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Wie der Euro passierte (Stand 2006)

Von kleinen Ursachen und groen Wirkungen


Auszug (3. Kapitel) aus Die sieben Todsnden der EU Vom Ausverkauf einer groen Idee, von Michel Reimon & Helmut Weixler, mit einem Vorwort von Daniel Cohn-Bendit.

Bei Europas politischer Elite herrscht kein Mangel an groen Plnen. Und kaum eine Idee, zu der nicht auch schon das exakte Gegenteil vorgeschlagen wurde. Wenn es an die Umsetzung geht, lsst die Konsenssuche die hochfliegenden Visionen meist eingehen wie ein zu hei gewaschenes T-Shirt. Was dann rauskommt, kratzt oft ziemlich. Es schon erstaunlich, wie oft groe Schritte gesetzt werden, ohne dass irgend jemand wei, wie es weiter gehen soll. Pltzlich steht die Union da, mit einem schwer administrierbaren Vertrag von Nizza, einem nicht haltbaren Stabilittspakt und einer autistisch agierenden Zentralbank niemand wollte das, niemand ist dafr verantwortlich und niemand wei so ganz genau, wie es dazu kommen konnte. Aber vor allem: Es fehlt der Plan, wie wir da wieder rauskommen.

Wie der Euro passierte


Der Euro war, auch wenn das in keinem offiziellen Dokument oder Protokoll so steht, eine Gegenleistung fr die deutsche Wiedervereinigung. Vor allem Frankreich bestand darauf, dass ein greres Deutschland noch fester in Europa eingebunden werden muss. Die Motivation hinter dem Euro entspricht also der, die schon zur Grndung der Europischen Gemeinschaft fr Kohle und Stahl gefhrt hatte: Eine enge Verschrnkung der Schlsselressourcen soll Alleingnge unmglich machen und dafr sorgen, dass Konflikte nur gemeinsam gelst werden knnen. Da von Deutschland nun nicht mehr militrische bermacht, sondern eher konomische Dominanz drohte, schien der franzsischen Regierung (und nicht nur dieser) eine gemeinsame Whrung als geeignetes Bindemittel. Luxemburgs Premierminister Jean-Claude Juncker war einer der wichtigsten Geburtshelfer des Euro. Er spielte ab 1990 eine zentrale Vermittlungsrolle zwischen seinen groen Nachbarlndern und war als einziger Regierungschef aus jener Zeit noch im Amt, als am 1. Januar 2002 der Euro als reale Whrung eingefhrt wurde. Die Berliner Zeitung stellte ihm

fr die Silvesterausgabe am Vorabend dieses historischen Datums die Frage, ob der Euro der Preis war, die Deutschen fr ihre Wiedervereinigung zahlen mussten. Juncker darauf: So wrde ich das nie formulieren. Aber sicherlich haben sich die Franzosen damals gesagt: Deutschland wird grer, und deswegen muss Deutschland noch mehr in Europa festgemacht werden. Und es muss auch Schluss sein mit der Vormachtstellung der Deutschen Mark. Die Franzosen haben zwar diesen Preis nie ausdrcklich verlangt, aber sie haben die Gesamtkonstruktion so hinbekommen, dass es einfach so war.1 Helmut Kohl, so waren sich die meisten Beobachter damals einig, htte auf die Unabhngigkeit der D-Mark unter anderen Umstnden niemals verzichtet und seine Nachfolger wohl auch nicht. So schuf die historische Chance der Vereinigung Deutschlands auch die historische Chance zur Vertiefung der europischen Einigung. Kaum war die deutsche Einheit unter Dach und Fach, machte die Regierung Kohl aber wieder Dampf. Wenn der Euro schon kommen musste, dann sollte er eine Art Super-DMark werden. Und damit, die neue Zentralbank in Frankfurt anzusiedeln, wollte man sich nicht zufrieden geben. Juncker: Anfang des Jahres 1990 konnten die Deutschen nicht fordernd auftreten. Wegen der Wiedervereinigung waren sie auf ihre Partner angewiesen. Allerdings haben sie sich von diesem Schwcheanfall sehr schnell erholt. Sobald der Grundsatzbeschluss getroffen war wir machen die Whrungsunion , hat die deutsche Regierung alles in Bewegung gesetzt, um die neue Whrung nach den deutschen Vorstellung von Stabilittspolitik zu gestalten. Letztlich hat sie sich damit auch durchgesetzt, gegen erbitterten franzsischen Widerstand.2 Dass Lnder, die wirtschaftlich eng verknpft sind, ihre Whrungspolitik aufeinander abstimmen, hat natrlich Sinn. Export- und Importwirtschaft knnen nur dann langfristig planen, wenn stabile Wechselkurse gewhrleistet sind. Kooperation verhindert auch eine Abwertungsspirale: Da die Abwertung einer Whrung der Exportwirtschaft des betreffenden Landes kurz- oder sogar mittelfristig einen Wettbewerbsvorteil verschafft, war das fr Regierungen immer wieder eine verlockende Manahme. Damit wurde aber auch stets Druck auf andere Lnder ausgebt, ebenfalls abzuwerten. Gemeinsame Whrungssysteme wurden schon eingefhrt, bevor der Begriff Globalisierung entstand. Bekanntestes Beispiel: Um stabile Rahmenbedingungen zu garantieren, grndeten 44 Vlkerbund-Staaten noch whrend des Zweiten Weltkrieges das so genannte Bretton-Woods-System. Zwar behielt jedes Land seine eigene Whrung, aber die Wechselkurze wurden fixiert. Die Leitwhrung war der US-Dollar, der Wert aller anderen Whrungen wurde im Verhltnis zu ihm definiert. Der Dollar wiederum wurde mit Gold

abgesichert. Die US-Regierung garantierte dem Umtausch zum fixen Kurs von 35 Dollar pro Unze Gold, die anderen Regierungen garantierten den Umtausch ihrer Whrungen in Dollar (also den Kauf von Dollar). Das System sah keine Kooperation bei der Wirtschafts- und Whrungspolitik der teilnehmenden Lnder vor, zumindest nicht auf gleicher Augenhhe. Regierung und Notenbank der USA handelten autonom, die anderen Lnder mussten so nachziehen, dass sie die Stabilitt der Wechselkurse gewhrleisten konnten. Das System hielt rund dreiig Jahre. Doch als die Kosten des Vietnam-Kriegs explodierten, warf die amerikanische Regierung die Notenpresse an. Dollars berschwemmten die Welt. Dadurch, dass die anderen Bretton-Woods-Staaten dennoch die Wechselkurse garantierten, subventionierten sie indirekt den Krieg. Es war Frankreich, das die Kosten nicht mehr tragen wollte. 1969 wollte die franzsische Regierung ihre Dollarreserven in Gold umtauschen, doch die Bestnde von Fort Knox reichten dazu nicht aus. Die USA waren praktisch zahlungsunfhig. In der Folge reifte bei vielen Europern die berlegung, ein eigenes Whrungssystem zu etablieren. Im Oktober 1970 prsentierte etwa der luxemburgische Premierminister Pierre Werner einen nach ihm benannten Plan, der als ersten Schritt die Beibehaltung fester Wechselkurse und als Ziel eine gemeinsame Whrung ab dem Jahr 1980 prsentierte. Werner war damit aber der Zeit etwas voraus. Prsident Nixon hob 1972 die Gold-Garantie fr den Dollar formal auf. Im selben Jahr wurden die festen Wechselkurse freigegeben. 1973 wurde das Bretton-Woods-System auch offiziell zu Grabe getragen. Einige europische Lnder nahmen das zum Anlass, ihren eigenen Weg zu gehen und versuchten, mit Abwertungen ihre Wirtschaft anzukurbeln, darunter Grobritannien, Frankreich und Italien. Der Wettlauf nach unten wurde ein Misserfolg, die Wirtschaftsleistung Europas sank als Ganzes. Die europische Erbsnde der nationalen Egoismen hatte voll zugeschlagen. Ende der Siebziger Jahre versuchten daher vor allem Frankreich und Deutschland, wieder Stabilitt zu schaffen. Das Resultat war das Europische Whrungssystem EWS, an dem ab 1979 auch Italien, Irland, Dnemark und die Benelux-Staaten teilnahmen. Die Wechselkurse wurden fixiert, aber mit erlaubten Schwankungsbreiten von 2,25 Prozent (bzw. 6 Prozent fr Italien und spter auch Spanien und Portugal). Als Referenz diente der ECU (European Currency Unit), dessen Wert durch den gewichteten Durchschnitt der teilnehmenden Whrungen bestimmt wurde.

Dieses System war beraus erfolgreich und bildete etwas mehr als zehn Jahre spter die Ausgangslage, vor der die Franzosen eine echte Gemeinschaftswhrung einfhren wollten. Eine mgliche Lsung wre es gewesen, den ECU einfach als echtes Geld einzufhren doch da hrte sich fr die Deutschen der Spa auf. Denn das EWS war immer noch ein freiwilliges System, aus dem man letztlich jederzeit aussteigen konnte. Es gab zwar Koordinierungsgesprche, aber keine verpflichtende gemeinsame Wirtschafts- und Whrungspolitik der teilnehmenden Staaten. Tatschlich gab es innerhalb des EWS groe Unterschiede bei Inflation, Haushaltsbilanz und Verschuldungsgrad der teilnehmenden Staaten. Dass das irgendwann das System belasten wrde, war absehbar George Soros nutzte diese Chance, um 1992 gegen das britische Pfund und 1993 gegen die deutsche Mark zu spekulieren. Deutschland stellte nach seiner grundstzlichen Zustimmung zum Euro zwei Forderungen. Erstens: Die zuknftige Europische Zentralbank sollte der Deutschen Bundesbank nachempfunden sein. Und zweitens: Alle am Euro teilnehmenden Lnder sollten sich in vergleichbarer finanzieller Disziplin ben. Beides war durchaus vernnftig. Und dennoch war die Politik mit der Umsetzung berfordert. Die Euro-Einfhrung wurde nur etwas mehr als ein Jahr verhandelt, bevor sie am Gipfel von Maastricht beschlossen wurde. Jean-Claude Juncker dazu: Es ging ganz schnell. In Maastricht haben wir nur eine Stunde lang ber die Whrungsunion gesprochen, dann war das Thema durch. Die Whrungsunion war zwar der einzig richtige Erfolg von Maastricht, aber sie spielte dort praktisch keine Rolle. Die Entscheidungen waren wirklich sehr gut vorbereitet.3 Nun, zumindest ber letzteres lsst sich streiten.

Die Europische Zentralbank...


Die Hterin des Euro ist die Europische Zentralbank (EZB) mit Sitz in Frankfurt, deren Schaffung im Vertrag von Maastricht beschlossen wurde. Die EZB nahm am 1.6.1998 ihre Arbeit auf, also sieben Monate bevor der Euro als Buchungswhrung eingefhrt wurde. Gemeinsam mit den nationalen Zentralbanken (Deutsche Bundesbank, sterreichische Nationalbank, etc.) bildet sie das ESZB, das Europische System der Zentralbanken. Die EZB hat nur eine einzige Aufgabe: Sie hat dafr zu sorgen, dass in der Eurozone Preisstabilitt herrscht. Die Preise sollen um maximal zwei Prozent jhrlich steigen, allerdings im mittelfristigen Durchschnitt. Kurzfristige berschreitungen werden akzeptiert, so lag die

Inflation etwa im Jahr 2002 konstant ber dem Ziel und kratzte gar an der Drei-ProzentMarke. Wichtig zu wissen ist auch, dass die Zentralbank zwei verschiedene Berechnungsgrundlagen kennt: eine fr alle Konsumprodukte, also inklusive Energiekosten, und eine ohne den Energiesektor. Das Zwei-Prozent-Ziel gilt ohne Energiekosten. Deswegen lag die Inflation im Jahr 2005 trotz Rekordpreisen am lmarkt bequem unter dem Grenzwert.

Allen Teuro-Unkenrufen zum Trotz erfllt die EZB ihren Auftrag also ziemlich kompromisslos. Auch wenn in vielen Lndern zum Beispiel die Restaurant-Preise nach der Euro-Einfhrung sprbar anzogen, blieb die Gesamtinflation (ohne Energiekosten) konstant niedrig. Ein Grund dafr sind sinkende Preise fr Elektronik und Textilien. Manche konomen sind sogar der Meinung, dass die reale Preissteigerung im Euroraum nur ein Prozent pro Jahr betrgt, weil vor allem bei elektronischen Gerten und Maschinen (Autos) nicht nur die Preise, sondern auch die stets weiterentwickelte Technik bercksichtigt werden msste. Warum ist Preisstabilitt wichtig? Einfache Antwort: Weil die Erfahrung zeigt, dass nur dadurch langfristig eine gesunde wirtschaftliche Entwicklung mglich ist. Die meisten konomen sagen das brigens auch.

Zu starke Preisanstiege fhren zu Inflationsspiralen: Es kommt zu Druck auf die Lhne, wenn diese angehoben werden, muss das wieder in die Preise kalkuliert werden, also steigen diese noch mal und das Spiel beginnt von vorne. Wird es nicht durchbrochen, versinkt die gesamte Volkswirtschaft wie in einem Strudel. Das zwanzigste Jahrhundert hat ein paar Beispiele vorzuweisen. Zentralbanken kontrollieren die Inflationsrate, indem sie die im Umlauf befindliche Geldmenge und die Zinsniveaus steuern. Um die Inflation zu senken, knnen sie das Geld verknappen und/oder die Zinsen erhhen. Natrlich wrgt das die Wirtschaft ab. Umgekehrt, wenn sie mehr Geld in Umlauf bringen und die Zinsen senken, belebt das die Wirtschaft, steigert aber auch die Inflation. Ein sachter Inflationsschub, der keine Lohn-Preis-Spirale auslst, ist also ein wirtschaftlicher Vitaminschub und kann z.B. den Arbeitsmarkt ankurbeln. Das lsst sich, bei aller gebotenen Vorsicht, auch gezielt einsetzen. Die amerikanische Notenbank Fed zum Beispiel tut das. Die EZB tut das nicht und orientiert sich damit an ihrem Vorbild. Auch die Deutsche Bundesbank hatte die Preisstabilitt als hchstes Ziel. Auch sie wurde immer wieder dafr kritisiert, Beschftigungsimpulse zu verabsumen. Dabei hatte die Bundesbank nicht einmal das enge Zwei-Prozent-Korsett, sondern eine flexiblere Zielformulierung mit etwas Auslegungsspielraum. Die EZB ist die einzige bedeutende Zentralbank, die ein fest vorgegebenes Inflationsziel hat, das vllig unabhngig davon ist, wie es der Wirtschaft gerade geht. Tatschlich haben sowohl Deutschland als auch die USA und Japan in der zweiten Hlfte des 20. Jahrhunderts ber lange Zeitrume hhere Inflationsraten gehabt. Geschadet hat es allen drei Volkswirtschaften keineswegs. Interessanter Weise ist nicht ganz klar, wie die magischen zwei Prozent zustande gekommen sind. Es gibt keinen konomisch stichhaltigen Grund, warum es nicht 2,5 oder 3 Prozent sind oder auch nur 1,8 Prozent. Zwei Prozent ist ein willkrlicher Wert, der irgendwann irgendwo von irgendwem, vermutlich auf Beamtenebene, ins Spiel gebracht wurde. Vielleicht sogar nach der Formel Daumen mal Pi. Und dann, whrend dieser einen Stunde in Maastricht, als die Regierungschefs ber die gut vorbereitete Whrungsunion sprachen, wurde diese Zahl praktisch in Marmor gemeielt und die Eurozone hatte ihr Inflationsziel, komme was da wolle. Ein Kritiker dieser Regelung schrieb anlsslich der Einfhrung des realen Euros: Das Problem auf den Punkt gebracht hat neulich der Prsident der Deutschen Bundesbank und Mitglied im Rat der EZB. Ernst Welteke sagte, der EZB-Rat habe nicht den Auftrag, die

Konjunktur zu steuern, sondern lediglich den Geldwert zu stabilisieren. Die US-Notenbank, so Welteke, habe einen anderen Auftrag, der auch Wachstums- und Beschftigungsziele einschliet. Das stimmt. Wer aber sagt, dass der Auftrag der EZB der Richtige ist? Stellen wir uns einmal vor, Wirtschaft funktioniere in Europa ganz genauso wie in den USA. Dann haben wir jenseits des Atlantik eine mchtige Institution, die sowohl fr Preisstabilitt sorgt, als auch dafr, dass die Wirtschaft floriert und zudem vielfach bewiesen hat, dass sich das gut miteinander vereinbaren lsst. Hierzulande verzichten wir auf diese Institution, weil wir darauf verzichtet haben. Mit anderen Worten, Amerika hat ein Auto mit Gaspedal und Bremse, wir haben eins nur mit Bremse. Den Auftrag, ein Auto ohne Gaspedal zu bauen, haben die europischen Autobauer erfllt. Nur, was hilft uns das?5 Dummerweise wurde in Maastricht eine Konstruktion beschlossen, die den nachtrglichen Einbau eines Gaspedals fast unmglich macht.

...zwischen Autonomie und Autismus


Es gilt allgemein als anerkannt, dass Notenbanken bzw. Zentralbanken unabhngig von Regierungen arbeiten sollten. Regierungen wren sonst immer versucht, rechtzeitig zur Wahl am Zndschlssel der Inflation zu drehen. Das heit aber nicht, dass Zentralbanken auerhalb jeder demokratischen Kontrolle stehen mssen. Ganz im Gegenteil, diese Institutionen haben so eine wichtige (wirtschafts)politische Funktion, dass die Mglichkeit zum Eingriff im Notfall gegeben sein sollte auer man folgt der neoliberalen Logik, wonach Wirtschaft wie nach Naturgesetzen funktioniert und daher niemals politische Eingriffe braucht. Aber das ist ein anderes Thema. Normalerweise funktioniert diese demokratische Kontrolle so: Parlamente definieren per Gesetz Zielvorgaben, die die Zentralbank zu erfllen hat. ndert sich die wirtschaftliche Situation grundlegend, kann das Parlament neue Zielvorgaben beschlieen. Ein direkter Zugriff der Regierung ist nicht gestattet. Der US-amerikanische Kongress kann die Zielvorgaben der Fed ndern. Die Vorgaben der Deutschen Bundesbank standen zu D-Mark-Zeiten in einem ganz normalen Gesetz, das der Bundestag jederzeit mit einfacher Mehrheit htte ndern knnen. Natrlich htte sich jede Fraktion vor der Bevlkerung fr einen solchen Schritt rechtfertigen mssen, die harte Mark war ja heilig. Dass es nie dazu kam, ist ein Indiz fr die Ausgewogenheit eines solchen Systems: Die Zentralbank sorgt fr Preisstabilitt und solange sie es damit nicht bertreibt, lsst sie der Gesetzgeber gewhren. Damit das so bleibt, halten die auf Autonomie bedachten Zentralbanker in schwierigeren Zeiten schon aus Eigeninteresse die Zgel etwas lockerer.

Der EZB-Rat, das Fhrungsgremium der EZB, tut das niemals, denn er unterliegt de facto keiner demokratischen Kontrolle. Die EZB wurde in ihrer Konzeption der deutschen Bundesbank nachempfunden, aber das europische Parlament entspricht bei weitem nicht dem deutschen Bundestag. Es kann nicht so einfach Gesetze beschlieen oder ndern. Dem Parlament die Kontrolle ber die Zielvorgaben der Whrungspolitik zu bertragen, htte einer neuen juristischen Konstruktion bedurft. Das war aber offensichtlich nicht im Interesse der Staats- und Regierungschefs. Sie whlten eine andere Lsung und schrieben in Maastricht in den EG-Vertrag, Artikel 105: Das vorrangige Ziel der ESZB ist es, die Preisstabilitt zu gewhrleisten. Damit haben die Regierungschefs die Parlamente ausgetrickst und sich selbst die Kompetenz zum ndern der Ziele zugespielt. Bedenklich. Aber noch bedenklicher ist, dass sie sich selbst ausgetrickst haben: Die Artikel des EG-Vertrages sind nur noch einstimmig zu ndern. Das ist natrlich wesentlich schwerer zu erreichen, als eine einfache Parlamentsmehrheit. Wenn nur eine einzige Regierung am Inflationsziel festhalten will, kann sie das durchsetzen. Damit sind nicht nur die Parlamentarier entmachtet, sondern auch die Regierungen. Pessimisten gehen daher davon aus, dass es praktisch unmglich ist, diesen Artikel je wieder zu ndern zumindest nicht rechtzeitig vor einer schweren Rezession. Und wenn je soweit kommt und die EZB dann pltzlich voll aufs Gas steigt, whrend der Motor schon stottert, knnte er endgltig absaufen. Doch damit nicht genug. Der EZB-Rat, das hchste Entscheidungsgremium, besteht aus den 12 Notenbankprsidenten der Euro-Mitgliedslnder und den sechs Mitgliedern des Direktoriums. Eine Gruppe von zehn Lndern knnte also ber ihre Notenbankprsidenten eine Mehrheit erringen und die Zielvorgaben zwar nicht ndern, aber in der Praxis unterlaufen. Wohl aus gegenseitigem Misstrauen haben die Regierungschefs daher auch explizit festgeschrieben, dass niemand Weisungen an Organe der EZB geben darf. Das entspricht zwar dem ursprnglichen Gedanken, dass Regierungen keinen direkten Zugriff auf die Politik der Zentralbank haben sollten aber nun hat niemand mehr die Kontrolle. Die Zentralbanker kosten ihre Freiheit aus. Sie agieren nicht nur autonom, sondern fast schon autistisch. Ein Kritiker: Dokumentiert hat die EZB ihre politische Unzugnglichkeit ganz offiziell in ihrem Monatsbericht vom November [2001]. Sie schreibt dort explizit, es gebe zwar einen regelmigen Dialog zwischen den Regierungen und ihr selbst, eine echte Koordination oder Absprachen ber zuknftiges Verhalten knne es mit ihr nicht geben (S. 64, englischer Text). Das muss man sich vorstellen: Der wichtigste Part der Wirtschaftspolitik

in Europa ist mit einer Institution besetzt, die die Grundlagen jedes vernnftigen menschlichen Verhaltens fr Null und nichtig erklrt.6

Kooperation (sonst wirds eine K.O.-Operation...)


Whrungspolitik setzt grundlegende Rahmenbedingungen, ist aber nur ein Teil der Wirtschaftspolitik. Das Ausfllen dieses Rahmens obliegt der EU-Kommission und vor allem den nationalen Regierungen. Sowohl der Kollaps des Bretton-Woods-Systems als auch die Schwierigkeiten, die im EWS nach einigen Jahren auftraten, beweisen, dass es in einem gemeinsamen Whrungssystem langfristig eine halbwegs homogene Entwicklung geben muss, sonst driften die einzelnen Teile auseinander, bis es das Ganze zerreit. Es gibt aber einen gewichtigen Unterschied zwischen der Eurozone und ihren beiden Vorgngersystemen: die gemeinsame Whrung. Das Europische Whrungssystem erlaubte Schwankungsbreiten bei den Wechselkursen, die im Fall einer akuten Krise ausgedehnt werden konnten. Im absoluten Notfall konnte man eine Whrung auch aus dem EWS entlassen. Diese Flexibilitt war eine Lehre aus dem Untergang des Bretton-Woods-Systems, dessen starres Kurssystem so lange gehalten hatte, bis es als Ganzes zerbrach. Man knnte sagen: Im Sturm verhielt sich das Bretton-WoodsSystem hart wie eine Eiche und das EWS biegsam wie eine Weide. Aber wie wird sich das Eurosystem im Sturm verhalten? Nun, wir wissen es nicht. Ein Kollaps, ein Zerbrechen der Eurozone ist zumindest offiziell nicht vorgesehen. Und das ist gut so, denn eine Whrung, deren Ende schon bei ihrer Einfhrung mitgedacht ist, wrde wohl wenig Vertrauen genieen. Etwas pathetisch knnte man sagen: Der Euro ist ein Versprechen der daran teilnehmenden Lnder, einen langen Weg miteinander zu gehen. Das Vorhaben klingt aber gleich weniger dramatisch, wenn man sich vor Augen hlt, dass der belgische Franc eine Whrungsunion der Flamen, Wallonen und Luxemburger war, der Schilling eine Whrungsunion der sterreichischen Bundeslnder und die D-Mark eben eine Union der deutschen Lnder. Niemand htte die Mark in Frage gestellt, nur weil Bayern und Schleswig-Holstein jahrelang eine unterschiedliche Wirtschaftsentwicklung hatten.7 Aber natrlich hinkt der Vergleich mit den alten Nationalwhrungen ganz gewaltig: Jede Nation hat eine Bundesregierung, die die Hauptverantwortung fr die Wirtschaftspolitik trgt. Nur innerhalb des von ihr vorgegeben Rahmens, etwa in der Steuer- und Sozialpolitik, knnen

die Lnderregierungen agieren. Fr die innere Stabilitt dieser Whrungszonen war das von hoher Bedeutung. In der Eurozone funktioniert das anders. Die Kommission hat weder die Kompetenzen noch die Legitimation einer Regierung, auerdem trgt sie fr die gesamte EU Verantwortung und nicht nur fr die Eurozone. Die Hauptverantwortung fr die gemeinsame Wirtschaftspolitik der Eurozone liegt also bei den jeweiligen nationalen Regierungen. Sie mssen eine homogene wirtschaftliche Entwicklung der ganzen Zone sicherstellen, wenn der Euro Bestand haben soll. Deswegen wurde vom Euro auch erwartet, eine treibende Kraft fr die weitere Integration der Mitgliedsstaaten zu werden. Sie ist nun einfach eine Notwendigkeit. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister, ECOFIN, beschliet entweder jhrlich oder auch fr mehrere Jahre hintereinander Grundzge der Wirtschaftspolitik. Darin definieren die Minister Rahmenbedingungen und Leitlinien und geben fr jedes einzelne Land Empfehlungen ab, welche Manahmen es im entsprechenden Zeitraum umsetzen sollte. Die Betonung liegt auf sollte, denn diese Empfehlungen sind erstens nicht rechtlich bindend und zweitens kaum kontrr zu dem, was die jeweilige Regierung auch tun will. Schlielich geben sich in diesem Dokument die Minister gegenseitig Ratschlge und eine Krhe hackt der anderen bekanntlich kein Auge aus... ECOFIN und die Kommission berprfen auch laufend die wirtschaftliche Entwicklung der einzelnen Lnder und wenn sich eines zu weit von den wirtschaftspolitischen Grundzgen entfernt, wird wieder eine Empfehlung ausgegeben (die rechtlich wieder nicht bindend ist). Diese Grundzge der Wirtschaftspolitik und die damit einhergehenden Empfehlungen umfassen die gesamte EU, nicht nur die Eurozone. Es liegt auf der Hand, dass fr die Whrungsunion eine konsequentere Koordination ntig wre.

Der Stabilitts- und Wachstumspakt


Das Mittel zum Zweck sollte der Stabilitts- und Wachstumspakt sein, eine etwas hochtrabende Bezeichnung fr ein Regelwerk, das ursprnglich aus einer Entschlieung des Rates und zwei Verordnungen bestand, die im Mrz 2005 noch mal ergnzt wurden. Die Entstehungsgeschichte des Paktes zeigt deutlich, wie berfordert die nationalen Regierungen und Institutionen der EU oft von ihren eigenen Beschlssen sind. Nachdem grundstzlich bereinstimmung ber die Whrungsunion erzielt wurde und der gut vorbereitete Beschluss in Maastricht fiel, musste ein Fahrplan her. Dazu wurden Konvergenzkriterien geschaffen. Jedes Land, das am Euro teilnehmen wollte, sollte diese erfllen mssen. England bestand brigens auf einer Klausel, wonach der Umkehrschluss

nicht galt: Nicht jedes Land, dass die Kriterien erfllte, sollte auch teilnehmen mssen (Optout). Die beiden wichtigsten Kriterien waren das Defizit des Staatshaushaltes (nicht ber drei Prozent) und die Gesamtverschuldung (nicht ber 60 Prozent des BIP, ausgenommen davon wurden die bereits hoch verschuldeten Lnder Belgien, Italien und Griechenland, die nur eine sinkende Verschuldung aufweisen sollten). Die Einfhrung wurde fr 1997 beschlossen, mit einem Ersatztermin 1999. Und dann sah es jahrelang so aus, als wrde Luxemburg den Euro alleine einfhren knnen, weil kein anderes Land die Konvergenzkriterien erreichte. Mitte der Neunziger Jahre wurde daher der erste Termin verworfen und fr viele Regierungen begann ein regelrechter Wettlauf gegen die Zeit, um zumindest den Ersatztermin zu schaffen. Griechenland schaffte es praktisch in letzter Minute (und dann nur mit frisierten Bilanzen; aber man darf das nicht so eng sehen, wie sich gleich zeigen wird). Im Sommer 1997 jedenfalls war fix, dass der Euro kommen wrde. Und damit hatte man ein neues Problem. Der deutsche Finanzminister Theo Waigel machte auf dem Gipfel im Amsterdam recht deutlich darauf aufmerksam: Die Grundzge der Wirtschaftspolitik waren ein sehr lasches, unverbindliches Instrument, dass den Deutschen nicht ausreichte. Und die Konvergenzkriterien galten als Eintrittsbestimmung fr die Eurozone, aber nicht darber hinaus. Weder in Maastricht noch spter war ein verbindliches Regelwerk beschlossen worden, wie die Regierungen der Eurozone ihre Wirtschaftspolitik koordinieren sollten. Waigel stellte klar, dass Deutschland auf ein solches Regelwerk bestand, bevor es die D-Mark aufgab. Hektische Verhandlungen brachen aus, doch schnell fand man eine Lsung, die von geradezu salomonischer Einfachheit war: Die Konvergenzkriterien wurden einfach in einen dauerhaften Pakt umgewandelt. Dazu einigte man sich auf ein begleitendes Kontrollverfahren sowie einen Katalog von Strafmanahmen und schrieb auf das Ganze einen neuen, schnen Namen drauf: Stabilitts- und Wachstumspakt. Damit waren Kriterien, die ursprnglich 1990/91 ausgehandelt wurden, um 1996 entscheiden zu knnen, welches Land 1997 den Euro einfhren darf, pltzlich zu den Eckpfeilern europischer Finanz- und Wirtschaftspolitik fr das dritte Jahrtausend geworden. Unverhofft kommt oft. Doch whrend die Neunziger Jahre eine Zeit relativ konstanten wirtschaftlichen Wachstums waren, folgte auf das Platzen der Internet-Blase an den Brsen eine lange Flaute,

deren Ende auch derzeit noch nicht absehbar ist. Fr die Staatsfinanzen der Eurozone bedeutet das eine enorme Belastung. So wurde der Stabilitts- und Whrungspakt ab dem Jahr 2002, just mit der Einfhrung des Euro als echtes Geld, fr viele Regierungen zur Belastung. Portugal hatte die zweifelhafte Ehre, als erstes Land das Frhwarnsystem der EU-Kommission auszulsen. Die Regierungschefs hatten der Kommission bei der Konstruktion des Paktes die Rolle eines Schiedsrichters zuerkannt oder besser: die eines Linienrichters. Die Kommission kann einen Regelversto anzeigen, aber pfeifen drfen nur die Regierungen, also die Spieler selbst. Die portugiesische Delegation versprach im Rat der Finanz- und Wirtschaftsminister, ihr Defizit in der Griff zu bekommen und die Kollegen verzichteten auf den Pfiff. Das Fazit war, dass das portugiesische Defizit letztlich noch hher ausfiel, als von der Kommission befrchtet. Also leitete diese nun ein Verfahren bei bermigen Defiziten ein und bermittelte dem Rat Empfehlungen, wie Portugal sein Defizit in den Griff bekommen sollte. Empfnger war brigens der damalige Premierminister Portugals: Jos Manuel Duro Barroso, der heutige Kommissionsprsident. Dann kam Deutschland: Die Bundesrepublik lste als zweites Land das Frhwarnsystem aus. Die Kommission erarbeitete Empfehlungen zur Sanierung des Haushalts und leitete diese an den ECOFIN weiter. Hans Eichel versprach, das Problem auch ohne Verwarnung in den Griff zu bekommen. Die Wirtschafts- und Finanzminister verzichteten erneut auf den Pfiff. Das Problem blieb ungelst. Im Jahr 2003 drngte die Kommission darauf, Strafverfahren gegen Frankreich und Deutschland einzuleiten. Die beiden einflussreichsten EU-Staaten wehrten sich dagegen nach Krften und setzten sich durch: Der Rat der Finanz- und Wirtschaftsminister folgte dem Vorschlag der Kommission wieder nicht. In den folgenden Jahren wiederholte sich dieses Spiel. Seit 2002 hat die Bundesrepublik kein einziges Mal die Kriterien des Paktes erfllt, auf den sie selbst bestanden hatte. Grund zur Schadenfreude hatten aber nur wenige: Frankreich, Italien, Griechenland und die Niederlande brachen den Pakt in schneller Folge. Damit machen die Defizitsnder bereits die Hlfte der Teilnehmer aus. Griechenland erreichte im Jahr 2004 ein Defizit von 6,1 Prozent, also das Doppelte des Erlaubten. Und gleichzeitig mit dieser Berechnung verffentlichte die Kommission eine Prognose, wonach das portugiesische Defizit fr 2005 sogar 6,9 Prozent betragen soll. Natrlich kam der Pakt Jahr fr Jahr mehr ins Gerede. Immer, wenn der ECOFIN zusammentrat und beschloss, noch Mal ein Auge zuzudrcken, wurde der Pakt totgesagt. Die

Rufe nach einer Reform mehrten sich, aber auch die Forderungen nach einer strikten Einhaltung der strengen Regeln wurden lauter. Im Mrz 2005 kam, was wohl unausweichlich war: Eine Reform des Paktes, die vom deutschen Finanzminister Hans Eichel gegen den hartnckigen Widerstand einiger kleiner Lnder, allen voran sterreich, durchgeboxt wurde. Das Bizarre an der Situation ist, das wohl beide Seiten auf ihre Art und Weise recht haben. Ein gemeinsamer Whrungsraum braucht eine koordinierte Wirtschafts-, Finanz- und Whrungspolitik und es hat wenig Sinn, Regeln aufzustellen, an die sich dann niemand halten muss. Andererseits: Es scheint unmglich zu sein, starre Vorgaben zu machen. Die wirtschaftliche Situation Mitte der Neunziger war grundlegend anders als die derzeitige. Was damals vernnftige Rahmenbedingungen gewesen sein mgen, ist heute ein Mhlstein um den Hals. Was heute gut wre, kann aber in zehn Jahren schon wieder ein vllig falsches Rezept sein. Eine permanente Anpassung der Regeln ist unumgnglich. Erschwert wird die Situation natrlich auch durch die hohe Preisstabilitt und den Standortwettbewerb innerhalb der Eurozone. Wirtschaftspolitik ist eng mit Steuer- und Whrungspolitik verzahnt. Durch die geringe Flexibilitt der EZB und die Steuerkonkurrenz der Nachbarlnder bleibt den Wirtschaftsministern also nicht mehr viel Spielraum. Dazu kommt, dass die extreme Fokussierung auf die Drei-Prozent-Defizit-Hrde ihrer tatschlichen Bedeutung nicht angemessen ist. Wie Helmut Schmidt kurz vor der Reform richtig bemerkt hat: Es ist besonders schwer zu begreifen, dass eine Nettoneuverschuldung um 2,9 Prozent des BIPs fr jeden Staat tolerabel, um 3,1 Prozent aber inakzeptabel sein soll.8 Vor allem die Medien neigen in ihrer Darstellung dazu, den Pakt praktisch ausschlielich auf diese Hrde zu reduzieren. Die Reform wurde daher gut getarnt; das erlaubte den Finanzministern der im Streit unterlegenen Lnder, das Gesicht zu wahren. Die Drei-Prozent-Grenze blieb offiziell aufrecht, wie zum Beispiel sterreichs Karl-Heinz Grasser nach verlorener Schlacht nicht mde wurde, zu betonen. Gendert hatte sich nur die Berechnungsbasis. So kann Deutschland nun die aus der Wiedervereinigung resultierenden Kosten aus dem Defizit herausrechnen. Auch nicht unwichtig: Defizitsnder, die Strukturmanahmen ergreifen, drfen sich etwas mehr Zeit lassen, um wieder auf den rechten Pfad der Tugend zurckzukehren. Zu den dermaen gefrderten Manahmen gehren Rentenreformen mit Teilprivatisierungen des Systems (Drei-Sulen-Modelle). Das erzeugt Privatisierungsgelegenheiten. Es ist nun fr eine Regierung mit 3,1 Prozent-Defizit mglich, zu sagen: Die EU schreibt uns vor, den

Stabilittspakt zu halten und daher das Rentensystem fr den Markt zu ffnen. Wer in dieser Situation bei der Bevlkerung den Schwarzen Peter htte, liegt auf der Hand. Der Pakt hat nun also Lcher gro wie Scheunentore. Kommentatoren tzten, er habe so viele Ausnahmen, dass man die Regeln gar nicht mehr erkennen knne. Aber immerhin werden die stndigen Frhwarnungen der Kommission deutlich weniger werden...

Wie geht es weiter?


Die Eurozone hat ein Grundsatzproblem: Langfristig wird sie das beste Ergebnis erzielen, wenn die Regierungen kooperieren, aber fr jede einzelne Regierung kann es sich auszahlen, den Pakt zu unterlaufen. Denn die Kosten fr die Stabilitt des Euro verteilen sich dann wieder auf alle anderen Lnder, etwa in Form von steigenden Zinsstzen. Fast ist man versucht, zu sagen: Jedes Land, dass die Grenzen des Paktes nicht maximal ausnutzt, ist selbst schuld. Aber nur fast, denn am Ende werden alle die Rechnung bezahlen. Der Stabilittspakt hat ein damit zusammenhngendes Problem: Man darf ihn nicht zu streng machen, weil Wirtschaftspolitik auf unterschiedlichste Situationen reagieren knnen muss. Man darf ihn aber auch nicht zu locker gestalten, solange dann jedes Land an die Grenzen geht. Was ntig wre, ist eine flexible Lsung, in der die nationalen Egoismen nicht durchschlagen knnen. Deswegen gehen viele Beobachter davon aus, dass der Euro die Integration weiter vorantreiben wird, als jedes andere Projekt der EU. Der Druck, eine abgestimmte Wirtschaftspolitik zu betreiben, knnte letztlich die nationalen Regierungen zwingen, die entsprechende Macht abzugeben und zu bndeln und damit auch das ewige Spiel der nationalen Egoismen entscheidend einzuschrnken. Auch eine abgestimmte Steuerpolitik und eine Sozialunion scheinen dann mglich. Denkbar ist aber auch das Gegenteil: die Whrungsunion scheitert irgendwann an den auseinanderstrebenden Entwicklungen. Das wre fr die Union eine Belastungsprobe, an der sie auch zerbrechen knnte. Der Euro knnte sich also zur Alles oder Nichts-Frage der EU entwickeln. Leichter wird es in Zukunft sicher nicht: die Eurozone soll wachsen. Als Vorbereitung dazu dient das Zweite Europische Whrungssystem, kurz EWS II. Wer an diesem Programm teilnimmt und zwei Jahre lang die Konvergenzkriterien einhlt, ist fit fr Euroland. Bis 2010 sollen die zehn neuen Mitgliedslnder der EU auch der Whrungsunion angehren. Ihre Beitrittsvertrge sehen die Einfhrung des Euro verpflichtend vor, sobald sie das EWS II

absolviert haben. Estland, Lettland, Litauen, Malta, Slowenien und Zypern nehmen bereits an dem Programm teil. Dnemark nimmt ebenfalls am EWS II teil und hat die beiden Probejahre schon hinter sich. Weil das Land aber keine Verpflichtung zum Beitritt hat, erhalten die Dnen den Status quo frs erste aufrecht und bleiben im Wartezimmer. Der Wechselkurs Euro/Krone ist fixiert, diese Konstruktion ist also letztlich ohnehin eine Whrungsunion, nur sagt es niemand laut. Interessant ist die Situation Schwedens. Die Bevlkerung hat sich in einer Volksbefragung gegen die neue Whrung ausgesprochen. Der schwedische Beitrittsvertrag sieht aber ebenso wie die der osteuropischen Lnder eine verpflichtende Einfhrung des Euro vor, sobald das EWS II absolviert ist. Die Auflsung dieses Widerspruchs: Nirgendwo im Vertrag steht, dass Schweden dieses Programm berhaupt beginnen muss... Typisch Euro, ist man versucht zu sagen. Bleiben die Briten: Tony Blair wollte 2006 eine Volksabstimmung ber die Euroeinfhrung durchfhren lassen, nach den gescheiterten Verfassungsreferenden drfte das in weite Ferne gerckt sein. Die Stimmung jenseits des Kanals ist eindeutig fr die Beibehaltung des Pfund. Vielleicht sollte der luxemburgische Premier und Euro-Grndervater Jean-Claude Juncker den Briten in einer breit angelegten PR-Kampagne erzhlen, dass man aus einer Whrungsunion auch wieder aussteigen kann: Denn 1993, als der Euro zwar beschlossen war, aber noch in weiter Ferne lag und das erste EWS in Kraft war, hatte Luxemburg keine eigene Whrung, sondern verwendete den belgischen Franc. Damals war der Rahmen des EWS schon ziemlich verzogen, es krachte im Geblk. Deutschland und die Niederlande drohten, aus dem System auszusteigen. Das kleine Luxemburg, das vergleichbar solide Finanzen hatte, htte sich den beiden Lndern anschlieen mssen. Juncker lftete Jahre spter in einem Interview den Geheimplan: Aber Belgien hatte ein hohes Defizit und wre sicherlich im Whrungssystem mit Frankreich geblieben. Genau fr einen solchen Fall hatten wir Vorkehrungen getroffen: Wir hatten in aller Heimlichkeit eigene Geldscheine gedruckt. Milliarden neuer luxemburgischer Franken lagerten an einem geheimen Ort. Wir haben das Geld schlielich nach dem Start der europischen Whrungsunion verbrannt. Einen Schein habe ich noch, als historische Erinnerung.9

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Berliner Zeitung, 31.12.2001: Jean-Claude Juncker: In einer Stunde war das Thema Euro durch Ebd. 3 Ebd.
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Heiner Flassbeck, Die Europische Zentralbank: Unabhngig und unzugnglich. In: Konferenzdokumentation Die Europische Zentralbank. Macht auer Kontrolle?, November 2001, Berlin 6 Ebd. 7 Die Sezessionsplne der norditalienischen Lega Nord knnten aber durchaus so gelesen werden. 8 Die Zeit, 12/2005: Helmut Schmidt, Wenn Stabilitt zum Fetisch wird 9 Berliner Zeitung, 31.12.2001: Jean-Claude Juncker: In einer Stunde war das Thema Euro durch