Presupuesto Por Result A Dos Flavio Ausejo

DIPLOMADO SOBRE GESTIN POR RESULTADOS
PRESUPUESTO POR RESULTADOS/1
MDULO III:
Flavio Ausejo
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.
CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social MODULO I: DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO POR RESULTADOS
UBICACIN DEL MDULO EN EL DIPLOMADO DE GESTIN POR RESULTADOS
MDULO I:
DESCENTRALIZACIN Y GESTIN POR RESULTADOS
MDULO II:
PLANIFICACIN ESTRATGICA Y OPERATIVA
MDULO III:
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
MDULO IV:
IDENTIFICACIN DE PROYECTOS EN EL MARCO DEL SNIP
MDULO V:
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
NDICE
I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

1. Primera unidad: la poltica pblica del presupuesto por resultados 1.1. Aspectos generales 1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico 1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin privada 1.2. Antecedentes del presupuesto por resultados 1.2.1. Experiencias en Amrica Latina 1.3. Por qu y para qu implementar el presupuesto por resultados en el Per? 1.4. Qu es el presupuesto por resultados? 1.5. El presupuesto por resultados: un elemento dentro de la gestin por resultados 1.6. Dnde se viene implementando la metodologa de presupuesto por resultados? 2. Segunda unidad: condiciones institucionales y organizacionales para la aplicacin del presupuesto por resultados 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. Voluntad poltica Revisin de los objetivos de la poltica pblica Participacin de los servidores pblicos Mirada multianual Capacidad para el trabajo intergerencial Definicin de los objetivos para la ejecucin del presupuesto por resultados 2.7. Responsabilidad por los avances del diagnstico y diseo del presupuesto por resultados 2.8. Rendicin de cuentas
9 9 9 9 11 13 14 15 16 17 18
23 23 23 25 25 26 27 27 28
3. Tercera unidad: los instrumentos del presupuesto por resultados 3.1. La programacin presupuestaria estratgica 3.1.1. Programacin: elaboracin del diagnstico para el presupuesto por resultados i. modelo conceptual ii. modelo explicativo iii. modelo prescriptivo 3.1.2. Formulacin: diseo del presupuesto por resultados i. modelo lgico 3.1.3. Bsqueda y presentacin de evidencia bibliogrfica 3.1.4. Seguimiento 3.1.5. Evaluacin 3.2. Recomendaciones para el diseo de un programa presupuestario estratgico
29 29 29 31 32 32 33 35 37 37
38
4. Cuarta unidad: impactos del presupuesto por resultados en la organizacin y en la gestin pblica 4.1. Sistemas administrativos transversales 4.2. Indicadores de desempeo 4.2.1 Ante quin responde 4.2.2. Toma de decisiones: priorizacin 4.3. Programas y proyectos 4.4. Coordinaciones entre organizaciones pblicas
40 40 41 42 42 43 44
III. EjERCICIO PRCTICO

1. Modelo conceptual general 1.1. Primer paso: bsqueda de modelos conceptuales 1.2. Segundo paso: anlisis de los modelos conceptuales 1.3. Tercer paso: recoleccin de informacin estadstica. 2. Modelo explicativo 2.1. Identificando los elementos del indicador 2.2. Factores causales directos de la condicin de inters 2.3. Factores causales indirectos de la condicin de inters 3. Modelo prescriptivo
47 47 47 48 49 50 52 54 61 65
BIBLIOGRAFA ANExOS
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Formatos de llenado para la programacin presupuestaria estratgica Presupuesto por resultados: modelo conceptual general Presupuesto por resultados: modelo explicativo Presupuesto por resultados: caminos causales jerarquizados Presupuesto por resultados: formulacin de resultados Presupuesto por resultados: formulacin de productos Presupuesto por resultados: definicin de la estructura funcional programtica 8. Presupuesto por resultados: identificacin de indicadores
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Diplomado de Gestin Pblica Orientada a Resultados2
PRESENTACIN
En el marco de las acciones del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) para aportar al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y promover que este responda a una gestin pblica ms eficiente, eficaz y democrtica, se plante la elaboracin de un programa acadmico -en la modalidad de diplomado- para fortalecer las capacidades de los Gobiernos Regionales (GR) y de los actores de la sociedad civil en su manejo del enfoque de Gestin por Resultados. La elaboracin del diplomado Gestin Pblica Orientada a Resultados ha sido posible gracias al aporte de dos intervenciones con objetivos coincidentes que plantearon como actividad prioritaria el diseo del programa formativo. El primero de ellos es el Proyecto de Fortalecimiento de la Administracin Pblica Regional de Arequipa, financiado por National Endowment for Democracy (NED). Este proyecto se implement hasta julio de 2009 y su objetivo fue contribuir para la instauracin de una gestin pblica eficiente en el interior del Gobierno Regional de Arequipa. El segundo de ellos, el proyecto Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin por Resultados, financiado por la Unin Europea, se implement a principios del ao 2009, con un trabajo que ir hasta fines de 2011 y que tiene como objetivo primordial fortalecer las capacidades de los GR de Piura, Lambayeque, Arequipa y Cusco, as como de acadmicos, periodistas y asociaciones de base para una gestin basada en resultados que sea ms eficaz y eficiente para responder a las prioridades regionales. Las acciones para la elaboracin del diseo general del diplomado y de los cinco mdulos correspondientes han estado bajo la coordinacin conjunta del CIES y de los asociados regionales responsables de la intervencin: la Universidad Catlica Santa Mara en Arequipa, el Centro Guamn Poma de Ayala en Cusco, y la Universidad Catlica Santo Toribio de Mogrovejo (USAT), en conjunto con el Centro de Investigacin y Capacitacin del Campesinado (Cipca), en las regiones Lambayeque y Piura.
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.
El diseo del diplomado surge en primer trmino como respuesta a un contexto en el que la gestin pblica regional, pero tambin la nacional, es percibida por la mayora de ciudadanos como lenta, poco eficaz y distante de las reales necesidades de los ciudadanos, en especial de los ms pobres y excluidos. En segundo trmino, atiende las demandas de los propios Gobiernos Regionales que han manifestado la necesidad de fortalecer sus capacidades institucionales para desarrollar una mejor gestin. El diplomado consta de cinco mdulos: i) ii) iii) iv) v) Descentralizacin, Gestin por Resultados y Presupuesto por Resultados; Planificacin estratgica y operativa; Presupuesto por Resultados; Identificacin de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica; Sistemas transversales del Estado vinculados a adquisiciones y contrataciones, personal, inversin pblica, presupuesto, contabilidad y tesorera.
Es un diplomado de carcter semipresencial y su principal caracterstica radica en que los cinco mdulos que contiene se desarrollan tomando como base dos Programas Estratgicos del Presupuesto por Resultados priorizados en las regiones: el Programa Articulado Nutricional y el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje. Esta decisin se adopt, por un lado, con el propsito de vincular el espacio de formacin y de capacitacin con las demandas y caractersticas del trabajo que desarrollan los funcionarios de los Gobiernos Regionales, y, por otro, porque consideramos que organizar el diplomado alrededor de un caso de estudio favorecer que los participantes se apropien mejor de los contenidos, en la medida que estos sern aplicados a ejercicios prcticos. Finalmente, porque todos los mdulos abordarn el mismo caso, lo que asegura que los productos se orienten a mejorar las condiciones de implementacin del programa estratgico seleccionado. El diplomado de Gestin Pblica Orientada a Resultados contribuir a la formacin de grupos de profesionales interesados en los temas pblicos y comprometidos con los desafos de desarrollo regional. Asimismo, por sus caractersticas y metodologa, consideramos firmemente que facilitar que los Gobiernos Regionales dispongan, al finalizar el programa, productos tiles para la gestin pblica regional desde un enfoque de Gestin por Resultados. Lima, noviembre 2009.
LARS STOjNIC Oficial de Proyectos
PATRICIA CABRERIZO Analista
Consorcio de Investigacin Econmica y Social
I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS DEL MODULO
El Mdulo de Presupuesto por Resultados (PPR) contar con cuatro unidades, dos de estas corresponden a las fases no presenciales y una a la fase presencial. Estas unidades permitirn a los participantes conocer el Presupuesto por Resultados, sus antecedentes e impactos, as como su relacin con la gestin por resultados. Asimismo, permitirn que los participantes cuenten con herramientas para desarrollar un diagnstico, a fin de caracterizar la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos. Las unidades del mdulo involucrarn los siguientes temas: n Primera unidad (fase no presencial I): En esta unidad se desarrollan los aspectos generales del Presupuesto por Resultados, sus antecedentes y su relacin con la gestin por resultados. n Segunda unidad (fase no presencial II): En la segunda unidad, los participantes debern analizar las condiciones institucionales y organizacionales que son necesarias para implementar el Presupuesto por Resultados en el caso de estudio. Duracin aproximada de la primera y segunda unidad: 15 das calendario con un estimado promedio de una hora con 30 minutos de estudio diario. n Tercera unidad (fase presencial): En esta unidad los estudiantes revisarn los instrumentos del Presupuesto por Resultados. Tal como la programacin presupuestaria estratgica. Duracin aproximada: 3 das calendario con un estimado promedio de ocho horas de estudio diario. n Cuarta unidad (fase no presencial II): En la ltima unidad del mdulo los participantes analizaran los impactos del Presupuesto por Resultados en la organizacin y la gestin pblica. Asimismo, los participantes terminarn el trabajo final de diagnstico. Duracin aproximada: 12 das calendario con un estimado promedio de tres reuniones de equipo de tres horas de trabajo cada una, adems de una hora diaria en promedio para cumplir con la distribucin de tareas en equipo.
II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS
1. PRIMERA UNIDAD: LA POLTICA PBLICA DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
1.1. ASPECTOS GENERALES

El principal reto que enfrenta cualquier Estado para atender las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos es identificarlas, priorizarlas en particular las ms bsicas como son los servicios de salud y educacin y encontrar la mejor manera de satisfacerlas. Para atender este reto, el Estado requiere definir las polticas pblicas con las cuales busca satisfacer las necesidades y aspiraciones identificadas, y establecer los medios y mtodos a travs de los cuales esas polticas van a ser ejecutadas. La primera parte del mdulo est dedicada a explicar los aspectos ms relevantes de la gestin pblica, con el objetivo de comprender el contexto en el cual el estado peruano viene utilizando y aplicando la metodologa de presupuesto por resultados para asignar los recursos financieros a las diferentes funciones que desempea.
1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico

El concepto de poltica pblica puede ser definido como: el conjunto de sucesivas respuestas del estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas/3. Desde esa perspectiva, las polticas pblicas estudian cmo, por qu y para qu los gobiernos adoptan determinadas medidas, y actan o no actan (Heidenheimer, 1990:3) o, en palabras de Dye, estudian qu hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efecto (Dye, 1976:1). Tomando la definicin previa, la accin del gobierno tiene el propsito de identificar y actuar sobre aquellos aspectos o temas que son considerados como problemticos por el impacto que tienen en la sociedad. Los problemas que son reconocidos como problemas sociales que requieren atencin, segn Gary Becker (1995), son aquellos que muestran dos caractersticas: i) reflejan carencias en la sociedad de manera objetiva y, ii) los actores sociales califican la situacin como problema pblico.
Salazar Vargas, Carlos (2008). Polticas Pblicas & Think Tanks, pag.. 45.
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Las carencias en la poblacin pueden ser evidenciadas a travs de la investigacin, utilizando mtodos rigurosos de investigacin social, que demuestren la presencia de una situacin que est afectando negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso, la convivencia social, el medio ambiente o la existencia misma de la sociedad o comunidad especfica. Los criterios para identificar una carencia o necesidad, de acuerdo a Meny y Thoenig (1992), estn basados en aspectos subjetivos y selectivos. Para ello es necesario aplicar cuatro criterios: a. La necesidad normativa: Definida por expertos, polticos o personas influyentes conforme a sus propios valores. b. La necesidad sentida: Polticos y/o lderes sociales traducen deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas. c. La demanda expresada: Son las propias personas a travs de actos concretos, como el uso o no uso de un servicio pblico ofrecido por el gobierno, peticiones, comunicaciones directas a la autoridad, entre otras, las que expresan sus demandas las que son recogidas por los tomadores de decisiones. d. La necesidad comparativa: Surge de comparar la situacin de un determinado fenmeno social en diferentes contextos. Las comparaciones pueden darse a cualquier nivel local, regional o de pas. En relacin a la demanda expresada, como criterio para la identificacin de un problema social, las razones por las cuales estos actores con poder (dentro y fuera del estado) propugnan una intervencin, puede variar desde aspectos ticos y morales hasta la identificacin de determinados sntomas que, sobre la base de experiencias previas y de aspectos como la distribucin del poder, les lleva a alertar sobre la necesidad de intervenir. En sntesis, de acuerdo a Lopez (2008), el estado a travs de sus diferentes niveles de gobierno tiene una doble dependencia con la sociedad: desde la economa y desde los ciudadanos. Con respecto a la primera, el estado promueve la acumulacin privada y mantiene los equilibrios macroeconmicos con el fin de recaudar impuestos que son los recursos que hacen posible su funcionamiento. Con respecto a los segundos, el estado asigna bienes y servicios pblicos (educacin, salud, seguridad, orden, entre otros) que son desplegados a travs de la formulacin, aplicacin y evaluacin de polticas pblicas, y la gestin de las mismas, recibiendo a cambio legitimidad, tanto de origen - a travs de las elecciones - como de desempeo - a travs del apoyo de los ciudadanos a la gestin del gobierno. Esta mutua dependencia est graficada en el siguiente esquema.
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ESqUEMA 1. LA LGICA DE LA POLTICA PBLICA
Estado
Pblicas
Sociedad
Elaboracin: propia
1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin privada

Los ciudadanos esperan que el estado entregue bienes y servicios que permiten mejorar su calidad de vida. En el imaginario del ciudadano, se espera que el estado se comporte como una empresa privada en relacin con sus clientes, buscando satisfacer sus expectativas y entregando el mejor servicio. Sin embargo, la realidad es diferente debido a diferencias de tipo estructural que existen en la relacin estado ciudadano y empresa cliente. La principal diferencia es que el motivo para la accin de la empresa es la maximizacin de beneficios en un entorno competitivo, en donde el cliente puede elegir entre diferentes posibilidades. En cambio, en el sector pblico la accin tiene el propsito de generar valor pblico/4, y el ciudadano no tiene la opcin para elegir entre diferentes posibilidades, pues los servicios que ofrece el estado son, en la mayora de las veces, nicos.
Mark Moore seala en Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico (1998) lo siguiente: El valor se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos, no necesariamente en las transformaciones fsicas, ni tampoco en la sociedad como abstraccin el valor pblico es producto de un intercambio entre lo ofrecido, consumido o proporcionado por parte de quien recibe el bien o servicio, tomando en cuenta la competencia o disponibilidad de los bienes o servicios similares o iguales Por lo tanto, los directivos pblicos deben satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo con determinadas percepciones.
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Segn John T. Dunlop (1980), existen las siguientes diferencias: 1. La perspectiva del tiempo. Los gestores del gobierno tienden a tener horizontes relativamente breves, impuestos por las necesidades y calendarios polticos, mientras que los gestores privados parecen tener una perspectiva de ms tiempo orientada hacia la evolucin del mercado. 2. Duracin de los gestores del gobierno. La extensin de servicio de los ms altos gestores de gobierno, de designacin poltica (como ministros, viceministros y secretarios), es relativamente breve, mientras que los gestores privados tienen un periodo ms largo, tanto en el cargo como en la misma empresa. 3. Medicin de desempeo. Existe poco o ningn acuerdo sobre las normas y mediciones para evaluar a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada s estn bien establecidas varias pruebas de desempeo. 4. Limitaciones de personal. En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados de la gestin: el servicio civil y los nombramientos polticos. En muchos casos, las clusulas de los contratos del servicio civil complican el reclutamiento y/o la contratacin, la transferencia y el despido del personal para alcanzar objetivos. En comparacin, la gestin privada tiene considerablemente mayor margen en el manejo de su personal. 5. Equidad, eficiencia y eficacia. En la gestin gubernamental suele hacerse gran hincapi en la creacin de condiciones de igualdad entre diferentes grupos, mientras que en la empresa privada el nfasis recae en la eficiencia y el desempeo competitivo. 6. Procesos pblicos vs procesos privados. La gestin gubernamental suele estar expuesta a la vista del pblico y ser ms abierta, mientras que las empresas privadas tienen una gestin ms discreta, y sus procesos ms internos y menos expuestos a la vista del pblico. 7. Funcin de la prensa y de los medios informativos. La gestin gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y otros medios informativos y sus decisiones a menudo son previstas por stos. Las decisiones privadas aparecen menos en la prensa, y sta ejerce mucho menos influencia sobre sus decisiones. 8. Impacto legislativo y judicial. A menudo los gestores gubernamentales se ven sometidos a minuciosos escrutinios por grupos supervisores del legislativo, o aun a rdenes judiciales, que son totalmente inslitas en la gestin privada. Ese escrutinio con frecuencia limita materialmente la libertad de accin ejecutiva y administrativa.
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9. El objetivo final. Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final claramente trazado, mientras que los de empresas privadas se proponen generar mayor renta (ganancia), desempeo en el mercado y supervivencia.
1.2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

La metodologa de presupuesto orientado a resultados, tambin conocido como Presupuesto por Resultados (PpR) no es un tema nuevo. Desde inicios de los aos ochenta fue extendindose por los pases anglosajones como un paradigma distinto al prevaleciente de la Administracin Pblica Progresiva (burocracia weberiana). El PpR forma parte del paradigma emergente de la Nueva Gestin Pblica (Hood 1994, 1995) que se grafica en el Esquema 2. El cambio supuso un replanteamiento y rediseo de los sistemas presupuestarios pblicos (Premchand 1993: 94, 1995: 7-8). La ejecucin presupuestaria pas de ser una estricta adhesin a los crditos aprobados, a un esquema de gestin flexible y eficiente de los recursos disponibles para la consecucin de objetivos (Camao, 2007).
ESqUEMA 2. MODELOS DE GESTIN PBLICA

Gestin Pblica Tradicional
vs
Nueva Gestin Pblica
Regulacin y objetivos vagos Gestin orientada hacia dentro Ausencia de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Ausencia de competencia Ausencia de Evaluacin y tcnicas de Gestin Centralizacin Funcin Pblica burocratizada
Fuente: Adaptado de Montesinos Julve, 1998.
Desregulacin Gestin orientada hacia el ciudadano (cliente) nfasis de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora Introduccin de la competencia y el mercado Mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin Descentralizacin Reorganizacin e implicacin de la funcin pblica en la gestin y las reformas
Los organismos internacionales para el desarrollo como la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y el Banco Mundial/5, vienen impulsando este tipo de reformas, y son diversos los gobiernos que han considerado esta metodologa como una
En abril del presente ao el gobierno recibi un crdito de 330 millones de dlares por parte del Banco Mundial con la finalidad de que se reforzara la eficiencia del gasto pblico. Entre los programas que se reforzarn est el desarrollo del Presupuesto por Resultados.
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pieza sustantiva de la reforma integral de la administracin pblica (Arellano, Gil, Ramrez, Rojano, 2000). La revista Observer de la OCDE, de marzo del ao 2008, presenta una gua para usuarios en Presupuesto por Resultados/6. Los esfuerzos que vienen realizando los pases de la OCDE para incorporar esta metodologa desde la dcada pasada, han trado beneficios en trminos de mejoramiento del control del gasto pblico y la obtencin de resultados. Por ejemplo, la informacin generada ha estimulado un mayor nfasis en la planificacin y ha permitido identificar qu programas estn sirviendo a sus objetivos y cules no. Los retos actuales estn en cmo desarrollar y usar los resultados en el proceso presupuestario para medir los cumplimientos, cmo mejorar la calidad de la informacin y cmo convencer a los polticos de usarla en el proceso de toma de decisiones/7. A modo de ilustracin, a continuacin se exponen algunas experiencias de aplicacin de este enfoque en Amrica Latina, con la finalidad de comprender mejor el contexto en el cual se inscribe la metodologa de Presupuesto por Resultados en algunos pases de la regin y ver cules fueron los lineamientos estratgicos que acompaaron y/o fueron plasmados en la reforma presupuestal.
1.2.1. Experiencias en Amrica Latina

Chile.- Se inici incluyendo a partir del ao 1994 indicadores de eficiencia, eficacia y calidad con metas en el proceso presupuestario. La evaluacin de programas se estableci en 1996 y se inici en 1997. Chile manejaba 1,684 indicadores de desempeo, de los cuales 1,590 tenan seguimiento y evaluacin, incluidas evaluaciones de impacto realizadas por organizaciones independientes. Brasil.- El concepto del Presupuesto por Resultados se introduce en el ao 2000. Entre el ao 2001 y 2003, se introducen modificaciones en los programas y se dispone el uso del mismo sistema de clasificacin de actividades y gastos tanto para el planeamiento como para el presupuesto. Asimismo se dispone de reportes anuales de transparencia respecto al desempeo de las organizaciones y los programas. Colombia.- La introduccin del Presupuesto por Resultados se inici a niveles sub nacionales destacando inicialmente la experiencia de la alcalda de Bogot. Este cambio metodolgico se inici sin existir obligacin legal de hacerlo. El presupuesto por resultados permiti a
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Extrado de la pgina Web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf Extrado de la pgina Web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/3-1Grandesfuncionesdegobierno.html
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esta gestin y a las siguientes orientar la discusin pblica y la asignacin de los recursos hacia los programas y resultados prioritarios y evitar las tentaciones del micromanejo del gasto. Mxico.- El proceso de la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) a travs de indicadores, se inicia en el ao 1995. Comprende dos grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa que pretende dar ms transparencia y responsabilidad al servidor pblico, y el segundo comprende una reingeniera organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios (productos) al beneficiario final que es el ciudadano.
1.3. POR qu y PARA qu IMPLEMENTAR EL PRESuPuESTO POR RESULTADOS EN EL PER?

Diversos estudios concluyen que el proceso de gestin del presupuesto en el Per an no ha logrado consolidarse como un instrumento que promueva la provisin adecuada de bienes y servicios pblicos (con criterios de eficiencia, eficacia y equidad) y el logro de una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Entre las principales limitaciones identificadas est la dbil articulacin entre el presupuesto y la planificacin territorial, sectorial e institucional; la rigidez de la normatividad que dificulta la gestin institucional; la debilidad de los sistemas de informacin para el monitoreo y la evaluacin; la poca capacidad de gestin de las organizaciones para orientar sus acciones a la obtencin de resultados y la escasa rendicin de cuentas y participacin de la sociedad civil/8. El Ministerio de Economa y Finanzas ha realizado varios intentos por mejorar el proceso presupuestal en los ltimos aos, los que son sealados a continuacin/9: n PPBS (Planning Programming Budgeting System), aport en lnea con las iniciativas de cambio, pero no ayud a superar la visin institucional. n Presupuesto por Programas: repite los vicios del enfoque institucional y sectorial. n Planeamiento Estratgico: tiende a ser capturado por el enfoque burocrtico y la visin institucional.
8 9
MEF (2006). Presupuesto por Resultados. Motivaciones, conceptos e instrumentos (2008). Lima: MEF.
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n Modelos presentacionales de presupuesto por resultados (Marco Lgico de Programas): presentan informacin de resultados, pero basan la asignacin en otras consideraciones. Los mtodos utilizados no han logrado realizar los cambios esperados a fin de superar la mirada institucional y consolidar un sistema capaz de contribuir al logro de los propsitos del Estado. A continuacin se presenta una sntesis de los cambios esperados: n Cambiar el foco de atencin principalmente institucional del sector o del programa, al resultado que requiere el ciudadano para mejorar su calidad de vida. n Recuperar la figura del producto para la asignacin de presupuesto y la gestin, introduciendo el anlisis de costos. n Contar con una oficina central de presupuesto como propiciadora de buenas prcticas de gestin articulada con/ los operadores del producto y del logro de resultados. n Vincular los recursos o insumos a los resultados que se quiere obtener, lo que implica proponer un modelo decisional para un presupuesto orientado al resultado. Redisear los instrumentos de planificacin estratgica del gobierno regional y local que estn articulados con las polticas y objetivos nacionales. n Fortalecer los espacios de coordinacin intergubernamental que se establezcan con los rganos rectores del nivel nacional: Ministerio de Economa y Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN)/10.
1.4. qu ES EL PRESuPuESTO POR RESuLTADOS?

El presupuesto por resultados comprende la aplicacin en el ciclo presupuestal, de principios y tcnicas para el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de intervenciones con una articulacin clara sustentada en bienes y servicios a ser provistos a un determinado grupo o poblacin objetivo (productos) y en los cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados), a ser logrados bajo criterios de eficiencia, eficacia y equidad/11. El Presupuesto por Resultados pretende quebrar el esquema tradicional del proceso presupuestario:
10 Grupo Propuesta Ciudadana (2007). El Presupuesto por Resultados en el proceso de descentralizacin. Lima, Per. 11 Presupuesto por Resultados. Conceptos y lneas de accin (2008). Lima:MEF.
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n Es una forma diferente de interaccin entre el Estado y el ciudadano: del incrementalismo inercial al nuevo servicio pblico. n Es un nueva forma de concebir y elaborar el presupuesto: Desde la perspectiva del ciudadano De lo inmediato (1 ao) al largo plazo (8 aos) n Quiebra caractersticas estructurales del estado cmo la sectorialidad y nula coordinacin, y n Promueve la coordinacin intra e intersectorial Estos cambios se hacen posible a partir del diseo, validacin y aplicacin de nuevos procesos y metodologas aplicables al ciclo presupuestal; su diseminacin y uso progresivo entre los operadores, en todo nivel de gobierno, lo que evidentemente implica cambios sustantivos en el marco institucional que rige la gestin presupuestaria del Estado.
1.5. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS: UN ELEMENTO DENTRO DE LA GESTIN PARA RESULTADOS

La Gestin para Resultados (GPR) es definida/12 como un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. Las dimensiones de una gestin orientada a resultados son bsicamente cuatro: a) El resultado es clave para cualquier accin del gobierno, b) Adquisicin de responsabilidad de los directivos por los resultados obtenidos, c) Interconecta los componentes de la gestin para optimizar su funcionamiento, y d) Una cultura que hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos. De acuerdo a Roberto Garca, la gestin por resultados implica el desarrollo de las fases de planificacin, presupuesto (orientado a resultados), la gestin de los temas financieros, de adquisiciones y contrataciones, la existencia y gestin de programas y proyectos que desarrollan las funciones asignadas a la organizacin; y el monitoreo y evaluacin de las etapas necesarias para lograr los resultados en los ciudadanos.
12 Extrado de la pgina web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/1-GestionparaResultados.html
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ESqUEMA 3. LA GESTIN PARA RESULTADOS
Presupuesto por resultados
auditoria y
programas y
Monitoreo &
basado en programas presupuestario de mediano plazo de gasto interna y externa
programas y
sistema de monitoreo
bienes y sistema de basada en resultados
1.6. DNDE SE vIENE IMPLEMENTANDO LA METODOLOGA DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS?

La metodologa de presupuesto por resultados se viene aplicando a un conjunto de programas y sectores, detallados a continuacin:
CUADRO 1. PROGRAMAS ESTRATGICOS BAjO EL MARCO DEL SISTEMA DE PPR

2009 2010 2011
Nmero de Programas Estratgicos (PE) Pliegos incorporados a la estrategia de PPR % del presupuesto en PEs
9 33 8.3%
33 40 13.2%
24 44 21%
Fuente: Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010, pag. 81. Elaboracin propia.
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CUADRO 2. PROGRAMAS ESTRATGICOS, METAS Y RESPONSABLES

Programas Estratgicos Lnea de base Meta 2011 Responsable (s) del programa
001
Programa Articulado Nutricional Prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos Salud Materno Infantil Ratio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos Tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos Cobertura de parto institucional en gestantes procedentes de la zonas rurales Porcentaje de nacimientos vivos atendidos por personal de salud capacitado y llevado a cabo en un establecimiento de salud Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo Desempeo suficiente en comprensin lectora de los alumnos que concluyen el III ciclo de la EBR Desempeo suficiente en matemticas de los alumnos que concluyen el III ciclo de la EBR Acceso de la Poblacin a la Identidad Cobertura de peruanos mayores de 18 aos con DNI Acceso a Servicios Sociales Bsicos y a Oportunidades de Mercados Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de educacin (a pie) minutos Reduccin del tiempo promedio de acceso a centro de comercio (a pie) minutos
22.6%
16%
PCM, MINSA, MIMDES, SIS, Instituto Nacional de la Salud y Gobiernos Regionales
002
164 15.2 49.4% 57.7%
120 14.6 n.d. 70%
MINSA, SIS Y Gobiernos Regionales
003
15.9% 7.2%
35% 30%
MINEDU Y Gobiernos Regionales
004
94.6%
n.d.
RENIEC
46 24 61
35 18 49
005
MTC y Gobiernos Regionales
20
Programas Estratgicos
Lnea de base
Meta 2011
Responsable (s) del programa
006
Acceso a Agua Potable y Disposicin Sanitaria de Excretas para Poblaciones Rurales de 2000 Habitantes o Menos Acceso a agua potable en reas rurales Acceso a disposicin sanitaria de excretas en reas rurales (poblaciones menores a 2000 habitantes) Acceso y uso a Servicios Pblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales de Menos de 3000 Habitantes Cobertura de uso de telefona pblica en zonas rurales Acceso y uso de servicio de internet Acceso a Energa en Localidades Rurales Cobertura energtica operativa en hogares rurales Gestin Ambiental Prioritaria Media anual de contenido de material particulado con dimetro menor a 2.5 micras (PM 2.5) Contenido de arsnico en aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional Contenido de coliformes termotolerantes en aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional Accidentes de Trnsito Nmero de muertos por 10,000 vehculos Accidentes fatales durante el ao Accidentes trnsito por cada 10,000 vehculos Nmero de accidentes generados por vehculos de transporte terrestre en la red vial nacional por cada 1,000 vehculos
62% 33%
73% 65%
VIVIENDA y Gobiernos Regionales
007
68.7% 18.8%
80% 35%
MTC y UNI
008
30%
50%
MEM y Gobiernos Regionales
009
92.43 g/ m3 0.038 mg/L 32,000 NMP/100 mL
< a 50 g/m3 <= a 0.01 mg/L <= 2,000 NMP / 100 mL
Gobiernos Regionales
010
23 3044 392 20
n.d. n.d. 283 13
MTC y Gobiernos Regionales
21
Programas Estratgicos
Lnea de base
Meta 2011
Responsable (s) del programa
011
Seguridad Ciudadana Porcentaje de personas que son vctimas de un evento que atenta con la seguridad Porcentaje de personas que considera probable o muy probable ser vctima de un evento que atenta con la seguridad vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales Mejora de la Sanidad Agraria Nmero de alimentos sanos e inocuos en 10 ciudades del pas Incremento de la Productividad Rural de los Pequeos Productores Agrarios Rendimiento de la produccin de papa en el rea rural (Kg / Has) Incremento de la Productividad de las MYPES Promedio de valor agregado por trabajador en el sector microempresa informal en el sector Manufactura aos 2002 2007 (soles ao 1994) Promedio de valor agregado por trabajador en el sector microempresa informal en el sector Comercio aos 2002 - 2007 (soles ao 1994) Promedio de valor agregado por trabajador en el sector microempresa informal en el sector Servicios aos 2002 - 2007 (soles ao 1994)
47% 71%
35% 50%
MININTER
012
n.d.
n.d.
MINJUS y Ministerio Pblico MINAG, Servicios Nacional de Sanidad Agraria y Gobiernos Regionales
013
10
014
12,890
13,748
MINAG y Gobiernos Regionales
3,004 2,543 3,566
n.d. n.d. n.d. PRODUCE y Gobiernos Regionales
015
Fuente: Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010. Elaboracin propia.
22
El desarrollo de los programas estratgicos es un reto importante de tipo organizacional para el Estado peruano que viene impulsando el proceso de descentralizacin. Debido a que los responsables de la ejecucin de las intervenciones definidas en muchos de los programas estratgicos sern los gobiernos regionales y locales, debe existir una perspectiva comn en todos los niveles del gobierno frente a los problemas que afectan al ciudadano. Un aspecto interesante de la participacin de los gobiernos regionales es que permite definir con mayor precisin la situacin que afecta a los ciudadanos, dada la cercana que mantienen con ellos los actores locales. Sin embargo, lograr una participacin de los gobiernos regionales y locales en la etapa de ejecucin, y eventualmente en la etapa de diseo de los programas presupuestarios, requiere de un espacio de coordinacin que implica retos organizacionales mayores para la accin del Estado y que deben ser construidos de manera progresiva.
23
2. SEGUNDA UNIDAD: CONDICIONES INSTITUCIONALES Y ORGANIZACIONALES PARA LA APLICACIN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
2.1. VOLUNTAD POLTICA

La voluntad general es la suma de los intereses que el pueblo tiene en comn, sin embargo los ciudadanos tienen intereses especiales, diferentes, propios a cada uno de ellos, o a los grupos a los que pertenecen. Estos intereses configuran la voluntad particular de una faccin poltica o de un grupo de inters. La voluntad poltica de los responsables de la organizacin es un factor importante para la puesta en prctica de la metodologa de Presupuesto por Resultados, ya que sin dicha voluntad en los sectores involucrados, y de quien est a cargo de cada una de las organizaciones pblicas, no se podr alcanzar el objetivo de presupuestar por resultados y lograr que toda la organizacin entienda esta visin. Los elementos organizacionales que deben estar presentes son poder de decisin, fortalecimiento de capacidades, difusin y socializacin, cambios organizacionales de procesos y comportamientos (actitudes), entre otros. La voluntad poltica es necesaria para lo siguiente: Superar cuellos de botella y la inercia organizacional. Modificar las formas y prcticas de trabajo de la organizacin. Alcanzar una mejor gestin de los sistemas administrativos del estado. Articular los sistemas administrativos con los programas y proyectos. Institucionalizar los nuevos procesos en directivas.
2.2. REVISIN DE LOS OBjETIVOS DE LA POLTICA PBLICA

La organizacin debe identificar sus objetivos generales y especficos, as como los proyectos y planes para el desarrollo de sus funciones asignadas. La adecuada identificacin de estos elementos es esencial pues en la medida que estn bien definidos, la metodologa del presupuesto por resultados va a poder aplicarse de mejor manera en la ejecucin de sus programas estratgicos. Por ejemplo, el objetivo de la poltica pblica nacional para el medio ambiental, a cargo del Ministerio del Ambiente es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin y recuperacin del medio ambiente y
24
sus componentes, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona. Bajo esta definicin, las acciones del Estado deben tener como eje al ciudadano, y perseguir una mejora en su calidad de vida, pero en congruencia con el entorno. La definicin explcita del objetivo de la poltica pblica permite desarrollar las dems actividades, como los programas y proyectos, sobre una base concreta y no sobre la interpretacin o percepcin de los involucrados a partir de un marco normativo. En el caso de los objetivos del Marco macroeconmico multianual, podemos a continuacin ver sus objetivos econmicos y sociales, traducidos en una tabla.
OBjETIvOS ECONMICOS y SOCIALES DE LA ADMINISTRACIN 2006-2011

variable Lnea de Base Avance 1/ Meta Perodo
1 PBI (millones de US$) 2 Inversin Privada (millones de US$) 3 Inversin Pblica (millones de US$) 4 Pobreza (%) 5 Pobreza Urbana (%) 6 Pobreza Rural (%) 7 Desnutricin Crnica (%)** 8 Empleo informal (%)*** 9 Nmero de empleos creados***** 10 Inflacin Acumulada (Var. %)***** 11 Deuda Externa ( % del PBI)****** 12 RIN (millones de US$)*******
79 436 51 736 9 338 48,7% 36,8% 70,9% 24,1% 53,0% n.d. 1,1% 31,3% 14 638
109 232 28 258 5 153 39,3% 25,7% 64,6% n.d. n.d. 886 664 3,9% 18,4% 32 379
140 000 100 000 30 000 30,0% 20,0% 45,0% 16,0% 35,0% 1 500 000 Convergencia a la meta del BCRP 13,0% 30 000
2011 2006-2011 2006-2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Fuente: BCRP, MEF, INEI - ENAHO, Extracto del Mensaje a la Nacin del Presidente de la Repblica (28 de julio de 2007). 1/ Avance al cierre de 2007 en el caso del PBI, pobreza, pobreza urbana, pobreza rural, inflacin y deuda externa *Linea de base: Ao 2005 en el caso del PBI, pobreza, pobreza urbana y pobreza rural. En el caso de la inversin privada y pblica, la lnea de base corresponde al acumulado del periodo 2001 (2do semestre) - 2006 (1er semestre). **Linea de Base: ENDES 2004-2005. Al cierre de la edicin del presente MMM no se dispones de datos oficiales que determinen el avance de esta meta. ***Al cierre de la edicin del presente MMM no se disponen de datos oficiales que determinen el avance de esta meta. ****Avance correspondiente al primer ao y medio de gobierno: periodo julio 2006-diciembre 2007 (Fuente ENAHO 2007). *****Lnea de Base correspondiente la inflacin acumulada del ao 2006. ******Lnea de base: II trimestre de 2006. *******Lnea de base: Julio 2006. Avance al 15 de Abril de 2008.
25
2.3. PARTICIPACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS

El empoderamiento de los servidores pblicos en la metodologa del Presupuesto por Resultados es un elemento clave para el xito de la aplicacin. La comprensin de la metodologa por parte de los involucrados hace que asocien las actividades designadas normativamente con los objetivos de la organizacin, haciendo que su experiencia laboral sirva de insumo para el logro de los resultados y la mejora de sus procesos. La participacin de los servidores pblicos en la elaboracin del Presupuesto basado en Resultados permite identificar los fines de la gestin de su organizacin y los problemas que impiden su cumplimiento. Este enfoque permite que las conclusiones a las que se llegue gocen de un alto consenso entre los participantes, y que de esta forma los involucrados se identifiquen con el contenido y la nueva metodologa. Los procesos de transformacin institucional de las organizaciones deben tener en cuenta a los servidores pblicos. En ese sentido, la forma que pueden adoptar es de arriba hacia abajo versus de abajo hacia arriba. El proceso de arriba hacia abajo se refiera a las transformaciones diseadas por los responsables de la organizacin y despus implantadas entre los empleados, en algunos casos pueden ir en contra de los intereses de algunos de ellos, que podran perder poder, bienestar y el propio trabajo, por lo que deben estar acompaados de una estrategia que permita gestionar el cambio. Este tipo de intervenciones suele ser de carcter radical, de quiebres conceptuales o estratgicos importantes. El proceso inverso de abajo hacia arriba suele ser liderado por directivos con una filosofa participativa y el diseo de las transformaciones es efectuado por equipos, con las tcnicas propias del trabajo en equipo. Este tipo de proceso suele estar asociado a cambios de menor envergadura estratgica, ya que es raro que este tipo de procesos consultivos culminen en la implementacin/13.
2.4. MIRADA MULTIANUAL

La estructura funcional programtica que surge de la aplicacin del presupuesto por resultados debe reflejar una visin del desarrollo de la organizacin con una mirada multianual, de forma que lo programado en el presupuesto permita a la organizacin darle continuidad a los programas y proyectos a lo largo de varios aos o en ciclos presupuestales anuales. El traspaso de una visin anual a multianual en el presupuesto requiere que la organizacin desarrolle programas y proyectos con visin a largo plazo. La organizacin involucrada en un
13 Waissbluth, Mario (2006) La Reforma del Estado en Amrica Latina.
26
presupuesto por resultados debe desarrollar de manera previa o en paralelo, los programas y proyectos que desarrollan sus funciones. Este ejercicio permite identificar e involucrar en la ejecucin a otras organizaciones estatales con alguna responsabilidad sobre el resultado en el ciudadano. El presupuesto multianual que forma parte de los proyectos de inversin pblica constituye un marco referencial. El perodo considerado es de tres aos fiscales consecutivos, lo que convierte el proceso de presupuestacin en un medio para analizar el comportamiento de la inversin pblica con miras a planificar y mejorar la ejecucin de los proyectos. El propsito de un marco presupuestal multianual es introducir elementos que ayuden a una ms transparente y eficaz asignacin de recursos de modo que reflejen las prioridades del Estado y del gobierno, e incentiven en el mediano plazo una mejora en la calidad del gasto. Asimismo intenta mejorar la vinculacin de los distintos programas con la disponibilidad de recursos a nivel agregado, tratando de garantizar la sostenibilidad de ellos en el tiempo y ayudando a visualizar las posibilidades en la asignacin de una forma ms coherente, incentivando a un mejor uso de los recursos disponibles tratando de identificar posibles ahorros para poder poner ms recursos en otros programas considerados ms prioritarios, lo cual es posible en un contexto de varios aos/14.
2.5. CAPACIDAD PARA EL TRABAjO INTERGERENCIAL

En la administracin pblica es frecuente observar que cada gerencia o direccin trabaja en forma independiente sin tomar en cuenta las funciones de otras gerencias, lo que provoca redundancias y vacios en la accin del estado. Para evitar lo anterior es necesario desarrollar la capacidad de coordinacin entre las gerencias o unidades de manera que pueda alcanzarse una accin integral por parte del estado. La metodologa de Presupuesto por Resultados genera que las diferentes unidades o reas de una organizacin deban trabajar coordinadamente para lograr una planificacin del presupuesto de manera orgnica, y de este modo se rompa con la mirada de compartimientos estanco que suelen tener las organizaciones pblicas y que genera la concentracin de las coordinaciones interinstitucionales. La metodologa de Presupuesto por Resultados representa un reto organizacional, ya que el logro de los resultados a partir del financiamiento obtenido puede darse si existe coordinacin entre las reas, en particular aquellas de logstica, planificacin y presupuesto.
14
Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010 - MEF
27
ESqUEMA 4:
Sin PPR
Con
Ppto
Planes
Ppto
Planes
2.6. DEFINICIN DE LOS OBjETIVOS PARA LA EjECUCIN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
La metodologa de Presupuesto por Resultados implica que la formulacin presupuestaria sea un proceso que asocie el gasto pblico con la entrega de productos y la obtencin de resultados, y el objetivo que se propicia es un diseo integrado y articulado de las intervenciones del estado sobre la base de resultados que tienen como meta a los y las ciudadanas. Esta nueva mirada hace que los servidores pblicos no miren hacia dentro de la organizacin, sino que se pongan en los zapatos del ciudadano y puedan ver qu espera la ciudadana de la organizacin, logrando al mismo tiempo una clara identificacin de los resultados esperados y de los medios que contribuirn a lograrlos.
2.7. RESPONSABILIDAD POR LOS AVANCES DEL DIAGNSTICO Y DEL DISEO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
La metodologa de presupuesto por resultados promueve la identificacin de los responsables para cada una de las etapas del proceso de elaboracin de productos, la identificacin de los aspectos que requieren ser coordinados y el desarrollo de los programas y proyectos, as como los elementos de soporte de los mismos. Para lograr un desarrollo efectivo es necesario que exista un liderazgo que muestra una actitud proactiva y efectiva, una predisposicin a la colaboracin y la inclusin, y la capacidad para delegar.
28
2.8. RENDICIN DE CUENTAS

La ciudadana requiere de informacin clara, sencilla y oportuna por parte de las organizaciones del Estado, de forma que de manera transparente pueda monitorear y evaluar las acciones que buscan dar solucin a sus demandas, problemas y problemticas. Los ciudadanos pueden funcionar como control solo si las organizaciones proporcionan informacin acerca de sus actos, y para ello es necesario un medio conveniente que permita la presentacin de quejas y los proteja contra posibles represalias. Desde esta perspectiva, la metodologa de presupuesto por resultados: Proporciona un marco para el buen gobierno. Permite que la sociedad pueda monitorear las acciones gubernamentales a travs de los indicadores de resultados. Permite que el MEF y el Congreso de la Repblica puedan realizar el anlisis y evaluacin del gasto. Establece mejores metas cualitativas y cuantitativas, y permite medir los avances e impactos.
29
3. TERCERA UNIDAD: LOS INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS
3.1. LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ESTRATGICA

La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) ha llamado Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE) al proceso en el cual se relacionan los resultados que se espera obtenga el organismo pblico, con los productos y medios necesarios para su ejecucin, los cuales se basan en la informacin y experiencia existente/15 de los servidores pblicos. Esta programacin o metodologa consta de dos grandes etapas: el diagnstico y el diseo de la estrategia de intervencin.
ESqUEMA 5. METODOLOGA DEL PPR
DIAGNSTICO Instrumentos: Condicin de inters,
DISEO Instrumentos: Modelo Lgico (productos e indicadores de resultado)
Fuente: MEF / Elaboracin propia.
3.1.1. Programacin: elaboracin del diagnstico para el presupuesto por resultados

El diagnstico consiste en la identificacin de la condicin de inters, que est definida como una situacin o caracterstica que afecta de manera directa o indirecta a un grupo de ciudadanos o de una poblacin objetivo. Un aspecto central es responder a la pregunta Cul es el tema estratgico que mejora la calidad de vida del ciudadano? La lgica de la reflexin es la siguiente: Cmo identificar una condicin de inters en los Programas Presupuestarios Estratgicos con un enfoque de Presupuesto por Resultados?
15 Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008). Lima: MEF. Pg. 11.
30
PASO 1:
Contraste de situaciones
Situacin esperada Contraste de situaciones Situacin no esperada
PASO 2:
Caracterizar la situacin y esbozar una condicin de inters

Cul es el problema especfico? Identificacin Desnutricin crnica Cundo ocurre? Frecuencia Dnde ocurre? Rural Urbano-rural Sierra Selva Cul es la magnitud? Magnitud del problema Brecha
quin se afecta? Analfabetos Pobres Quechuahablantes
Fuente: MEF. Elaboracin propia.
PASO 3:
Recoleccin de datos
4 Revisar los datos existentes (uso de diferentes fuentes de datos). 4 Estimar indicadores de tal manera que sea posible comparar (estimar tasas, estimar proporciones, estimar razones). 4 Seleccionar el indicador o valor de referencia (el valor nacional, el valor por mbito, el valor por grupo etario, el valor por sexo, etc.). 4 Comparar datos obtenidos con valores referenciales (establecer la brecha: magnitud = valor local valor referencial). La metodologa utilizada hace nfasis en el uso de evidencia bibliogrfica para la construccin de la condicin de inters que sustente empricamente el problema pblico que est afectando al conjunto o parte de los ciudadanos. Esta exigencia es una forma de superar las serias restricciones de informacin bajo las cuales son elaboradas las polticas pblicas en el Per. La limitada informacin es producto de una pobre capacidad para sistematizar o, en el peor de los casos, simplemente por la escasez de recursos otorgados para este fin o porque existe poca capacidad de gestionar los programas, proyectos y planes en las organizaciones pblicas. Por ello, la metodologa del presupuesto por resultados hace nfasis en la identificacin de la informacin estadstica existente de manera que la toma de decisin de los hacedores de poltica pblica este basada en informacin relevante que permita justificar el gasto ante los responsables econmicos, polticos y principalmente la sociedad. La metodologa incorpora
31
los conceptos de modelo conceptual, modelo explicativo, modelo prescriptivo, los cuales son resumidos a continuacin: i. Modelo conceptual. Basado en el conjunto de conceptos y la relacin entre ellos vinculados a la condicin de inters (o problema pblico) identificado. En otras palabras, el modelo conceptual establece cul es el estado actual del conocimiento relacionado a la condicin de inters.
Ejemplo: Modelo conceptual sobre desnutricin infantil, muerte y discapacidad establecido por UNICEF (1998)/16. Fuente: MEF.
Desnutricin discapacidad
Causas inadecuado
Causas inadecuados
Causas sociedad
16
Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008). Lima: MEF. Pg. 22.
32
ii. Modelo explicativo. Busca caracterizar el problema identificando causas que afectan directamente e indirectamente a la poblacin objetivo. Determinadas las causas, stas debern jerarquizar las relaciones de causalidad existentes. Ejemplo:
Lavado de manos madres de nios menores de 24
Diarrea aguda nios de 6 a 24 meses
Desnutricin crnica nios menores de 60 meses
Lactancia materna exclusiva madres de nios menores de 6 Calidad de la dieta de las comidas de nios de 6 a 12
Preparacin de alimentos de madres de nios de 6-12 meses
Fuente: MEF.
iii. Modelo prescriptivo. Consiste en la identificacin y priorizacin de las intervenciones del estado que afectan o modifican los caminos causales determinados en el modelo explicativo y que provoca la condicin de inters. Ejemplo:
Intervenciones Puntos de intervencin
de 24 meses
Desnutricin de nios menores 24 meses menores de 60 meses
Fuente: MEF. Nota: El esquema identifica que la intervencin que el estado debe priorizar consiste en alterar la actitud de la madre en dos aspectos que las evidencias han permitido establecer, la lactancia y el lavado de manos.
33
La etapa de diagnstico bajo la metodologa de Presupuesto por Resultados puede resumirse de la siguiente manera: identificar la condicin de inters y los factores directos, indirectos y vulnerables asociados a ella. El esquema siguiente resume las vinculaciones entre los diferentes conceptos que constituyen la etapa de diagnstico.
ESqUEMA 6. DIAGNSTICO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

DIAGNSTICO CI Condicin de Interes
Fact. Directos
FD1
FD2
FD3
Fact. Indirectos
FI1
FI2
Fact. Vulnerables
Elaboracin propia.
FV1
FV2
3.1.2. Formulacin: diseo del presupuesto por resultados

La segunda fase de la Programacin Presupuestaria Estratgica corresponde al diseo del presupuesto orientado a resultados. El diseo consiste en la elaboracin de un modelo lgico, el cual presenta esquemticamente los productos y resultados basados en la condicin de inters identificada as como sus relaciones causales, factores e intervenciones propuestas, identificadas todas en la primera fase de diagnstico. i. Modelo lgico. Consiste en una metodologa para la planificacin, ejecucin y evaluacin de programas o intervenciones que responden a una condicin de inters o problema. El modelo lgico es una forma sistmica de presentar las relaciones entre insumos, actividades, productos y resultados esperados.
34
ESqUEMA7. ESqUEMA GENERAL DEL MODELO LGICO

Productos Resultados
Insumo
Producto
Inmediato
Intermedio
Final
Factor Indirecto
Factor Directo
Condicin de inters
Gua de Desarrollo de Modelos Lgicos. Fundacin W.K. Kellogg
La identificacin de los resultados en el modelo lgico es realizada a partir del modelo explicativo, donde la condicin de inters identificada se transforma, adecuadamente formulada, en el resultado final, el factor directo en resultado intermedio y el factor indirecto en el resultado inmediato. Los factores causales para ser transformados en resultados deben ser especficos, medibles, orientados a resultados, factibles y presentar un horizonte de tiempo. Para poder formular correctamente los resultados son utilizadas las siguientes preguntas que guan su construccin:
EN quINES ES EL CAMBIO? En madres con nios menores de 24 de meses En menores de 6 a 24 meses En nios menores de 6 meses EN qu ES EL CAMBIO? La proporcin que se lava las manos
CuL ES EL CAMBIO?
EN CuNTO TIEMPO?
RESULTADO INMEDIATO Incrementar en 30% Al finalizar el 2008
RESULTADO INTERMEDIO Reducir Los casos de diarrea Al finalizar el 2010
RESULTADO FINAL Reducir La prevalencia de desnutricin crnica Al finalizar el 2011
La identificacin del producto en el modelo lgico se realiza sobre la base de las intervenciones priorizadas en el modelo prescriptivo. Los productos son los bienes o servicios que las organizaciones estatales con nivel de responsabilidad en la condicin de inters deben proveer para lograr cambios sobre el factor causal indirecto y afectar la cadena causal. Una manera de determinar los productos es adaptando las intervenciones identificadas. Ejemplo de diseo:
35
PROGRAMA ESTRATGICO: PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL

Intervenciones Puntos de intervencin
de 24 meses
Desnutricin de nios menores 24 meses menores de
Resultado Inmediato menores de 24 meses
Resultado Intermedio En nios menores de
Resultado Final En nios menores de
Fuente: MEF.
3.1.3. Bsqueda y presentacin de evidencia bibliogrfica

Como parte de la formulacin de la Programacin Presupuestaria Estratgica, el sector responsable debe realizar la bsqueda de evidencia bibliogrfica que permite dar sustento emprico y conceptual a los modelos explicativo, prescriptivo y lgico, a partir de la experiencia de otras realidades y las intervenciones que stas realizaron para mejorar el problema central. Para ello, existen diversos mtodos que permiten, en el caso de la Programacin Presupuestaria Estratgica, identificar los productos y resultados, y definir las relaciones de causalidad entre dichos resultados y productos. A continuacin, se presenta dos tipos de revisin para la bsqueda de evidencias, que son investigaciones de carcter cientfico que determinan un resultado: i. Revisin sistemtica. Utiliza criterios explcitos para identificar y seleccionar evidencias, aplicando tcnicas estadsticas que permiten agregar resultados independientes (metaanlisis) relativos a los resultados identificados en el modelo lgico.
ii. Revisin monogrfica. No considera el uso de tcnicas estadsticas y, por tanto, le confiere menor validez con respecto a la revisin sistemtica.
36
Existen mltiples criterios y clasificaciones para determinar el grado de evidencia de las diferentes intervenciones o relaciones que se identifiquen. A continuacin se presenta una descripcin de clasificacin, a partir de la mayor o menor consistencia de los criterios que se utilicen en la bsqueda de evidencia/17: Nivel A Cuando los estudios que sustentan la intervencin o relacin, se basan, por lo menos, en un estudio experimental de alta calidad metodolgica que considera todos los desenlaces relevantes, o en uno o ms meta-anlisis de elevada calidad metodolgica, realizados utilizando estrategias de bsqueda detalladas y completas. Nivel B Relativo a otros tipos de estudio, incluyendo por lo menos un estudio cuasiexperimental (no aleatorio) bien diseado, estudios cuasi-experimentales aleatorios con limitaciones metodolgicas, una revisin sistemtica no cuantitativa con estrategias de bsqueda apropiadas y conclusiones fundamentadas, estudios de cohorte. Nivel C Referido a estudios observacionales de casos y controles en los que se elimin en lo posible los sesgos, y otros tipos de estudios no controlados pero con una evaluacin apropiada de todos los posibles factores contextuales Nivel D Consenso, estudios cualitativos, punto de vista u opinin de expertos. La presentacin de la evidencia encontrada se hace a partir del llenado de formatos establecidos por Ministerio de Economa y Finanzas con el fin de entregar las fichas bibliogrficas y que se realice el monitoreo y evaluacin de los documentos. Los formatos que son parte de la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico para el ao fiscal 2010/18 se encuentran en el ANEXO 1 del presente documento.
17 Siwek J., Gourlay, M.L. (2002). How To Write An Evidence Based Clinical Review Article en Am Fam Physician. 18 El instructivo para el llenado de formatos puede encontrarse en la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas. As tambin los modelos para cada formato. http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/instructivos_formatos_MPFP.php
37
3.1.4. Seguimiento
El seguimiento comprende la generacin, registro y reporte de los valores alcanzados en los niveles de resultados y de productos generados por la ejecucin de las intervenciones identificados en el marco de la Programacin Presupuestaria Estratgica. Proporcionan informacin sobre el avance que se logra en cada punto de la ruta causal de las intervenciones diseadas y en perodos de tiempo, trimestral, semestral, anual y multianual, dependiendo de las caractersticas del producto y/o resultado. El objetivo de este componente es disponer de informacin oportuna sobre el cumplimiento de los valores esperados de productos y resultados, con el propsito de apoyar la gestin del presupuesto, propiciando la resolucin de las dificultades de las organizaciones pblicas de los diferentes niveles de gobierno durante el proceso mismo de ejecucin del gasto.
3.1.5. Evaluacin
La implementacin de la metodologa de presupuesto por resultados y la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico consideran una etapa de evaluacin19 en la que se verifica que la formulacin del programa ha seguido con todas las etapas de la metodologa del presupuesto por resultados. Esto significa que se evala si el informe presentado cuenta con el anlisis del diagnstico, la evidencia bibliogrfica, la lista de proyectos e intervenciones que efectuar el sector responsable, los resultados que se estima obtener para dichas intervenciones, la lista de indicadores de desempeo y la presentacin de los formatos de llenado para la presentacin de la evidencia bibliogrfica. Como parte de la etapa de evaluacin est consideradas la ejecucin de evaluaciones independientes, las mismas que consisten en la valoracin de las intervenciones para determinar su relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad. El propsito es la generacin de informacin en profundidad sobre las intervenciones diseadas en el marco del Programa Presupuestario Estratgico, que permitan implementar correctivos, tanto a su diseo como a su ejecucin. La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas ha iniciado el desarrollo de un sistema de evaluaciones independientes que alcance a las principales intervenciones asociadas a los diseos realizados con la metodologa de presupuesto por resultados y que est articulado con las decisiones de programacin y asignacin de recursos pblicos (presupuesto).
19
Primera Disposicin Final de la Ley de Presupuesto 2009 (Ley N 29289)
38
El objetivo de ese sistema es el de disponer de informacin sobre el desempeo para ser usada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar la toma de decisiones en materia presupuestal.
3.2. RECOMENDACIONES PARA EL DISEO DE UN PROGRAMA PRESUPUESTARIO

El diseo de un programa estratgico requiere determinadas caractersticas en los implementadores, las cuales son detalladas a continuacin: n visin humilde y autocrtica de las funciones de la organizacin y su actual desempeo. Dentro de una organizacin pblica, los involucrados en la elaboracin del Programa Presupuestario Estratgico, que usan la metodologa de presupuesto por resultados deben mostrar un carcter emptico con la dinmica de la actividad. La aplicacin de la metodologa necesita del trabajo en equipo por parte de los encargados de la formulacin del presupuesto para poder desarrollar un programa que cumpla con la entrega de bienes y productos pensados en beneficio del ciudadano. En ese sentido, la humildad y la visin autocrtica constituyen factores determinantes en la aplicacin de la metodologa y la elaboracin del presupuesto. Segn la Real Academia de la Lengua Espaola la humildad es la virtud que consiste en el conocimiento de las propias limitaciones y debilidades y en obrar de acuerdo con este conocimiento. Justamente esta actitud es la que debe tener cada participante encargado de la elaboracin del Programa Presupuestario Estratgico de forma que puedan ser identificadas cules son las limitaciones y debilidades de la organizacin en el desarrollo de sus actividades, y utilizar de esta manera la informacin para lograr obtener un resultado ptimo. n Promover una visin crtica y constructiva de las funciones de la organizacin. Presentar las percepciones y visiones de manera crtica permite obtener un trabajo ms transparente y cercano a la realidad de la organizacin. Los involucrados en la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico deben dejar de lado los temores y presiones que puedan sentir con respecto a la percepcin que tienen sobre las labores que realizan de manera que puedan compartirla con los dems involucrados. Para que el proceso tenga un diagnstico razonable, es necesario que las diversas percepciones sean presentadas con transparencia y libertad. El propsito es construir un Programa Presupuestario Estratgico que refleje la percepcin de los involucrados a partir de las funciones que cumple la organizacin. n Desarrollar la metodologa en un ambiente de tolerancia y consenso. El respeto hacia el otro es un valor sumamente importante en la ejecucin de la metodologa de presupuesto por resultados, en particular la percepcin de cada participante sobre el trabajo
39
o funcin que desempean. La tolerancia es vital para trabajar en equipo. Ya que no siempre se encontrarn percepciones iguales o que vayan con una visin del conjunto, el saber escuchar con paciencia y entender las razones de las percepciones que se ofrezcan ser una cualidad importante y tendrn que ser atendidas con minuciosidad en particular por los responsables de la organizacin pblica, que son los ms susceptibles. Es precisamente la tolerancia la que lleva a crear un ambiente sano de discusin, el cual permitir crear resultados consensuados por todos los participantes que elaboren el Programa Presupuestario Estratgico. n Promover la proactividad y la generacin de propuestas. El reto que representa elaborar un Programa Presupuestario Estratgico implica una plena predisposicin de los participantes al esfuerzo. El nimo con el cual deben participar significa mucho para la generacin del debate y el consenso que espera construirse. En este sentido, los participantes tienen que sentirse dispuestos a lanzar diversas propuestas para generar espacios de discusin y de esta manera lograr un mayor nivel de anlisis de la problemtica que enfrenta la organizacin para generar resultados en el ciudadano. n Promover el trabajo en equipo. El trabajo en conjunto es una dinmica que permite obtener conclusiones ms robustas que reflejen con mayor precisin la realidad de la organizacin pblica. La diversidad de percepciones crear un debate entre los participantes, el cual servir para fortalecer el producto que se quiere lograr. Los equipos de trabajo deben tener un carcter multidisciplinario y pertenecer a las diferentes reas de la organizacin, de manera que las percepciones construidas reciban el aporte desde diferentes perspectivas, visiones y funciones al interior de la organizacin. El trabajo en equipo constituye un aporte fundamental a la metodologa pues permite el uso eficiente del tiempo dedicado a la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico.
40
4. CUARTA UNIDAD: IMPACTO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN LA ORGANIZACIN Y EN LA GESTION PBLICA
Los ajustes que la elaboracin del Programa Presupuestario Estratgico puede provocar en las organizaciones estatales son variados. Como est desarrollado a continuacin, dichos cambios impactan no solo en los aspectos organizacionales sino en la gestin de las organizaciones en su conjunto, dado que el efectivo cumplimiento de los objetivos requiere de la integracin, coordinacin y articulacin de todas las organizaciones involucradas en el programa. Los impactos principales estn en los sistemas administrativos transversales, la formulacin de indicadores de desempeo y su relacin con el monitoreo y evaluacin de la organizacin, los programas y proyectos, la coordinacin entre las organizaciones, entre otros.
4.1. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

n Controles verticales Los controles verticales son un conjunto de principios, procedimientos, tcnicas y metodologas mediante los cuales la administracin pblica organiza las actividades que requieren ser realizadas por todas o varias organizaciones del estado para cumplir con sus objetivos/20. La finalidad de los sistemas administrativos es asegurar el cumplimiento de los objetivos de las polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias organizaciones del estado. Conforman los controles verticales, de acuerdo a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), la gestin de los recursos humanos, abastecimiento, tesorera, modernizacin del estado, control, defensa judicial del estado, planeamiento estratgico, inversin pblica, contabilidad, endeudamiento pblico y presupuesto pblico. n Presupuesto por resultados y los controles verticales El impacto de la aplicacin de la metodologa del presupuesto por resultados en los controles verticales est orientado a lograr la simplificacin de los procesos o simplificacin administrativa. La reflexin est orientada a modificar la estructura de los sistemas transversales de forma tal que estn orientadas a mejorar la atencin al ciudadano. Entre los cambios ms significativos que provoca la aplicacin de la metodologa de presupuesto por resultados en el accionar del estado estn los siguientes:
20 De Castillo, Ernestina. Accountability en la Gestin Pblica. Extrado de la pagina Web: http://www.gestiopolis.com/finanz/as-contaduria/accountability-en-la-gestion-publica.htm
41
a) Modernizacin del estado a partir del uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) con el fin de lograr la integracin de la informacin en bases de datos centralizados y el ingreso descentralizado de los datos, estableciendo un sistema de bsqueda de informacin ms accesible, actual y dinmico para el servidor pblico. b) Integracin con otros sistemas, especialmente el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), dado que la aplicacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados permite medir el nivel de ejecucin presupuestaria de los Programas Presupuestarios Estratgicos establecidos a travs de los indicadores de desempeo, y a su vez otorga una base para sustentar la formulacin presupuestaria y obtener una mejor asignacin de recursos. c) Gestin de los recursos humanos, pues estandariza las funciones de los servidores pblicos con una mirada de procesos orientados a la entrega de servicios y productos para los ciudadanos. Adems, la entrega de incentivos al buen desempeo de los servidores pblicos establece un margen de ingreso diferencial para el cumplimiento de las funciones de los servidores del estado. d) Control y presupuesto pblico a travs de la metodologa de presupuesto por resultados, que define en forma cuantificada las metas en relacin a los productos y los resultados, pues mide logros y evala el desempeo a travs de los indicadores de desempeo. Ello constituye la base de la rendicin de cuentas sobre los resultados de la gestin pblica aportando transparencia a la gestin del gobierno e incrementando el grado de comunicacin entre el estado y el ciudadano/21.
4.2. INDICADORES DE DESEMPEO

La implementacin de la metodologa de presupuesto por resultados cuenta con indicadores como una forma de medir los procesos que se siguen para el cumplimiento de las funciones del servidor pblico. Los indicadores son una variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con una intervencin o ayudar a evaluar los resultados de un organismo de desarrollo22. El uso de los indicadores sirve como una herramienta de evaluacin de la gestin de las organizaciones del Estado. El servidor pblico debe cuestionar qu representa el indicador, qu informacin brinda y para quin es importante dicha informacin.
21 Tavares, Martus y Berretta, Nora. (2006) Sistemas de Planificacin Estratgica e Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pg. 11. 22 Bonnefoy, Juan Cristbal y Armijo, Marianela (2005) Indicadores de desempeo en el sector pblico. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
42
4.2.1. Ante quin responde

Los indicadores hacen posible la rendicin de cuentas a los distintos actores interesados por el uso de los recursos financieros del estado y el grado de obtencin de las metas propuestas. Los indicadores permiten informar a los usuarios y representantes de la ciudadana sobre el estado y el progreso de los programas y proyectos que la organizacin estatal est haciendo. Los actores a los que la organizacin estatal deber rendir cuentas son los siguientes: n Sociedad civil y ciudadana en su conjunto. Los indicadores de desempeo se establecen con el afn de poder medir el impacto de los programas en la calidad de vida de la ciudadana y en el efectivo uso de los recursos que aportan los ciudadanos a travs del pago de sus impuestos. n Congreso de la Repblica. Como representante legal de las demandas ciudadanas, el Congreso necesita evidenciar el uso de los recursos que se le entrega a la organizacin estatal de tal forma que se evidencia que las acciones del estado en beneficio de la ciudadana son legtimas y son reconocidas como acciones que aportan al desarrollo nacional. n El Control Gubernamental (Contralora General de la Repblica y Ministerio de Economa y Finanzas, por ejemplo). Exige de las organizaciones estatales indicadores que evidencien el uso adecuado de los recursos que le son asignados anualmente. Los indicadores deben permitir analizar los procesos de manera que estn diseados y funcionen de manera ptima y que se cumplan con las metas establecidas por la organizacin estatal para el cumplimiento de sus funciones. n La misma organizacin reclama mecanismos de evaluacin que midan el uso de los recursos de parte de sus diferentes unidades orgnicas, procesos optimizados y metas cumplidas para mantener un sistema de control sobre ellas. El monitoreo y evaluacin de los diferentes procesos que realiza la organizacin estatal debe permitir alcanzar mejores resultados en su gestin.
4.2.2. Toma de decisiones: priorizacin

Los indicadores sirven para alimentar el proceso de toma de decisiones de los directivos de las organizaciones estatales, puesto que permiten identificar aquellas actividades y productos que tienen impacto en el ciudadano y establece las relaciones que existen entre dichas actividades y las que son transversales a la organizacin para que puedan adoptarse medidas de correccin hacia aquellas actividades que no aportan al logro de los resultados.
43
Segn CEPAL, los indicadores son un medio que permite a las organizaciones pblicas disear estrategias para mejorar su gestin. Los beneficios de la evaluacin a partir de indicadores/23 son los siguientes: n Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de polticas pblicas de mediano y largo plazo. n Posibilita la deteccin de procesos o reas de la organizacin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, entre otros. n Posibilita, a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la organizacin y sus objetivos prioritarios; eliminar tareas innecesarias o repetitivas as como trmites excesivos, y/o que se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales. n Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos. n Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la direccin.
4.3. PROGRAMAS Y PROYECTOS

Como parte de la gestin por resultados, la metodologa de Presupuesto por Resultados busca que los programas y proyectos de las organizaciones estatales transformen la elaboracin del presupuesto sobre una base inercial - en la que cada ao los formuladores del presupuesto buscan incrementar la asignacin presupuestal que otorga el MEF a travs de un incremento porcentual del presupuesto, sobre la base de mayores insumos para las distintas reas de la organizacin- hacia un presupuesto por resultados, donde los programas y proyectos se priorizan en funcin de su orientacin al ciudadano e informan el nivel de desarrollo de los programas y proyectos por medio de la evaluacin del cumplimiento de los resultados establecidos en el Programa Presupuestario Estratgico.
23 dem. Pg. 16.
44
La implementacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados es un elemento que otorga una base sobre la cual poder sustentar la formulacin de nuevos proyectos, dado que entre sus caractersticas est la bsqueda de evidencia bibliogrfica que permita al servidor pblico contar con evidencia sustancial sobre las intervenciones que el estado realiza en otras realidades y que pueden ser aplicables a la realidad peruana. Los indicadores buscan que la organizacin pblica est en condiciones de medir el impacto de los programas y proyectos que disea y aplica para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de manera que se convierte en un sustento para una mayor asignacin presupuestaria en la medida que el impacto en la ciudadana obtenga resultados significativos, medidos y comprobados. En un contexto de descentralizacin, los gobiernos sub-nacionales coadyuvan en el logro de los resultados sobre la base de las intervenciones en el mbito regional, que son las que van a permitir obtener los cambios necesarios para tener los resultados esperados. Los gobierno regionales y locales, entonces, permiten hacer realidad las intervenciones que surgen en la etapa de diseo en esos niveles, dado que son los responsables de la ejecucin, siendo los responsables nacionales espacios de planificacin y mirada prospectiva.
4.4. COORDINACIN ENTRE ORGANIZACIONES PBLICAS

La perspectiva del Ministerio de Economa y Finanzas y de algunas organizaciones estatales sobre los Programas Presupuestarios Estratgicos cambi luego de la aplicacin de la metodologa del presupuesto por resultados en los ministerios de Educacin y Salud. Estas organizaciones administran Programas Presupuestarios Estratgicos con una visin de eficacia en los insumos y el cumplimiento de los presupuestos asignados a cada rea, de manera que la visin que aplican es de una organizacin que realiza diferentes actividades de importancia y bajo control nicamente de la organizacin, para cumplir con sus objetivos y metas. Estos sectores elaboraban Programas Presupuestarios Estratgicos en funcin al incremento en insumos para cumplir con distintas actividades que no eran monitoreadas desde una mirada de cambios en el ciudadano. Tal como se muestra en la figura, cada organizacin estatal (OE), an ahora, disea su propio programa presupuestario sobre la base de una serie de actividades no coordinadas ni vinculantes entre s, que no cuentan con evaluacin de resultados y que generan gastos innecesarios en el presupuesto asignado dado que no miran al ciudadano. En contraste, la implementacin del presupuesto por resultados cambia dicha forma presupuestaria y establece la Programacin Presupuestaria Estratgica que tal como seala la Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008) es un proceso en el que se relacionan los resultados con los productos, acciones y medios necesarios para su ejecucin, los cuales se basan en la informacin y experiencia existente. El Banco Asitico de Desarrollo (2006) seala que es una mejor forma de toma de decisiones asociada al trabajo grupal, y mayor
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compromiso de los servidores pblicos en implementar aquello que ellos mismos ayudaron a crear. En consecuencia, la figura muestra cmo el cambio hacia la ejecucin del presupuesto por resultados impulsa a la elaboracin de Programas Presupuestarios Estratgicos que vinculan, en algunos casos, a ms de una organizacin. La aplicacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados provoca la necesidad de una mejor comunicacin, coordinacin y articulacin de funciones y tareas entre los distintos sectores del estado para conseguir un impacto en la calidad de vida del ciudadano. La coordinacin cobra mayor relevancia en el contexto de descentralizacin del Per dado que es necesario que todos los niveles de gobierno tengan espacios de comunicacin que permite realizar una intervencin coordinada a fin de alcanzar los resultados esperados en el ciudadano.
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ESqUEMA 8. ORGANIZACIONES ESTATALES Y PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
ama Progr estario 2 upu Pres
OE2
Program Presupuest a ari
OE1
Programa estratgico
o1
OE3
Programa Presupuestario 3
OE4
OE2
Pre Progra sup ma ues tari o
OE4
OE1
OE3
Fuente: elaboracin propia.
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III. EjERCICIO PRCTICO

En el presente ejercicio, tomado de la Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008) del MEF, se desarrollar la fase de diagnstico, a fin de caracterizar la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos. Se define la desnutricin crnica como la condicin de inters que determina que los nios pobres peruanos, principalmente del mbito rural, sean los ms vulnerables.
1.1. MODELO CONCEPTUAL 1.1.1 Primer paso: bsqueda de modelos conceptuales

Es necesario, en primer lugar, disear una estrategia sobre la base de un diagnstico previo que se inicia realizando la bsqueda de modelos conceptuales sobre desnutricin crnica, entendida como el retardo en el crecimiento en nios menores de cinco aos, a fin de relacionar conceptos que la expliquen. Se buscar en la literatura, principalmente en pginas web de investigacin, acerca de modelos conceptuales de la condicin de inters preestablecida. Al investigar se debe establecer criterios de bsqueda para evitar informacin innecesaria. Para ello, se debe construir la pregunta de bsqueda en base a la relacin entre lo siguiente:
1
Establecer que se quiere buscar: modelos conceptuales de desnutricin crnica en menores de cinco aos.
2
Establecer que trminos pueden describir a un modelo conceptual en la bsqueda.
3
Establecer que trminos pueden describir a desnutricin crnica en la bsqueda.
4
Establecer que trminos pueden describir a nios menores de cinco aos en la bsqueda.
De acuerdo con los trminos sealados, se podra determinar los siguientes criterios de bsqueda:
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Modelo conceptual o marco conceptual (Conceptual model o framework) Nios o infancia o niez o nia o nio o menor o menores (Child o childhood o infant o infancy) Desnutricin crnica o desnutrida (Malnutrition o child growth o malnourished)
Al aplicar los criterios de bsqueda, se encontrar diversa literatura relacionada con el tema, la cual se debe almacenar para su posterior anlisis.
1.1.2. Segundo paso: anlisis de los modelos conceptuales

Una vez encontrados modelos conceptuales, el siguiente paso ser analizar cul de ellos es el que mejor explica la condicin de inters, tratando de aproximarlo a nuestra realidad. En el caso de la desnutricin crnica, los actores han establecido que el modelo conceptual propuesto por la UNICEF/24, explicara mejor las relaciones entre la condicin de inters y los factores que la determinaran, de acuerdo con la realidad peruana.
ESqUEMA 9. MODELO CONCEPTUAL SOBRE DESNUTRICIN INFANTIL, MUERTE Y DISCAPACIDAD (uNICEF, 1998)
muerte y discapacidad Consumo Enfermedad inadecuado Causas inmediatas
Acceso
atencin materno
saneamiento
Causas indirectas a
Causas bsicas sociedad
24 El modelo de conceptual de la UNICEF, puede encontrarse en: Nutrition Section, Programme Division UNICEF. Health, Nutrition and Population Unit. The World Bank Nutrition Assesment. New York, Washington, D.C September 2002
49
1.1.3. Tercer paso: recoleccin de informacin estadstica.

En este paso la informacin estadstica acerca de la condicin de inters y de la realidad donde se est desarrollando dicho diagnstico es importante por dos aspectos: por un lado, permite caracterizar las relaciones establecidas en el modelo conceptual; y por el otro, permitir realizar una adaptacin de ste. Por ejemplo, para el caso peruano, los datos dicen que la desnutricin crnica tendra como factores directos a las enfermedades infecciosas, particularmente la IRA y la EDA: la mayor morbilidad por enfermedad diarreica aguda (EDA) e infecciones respiratorias agudas (IRA), que experimentan los nios despus de los seis meses de edad, justo cuando comienza el periodo de ablactancia, conducen a la perdida de hierro y zinc; ambos, micronutrientes esenciales para el desarrollo y la maduracin del menor de 24 meses. Los nios con 3 aos a ms episodios de EDA por ao presentan riesgo de 3 veces de desnutricin aguda y 2 veces ms riesgo de desnutricin crnica25. En este contexto, el aspecto de enfermedad puede desagregarse en esos dos conceptos.
ESqUEMA 10. ADAPTACIN DEL MODELO CONCEPTUAL AL MODELO ExPLICATIVO

Del modelo general adoptado Desnutricin crnica
muerte y discapacidad
Enfermedad
Infeccin respiratoria aguda
Enfermedad diarreica aguda
Anemia
Inadecuadas Lactancia exclusiva Lavado de manos
Fuente: Adaptacin (MEF, 2008)
25
Extrado de la pgina Web: htpp://www.parsalud-gob.pe/parsaludii.
50
1.2. MODELO ExPLICATIVO

Teniendo en cuenta que nuestro pblico objetivo son los menores de cinco aos, el modelo explicativo servir para determinar la magnitud de la condicin de inters. Para ello, es necesario elegir y presentar indicadores con los datos ms actualizados sobre la tendencia y brechas (inequidades) del indicador (puede ser por mbito, niveles de pobreza, entre otros). En ese sentido, para el caso de la desnutricin crnica, el indicador usualmente utilizado, es la prevalencia de la desnutricin crnica. As, consolidando la informacin recogida de la bibliografa y tomando en consideracin el pblico objetivo (menores de cinco aos) se plantean los siguientes indicadores. i) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos a nivel nacional, y por mbito urbano y rural. ii) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos por niveles de estudio y de pobreza (brechas). iii) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos por departamento.
PREvALENCIA DE DESNuTRICIN CRNICA EN NIOS MENORES DE 5 AOS (BRECHAS)

60 50 40 36.5 30 20 10 0 NCHS 1992 NCHS OMS2006 NCHS OMS2006
25.9 25.8 16.2
53.4 40.4 31.6
47.8 40.2 31.3 25.4 13.4
47.3 39.0 29.3 23.9 10.1
46.3 36.1 29.1 23.5 13.7 11.5
43.5
20.9
18.2
15.7
Nacional Urbano Rural
NCHS
OMS2006 NCHS
OMS2006
1996
1996
1996
1996
Al analizar los datos, se puede establecer que cerca del 30% segn la OMS y cerca del 24% segn el National Center for Health Statistics (NCHS)/26 de los nios peruanos menores de cinco aos adoleceran desnutricin crnica. Afecta ligeramente un poco ms a los nios que a las nias y aumenta rpidamente con la edad hasta alcanzar el 30 por ciento entre los nios prximos a cumplir 5 aos, mostrando los efectos acumulativos del retraso en crecimiento,
26 Tanto la OMS como la NCHS utilizan la base de datos la ENDES, sin embargo utilizan diferente metodologa de estimacin.
51
es decir la desnutricin crnica es una condicin que se va adquiriendo a lo largo del tiempo y que difcilmente se revierte.
PREvALENCIA DE DESNuTRICIN CRNICA EN NIOS MENORES DE 5 AOS (BRECHAS)

NCHS 5 (- Pobre) 4 3 2 1 (+ Pobre) 44.9 52.4 4.3 Brechas 6.2 OMS 2006 Brechas
Superior Secundaria Primaria Sin educacin Rural Urbano Nacional 0 10 20 11.5 23.9 23.5 30 40 50 40 36.1 15.7 29.1 54 43.5
2005 2007 61
54
0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
La situacin es mucho ms grave en el mbito rural donde se concentra el mayor nmero de los nios menores de cinco aos que padecen de desnutricin crnica, existiendo una brecha de entre 25 y 27 puntos porcentuales respecto al rea urbana (dependiendo de la fuente). Los menos afectados con la desnutricin crnica son los nios de madres con educacin superior: tan slo el 3 por ciento de ellos presenta retardo en su crecimiento. Contrariamente, los ms afectados son los nios de madres sin educacin: el 55 por ciento (en promedio) de estos nios son desnutridos crnicos. Existe pues diferencia del efecto de la desnutricin por quintiles de riqueza, concentrndose con mayor fuerza en el quintil inferior en comparacin con tan slo el 4 por ciento de ellos en el quintil superior. El anlisis a nivel departamento mostr que de los 24 departamentos, Lima, Arequipa, Tumbes, Ica y Tacna tienen los mas bajos niveles, en comparacin con Huancavelica, Lambayeque, Hunuco y Cusco que fueron los ms afectados con prevalencias del 53, 46, 46 y 45 por ciento aproximadamente.
52
DFICIT DEPARTAMENTAL DE LA PREVALENCIA DE LA DESNUTRICIN CRNICA INFANTIL

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
16%
Fuente: ENDES 2000.
1.2.1. Identificando los elementos del indicador

Para poder determinar la magnitud de la condicin de inters es necesario el uso de variables que puedan brindar informacin. Para ello, es necesario centrarse en aquellos indicadores que puedan proporcionar informacin sobre tendencias y brechas - condicin actual vs. la situacin ptima sobre la condicin de inters. Para seleccionar el indicador ms adecuado es til efectuar las siguientes preguntas: Cul es la condicin de inters? Y En quines? Y tratar de construir indicadores en base a ello, es decir los indicadores deberan responder a lo siguiente: Condicin de inters? En quines? Para el caso de la desnutricin crnica, la condicin de inters se encuentra directamente relacionada con la talla y la edad en los menores de edad. En este caso, lo relevante sera determinar si la talla de un menor en relacin a su edad es inferior al valor ptimo (z-score). Dicha informacin conducira a afirmar si es que existe o no un retardo en el crecimiento y consecuentemente si es que existe desnutricin crnica. De acuerdo con lo sealado se podra proponer el siguiente indicador: Nios menores de 60 meses con relacin Talla/Edad inferior al normal = 30.1% Total de nios menores de 60 meses
53
Sin embargo, es necesario complementar el anlisis para poder determinar si efectivamente se obtiene la informacin necesaria. En este sentido graficar la tendencia podra proporcionar mayor informacin para dicho anlisis:
RELACIN TALLA/EDAD SEGN MBITO
En este caso, y al concentrar el anlisis en el denominador, se observa que la poblacin menor de 24 meses, podra subestimar la prevalencia de la desnutricin crnica, puesto que antes de esa edad el indicador z-score es poco estable, lo cual sugiere estimar la prevalencia en poblacin mayor de 24 meses a efectos de comparacin. De acuerdo con dicha tendencia, sera mejor si se ajustara el quines, quedando el siguiente indicador: Nios menores de 24 a 60 meses con relacin Talla/Edad inferior al normal = 34.1% Total de nios entre 24 y 60 meses Como se observa, el valor del indicador cambia notablemente al delimitar el quines en nios entre 24 y 60 meses. Obteniendo un porcentaje mayor de nios que tienen una relacin talla/edad inferior al normal.
54
Sin embargo, si se contina con el anlisis de los elementos del indicador, y si este anlisis se concentra en la Condicin de Inters, se podra cuestionar cul es la informacin que realmente interesa: (i) saber si la talla es normal de acuerdo con la edad (ii) saber si mes a mes el nio esta creciendo adecuadamente. Para este fin se debera graficar los dos escenarios para poder llegar a una conclusin:
RELACIN TALLA/EDAD
l rma n noento r Pat ecimi cr
al orm n n iento r Pat ecim cr
6m
18m
Edad (meses)
6m
18m
Edad (meses)
En el primer escenario, se observa que a pesar que el valor de la talla de un nio relacionada a su edad se encuentra dentro del patrn normal de crecimiento sin embargo este crecimiento no se sostiene a lo largo de los meses en la misma senda. Por el contrario, en el segundo escenario el valor de la talla del nio en relacin a la edad si se mantiene en la misma senda de crecimiento. La cuestin es determinar cul de los dos escenarios es el ms adecuado para el anlisis requerido. Segn lo explicado debera considerarse el segundo escenario, sin embargo los datos a los que se puede acceder actualmente no permiten realizar este tipo de anlisis por lo que por ahora el anlisis se sostiene en el primer escenario.
1.2.2. Factores causales directos de la condicin de inters

Despus de realizar el anlisis de la magnitud de la condicin de inters, es necesario sustentar con evidencia las relaciones establecidas entre la condicin de inters y sus factores directos. Para ello se requiere realizar una bsqueda de evidencia, de preferencia sistemtica condicionada al tipo y nmero de informacin encontrada que permita dicho sustento.
55
En el caso de la desnutricin crnica, se ha determinado que una de sus causas inmediatas son las Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA), por lo que para la bsqueda se debe de elaborar la respectiva pregunta que permita delimitar el campo de anlisis. Cabe recordar que la pregunta que gua la bsqueda de evidencia puede estructurarse mediante cuatro variables claramente identificadas: n Factor/Causa: referido a un bien, servicio que se entrega a un grupo poblacional o a una causa que se relaciona a otro factor. n Resultado/efecto: referido a un cambio sobre un grupo poblacional identificado. n Caracterstica: caracterstica o mbito del grupo poblacional (urbano, rural, pobre, no pobre, etc.), o tipos de estudios (experimentales o observacionales)/27. n Poblacin: grupo de poblacin que recibe el producto, intervencin o se encuentra vinculado al factor o causa (hombres, mujeres, nios, nias, comunidades campesinas, etc.). Para el presente caso, segn los elementos previamente identificados se podra determinar la siguiente pregunta de bsqueda: La enfermedad diarreica aguda (factor) es una de las causas que ocasionan desnutricin crnica (efecto) en nios menores de 5 aos (poblacin)? Una vez establecida la pregunta se realizarn diversas combinaciones que producirn un algoritmo (criterio de bsqueda) que combina los diferentes elementos con sus respectivos sinnimos. La bsqueda debe realizarse en pginas que contengan literatura relacionada con la condicin de inters. En el caso de la desnutricin crnica, la bsqueda puede realizarse, entre otras, en las siguientes pginas: http://www.thelancet.com/ http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed http://www.oecd.org http://www.unicef.org/spanish/ http://fundedresearch.cod.com/MRC/ http://www.nelh.nhs.uk/ (Chochrane Library) Una vez que se encuentren los estudios e investigaciones, se realiza una revisin de los mismos, es recomendable realizar un resumen de los estudios en base al tipo y la calidad
27 Cuando la bsqueda sistemtica se realiza para sustentar las relaciones del modelo explicativo (flecha roja), casi siempre los tipos de estudios por buscar son los observacionales.
56
de evidencia encontrada. Para ello, es necesario realizar un cuadro resumen, que puede ser como el que se presenta a continuacin:
TABLA DE EVIDENCIAS: RELACIN ENTRE MORBILIDAD POR EDA Y RETARDO DE CRECIMIENTO EN NIOS ENTRE 6 Y 24 MESES
Evidencia Lugar Tipo de estudio Intervenciones/Resultados Se demostr una relacin dosis/efecto entre la prevalencia de diarrea y el retardo del crecimiento en nios menores de 24 meses. Infeccin por cryptosporidium (EDA) produce un efecto adverso en el crecimiento lineal del nio. Criptosporidiasis antes de los 24 meses se asoci con prdida de peso de 392 g en nios y 294 g en nias. Se le dio al grupo intervenido (ambos grupos con nios con episodios de diarrea persistente) una dieta casera en base a comida nativa con suplemento de micronutrientes. Se compararon grupos de nios cada ao y cada tres meses, relacionndolos con los tipos de diarrea, observndose la ganancia de peso y talla. Nivel Evidencia Calidad
Checkley W, et al. 2003.
Per
Estudio de cohorte
Checkley W, et al. 1998.
Per
Estudio de cohorte
Molbak K, et al. 1997.
Guinea Bissau
Estudio de cohorte
ValentinerBranth P, et al. 2001.
Guinea Bissau
Ensayo controlado
Alam DS, et al. 2000.
Bangladesh
Longitudinal
Cabe sealar, que para desarrollar el modelo explicativo en base a evidencias, no es necesario basarse en una revisin sistemtica y un meta-anlisis, bastara sustentar la relacin de causalidad en base a una revisin monogrfica.
57
RESUMEN DE LAS EVIDENCIAS

Evidencias de las relaciones de causalidad entre diarrea y retardo de crecimiento (desnutricin crnica) en nios menores de 24 meses. Revisin monogrfica/revisin sistemtica En un estudio de cohorte/28, donde se realiz el seguimiento desde el nacimiento hasta los 36 meses de de edad, mediante observacin diaria de diarrea y medicin observacin mensual de la talla, luego de controlar por las variables lactancia exclusiva, edad, talla de la madre, calidad del agua, saneamiento, almacenamiento del agua y sexo del nio, se demostr una relacin dosis efecto entre la prevalencia de diarrea y el retardo de crecimiento en nios menores de 24 meses. En el primer grfico se presenta el impacto negativo en el crecimiento del nio por cada da de diarrea antes de los 24 meses de vida. En el panel superior se presenta el efecto negativo en la talla del nio un mes despus del episodio de diarrea; en el segundo panel dos meses despus del episodio de diarrea; y as sucesivamente, hasta que en el panel 4 se presenta el dficit de talla 4 meses despus del episodio de diarrea. En este ltimo panel se observa con nitidez el efecto negativo de la diarrea en el crecimiento del nio. En el segundo grfico, tambin se observa la relacin dosis respuesta entre diarrea y magnitud de retardo de crecimiento. Conforme se incrementa la prevalencia de diarrea, tambin se incrementa la magnitud del dficit de talla a la edad de 24 meses. Cuando la prevalencia fue de 6%, el dficit de talla fue de 0.8 cm (IC 95% 0.1 a 1.3 cm); cuando fue 10%, el dficit fue de 1.5% (IC 95% 0.3 a 2.4 cm)/29. DIARREA Y RETARDO EN EL CRECIMIENTO ANTES DE LOS 24 MESES
28 Chekley, William; Epstein, Leonardo D. Gilman, Robert H. Cabrera, Lilia and Black Robert E. Effects of Acute Diarrhea on Linear Growth in Peruvian Children. Am J epidemiol 2003;157:166-175. 29 Extrado de la pgina Web: htpp://www.parsalud-gob.pe/parsaludii
58
GRFICO PREVALENCIA DE DIARREA Y DFICIT DE TALLA ANTES DE 24 MESES.
Revisin monogrfica/revisin sistemtica Efecto de la diarrea por criptosporidium y retardo en el crecimiento/30 1. En un estudio realizado en el Per se demuestra que la infeccin por criptosporidium, tiene un efecto adverso a largo plazo en el crecimiento lineal del nio. Los nios con infeccin, un ao despus de la infeccin muestran 0.95 cm menos talla que aquellos que no presentaban infeccin en ese momento. En aquellos nios desnutridos, un ao despus de la infeccin, los infectados muestran 1.05 cm menos de talla/31. En otro estudio similar al anterior, en contraposicin a la idea usualmente aceptada que las infecciones tienen un efecto transitorio en el crecimiento, este estudio demuestra que las infecciones por criptosporidium tiene un efecto permanente en el crecimiento del nio. La criptosporidiasis en antes de los 24 meses se asoci con una prdida de peso de 392 g. en nios y 294 g. en nias a los 24 meses de edad cumplidos/32.
2.
Al igual que con la condicin de inters es importante determinar la magnitud del factor causal inmediato. Para ello se debe de realizar una bsqueda de estadstica sobre tendencias y brechas que brinde esa informacin a travs de un indicador. En el caso de la EDA en los nios peruanos, el indicador seleccionado ha sido la Prevalencia de la EDA en nios menores de cinco aos, el anlisis de dicho indicador permite determinar que la morbilidad por EDA en el Per en el ao 2007 es el 14% en los menores de 5 aos de edad, es decir que el 14%
30 Idem 31 Checkley W, et al. Effects of cryptosporidium parvum infection in Peruvian children: growth faltering and subsequent catch-up growth. Am J Epidemiol 1998; 148(5): 497-506. 32 Molbak K, et al. Cryptosporidium infection in infancy as a cause of malnutrition: a community study from Guinea Bissau, West Africa. Am J Clin Nutr 1997; 65(1): 149-52.
59
de nios menores de cinco aos haban presentado un episodio de esta enfermedad en las dos semanas anteriores al levantamiento de informacin de la ENDES. Asimismo, se han usado indicadores complementarios disponibles sobre brechas que pueden brindar mayor informacin como la atencin en centros de salud por IRA, y por nivel de educacin, mbito y nivel de pobreza.
PREVALENCIA DE IRA, FIEBRE Y EDA EN MENORES DE 5 AOS

30 25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 2007 17.3
IRA
Fiebre
EDA 22.4
USO DEL SERVICIO DE SALUD POR IRA Y EDA

80 70 60 50 40 30 20 10 0 71.5 53.5
70.6 48.8 IRA EDA
2004
2005
2006
2007
Se completa el anlisis, poniendo en evidencia que existe un alto porcentaje del uso de servicio de salud por EDA (48.8%), y que no existe mayores diferencias en dicho uso por nivel de pobreza, educacin o mbito (urbano y rural).
60
USO DEL SERVICIO DE SALUD POR IRA Y EDA Y POR NIVEL DE EDUCACIN, POBREZA Y MBITO (BRECHA)
IRA Fiebre Diarrea
10 20 30 40 50 60 70 80 90
Sin embargo, segn la informacin de Prevalencia de EDA por departamento, los departamento de Cajamarca y Cusco son los que ms contribuyen con el nmero de casos de diarrea en el mbito rural. Estos dos departamentos representan el 22% del total de casos de diarrea reportados en nios menores de 5 aos del mbito rural. Ocho departamentos (Huancavelica, Cajamarca, Apurmac, Hunuco, Amazonas, Cusco, Puno y Ayacucho) concentran ms del 60% de la poblacin rural menor de cinco aos y concentran el 51.6% de los casos de diarrea.
PREvALENCIA DE ENFERMEDAD DIARREICA AGuDA (EDA) EN MENORES DE CINCO AOS
Diarrea 2004 Nacional urbano Rural % menores de 5 rurales % Acumulado de nios rurales con diarrea
Huancavelica Cajamarca Apurmac
16.0 13.1 20.1
17.6 8.4 19.0
14.3 16.0 20.9
80.3 79.9 78.4
3.2 12.5 16.2
61
Hunuco
31.9
22.2
Diarrea 2004
37.4
75.3
% menores de 5 rurales
28.0
% Acumulado de nios rurales con diarrea
Nacional
urbano
Rural
Cusco Puno Ayacucho Pasco Ancash Loreto Junn Madre de Dios San Martn La Libertad Piura Ucayali Lambayeque Moquegua Arequipa Tumbes Ica Tacna Lima
28.0 6.4 29.2 30.7 18.2 34.9 13.8 30.7 28.3 21.2 20.7 37.1 15.3 17.3 29.4 21.3 11.5 14.1 17.2
27.1 3.4 29.6 22.3 17.6 31.1 12.1 26.9 26.1 16.3 20.1 28.9 11.4 15.9 23.9 24.1 8.3 11.2 15.7
28.7 8.3 28.9 38.0 18.6 37.9 15.1 33.3 29.8 23.6 21.1 43.1 18.2 18.4 32.9 18.8 14.5 17.9 18.7
71.3 66.3 61.9 54.1 51.0 46.5 44.9 43.7 40.7 40.2 39.6 36.7 31.5 23.1 23.1 22.0 19.9 12.8 2.7
43.1 46.3 51.6 54.2 58.5 66.9 70.7 71.4 75.8 82.4 88.7 91.7 94.2 94.4 97.4 97.7 98.4 98.6 100.0
Fuente: ENDES 2000 y Sistema Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. CENAN MINSA
1.2.3. Factores causales indirectos de la condicin de inters

Una vez realizado el anlisis de los factores causales directos se debe realizar el mismo anlisis pero para los factores causales indirectos. En este sentido, se requiere una vez ms realizar una bsqueda de evidencia, de preferencia sistemtica condicionada al tipo y nmero de informacin. En el caso de la desnutricin crnica, se ha determinado que uno de los factores causales indirectos de la desnutricin crnica en menores de cinco aos es la Lactancia Materna Exclusiva al estar relacionada con las Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA). Al igual que en el caso previo, para la bsqueda se debe de elaborar la respectiva pregunta que permita delimitar el campo de anlisis.
62
Para el presente caso, se podra determinar la siguiente pregunta de bsqueda: La falta de lactancia materna exclusiva (factor) es una de las causas que ocasionan enfermedades diarreicas agudas (efecto) en nios menores de 5 aos (poblacin)?/33. Una vez establecida la pregunta se realizarn diversas combinaciones que producirn un algoritmo (criterio de bsqueda) dependiendo de los sinnimos encontrados. La bsqueda debe realizarse en pginas que contengan literatura relacionada con la condicin de inters. En el caso de la desnutricin crnica, la bsqueda puede realizarse, entre otras, en las siguientes pginas: http://www.thelancet.com/ http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed http://www.oecd.org http://www.unicef.org/spanish/ http://fundedresearch.cod.com/MRC/ http://www.nelh.nhs.uk/ (Chochrane Library)
RESUMEN DE LAS EVIDENCIAS

Evidencias de las relaciones de causalidad entre lactancia materna exclusiva y diarrea Revisin monogrfica/revisin sistemtica/34 Una revisin sistemtica Cochrane de ensayos controlados y estudios observacionales identific 22 estudios primarios, de los cuales 11 se realizaron en pases en desarrollo (dos de ellos en Honduras). En tres de los estudios incluidos (realizados en Belarus, Irn y Nigeria), los nios que recibieron LME por 6 meses o ms mostraron un riesgo significativamente reducido de infecciones digestivas, en relacin a los nios que recibieron LME por 3-4 meses y luego lquidos o alimentos complementarios hasta los 6 meses. Especficamente, esta diferencia fue observada al comparar los estudios observacionales de LME por 3-6 meses con lactancia mixta por ese periodo en pases desarrollados. El riesgo relativo fue determinado en base a un estudio observacional realizado en Belarus. Se determinaron dos indicadores de impacto: el riesgo relativo de uno o ms episodios de enfermedad diarreica aguda en los primeros 12 meses de vida en los nios con LME comparados con los que recibieron lactancia mixta (RR 0.67, IC 95% 0.46-0.97), y el riesgo relativo de hospitalizacin por infeccin gastrointestinal,
33 Cuando la bsqueda sistemtica se realiza para sustentar las relaciones del modelo prescriptivo (flecha roja), casi siempre los tipos de estudios por buscar son los experimentales. 34 Extracto del Documento de Trabajo Caracterizacin de los Subproductos IRA EDA del Programa Estratgico Articulado Nutricional, en el marco del Proceso de Presupuesto por Resultados (Versin Preliminar). Cabe sealar que la revisin realizada ha sido monogrfica pero en pginas de investigacin que ofrecen revisiones sistemticas ya realizadas.
63
que no se redujo significativamente en el grupo con LME (RR 0.79, IC 95% 0.42- 1.49). Es necesario adelantar tambin que solamente dos estudios mostraron una reduccin en el riesgo de infeccin respiratoria aguda, lo que indica claramente la necesidad de investigaciones adicionales bien diseadas y con un tamao muestral suficiente. Adicionalmente, la revisin sistemtica no encontr indicios de que los nios que reciben LME por 6 meses tengan ganancias deficientes de peso o talla, si bien los autores reconocen que se requiere estudios adicionales con poblaciones de estudio ms grandes para descartar diferencias pequeas en riesgo de desnutricin que pudieran haber pasado desapercibidas hasta ahora. Este meta-anlisis, si bien sintetiza sistemticamente la investigacin existente a la fecha, tiene varias limitaciones que debe tenerse en cuenta antes de recomendar ampliamente sus conclusiones. De todos los estudios, solamente dos fueron ensayos aleatorios y los dems fueron observacionales no controlados. Los estudios observacionales no pudieron controlar sistemticamente factores de confusin importantes como condicin socioeconmica de los padres, talla de la madre, estado nutricional en el momento de la introduccin de los alimentos complementarios, acceso agua y desage, entre otros. Incluso los ensayos aleatorios tuvieron algunos problemas de aleatorizacin, de seguimiento completo y limitaciones para el anlisis con intencin de tratamiento, si bien fueron realizados en zonas urbanas pobres de Honduras y por tanto son aplicables a escenarios parecidos en pases en desarrollo. Revisin monogrfica/revisin sistemtica En el presente grfico se presenta la relacin dosis respuesta entre lactancia exclusiva y diarrea, mostrando que a medida que se introduce una mayor cantidad de otras leches (frmulas), el riesgo de sufrir episodios de diarrea se incrementa a valores tan altos, que cuando de da solo frmula el riesgo es entre 1.5 y 2.1. En este estudio, todos los nios estuvieron expuestos a similares prcticas de higiene/35. ASOCIACIN ENTRE LACTANCIA ExCLUSIVA hASTA LOS SEIS MESES Y DIARREA
Fuente: Scariati, p.D. et al. Pedriatics 1997; 99:e2
35 Paula D. Scariati, Laurence M. Grummer-Strawn, Sara Beck Fein, and Ray Yip. Risk of Diarrhea Related to Iron Content of Infant Formula: Lack of Evidence to Support the Use of Low-iron Formula as a Supplement for Breastfed Infants. Pediatrics vol. 99no. 3 March 1997, p. e2
64
Al igual que con la condicin de inters y con el factor causal inmediato es importante determinar la magnitud del factor causal intermedio. Para ello se debe de realizar una bsqueda de estadstica que brinde esa informacin (de tendencias y brechas), se puede usar la misma metodologa planteada que en la condicin de inters y para el factor causal inmediato. Para el caso de lactancia materna exclusiva, se ha encontrado informacin sobre el tiempo en meses y la tendencia de la lactancia exclusiva por departamento. En el anlisis de la informacin, se evidencia que en ningn departamento la mediana de lactancia exclusiva es mayor a seis meses.
LACTANCIA ExCLUSIVA, 2000
7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 Ica Moquegua Tumbes Piura Madre de Dios Huancavelica Lambayeque Amazonas Apurmac Ayacucho Cajamarca La Libertad Arequipa ncash Cusco Loreto Hunuco Ucayali Tacna Puno Pasco Junn Lima 5.0 5.0 5.7 5.5 4.2 5.0 4.6 5.6 5.1 5.0 5.0 5.8 4.5 4.7 4.5 4.4 2.8 3.2 2.2 0.7 3.7 2.8 1.5
3.4
Fuente: ENDES 22000 y Sistema Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. CENAN MINSA
Caminos causales Con todo lo avanzado hasta ahora, puede determinarse que uno de los caminos causales en el que se desarrollar posteriormente el modelo lgico del programa articulado nutricional es el siguiente:
CAMINOS CAUSALES
Condicin de inters Desnutricin Diarrea en nios inmediato Lactancia Materna intermedio
madre
65
Asimismo, se puede identificar como factor causal vulnerable a la actitud de la madre, puesto que se deber disear intervenciones que cambien la actitud de la misma respecto a la lactancia materna exclusiva hasta alcanzar como mnimo los seis meses de lactancia exclusiva tal como la evidencia lo sugiere.
1.3. MODELO PRESCRIPTIVO

Partiendo del factor vulnerable y de la relacin con el factor causal intermedio, se disea las intervenciones segn el estado de conocimiento. En esta seccin es sumamente relevante aplicar revisiones sistemticas sobre la base de algoritmos creados a partir de la pregunta establecida para la bsqueda. Para el presente caso, se introducira la posible intervencin/36 como parte de los criterios que han de considerarse. Por ejemplo, una propuesta es la siguiente: Las sesiones educativas acerca de la lactancia materna exclusiva (factor) dirigidas a madres de nios menores de dos aos (poblacin) contribuyen a que estas adopten prctica de LME (resultado)? Para ello se debe llevar a cabo revisiones sistemticas sobre eficacia y costo efectividad de las posibles intervenciones
36 Las posibles intervenciones en este caso pueden ser sesiones educativas, sesiones postparto y asesoras en educacin prenatal, entre otras.
66
BIBLIOGRAFA
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67
Salazar Vargas, Carlos (2008). Polticas pblicas & Think Tanks. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, pg.45. Scariati, Paula. Grummer Strawn, Laurence. Beck Fein, Sara And Yip, Ray. Risk of diarrhea related to iron content of infant formula: lack of evidence to support the use of low iron formula as a supplement for breastfed infants. Pediatrics, Vol. 99 no. 3, March 1997. Illinois: Official Journal of the American Academy of Pediatrics. Tavares, Martus y Berretta, Nora (2006). Sistemas de planificacin estratgica e innovaciones presupuestarias. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Waissbluth, Mario (2006). La reforma del estado en Amrica Latina. Una gua abreviada para exploradores en la jungla. Santiago de Chile: POLIS-Programa Latinoamericano de Gerencia Pblica.
68
ANExOS
ANExO 1: FORMATOS DE LLENADO PARA LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ESTRATGICA
A continuacin se presentan los modelos de formato de llenado para la Programacin Presupuestaria Estratgica.
Formato 2 PPR: Modelo CONCEPTuAL GENERAL

FORMATO 2 - PpR: Modelo Conceptual General Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
Denominacin del Programa Presupuestal Estratgico
Cdigo PPE
Debe ser llenado por: Gobierno Nacional
___________________________ ELABORADO POR Sello y Firma
___________________________________ JEFE DE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO Sello y Firma
69
Formato 3 PPR: Modelo Explicativo

FORMATO 3 - PpR: Modelo Explicativo Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
Cdigo PPE
70
Formato 4 PPR: Caminos Causales jerarquizados

FORMATO 4 - PpR: Caminos Causales jerarquizados Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
71
Formato 5 PPR: Formulacin de Resultados

FORMATO 5: Formulacin de Resultados [Diseo de la Estrategia] Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
Denominacin del Programa
Cdigo PPE
A ser llenado por Gobierno Nacional
1. CADENA CAUSAL
2. RESULTADO FINAL
a. quines b. Cunto c. qu d. Tiempo
3. RESULTADO INTERMEDIO
a. quienes b. Cuanto c. que d. Tiempo
4. RESULTADOS INMEDIATOS
a. quienes b. Cuanto c. que d. Tiempo
72
Formato 6 - PPR: Formulacin de Productos

FORMATO 6: Formulacin de Productos [Diseo del programa] Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
Cdigo PPE
Denominacin del Producto
Unidad/Medida
Cdigo finalidad
A ser llenado por Gobierno Nacional
1.P
2. DETALLE DEL CONTENIDO DEL PRODUCTO
3.RESULTADO
4. Eficacia
5. Costo Efect
a.[Bienes y servicios]
b.[Beneficiario directo]
a.[El Quienes]
a. Evidencia b. Valor c. Conclusin d. Efecto adverso
b. [El Qu ].
a.[Bienes y servicios]
b.[Beneficiario directo]
a.[El Quienes]
a. Evidencia b. Valor c. Conclusin d. Efecto adverso
b. [El Qu].
73

Formato 7 PPR: Definicin de la Estructura Funcional Programtica
FORMATO 7 PpR: Definicin de la Estructura Funcional Programtica Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
a. Cdigo PPE
b. Denominacin del Programa Estratgico
c. Unidad Medida
d. Cdigo finalidad
A ser llenado por: Gobierno Nacional
Programa Estratgico
Funcin
Programa
Subprograma
Actividad / Proyecto
Componente
Finalidad
74

Formato 8 PPR: Identificacin de Indicadores
FORMATO 8: Identificacin de Indicadores Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
a. Cdigo PPE
b. Denominacin del Programa Estratgico
c. Unidad Medida
d. Cdigo finalidad
A ser llenado por: Gobierno Nacional

valores a alcanzar
Indicador
UM
Lnea Base
Ao 1
Ao 2
Ao 3
Resultado final Resultado Intermedio 1 Resultado Inmediato 1 Resultado Inmediato X Producto 1 Producto 2 Producto X

Presupuesto Por Result A Dos Flavio Ausejo

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DIPLOMADO SOBRE GESTIN POR RESULTADOS

PRESUPUESTO POR RESULTADOS/1

UBICACIN DEL MDULO EN EL DIPLOMADO DE GESTIN POR RESULTADOS

I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

III. EjERCICIO PRCTICO

Diplomado de Gestin Pblica Orientada a Resultados2

LARS STOjNIC Oficial de Proyectos

PATRICIA CABRERIZO Analista

Consorcio de Investigacin Econmica y Social

I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS DEL MODULO

II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

1. PRIMERA UNIDAD: LA POLTICA PBLICA DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

1.1. ASPECTOS GENERALES

1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico

ESqUEMA 1. LA LGICA DE LA POLTICA PBLICA

1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin privada

1.2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

ESqUEMA 2. MODELOS DE GESTIN PBLICA

Nueva Gestin Pblica

1.2.1. Experiencias en Amrica Latina

Extrado de la pgina Web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf Extrado de la pgina Web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/3-1Grandesfuncionesdegobierno.html

1.3. POR qu y PARA qu IMPLEMENTAR EL PRESuPuESTO POR RESULTADOS EN EL PER?

1.4. qu ES EL PRESuPuESTO POR RESuLTADOS?

1.5. EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS: UN ELEMENTO DENTRO DE LA GESTIN PARA RESULTADOS

12 Extrado de la pgina web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/1-GestionparaResultados.html

ESqUEMA 3. LA GESTIN PARA RESULTADOS

Presupuesto por resultados

basado en programas presupuestario de mediano plazo de gasto interna y externa

bienes y sistema de basada en resultados

1.6. DNDE SE vIENE IMPLEMENTANDO LA METODOLOGA DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS?

CUADRO 1. PROGRAMAS ESTRATGICOS BAjO EL MARCO DEL SISTEMA DE PPR

CUADRO 2. PROGRAMAS ESTRATGICOS, METAS Y RESPONSABLES

PCM, MINSA, MIMDES, SIS, Instituto Nacional de la Salud y Gobiernos Regionales

164 15.2 49.4% 57.7%

120 14.6 n.d. 70%

MINSA, SIS Y Gobiernos Regionales

MINEDU Y Gobiernos Regionales

MTC y Gobiernos Regionales

Responsable (s) del programa

VIVIENDA y Gobiernos Regionales

MEM y Gobiernos Regionales

92.43 g/ m3 0.038 mg/L 32,000 NMP/100 mL

< a 50 g/m3 <= a 0.01 mg/L <= 2,000 NMP / 100 mL

n.d. n.d. 283 13

MTC y Gobiernos Regionales

Responsable (s) del programa

MINAG y Gobiernos Regionales

3,004 2,543 3,566

n.d. n.d. n.d. PRODUCE y Gobiernos Regionales

2.1. VOLUNTAD POLTICA

2.2. REVISIN DE LOS OBjETIVOS DE LA POLTICA PBLICA

OBjETIvOS ECONMICOS y SOCIALES DE LA ADMINISTRACIN 2006-2011

2.3. PARTICIPACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS

2.4. MIRADA MULTIANUAL

13 Waissbluth, Mario (2006) La Reforma del Estado en Amrica Latina.

2.5. CAPACIDAD PARA EL TRABAjO INTERGERENCIAL

2.8. RENDICIN DE CUENTAS

3. TERCERA UNIDAD: LOS INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

3.1. LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ESTRATGICA

ESqUEMA 5. METODOLOGA DEL PPR

DIAGNSTICO Instrumentos: Condicin de inters,

DISEO Instrumentos: Modelo Lgico (productos e indicadores de resultado)

Fuente: MEF / Elaboracin propia.