Revista ADM.MADE, ano 10, v.14, n.3 p.

1-8, outubro/dezembro, 2010 Revista do Mestrado em Administrao e Desenvolvimento Empresarial da Universidade Estcio de S Rio de Janeiro (MADE/UNESA). ISSN: 1518-9929 Editora responsvel: Isabel de S Affonso da Costa Organizador do volume temtico: Roberto da Costa Pimenta

Administrao Pblica e Administrao de Empresas: Quem Inspira a Quem?

Enrique Jeronimo Saravia1

Artigo recebido em 06/11/2010. Aceito em 12/12/2010. Artigo submetido a avaliao double-blind. 1 Doutor em Direito pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor do Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IEI/UFRJ). Coordenador de projetos da FGV Projetos. Endereo: Praia de Botafogo, 228, ala A, 17 andar, Ed. Argentina - Botafogo Rio de Janeiro RJ CEP: 22250-145. E-mail: esaravia.fgv@gmail.com

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Administrao Pblica e Administrao de Empresas: Quem Inspira a Quem?

O autor analisa as diferenas entre administrao pblica e administrao de empresas relatando tentativas recentes de transferncia para o setor pblico de tcnicas de gesto privada. Cita exemplos de vrios pases, principalmente do Brasil e dos Estados Unidos. O artigo descreve os elementos de diferenciao e menciona as diferentes possibilidades de convergncia e mtua cooperao entre ambos. Conclui mostrando que as duas administraes, pblica e privada, so diferentes, mas se necessitam mutuamente. Palavras-chave: administrao pblica; administrao de empresas; modelos de gesto; cooperao. Keywords: public administration; business management; management models; cooperation.

Public Administration and Business Management: What Inspires What?

The article analyzes the differences between public administration and business management, quoting recent attempts of some countries of transferring some private management techniques to the public sector. Some Brazilian and United States examples are mentioned. The author studies the main elements of differentiation and points out different possibilities of convergence and mutual cooperation. He concludes showing that both management models, public and private, are different but need each other mutually.

Neste momento da histria em que prevalecem o cinismo sobre a democracia e a desconfiana no governo, necessitamos lembrar-nos diariamente que o governo desempenha uma imensido de tarefas que so vitais para a sade e para o futuro da nossa sociedade. Herbert Simon, Prmio Nobel de Economia 1978.

1. Introduo As dcadas de 80 e 90 foram ricas em experincias de reforma do Estado. De um modo geral, elas apontaram para reduzir o tamanho da administrao pblica, tanto no nmero de funcionrios, como no de atividades desempenhadas pelo Estado. A inspirao principal partiu das reformas empreendidas pelo Presidente Ronald Reagan nos Estados Unidos e pela Primeira Ministra Margareth Thatcher no Reino Unido, e se consolidaram com o plano de reforma do Presidente Clinton, dirigido pelo seu vicepresidente Al Gore (1995). Abrucio (1997) lembra que, na poca, ao sentimento antiburocrtico juntava-se a crena, presente em boa parte da administrao pblica, de que o setor privado possua o modelo ideal de gesto. A nova filosofia se alastrou rapidamente pelo mundo por influncia dos organismos internacionais (Banco Mundial, Banco Interamericano, PNUD, OCDE) e das firmas de consultoria. De um modo geral, as reformas foram consideradas experincias da nova corrente denominada New Public Management ou Nova Gerncia Pblica, e se caracterizaram por considerar que a administrao pblica devia se renovar adotando tcnicas e comportamentos prprios da administrao de empresas.

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2. O Estudo da Administrao Pblica Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de cincia poltica da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para assim neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais. Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isto no significava, para ele, que negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no empresa. vida social orgnica (WILSON, 1885, p. 290). Em anos recentes propiciou-se a transferncia administrao pblica de frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado. Trata-se, em geral, de mtodos de apoio deciso que provm dos sistemas de planejamento e controle das grandes empresas, parcialmente adaptados esfera pblica: anlise de sistemas, mtodos custo-benefcio e custo-efetividade, mtodos multicritrios, bem como mtodos de gesto diretamente transferidos do setor privado: contabilidade analtica, controle de gesto, administrao por objetivos, alm dos sistemas informticos (NIOCHE, 1982). Certas tcnicas, como o planejamento estratgico, so de difcil aplicao gerncia pblica, pois supem uma racionalidade diferente da que existe no governo. Em geral, os tempos polticos so de curto prazo e no existe, na classe poltica, muita preocupao sobre o que poder ocorrer depois da eleio seguinte. Para compensar esse dficit tm surgido recentemente os planos plurianuais e tm se fortalecido os planejamentos setoriais de longo alcance. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), adotado pelo governo federal durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso e que introduz o que denomina de administrao pblica gerencial diz se inspirar na administrao de empresas, se bem que considera que as duas no podem ser confundidas. Quem preconiza aquele tipo de transferncia sustenta a superioridade da gesto privada e a considera como forma de melhorar a eficincia e eficcia do setor pblico. Trata-se, na verdade, de uma afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso empresarial no considera. Assim, por exemplo, na administrao privada a dependncia em relao aos recursos do mercado quase total e os objetivos organizacionais so diferentes e muitas vezes opostos. 3. Administrao Pblica e Administrao de Empresas De um modo geral, os autores pioneiros no distinguiam entre administrao pblica e administrao de empresas. Para eles tudo era administrao. Drucker (1999) lembra que, at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores que se preocupavam com a administrao comeando por Taylor, mais ou menos na virada
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do sculo, e terminando com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso da administrao geral. Para eles, o termo administrao se aplicava a qualquer tipo de organizao no apenas s empresas. Drucker lembra que a primeira aplicao consciente e sistemtica dos princpios da administrao no se deu numa empresa. Foi a reorganizao do Exrcito dos Estados Unidos feita em 1901 por Elihu Root, o secretrio da Guerra de Theodore Roosevelt, e que o primeiro Congresso de Administrao em Praga, em 1922 foi organizado no por empresrios, mas por Herbert Hoover, ento secretrio de comrcio americano e depois Presidente dos Estados Unidos, e Thomas Masaryk, historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da recm-criada Repblica da Tchecoslovquia.
A identificao da administrao com a administrao de empresas comeou apenas com a Grande Depresso, que gerou hostilidade em relao s empresas e desprezo por seus executivos. Para no ser contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica e proclamada uma disciplina distinta - com seus departamentos universitrios, terminologia e hierarquia profissional prprios. (DRUCKER, 1999, p. 36)

Segundo Peters (1993), em alguns pases as tcnicas de management foram aplicadas com sucesso, como o caso do programa Next Steps do Reino Unido, do programa de aperfeioamento da gesto financeira (Financial Management Improvement Programme) da Austrlia, do programa do Canad (Improving Managerial Authority and Accountability) e da corporization da Nova Zelndia. O mesmo autor afirma que isso no ocorreu nos Estados Unidos, onde os obstculos introduo de tcnicas de management na administrao pblica devem-se a vrios fatores: 1) cultura poltica (a administrao no tem muita autonomia na fixao de objetivos e na determinao de meios; no se reconhece a utilidade da administrao para resolver problemas sociais; considera-se que a administrao muito influenciada por interesses particulares e que suas decises no se inspiram no interesse pblico); 2) ao controle minucioso do Congresso sobre a administrao federal (as comisses e subcomisses do Congresso perderiam grande parte de seu poder se fossem adotadas as tcnicas modernas de oramentao); 3) ao fato de que o Congresso no ajuda a administrao: no programa para a alta gerncia pblica (Senior Executive Service) s foi autorizado 10% do dinheiro necessrio para a melhora das remuneraes); 4) prtica de o presidente e seus auxiliares interferirem nos detalhes da gesto dos organismos pblicos (PETERS, 1993). 4. As diferenas entre os dois modelos de administrao O ponto de partida da distino est na prpria finalidade de cada uma das duas esferas de ao. O Estado se define pelo seu objetivo de bem comum ou interesse geral que, no caso do Brasil, est explcito na Constituio Federal. Vale a pena lembrar o prembulo, quando estabelece a razo de ser do Estado brasileiro: um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na
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harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias. E no art. 3 a Constituio determina os objetivos fundamentais do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Todas as constituies modernas definem as finalidades do Estado de forma semelhante, inspirando-se, quase todas elas, na constituio dos Estados Unidos que, em 1787, estabeleceu no seu prembulo os objetivos nacionais: formar uma Unio mais perfeita, estabelecer a justia, assegurar a tranquilidade interna, prover a defesa comum, promover o bem-estar geral, e garantir os benefcios da liberdade. Tudo isso distante das finalidades de uma empresa, que , na sua definio mais corrente, uma organizao de recursos materiais, financeiros, humanos e tecnolgicos, destinada a produzir um bem ou prestar um servio para, em geral, obter um ganho econmico. Surge, ento, com clareza, que a racionalidade e a prpria essncia da atividade estatal diferem da gesto de empresas. A relao das organizaes governamentais com seus pblicos no a de um provedor com um cliente, advertem Metcalfe e Richards (1990). A gerncia pblica abarca dependentes, cidados, fornecedores, presidirios, contribuintes, aqueles que recebem benefcios e subsdios, bem como clientes. A proximidade no sempre uma caracterstica desejvel para essas relaes. A questo importante para a gerncia pblica desenhar relacionamentos apropriados entre as organizaes e seus pblicos. Na relao agenteprincipal, o chefe dos burocratas o poltico e no o cidado. Osborne e Gaebler coincidem com isso quando assinalam que, no governo, a prova definitiva para os administradores no um produto ou um ganho, mas a reao favorvel dos polticos eleitos. Como eles tendem a ser motivados pelos grupos de interesse, os administradores pblicos, ao contrrio dos gerentes de empresas, precisam incluir os grupos de interesse na sua equao (OSBORNE e GAEBLER, 1992). por isso que um governo democrtico e aberto tem movimentos mais lentos se comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decises rapidamente e a portas fechadas. Como Osborne e Gaebler (1992) apontam, entre as grandes diferenas das administraes pblica e privada, est a motivao, que nos chefes do setor pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo o lucro; os recursos do governo provm do contribuinte e na iniciativa privada so originados nas compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais so adotadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou, no mximo, com os acionistas da empresa. A misso fundamental do governo fazer o bem, e o da empresa fazer dinheiro (OSBORNE e GAEBLER, 1992, p. 22) Przeworski (1998, p. 57-58) tem uma viso similar quando afirma que as burocracias pblicas so diferentes das firmas privadas num aspecto fundamental que abre a possibilidade de uma superviso mais efetiva. Os servios estatais so produzidos e executados por uma burocracia cujos membros so indicados por polticos. Da que o controle dos cidados sobre a burocracia s pode ser indireto, pois as instituies democrticas no contm mecanismos que permitam que os cidados sancionem
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diretamente as aes legais dos burocratas. No mximo, os cidados podem avaliar o desempenho da burocracia ao sancionarem, pelo voto, os polticos eleitos. (...) Portanto, ainda que se suponha que a burocracia estatal proporciona servios aos cidados, ela responsvel perante os polticos (ou outros corpos indicados por polticos, tais como os tribunais ou as agncias de superviso administrativa). 4.1. Elementos de diferenciao So vrios os elementos que diferenciam as duas formas de administrao. De um modo geral, as empresas privadas pautam sua ao pelo planejamento e gesto estratgicos. A administrao pblica age em funo de sistemas mais rgidos de planejamento governamental, que se orientam por princpios gerais previstos na Constituio, e, mais modernamente, por sistemas de elaborao de poltica pblica. No setor pblico existem sistemas mais abrangentes de planejamento em alguns setores, como o eltrico, o de transportes, o industrial, o espacial, entre outros. Distinguem-se tambm pela sua finalidade. Como vimos, a empresa privada tem como fim imediato a realizao da sua atividade principal de produo de um bem ou de prestao de um servio, e, como finalidade mediata, auferir um lucro econmico. Uma organizao pblica tambm tem como objetivo primeiro cumprir a sua misso institucional para, atravs dela, obter o bem da comunidade e servir ao interesse geral. Da que o interesse mobilizador da empresa privada seja a lucratividade e o das organizaes pblicas seja a efetividade. Stewart e Ramson (1998) resumem as principais diferenas no quadro a seguir:

Quadro 1: Modelos de administrao do setor privado e do setor pblico principais diferenas

Modelo do Setor Privado Escolha individual no mercado Demanda e preo Carter privado da deciso empresarial A equidade do mercado A busca de satisfao do mercado Soberania do consumidor Competio como instrumento do mercado Estmulo: possibilidade de o consumidor escolher Fonte: Stewart e Ramson (1988) Modelo do Setor Pblico Escolha coletiva na sociedade organizada Necessidade de recursos pblicos Transparncia da ao pblica A equidade das necessidades A busca da justia Cidadania Ao coletiva como instrumento da sociedade organizada Condio: consumidor pode modificar os servios pblicos

No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995, p. 22) sustentou a mesma linha de pensamento quando afirmava que enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade por meio de polticos eleitos controla a administrao pblica. Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado, para a
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maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Se bem que a afirmao acima transcrita seja uma simplificao de categorias que so bem mais complexas, cabe mencion-la pela influncia que o Plano Diretor teve e ainda mantm na administrao pblica brasileira, no mbito federal e, principalmente, em vrios estados e cidades. Do ponto de vista da propriedade, o patrimnio da empresa privado. O da organizao pblica pblico. O regime jurdico aplicvel para a empresa de direito privado e para a organizao pblica - pelo menos, em princpio - o direito pblico. Consequentemente, o pessoal da empresa privada est regido pelo direito trabalhista (CLT) e o da administrao pblica , em princpio, estatutrio ou de direito pblico (com as excees previstas em lei; assim. por exemplo, o pessoal das empresas estatais regido pela CLT). 4.2. Convergncia e cooperao de ambos os tipos de administrao A possibilidade de colaborao entre o setor pblico e o setor privado tem crescido nos ltimos anos, permitindo, assim, aproveitar as vantagens que cada um deles oferece: maior agilidade no setor privado, e, no setor pblico, maior preocupao com os direitos do cidado e com as reas naturalmente deficitrias que s podem funcionar se subvencionadas. A existncia de um setor econmico privado forte, modernizado e com recursos, permite visualizar essas instncias de mtua cooperao entre Estado e empresas. Isto particularmente importante no que diz s fontes de financiamento para projetos pblicos. Adequados esquemas de cooperao permitem a ampliao da atividade em matria de construo de infraestrutura e prestao de servios pblicos. o caso dos sistemas de concesso e de parcerias pblico-privadas e outras formas de participao do setor privado em atividades de interesse pblico. A possibilidade de cooperao tem se estendido ao chamado terceiro setor (ONGs, OSCIPs, OS e outras associaes sem fins lucrativos) em tarefas habitualmente prestadas com exclusividade pelo Estado, especialmente no mbito social, sanitrio, educacional e cultural. Outra rea importante de convergncia a da crescente responsabilidade social das empresas. Por diversas razes, as entidades privadas comearam a prestar apoio a entidades e atividades de interesse pblico. Alm dos financiamentos para projetos diversos no campo da educao, cultura, meio ambiente, poltica social e outros, surgiram fundaes e institutos financiados por empresas, estruturando assim uma rea de cooperao da administrao privada com atividades que so do interesse da comunidade em geral. O Estado tem facilitado esse tipo de cooperao, estabelecendo leis de incentivos fiscais e assinando contratos de gesto e termos de compromisso com entidades do setor privado, seja empresarial, seja do terceiro setor.

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5. Concluses As duas administraes, pblica e privada, se necessitam mutuamente: Uma sociedade produtiva necessita de organizaes produtivas e de mercados eficazes. Sem as primeiras, as segundas no tm negcios possveis. E entre as organizaes necessrias esto as governamentais que podem fornecer o marco legal e a infraestrutura de servios essenciais que fazem com que as operaes comerciais sejam possveis, eficazes e capazes de responder s necessidades e metas da sociedade (SIMON, 1998, p. 7). Para Simon (1998, p. 11): Numa sociedade moderna, no existem frmulas simples para escolher entre mercados e organizaes, ou entre organizaes governamentais e privadas. Uma grande variedade de padres pode ser observada no mundo de hoje sem uma clara preferncia entre eles. Simples dogmas universais de privatizao ou de socializao so particularmente suspeitos pela concentrao de poder que elas encorajam.

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