias não residenciais fixas);

Prainha9 – Zona de Orla Mista Vertical (ZOMV), caracterizada pelos

usos de R1.1, R1.3, R1.4, R2.1 ao R2.3, R3 ao R11 (residencial isolado

8
O assentamento Fazendinha/Jetuba é caracterizado por unidades habitacionais típicas de
população de rendimentos de nível médio, o que demonstra não haver, em tese,
desconformidade no enquadramento do zoneamento proposto, para processo de
regularização fundiária.
9
O assentamento Prainha é caracterizado por unidades habitacionais típicas de população
de rendimentos de nível médio e médio/alto, o que demonstra não haver, em tese,
desconformidade no enquadramento do zoneamento proposto, para processo de
regularização fundiária.

61
 ou em condomínios horizontais ou verticais fora das características
adequadas a projetos de Habitação de Interesse Social), M1 ao M4, C1,
C2.1, S1 ao S3, T1 ao T3 e T5 (categorias não residenciais fixas);

Jardim Francis e Estrela D’Alva10 – Zona Residencial e Serviços (ZRS),

caracterizada por áreas de uso residencial e de serviços de âmbito local
compatíveis e não conflitantes, admitindo as categorias de uso R1.3,
R1.4, R2.2, R2.3, R3 ao R11 (residencial isolado ou em condomínios
horizontais ou verticais fora das características adequadas a projetos de
Habitação de Interesse Social), S2, S3, T1, T2 e T3 (categorias não
residenciais fixas).

Desta forma, o zoneamento proposto não permitirá que nestes

assentamentos haja regularização e urbanização em padrões característicos
de Habitação de Interesse Social, ficando os projetos destinados à
regularização de unidades habitacionais voltadas à população de médios
rendimentos ou rendimentos superiores.

De modo geral, verifica-se que o projeto de lei do Plano Diretor não

prevê categorias residenciais com áreas compatíveis aos projetos de
Habitação de Interesse Social promovidos pelos organismos responsáveis
pelo setor, tais como Caixa Econômica Federal (CEF) ou Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). Ressalta-se que nas ZGE
poderá haver esta compatibilização, desde que previsto em suas
regulamentações específicas. Contudo, é desejável que haja alteração do
projeto neste aspecto, a fim de possibilitar, ao menos nas áreas gravadas
como ZEIS, a promoção de projetos de Habitação de Interesse Social
condizentes com as condições econômicas da população de baixa renda que
habita o Município.

No âmbito da Legislação Federal para o setor de Habitação de Interesse

Social, deve ser considerada, também, a Lei Federal N° 6.766, de 19 de
dezembro de 1979 (BRASIL, 1979), com as alterações impostas pela Lei

10
Não há indicação de regularização ou urbanização destes assentamentos no local.

62
Federal N° 9.785, de 29 de janeiro de 1999 (BRASIL, 1999). As alterações
nesta matéria, que dispõe sobre os critérios para parcelamento do solo e
sobre o registro público dos parcelamentos vieram no sentido de reconhecer
a necessidade de intervenção em assentamentos subnormais. Contudo, as
alterações de 1999 ainda não removeram totalmente os entraves da Lei N°
6.766, fato que motivou a elaboração de projeto de lei que atualmente
encontra-se em discussão no Congresso Nacional. De qualquer maneira, o
parágrafo 5° do artigo 2° da referida lei estabelece as exigências mínimas
para implantação de infra-estrutura em parcelamentos situados em zonas
habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZEIS). Portanto, a
terminologia utilizada neste instrumento é distinta do Estatuto da Cidade, que
denomina estas zonas como ZEIS. O parágrafo 5°, do artigo 40 e o artigo 41
desta lei apresentam critérios para regularização fundiária, conferindo maior
importância às disposições estabelecidas no Plano Diretor. Por sua vez, o
artigo 53 da lei de parcelamentos considera

de interesse público os parcelamentos vinculados a planos ou

programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais e do
Distrito Federal, ou entidades autorizadas por lei, em especial as
regularizações de parcelamentos e de assentamentos.

Em seu parágrafo único, neste mesmo dispositivo fica dispensada, para

estes planos e programas, a apresentação de documentação

que não seja a mínima necessária e indispensável aos registros no

cartório competente, inclusive sob a forma de certidões, vedadas as
exigências e as sanções pertinentes aos particulares, especialmente aquelas
que visem garantir a realização de obras e serviços, ou que visem prevenir
questões de domínio de glebas que se presumirão asseguradas pelo Poder
Público respectivo.

Portanto, a Lei N° 6.766 apresentou alguns avanços que concorrem

para a implementação da política habitacional de interesse social dos
municípios. Da mesma forma, a Lei Federal N° 10.931, de 2 de agosto de
2004 (BRASIL, 2004), que trata de incorporações imobiliárias, em seu artigo

63
59 altera os parágrafos 11 e 15, do artigo 213, da Lei Federal N° 6.015, de 31
de dezembro de 1973, que trata dos Registros Públicos, respectivamente,
dispensando de retificação, em casos em que não haja alteração das
medidas perimetrais, os lotes que já estiverem cadastrados individualmente
ou com lançamento fiscal há mais de vinte anos, referentes a projetos de
regularização fundiária de interesse social realizados em ZEIS, pelo Poder
Público municipal, nos termos do Estatuto da Cidade, e exime de custas e
emolumentos notariais os registros referentes a estes projetos.

Ainda no âmbito federal, o Código Florestal, Lei Federal Nº 4.771 de 15

de setembro de 1965 (BRASIL, 1965), estabelece as Áreas de Preservação
Permanente (APP) constituídas, entre outras, pelas faixas marginais “ao
longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto”, cuja
largura mínima dependerá da largura do curso d’água11, assim como “topo de
morros, montes, montanhas e serras”; “encostas ou partes destas, com
declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive”; e
“restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues”. Nas
APPs não é possível a consolidação de assentamentos habitacionais.

Contudo, a Resolução N° 369, de 28 de março de 2006, do Conselho

Nacional do Meio Ambiente (Conama), define os casos excepcionais em que
o órgão ambiental pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação
em APP, para a implantação de obras, planos, atividades ou projetos de
utilidade pública ou interesse social, dentre outras intervenções.

O artigo 2° da Resolução define como interesse social a

“regularização fundiária sustentável de área urbana” e em seu artigo 9°, a
Resolução estabelece que a intervenção ou supressão de vegetação em APP
para regularização fundiária sustentável de área urbana poderá ser

11
A largura mínima da APP será de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10
(dez) metros de largura; 50 (cinqüenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10
(dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura; de 100 (cem) metros para os cursos d'água que
tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura; de 200 (duzentos) metros para
os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; e de
500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600
(seiscentos) metros.

64
autorizada pelo órgão ambiental competente, observado o disposto nas
disposições gerais desta Resolução, além dos seguintes requisitos e
condições:

I - ocupações de baixa renda predominantemente residenciais;

II - ocupações localizadas em área urbana declarada como Zona
Especial de Interesse Social (ZEIS) no Plano Diretor ou outra legislação
municipal;
III - ocupação inserida em área urbana que atenda aos seguintes
critérios:
a) possuir no mínimo três dos seguintes itens de infra-estrutura urbana
implantada: malha viária, captação de águas pluviais, esgotamento
sanitário, coleta de resíduos sólidos, rede de abastecimento de água,
rede de distribuição de energia;
b) apresentar densidade demográfica superior a cinqüenta habitantes
por hectare
IV - localização exclusivamente nas seguintes faixas de APP:
a) nas margens de cursos de água, e entorno de lagos, lagoas e
reservatórios artificiais, conforme incisos I e III, alínea "a", do art. 3 o da
Resolução CONAMA n o 303, de 2002, e no inciso I do art. 3 o da
Resolução CONAMA n o 302, de 2002, devendo ser respeitada faixas
mínimas de 15 metros para cursos de água de até 50 metros de largura
e faixas mínimas de 50 metros para os demais;
b) em topo de morro e montanhas conforme inciso V, do art. 3 o , da
Resolução CONAMA n o 303, de 2002, desde que respeitadas as áreas
de recarga de aqüíferos, devidamente identificadas como tal por ato do
poder público;
c) em restingas, conforme alínea "a" do IX, do art. 3 o da Resolução
CONAMA n o 303, de 2002, respeitada uma faixa de 150 metros a partir
da linha de preamar máxima;
V - ocupações consolidadas, até 10 de julho de 2001, conforme definido
na Lei n o 10.257, de 10 de julho de 2001 e Medida Provisória n o
2.220, de 4 de setembro de 2001;

Porém, não é consenso no Ministério Público do Estado de São Paulo a

legalidade deste dispositivo, pois existe a interpretação de que uma
resolução do Conama não pode ser mais permissiva que o Código Florestal.
Portanto, as moradias situadas em APP, nos assentamentos Jaraguazinho,
Rio do Ouro (trecho às margens do Rio Santo Antonio), Serraria (apenas uma
única moradia) e Cantagalo (área central, nas margens do rio), deverão ser

65
removidas, a menos que haja autorização dos órgãos ambientais, ouvido o
Ministério Público, o que parece pouco provável.

No âmbito da legislação estadual incidente sobre a organização do

território de Caraguatatuba tem especial relevância o Parque Estadual da
Serra do Mar (PESM), criado pelo Decreto Nº 10.251, de 30 de agosto de
1977 (SÃO PAULO, 1977), área onde não é permitida a fixação de núcleos
urbanos nem a regularização fundiária de assentamentos subnormais.

Com quase 315 mil hectares, estendendo-se desde a divisa de São

Paulo com o Rio de Janeiro, até o município de Itariri, no sul do Estado,
passando por toda a faixa litorânea, o PESM representa a maior porção
contínua preservada de Mata Atlântica do Brasil. No PESM estabeleceu-se,
em agosto de 1977, o Núcleo Caraguatatuba, que integra a rede de Unidades
de Conservação administrada pela Secretaria do Meio Ambiente de São
Paulo por meio do Instituto Florestal. Com a denominação inicial de Reserva
Florestal de Caraguatatuba, a área foi a primeira do litoral norte a constituir-
se como Núcleo do PESM, e atualmente é referência da preservação da
Mata Atlântica na região. Sua área de abrangência é de cerca de 88.000 ha,
incluindo os limites do PESM nos municípios de São Sebastião, Paraibuna,
Salesópolis e Natividade da Serra.

Em 2004, após anos de discussão, o governo estadual, em conjunto

com as prefeituras dos municípios do Litoral Norte e sociedade civil, concluiu
o processo de discussão do Zoneamento Ecológico-Econômico, que
regulamenta a Lei N° 10.019, de 3 de julho de 1998, que dispõe sobre o
Plano Estadual de Zoneamento Costeiro (São Paulo, 1998). Desta forma, foi
promulgado o Decreto Nº 49.215, de 7 de dezembro de 2004, que institui o
Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) do Setor do Litoral Norte (São
Paulo, 2004). Segundo este dispositivo, que visa orientar a ocupação das
áreas marinhas e terrestres do Litoral Norte de São Paulo, a regularização
fundiária e urbanização de assentamentos precários não é permitida nas
Zonas Terrestres dos tipos 1, 2 e 3, definidas nos artigos 4° a 17. No entanto,

66
nas Zonas Terrestres dos tipos 4 e 5, definidas pelos artigos 18 a 30, é
possível esta atuação do Poder Público, mediante uma série de condições,
as quais são apresentadas a seguir.

As áreas situadas na Zona 4 Terrestre (Z4T), conforme dispõe o artigo

18 do referido Decreto, “possuem as seguintes características ambientais”:

I. cobertura vegetal alterada ou suprimida até 70% (setenta por cento)

da área;
II. assentamentos dispersos com uso urbano, e infra-estrutura
incompleta;
III. relevo com declividade média igual ou inferior a 30% (trinta por
cento). (grifo nosso)

O artigo 19 do referido Decreto, estabelece que a gestão da Z4T deverá

objetivar as seguintes diretrizes:

I. manter a qualidade do ambiente, promovendo o desenvolvimento

urbano de forma planejada;
II. priorizar a regularização e a ocupação das áreas urbanizadas;
III. promover a implantação de infra-estrutura urbana compatível com as
demandas sazonais;
IV. estimular, através dos instrumentos jurídicos disponíveis, a
ocupação dos vazios urbanos;
V. promover a implantação de empreendimentos habitacionais de
interesse social. (grifos nossos)

O artigo 20 estabelece que na Z4T os Planos e Programas objetivarão

as seguintes metas:

I. conservação ou recuperação de, no mínimo, 40% (quarenta por

cento) da zona com áreas verdes, incluindo nesse percentual, as
Áreas de Preservação Permanente;
II. atendimento de 100% (cem por cento) das economias residenciais
quanto ao abastecimento de água;
III. atendimento de 100% (cem por cento) das economias residenciais
quanto à coleta e tratamento dos esgotos sanitários;
IV. atendimento de 100% (cem por cento) da zona quanto à coleta e
disposição adequada de resíduos sólidos;

67
 V. implementação de programas de coleta seletiva dos resíduos sólidos
em 100% (cem por cento) da zona.

O artigo 21 estabelece que na Z4T serão permitidos, além daqueles

estabelecidos para as Z1T, Z2T e Z3T, estes limitados à “ocupação humana
de baixos efeitos impactantes” ou as “com características rurais”, os
seguintes usos:

I. equipamentos públicos e de infra-estrutura necessários ao

desenvolvimento urbano;
II. ocupação para fins urbanos;
III. unidades comerciais e de serviços, e atividades de baixo impacto
ambiental. (grifo nosso)

O artigo 22 institui na Z4T, subzona definida como Área de Ocupação

Dirigida - Z4 OD, contemplando áreas que necessitam de ordenamento
especial. O artigo 23 delimita esta zona, considerando, “entre outras, isolada
ou conjuntamente, as seguintes características sócio-ambientais”:
I. existência de cobertura vegetal nativa;
II. presença de empreendimentos residenciais parcialmente
implantados e/ou ocupados.

O artigo 24, que trata da gestão da Z4 OD deverá objetivar as seguintes

diretrizes:
I. manter ou recuperar a qualidade dos assentamentos urbanos
descontínuos, de forma a garantir a ocupação de baixa densidade
e a conservação do patrimônio Habitação de Interesse Socialtórico,
paisagístico e cultural;
II. promover a ocupação adequada do estoque de áreas existentes;
III. incentivar a utilização do potencial turístico, através da implantação
de serviços de apoio aos usos urbanos permitidos;
IV. promover de forma planejada o ordenamento urbano dos
assentamentos existentes, com práticas que preservem o
patrimônio paisagístico, o solo, as águas superficiais e
subterrâneas, e assegurem o saneamento ambiental. (grifo nosso)

O artigo 25 estabelece Planos e Programas para esta subzona, que

“objetivarão a meta de conservação ou recuperação de, no mínimo, 60%
(sessenta por cento) da zona com áreas verdes, incluindo nesse percentual
as Áreas de Preservação Permanente”. O artigo 26 define os

68
empreendimentos que serão permitidos na Z4 OD, restringindo-os aos de
cunho turístico e de lazer, assim como parcelamentos e condomínios, desde
que compatíveis com o Plano Diretor Municipal, observadas as diretrizes
fixadas nos Planos e Programas mencionados no artigo anterior, garantindo a
distribuição e tratamento de água, coleta, tratamento e destinação final dos
efluentes líquidos e dos resíduos sólidos coletados.

O artigo 27, que dispõe sobre a Zona 5 Terrestre (Z5T), considera,

“entre outras, isolada ou conjuntamente, as seguintes características sócio-
ambientais”:
I - cobertura vegetal alterada ou suprimida em área igual ou superior a
70% (setenta por cento) do total da zona;
II - assentamentos urbanos consolidados ou em fase de consolidação e
adensamento;
III - existência de infra-estrutura urbana, instalações industriais,
comerciais e de serviços. (grifo nosso)

O artigo 28, que trata da gestão da Z5T, estabelece as seguintes

diretrizes:
I - promover a criação de áreas verdes públicas na área urbanizada;
II - otimizar a ocupação dos loteamentos já aprovados;
III - promover a implantação de empreendimentos habitacionais de
interesse social. (grifo nosso)

O artigo 29 determina que na Z5T, “os Planos e Programas objetivarão

as seguintes metas”:
I - atendimento de 100% (cem por cento) das economias residenciais
quanto ao abastecimento de água;
II - atendimento de 100% (cem por cento) das economias residenciais
quanto à coleta e tratamento dos esgotos sanitários;
III - atendimento de 100% (cem por cento) da zona quanto à coleta e
disposição adequada de resíduos sólidos;
IV - implementação de programas de coleta seletiva dos resíduos
sólidos em 100% (cem por cento) da zona.

Com relação ao ZEE do Litoral Norte, é importante observar que o

projeto de lei que cria o novo Plano Diretor atende às disposições do Decreto
Nº 49.215, de 7 de dezembro de 2004, ao contrário da lei de zoneamento

69
atualmente em vigor, Lei N° 200, de 22 de junho de 1992, sancionada mais
de uma década antes.

No âmbito da legislação municipal de Caraguatatuba, destaca-se que a

Lei Orgânica (CARAGUATATUBA, 1990), que em seus artigos 103 e 104, do
Capítulo III, do Título IV (Da Organização do Município), reproduz o princípio
da função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana, estabelecido
nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, fixando o preceito da
participação de “entidades comunitárias” no estudo de diretrizes de política
urbana e assegurando a “restrição à utilização de áreas de riscos
geológicos”. Nesta mesma lei, em seu artigo 180, do Título VI (Do Meio
Ambiente), é estabelecido que o “Poder Público Municipal proibirá a
construção de prédios nas encostas dos morros e nas margens de rios,
fazendo respeitar as áreas ‘non aedificandi’”.

O artigo 189, do mesmo Título, estabelece “área de preservação

ambiental, invioláveis e intocáveis”, nas seguintes áreas: ilhas Tamanduá,
Massaguaçu, Praia Brava, Rio Juqueri-querê, Rio do Ouro, Rio Santo
Antonio, Rio Guaxinduba, Rio Cantagalo, Rio Mooca e o mar, assim como a
área compreendida pelos morros e a Serra do Mar, entre as cotas 40 e 100
m, ampliando, desta forma, a proteção estabelecida pelo PESM.

Quanto ao Plano Diretor vigente em Caraguatatuba

(CARAGUATATUBA, 1992b), Lei N° 201, de 22 de junho de 1992, destaca-se
que seu artigo 2° estabelece como princípio a função social da cidade e da
propriedade, mas os instrumentos de política urbana previstos pelo Estatuto
da Cidade ainda não estão regulamentados.

No tocante às Diretrizes de Política Urbana, tratadas no Capítulo III do

Plano Diretor, ressalta-se que, na Seção I (Do Ordenamento Territorial), o
artigo 11 e 12, respectivamente, estabelecem como críticas e sujeitas a
gerenciamento restritivo, quanto à ocupação, as áreas do médio vale dos rios

70
Guaxinduba, Sertãozinho e Santo Antonio/Ouro, assim como as áreas do
baixo vale dos rios Sertãozinho e Massaguaçu. Por usa vez, o artigo 13
define as “diretrizes da política habitacional” como sendo:

I. Realização de programas de construção de moradias e melhoria das

condições habitacionais para a população de baixa renda;
II. Implantação de programas de regularização fundiária e de
urbanização em áreas ocupadas por população de baixa renda;
III. Reassentamento de núcleos populacionais situados em áreas de
risco geológico ou sujeitas a inundações periódicas;
IV. Realização de programas habitacionais destinadas à população
residente em sub-habitações;
V. Gestão, junto aos órgãos competentes, a nível estadual e federal, no
sentido de realizar programas habitacionais de interesse social no
Município;
VI. Estímulo à participação da população interessada no
desenvolvimento de programas habitacionais, sobretudo no que se
refere à escolha das áreas e à execução de obras.

Contudo, deve-se observar que o Município de Caraguatatuba ainda

não dispõe de um Sistema Municipal de Habitação de Interesse Social, e
desta forma, as diretrizes, programas e metas atinentes à política de
habitação para baixa renda não podem ser satisfatoriamente implementadas.
Ressalta-se que as diretrizes para Habitação de Interesse Social definidas no
Plano Diretor vigente não são inteiramente auto-aplicáveis, ao contrário do
projeto que está em tramitação na Câmara, que regulamenta diversos
instrumentos de política urbana voltados a programas de Habitação de
Interesse Social, e neste aspecto é muito mais efetivo.

A criação deste Sistema, articulado ao Sistema Nacional de Habitação

de Interesse Social (SNHIS), é fundamental para que o Município possa
captar recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS)12 e implementar projetos de Habitação de Interesse Social, nos termos
do que for disciplinado no novo Plano Diretor.

12
Para aderir ao SNHIS, a Lei Federal N° 11.124, de 24 de junho de 2005, determina o
cumprimento dos seguintes requisitos: assinar termo de adesão, constituir Fundo
Habitacional de Interesse Social, criar Conselho Gestor do Fundo, elaborar Plano Local
Habitacional de Interesse Social e elaborar relatórios de gestão.

71
 No mesmo diapasão, o Plano Diretor vigente estabelece em seu artigo
17, do Capítulo IV, as Diretrizes do Meio Ambiente. Dentre estas, destaca-se
as seguintes:

II. Preservar as unidades de conservação existentes e impedir o

uso indevido das áreas com recobrimento vegetal de porte
arbóreo;
(...)
IV. Estabelecer programas de preservação, proteção e recuperação
dos recursos naturais do Município;
V. Atuar, juntamente com o Estado, na implantação de programas
de recuperação da paisagem.

Nos artigos 7° e 8°, da Seção I, do Capítulo III, do Plano Diretor

vigente é prevista a criação da Lei de Zoneamento e Uso do Solo, Lei N° 200
(CARAGUATAUBA, 1992), sancionada na mesma data que o referido Plano.
Do ponto de vista da criação de condições para promover a fixação da
população de baixa renda, no território do Município, de forma a não exercer
pressão sobre as áreas protegidas pela legislação ambiental, a Lei N°
200/1992 reproduz os inconvenientes da esmagadora maioria das leis
contidas na legislação correlata, no Brasil.

No artigo 7°, da Seção I, do Capítulo III, que dispõe sobre as

categorias de uso residencial, a maioria das categorias possui padrão
urbanístico que não contribui para a produção de projetos destinados ao
enfrentamento da situação de segregação sócio-espacial da população de
baixa renda. Destas categorias, a menos excludente, no âmbito das que
prevêem unidades horizontais, é a R2.01 – Residencial Multifamiliar
Horizontal, que fixa como área mínima para unidades habitacionais, 125 m².
Da mesma forma, as categorias multifamiliares verticais (R3) não admitem
unidades com requisitos urbanísticos nos padrões dos programas de
Habitação de Interesse Social. Igual consideração aplica-se à categoria de uso
misto (M), residencial associado a comércio ou prestação de serviços.

72
 Em 2005, por meio da Lei N° 1.175, de 31 de maio (Caraguatatuba,
2005), foi criado o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, órgão de
caráter permanente, participativo, consultivo, deliberativo, fiscalizador e de
assessoria ao Poder Público Municipal, com composição paritária entre
Poder Público e Sociedade Civil. Este órgão é essencial na implementação
de processo participativo preconizado pelo Estatuto da Cidade e, com
algumas adaptações, poderá desempenhar importante papel na definição das
políticas de Habitação de Interesse Social, no âmbito de um Sistema Municipal
do setor.

Desta forma, observa-se que atualmente as alternativas de

implementação de uma política municipal de Habitação de Interesse Social
estão amparadas por um arcabouço jurídico capaz de oferecer múltiplas
oportunidades de enfrentamento dos desafios que o processo de segregação
sócio-espacial da Região do Litoral Norte impõe. Contudo, alguns ajustes no
arcabouço jurídico e institucional, conforme salientado anteriormente, ainda
são necessários.

Quadro 7 – Síntese do Marco Legal orientador das intervenções em

Assentamentos Subnormais em Caraguatatuba
Esfera Instrumento Legal Dispositivos

73
 Instrumentos de Política Urbana
regulamentados pelos artigos 5° ao 38
D
(ZEIS, Parcelamento, Edificação ou
Utilização Compulsórios, IPTU
Progressivo, Usucapião Especial,
Estatuto da Cidade, Lei Federal N° 10.257,
Direito de Preempção, Outorga
de 10 de julho de 2001
Onerosa, Operações Urbanas
Consorciadas, Transferência do Direito
de Construir) de acordo com o Plano
Diretor regulamentado pelos artigos 39
a 42.

r
Medida Provisória N° 2.220, de 4 de
Concessão de Uso Especial.
setembro de 2001

Supressão de vegetação em APP para

Resolução N° 369, de 28 de março de
projetos de interesse social: artigos 2° e
2006, do Conama
9°.

Exigências mínimas para implantação

de infra-estrutura em parcelamentos
situados em zonas habitacionais
Lei de Parcelamento do Solo, Lei N°
declaradas como de interesse social
6.766, de 19 de dezembro de 1979,
(ZHIS): parágrafo 5° do artigo 2°;
alterada pela Lei N° 9.785, de 29 de a
critérios para regularização fundiária:
janeiro de 1999 (que trata também de
parágrafo 5°, do artigo 40 e artigo 41;
Registros Públicos).
declara de interesse público
Federal
parcelamentos habitacionais de
iniciativa das prefeituras.

Incorporações Imobiliárias e Registros l

Lei Federal N° 10.931, de 2 de agosto de Públicos: artigo 59 (altera os parágrafos
2004 11 e 15, do artigo 213, da Lei Federal
N° 6.015, de 31 de dezembro de 1973).

Define critérios para regularização de

assentamentos de interesse social em
APP:
O artigo 2° define como interesse social D
a regularização fundiária sustentável de e
área urbana; a
Resolução Conama N° 369, de 28 de O artigo 9° estabelece que a d
março de 2006 intervenção ou supressão de vegetação im
em APP para regularização fundiária p
sustentável poderá ser autorizada pelo p
órgão ambiental competente, observado o

74
 V
p
Artigo 180, Inciso VII Define diretrizes
Constituição Estadual c
de política urbana.
a
a
P
d
r
Decreto Nº 10.251, de 30 de agosto de Cria o Parque Estadual da Serra do e
1977. Mar. v
c
o
a
Tomba Parques, Reservas e Áreas e
Proteção Ambiental, além dos esporões,
Resolução Nº 40, de 6 de junho de 1985, A
morros isolados, ilhas e trechos de
da Secretaria Estadual de Cultura P
planícies litorâneas na Serra do Mar,
(Condephaat). o
incluindo faixa entre 40 e 100m, ao
Estadual
longo do PESM.
D
u
n
T
m
Lei Estadual Nº 10.019, de 3 de julho de Institui o Plano Estadual de p
1998. Gerenciamento Costeiro d
p
p
c
a
a
D
Decreto Estadual Nº 49.215, de 7 de c
Dispõe sobre o Zoneamento Ecológico-
dezembro de 2004. e
Econômico do Setor do Litoral Norte
a
e
Artigo 103 prevê a elaboração do Plano
Lei Orgânica
Diretor.

Estabelece diretrizes de ordenamento

Plano Diretor, Lei N° 201, de 201, de 22 de
territorial, econômico, social, ambiental
junho de 1992.
e cultural.

Municipal

Lei de Zoneamento e Uso do Solo, Lei N° Regulamenta diretrizes de ordenamento

T
200 de 22 de junho de 1992. territorial do Plano Diretor.
d

Lei que cria o Conselho Municipal de Estabelece fórum participativo de

Desenvolvimento Urbano, Lei N° 1.775, de deliberação e consulta sobre políticas
31 de maio de 2005. urbanas.

75
Obs.: O Projeto de Lei que institui o novo Plano Diretor de Caraguatatuba não integra este quadro,
pois ainda não foi aprovado e sancionado.

7. Programas, Projetos e Ações Compatíveis e Alternativas

para Captação de Recursos para a Execução das
Intervenções Propostas

Segundo informações prestadas pela Secretária Municipal de

Assistência Social, Sra. Antonia Aparecida D. Marcelino13, de modo geral, a
população residente nos assentamentos selecionados, obedecidos os
critérios fixados em lei, está inserida nos programas Bolsa Família (federal) e
Renda Cidadã (estadual). Como contrapartida aos recursos disponibilizados
pelos programas estadual e federal, a estes programas soma-se o Projeto de
Geração de Renda da Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS), que
utiliza recursos orçamentários do Município, priorizando a população com
rendimentos familiares mensais até 2 salários mínimos e implementado pelos
Centros de Referência de Assistência Social. Este projeto atende os
assentamentos Casa Branca, Olaria, Martim de Sá, Cantagalo e Serraria.

Além disso, o Conselho Municipal de Segurança Alimentar, em fase de

implantação, por meio do Centro de Referência Alimentar, desenvolve
programa de orientação de qualidade e forma de preparo de alimentos nos
assentamentos: Jardim Santa Rosa (Morro do Chocolate), Massaguaçu
(Cocanha), Sertão dos Torinhos/Massaguaçu e Portal da Fazendinha/Jetuba.

As populações residentes nas demais áreas selecionadas neste

PMRR, recebem atendimento diretamente na sede da Secretaria de
Assistência Social.

13
Entrevista realizada em 25 de julho de 2006.

76
 Para uma melhor compreensão, no Quadro 9 apresenta-se a síntese
dos programas desenvolvidos pela Prefeitura Municipal de Caraguatatuba,
que envolvem as áreas selecionadas.

Visando complementar este quadro de instrumentos atualmente

disponíveis para a política habitacional municipal, é fundamental apresentar
algumas alternativas de financiamento de programas e projetos, de natureza
diversa, existentes nas esferas federal e estadual, que poderão ser utilizados
para as áreas mapeadas e que ainda não possuem alternativa de intervenção
definida.

No âmbito federal, destacam-se os seguintes programas:

I. Habitação de Interesse Social e Urbanização, Regularização e Integração

de Assentamentos Precários, com recursos do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social (FNHIS), Orçamento Geral da União -
OGU. Tem como objetivo a produção de moradias, a melhoria
habitacional, a produção de lotes urbanizados, a urbanização de áreas e a
requalificação urbana. Destina-se a famílias com renda familiar mensal
até 3 salários mínimos. O contrato de repasse das propostas
selecionadas e’ celebrado por intermédio da Caixa Econômica Federal,
após encaminhamento e análise das propostas dos municípios.

II. Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), com

recursos do OGU. Tem como objetivo a produção ou aquisição de unidade
habitacional, subsidiando a produção ou aquisição de unidade
habitacional e subsidiando a administração e manutenção do
financiamento. Destina-se a famílias com renda familiar mensal até R$
900,00. A Secretaria Nacional de Habitação (SNH) do Ministério das
Cidades (MCidades) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ofertam,
sob forma de leilão, os créditos habitacionais. As instituições financeiras
habilitadas no leilão recebem os recursos da União para complementação
dos financiamentos concedidos a pessoas físicas para aquisição de
unidades habitacionais. Os municípios participam do PSH apresentando
suas propostas às instituições financeiras habilitadas, aportando recursos,
bens ou serviços e selecionando as famílias beneficiárias.

77
III. Resolução N° 460 do Conselho Curador do FGTS. É um modelo de
concessão de subsidio dirigido aos financiamentos a pessoas físicas com
renda familiar mensal de até 5 salários mínimos. As melhores condições
de subsídio ocorrem nas operações realizadas de forma coletiva, em
parceria, considerando-se, também, a diversidade dos custos de
produção e aquisição de imóveis, o porte e localização dos municípios.
Para municípios situados na Região Metropolitana de São Paulo, o
subsídio pode alcançar até cerca de R$ 12.000,00 (doze mil reais).

IV. Programa Carta de Crédito Individual e Associativo, com recursos do

FGTS. Tem como objetivo aquisição, construção, conclusão, ampliação,
reforma e melhoria de unidade habitacional, e aquisição de cesta básica
de material de construção, para imóveis novos e usados, e produção de
lotes urbanizados. Destina-se a famílias com renda mensal de até R$ 2
mil (todas as modalidades) e até R$ 4,5 mil (excluindo material de
construção e imóvel usado). O financiamento a pessoas físicas é
concedido individualmente ou organizadas por associações, condomínios,
cooperativas, sindicatos, entidades privadas ou COHABs. Os municípios
podem participar do Programa Carta de Crédito, organizando a demanda,
complementando os recursos e oferecendo assistência técnica e jurídica.

V. Programa Pró-Moradia, com recursos do FGTS. Tem como objetivo

financiar ao setor público para a produção de moradias, lotes urbanizados
e urbanização de assentamentos precários, e ainda no desenvolvimento
institucional dos governos locais. Destina-se a famílias de baixa renda, em
média com 3 salários-mínimos. Os municípios encaminham ao agente
financeiro carta-consulta e documentos que permitam verificar o
atendimento de formalização de pedidos de contratação de operações de
crédito estabelecidos pela STN do Ministério da Fazenda. Após a análise
de capacidade de pagamento do proponente, indicando o seu limite de
crédito, o Agente Financeiro encaminha a proposta à Secretaria Nacional
de Habitação do Ministério das Cidades, que realizará o processo de
enquadramento, hierarquização e seleção.

VI. Programa de Arrendamento Residencial (PAR), com recursos do Fundo

de Arrendamento Residencial (FAR). Tem como objetivo a construção,

78
 recuperação ou reforma de empreendimentos destinados ao
arrendamento, com exercício da opção de compra ao final do prazo
contratado. Destina-se a famílias com renda mensal de até 6 salários
mínimos, inclusive nos municípios integrantes das regiões metropolitanas.
A Caixa Econômica Federal é responsável pela alocação dos recursos e
contratação das empresas de construção civil que produzem ou
recuperam os empreendimentos nas áreas contempladas pelo Programa.
Os municípios atuam na promoção de ações facilitadoras à implantação
dos projetos.

VII. Programa Crédito Solidário, com recursos do Fundo de Desenvolvimento

Social (FDS). Tem como objetivo financiar a aquisição de terreno e
construção, e de material de construção para construção em terreno
próprio, ou conclusão, ampliação e reforma de unidades habitacionais.
Destina-se a famílias, organizadas em associações ou cooperativas, com
renda bruta mensal de até 5 salários mínimos, residentes em áreas
urbanas ou rurais. Este Programa é operado com recursos do FDS, sendo
a contrapartida mínima do mutuário de 5% do valor do investimento
habitacional, que poderá ser integralizada com recursos próprios, com
itens do investimento não financiados com recursos do FDS. Podem ser
agregados ao Programa recursos financeiros e também bens e serviços
que agreguem valor ao investimento provenientes de estados e
municípios.

VIII.Programa Habitar Brasil-BID (HBB). Possui recursos do OGU,

provenientes de Acordo de Empréstimo com o BID. Tem como objetivo
executar ações integradas de habitação, saneamento e infra-estrutura
urbana, bem assim de fornecer apoio técnico e financeiro para aperfeiçoar,
modernizar e capacitar as prefeituras municipais, visando melhorar a
atuação local na solução dos problemas urbanos e habitacionais das
cidades. Destina-se a famílias com renda mensal de até 3 salários
mínimos que vivem em assentamentos precários. Este programa tem
universo de atendimento já definido em 119 contratos de repasse para
execução de intervenções de urbanização de assentamentos precários e
214 contratos para desenvolvimento institucional de municípios.

79
 No âmbito estadual, destacam-se os seguintes programas no âmbito do
Pró-Lar, operados pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano (CDHU):

I. Atuação em Favelas e Áreas de Risco, com objetivo de recuperação de

assentamentos irregulares ou áreas de urbanização informal, impondo ao
poder público o planejamento e execução de ações multissetoriais. Este
Programa oferece um leque de ações voltadas à promoção dos
assentamentos irregulares, visando atenuar o padrão informal de
crescimento das cidades, por meio de investimento na melhoria da infra-
estrutura urbana das áreas selecionadas e de suas edificações, do
atendimento de soluções habitacionais adequadas às populações que
precisam ser deslocadas de área de risco ou devido à necessidade de
reassentamento total ou parcial, do fomento a ações sociais
complementares, visando à melhoria da qualidade de vida das
populações participantes. Este Programa atua em parceria com governos
municipais, atribuindo-lhes papel central no planejamento e execução de
projetos. Este Programa prevê a remoção total das famílias para novas
unidades dotadas de infra-estrutura, com contrapartida do Município, que
pode ser a doação do terreno ou a implantação da infra-estrutura. As
unidades poderão ser construídas em regime de autoconstrução ou
diretamente pela CDHU. O valor unitário de financiamento é de cerca de
R$ 9.400,00, com prazo de 25 anos.

II. Pró-Lar Melhorias Urbanas, que visa a recuperação de assentamentos

irregulares, ou áreas de urbanização informal, através do planejamento e
execução de projetos que consistem na cobertura dos serviços públicos e
sociais básicos à população residente, visando a sua fixação, e a melhoria
de conjuntos habitacionais de interesse social já ocupados. Este
Programa pode ser utilizado para a melhoria de conjuntos habitacionais já
implantados e ocupados, da CDHU ou de outros agentes promotores que
necessitem de melhorias urbanas e/ou de implantação, ou reforma, de
equipamentos coletivos. Como solução de atendimento habitacional está
prevista a implantação de infra-estrutura básica, realização de obras de

80
 estruturação ou recuperação urbana, implantação de equipamentos e
serviços públicos, melhoria nas habitações, ações de inclusão social e
regularização fundiária do assentamento e repasse da posse ou
propriedade da terra às famílias beneficiadas. Para habilitar-se a este
programa, a área deve ser pública e passível de regularização. Destina-se
a famílias moradoras de favelas em áreas públicas. O Município deve
prestar uma série de contrapartidas, para a implementação do programa.

III. Programa Núcleo Habitacional por Empreitada Integral (EI), que tem como
objetivo a implantação de conjuntos habitacionais, destinados à demanda
de interesse social em geral, cujas unidades habitacionais são distribuídas
por meio de sorteio público. As obras são contratadas e financiadas pela
CDHU, por concorrência pública, em conformidade com a Lei de
Licitações. Neste programa, a empresa construtora contratada é
responsável pela aquisição do terreno, pelo parcelamento e urbanização
do solo, inclusive pela implantação de toda a rede de serviços e pela
edificação das moradias (geralmente edifícios de apartamentos), devendo
entregar o imóvel regularizado e averbado no registro de imóveis.
Destina-se a famílias com renda entre 1 a 10 salários mínimos, que
residem e/ou trabalham no município onde se localiza o empreendimento
há pelo menos três anos e que não sejam proprietárias de imóvel
residencial. O processo de escolha das famílias para o financiamento das
unidades habitacionais prevê que 7% das moradias sejam destinadas a
famílias que possuem portadores de deficiência, 5% ao Programa de
Atendimento ao Idoso, conforme edital específico e 4% à Polícia Civil,
Militar e Científica do Estado de São Paulo.

IV. Programa Núcleo Habitacional por Empreitada Global (EG)14 tem como
objetivo principal a implantação de conjuntos habitacionais, destinados à
demanda de interesse social em geral, cujas unidades habitacionais são
distribuídas por meio de sorteio público. Este Programa é desenvolvido
em todo território paulista, em terrenos doados pelas prefeituras
municipais, ou em terrenos adquiridos pela CDHU, geralmente na Região

14
Segundo dados da CDHU, em Caraguatatuba foi executado o empreendimento
denominado Caraguatatuba A, mais conhecido como Benedito Herculano, com 84 unidades
habitacionais, realizado nesta modalidade, na década de 1990.

81
 Metropolitana de São Paulo. O financiamento das edificações é de
responsabilidade do Estado. A contratação dos empreendimentos é feita
em conformidade com a Lei de Licitações e a execução das obras de
edificação é realizada por empreitadas. As redes e serviços de infra-
estrutura ficam a cargo de parcerias entre Governo do Estado e as
Prefeituras dos Municípios, Os critérios de seleção da demanda são
idênticos ao Programa EI.

V. Programa Paulista de Mutirão (PPM) que visa incentivar a produção de

moradias de interesse social em parceria com as Associações
Comunitárias. Este programa caracteriza o trabalho em regime de mutirão
como de participação voluntária e não remunerada das famílias
interessadas em adquirir uma unidade habitacional, e que estejam
dispostas a contribuir com sua mão-de-obra na construção das mesmas.
Este Programa consiste em repasse de recursos direto às Associações
Comunitárias contratadas, para construírem as unidades habitacionais
com o apoio técnico, administrativo e social de uma Assessoria Técnica.

VI. Pró-Lar Microcrédito Habitacional, que consiste em parceria da CDHU

com Secretarias de Estado da Habitação, do Emprego e das Relações do
Trabalho, Banco do Povo Paulista/Nossa Caixa. Concessão de crédito
entre R$ 500,00 e R$ 5.000,00, para famílias de 1 a 5 salários mínimos,
para aquisição de material de construção destinados à reforma e
ampliação da unidade residencial.

Quadro 9 – Síntese das intervenções realizadas pela Prefeitura Municipal de

Caraguatatuba em assentamentos subnormais
Núcleo Habitacional Ação, projeto ou Fonte dos re

82
 programa
Bolsa Família e Renda
Todos Federal e es
Cidadã
Jardim Santa Rosa (Morro do Chocolate),
Massaguaçu (Cocanha), Sertão dos Tourinhos I
Programa do Centro de
(Rua Pedra Grande), Sertão dos Tourinhos II Municip
Referência Alimentar
(Rua Manoel M. Sodré) e Jetuba (Portal da
Fazendinha).
Casabranca, Olaria, Martin de Sá, Cantagalo e Projeto de Geração de
Municip
Serraria. Renda
Sumaré, Jardim Francis, Benfica, Estrela D
´Alva, Caputera, Rio do Ouro I/ Ilha do Sol (Rua
Atendimento na sede da
Américo Timóteo do Rosário), Rio do Ouro II
Secretaria Municipal de Municip
(Rua Agostinho Figueiredo), Rio do Ouro III
Assistência Social (SAS)
(margem do córrego), Jaraguazinho, Tinga,
Prainha.
Fonte: Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS, 2006).

8 . Relato das Atividades de Informação e Consulta a Agentes

Públicos e à Comunidade

Durante a execução deste trabalho, várias atividades de informação e

consulta foram realizadas, juntamente com a equipe técnica da Prefeitura e
com as lideranças comunitárias e moradores das áreas estudadas. A seguir,
cada uma delas é relatada suscintamente.
• No dia 06 de junho foi realizada uma primeira reunião na Caixa
Econômica Federal, em São José dos Campos, com a presença dos
técnicos da REDUR Jorge Ricardo, Sonali e Marina Almeida, do Diretor de
Habitação da Secretaria Municipal de Urbanismo, Habitação e Trânsito,
Luiz Paulo de Toledo, da presidente da Comissão Municipal de Defesa
Civil, Cláudia Georgina Prado Ruiz e do representante da FUNEP,
Fernando Rocha Nogueira. O objetivo desta reunião foi delimitar o escopo
dos trabalhos e seu cronograma físico-financeiro.
• No dia 20 de junho foi realizada uma reunião na Secretaria Municipal de
Urbanismo, Habitação e Transito, para consolidação do relatório (primeiro
produto) contendo a metodologia detalhada e planejamento da execução
do Plano Municipal de Redução de Riscos. O geólogo Fernando Rocha
Nogueira, em nome da FUNEP, apresentou o plano de trabalho e as

83
 etapas de sua execução. Foram discutidas, pelos participantes, as
necessidades logísticas e as formas de informação e de participação das
comunidades envolvidas e da sociedade civil. Estiveram presentes os
engenheiros Leandro Borella Barbosa, Secretário de Urbanismo,
Habitação e Trânsito e Luiz Paulo de Toledo, Diretor de Habitação; a
presidente e o diretor-executivo da Comissão Municipal de Defesa Civil,
Cláudia Georgina Prado Ruiz e Marcos Alves Medeiros; o chefe da
Fiscalização da SEURBHAT, Ronoel Miguel da Silva; e os geólogos
Fernando Antonio Fabrini Machado de Almeida e Fernando Rocha
Nogueira, representando a FUNEP. Nesta reunião também foram
definidas as áreas a serem estudadas.
• No dia 26 de junho foi realizada uma reunião, na Videoteca do Museu,
Praça Dr. Cândido Motta, para apresentação da metodologia detalhada e
do planejamento da execução do Plano Municipal de Redução de Riscos
para lideranças comunitárias das áreas a serem estudadas. O geólogo
Fernando Rocha Nogueira, em nome da FUNEP, apresentou, utilizando
um data show, o plano de trabalho e as etapas de sua execução. Apesar
de ter havido convocação por meio de ofício da Prefeitura para todas as
Associações Comunitárias existentes nas áreas, estiveram presentes na
apresentação apenas os representantes do Rio do Ouro. Estiveram
também presentes técnicos das secretarias de Urbanismo, Habitação e
Trânsito e de Assistência Social e da Defesa Civil Municipal. Considerou-
se que, havendo interesse das lideranças comunitárias ausentes nesta
apresentação, deverão ser realizadas posteriormente novas
apresentações do plano de trabalho.
• Durante os trabalhos de campo para o diagnóstico de riscos, realizados
entre os dias 7 a 12 de agosto e 4 de setembro, foram feitas inúmeras
reuniões informais com os técnicos da Prefeitura para troca de
informações e planejamento das atividades e com lideranças locais e os
moradores das casas sujeitas a riscos identificados, para informá-los
sobre os objetivos dos trabalhos, sobre os riscos identificados e coletar
dados sobre os locais analisados.

84
• No dia 4 de setembro foi realizada nova reunião na Videoteca Lúcio Braun
do Museu de Artes do Município, que contou com a participação de 25
pessoas, entre lideranças das áreas diretamente envolvidas, técnicos da
Secretaria de Urbanismo, Habitação e Trânsito; da Secretaria Municipal
de Educação, da Secretaria Municipal de Assistência Social e da
Comissão Municipal de Defesa Civil (ver fotos 34 e 35). Das dezoito áreas
estudadas no PMRR, esta reunião contou com a participação de sete
representantes das comunidades, a saber: Jardim Santa Rosa; Jetuba;
Olaria; Cantagalo; Martim de Sá; Massaguaçu e Tinga, além de um
representante de Cidade Jardim. Na reunião do dia 26 de junho passado,
com igual objetivo, estiverem presentes representantes do Rio do Ouro.
A reunião foi iniciada com um breve pronunciamento do Engenheiro
Leandro Borella Barbosa, Secretário de Urbanismo ,Habitação e Trânsito,
que enfatizou a importância deste trabalho, bem como o papel de cada
liderança neste processo. Em seguida, o geólogo Fernando Rocha
Nogueira, da FUNEP, apresentou a metodologia e os procedimentos que
estão sendo adotados no presente trabalho. A apresentação procurou
transmitir aos participantes um conjunto de informações relativas ao
mapeamento de risco das áreas estudadas. Neste sentido, os
participantes foram informados que, nas 18 áreas estudadas no
levantamento, foi identificado um universo de 250 moradias em situação
de risco. Após a apresentação da metodologia e dos dados iniciais, os
participantes levantaram dúvidas e questionamentos aos procedimentos a
serem adotados para que haja uma efetiva redução dos riscos. Nesta
discussão, foram debatidas ações e comportamentos preventivos, o
envolvimento dos moradores junto com a prefeitura no controle de
práticas danosas ao ambiente e medidas possíveis de serem adotadas
para a redução e/ou a eliminação dos riscos, tais como: serviços de
limpeza, implantação ou recuperação de sistemas de drenagem; replantio
de áreas devastadas ou que apresente cultura inadequada; obras de
contenção e, em algumas situações, remoção de moradias.
Com intuito de ampliar o envolvimento das lideranças comunitárias e
garantir a participação da população diretamente envolvida nas áreas de

85
 riscos, foi decidida a realização dos próximos encontros observando os
limites de territorialização, agrupando as pessoas de acordo com a região
em que suas moradias encontram-se localizadas. Foi também apontada a
importância de garantir, nas próximas atividades, a participação dos
agentes públicos que atuam diretamente nas comunidades, como os
Diretores de Escola e os Agentes Comunitários de Saúde e de técnicos de
outras Secretarias diretamente envolvidas. Durante a reunião, foi também
indicado que outros atores apresentam interface neste esforço municipal
de enfrentamento das situações de riscos nos assentamento precários e
que precisam estar presentes à Audiência Pública do PMRR, como por
exemplo, o DER - Departamento de Estradas e Rodagem e o Ministério
Público.
• No dia 28 de setembro, o geólogo Fernando Nogueira, representando a
FUNEP e o eng. Luiz Paulo de Toledo, diretor de Habitação da
SEURBHAT, fizeram uma primeira apresentação dos resultados do
diagnóstico de riscos para o Prefeito Municipal, Sr. José Pereira de
Aguilar.
• Foram realizadas três plenárias públicas nos dias 7, 8 e 21 de outubro,
com objetivo de informar os resultados do mapeamento de riscos e a
indicação de intervenções necessárias para reduzi-los ou erradicá-los,
para a comunidade moradora nas áreas estudadas e, mais
particularmente, para os moradores dos setores onde foram detectadas
situações de risco. Estas plenárias foram realizadas em Escolas
Municipais localizadas em diferentes áreas do município (Canta Galo, Rio
do Ouro e Martin de Sá), buscando contemplar, em cada uma, os bairros
mais próximos.
• A Prefeitura Municipal visitou e convidou para as plenárias todos os
moradores das residências incluídas nos setores de risco diagnosticados.
No dia das plenárias, foi disponibilizado transporte gratuito para o
deslocamento dos participantes dos bairros ate os locais das reuniões.
Participaram das atividades cerca de 250 pessoas. Em cada plenária,
foram apresentados inicialmente, utilizando um data show, os objetivos,
etapas e atividades a serem cumpridas pelo Plano Municipal de Redução

86
 de Riscos e os principais conceitos e métodos empregados para o
diagnóstico. Em seguida, foram apresentados os resultados do
mapeamento para cada área estudada, indicando os setores de risco
identificados, as moradias envolvidas, os processos destrutivos potenciais
e suas causas, o grau de probabilidade ou grau de risco de cada setor e
as intervenções necessárias para conter o processo perigosos atuante ou
minimizar suas conseqüências)................................................................
Os presentes participaram ativamente das plenárias (ver fotos 36 a 39),
apresentando suas dúvidas, debatendo os resultados e as sugestões de
intervenção relacionadas às suas próprias moradias. Durante as
plenárias, foram abertas as inscrições aos interessados em participar do
Curso de Capacitação para formação de Núcleos de Defesa Civil, parte
das atividades previstas neste trabalho. Cerca de 30 pessoas se
inscreveram e deverão participar do curso no dia 16 de dezembro.

Foto 34 – Lideranças
comunitárias e técnicos da
Prefeitura participantes da
plenária do dia 4 de
setembro

Foto

Foto 35 - Os presentes na
plenária do dia 4 de
setembro tomam contato
com os primeiros
resultados do
mapeamento de riscos

87
.
Foto 36 – Apresentação
dos resultados aos
moradores no dia 7 de
outubro

Foto 37 – Plenária de
apresentação dos
resultados do
mapeamento de riscos no
dia 8 de outubro.

Foto 38 – Plenária de
apresentação dos
resultados do
mapeamento de riscos no
dia 21 de outubro.

88
 Foto 39 – Faixa de
convocação das reuniões
de apresentação do
mapeamento de risco

9. Proposta de Critérios para Priorização das Intervenções

Estruturais

Para o estabelecimento de uma ordem de prioridade entre as áreas e

setores a serem atendidas por intervenções estruturais de redução de risco,
são propostos os critérios descritos a seguir.

1. O grau de risco (probabilidade de ocorrência de processos destrutivos);

Prioridade para os setores com maior probabilidade de ocorrência de
acidentes: (R4) > (R3) > (R2);
2. O porte do setor (prioridade para os casos que resultem em maior
número de moradias beneficiadas diretamente com a intervenção proposta),
sendo:
Setor de grande porte (>10 moradias em risco);
Setor de médio porte (entre 10 e 5 moradias);
Setor de pequeno porte (menos que 5 moradias em risco).
3. A relação custo/moradia da intervenção estrutural;
Com prioridade para as situações que apresentam menor relação
custo/moradia.

89
4. Proposta de remoção das moradias
Adquire prioridade no sentido de impedir a consolidação da ocupação.
5. Intervenção associada à drenagem da SP-55
Adquire prioridade por se tratar de situações em que o risco é
associado a disfunção de equipamento público.

O quadro 10, apresentado a seguir, apresenta elementos para a aplicação

destes critérios.

Obs. 1. Nos setores onde as intervenções propostas apresentam relação de

custo/ moradia superior a R$20 mil, sugere-se que seja avaliada a alternativa
de remoção da(s) moradia(s).
Obs. 2. O setor 1 da área 08 (Prainha), que apresenta probabilidade muito
alta de acidente, não foi incluído nesta ordem de prioridades porque não se
enquadra nas características de assentamento precário, foco deste trabalho,
e as edificações já estão desocupadas.
ameaçadasNº. de moradias
Grau de Probailidade

Estimativ
a de
Tipologia das
Setor

N custo
Nome da área intervenções
º (R$)
sugeridas
Custo/
moradia

Drenagem; Serviço de 6.219,55

1 Massaguaçu / Cocanha 1 R2 07
limpeza. 888,50
Remoção das moradias; 52.071,68
1 R4 02 ( Retaludamento; Proteção 26.035,00
Massaguaçu / Sertão dos superficial vegetal).
2
Tourinhos Monitoramento; Muro de 12.240,00
2 R2 02
espera. 6.120,00
3 R2 04 Monitoramento. -
1 R2 08 Monitoramento . -
Impermeabilização; 3.015,80
2 R3 04 Limpeza; Proteção 753,95
Jardim Santa Rosa superficial vegetal;
3
(Morro do Chocolate) Extensão do lançamento de 634,44
águas servidas; Implantação 634,44
3 R2 01
de calhas no telhado;
Proteção superficial vegetal.
4 Portal da Fazendinha / 1 R2 07 Monitoramento. -

90
 Jetuba
Extensão do sistema de 15.776,00
1 R4 04
drenagem da SP-55. 3.944,00
2 R2 06 Monitoramento. -
Contenção, reaterro e 21.805,97
3 R3 01 conformação da encosta; 21.805,97
Proteção superficial vegetal.
Drenagem superficial; 6.976,80
Fechamento das trincas; 3.488,40
Conformação da encosta;
4 R3 02
Manutenção da cobertura
5 Olaria vegetal; Demolição de
edificação desabitada.
Extensão do sistema de 17.333,20
5 R2 01
drenagem da SP-55. 17.333,20
Retaludamento; Canaleta de 10.251,14
6 R2 03 crista; Proteção superficial 3.417,00
vegetal.
Controle da ocupação; -
7 R3 05
Remoção.
Contenção; Conformação 13.804,00
8 R2 02
manual da encosta 6.902,00
1 R2 22 Controle; Remoção. -
Controle / interdição e -
2 R2 04
remoção.
Contenção; impermea- 11.844,24
bilização; Retaludamento; 2.368,85
6 Casa Branca 3 R3 05
Proteção superficial vegetal;
Remoção de uma moradia.
Serviço de limpeza; 8.638,72
4 R3 02
Contenção. 4.319,36
5 R2 35 Monitoramento. -
Retaludamento; Drenagem 10.264,74
7 Martim de Sá 1 R3 01 superficial; Proteção 10.264,74
superficial vegetal.
05 Retaludamento; Drenagem Projeto
8 Prainha 1 R4
superficial e subsuperficial. executivo
Impermeabilização;
Proteção superficial vegetal;
Remoção de duas moradias;
Muro de espera; Serviço de 14.458,65
9 Cantagalo 1 R2 17
limpeza; Monitoramento e 850,50
controle da ocupação;
Melhoria do beco: drenagem
e pavimentação.
Muros de gabião; Serviço de 12.964,06
10 Serraria 1 R3 01
limpeza. 12.964,06
Muros de espera; 41.804,33
Conformação da encosta; 2.786,95
1 R3 15
Drenagem de crista;
Sumaré
11 Impermeabilização.
4.236,40
2 R2 01 Contenção.
4.236,40
Serviço de limpeza; Drena- 24.833,52
gem/ acesso; Impermeabili- 6.208,38
zação; Proteção superficial
12 Jardim Francis 1 R3 04
vegetal; Conformação da
encosta; Proteção lateral da
escadaria de acesso.

91
 6.419,20
Serviço de limpeza e
1 R2 01 6.419,20
contenção.
Impermeabilização; Retalu- 3.680,62
2 R3 02 damento; Proteção 1.840,31
superficial vegetal.
Contenção; Impermea- 11.870,95
3 R3 02 bilização; Proteção 5.935,47
superficial vegetal.
Retaludamento; Imperme- 4.298,76
abilização e passeio; 4.298,76
13 Benfica Proteção superficial vegetal;
4 R3 01
Calhas no telhado;
Demolição parcial da
edificação.
- Contenção; 11.084,00
5 R3 02 - Remoção de uma 5.542,00
edificação.
Demolição e reconstrução -
de um cômodo da
6 R2 01 edificação; Condução
adequada das águas
servidas.
Muro de espera; Sistema de 57.505,15
14 Estrela Dalva 1 R3 05
drenagem superficial. 11.501,03
Contenção; Serviço de 12.036,00
1 R3 04
limpeza; Impermeabilização. 3.009,00
15 Caputera
- Limpeza manual de blocos -
2 R3 01
e lascas rochosos.
Retaludamento;Drenagem; 70.012,80
1 R3 08
Proteção superficial vegetal. 8.751,60
Contenções; Impermeabi- 34.780,88
lização; Acesso/ drenagem 2.173,80
2 R3 16 em rampa e escadaria;
16 Rio do Ouro
Implantação de calha;
Remoção de uma moradia.
Demolição parcial de uma 5.862,28
3 R3 04 moradia; enrocamento para 1.465,57
proteção de margem do rio.
Contenção; Retaludamento;
Drenagem; Proteção 61.697,65
superficial vegetal. No 61.697,65
1 R4 01 acesso ao Setor 2, é
necessário inverter a
17 Tinga
posição e controlar a
drenagem superficial.
2 R3 05 - Remoção das moradias. -
- Limpeza manual de -
3 R2 01
material alterado superficial.

92
 Monitoramento; 20.546,88
Implantação de caixa d 4.109,37
1 R2 05
´água coletiva; Laje
impermeabilizante.
Estruturas de contenção; 32.753,56
Sistema de drenagem 10.917,85
2 R3 03
superficial; Impermeabi-
lização; Escada de acesso.
Monitoramento; Implantação 12.852,00
18 Jaraguazinho
de calhas nas moradias; 1.836,00
3 R2 07
Demolição e reconstrução
de muros.
1.716,86
4 R2 02 Impermeabilização.
858,43
Impermeabilização; Sistema 24.576,22
5 R3 05
de drenagem superficial. 4.915,24
7.072,00
6 R2 03 Limpeza do talude.
2.357,33
Quadro 10. Informações para a priorização dos setores de risco.
Legendas: R4 > R3 > R2 Setor de grande porte ; Setor de médio porte; Setor de pequeno porte
Monitoramento ; Serviços basicamente manuais ; remoção de moradias ; correção de disfunção de
equipamento público
Custos por moradia < R$1.000,00 >R$1.000,00 a R$5.000,00 >R$5.000,00 a R$10.000,00
> R$10.000,00 a R$20.000,00 >R$20.000,00

Combinando estes critérios, é apresentada a seguir uma proposta de

ordem de prioridades para as intervenções. Recomenda-se que esta escala
de prioridades sirva de referência para as intervenções estruturais destinadas
à redução de riscos nas áreas estudadas de Caraguatatuba, sempre que
possível.
Grau de N˚ Nome da Área Setor Grau Moradias
prioridad da de diretamente
e Áre risco atendidas
a
1 5 Olaria 1 R4 04
2 Massaguaçu / Sertão dos
2* 1 R4 02
Tourinhos
3 ** 17 Tinga 1 R4 01
3 Jardim Santa Rosa (Morro
2 R3 04
do Chocolate)
5 Olaria 7 R3 05
17 Tinga 2 R3 05
4
15 Caputera 2 R3 01
16 Rio do Ouro 2 R3 16
11 Sumaré 1 R3 15
6 Casa Branca 3 R3 05
13 Benfica 2 R3 02

93
 5 Olaria 4 R3 02
6 Casa Branca 4 R3 02
13 Benfica 4 R3 01
5
15 Rio do Ouro 3 R3 04
15 Caputera 1 R3 04
18 Jaraguazinho 5 R3 05
12 Jardim Francis 1 R3 04
13 Benfica 3 R3 02
6
13 Benfica 5 R3 02
16 Rio do Ouro 1 R3 08
18 Jaraguazinho 2 R3 03
14 Estrela Dalva 1 R3 05
7
7 Martim de Sá 1 R3 01
10 Serraria 1 R3 01
8 *** 5 Olaria 3 R3 01
6 Casa Branca 1 R2 22
9 6 Casa Branca 2 R2 04
9 Cantagalo 1 R2 17
1 Massaguaçu / Cocanha 1 R2 07
18 R2
Jaraguazinho 3 0 7.
10
3 Jardim Santa Rosa (Morro
3 R2 01
do Chocolate)
17 Tinga 3 R2 01
18 Jaraguazinho 4 R2 02
11 18 Jaraguazinho 6 R2 03
18 Jaraguazinho 1 R2 05
2 Massaguaçu / Sertão dos
2 R2 02
Tourinhos
5 Olaria 6 R2 03
12 5 Olaria 8 R2 02
11 Sumaré 2 R2 01
13 Benfica 1 R2 01
13 Benfica 6 R2 01
18 Jaraguazinho 1 R2 05
Quadro 11 . Proposta de ordem de prioridades para as intervenções sugeridas. Ver as
observações abaixo:

* Para esta situação, sugere-se a remoção das moradias e o congelamento da área, com prioridade
sobre as obras de recuperação da área de empréstimo.
** Neste caso, sugere-se avaliar a possibilidade de remoção da moradia. Atualmente encontra-se
desocupada.
*** Neste caso, sugere-se avaliar a possibilidade de remoção da moradia ou a demolição da porção dos
fundos imediatamente até a remoção completa da edificação.
Obs: todas os setores onde foram identificadas situações de risco devem ser monitorados
periodicamente, especialmente nos períodos chuvosos.

94
10. O Plano Municipal de Redução de Riscos de Caraguatatuba

Para a elaboração de um plano estratégico de redução de riscos é

indispensável a análise do ambiente urbano, mas também a compreensão de
como se dá a gestão do ambiente urbano e, mais particularmente, das
políticas públicas voltadas para as áreas de assentamento precário, a porção
informal, vulnerável e, freqüentemente, degradada da cidade.
A gestão dos riscos urbanos compreende o conjunto de medidas de
organização e operação institucional para o tratamento das situações de risco
existentes, mas sua eficiência é diferenciadamente maior quando estas
ações fazem parte da gestão do ambiente urbano e compreendem, além do
gerenciamento dos riscos, políticas públicas de desenvolvimento urbano, de
provisão habitacional, de proteção e recuperação ambiental e de inclusão
social e mecanismos de regulação e aplicação dessas políticas.
Com esta perspectiva presente, é indispensável estabelecer também
estratégias específicas para o gerenciamento dos riscos identificados.
Adotam-se aqui as quatro estratégias de ação a seguir descritas, adaptadas
da metodologia proposta pela agência das Nações Unidas voltada para a
redução de desastres (UNITED NATIONS DISASTERS RELIEF OFFICE –
UNDRO, 1991):

 Identificação e análise dos riscos (conhecimento dos problemas);

 Planejamento e implementação de intervenções estruturais para a
redução ou erradicação dos riscos;
 Monitoramento permanente das áreas de risco, atendimento de
emergências e implantação de planos preventivos de defesa civil;
 Informação pública, capacitação e mobilização social para ações
preventivas e de autodefesa.

As duas primeiras estratégias estão sistematizadas por este relatório.

Sugere-se que o mapeamento de riscos aqui apresentado seja utilizado para
ações preventivas e o monitoramento de campo durante todo o ano,
especialmente durante os períodos críticos de pluviosidade.

95
 A Comissão Municipal de Defesa Civil de Caraguatatuba implanta
Planos Preventivos de Defesa Civil anualmente, durante os períodos
chuvosos, há quase duas décadas, sob a coordenação da CEDEC –
Coordenadoria de Defesa Civil Estadual e o suporte técnico do Instituto de
Pesquisas Tecnológicas – IPT e do Instituto Geológico - IG. A continuidade e
o aprimoramento desta operação são indispensáveis para a garantia da
segurança dos moradores das áreas mais críticas até que se execute a
intervenção estrutural planejada.
Um plano preventivo de defesa civil envolve ações que antecedem a
ocorrência de acidentes, por meio do estabelecimento de indicadores de
situações críticas e da observação, em campo, de evidências de
instabilidade, no sentido de evitar suas conseqüências.
Os resultados do mapeamento e as intenções do PMRR devem ter
ampla divulgação pública, tanto no sentido de informar e comprometer a
sociedade civil com as propostas de redução de riscos, quanto para capacitar
os moradores das áreas de risco a desenvolver parceria com a Prefeitura de
Caraguatatuba em ações preventivas e de autodefesa.
Atividades que estiveram no escopo deste trabalho, como as reuniões
de informação e consulta relatadas no item 8, a audiência pública de entrega
deste relatório e os cursos de capacitação previstos são alguns exemplos de
ações apontadas na quarta estratégia, que pode se consolidar mais
efetivamente se forem constituídos os núcleos de defesa civil entre os
moradores das áreas de risco.

96
10.1. Considerações Gerais

Foram identificados, em 18 áreas estudadas no município de

Caraguatatuba, 49 setores de risco associados a escorregamentos de
encostas e solapamento de margens de córregos, nos quais 250 moradias
estão diretamente sujeitas a processos adversos. Foi sugerida a remoção de
43 moradias, das quais 15 por motivos diretamente relacionados com riscos e
as demais, em função da dificuldade de receberem melhorias urbanas ou por
se encontrarem em áreas de proteção ambiental.
Estima-se que sejam necessários recursos da ordem de R$ 668 mil
para a execução de todas as obras estruturais de redução de risco aqui
sugeridas. A remoção das 43 moradias, se relacionadas a alternativas
habitacionais de interesse social para as famílias moradoras, adicionaria a
este valor uma quantia de aproximadamente R$860 mil.
Em relação às 110 moradias com maior probabilidade de serem
diretamente afetadas por acidentes associados a escorregamentos (R3 e
R4), estima-se que o custo total das intervenções para evitar tais ocorrências
seja da ordem de R$540 mil. A remoção e assentamento em novas
moradias de 15 famílias deste total implicariam em um acréscimo de
aproximadamente R$300 mil a este valor.

97
 As intervenções estruturais sugeridas e apresentadas neste PMRR
estão subordinadas, quase que exclusivamente, à avaliação das condições
de risco (ao processo perigoso identificado, ao seu estágio de
desenvolvimento e à tipologia de obra adequada à eliminação ou redução da
possibilidade de ocorrência do processo perigoso, ou processo destrutivo). À
municipalidade de Caraguatatuba caberá optar por solução diversa daquela
indicada se, porventura, às alternativas de intervenção para redução de risco
se sobrepuserem projetos de interesse coletivo, de proteção ambiental ou de
desenvolvimento urbano que requisitem a remoção de assentamentos ou de
moradias.

Os resultados deste diagnóstico explicitam a estreita relação entre a

subnormalidade e a precariedade da maioria dos assentamentos estudados
com os riscos geológico-geotécnicos a que estão submetidos seus
moradores.

10.2. Propostas de Ações Não Estruturais

 Fortalecer e aprimorar as ações de controle da ocupação urbana e do

adensamento, especialmente nas áreas sujeitas a riscos;
 Atualizar permanentemente o conhecimento dos riscos no município,
sistematizando e registrando informações coletadas durante vistorias
periódicas de fiscalização e monitoramento dos assentamentos precários;
 Aprimorar a operação anual do Plano Preventivo de Defesa Civil - PPDC
que implique: a) na avaliação prévia de todas as áreas sujeitas a risco e
na adoção de ações emergenciais e preventivas que antecedam o
período chuvoso; b) na realização de reuniões com moradores para
informar sobre os riscos existentes e orientar sobre as medidas
preventivas ou emergenciais a serem adotadas; c) na organização de
estrutura institucional de apoio à COMDEC para o monitoramento das
áreas de risco durante os períodos chuvosos, para a ação preventiva em
situações críticas identificadas e para o atendimento de emergências,
quando necessário;
 Constituir, junto aos moradores das áreas de risco e voluntários, núcleos
de defesa civil (NUDECs) e capacitá-los para o compartilhamento com a

98
 gestão municipal das atividades de prevenção, autodefesa e atendimento
emergencial.

10.3. PROPOSIÇÕES COMPLEMENTARES

 Constituir uma Comissão Intersecretarial responsável pela implementação

das ações sugeridas por este PMRR, sob a coordenação da Secretaria
Municipal de Urbanismo, Habitação e Transito e composta pela Comissão
Municipal de Defesa Civil, pela Secretaria de Assistência Social e pela
Secretaria de Obras. Caberia a esta Comissão (1) manter atualizadas as
informações sobre a situação dos setores de risco; (2) fiscalizar e coibir a
ampliação da ocupação e a geração de novas situações de risco; (3)
planejar a execução das intervenções necessárias e formas de captação
de recursos para tal fim; (4) manter diálogo permanente com os
moradores das 250 edificações em risco, informando-os sobre o
andamento das ações previstas.
 Que recursos e dotações específicos para a execução de intervenções
estruturais nas áreas de risco sejam incluídos já no próximo Plano
Orçamentário Anual do Município e que tenham como referência a ordem
de prioridades apresentada no PMRR;
 Que o Governo Federal, por meio do Ministério das Cidades, da Caixa
Econômica Federal e da Secretaria Nacional de Defesa Civil / Ministério
da Integração Nacional, e o Governo Estadual, por meio da
Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, da CDHU e de outros órgãos,
estabeleçam meios de cooperação com a Prefeitura da Estância
Balneária de Caraguatatuba para a captação de recursos e no
estabelecimento de parcerias para as intervenções estruturais nas áreas
de risco, especialmente quando associadas a programas de habitação e
melhorias urbanas para assentamentos subnormais.

11. Referências bibliográficas

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República, Brasília, 3 de agosto de 2004.

99
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