Gesto democrtica da educao

Genuno Bordignon 1

Nesta srie de programas do Salto para o Futuro sobre Gesto democrtica da educao, vamos situar o foco na abordagem dos Conselhos Municipais de Educao e nos Conselhos Escolares, como estratgias de participao social. Participao que o fundamento do regime republicano, que situa o Estado como res pblica. Particip ao que se traduz como exerccio de poder, princpio vigente desde as primeiras comunidades humanas. O telogo e escritor Leonardo Boff, referindo-se aos primrdios da democracia radical crist, resume esses fundamentos da democracia na lei de que o que concerne a todos deve ser decidido por todos 2. O livro Histria da cidadania, organizado por Jaime Pinsky, traz uma viso muito rica acerca de como as comunidades primitivas, j no podendo resolver os conflitos da complexa vida grupal pela fora da linhagem, ou autoridade de sangue, encontraram mecanismos pblicos, comunitrios de gesto dos interesses coletivos. Aqui reside a origem mais remota da poltica, como instrumento de tomada de decises coletivas e de resoluo de conflitos, e do Estado, que no se distinguia da comunidade, mas era a sua prpria expresso 3. A semente da luta por uma educao como fundamento de um projeto nacional democrtico foi lanada nos anos 20 por Ansio Teixeira, Fernando de Azevedo, Loureno Filho, Almeida Jnior, Roquete Pinto, Pascoal Leme, entre outros educadores que inspiraram o movimento dos Pioneiros da Educao Nova. Seu manifesto de 1932 mobilizou a sociedade e garantiu a presena de alguns deles na Constituinte de 34. A Constituio de 34 organizou a educao, concebida como um projeto nacional de cidadania, em sistemas de ensino, administrados por conselhos representativos da voz plural dos educadores. Embora submetida a perodos de forosa hibernao, essa semente frutificou no movimento dos educadores, reunidos no Frum de Defesa da Educao Pblica, que garantiu, na Constituio de 1988, a afirmao do princpio da gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei (art. 206, inciso VI). E porque a gesto democrtica

contm o princpio da participao da sociedade, a Constituio estendeu aos municpios o direito de organizarem, tambm, seus sistemas de ensino, com autonomia e em regime de colaborao entre si, com os estados e com a Unio (art. 211). Esses dispositivos constitucionais traduzem uma concepo de educao emancipadora, com fundamento no exerccio efetivo da cidadania. A LDB de 1996 (Lei n 9.394/96), fiel autonomia dos entes federados, remeteu aos sistemas de ensino a definio das normas de gesto democrtica do ensino pblico na educao bsica, estabelecendo como diretriz nacional a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (art. 14). O Plano Nacional de Educao, sonho inserido na Constituio de 1934 pelos Pioneiros da Educao Nova e retomado na Constituio de 1988, foi institudo pela Lei n. 10.172 de 9 de janeiro de 2001, como resultado de intensa participao dos educadores em sua defesa e elaborao. O PNE, seguindo o princpio constitucional e a diretriz da LDB, define entre seus objetivos e prioridades: (...) a democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princpios da participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Esse objetivo retomado nas metas tanto do Ensino Fundamental, como do Ensino Mdio, em ambos situando o conselho escolar como frum de participao da comunidade na gesto da escola. Embora a LDB no faa referncia a conselhos na gesto dos sistemas municipais de ensino, o PNE inclui entre os objetivos e metas para a gesto dos sistemas de ensino Estimular a criao de Conselhos Municipais de Educao e apoiar tecnicamente os municpios que optarem por constituir sistemas municipais de ensino. Assim, a Constituio, a LDB e o PNE estabelecem novos fundamentos e estratgias para a organizao e a gesto dos sistemas de ensino e para as prticas do cotidiano escolar. Entre os fundamentos da gesto democrtica do ensino pblico, a LDB e o PNE destacam a autonomia dos sistemas de ensino e de suas

escolas. Como estratgia privilegiada de gesto democrtica, so institudos os conselhos de educao nos sistemas de ensino e, na gesto das escolas, os conselhos escolares, sempre com a participao da comunidade. Esses fundamentos tm suas origens na compreenso das instituies pblicas como pertencentes ao pblico (a dimenso da res-pblica), e da cidadania como exerccio de poder (cidados governantes), superando o paradigma patrimonialista, que considera o bem pblico como pertencente aos governantes e que d suporte s polticas centralizadoras e s prticas autoritrias e, ainda, que situa os cidados como se fossem sditos. Os conselhos de educao dos sistemas de ensino e os Conselhos Escolares situados como fruns de expresso plural da voz da cidadania, espaos de participao e exerccio efetivo do poder dos cidados so preconizados na letra e no esprito da LDB como a estratgia principal da gesto democrtica. Mas qual a razo de ser e a funo da norma instituda, da lei? Desde que surgiram a polis grega e a citas romana, quando a relao entre humanos deixou de ser regulada pelos laos de consanginidade, pelo princpio da linhagem, afirmou-se o princpio da cidadania como condio de relao com o outro, da relao entre sujeitos de direitos. Os direitos-deveres nascem dos valores e das significaes do imaginrio coletivo, que estabelece a identidade cultural e poltica e a cidadania de um povo e que define os objetivos sociais. As instituies e as leis so feitas a partir dos valores e significaes da sociedade para direcionar a ao em vista dos objetivos sociais. O Estado brasileiro, de feitio napolenico, contrariamente formao dos Estados nacionais europeus, nasceu antes da Nao, ou seja: a norma precedeu a identidade poltica, nacional. Essa circunstncia histrica nos legou uma tendncia hipernormatizadora que erige a norma como panacia para resolver quase todos os problemas, na crena de que normas podem gerar tica, participao, cidadania, democracia e tantas outras virtudes polticas 4. Ansio Teixeira, em suas lutas em favor da educao brasileira emancipadora, no se cansou de alertar que a lei no era suficiente para mudar a realidade, chamando a ateno para o descompasso entre o Brasil oficial e o Brasil real.

O princpio da gesto democrtica da educao pblica, com status constitucional, e os dispositivos legais relativos sua implementao, representam os valores e significaes dos educadores que preconizam uma educao emancipadora, como exerccio de cidadania em uma sociedade democrtica. So resultado de um processo instituinte do novo fundamento de gesto democrtica da educao a desfazer o paradigma patrimonialista. Mas esses dispositivos legais, por si s, no mudam cultura e valores. Somente as prticas iluminadas pelo novo paradigma podem mudar culturas e valores. Assim, para que os fundamentos do novo paradigma constitucional, que preconiza uma educao democrtica, emancipadora, cidad, possam desfazer os do antigo paradigma patrimonialista, necessrio que as comunidades escolar e local adotem a estratgia de participar efetivamente nos conselhos, com autonomia para exercer seu poder cidado na gesto das instituies pblicas de educao, tendo como pressuposto que essas instituies pertencem cidadania. Essa participao requer, em primeiro lugar, que a comunidade tenha conhecimento e conscincia de seu espao de poder, e de que a coisa pblica pertence aos cidados. Esta a razo principal da srie aqui proposta TV Escola, no programa Salto para o Futuro, sobre Gesto democrtica da educao. Objetivos: A srie do programa Salto para o Futuro aqui proposta, dirigida aos educadores, pais, estudantes e comunidades municipais, tem como: Objetivo geral - oferecer reflexes, informaes e relatos de experincias positivas para a compreenso do significado e da importncia, para a qualidade da educao, do princpio constitucional da gesto democrtica do ensino pblico. Objetivos especficos: Informar sobre os direitos dos cidados de participar, com exerccio de poder, na gesto do sistema municipal de ensino, por meio do Conselho de Educao e do Conselho Escolar; Destacar a importncia dos conselhos de educao nos sistemas de ensino, e escolares nas escolas, e sua natureza de voz plural da sociedade falando, ao Governo, dos sistemas e das escolas; Destacar o papel do Conselho Municipal de Educao, como articulador das aspiraes educacionais da comunidade, na elaborao e implantao do Plano Municipal de Educao;

Conscientizar a comunidade sobre a importncia da participao, por meio do conselho escolar, para a promoo da qualidade socialmente desejada da educao; Oferecer subsdios aos sistemas municipais sobre o impacto na gesto democrtica das estratgias de escolha dos diretores das escolas. Fundamentao terica5 Para alcanar os objetivos acima explicitados, importante aliar teoria e prtica. A teoria estabelece os fundamentos conceituais que informam, do significado, sustentao e orientam a ao. As prticas positivas, alm de servir de estmulo ousadia, revelam que possvel tornar real a utopia sonhada e sinalizam estratgias de ao. Os fundamentos tericos que do significado ao e so necessrios para orient-la podem ser oferecidos pela anlise da natureza e funo dos conselhos na gesto da educao pblica, radicados nos princpios da autonomia e da participao. Os conselhos de educao no Brasil foram concebidos como rgos de Estado, no sentido que falam ao Governo em nome da sociedade e buscam preservar a coerncia e a continuidade das polticas pblicas. O Estado tem o sentido do permanente e representa, nos regimes republicanos democrticos, o eixo condutor e a continuidade da vontade nacional, em face da transitoriedade dos governos. Assim, os conselhos, enquanto rgos de Estado, assumem o carter da permanncia, da garantia da continuidade das polticas pblicas. Neste sentido, os conselhos foram criados como fruns da vontade plural da sociedade, para situar estrategicamente a formulao das polticas educacionais acima e alm da transitoriedade dos mandatos executivos, mas sintonizados com os movimentos das aspiraes nacionais. Para elucidar melhor esta questo, destaco algumas passagens do Parecer CEB/CNE n 04/2001, do Cons. Carlos R. Jamil Cury6, no qual analisa a prtica da administrao pblica na rea educacional de diferenciar rgos de carter normativo e executivo e situa os conselhos de educao como: (...) rgos colegiados, de carter normativo, deliberativo e consultivo que interpretam, deliberam, segundo suas competncias e

atribuies, a aplicao da legislao educacional e propem sugestes de aperfeioamento da educao dos sistemas de ensino. (...) da tradio destes rgos no ser o mandato de seus ocupantes coincidente com o dos ocupantes de um determinado governo. (...) Os rgos dos poderes pblicos, respondendo prpria etimologia de Organum, devem se comportar como instrumentos de uma orquestra: diferentes e harmnicos. Com essa natureza, os conselhos estabelecem a mediao governo e sociedade, ocupando a funo de ponte. Brbara Freitag7 situa muito bem o papel e o sentido da ponte: Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontaneamente: A nenhuma. Sou ponte!. Na filosofia e sociologia a metfora da ponte tem outros nomes: mediao, Vermittlung, dialtica, dilogo. (...) Como boa aluna de Horkheimer e Adorno sabia que entre tese e anttese, a sntese seria impossvel, implicaria uma violncia: a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Por isso, contentei-me em aceitar a polarizao, a diferena, os antagonismos, sem querer assimilar ou reduzir um extremo ao outro e passei a construir pontes, a buscar a Vermittlung. (...) Ou haveria, como no conto de Guimares Rosa, uma terceira margem do rio?. Em seu papel mediador entre a sociedade e o Governo, os conselhos, fiis sua funo de Estado, no podem querer constituir-se na sntese da vontade da sociedade, dada a impossibilidade da sntese do contraditrio social e uma vez que a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Precisam aceitar as diferenas, trabalhar no contraditrio, sem cair na armadilha de pretender reduzir a vontade da sociedade do Governo, ou viceversa ou, pior ainda, querer reduzir a vontade de ambos sua prpria, situando-se numa terceira margem do rio, desconectados tanto da sociedade, quanto do Governo. O mesmo raciocnio vale para o Governo, na sua funo de gestor das aspiraes nacionais. O significado dos Conselhos Escolares, concebidos pela LDB, na educao bsica, parte do mesmo pressuposto de expressar a voz da sociedade, como exerccio de poder, via participao, das comunidades escolar e local (LDB, art.14). Sua atribuio dizer ao governo (da escola) o que a comunidade quer, o que deseja ver feito, deliberando e aconselhando os dirigentes, no que julgarem prudente, sobre as aes a empreender e os meios a utilizar para o

alcance dos fins da escola. Os conselhos bom insistir no falam pelos dirigentes (governo), mas aos dirigentes em nome da sociedade. Por isso, para poder falar em nome da sociedade a partir dos diferentes pontos de vista, para traduzir os anseios da comunidade e no simplesmente legitimar a voz da direo, a composio dos conselhos precisa representar a diversidade, a pluralidade das vozes de sua comunidade. Leonardo Boff nos lembra que um ponto de vista apenas a vista desde um ponto. A viso do todo, seja do sistema municipal de ensino, seja da escola, requer a vista desde os diferentes pontos: dos dirigentes, dos professores, dos funcionrios, dos pais, dos estudantes e dos outros atores sociais aos quais as instituies educacionais pertencem. O conselho ser a voz e o voto dos diferentes atores sociais desde os diferentes pontos de vista, deliberando sobre a construo e a gesto de seu projeto polticopedaggico. Efetivamente, um Conselho de Educao somente cumprir sua verdadeira funo de rgo de Estado se for a expresso da voz da sociedade, desde seus diferentes pontos de vista. Se for constitudo de tal forma que represente e expresse somente, ou hegemonicamente, a voz do Governo, ser incuo. O Governo, nos regimes democrticos, tem poder e legitimidade para expressar-se e decidir. Os conselhos, que precederam a organizao dos Estados, foram institudos para auxiliar os governantes na resoluo de conflitos, como instrumentos de tomada de decises coletivas. Para que possam cumprir essa misso necessitam conter em si as diferentes percepes sociais, desde os diferentes pontos de vista. Esse o significado da representao das categoriais sociais. O significado da representao nos conselhos permanece, entre ns, sendo uma questo polmica, que envolve as formas de representao e o papel dos representantes nos conselhos. preciso distinguir, claramente, o espao de defesa dos interesses corporativos do espao de defesa dos interesses coletivos, distinguir os objetivos do todo social e de suas partes. Os interesses corporativos tm seus espaos prprios de afirmao. Um conselho de educao se situa no espao dos interesses coletivos, do projeto educacional fundamentado na nacionalidade, na cidadania, que requer uma viso do todo, construda desde os diferentes pontos de vista das categoriais sociais. Isso requer viso de nacionalidade e

sensibilidade poltica, situando o interesse coletivo acima dos interesses das categorias. Espaos para representao hegemnica so antagnicos natureza de um conselho, uma vez que esta consagraria a prevalncia da viso a partir de um ponto de vista. Para que os conselhos possam constituir-se segundo sua natureza essencial e, assim, cumprirem suas funes, dois outros fundamentos, indissociveis entre si, precisam estar presentes: a autonomia e a participao. Mas, para que esses fundamentos sejam efetivos na implantao da gesto democrtica da educao pblica, para que possam desfazer o velho paradigma patrimonialista, precisam ser escoimados de velhas concepes, para situar a autonomia como espao de poder dos cidados e a participao como fazer parte da ao, desde a deciso. No exerccio do poder est a essncia da democracia. E a qualidade do exerccio do poder est referida ao espao de autonomia que fundamenta o ser cidado e a finalidade da instituio educacional. O poder exercido por todos os atores sociais em todas as ramificaes da estrutura organizacional. Na dialtica do funcionamento da sociedade e das organizaes, todos exercemos estrategicamente nosso poder, jogamos nosso jogo, usamos nossas cartas. Jogo que pode ser jogado na perspectiva individualista do ganhar algo ou de algum ou na perspectiva de um projeto coletivo de vida do vencer com o outro. Neste sentido Paulo Freire constitui rica fonte inspiradora. O tipo de jogo que jogamos, o uso que fazemos do poder, condicionado pela concepo que temos de cidadania e de autonomia, que determina, por sua vez, as relaes internas que a organizao cultiva. Estas instituem o sentimento de pertena e a deciso de participao ou o sentimento de excluso e omisso. Dependendo de como se percebe, se sente na organizao, o cidado, ator social, joga o seu jogo usando as diferentes estratgias do exerccio de seu poder: participa, compromete-se, blefa, barganha, boicota, finge que no joga(SEB/ME- p. 36). Ento, vamos fazer novamente a pergunta essencial: a quem pertencem os sistemas de ensino e as escolas pblicas? A resposta bvia seria: aos cidados, ao pblico. Se percebidas como pertencentes aos governantes, aos dirigentes, s corporaes, estaremos diante da concepo patrimonialista do bem pblico, da apropriao, que leva ao jogo dos interesses dos donos do poder.

Ao contrrio, se percebida como pertencendo ao pblico, cidadania, teremos a concepo democrtica, cidad, da res pblica, que leva ao jogo do projeto coletivo de vida. E nesta concepo, a participao deixa de ser mera colaborao, para tornar-se exerccio de poder dos cidados sobre aquilo que lhes pertence e que diz respeito aos objetivos coletivos. O cidado governante o novo ator do Estado democrtico. Mudar a concepo de pertena do bem pblico essencial para o efetivo exerccio da cidadania, que se fundamenta na autonomia e na participao, como exerccio de poder, e ambas, por sua vez, fundamentam o princpio da gesto democrtica da educao pblica. Essa mudana de paradigma a Constituio e a LDB j instituram mas, para que o novo paradigma tome efetivamente o lugar do velho, a caminhada das prticas sociais requer insistncia, persistncia e presena na conscincia dos cidados. Esses so os temas que sero debatidos na srie Gesto democrtica da educao, que ser apresentada no programa Salto para o Futuro/TV Escola, de 03 a 07 de outubro de 2005: PGM 1 O princpio da gesto democrtica na educao A LDB, coerente com a autonomia dos entes federados, no se refere a conselhos de educao estaduais e municipais. Atribuiu a cada ente federado, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, a competncia para organizar seus sistemas de ensino (art. 8). A tradio brasileira instituiu os conselhos de educao como parte integrante dos sistemas com funes deliberativas e de assessoramento superior. O exerccio da democracia clama cada vez mais pela participao da sociedade na gesto das instituies pblicas e os conselhos se constituem nos fruns apropriados de expresso das aspiraes da cidadania, pela voz da pluralidade social. Os conselhos gestores de polticas pblicas se fazem presentes hoje em todas as reas sociais. O programa tem como objetivo destacar a importncia dos conselhos municipais na organizao e gesto democrtica do sistema municipal de educao. Resgatar a dimenso histrica da participao na deciso de todos no que concerne a todos, existente nas comunidades primitivas, mesmo que na complexa sociedade atual isto s seja vivel por mecanismos de representao, por meio de conselhos, ajuda a resgatar o sentimento de pertena a todos do bem pblico e a responsabilidade coletiva na trajetria humana, presente no ser

humano desde os primrdios de sua organizao social. PGM 2 O Conselho Municipal de Educao e o Plano Municipal de Educao A Constituio de 1988 retomou com fora a idia do Plano Nacional de Educao. Considerando que a Constituio e a LDB atribuem funes prioritrias a cada sistema de ensino, com vistas realizao dos objetivos nacionais expressos no plano, essencial que cada sistema tenha seu plano, em consonncia com o Plano Nacional de Educao. Por outro lado, representando o Conselho Municipal de Educao a voz plural da sociedade, cabe a ele no somente participar da elaborao do plano, com poder consultivo e deliberativo, mas tambm acompanhar sua execuo, exercendo a funo fiscalizadora e mobilizadora. Explicitar qual o papel do Conselho Municipal de Educao na elaborao e execuo do Plano Municipal de Educao o objetivo do programa. PGM 3 - Desafios da gesto democrtica da educao A gesto democrtica dos sistemas de ensino e das escolas pblicas se coloca hoje como um dos fundamentos da qualidade da educao, como exerccio efetivo da cidadania. E aqui se situa um dos maiores desafios dos educadores: a democracia, assim como a cidadania, se fundamenta na autonomia. Uma educao emancipadora condio essencial para a gesto democrtica. Escolas e cidados privados da autonomia no tero condies de exercer uma gesto democrtica, de educar para a cidadania. A abordagem da gesto democrtica do ensino pblico passa pela sala de aula, pelo projeto polticopedaggico, pela autonomia da escola. PGM 4 - Os Conselhos Escolares e a educao com qualidade social Se o fim essencial da educao a formao de cidados, ento a qualidade da educao est referida ao exerccio da cidadania, o que estabelece uma dimenso social da qualidade da educao. A dimenso social da qualidade da educao est especialmente presente na letra e no esprito da LDB, ao definir como diretrizes para os sistemas de ensino a participao da comunidade escolar e local nos Conselhos Escolares (art. 14) e a progressiva autonomia pedaggica, administrativa e de gesto financeira das escolas (art. 15). O Conselho Escolar, frum da voz plural da comunidade interna e externa da escola, assume funo especial na promoo da qualidade social da educao.

PGM 5 - O Conselho Escolar e o processo de escolha do diretor de escola A LDB, ao estabelecer as diretrizes nacionais para os sistemas de ensino, limita a gesto democrtica participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico e das comunidades escolar e local no conselho escolar. Talvez por respeito autonomia dos sistemas de ensino, ou porque o assunto muito polmico, nada aponta com relao eleio de diretores da escola. Aceitando que a escola pblica pertence aos cidados, a participao da comunidade na escolha dos dirigentes escolares se torna relevante. Afinal, o compromisso, a lealdade do dirigente, tende a apontar para a direo de onde deriva seu poder. A eleio do dirigente escolar por sua comunidade, seja diretamente ou por meio do conselho escolar, no suficiente para garantir gesto democrtica, mas seguramente importante e necessria.

Notas:
1- Prof. Adjunto da Universidade de Braslia Departamento de Gesto e Polticas Educacionais. Conselheiro do Conselho de Educao do Distrito Federal. Consultor desta srie. 2- Leonardo Boff. Ekklesia-democracia radical, JB, 24/06/05. 3- GUARINELLO, Norberto L. Cidades-Estado na Antigidade Clssica. In: PINSKY, Jaime e Carla Bassanezi (Orgs.). Histria da Cidadania. So Paulo. Contexto, 2003. 4- BRASIL, MEC/SEB. Conselhos Escolares: uma estratgia de gesto democrtica da educao pblica. Elaborao Genuno Bordignon Braslia, 2004 (p. 51). 5- Os conceitos sucintamente aqui expressos sobre a natureza e funo dos conselhos de educao e Conselhos Escolares so encontrados, mais detalhadamente, no Caderno publicado pela SEB/MEC Conselhos escolares: uma estratgia de gesto democrtica da educao pblica, Braslia, 2004 Elaborao de Genuno Bordignon. 6- Documenta (471). Braslia, jan. 2001. 7- Folder da UnB, convidando para encontro sobre Itinerrios de Brbara Freitag: 30 anos de UnB. Braslia, 2002