Resumos de Direito Administrativo I (segundo o manual do Prof.

Doutor Marcelo Rebelo de Sousa)

Estudos de Direito Administrativo I (segundo o Manual do Prof. Doutor Marcelo Rebelo de Sousa) i
Parte I Introduo Administrao Pblica e ao Direito Administrativo 1 Importncia prtica e terica do Direito Administrativo e do seu estudo A sociedade regulada por leis, mas a sua paz igualmente mantida pela organizao que o Direito Administrativo e a Administrao Pblica lhe concedem, atravs de operaes materiais que regulam de forma prtica a vida em sociedade.1 A sua relevncia terica faz com que a mesma se insira no domnio privado (ex: direito urbanstico, o direito real de um privado no pode existir sem estar de acordo com este.) 2 Direito Administrativo a base para qualquer jurista e para vrias reas de Direito, quer pblicas, quer privadas.3 O ensino do Direito Administrativo desdobrou-se em vrias matrias para facilitar o ensino. 4 A complexidade da matria mais no que um reflexo do intricado das relaes sociais num tempo em que elas exigem acrescido protagonismo do poder politico, mesmo quando reduzido a tarefas meramente reguladoras de enquadramento infra-estrutural. 5 2 A Administrao Pblica I A funo Administrativa 1. O Estado e as suas funes Direito Administrativo Disciplina que de debrua sobre um complexo de princpios e regras de Direito que norteiam parte significativa da funo administrativa do Estado-Colectividade e, mais especificamente, a funo administrativa do Estado. Estado-Colectividade 1 Povo fixo num determinado territrio e no qual institui, por autoridade prpria, um Poder Poltico relativamente autnomo. Poder Poltico 2 Que prossegue fins diversificados: Segurana Individual Colectiva Interna Externa Comutativa Redistributiva Econmico Social Cultural

Justia Bem-Estar

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Para prosseguir estes fins e os seus objectivos, o poder poltico do EstadoColectividade desenvolve actividades ou Funes: Funes Primrias3 Poltica 4 Legislativa 5 Funes Secundrias6 Jurisdicional Administrativa Funo Politica 4 Prtica de actos que exprimem opes sobre a definio e prossecuo dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam, de modo directo e imediato, s relaes dentro do poder poltico e deste com outros poderes polticos; Funo Legislativa 5 Actividade permanente do poder poltico consistente na elaborao de regras de conduta social de contedo primacialmente poltico, revestindo determinadas formas previstas na Constituio;1 Funo Jurisdicional 7 Executa a constituio e as leis, mediante actos que visam defender os direitos e os interesses legalmente protegidos dos cidados e, portanto, reprimir a violao da legalidade vigente;2 Funo Administrativa 8 Conjunto dos actos de execuo de actos legislativos, traduzida na produo de bens e na prestao de servios destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prvia opo legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder poltico do Estado-Colectividade.3

O exerccio da Funo Administrativa do Estado encontra-se entregue a rgos interdependentes, dotados de iniciativa e de parcialidade, e sendo os respectivos titulares amovveis e responsveis pela realizao do interesse pblico. O que existe de especfico na Funo Administrativa que a sua complexificao e especializao conduziu criao ou ao aproveitamento de um sem nmero de entidades dotadas de personalidade jurdica, que asseguram o seu exerccio. A Administrao Pblica em sentido material o mesmo que a Funo Administrao do Estado-Colectividade. 2.Fronteiras entre a funo administrativa e as demais funes do Estado A funo administrativa distingue-se da funo constituinte e da funo de reviso constitucional: ao projectarem-se no traado dos fundamentos da ordenao da existncia colectiva, cabe a estas ltimas um papel definitrio do recorte das restantes funes do estado, incluindo a funo administrativa. 9 A funo administrativa tambm se separa da
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CRP art. 112, n1 CRP art. 203 3 CRP art. 202, n2

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funo poltica e da funo legislativa pois, como j se viu, a primeira uma funo secundria enquanto que as ltimas so funes primrias. 10 Mais complexa a distino prtica entre funo legislativa e a funo administrativa: com efeito, ambas as funes do Estado podem ser exercidas mediante actos jurdicos a lei e o regulamento. Aquilo que distingue ambas as funes o contedo poltico destas. 11 A funo administrativa , tal como a funo jurisdicional, uma funo subordinada do Estado. O essencial da distino entre ambas reside no plano dos objectivos prosseguidos por cada uma das funes: ambas aplicam a Constituio e as leis; mas ao passo que para a funo administrativa a aplicao da Constituio e das leis um meio ou, pelo menos, coexiste com a satisfao das mais diversas necessidades colectivas, para a funo jurisdicional tal aplicao , ao mesmo tempo, um meio e um fim. 12

II Os vrios sentidos da administrao Associada ideia de funo administrativa est a noo de administrao pblica. No entanto, a expresso no inequvoca, cabendo distinguir entre um sentido material, um sentido orgnico e um sentido formal. 13 1. A Administrao em sentido material a) Tarefas da administrao pblica A administrao pblica em sentido material corresponde actividade concreta em que se traduz o exerccio da funo administrativa do Estado. 14 Principais Cinco Tarefas Administrativas: 1 - Manuteno da ordem e segurana pblica; 15 2 - Efectivao de prestaes aos particulares; 16 3 - Direco da vida social; 17 4 - Obteno de recursos materiais/monetrios; 18 5 - Gesto de meios materiais e humanos. 19 A primeira e quarta tarefas administrativas traduzem-se geralmente em actuaes conotadas com a administrao agressiva, enquanto que a segunda e terceira se efectivam, respectivamente, mediante actuaes da administrao prestacional e infra-estrutural. 20 b) mbito material da administrao pblica Actualmente, uma vez que vigora em Portugal um modelo de Estado social que assume como fim a conformao da vida colectiva de acordo com um determinado modelo social, a actividade administrativa espraia-se por todos os sectores daquela, designadamente a segurana e o bem-estar econmico, social e cultural. 21 c) Caractersticas tpicas da administrao pblica em sentido material Ins Martinho Ano Lectivo 2011-2012

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A administrao pblica em sentido material est permanentemente vinculada prossecuo do interesse pblico 4 . Uma actuao administrativa que prossiga interesses privados ilegal. Por outro lado, os interesses pblicos a prosseguir pela administrao pblica no so quaisquer uns, mas apenas os interesses pblicos concretos especificamente definidos pela Constituio e pela lei. A administrao pblica tem, portanto, uma natureza heternoma, decorrente do carcter subordinado da funo administrativa. 22 A administrao pblica em sentido material ainda uma actividade de conformao social. Isto significa que a actividade administrativa incide hoje potencialmente sobre a totalidade da vida colectiva, com o objectivo de enquadrar e transformar a textura social de acordo com os fundamentos definidos pela Constituio e pela lei. 23 Por fim, a actividade administrativa por natureza contnua e ininterrupta; tal deve-se prpria essncia dos interesses pblicos que lhe cabe prosseguir, que, no sendo perptuos ou sequer imutveis, se projectam todavia no tempo e reclamam satisfao permanente. Desta caracterstica da administrao pblica retira-se habitualmente um princpio da continuidade dos servios pblicos, do qual decorrem implicaes juspositivas relevantes, designadamente ao nvel da suplncia, da substituio, da gesto de rgos colegiais dissolvidos e do sequestro de contratos administrativos. 24

d) Diferentes incidncias da administrao pblica na esfera social Administrao Agressiva (Eingriffsverwaltung): traduz-se em actuaes intromissivas na esfera jurdica dos particulares e restritivas dos interesses e direitos; Administrao Prestacional (Leistungsverwaltung) traduz-se na atribuio de vantagens aos particulares; Administrao Infra-estrutural (Infrastrukturverwlatung): traduz-se na programao da prossecuo futura do interesse pblico.25 A distino entre administrao agressiva, prestadora e infra-estrutural no deve, contudo, ser levada demasiadamente longe: ela serve para identificar diferentes tipos de incidncia da actuao administrativa na esfera dos particulares e assim melhor caracterizar e explicar a administrao pblica em sentido material; no serve para proceder a qualquer classificao das formas de actividade administrativa e muito menos tem, por si s, qualquer consequncia no plano do respectivo regime jurdico. 26 A distino entre agresso, prestao e infra-estruturao assume, no entanto, relevncia no que toca compreenso do instituto da reserva de lei, cujas exigncias, merc do seu fundamento garantstico, variaro consoante o tipo de incidncia predominante da actuao administrativa legalmente habilitada na esfera dos cidados. 27 2. A administrao pblica em sentido orgnico A administrao em sentido orgnico o conjunto de pessoas colectivas que exercem a ttulo principal a funo a administrativa. 28 a) Caractersticas tpicas da administrao pblica em sentido orgnico

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Orgnico-institucional 29 Enquanto as funes constituinte e de reviso constitucional, poltica, legislativa e jurisdicional so prosseguidas apenas por entes pblicos, a administrao pblica em sentido orgnico embora nuclearmente constituda por pessoas colectivas pblicas abrange tambm, actualmente, pessoas colectivas de direito privado, merc de um fenmeno de crescente privatizao do exerccio da funo administrativa. Daqui decorre a heterogeneidade orgnico-institucional da administrao pblica. 30 Mas a complexificao e a especializao da funo administrativa levaram criao ou aproveitamento de uma pluralidade, potencialmente ilimitada e subtrada a qualquer delimitao constitucional apriorstica, de entidades que asseguram o respectivo exerccio. 31 A administrao pblica interdependente, o que significa que os entes administrativos no actuam em abstraco uns dos outros e que existem faculdades de interveno de uns sobre os outros, traduzidas em relaes de supra e infra-ordenao na prossecuo do interesse pblico. 32 A administrao pblica tambm activa, ou seja, em regra, os seus rgos encontram-se juridicamente adstritos a prosseguir o interesse pblico por sua prpria iniciativa, sem necessidade de aguardar por solicitaes externas. 33 A administrao pblica ainda, em certo sentido, parcial. Isto no significa que, ao actuar, a administrao deve tomar arbitrariamente partido por um dos interesses em confronto no caso concreto pelo contrrio, no que respeita sua posio perante os particulares, ela est adstrita ao princpio da imparcialidade. 34 Orgnico-pessoal 35 A amovibilidade significa que os titulares dos rgos e agentes administrativos no gozam de qualquer garantia de permanncia indefinida nos cargos que ocupam; pelo contrrio, eles so, em regra, livremente amovveis em funo do interesse pblico, embora sempre nos termos da lei. 36 Como regra, os titulares de rgos e agentes administrativos respondem disciplinar, civil e criminalmente, nos termos da lei, pelo modo como desempenham as suas funes; para alm disso, enquanto rgo superior da administrao pblica (artigo 182 CRP), o Governo responde ainda politicamente, embora em difierentes moldes, perante o Presidente da Repblica e a Assembleia da Repblica (artigos 190 - 191 CRP). 37 b) Administrao pblica atravs de privados Nos tempos mais recentes, a administrao pblica em sentido orgnico tem vindo a sofrer um processo de descaracterizao. A questo no irrelevante, designadamente para efeitos de aplicao dos princpios fundamentais de direito administrativo e do regime dos direitos, liberdades e garantias: as pessoas colectivas sob forma jurdica privada que exeram a funo administrativa fazem parte da administrao e, portanto, esto sujeitas a um mnimo de vinculaes normativas de direito pblico, do qual fazem parte aqueles princpios e a

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vinculao aos direitos, liberdades e garantias (18, n 1 CRP) em termos substancialmente diferentes daqueles aplicveis aos simples particulares. 38 c) A Administrao pblica em sentido formal Existem duas perspectivas diferentes e antagnicas relativamente administrao pblica em sentido formal, sendo a doutrina portuguesa e a doutrina alem: Na doutrina portuguesa, o sentido formal de administrao pblica exprime usualmente os modos de actuao da administrao pblica em sentido orgnico, quando exerce a administrao pblica em sentido material e usa poderes de autoridade que lhe do supremacia sobre os cidados ou seja, quando usa formas tpicas que individualizam a sua actuao em relao da generalidade dos operadores jurdicos, mediante prerrogativas em geral vedadas queles nas relaes jurdicas que estabelecem entre si. 39 Na doutrina alem, o sentido formal de administrao pblica traduz as actuaes da administrao em sentido orgnico, independentemente de dizerem ou no respeito ao exerccio da administrao pblica em sentido material.

3 O Direito Administrativo I Conceito, mbito, caractersticas e funo 1 Conceito de Direito Administrativo: O Direito Administrativo o direito comum da funo administrativa. 1 No se trata de do direito exclusivo da funo administrativa: esta pode ser regulada por normas de outros ordenamentos jurdicos, tais como o direito privado. 2 2 mbito do direito administrativo: a) mbito normativo-material: Enquanto direito comum, o direito administrativo abrange normas incidentes sobre trs realidades diferentes. Organizao Administrativa modo de estruturao institucional das pessoas colectivas, rgos e servios da administrao pblica. (267, n 2 CRP, ex.);3 Funcionamento da Administrao processos de formao das decises administrativas. (14-28 CPA)4 Relacionamento da administrao com os particulares atravs do exerccio, pela administrao, de poderes de autoridade ou da sua submisso a especificas vinculaes impostas pelo interesse pblico e ao respeito das posies jurdicas subjectivas dos particulares. Exemplos de normas relacionais: 114-119 CPA 5

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b) Direito Administrativo geral e direitos administrativos especiais: Direito Administrativo Geral 6 Princpios fundamentais Disciplina comum Especial 7 Direito autrquico Direito Militar Direito da Funo Pblica, etc.

3 Caractersticas do direito administrativo: a) b) c) d) e) f) Direito Pblico 10 Conjunturalmente mutvel 11 Recente 12 Fragmentrio 13 Intencionalmente lacunar e aberto 14 Parcialmente codificado 15 4 Funo do direito administrativo (pgina 59) Funo do Direito Administrativo 16 Concepo Objectivista: A funo do direito administrativo seria a de possibilitar o exerccio de poderes de autoridade pela administrao pblica, de modo a permitir-lhe impor os interesses pblicos que visasse prosseguir sobe os interesses privados que com ele concretamente se confrontassem. 17 Concepo subjectivista: funo administrativa a de garantir a preservao das posies jurdicas dos particulares perante a actuao administrativa qual se associa uma tendncia quase imanente para a adopo de comportamentos autoritrios, limitadores das esferas individuais e nas franjas da juridicidade.18 Concepo mista: conjugao da tese subjectivista e objectivista, em que a administrao tem ao mesmo tempo o dever de proteger os administrados, mas tambm reconhece o seu carcter de supremacia nas Ins Martinho Ano Lectivo 2011-2012

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suas relaes com os particulares, pondo de lado a viso arcaica que ambas as teses anteriores comportam. 19 II Fontes do Direito Administrativo 20 1 Constituio No Estado liberal, o direito administrativo no era contemplado de forma plena, apenas fazendo referncia ao poder poltico do Estado. 21 No Estado social, a constituio a primeira das fontes de direito administrativo; para alm da sua influncia a nvel organizacional e funcional, a constituio tambm demarca o sentido do interesse pblico que a administrao pblica deve prosseguir, principalmente nos seus princpios gerais, deveres, liberdades e garantias. 22 O ncleo essencial do direito administrativo integra a Constituio no apenas formal mas tambm material, cuja proeminncia substancial na ordem jurdica portuguesa ainda maior. 4 23 2 Direito Internacional A CRP consagrou um sistema de recepo automtica e plena de direito internacional na ordem interna portuguesa e, implicitamente, o primado do direito internacional sobre o direito ordinrio interno 5; discutida na doutrina a eventual supremacia de determinadas normas de direito internacional, designadamente as de jus cogens, sobre o prprio direito constitucional.24 As normas de direito internacional (positivas ou consuetudinrias) podem disciplinar directamente o exerccio da funo administrativa na ordem interna. 25 3 Direito Comunitrio O direito comunitrio derivado tem vindo a ganhar maior aplicao na funo administrativa do que o direito comunitrio originrio. Graas aplicao da figura da aplicabilidade ou efeito directo (especialmente nos regulamentos comunitrios), o direito administrativo portugus cada vez mais um direito administrativo unitrio graas imposio europeia em todos os pases da U.E.26 4 Lei Em termos estatsticos, a principal fonte primria do direito administrativo portugus a lei. a lei que concretiza e desenvolve os interesses pblicos primariamente definidos pela Constituio e estabelece os termos concretos da sua prossecuo.28 5 Regulamentos Os regulamentos so actos normativos emitidos por rgos administrativos no exerccio da funo administrativa; na medida que tenham eficcia externa vinculativa constituem, portanto, fontes de direito. Limitam-se principalmente a complementar, desenvolver, executar ou concretizar actos legislativos anteriores; mas tambm podem conter
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CRP art. 288, d), f), n) CRP art. 8

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disciplinas normativas invocatrias, como sucede com os regulamentos independentes e autnomos. 29 6 Costume A importncia do costume varia conforma os sistemas de direito: nos de matriz anglosaxnica, a figura do costume tem o seu expoente mximo na figura do precedente jurdico, enquanto que no sistema de direito de matriz romano-germnica, a sua relevncia prtica no tem tanta relevncia, apesar que haja uma f terica nessa prtica reiterada com convico de juridicidade. O costume no pode (no direito administrativo portugus) servir como fundamento para a actuao administrativa, mas existem casos em que um costume administrativo passe a figura positivada, e da a sua importncia como fonte de direito administrativo. 30 7 Jurisprudncia, direito circulatrio e doutrina (pgina 67 manual)
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As notas numeradas sem referncia no rodap referem-se aos pontos do Livro Direito Administrativo Geral Tomo I Introduo e princpios fundamentais, de Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado de Matos, Edies Dom Quixote, 2 edio. Esses mesmos pontos foram numerados e organizados segundo opes dos autores.

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