LA DIMENSIN POLTICA DE LA PRESENCIA EN HAIT: LOS DESAFOS PARA EL ABC+U

Monica Hirst (Universidad Torcuato Di Tella)

Elsa Llenderrozas (Universidad de Buenos Aires)

Segunda Reunin del Working Group sobre Hait Proyecto La Reconstruccin de Hait. Fortaleciendo las capacidades de Argentina para una cooperacin efectiva

Buenos Aires, 7 y 8 de Julio de 2008

Programa en Desarrollo, Innovacin y Sociedad / FLACSO Argentina

La dimensin poltica de la presencia en Hait: los desafos para el ABC+U

El ndice 2008 de pases fallidos de la revista Foreign Policy indica una mejora importante del posicionamiento de Hait, que del lugar 8 en 2006 pas a ocupar el 14.1 El cuestionamiento que este tipo de medicin merece, adems de las dificultades que atribuimos al concepto de Estado fallido, no impide el reconocimiento del registro de progreso en la realidad haitiana. Desde 2003, cuando fue constituida la Misin de estabilizacin de la ONU (MINUSTAH), la sumatoria de esfuerzos desplegados por la comunidad internacional y por la propia nacin han permitido al pas recuperar capacidades mnimas de conduccin de su vida poltica y econmica. Entre estas condiciones mnimas se destaca la constitucin de un gobierno electo

democrticamente, lo que corresponde al piso bsico para la reconstruccin de la institucionalidad del Estado haitiano y de la convivencia poltica entre sectores previamente enfrentados.

* Consideramos a Uruguay como un caso especial, ya que se encuentra vinculado, pero no es parte de este grupo de pases. Explicamos en breve por qu adoptamos esta perspectiva. Uruguay es un participante activo en misiones de paz de la ONU y actualmente se ubica entre los diez mayores contribuyentes de tropas. Su participacin es entendida como una accin externa que refuerza la insercin poltica internacional y constituye una poltica exterior de estado. Ella cuenta con el consenso de los principales partidos polticos y aunque inicialmente fue una iniciativa de las fuerzas armadas, se funda en la conviccin del respeto a los principios tradicionales de la poltica exterior uruguaya, como es el respaldo al multilateralismo. Pero la presencia de tropas uruguayas obedece tambin a motivaciones econmicas por tratarse de una fuente de recursos utilizada para la capacitacin de las fuerzas armadas del pas. (Gonnet y Hernndez, 2007). Particularmente en el caso de MINUSTAH, el compromiso de Uruguay que actualmente contribuye con un contingente de 1140- se bas en la necesidad de asumir una poltica de responsabilidad regional coordinada frente a focos de inestabilidad en el continente,. Pero esta presencia no fue acompaada por una accin poltica con es el caso del ABC, lo que se explicara por tres razones principales. La primera se refiere a la ausencia de Uruguay en el CS de la ONU por varias dcadas, lo que implica una distancia poltica de los nuevos tiempos deliberativos de este rgano, relacionados a las Misiones de Paz. La segunda -que sera un corolario de la primera- porque las misiones de paz suelen tener una prioridad ms alta dentro del Ministerio de Defensa que en la Cancillera uruguaya, y en consecuencia, una disparidad de recursos materiales y humanos a favor del primero, que le permite un involucramiento ms activo sobre estos temas (Gonnet y Hernndez, 2007). La tercera, vinculada especficamente a la MINUSTAH, remite a la falta de representacin diplomtica uruguaya en Hait, cubierta parcialmente por el embajador en Repblica Dominicana en carcter de concurrente. Sin embargo, esta situacin podra estar cambiando, ya que el Ministro de Defensa, Jos Bayardi, anunci que el gobierno uruguayo estara elaborando una propuesta para crear un "fondo (regional) de un dlar por cabeza" para proyectos de infraestructura en Hait, como un "esfuerzo para la reconstruccin de naturaleza civil" y para transmitir una seal de la voluntad de Amrica Latina" , lo que significara una ampliacin de su compromiso poltico con ese pas. AFP, Uruguay elabora propuesta para crear fondo solidario regional para Hait, 25/07/08 1 http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=99&Itemid=140

Este texto pretende abordar dos temas que al mismo tiempo se articulan y guardan su especificidad: el carcter poltico de la actuacin de los pases sudamericanos en Hait especialmente del Cono Sur- y los desafos de la cooperacin poltica como parte de la misin de MINUSTAH, a partir de la formacin del gobierno Prval. De ninguna manera se pretende insinuar que las etapas previas del proceso de reconstruccin haitiano deben colocarse en segundo plano, ms an teniendo en cuenta el enorme empeo por parte de los gobiernos sudamericanos, de la representacin de la ONU, la OEA y de la propia sociedad poltica local para su materializacin2. Sin embargo, el foco de este documento es la cooperacin poltica a partir de la inauguracin del nuevo gobierno democrtico en Hait. Con vista a los objetivos generales de proyecto FLACSO-IDRC, se buscar subrayar las

particularidades de los desafos y oportunidades que se presentan para la Argentina.

En trminos normativos, compartimos la idea de que la accin coordinada de la regin representa un camino para aprendizajes recprocos, que puede fortalecer la capacidad colectiva de actuacin en coyunturas crticas y escenarios de crisis severas de gobernabilidad en el espacio latinoamericano. La ausencia de instrumentos institucionales que operen en este sentido torna aun ms prominente este tipo de preparacin y compromiso. El mecanismo ad hoc 2x9 es un avance en esta direccin, aunque su agenda -hasta por una cuestin de mandato- ha estado centrada en la coordinacin de posiciones y polticas, y no necesariamente en la gestin directa de crisis. Tambin parece limitada la capacidad de mantener activo el poder de

convocatoria de esta iniciativa, lo que se puede observar durante todo el periodo de semi-acefala del gobierno de Prval, con la salida del Primer Ministro en marzo de 2008.

La etapa actual corresponde a la movilizacin de esfuerzos internacionales y haitianos para atender a una agenda con tres tareas principales: seguridad interna particularmente en lo referido a la reforma y ampliacin de la fuerza policial nacional
Pueden identificarse tres fases diferentes en el proceso de reconstruccin haitiano: I (2003-2004) Corresponde a la cada del gobierno de Aristide luego de la intervencin de la Fuerza Multinacional Provisional, que precipit la renuncia del gobernante haitiano. II (2004-2006) etapa de creacin e intervencin de la MINUSTAH; III (a partir de mayo de 2006) Corresponde al perodo en que la MINUSTAH asume la responsabilidad de asegurar condiciones de gobernabilidad al presidente electo Ren Prval.
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haitiana (PNH)- estabilidad y cohesin poltica que abarca el fortalecimiento de la autoridad estatal y el funcionamiento pleno del poder ejecutivo y el legislativo-(Lpez, 2008); condiciones de desarrollo econmico sustentables -y oferta de bienes pblicos-; y la reforma del sistema judicial y penitenciario con nfasis en la proteccin de los derechos humanos. En este ltimo caso es necesario que el Estado haitiano adquiera capacidad propia de formulacin y gestin de polticas pblicas.

A continuacin se enumeran algunos aspectos puntuales que pretenden sugerir una reflexin sobre la cooperacin poltica ABC+U para atender a estas tareas. Como ya indicamos, nos centraremos en el escenario haitiano a partir de la eleccin de Ren Prval. Sin embargo, es crucial tener presente que la fase 2004-2006, en la que MINUSTAH ya operaba plenamente, fue clave en cuanto a las expectativas generadas interna y externamente, con respecto al futuro de Hait. En otras palabras, desde un punto de vista poltico el tiempo presente ya es el tiempo futuro haitiano.

De los conceptos al locus poltico

La cooperacin internacional bilateral o multilateral- gana relevancia en tanto instrumento de interaccin Norte-Sur a partir de la descolonizacin, como una va de asistencia que implica la adopcin de criterios, prescripciones y mtodos de accin que contribuyen a ordenar una agenda de apoyo externo, especialmente en los terrenos econmicos, sociales y tcnico-educativos. Como se sabe, la cooperacin internacional no ha estado exenta de las controversias polticas Norte-Sur que han tenido mayor o menor visibilidad en los ltimos 50 aos (pero este no es tema de este documento). A partir de los aos 70, gan impulso la articulacin Sur-Sur en el mbito de la cooperacin internacional, especialmente para la expansin de interacciones que estimulasen la combinacin de necesidades de desarrollo con progreso tcnico3.

Se destaca el sentido emblemtico del Plan de Accin de Buenos Aires, el Plan de Accin para Promover y realizar la Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo (CTPD) aprobado por la Conferencia realizada por la ONU sobre CTPD en Buenos Aires en septiembre de 1978- en cumplimiento de las Res. de la AG 31/179(1976) y 32/183(1977). En el marco de esta iniciativa y de los avances sucesivos realizados por el Sistema de las Naciones Unidas en el tratamiento de las necesidades de los pases en desarrollo, se tornaron especialmente relevantes los esfuerzos realizados de cooperacin horizontal en las ltimas tres dcadas por parte de diversos programas- muy especialmente el PNUD.

Lo que interesa abordar en este trabajo es el tema de la cooperacin en contextos de intervenciones multidimensionales (Weiss & Collins, 2000). Como se sabe, esta cooperacin se produce en escenarios sustancialmente distintos a los de la cooperacin internacional clsica. Las condiciones impuestas por escenarios de agudas crisis institucionales, polticas y econmicas obligan a un tipo de movilizacin de recursos y acciones (en calidad y cantidad) instrumentalizados para la intervencin externa. Pero adems del sentido de emergencia que condiciona esta intervencin, tambin se expande la esfera de actuacin internacional en el contexto de una inevitable reduccin de la soberana del pas en cuestin. Es en este cuadro que la cooperacin poltica se vuelve legtima, antes mismo de que sea definido el tiempo en que deber mantenerse activa.

En estas intervenciones, el mbito de la cooperacin poltica es aquel que ofrece ciertamente mayor dificultad de circunscribir. A diferencia de los campos de cooperacin en seguridad, en necesidades sociales o en actividades econmicas, que son cristalinos y dependen de una definicin de agendas de tareas y de marcos operativos, la cooperacin poltica est expuesta a demandas difusas, es movida por presiones e intereses externos e internos y debe convivir con las incertidumbres naturales de la poltica-mas aun en realidades con graves dficits institucionales. La idea misma de la intervencin (y sus lmites) de un lado, y la cesin de soberana del otro, deben ajustarse a los procesos polticos locales que evolucionan de formas no siempre previstas y deseables para los pases interventores. Adems, toda intervencin externa por mayor voluntad poltica y recursos econmico de que disponga estar condicionada por el legado institucional del pas intervenido (Coyne, 2008).

Nuestro esfuerzo ser el de aislar (cuanto sea posible) el terreno de la cooperacin poltica, tomando en cuenta el caso de Hait. Su especificidad en relacin a otras operaciones se refiere a la presencia de la regin latinoamericana (en forma de coordinacin inter-gubernamental), que no reemplaza pero se suma, como parte del elenco de actores que se desempea al lado de los gobiernos del Norte (EEUU, Francia y Canad) de la ONU y del gobierno local.

Por lo tanto, en trminos polticos, la reconstruccin haitiana contempla una dinmica tridimensional, en la cual se combinan interacciones subordinadas a

negociaciones y presiones de forma simultnea en distintos tableros. Grficamente se sugiere una realidad como la que aparece en el cuadro ms abajo.

Dimensin 1 Gobierno / Sociedad local

Dimensin 2 Instituciones Multilaterales

Dimensin 3 Actores Interventores

Ejecutivo Legislativo Judicial

ONU-NY(PNUD,UNICEF, FAO, PMA, OMS/OPS) MINUSTAH

Gobiernos Norte (Estados Unidos,

Francia y Canad) Sur (Sudamrica, et al.)

Partidos polticos: Esperanza, Fusin de Haitianos Social Demcratas, Alianza Democrtica, Fanmi Lavalas. Actores polticos locales.

OEA,UE,CARICOM, OPS, ( militares y civiles) IICA, AEC, OIM

9X2 Consejo de Donantes FMI,BID, BM

ICF ONGs (en Hait son 750)

2x9

En este amplio escenario, los canales ms especficos de actuacin de los pases sudamericanos han sido la MINUSTAH y el mecanismo de 2x9. El primero tiene un mandato propio y para los pases de la regin se concentra en la presencia militar y interlocucin poltica con el gobierno local; no se ocupa de cuestiones referidas al desarrollo y tiene como preocupacin central los objetivos de seguridad. Adems, ese mandato no le otorga la capacidad de coordinar con los donantes, ni de instrumentar los lineamientos de cooperacin poltica.

Inicialmente, el mecanismo 2x9 permiti profundizar la coordinacin entre los pases de MINUSTAH y el gobierno haitiano, en orden a alcanzar mayor efectividad en la accin. Pero, la reunin de este grupo realizada en Buenos Aires, en octubre de 2007, donde participaron Panam, -en tanto miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU-, y representantes de la ONU, OEA, PNUD, UNICEF, OPS, IICA, AEC, muestra la intencin de ampliar los interlocutores externos con el objetivo de favorecer an ms ese proceso. Por otra parte, en esa misma reunin, se defini -a propuesta del gobierno haitiano- un esquema para reforzar la coordinacin entre el Ministerio de Planificacin y Cooperacin Externa de Hait y las iniciativas de los pases del 2x9. Este nexo permanente entre los cooperantes latinoamericanos y el gobierno tom la forma de una unidad de coordinacin del 2x9 y el MPCE, donde el primero estara representado por el ABC a travs de sus embajadas en Puerto Prncipe.4 El propio gobierno haitiano invit al Grupo de los Diez -el Comit Ejecutivo de Donantes, del que forman parte las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Organismo Francs de Desarrollo (AFD), el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la Unin Europea, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECI), Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (JICA) y el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional(ACDI)- y a representantes de la Argentina, Brasil y Chile, para que ayuden a supervisar la aplicacin de la estrategia nacional de lucha contra la pobreza.5 De manera que esto permitira a la troika ABC, representante del 2x9, tener mayor influencia en el proceso de negociacin y coordinacin con los grandes donantes.

El otro canal que, segn los actores sudamericanos, puede mejorar la calidad de la cooperacin poltica hacia Hait es el de la OEA, aprovechando sus habilidades desarrolladas en la promocin de la democracia, especialmente en el campo electoral. Este rol es favorecido por la propia conduccin poltica del organismo, en manos de un pas sudamericano comprometido con la situacin haitiana y con experiencia en procesos de transicin democrtica. Para el gobierno argentino, la actuacin de la OEA debe expandirse sustancialmente en Hait, porque considera que an no se han

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Comunicado de la reunin Ad hoc del 9X2 de Buenos Aires del 26 de octubre de 2007. Informe del Secretario General sobre la MINUSTAH, 27 de agosto de 2008. S/2008/586

aprovechado suficientemente sus capacidades de seguimiento y apoyo a la institucionalidad poltica en ese pas.6 La des-securitizacin de la cooperacin poltica

Desde el principio, el mandato de MINUSTAH dejaba en claro la complejidad de su misin, el amplio espectro de objetivos (polticos, institucionales y sociales) y la meta, en ltima instancia, de reconstruccin estatal y social que se plantea a futuro. Si bien la cooperacin en trminos de reconstruccin poltica tiene un lugar destacado en el mandato de la misin, desde la ONU se respaldaba la necesidad de construir primero un entorno seguro, para luego poder desarrollar el proceso poltico que prevea: restablecer y mantener el Estado de derecho; construir el marco constitucional adecuado a la gobernanza democrtica; promover el dilogo y reconciliacin nacional; organizar y asistir a las elecciones en los distintos niveles de representacin; cooperar en la extensin de la autoridad del Estado por todo Hait; promover y proteger los derechos humanos. No obstante, se torna ms fcil caracterizar a MINUSTAH como una operacin de intervencin poltica en su primera parte, que en el perodo posPrval. Tanto la fundamentacin y la forma de actuacin del representante del Secretario General de Naciones Unidas, Gabriel Valds, como las justificaciones de la diplomacia brasilea fueron indicadores contundentes de la motivacin poltica de

nuestros pases. Como explic Valds, desde su inicio, el conflicto interno haitiano tuvo en la prctica un carcter esencialmente poltico y solo muy secundariamente uno militar (Valds, 2007). El sentido poltico de la intervencin era interno y externo, como qued expresado con palabras del Canciller Celso Amorin- estamos en Hait para reemplazar viejos esquemas de no-intervencin por la poltica de no indiferencia.7 Tambin se pretenda transmitir la idea de que era ms importante que estuviera la regin que los americanos. Las motivaciones polticas de nuestros pases no impidieron que en su actuacin la MINUSTAH fuera esencialmente una operacin militar, lo que abri un flanco de controversias para nuestras democracias.

Exposicin del Embajador Ral Ricardos en la Segunda Reunin de Reflexin sobre la Cooperacin Argentina con Hait, organizada por FLACSO- Sede Acadmica Argentina, con el apoyo del Centro Internacional de Investigacin para el Desarrollo de Canad (CRDI/IDRC), en el marco del proyecto La Reconstruccin de Hait. Fortaleciendo las capacidades de Argentina para una cooperacin efectiva. Buenos Aires, 7 y 8 de julio de 2008.
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Discurso de Celso Amorim, 35th Asemblea General de la OEA , 6 de Junho de 2005.

A partir de 2006 la tarea poltica de la MINUSTAH se torna ms sutil, porque debe: i) acompaar y fomentar la recuperacin de la soberana poltica de Hait; ii) respetar sus propias instituciones y particularidades en trminos de cultura poltica; iii) desarrollar una agenda tcnica de cooperacin poltica (Hirst, 2007; Llenderrozas, 2007; Torchiaro, 2007). La idea fuerza de la MINUSTAH fue que sta corresponda a una accin entre democracias para transmitir y transferir democracia. Esta sera la consigna legitimadora de la presencia del ABC en Hait, lo que dicho sea de paso fue luego una de las demandas concretas de Prval. Como presidente electo en 2006, en su visita a la regin, el nuevo gobernante haitiano solicit a los gobiernos de Argentina, Brasil y Chile su apoyo para la elaboracin de un plan de desarrollo y de fortalecimiento poltico e institucional de su gobierno. Este debera ser un ejemplo de cooperacin sursur, basada en la cooperacin tcnica y en la socializacin de experiencias que fueron efectivas en nuestros pases en momentos crticos. Se identificaron grandes lineamientos de accin: fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica; atencin de la emergencia social; establecimiento de produccin, energa). una economa viable (infraestructura,

En este cuadro, y si bien la MINUSTAH es la dcima intervencin externa en Hait, nunca antes fue tan compleja y ambiciosa la accin de los de afuera para construir un tejido bsico de condiciones de gobernabilidad en este pas. El papel de las fuerzas armadas sudamericanas en Hait nos otorga el monopolio de la fuerza en un contexto de reducido margen de accin poltica. Debemos equilibrar el impacto de nuestra presencia militar con la accin humanitaria, lo que aumenta la aceptacin de esta presencia por la poblacin local, pero no aumenta necesariamente nuestra capacidad de influencia poltica. Los reparos son an mayores cuando se interpreta esta influencia como un esfuerzo para transmitir cultura poltica y experiencia democrtica en un proceso poltico que presenta notables complejidades.

Hoy por hoy, la gobernabilidad en Hait involucra definiciones sobre el sistema representativo para poderes locales y centrales, la realizacin (o no) de una reforma constitucional, el funcionamiento del sistema judicial, la vigencia de mecanismos de transparencia de las instituciones oficiales; todos puntos que debern contar con un dilogo inter-partidario amplio y constructivo ( Lpez, 2008; Gauthier, 2008; Esperon, 2008). Cuando se vincula esta agenda al tema de la cooperacin poltica de los pases

del ABC, se coloca sobre la mesa el desafo de que estos pases dispongan de la capacidad de comprender este entramado de cuestiones y adems articular percepciones comunes. Debemos aclarar que la preocupacin que expresamos ac no se refiere a la capacidad de intervencin de nuestros pases sobre esa realidad, sino a sus habilidades para identificar el tipo de apoyo a ofrecerse a la sociedad haitiana para ajustarse a las necesidades de la misma. Considerando este el principal desafo para la configuracin de una accin ABC de cooperacin poltica, subrayamos algunos aspectos que merecen especial atencin.

1) El primer punto se refiere al de la cultura democrtica local. En trminos poltico-institucionales, la democracia haitiana opera como un sistema semipresidencialista, lo que representa un punto de diferenciacin en relacin a las tradiciones polticas del ABC. De hecho, la democratizacin de nuestros pases han respetado y profundizado la tradicin presidencialista de nuestras vidas republicanas en las cuales no existe una trayectoria parlamentarista. Ms an, los parlamentos suelen tener un rol bastante dbil y en algunos casos hasta subordinado al poder ejecutivo. En los pases del ABC la capacidad de dilogo entre los poderes legislativos y ejecutivos es un proceso de aprendizaje reciente y desigual.8 En Hait, como se observ en el periodo abril-septiembre de este ao, la ausencia de un primer ministro gener una parlisis decisoria del gobierno de Prval que atras el proceso de reconstruccin institucional y erosion la autoridad de la nueva administracin. Por otra parte, la designacin de Michele Duvivier Pierre Louis como primera ministra, fue el resultado de arduas negociaciones. El funcionamiento del sistema poltico haitiano corresponde a un solapamiento de atribuciones y responsabilidades que exige un proceso permanente de negociaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, sumado a un ordenamiento jurdico que en este momento se encuentra en estado de disfuncin.

La salida de la crisis poltica argentina de diciembre de 2001, con la designacin de presidentes mediante consensos parlamentarios, fue un episodio excepcional en la historia de los gobiernos de la etapa democrtica iniciada en los aos 80.

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Otro punto a tener presente se refiere a las perforaciones de la democracia haitiana, que si bien son muy semejantes a las de los pases sudamericanos, se manifiestan de forma exacerbada. Cmo prescribir soluciones para la dimensin tica de las responsabilidades pblicas? Este constituye un terreno particularmente problemtico que exige una alta dosis de prudencia y que deber conducir a mayores esfuerzos junto a la construccin de la ciudadana haitiana.

2) Hay que tener presente la fragilidad de la base poltica del gobierno de Prval, lo que desde el primer momento fue aceptada y legitimada por el ABC. Adems de las interpretaciones an confusas sobre la interrupcin del gobierno constitucional anterior, nos referimos a la solucin legal encontrada en ocasin de las elecciones presidenciales para evitar una segunda vuelta y reconocer la victoria del candidato de Plataforma Esperanza. Esta fragilidad, si bien atenuada con el inicial apoyo popular al nuevo mandatario, no fue superada.

Despus de dos aos de gobierno, el vaco poltico generado por el impasse de cinco meses para sustituir al primer ministro, pone en evidencia las resistencias de la clase poltica al presidente y las base limitada de su autoridad. El desgaste producido por el doble rechazo del parlamento a los nombres propuestos para ocupar ese cargo, sin duda exigirn ms energa poltica al gobierno de Prval y un estrecho entendimiento con la primier Pierre Louis. En este contexto no se debe subestimar la presencia poltica(un brillo por la ausencia) que el ex-presidente Aristide an conserva en Hait, lo que naturalmente contribuye a socavar la base de sustentacin del actual mandatario. Se suma la proyeccin cotidiana de la crisis social haitiana en la vida poltica local, agravada por los dramticos problemas de insuficiencia alimentaria y la nueva devastacin fsica sufrida en la isla, causada por los desastres naturales en setiembre de este ao.9

Entre agosto y septiembre de 2008, la sucesin de huracanes (Fay, Gustav, Hanna, lke) produjo ms de 600 muertes. Esta catstrofe natural y humanitaria dej, por ejemplo, a unos 250.000 habitantes de Gonaves (sobre un total de 350.000) sin alimentos por tres das. Hait, que est particularmente expuesto a

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3) Los actores polticos y los gobiernos del ABC tienen un contacto limitado con la dispora haitiana que se ha asentado fundamentalmente en Canad, Estados Unidos y Francia10. La dispora constituye un puente de comunicacin y una fuente de presin que articula la agenda interna haitiana con los actores externos. En estos tres pases, las comunidades haitianas se han transformado en actores polticos con influencia en las agendas bilaterales con Hait, algo que no sucede en ninguno de los pases sudamericanos. Las comunidades de origen haitiano de esos pases mantienen fuertes lazos con familiares y amigos que permanecen en su tierra natal y han podido impulsar muchos de los proyectos que obtuvieron apoyo internacional. En Canad, por ejemplo, los haitianos, que estn en Quebec y Montreal, han logrado el apoyo del gobierno local para el financiamiento de planes de ayuda en reas de gobernabilidad democrtica, seguridad, justicia y desarrollo econmico-social (Barany, 2007)

4) La limitada disposicin de recursos econmicos provenientes de nuestros pases, comparada con los flujos provenientes de los pases del Norte, reduce la capacidad de influenciar polticamente el proceso interno haitiano. La ausencia de instrumentos con mayor poder de presin limita el ABC fundamentalmente al terreno de la cooperacin tcnica. Esta constatacin termina generando un contraste entre el discurso y la prctica del ABC. De hecho, el sentido inter-democrtico de la presencia en la MINUSTAH es sustentada por la cooperacin tcnica y por la actuacin de las fuerzas armadas sudamericanas.

inundaciones y deslizamientos de tierra debido a una gran deforestacin, todava no ha superado el trauma dejado por la tormenta tropical Jeanne(2004), que caus la muerte de 3000 personas en Gonaves. 10 No hay datos precisos sobre la comunidad haitiana en el exterior. Segn IDRC, el total estimado de la dispora asciende a 1.267.000 haitianos, de los cuales 500.000 se encuentran en Repblica Dominicana; 200.000 en el Tri-State Area (New York, New Jersey, Connecticut); 250.000 en Florida; 82.000 en Quebec; 75.000 en los Departamentos Franceses de Ultramar (Guadalupe, Guayana, Martinique, St. Martin); 60.000 en Bahamas; 50.000 en Massachussets y 50.000 en Paris. Sin embargo, otros estudios, como el de Alliance of Overseas Haitians, estiman en un total de 2.000.0000 de haitianos los que viven en el exterior. Ver:http://www.haitiargentina.org/Perfil-de-Haiti/Sociedad-y-Cultura

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Nuestro compromiso con Hait viene suscitando distintos proyectos en reas de cooperacin econmica, socio-ambiental y cultural (Valler Filho, 2007).11 Pero existe un campo especfico de cooperacin poltico-institucional relacionada al aparato poltico y al sistema judicial, conducida esencialmente por los gobiernos canadiense y norte-americano, cuya actuacin como poderosos donantes, est desplegada a travs de instrumentos de control sobre sus reas de accin. Si bien la MINUSTAH ha tenido su papel en cuanto al fortalecimiento de las autoridades centrales y locales, y ha estado trabajando en la mejora del sector judicial y del sistema penitenciario, tanto el gobierno de Estados Unidos, a travs de USAID como el de Canad segundo donante bilateral ms grande en Hait- han desplegado vastos proyectos dirigidos a las estructuras polticas locales para desarrollar capacidades de gestin y administracin ms transparentes, as como programas orientados a la reforma integral del sistema judicial y penitenciario (Esperon, 2008). Por otra parte, organismos como el Banco Mundial y el BID, han tenido fuerte influencia poltica y econmica, al sostener iniciativas de reforma del sistema fiscal y de gobernanza econmica.

5) La tensin poltica interna en Hait deja en evidencia la dificultad de contener la realidad haitiana sus presiones sociales- en un marco de cooperacin internacional. No resulta fcil para este pas obedecer a criterios tcnicos establecidos externamente, subordinados a cronogramas y evaluaciones multilaterales. Cada escenario de crisis como el que se observ en abril de este ao profundiza la disociacin entre ambas dimensiones. Esta situacin es agravada por el hecho de que el proceso de desarme avanz a pasos ms lentos de lo que se prevea, lo que implica un nivel de violencia latente an riesgoso, que puede llevar a nuevos escenarios de escalada. La expansin de la presencia del crimen organizado -el aumento cclico de secuestros- y del narcotrfico emerge como resultado del lento desarme

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Recientemente, el canciller Celso Amorim anunci en la cumbre sobre seguridad alimentaria de la FAO que el gobierno brasileo destinar US$ 1,4 milln a Hait, por medio de diferentes agencias internacionales. Segn Amorim, el gobierno brasileo "mantiene una alta sensibilidad para el tema Hait", e insiste en que el problema de Hait es menos de seguridad y ms de desarrollo econmico. Folha de So Paulo, Brasil doar US$ 1,4 milho ao Haiti, anuncia chanceler, 03/06/2008.

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haitiano12. Los episodios de revueltas callejeras en 2008, estimulados por el alta de los precios de los alimentos, fueron ilustrativos de esta situacin. Por otra parte, la agudizacin de los problemas de contrabando, trfico de personas y de estupefacientes, estn reconfigurando gradualmente los objetivos de la misin hacia la sustitucin del contingente militar por fuerzas policiales y de seguridad y a una paulatina redistribucin de las tropas internacionales hacia zonas fronterizas.13 Pero, el escenario de violencia y la expansin del crimen organizado en la sociedad haitiana, multiplican tambin las oportunidades de aprendizaje recproco. Algn tipo de articulacin entre los esfuerzos realizados en el mbito de la seguridad pblica en los pases del ABC, referidos a la contencin y represin del crimen organizado, podran ser transmitidos a Hait.14

6) Cuando analizamos la dimensin poltica de nuestra presencia en Hait, debemos tener en cuenta la vinculacin de la actuacin de las fuerzas armadas sudamericanas con la cuestin de las relaciones cvico-militares, tan relevante en los procesos democrticos de la regin. Este es un aspecto que puede condicionar la cooperacin poltica. Como sabemos, las operaciones de paz son fuente de prestigio y recursos para las fuerzas armadas y al mismo tiempo constituyen un nuevo instrumento de articulacin entre poltica exterior y defensa (Hirst, 2007). Pero los ministerios de defensa
La MINUSTAH y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) prestan asistencia al Ministerio de Justicia en la revisin en curso de la legislacin sobre armas de fuego y el perfeccionamiento del sistema de registro de armas de la Polica Nacional de Hait. Este nuevo sistema iniciado en el ao 2008 expedir 6.100 licencias para dueos de armas de fuego registradas, que reemplazarn a las versiones menos seguras expedidas entre 2004 y 2006, y registrar nuevamente 25.000 armas con licencias expedidas entre 1994 y 2004 que estn vencidas. Se calcula que este proceso finalizar en el bienio 2010-2011 con un total aproximado de 31.000 armas de fuego registradas. Informe del Secretario General sobre la MINUSTAH, 27 de agosto de 2008. S/2008/58. Hasta inicios de 2007, el desmantelamiento de los grupos armados, bajo la responsabilidad de la MINUSTAH y la Comisin Nacional de Desarme, Desmovilizacin y Reintegracin (CNDDR) fue limitado, apenas haba alcanzado a unos 130 efectivos, y a la recoleccin de unas 400 armas. (Carams Boada, 2008). Si embargo se estima que en Hait existen unas 210.000 armas pequeas circulando. (Senz Breckenridge, 2007) 13 Ambito Financiero, Policas o militares?, 17/03/2008 14 Por ejemplo, el Ministro de Justicia de Brasil, Tarso Genro, anunci que llevar a Hait el programa del gobierno brasileo de combate a la violencia (PRONASCI). O Estado de So Paulo, Brasil usar no Haiti plano contra violncia. 13/09/2008. A su vez, como fruto de ese aprendizaje recproco, el Ministerio de Defensa de Brasil anunci que enviar al Congreso un proyecto de ley para regular el uso de las fuerzas armadas en acciones policiales en la calle, particularmente del Ejrcito en la lucha contra el crimen organizado en las favelas, tomando en cuenta el modelo de las fuerzas de paz en Hait. Isto , O Haiti aqui, 01/09/2008 la experiencia de la ONG brasilea Viva Rio en Cit Soleil con la poblacin local para desarmar la cultura de violencia corresponde a una experiencia emblemtica en este escenrio.
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de los pases sudamericanos ya han identificado sus propias agendas en la MINUSTAH, sus recursos materiales y humano son fuente de fortalecimiento institucional, de manera que parece importante evitar que stas puedan ganar gravitacin propia en prejuicio de una des-securitizacin de nuestra presencia en Haiti.

En todos los casos la participacin en la MINUSTAH es percibida como un instrumento valorado para mejorar el profesionalismo y sentido de misin de las fuerzas armadas. Por supuesto que el esfuerzo de acercamiento a la poblacin local para diluir la imagen de ocupacin, es prioritario para nuestros gobiernos, de la misma forma que se torn un objetivo comnexpreso en las ltimas resoluciones del 2X9 aumentar las actividades de carcter civil en las tareas que se desarrollan en Hait. Lo que debe evitarse es que esta presencia militar vuelva a politizar la agenda civil-militar de nuestras democracias. Hoy por hoy, reducir de forma sustantiva nuestra presencia militar en Hait, para iniciar una transicin a mecanismos de cooperacin esencialmente civil en los planos poltico, econmico o social, ser un tema de negociacin con las fuerzas armadas. Esta cuestin viene ganando ms visibilidad a partir de seales emitidas por el propio gobierno haitiano15.

Tanto el debate pblico como la construccin de posiciones consensuadas sobre una retirada gradual, organizada y coordinada de la presencia militar sudamericana, sern desafos para los procesos democrticos del ABC. Articular el universo de decisiones de poltica externa y defensa en este proceso, ser una prueba poltica fundamental que podr establecer un antecedente para eventuales futuras intervenciones multilaterales

coordinadas regionalmente.

7) La dimensin latinoamericana en la MINUSTAH, que se ha trasladado al actual proceso haitiano, tiene sus especificidades con respecto a otros
Aprovechando la visita del presidente Lula a Hait, el presidente Prval seal que a partir de ahora, Hait quiere menos militares y ms cooperacin para patrullar las ciudades y reconstruir el pas, ms fuerza policial y menos fuerza militar, ahora necesitamos ms ingenieros". O Estado de So Paulo, Haiti pede a Lula mais ajuda e menos tropas. 29/05/2008.
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escenarios de reconstruccin poltico-institucional, tambin vinculados a entornos regionales. Si tomamos el caso de Kosovo, la tutora pretendida por la UE otorga un marco institucional que condiciona y sirve como factor de coercin para que las nuevas autoridades locales cumplan agendas econmicas, polticas y de seguridad. En el caso de los pases africanos la preocupacin central es asegurar la paz, los esfuerzos estn mucho ms dirigidos al proceso de pacificacin que a la construccin de un estado de derecho. Pero, tanto la Unin Europea como la Unin Africana disponen de voluntad poltica e institucionalidad regional que les otorga mandatos claros en este sentido. En cambio, los pases latinoamericanos actan de forma fragmentada en Hait, en distintos planos multilaterales, regionales y subregionales. Esa fragmentacin se manifiesta en las contribuciones puntuales (crecientemente importantes) de la OEA, en los vaivenes del accionar de CARICOM -marcado por desconfianzas recprocas con Hait- en la membresa simblica en el Grupo de Ro16, el vnculo con el ALBA, el revival concertacionista del 2x9 el mecanismo que gano mayor visibilidad poltica-y el dilogo poltico ABC. En trminos bilaterales se destaca el vnculo creado entre Hait y Venezuela, alimentado por contribuciones econmicas significativas del gobierno de Chvez17. De hecho, se observa una accin unilateral por parte de Caracas, desvinculada de cualquier marco regional, que atiende a las necesidades prementes haitianas pero que sin embargo no refuerzan la cooperacin regional. En realidad, la accin ms coordinada se concentra en el campo militar, en el marco del multilateralismo efectivo de la ONU. En realidad, la accin ms coordinada se concentra en el campo militar, en el marco del multilateralismo efectivo de la ONU.

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La incorporacin de Hait se concret en la XX Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno del Grupo de Ro realizada en Santo Domingo, en marzo de 2008. 17 Durante la visita que realizaron el presidente Chvez, junto al vicepresidente cubano Esteban Laso a Hait, en marzo de 2007, se acord profundizar la cooperacin sur-sur en el marco del ALBA, continuar con los acuerdos de provisin de petrleo a travs de la iniciativa Petrocaribe (pasar de 7.000 a 14.000 barriles diarios), ayudar a la instalacin de cuatro centrales elctricas, as como tambin la construccin de viviendas y la implementacin de acuerdos en el campo de la medicina y la educacin. En el contexto de esta cooperacin tripartita, Venezuela anunci la creacin de un fondo de 20 millones de dlares a travs del Bandes para financiar proyectos de desarrollo y una ayuda de 57 millones de dlares para modernizar la infraestructura aeroportuaria en Hait. http://www.minci.gob.ve/noticias-prensa-presidencial/28/12703/apoyo_de_venezuela.html. http://edosucre.gov.ve/noticias/search/show_not.php?id=15

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Tal vez la consolidacin de UNASUR permita una actuacin regional ms coordinada en Hait. Ciertamente un primer paso sera definir campos de actuacin conjunta en el rea de la cooperacin tcnica. Esta per se seria una decisin poltica relevante. Si bien es cierto que los pases del ABC ofrecen un paquete diversificado de asistencia que incluye diversas reas de cooperacin, no existen proyectos comunes de cooperacin horizontal.18 Otra posibilidad a ser contemplada es la de la cooperacin cruzada con pases del Norte19. En el contexto haitiano, este tipo de coordinacin podra ser especialmente relevante en las tareas de construccin de estatalidad. Pero ella exige algn tipo de institucionalidad, tanto para la formulacin como para el monitoreo de su ejecucin. En el futuro prximo este tipo de cooperacin ser crucial en un escenario de reduccin de la presencia militar en Hait.

8) En el amplio espectro de posibilidades de reconstruccin pos-conflicto (rtulo poco indicado para caracterizar el caso haitiano) se proyectan opciones polticas diferentes cuando se comparan los procesos en curso custodiados multilateralmente. Tal vez el aspecto ms relevante del vnculo poltico entre Hait (el gobierno de Prval) y los pases latinoamericanos, est sellado por su inters en mimetizarse con los modelos polticos actuales de la regin. La preocupacin compartida de que este modelo est ms asociado al desarrollo sustentable, que a una receta neo-liberal, diferencia la experiencia haitiana de la de Afganistn o del mismo Timor del Este. De hecho, la visin crtica del neoliberalismo de los aos noventa y el

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Por ejemplo, la empresa nipo-brasilea Grupo Campo, conducir un proyecto-piloto de irrigacin del suelo haitiano, patrocinado por el programa estratgico de cooperacin tcnica de la Agencia Brasilea de Cooperacin. Este programa, previsto por dos aos, a un costo de US$ 8,5 millones, apunta a la transferencia de tecnologa y conocimiento aplicados a la produccin de alimentos, a la asistencia tcnica y la capacitacin de productores rurales en tcnicas de cultivo, uso de fertilizantes, adems de la distribucin de variedades de semillas de la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Este proyecto podra articularse con el programa argentino PRO HUERTA, combinando as una forma de cooperacin horizontal y cruzada. Valor Econmico, Apoio do Brasil para agricultura do Haiti, 24/09/2008

Otra vez ejemplos exitosos aparecen en el mbito de la cooperacin militar. La colaboracin establecida entre la IV Frota de Estados Unidos y la Minustah para ofrecer ayuda humanitaria a la poblacin haitiana afectada por los huracanes en setiembre de 2008, no dejan de ser ejemplo de una cooperacin cruzada con resultados efectivos.

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revisionismo del modelo de desarrollo econmico basado en sus preceptos, constituye hoy da el punto convergente de gran parte de las democracias sudamericanas (Perez Llana, 2007; Hershberg, 2008).

Si bien nuestra participacin en el plano de la cooperacin poltica propiamente dicha -reforma judicial y del sistema carcelario, cumplimiento del calendario electoral-, es menor de lo que se da en el caso de los donantes del norte-EEUU, Francia y Canad- nos parece relevante que coordinemos posiciones comunes con respecto a la agenda poltica del pas. El punto comn es la visin compartida sobre el modelo de democracia, comprometido con el fortalecimiento del Estado y la creacin de una capacidad de gestin para el desarrollo de polticas sociales. Este no es un aspecto menor teniendo en cuenta que los modelos democrticos en las agendas de reconstruccin pos-blica en otros casos, no siguen

necesariamente este tipo de orientacin.

9) El xito de una intervencin para el fortalecimiento de la democracia en Hait implica una frmula que incluye el apoyo a la estructuracin del Estado, a la organizacin de la economa y la construccin del tejido social. En este sentido, nuestra presencia en Hait no debe reducirse a su expresin militar, lo que sera una contradiccin absoluta con la argumentacin que nos llev para all. La proyeccin de un modelo democrtico regional depende de que se profundicen el compromiso de los actores polticos de nuestros pases con el proceso haitiano. En este sentido, la etapa actual se diferencia, de lo que fue al principio la agenda de nuestra clase poltica que acta domsticamente para sostener la continuidad del compromiso con la MINUSTAH. En la fase anterior (2004-2006) el contenido de este apoyo se centraba en un dilema hamletiano: estar o no estar en Hait, y en toda la discusin referida al carcter de la intervencin. En los cuatro pases la anuencia parlamentaria se hizo necesaria para mantener el envo de contingentes militares y respaldar polticamente la operacin.

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Actualmente, por las caractersticas de la nueva fase, esta presencia regional involucra otro tipo de trabajo poltico desde el mbito legislativo, y abre oportunidades nuevas para la transmisin de experiencias concretas que ayuden a la germinacin de una cultura democrtica en suelo haitiano. Las iniciativas recientes de senadores chilenos y brasileros seran una primera seal en esta direccin? Podra avanzarse en el campo de la cooperacin interparlamentaria con Hait?20 Conviene mencionar que existen otras iniciativas semejantes que se vienen desarrollando, impulsadas por parlamentarios canadienses, a travs de la Asamblea Parlamentaria de la Francofona, lo que podra incluso estimular una lnea de cooperacin interdemocrtica triangular. Esta opcin tambin podra fortalecerse por un contacto ms directo con la dispora haitiana especialmente activa en Qubec.

10) La ausencia de Argentina de la iniciativa parlamentaria chileno-brasilea no deja de ser un indicador del estado de la cooperacin poltica de la regin hacia Hait.21 Se considera que Argentina es el pas que mostr mayor sensibilidad poltica desde la etapa inicial de la cooperacin en la MINUSTAH, por lo cual las razones para su presencia militar son ms frgiles y merecedoras de ms cuestionamiento interno vis a vis sus vecinos. (Hirst, 2007, Llenderrozas 2007) En Argentina, la discusin sobre el rol de los militares en Hait estuvo asociada al debate interno de su participacin en tareas de seguridad interior. Estos cuestionamientos se sumaron a otros referidos al tipo de misin, a los recuerdos de la vinculacin entre la participacin en Operaciones de Paz y la poltica de estrecha cooperacin con Estados Unidos de los aos 90 y al carcter mismo de la intervencin poltica (cuestionada por los sectores de la oposicin interna, como se refleja en los debates parlamentarios del ao 2006).

Nos referimos a la reunin realizada en Brasilia durante el mes de junio entre senadores que integran las comisiones de Asuntos Exteriores de Chile y Brasil para discutir sobre el futuro de la misin MINUSTAH. 21 Aunque segn lo afirm la Senadora Perceval, recientes gestiones del embajador Vzquez Ocampo, habran logrado una invitacin al Senado argentino para reunirse en los meses de setiembre u octubre de 2008 con los parlamentarios haitianos, para dialogar sobre cuestiones referidas a la reforma del Cdigo Electoral. (Palabras de la Senadora Perceval durante la discusin del proyecto de ley de renovacin del envo de tropas a Hait, julio 2008)

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Lo paradjico es que en comparacin

los otros actores del Cono Sur,

Argentina es el que tiene ms experiencia en el terreno haitiano porque tuvo una activa participacin en las otras misiones anteriores. De hecho, envi efectivos militares o polica civil a tres de las cuatro misiones anteriores de ONU en Hait. Y adems tuvo una labor diplomtica destacada a travs de la actuacin de Dante Caputo como Representante Especial del Secretario General entre 1992 y 1994. Eso le otorga un capital poltico en trminos de aprendizaje y experiencia en el mbito haitiano. Sin embargo, a pesar de esas capacidades, el pas carece de experiencia en instrumentar formas de cooperacin poltica bajo misiones de construccin de estatalidad(nation building).22

El compromiso en la etapa inicial de la misin fue el resultado de un proceso decisorio lento que logr superar las dudas iniciales del gobierno. Esta dbil voluntad poltica inicial no fue reemplazada por el despliegue de estrategias de legitimacin de la participacin de las fuerzas armadas en la misin (ni en Hait ni en ninguna otra misin en curso). El compromiso del estado se concentra en la Cancillera y en el Ministerio de Defensa, aunque existe la intencin de una accin ms integral, en sintona con la visin comn de la regin, de que el xito de la participacin en Hait requiere una gradual transfiguracin, desde la dimensin militar para garantizar la seguridad, hacia formas de apoyo al desarrollo econmico y social haitiano.

Habra que considerar que, en el plano domstico, la cooperacin poltica es un tema que podra generar menos rechazo que la permanencia militar. A nivel parlamentario, por ejemplo, parecera existir consenso sobre la conveniencia de una transicin del carcter de la misin, de su contenido militar hacia otras formas de cooperacin ms asociadas al desarrollo y al fortalecimiento del estado y la autoridad poltica haitianos. Pero tambin se sabe que un compromiso que implique mayores recursos genera inmediatamente debate poltico de por qu no utilizar esos recursos para

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Una buena sntesis de la discusin acadmica y del estado del arte sobre esta cuestin puede verse en Call & Counsens, (2008)

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cubrir necesidades internas. Estas argumentaciones toman fuerza cada vez que se desestabilizan las condiciones econmicas y sociales del pas.

Otra debilidad de Argentina en cuanto al despliegue de estrategias de cooperacin poltica, se presenta en el plano institucional. Como lo demuestra la actual situacin poltica, la institucionalidad an se revela un atributo deficitario en trminos domsticos, lo que compromete a un proyecto de exportar capacidades al contexto haitiano. Adems, el modelo poltico haitiano requiere una cooperacin que apunte no slo a fortalecer la autoridad del ejecutivo (y sus capacidades) sino tambin al poder legislativo de ese pas, y en este campo la tendencia hiperpresidencialista de la poltica argentina tampoco constituye un factor favorable.

Como se dijo, la cooperacin poltica es por su naturaleza ms sensible que en los otros mbitos. Por tal razn, un proyecto de cooperacin poltica en Hait requiere de consensos en el plano interno de ms largo plazo, y necesita ser parte de una estrategia de insercin regional e internacional clara y consistente.23 Los acuerdos obtenidos en el marco del 2x9 deberan constituirse en puntos de partida para la cooperacin tcnica y poltica, y traducirse en lneas de accin concretas donde aplicar las experiencias polticas de la regin.

Las iniciativas de apoyo poltico regional deben aprovechar este momento propicio donde se concilia la vocacin de Hait de ser nuevamente parte de Amrica Latina, con el inters y la preocupacin del resto de los pases latinoamericanos por respaldar la estabilidad poltica y el desarrollo econmico haitiano en un marco de accin concertada que fortalezca la regin como un actor participante en el tablero de la poltica mundial.

Referencias

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En este sentido, las visitas de los presidentes Lula da Silva, Michele Bachelet y Cristina Kirchner a las tropas de MINUSTAH, ratifican el compromiso del ABC con la situacin haitiana y demuestran la inclusin de la presencia en ese pas en la agenda de la diplomacia presidencial.

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