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Projet 2012 - Contribution n18

Changer de politique de scurit

Marie NADEL * Jean-Jacques URVOAS Prsidents du groupe de travail


*pseudonyme

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Sommaire

Remerciements ........................................................................................................................ 7 Synthse .................................................................................................................................. 8 Vademecum ........................................................................................................................... 11 Introduction ........................................................................................................................... 15 PARTIE I LES LEONS DU PASSE 1. LES SOCIALISTES ET LA SECURITE : DU CONSTAT DE LECHEC A SA REFUTATION .......... 19 1.1. Quand la gauche bat sa coulpe .......................................................................... 19 1.2. Un bilan pratique et doctrinal revisiter ............................................................... 24 1.3. Des rapports visionnaires ...................................................................................... 29 2. LA DROITE ET LA SECURITE : UNE AUTOGLORIFICATION SANS FONDEMENT ................. 38 2.1. Un succs en trompe-loeil .................................................................................... 39 2.2. Les nouveaux champs du dbat ............................................................................. 50 PARTIE II DES PISTES POUR DEMAIN 1. PROXIMITE .................................................................................................................... 54 1.1. Mieux prendre en compte la demande citoyenne................................................... 55 1.2. Repenser linstitution policire ............................................................................. 60 2. PRECOCITE .................................................................................................................... 67 2.1. Coordonner l'action de l'ensemble des acteurs ..................................................... 68 2.2. Promouvoir l'ducation comme la meilleure des prventions ............................... 72 2.3. Consentir un effort budgtaire particulier sur la justice ....................................... 76 3. CLARTE ......................................................................................................................... 82 3.1. Recentrer laction des polices municipales ........................................................... 83 3.2. Parvenir un encadrement effectif des activits de scurit prive...................... 88 4. INNOVATION .................................................................................................................. 93 4.1. Simplifier les niveaux de dcision ......................................................................... 94 4.2. Repenser lorganisation centrale du ministre ...................................................... 98 Prsentation de Terra Nova ................................................................................................. 100 Terra Nova - Dj parus ...................................................................................................... 101

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Remerciements

Les rflexions dveloppes dans ce rapport dcoulent dchanges rguliers auxquels ont particip bien des personnalits soumises ou non une obligation de rserve. Ce fut lintrt de la dmarche que de runir des lus, des universitaires, des chercheurs, des fonctionnaires territoriaux, des policiers et des gendarmes pour des confrontations fcondes. Quils trouvent ici lexpression de notre gratitude. Sans leur disponibilit, sans la qualit de leur expertise, sans leur sens de lintrt gnral, nos dbats, assurment, nauraient pas t aussi fructueux. Evidemment, rien naurait t possible sans la Fondation Terra Nova. Toute notre reconnaissance va son prsident Olivier Ferrand ainsi qu son secrtaire gnral Romain Prudent. Marie NADEL Jean-Jacques URVOAS Prsidents du groupe de travail

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Synthse
Pour une politique de scurit tourne vers les citoyens

En 2012, il faudra changer de politique de scurit. Policiers, gendarmes, lus, citoyens, tous rclament un nouveau contrat, tous souhaitent un nouveau dpart, tous esprent un nouveau respect. Parvenir cet objectif ambitieux suppose que la gauche porte un regard lucide sur l'action qu'elle a mene dans le pass comme sur le legs des annes Sarkozy. La gauche a longtemps t adepte d'un discours excessivement dprciatif sur elle-mme. Souvent prompte accorder la droite le bnfice de la crdibilit, elle a oubli ses propres qualits et son propre savoir-faire, elle a oubli quelle avait port les seules vritables innovations en matire de scurit depuis des dcennies. Partenariat, contrats de scurit, police de proximit, lotage, dontologie, tant davances que ces dix dernires annes nont pas entirement mises terre. L'exprience passe lui a aussi permis de comprendre que la demande de scurit n'est pas la mme partout, et que des rponses diffrencies doivent tre apportes, selon les besoins, selon les territoires, au plus prs des attentes exprimes par les citoyens. Tirant les leons dune mise en place trop uniforme de la police de proximit, sans en abandonner ni la philosophie ni l'ambition, la gauche sait dsormais que le rtablissement de la scurit passera par un effort massif particulirement cibl dans des zones de scurit prioritaires, dans lesquelles l'Etat a aujourd'hui renonc. La gauche est prte, consciente que la recherche de l'efficacit et de ladaptation aux territoires devra tre en matire de scurit sa boussole. Pour russir changer de politique de scurit, il lui faudra vaincre bien des conservatismes et en finir avec le simplisme des annes 2002-2012. Simplisme de lillusion technologique dabord, par une foi affiche dans la technique plutt que dans l'humain, sans la moindre base solide dvaluation de lefficacit des outils. La vido, parce qu'on lui adjoint le terme de protection plutt que celui de surveillance , serait ainsi la solution universelle justifiant la disparition progressive de policiers dans nos rues... Ce simplisme, c'est aussi le culte de l'opposition police-justice, la perptuation d'un mythe, celui de juges laxistes qui pourraient faire mieux, avec toujours plus de peines automatiques, toujours moins de greffiers et toujours moins de personnels en charge de la probation... Ce simplisme enfin confine l'aveuglement lorsqu'on continue de penser que l'envoi massif de CRS et de gendarmes mobiles en oprations coup de poing peut permettre de rtablir la paix durablement et de dmanteler en profondeur les trafics.

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En somme, le tropisme sarkozyste a consist depuis dix ans faire croire que linscurit tait une question simple laquelle donner des rponses simples Jusqu ce que lchec patent du rtablissement de la paix et de la tranquillit publique dans nos quartiers napparaisse aux yeux de tous, dans sa terrible complexit. La gauche, confiante dans les capacits des institutions publiques travailler en intelligence et en dispositifs articuls, apparat aujourdhui seule capable de donner des rponses penses et proportionnes la profondeur du malaise actuel. La gauche est prte faire de la police un vritable service public. Ce rapport est issu dune rflexion runissant des lus, des universitaires, des chercheurs, des fonctionnaires territoriaux, des magistrats, des policiers et des gendarmes. Il entend fournir quelques pistes pour revenir aux missions premires de la police et de la gendarmerie, pour qu'elles ne soient plus exclusivement tournes vers la scurisation de lEtat mais ddies la protection des citoyens. La restauration de la relation entre la police et ceux qu'elle protge, du lien de confiance, passera par une plus grande proximit avec les citoyens. L'une des priorits devra tre de substituer une logique dloignement et de militarisation progressive des forces de police et de gendarmerie des agents gnralistes de quartier, bien quips et bien forms. Dans cette nouvelle politique de scurit que nous proposons de btir, les policiers seront recruts localement et durablement implants, les citoyens seront considrs comme des usagers auxquels une rponse individualise sera donne dans un dlai raisonnable, les chefs de police rendront compte de leur action aux habitants comme aux lus, dans des instances partenariales dcisionnelles, dotes dun pouvoir dorientation et dvaluation de laction locale. En somme, c'est une rvolution copernicienne qu'invite ce rapport. Autant de bouleversements dont les forces de lordre elles-mmes, lasses des regards hostiles quune politique guerrire a fait peser sur elles, pourraient tre les premires bnficiaires. Lenjeu majeur dune police ancre et prennise sur les territoires devra tre sa capacit dfinir et satisfaire des exigences locales. La politique du chiffre poursuivie depuis 2002, aveugle et dresponsabilisante pour les personnels, n'a que trop dur. Quelle utilit sociale poursuit-on en augmentant le nombre de procs-verbaux ou la quantit de cocane saisie en un mois si pour la population dun quartier la nuisance sonore aux abords dun square ou la violence gnre par un trafic local demeurent ignores ? Ce rapport propose de construire les outils de lvaluation et du rendre compte qui pourront se substituer aux chelles statistiques nationales et la comptition entre services de police pour aligner les btons ... Il propose des mcanismes contraignants de dfinition et dobjectivation de la demande locale : contrats passs par les responsables policiers avec les lus autour dobjectifs qualitatifs formuls en commun, communication rgulire sur les moyens engags et les rsultats obtenus, enqutes locales de satisfaction et

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de victimation, valuation des cadres au regard de ces rsultats. En somme, il propose que lvaluation dobjectifs qualitatifs succde au rgne des rodomontades et des incantations scuritaires. Territorialiser, valuer, responsabiliser : police et gendarmerie doivent ainsi devenir un grand laboratoire du service au public, rsolument tourn vers le citoyen.

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Vademecum

1. Proximit Proposition 1 : Transformer lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales en autorit administrative indpendante. Proposition 2 : Sensibiliser et former les personnels de police aux valeurs du service public. Proposition 3 : Former et autoriser les directeurs dpartementaux et chefs de services locaux communiquer sur leur action. Proposition 4 : Mettre fin la politique du chiffre au profit dune approche fonde sur la qualit du service rendu la population. Proposition 5 : Promouvoir aux chelles nationale et locale des programmes dvaluation des politiques menes et de la satisfaction des usagers. Proposition 6 : Faire des Conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance de vritables conseils dorientation de la police locale, en instituant des modalits rgulires de compte rendu dactivit des services fonds sur des critres qualitatifs et la rsolution de problme, ainsi quen intgrant les conseils aux dispositifs dvaluation des services. Proposition 7 : Crer un module de formation des personnels de police consacr aux usagers les plus fragiles, notamment les seniors et les victimes de discrimination. Proposition 8 : Imaginer un dispositif de dtachement sur la base dun contrat de droit public permettant une rmunration majore pour fidliser les personnels de police. 2. Prcocit Proposition 9 : Instaurer un tronc commun de la formation pour tous les professionnels concourant la politique publique de scurit : ducateurs, policiers et magistrats. Proposition 10 : Favoriser la mobilit professionnelle et les passerelles entre corps et ministres pour les personnels concourant la politique publique de scurit. Proposition 11 : Instaurer pour la police nationale des recrutements au sein d'un vivier rgional et dpartemental, permettant la fois de disposer de personnels stables
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gographiquement et de rapprocher les policiers de la population. Proposition 12 : Rendre obligatoire la prsence de magistrats du sige dans les CLSPD. Proposition 13 : Transformer les CLSPD en instances de dcision et non plus seulement d'changes et de concertation. Proposition 14 : Doter les CLSPD de comptences financires, en soumettant leur validation lattribution de subventions du FIPD. Proposition 15 : Encourager le dveloppement de dispositifs dj expriments dans de nombreuses villes afin d'accompagner les enfants et les adolescents, y compris dans le temps extrascolaire : aide ducative du soir dans les coles, accompagnement la scolarit dans les maisons de quartiers. Proposition 16 : Dvelopper les dispositifs d'aide la parentalit, en transformant les Conseils pour les droits et les devoirs des familles en Conseils de Soutien aux Familles. Proposition 17 : riger la lutte contre le dcrochage scolaire en tant que priorit, notamment en dveloppant les classes relais. Proposition 18 : Faire du maire le rel coordonnateur de lensemble des dispositifs de prvention de la dlinquance, en imposant des rgles de contrle de lactivit et de mise en cohrence des dispositifs. Proposition 19 : Renforcer notablement les moyens des dispositifs de prvention prcoce de la dlinquance Proposition 20 : Consentir un effort budgtaire consquent en faveur du traitement judiciaire rapide des dlits, et notamment de ceux commis par des primo-dlinquants. Proposition 21 : Amliorer l'effectivit et l'excution rapide des peines, notamment en accroissant les effectifs des conseillers d'insertion et de probation. Proposition 22 : Supprimer les peines de prison pour les mineurs, sauf en cas datteintes graves aux personnes Proposition 23 : Evaluer lincidence dun placement en CEF sur la rinsertion des mineurs. Proposition 24 : Renforcer les moyens de la Protection judiciaire de la jeunesse. Proposition 25 : Systmatiser le principe de rparation du tort caus autrui et la collectivit , et dvelopper le recours aux Travaux d'intrt gnral.

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3. Clart Proposition 26 : Fusionner en un Code de la scurit locale les textes de rfrence de la police municipale. Proposition 27 : Inclure un financement des polices municipales dans lenveloppe du Fonds Interministriel de Prvention de la Dlinquance. Proposition 28 : Instituer un financement tatique des dispositifs alternatifs de tranquillit publique (mdiateurs de rue, correspondants de nuit, quipes de scurisation des immeubles sociaux). Proposition 29 : Corrlativement la proposition n28 visant financer des dispositifs non policiers de tranquillit publique, instaurer un mcanisme de taxation incitant limiter le dveloppement des polices municipales au-del dun seuil (calcul en nombre dagents de police municipale par habitant). Proposition 30 : Clarifier le rle de chacun des acteurs travers des conventions de partenariat plus prcises (rpartitions gographiques et horaires, formulaires communs, protocoles d'change d'informations nominatives, liaisons radio harmonises, cellules de crise anticipe) et plus contraignantes (valuation rgulire, prsentation publique, ractualisation obligatoire). Le chef de la circonscription de scurit publique sera associ la rdaction et signataire des conventions de coordination. Proposition 31 : Dfinir, dans un souci de cohrence, un primtre identique entre le champ de la loi de 1983 et celui des mtiers soumis au contrle du CNAPS. Proposition 32 : laborer une loi sur la scurit prive et l'ensemble des activits relevant de ce secteur. 4. Innovation Proposition 33 : Rduire lorganisation nationale des deux forces trois directions : une direction centrale de la Scurit Publique (scurit publique, scurit routire), une direction centrale de la Scurit de la Rpublique (renseignements, ordre public et protection, scurit des transports et police des frontires) et une agence nationale et internationale de Police Judiciaire rattache au ministre de la Justice. Proposition 34 : Dconcentrer les deux forces sur une base rgionale. Proposition 35 : Supprimer les directions dpartementales et les groupements dpartementaux et articuler les chelons locaux autour des circonscriptions de police et des compagnies de gendarmerie. Proposition 36 : Instaurer une coordination oprationnelle des deux forces de scurit au plan dpartemental.
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Proposition 37 : Limiter le nombre des brigades spcialises dans les interventions coup de poing et renforcer les quipes locales polyvalentes. Proposition 38 : Elaborer pour chaque force de scurit un contrat oprationnel sur cinq annes, servant de base la nomination des deux directeurs gnraux.

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Introduction

La scurit sera videmment lun des enjeux cruciaux de la prochaine lection prsidentielle. Dabord parce quelle constitue lun des fondements de la vie en socit et que cest lune des raisons dtre des pouvoirs publics que de se donner les moyens de la garantir chacun. Ensuite parce que Nicolas Sarkozy en a fait un lment essentiel de son discours de lgitimation lors de la campagne prsidentielle de 2007, s'appuyant cette fin, pour une large part, sur l'image positive qu'il avait su btir suite ses deux passages Place Beauvau en 2002-2004 et 2005-2007. La logique consisterait ds lors ce que les lecteurs se prononcent en fonction des rsultats mmes de la politique de scurit mene durant le quinquennat, rpondant ainsi au vu mis par le candidat UMP. Dautant que le rcent rapport de la Cour des Comptes1 vient fort opportunment de rappeler quil sagit aussi dun secteur de laction publique particulirement lourd sur le plan budgtaire, pesant pour 16,4 milliards deuros en 2010 dans le projet de loi de finances de lEtat. Dans ce contexte, il reviendra naturellement la gauche de souligner le gouffre insondable qui spare les engagements de 2007 des rsultats obtenus en 2012. Lanalyse rtrospective se rvle cet gard sans piti, illustrant fort crment ce qui, avec le recul, sapparente sans contestation possible de simples rodomontades. Mais il ne faut pas pour autant se leurrer. Lan prochain, la gauche, tant donn la dgradation sans prcdent de la situation, sera avant tout attendue sur sa capacit apporter des rponses crdibles et originales. Contrairement une ide trop largement rpandue dans ses rangs, elle naurait rien gagner, mais bien plutt tout perdre, engager le combat contre la droite sur le terrain de la surenchre scuritaire. Non seulement cette stratgie relve de limpasse, mais elle risque mme dinduire un divorce durable avec lopinion publique. Les auteurs de ce rapport prnent donc une voie diffrente, convaincus que cest par sa capacit innover, imaginer des rponses nouvelles, s'inspirer pleinement des politiques territoriales mises en uvre par ses lus locaux, que la gauche, dans ce domaine, parviendra se doter dune alternative crdible. Dans le dbat qui sannonce, elle devra viter un cueil et faire valoir un atout. L'cueil, ce serait daccepter laffrontement avec la droite sur son propre terrain, en reprenant ses concepts, ses ides, ses mots. L'atout, pour sa part, cest son indniable savoir-faire en matire de scurit un savoir-faire dont elle doit sappliquer convaincre nos concitoyens,
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Cour des Comptes, Lorganisation et la gestion des forces charges de la scurit publique, Rapport public thmatique, juillet 2011.

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tche relativement aise pour peu quelle s'en donne l'ambition. Le constat est prsent partag de tous : les Franais ont t flous depuis 2002. Flous par des chiffres de la dlinquance maquills pour apparatre bons alors quils ne ltaient pas ; flous car ils ont d consentir un effort financier consquent en vue damliorer leur scurit et que les moyens dgags ont t mal utiliss ; flous car le gouvernement leur a fait croire que la voie suivie, bien que sans issue, tait la seule possible, et quil fallait persvrer en ce sens. Cet chec nest pas laboutissement dune politique, mais dune absence de politique, dune absence de vision. Les dommages de cette gestion brouillonne sont si nombreux que lon se contentera ici den voquer les manifestations les plus proccupantes : contradiction insurmontable entre la politique du chiffre et du rsultat dun ct et celle des moyens de lautre ; dresponsabilisation croissante de la hirarchie locale soumise des consignes unilatralement arrtes au sommet et uniformment appliques la base ; gestion approximative des ressources humaines et matrielles ; relchement du maillage territorial qui, combin la RGPP, entrane une indniable confusion en matire de doctrines d'emploi des forces nationales (recours aux CRS ou aux escadrons de gendarmes mobiles pour des actions de scurit publique), voire un transfert de responsabilit et de charges vers les collectivits locales (polices municipales). Lintrt gnral commande donc de rompre avec une approche des questions de scurit dont lun des effets les plus tangibles a t le divorce, que nul ne songe plus nier, entre la population et ceux en charge de sa protection. La gauche doit proposer au pays un vrai commandement de nos forces de lordre qui, tournant rsolument le dos aux foucades mdiatiques creuses et sans lendemain de Nicolas Sarkozy et de ses successeurs, sinscrirait dans une dmarche fonde sur la qute du bien commun et la satisfaction des besoins de nos concitoyens. Elle doit ensuite dvelopper une vision de la scurit publique territorialement pertinente pour un service de proximit en phase avec les ralits et en rupture avec les concepts fumeux de police dagglomration ou de police des territoires . Le temps est venu dun effort consquent de comprhension des enjeux territoriaux et de priorisation des actions arrtes en concertation troite entre les responsables des forces de scurit, le parquet et les lus locaux. Enfin, la gauche doit imaginer une organisation des forces de police et de gendarmerie qui, loin de se focaliser sur la satisfaction des corporatismes divers et des volonts dhgmonie, sapplique rpondre aux besoins effectifs de nos concitoyens, par lmergence dun vritable service public de la scurit, modernis, tourn vers la protection des personnes et rendant des comptes aux usagers. Les propositions rassembles ici, si diverses soient-elles, des plus gnrales aux plus dtailles, des plus symboliques aux plus techniques, ne visent quun seul objet : refaire de

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la police et de la gendarmerie une force publique institue pour lavantage de tous, et non pour lutilit particulire de ceux qui elle est confie . Cest en effet dans cette belle formule de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen que se trouve le sens dune dmarche de gauche : rendre aux Franais leurs forces de police et de gendarmerie, trop longtemps confisques par le marketing scuritaire et la protection du pouvoir, en imaginant tous les moyens de faire en sorte que ce soient enfin les attentes relles des quartiers, villes, villages, et de leurs habitants, qui crivent la feuille de route de nos gendarmes et policiers.

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PARTIE I

Les leons du pass

Dans le baromtre mensuel ralis par TNS SOFRES et publi par La Croix sur les proccupations des Franais , la scurit des biens et des personnes ne figure au mois de juillet 2011 quen onzime position (27 %), bien loin derrire le chmage et lemploi (73 %), la sant et la qualit des soins (57 %), lvolution du pouvoir dachat (51 %), le financement des retraites (49 %) ou encore lcole et la qualit de lenseignement (48 %). A lvidence, la situation tranche nettement avec celle qui prvalait lors de la dernire anne de la lgislature 1997/2002, o cet item apparaissait alors en tte du classement. Faut-il y voir un succs pour Nicolas Sarkozy ? Faut-il en conclure que la scurit nest plus un problme dans notre pays ? La rponse savre videmment plus complexe. Dabord parce que lenvironnement sociopolitique sest profondment modifi ces dix dernires annes. Ainsi, par exemple, au dbut des annes 2000, on assistait une reprise des crations demploi et le chmage reculait, notamment dans les classes moyennes et populaires, traditionnellement les plus touches par linscurit. La peur lie la perte dactivit diminuait donc et, mcaniquement, les proccupations relatives au niveau dinscurit prvalaient sur toute autre considration. Ensuite parce que depuis 2002, Nicolas Sarkozy a fait de son image de Sheriff de France une marque de fabrique dont ltoile a longtemps brill proportion de son activisme policier. Mais avec le temps, son clat a pli et le pass sest institu comme un passif. La gestion mdiatique des forces de scurit aux dpens dune politique de long terme de traque de la dlinquance, de remonte des rseaux, de recherche des auteurs dinfractions dmontre ses limites. Il convient donc dintroduire un peu de raison dans un dbat pour le moment domin par la gesticulation. Lobjectif de la scurit publique, cest de faire rgner la concorde civile et non driger sa lgitimit sur un tat de panique entretenue. La gauche doit donc rcuser les dlires scuritaires en leur opposant des rponses concrtes, efficaces, vigoureuses mais mesures. Elle ne pourra pour autant y parvenir que dans la mesure o elle-mme consent procder une mise en cause critique de son propre bilan. Cest le dfi quentend relever cette premire partie : revisiter la mandature de la gauche plurielle avant de sintresser laction du ministre puis du prsident Nicolas Sarkozy.

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1. Les socialistes et la scurit : du constat de lchec sa rfutation

1. QUAND LA GAUCHE BAT SA COULPE


La gauche a chou en matire de scurit. Chacun le dit, le rpte lenvie, il faut donc que ce soit vrai. Lionel Jospin, dernier Premier ministre socialiste, le confessait dj sur TF1 le dimanche 3 mars 2002, cest--dire quelques semaines avant mme la tenue du premier tour du scrutin prsidentiel, reconnaissant sans ambages avoir pch sur ce dossier un peu par navet : Je me suis dit peut-tre pendant un certain temps : si on fait reculer le chmage, on va faire reculer linscurit. On a fait reculer le chmage il y a 928 000 chmeurs en moins mais a na pas eu un effet direct sur linscurit2. Certes, sa position voluera quelque peu par la suite, mais pas tant sur le constat de lchec, qui semblera toujours simposer ses yeux avec une imprieuse vidence, que sur ses causes. Ainsi, dans la tribune quil accordera au quotidien Le Monde en 2003, expliquera-t-il moins le rsultat du 21 avril par les orientations de la politique mise en uvre caractrise par un fructueux quilibre entre rpression, rparation et prvention que par les dissensions luvre au sein de la majorit plurielle, les Verts, les communistes et jusqu certains socialistes stant selon lui refuss accepter linvitable dimension rpressive de cette politique3.

Des dirigeants socialistes lunisson


A peine tourne la page douloureuse de la prsidentielle, les dirigeants du PS, en qute des raisons profondes dun dsastre lectoral sans prcdent, nallaient pas tarder lui emboter le pas, se livrant une analyse sans concession et parfois brutale de lchec de la gauche dans la lutte contre la dlinquance. Ainsi Henri Weber dans Libration4, Grard Collomb dans Le Figaro5, en passant par nombre de contributions gnrales6 au Congrs de Dijon ou douvrages7 reprirent cette grille danalyse. Encore aujourdhui, cette thse est
Ds le 21 fvrier sur France 2, au lendemain de sa dclaration de candidature, interrog sur ses ventuels regrets par David Pujadas, il avait dj rpondu : Je ne peux pas me satisfaire de la situation de linscurit. Les efforts devront tre accrus. 3 L. Jospin, Etre utile , in Le Monde, 1er fvrier 2003. 4 H. Weber, Les chantiers oublis , in Libration, 29 aot 2002. 5 G. Collomb, Un coup de barre gauche du PS serait une erreur , in Le Figaro, 17 avril 2003. 6 Cf. par exemple la contribution prsente par F. Hollande, Pour un grand Parti socialiste , ou celle du NPS, Pour un nouveau Parti socialiste . 7 Cf. P. Moscovici, Un an aprs, Paris, Grasset, 2003 ou L. Baumel et L Bouvert, Lanne zro de la gauche, Paris, Editions Michalon, 2003.
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rgulirement avance, linstar de Franois Hollande qui, dans son ouvrage publi en 2009, situe les raisons de notre chec [] dans la manire dont nous avons t pris contre-pied sur les questions de scurit et dimmigration8 .

Puisque lopinion le dit


Les dirigeants socialistes auraient-ils pu adopter un autre discours ? Sans doute pas, tant celui-ci et t peru par nos concitoyens comme un pur dni de ralit. En effet, pour les Franais, le doute nest pas de mise, les politiques mises en place entre 1997 et 2002 dans le domaine de la scurit ont largement chou9. Les prescripteurs dopinion journalistes ou sociologues le leur rappellent dailleurs chaque instant. Il suffit pour sen convaincre de restituer quelques-uns des gros titres des journaux de lpoque : Trains de Banlieue : linscurit monte ; Violence des enfants : les parents dbords ; Les vraies raisons de la guerre des bandes ; La violence est entre lhpital ; Banlieues : les pompiers ont peur ; Dlinquance : les chiffres qui inquitent Il nest pas jusqu la presse rpute favorable au gouvernement de gauche qui ne cde au catastrophisme ambiant, peignant une situation volontiers apocalyptique : Au ministre de lIntrieur, crit Le Nouvel Observateur10, on est conscient que tous les gouvernements ont chou dans la lutte contre la petite dlinquance. Dans les quartiers sensibles, tous les clignotants sont au rouge. Elus, policiers, magistrats, ducateurs, enseignants sont dsempars cest un euphmisme. Les jeunes qui posent problme sont devenus insaisissables. Dans ces quartiers-l, les petites dpouilles , la drogue, les tags sur les voitures ou sur les rideaux de fer des commerants, les jeunes qui tranent leur ennui en bandes et les dealers qui tiennent le trottoir, souvent accompagns de chiens, contribuent accrotre linquitude. Et deux ans plus tard, le rdacteur en chef adjoint du mme hebdomadaire, Herv Algalarrondo, enfonce encore le clou dans un pamphlet au titre vocateur : Scurit : la gauche contre le peuple11. Il y explique que lintelligentsia socialiste rechigne dans ce domaine toute conversion : Elle continue de voir dans le moindre accroissement des pouvoirs de la police et de la justice une menace pour les liberts . Elle continue dprouver davantage de compassion pour les dlinquants que pour les victimes. Aprs les lections, le gouvernement, quil soit de gauche ou de droite, continuera de se heurter ce que jappelle le parti des droits de lhomme : il ne se rsigne pas rpudier langlisme12. Et Laurent Joffrin de conclure : Le point faible du bilan de la gauche, cest bien linscurit. [] La gauche a chou sur un point dcisif : lusage efficace de ladministration policire. [] Voil sans doute, dans la campagne qui sannonce, le vrai talon dAchille de la majorit. Ou le talon de Lionel13 .
F. Hollande, Droits dinventaires, Paris, Seuil, 2009. Mais en attribuent-ils exclusivement la responsabilit L. Jospin et la gauche plurielle ? Ce nest pas une certitude. Ainsi Grard Grunberg note qu la veille du scrutin prsidentiel de 2002, la crdibilit du Prsident sortant J. Chirac est au plus bas dans les domaines cruciaux de limmigration (67 % de rponses ngatives), de la moralisation de la vie politique (67 % de rponses ngatives) et, surtout, de la scurit des citoyens (77 % de rponses ngatives). ( Le drle de printemps lectoral , in Ltat de lopinion, Paris, Seuil, 2003). 10 Inscurit : les chiffres noirs , 17 fvrier 2000. 11 H. Algalarrondo, Scurit : la gauche contre le peuple, Paris, Robert Laffont, mars 2002. 12 Interview au Figaro, 18 mars 2002. 13 Le Nouvel Observateur, 19 juillet 2001.
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Lhebdomadaire Politis soulignera lui-mme en juillet 2001 que dun point de vue de gauche, Jacques Chirac a parfaitement raison. Le saviez-vous ? Un quart des habitants de lIle-de-France ont eu leur auto cambriole en trois ans. Et 10 % leur appartement. [] Il est grand temps pour les intellectuels de gauche et leurs mdias de reconnatre quil y a l un trs grave problme. 14 Ainsi plus lchance prsidentielle se rapprochera, plus la presse crite et audiovisuelle accordera de place au traitement des faits divers et, partant, la prtendue impritie gouvernementale dans la lutte contre la dlinquance. Linstitut TNS Mdia, qui produit une courbe UBM (Unit de Bruit Mdiatique), a dmontr quen 2001 le thme de linscurit tait arriv trs loin devant tous les autres, avec dix fois plus de bruit mdiatique que le chmage. Lmission Arrt sur images divulguait pour sa part en mai 2002 qualors que TF1 avait diffus entre le 1er et le 21 avril cinquante-quatre sujets sur linscurit, dont 5 % de positifs (par exemple sur des dispositifs de prvention), elle nen avait pass lantenne que dix sur les trois semaines suivantes, dont 40 % de positifs La presse a donc amplement relay, jusquau premier tour de llection prsidentielle, le discours dominant qui faisait tat de limpuissance, sinon de la mauvaise volont de la gauche dans son combat contre la dlinquance. Lchec lectoral de 2002 a-t-il dbouch sur une prise de recul ncessaire pour analyser larticulation qui sinstaura entre les mesures mises en uvre (et singulirement la police de proximit), le jeu politique (et notamment linteraction entre certains syndicats policiers et la droite parlementaire) et la construction des faits mdiatiques ? Ainsi, par exemple, seston interrog sur la gense des statistiques policires qui, systmatiquement orientes la hausse, craient lillusion dun phnomne objectif indiscutable ? Que nenni. Il faudra attendre plusieurs annes pour que soient mises en lumire les erreurs de la statistique policire erreurs tmoignant de lefficacit de la politique publique de scurit du moment15. On ne trouva, non plus, personne pour dfendre les acquis lgislatifs de la fin de lanne 2001 comme par exemple la loi sur la prsomption dinnocence. Elle fut pourtant vote par une large majorit de parlementaires et sans opposition. Il est vrai quelle suscita loccasion de son entre en application des rsistances trs fortes parmi certaines organisations syndicales policires. Puis ces dernires surent profiter de lattention accorde par les mdias aux questions de scurit pour avancer nombre de revendications catgorielles et obtenir gain de cause, sur fond de manifestations imposantes en novembre 2001 et de virulentes interpellations rptes du gouvernement lAssemble nationale par son opposition. Mme les gendarmes, principalement les sous-officiers dactive, nhsitrent pas sortir de leurs casernes en tenue, pour dfiler arms, dans leurs vhicules de service, sur lensemble du territoire franais, afin de rclamer une amlioration de leurs conditions de travail ! Pourtant il ny avait l aucune concidence, mais bien une habile exploitation,
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Politis, ditorial intitul Questions de scurit , 19 juillet 2001. J-H. Matelly, C. Mouhanna, Police : des chiffres et des doutes, Paris, Michalon, 2007.

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chacun suivant sa logique mais contribuant de fait crer un climat de tension extrme. Ces considrations ne furent pourtant pas immdiatement prises en compte. La plupart des ouvrages qui, dans la foule du 21 avril, se donneront pour objet didentifier les causes du dsastre, recourront massivement la traditionnelle grille dinterprtation base sur la ngation du rel par la gauche. Pour Eric Dupin, ainsi, les problmes poss ont trs longtemps t carrment gomms par les bonnes mes de la gauche officielle. Ce ntait pas linscurit qui progressait, mais le sentiment dinscurit , rptaient ses dirigeants et sa presse. [] Ce grave manquement ses devoirs nest pas la dernire raison de son viction du second tour de llection prsidentielle de 200216. Mme constat dchec chez Denis Pingaud17 mais, soulignons-le, celui-ci recourt pour expliquer la droute des raisons diamtralement opposes. En lespce, Lionel Jospin aurait trop cherch, durant la campagne, coller Jacques Chirac pour viter les coups alors quau contraire il et fallu sen dmarquer : Le Premier ministre candidat dsoriente [] les lecteurs. A commencer par les siens. A prendre sur son dos les mauvais chiffres sur la dlinquance et adopter un positionnement tellement scuritaire , il laisse penser que ce nest pas plus utile de voter pour lui que pour le prsident sortant.

Un chec pour cause de droitisation du discours ?


Une explication trs minoritaire dans labsolu, mais laquelle adhrera pour une large part le monde intellectuel et universitaire. Lide dominante ici est que la gauche, dans cette affaire, est tombe dans son propre pige en tentant vainement dinstrumentaliser son profit le thme de linscurit. Selon Laurent Mucchielli18, ainsi, en voulant dbarrasser la gauche de langlisme , en insistant sur la responsabilit individuelle des auteurs dactes de dlinquance quel que soit leur ge, en allant jusqu qualifier d excuses sociologiques les analyses sur les causes des dlinquances juvniles, en relguant la politique de la Ville au profit dune place de plus en plus centrale accorde au ministre de lIntrieur, le gouvernement Jospin a en quelque sorte fait sauter les digues que constituaient des repres intellectuels classiques gauche. Ce faisant, il a en ralit ouvert un boulevard la surenchre scuritaire et sa mise en scne mdiatique. Ds lors que tout le monde allait dans le mme sens, les positions les plus extrmes ont pu sexprimer sans rencontrer de contradiction majeure. Cette thse dune gauche pnalise lectoralement pour avoir jou lapprenti sorcier, quoique trs marginale dans lopinion publique, demeure aujourdhui une clef dinterprtation pertinente aux yeux dun grand nombre de sociologues. Ainsi en 2008 encore, Jean-Yves Dormagen et Daniel Mouchard pouvaient-ils avancer sans lombre dune hsitation que Lionel Jospin a perdu les lections parce quil a accord trop dimportance un thme sur lequel il ntait pas crdible, y compris au sein de llectorat de gauche : la

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E. Dupin, Sortir la gauche du coma Comprendre les racines dun dsastre, Paris, Flammarion, 2002. D. Pingaud, Limpossible dfaite, Paris, Seuil, mai 2002. 18 L. Mucchielli, Repenser la prvention pour faire socit , in Hommes et Liberts, n 120, dcembre 2002.

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dlinquance19.

Persistantes divisions socialistes


Il est vrai que le PS lui-mme a contribu nourrir cette lecture en accrditant lide quil existe toujours en son sein un vritable clivage sur la question. Ainsi lapproche de llection prsidentielle de 2007, Libration peut encore voquer un parti toujours pig par la scurit faute dtre capable de parler dune voix claire et ferme20 . Plus que jamais, les positions alors exprimes par les bobos de gauche hostiles toute rpression, souvent proches de la Ligue des Droits de lHomme ou du Syndicat de la Magistrature, et celles vhicules par certains lus de banlieue et ce que Julien Dray appellera le parti profond sont prsentes comme inconciliables. Et de fait, les propositions certes parfois iconoclastes formules par Sgolne Royal encadrement militaire pour les primo-dlinquants de seize ans et plus, stages de parentalit, suppression des allocations familiales, internats scolaires furent dabord combattues au sein mme du Parti socialiste. Certains de ses dirigeants nhsitrent pas alors affirmer que la future candidate prenait la responsabilit, en commettant selon eux exactement la mme faute que Lionel Jospin cinq ans plus tt, de propulser nouveau Jean-Marie Le Pen au second tour. Deux ans plus tard, la persistance de ces sourdes luttes entre libertaires et pragmatiques conduira Bruno Le Roux souligner que s il y a des gens qui ces dernires annes ont rflchi, et [] ont paru crdibles au sein du PS sur ces questions de scurit , en revanche le discours gnral du Parti na jamais su intgrer compltement cette dimension pour en faire un des lments importants de sa politique 21.

Du caractre fondateur ou non du colloque de Villepinte


Cette difficult vient peut-tre de lapprciation souvent porte sur le colloque de Villepinte organis par le gouvernement de Lionel Jospin en octobre 1997. Il est en effet rgulirement prsent comme un vnement fondateur, marquant une rupture avec les supposs laxisme et anglisme qui prvalaient jusqualors au sein du PS. Certes, la lutte contre la dlinquance est alors rige en seconde priorit gouvernementale par le ministre de lIntrieur Jean-Pierre Chevnement qui, se rfrant la Dclaration universelle des droits de lhomme et du citoyen, lgitime le tournant opr en arguant du fait que linscurit est une ingalit qui touche avant tout les classes populaires . Mais paradoxalement, cette initiative marquait pourtant un enterrement du travail accompli au sein du PS par un groupe de rformateurs runis autour de Daniel Vaillant, Bruno Le Roux et Clotilde Valter22. De fait, pas une seule fois dans les propos du Premier ministre nest fait rfrence la rflexion
J-Y. Dormagen, D. Mouchard, Introduction la sociologie politique, Bruxelles, Editions De Boeck Universit, 2008. 20 J-D. Merchet, Le PS toujours pig par la scurit , in Libration, 6 juin 2006. 21 B. Le Roux, Il faut des instits et des policiers , site internet Reversus, 26 Novembre 2009. 22 R. Cos, La scurit sous le gouvernement Jospin, sur le destin ministriel dune doctrine partisane, Recherches socialistes, OURS, janvier-juin 2011, p.
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doctrinale qui avait nourri la convention nationale de la Villette des 29/30 juin 1996 consacre aux nouveaux acteurs de la dmocratie et o bien des ides nouvelles comme la police de proximit destine garantir partout chaque citoyen le droit de vivre en scurit . Et puis surtout un tel discours fut contreproductif sur le plan politique en accrditant lide que, pralablement au colloque, la gauche se dsintressait des questions de scurit publique, et que les gouvernements ayant dirig le pays entre 1981 et 1986 ainsi quentre 1988 et 1993 taient rests inertes en matire de lutte contre la dlinquance.

2. UN BILAN PRATIQUE ET DOCTRINAL A REVISITER


Si lon veut bien se donner la peine dexaminer dans le dtail le bilan de la gauche, il est en effet frappant de constater, contrairement certains lieux communs que ses leaders ne sont pas les derniers propager, la grande continuit de sa position doctrinale sur ces questions depuis au moins une trentaine dannes ainsi que le caractre tout fait honorable de son action gouvernementale.

Des principes daction tablis de longue date


Ainsi le plan densemble de lutte contre la criminalit labor par le PS dans la perspective des lections prsidentielles de 1981 sarticule dj autour de trois objectifs dont la pertinence est encore aujourdhui patente : prvenir la criminalit, la contenir, viter la rcidive. Prvenir la criminalit car il serait illusoire de sattacher aux effets sans sattaquer aux causes. La contenir car la rponse immdiate la grande violence et la grande criminalit, cest videmment la neutralisation par la prison, et cela pendant tout le temps ncessaire la scurit de la population23 . Enfin, viter la rcidive en dveloppant le recours aux peines alternatives et de substitution, dans la mesure o, pour certaines catgories de dlinquants, la prison dsocialise plus quelle ne prpare la rinsertion sociale, corrompt plus quelle namende. Quant la police elle-mme, ses missions doivent tre redfinies de manire ce quelle soit en mesure de se consacrer en priorit la prvention, la dissuasion, lenqute et la protection, et non plus des tches administratives dont il convient de la librer. Llotage enfin sera promu, dans notre conception, llotier [tant] un gardien bien form, vivant dans le quartier, le connaissant travers ses habitants, ses ralits sociales, ses problmes, ses associations24 . Reconnaissons que si certains termes et concepts ici utiliss ont sans doute un peu vieilli, nous nen retrouvons pas moins dans cette dclaration dintention les axes dune politique quilibre qui na rien perdu de son actualit en 2011. Les bases doctrinales du Parti socialiste en matire de scurit, fondes sur le triptyque prvention-dissuasionpunition , taient dj bien poses en 1981, mme si lune ou lautre de ses dimensions a pu conjoncturellement tre remise en cause par la suite en fonction des circonstances et des convictions spcifiques tel ou tel dirigeant. Les ministres socialistes de lIntrieur y ont dailleurs largement puis les sources de leur action, et tous se sont efforcs de mener une
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Des hommes libres dans une socit sre , in Le Poing et la Rose, 22 avril 1981. Id.

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politique quilibre, soucieuse toute la fois defficacit policire et de respect de la dontologie.

De Gaston Defferre Paul Quils


Si Gaston Defferre (1981-1984) est surtout entr dans lhistoire comme le pre de la dcentralisation la franaise, il fit aussi preuve dun grand volontarisme en matire de lutte contre la dlinquance. Certes, son nom nest associ aucune grande loi dans le domaine de la scurit, mais il sappliqua avec un certain succs rformer le fonctionnement de la police, quil souhaitait mettre au service des citoyens . Le 10 octobre 1981, Marseille, il annona le recrutement de 6 000 personnels supplmentaires, se pronona en faveur de linstauration dun dialogue permanent avec la base et insista sur le ncessaire tablissement de rapports exemplaires entre la Nation et ses forces de lordre. Mais cest probablement dans le domaine de la formation des policiers quil se montrera le plus actif. Le 3 dcembre 1981 est ainsi institue une nouvelle Direction de la formation des personnels avec sa tte Jean-Marc Erbs. Trois objectifs lui sont assigns : lamlioration du recrutement des gardiens de la paix, la mise en place de structures de recherche et de documentation, enfin llaboration dune Charte de la formation . Celle-ci, qui sappuiera sur les rsultats dune vaste enqute 110 000 questionnaires ayant t adresss aux policiers afin de mesurer leurs attentes en la matire est finalement publie le 5 dcembre 1982. Elle prvoit notamment un plan daction de cinq ans dot de douze objectifs, parmi lesquels le dveloppement de la qualification professionnelle, la promotion dun style de commandement conciliant discipline et dialogue, la monte en puissance des techniques de prvention et une slectivit accrue en matire de recrutement. Pierre Joxe (1984-1986 et 1988-1991) se signalera par une ambitieuse politique de modernisation des organes de scurit publique, base sur leur professionnalisation et leur dpartementalisation. Lui qui, en 1984, arrive du ministre de la Dfense, est particulirement frapp par le proccupant tat de sous-quipement qui caractrise alors la police nationale. Il sappliquera ds lors avec beaucoup de dtermination remdier ces dramatiques carences. Cest ainsi que loutil informatique est gnralis dans les commissariats et les rseaux de transmission amliors. La police technique et scientifique connat pour sa part un dveloppement sans prcdent. Le ministre se prononce par ailleurs en faveur de la promotion de llotage et inaugure en novembre 1989 lInstitut des hautes tudes de la scurit intrieure (IHESI). Inspir de lInstitut des hautes tudes de dfense nationale, celui-ci reprsente une institution novatrice dans la police, qui va dvelopper son action dans trois domaines : la recherche en appui avec la communaut scientifique , la formation, la communication. Pierre Joxe uvre enfin une amlioration significative des relations entre la police et la gendarmerie nationale. Lun de ses principaux mrites est sans doute davoir saisi, parmi les premiers, toute limportance quil convenait daccorder la mise en place dune approche globale des politiques de scurit. Paul Quils (1992-1993), lui, labore en mai 1992 un plan dactions immdiates contre la criminalit, qui sera dclin en plans locaux de scurit dans les

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dpartements, et installe le 3 mars 1993 le Conseil suprieur de la police technique et scientifique. Le premier, il cre aussi un conseil suprieur de l'activit de la police nationale , que sempressera de supprimer Charles Pasqua.

Une priorit du gouvernement Jospin


Les deux ministres de lIntrieur du gouvernement Jospin, Jean-Pierre Chevnement (19972000) et Daniel Vaillant (2000-2002) se rvleront particulirement novateurs dans le domaine de la lutte contre la dlinquance. Le 28 octobre 1997 est signe la circulaire interministrielle relative ltablissement des contrats locaux de scurit. Leur mergence sinscrit dans une perspective rsolument nouvelle ouverte par Paul Quils, celle de partenariat et de coproduction des politiques menes en la matire. Il sagit en lespce de dployer laction publique dans la continuit des rflexions menes depuis des annes : la citoyennet comme axe de prvention privilgi, la proximit comme mode dintervention, la qute indispensable dune coopration efficace entre les services de lEtat (police, gendarmerie, justice) et les partenaires territoriaux, au premier rang desquels les maires bien sr, mais aussi lensemble des acteurs de la vie sociale : bailleurs, socits de transport public, tablissements commerciaux Le dcret du 18 novembre 1997 dbouche pour sa part sur la cration du Conseil de scurit intrieure, prsid par le Premier ministre et charg de la dfinition des orientations gnrales de la politique de scurit intrieure . Une circulaire du 9 mars 1998 se fixe pour objectif d apporter une rponse immdiate aux violences urbaines. Le 27 avril suivant, Jean-Pierre Chevnement dvoile un plan de redploiement de 3 000 policiers et gendarmes au profit de 26 dpartements sensibles dans le but de supprimer des zones de non-droit . Le 8 juin, Lionel Jospin annonce une srie de mesures pour renforcer la lutte contre la dlinquance des mineurs, avec notamment le dveloppement des units encadrement ducatif renforc (UEER). A lissue du conseil de scurit intrieure du 27 janvier 1999, il prsente plusieurs dispositions centres sur trois priorits : assurer, par la mise en uvre de la police de proximit, une prsence effective dans les quartiers et les lieux sensibles, amliorer lefficacit de la rponse aux actes de dlinquance, prserver lcole et amplifier les actions en faveur de la jeunesse. Le 19 avril suivant est prsent un plan daide aux victimes sur trois ans, destin amliorer leur accueil, leur information et leur accompagnement au sein des services de lEtat. Une semaine plus tard est publie par le ministre de lIntrieur la liste des sites exprimentaux de police de proximit, rpartis sur 33 dpartements essentiellement du Sud-est, du Nord-Pas-de-Calais, dAlsace et dIle-de-France. Plus globalement, il faut se souvenir que sous le gouvernement Jospin, le budget de la police, laiss en jachre par les Premiers ministres Edouard Balladur et Alain Jupp, a augment de 18 %, que les effectifs ont cr de 11 % pour dpasser pour la premire fois les 150 000 et que les investissements ont pratiquement doubl. Ainsi le budget passe de 30 34 milliards de francs de 2000 2002. Des sommes considrables sont consacres la protection des policiers. Ainsi le gilet pare-balles que distribuera Nicolas Sarkozy peine install Place Beauvau fut-il command par Daniel Vaillant !

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Des lois qui ont marqu leur poque


De mme, le bilan lgislatif de la gauche, dans le domaine de la lutte contre la dlinquance, se rvle extrmement riche, non pas sur le plan quantitatif mais qualitatif. En lespce, tous les secteurs de la scurit sont ici concerns, et les approches prventives et rpressives se conjuguent harmonieusement, sans tabou, rvlant une qute dquilibre conforme, somme toute, ce qui apparat comme la doctrine socialiste depuis une trentaine dannes.

a) La modernisation de la police
Il y a eu dabord la loi n 83-629 du 12 juillet 1983 qui est utilement venue rglementer les activits prives de surveillance, de gardiennage et de transports de fonds. Elle fut suivie par limportante loi n 85-835 du 7 aot 1985 relative la modernisation de la police nationale. Celle-ci poursuivait quatre grands objectifs : ladaptation de linstitution policire afin de la rendre plus oprationnelle ; laccroissement de lefficacit des investigations ; lamlioration de la protection du territoire et de lEtat ; enfin loptimisation des conditions demploi des personnels en rgion parisienne. Elle sest traduite par un effort budgtaire des plus apprciables, sur cinq ans, dont les effets bnfiques ont t extrmement sensibles : modernisation du parc immobilier par des constructions nouvelles et lentretien de lexistant (livraison de prs de 342 000 mtres carrs de planchers, de constructions neuves ou de rnovation de 1986 la fin de 1990) ; poursuite de la remise niveau du parc automobile, tant pour ce qui concerne celui de vhicules lgers, utilitaires et deux-roues (16 693 vhicules acquis de 1986 la fin de 1990) que pour celui du maintien de lordre (897 vhicules acquis entre 1986 et 1990) ; acclration du processus de modernisation des mthodes de travail des services par la gnralisation des techniques informatiques, bureautiques et tlmatiques (accroissement du parc de terminaux et de micro-ordinateurs) ; structuration des applications de police oprationnelle (fichiers de recherche et fichiers de travail) et amlioration des systmes de gestion (personnel et quipement) des directions concernes ; rajeunissement du parc de matriel metteur-rcepteur et modernisation des rseaux radios, notamment fichiers bord des vhicules ; mise disposition de nouvelles fonctionnalits (salles dinformation et de commandement) ; enfin, accroissement des moyens consacrs la police technique et scientifique tant dans le domaine de lquipement de ses services que dans celui des matriels afin de lui assurer une plus grande capacit oprationnelle.

b) Rglementer les polices municipales


Il y eut ensuite la loi n 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. Elle vise confrer leurs agents de nouveaux pouvoirs en leur dlivrant expressment la qualit dagents de police judiciaire adjoints. Mais elle encadre aussi plus strictement leur action par lentremise du prfet et du procureur de la Rpublique. Les principales dispositions du texte ont pour objet linstauration dune convention de coordination entre le maire de la commune et les autorits de lEtat ds lors quun service de police municipale comporte au moins cinq emplois dagent ; la cration auprs du ministre de lIntrieur dune commission consultative des polices municipales ; lobligation de conditionner lexercice des fonctions

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dagent lobtention dun concours de la fonction publique territoriale ; lencadrement de la dtention darmes, permise ds lors que la nature des interventions et les circonstances le justifient, sur autorisation nominative du prfet aprs demande motive du maire ; la mise en place dune identification commune tous les services de polices municipales de la carte professionnelle, de la tenue, de la signalisation des vhicules et des quipements ; enfin ltablissement dun code de dontologie par dcret en Conseil dEtat.

c) Un cadre dontologique renforc


La gauche sest rvle particulirement active en matire de contrle des activits des forces de lordre. Dans son article 4, la loi du 7 aot 1985 voque plus haut prvoyait llaboration dun code de dontologie de la police nationale. Celui-ci est finalement mis en uvre par le dcret n 86-592 du 18 mars 1986 qui, constitu de vingt articles rpartis en trois titres, traite successivement des devoirs gnraux de linstitution, des droits et devoirs respectifs des fonctionnaires de police et des autorits de commandement, et du contrle de la police. Il souligne notamment le respect d aux personnes, sans distinction dorigine, lobligation dassistance tout individu mme si lagent nest pas en service, lusage proportionn des armes, linterdiction dexercer des violences lencontre de suspects gards vue et lobligation de ne pas se conformer un ordre manifestement illgal. Les manquements ces rgles sont, daprs larticle 6, susceptibles dinduire des sanctions disciplinaires, voire pnales. Toutefois, pendant plusieurs annes encore, aucune instance extrieure linstitution policire naura la charge de veiller au respect des dispositions de ce code. Cest le gouvernement Brgovoy qui, par lentremise dun dcret en date du 16 fvrier 1993, remdiera cette carence en instaurant le Conseil suprieur de lactivit de la police nationale, anctre de la Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS), laquelle le Premier ministre Lionel Jospin souhaitera confrer une lgitimit encore accrue en linstituant par voie parlementaire et en lui attribuant le statut dautorit administrative indpendante : la loi qui la fonde, du 6 juin 2000, octroie surtout cette nouvelle instance un champ dintervention particulirement tendu, puisque bien au-del de la seule police nationale, elle est charge de veiller au respect de la dontologie par toute personne exerant des activits de scurit, quelles quelles soient, sur le territoire de la Rpublique.

d) Le respect de la prsomption dinnocence


Certains des textes adopts par la gauche ont eu plus spcifiquement pour objet de garantir le respect du principe fondamental de la prsomption dinnocence dans le processus pnal. Dans cette catgorie entre notamment la loi n 93-2 du 4 janvier 1993 portant rforme de la procdure pnale. Lune de ses principales innovations rside dans linstitution de droits nouveaux pour la personne place en garde vue : droit un examen mdical ds le dbut de la mesure, droit dinformer un de ses proches, droit un entretien avec un avocat. Une autre volution induite par ce texte, de porte plus gnrale, concerne le rgime des nullits. Il est en effet prvu, sous larticle 171 du code de procdure pnale, une liste de nullits automatiques dans le cas o certaines dispositions, relatives en particulier au rgime de la garde vue, en viendraient tre violes. La loi n 2000-516 du 15 juin 2000 sur le

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renforcement de la prsomption dinnocence sinscrit dans cette mme perspective. Elle apporte des modifications majeures aux diffrentes phases de la procdure, parmi lesquelles linstauration de lappel en matire criminelle, le renforcement du droit des victimes, la rforme de la libration conditionnelle ainsi que du rgime de la garde vue, du droulement de linstruction prparatoire, de la dtention provisoire25, et contient une srie de nouvelles dispositions relatives la presse.

e) Une politique de scurit plus performante


Enfin, la loi n 2001-1062 du 15 novembre 2001 sur la scurit quotidienne (LSQ), adopte peine deux mois aprs les attentats du 11 septembre, sinscrit dans une perspective plus rpressive que les prcdentes, mettant en uvre divers moyens de lutte contre le terrorisme, les trafics et certaines nuisances sociales. Il convient de relever notamment les dispositions renforant considrablement les pouvoirs des personnels de scurit, y compris du secteur priv qui, habilits par un reprsentant de lEtat, obtiennent par le truchement de ce texte lautorisation de procder des fouilles et palpations en cas de forte suspicion de dlit ces fouilles devant toutefois tre en principe soumises un accord de la personne suspecte. La combinaison de textes axs sur la dontologie, la garantie du respect des liberts fondamentales et lefficacit de laction policire rvle une cohrence caractristique de la gauche sur ces questions : le renforcement ventuel des pouvoirs juridiques ou matriels des forces de lordre (LSQ) va de pair avec une intensification du regard et du contrle exerc par des autorits administratives extrieures et indpendantes sur leurs missions (CNDS). On soulignera que la plupart des dispositifs mis en place par les gouvernements socialistes nont pas t rejets par la droite lorsquelle a repris le pouvoir, ce qui dmontre que leur entre en vigueur correspondait un besoin effectif auxquels il sest agi en dernier ressort de rpondre de manire plus pragmatique quidologique. Les textes adopts sur le renforcement des rgles de dontologie ou de la prsomption dinnocence, ainsi, sinscrivent dans un contexte particulirement lourd, marqu par plusieurs dcisions de la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH) condamnant la France pour torture et traitements inhumains commis par des policiers26. Cest linstitution dans son ensemble, et plus largement limage de notre pays dans lUnion et dans le monde qui nauraient pas manqu den ptir si la gauche ne stait pas applique avec dtermination remdier aux dysfonctionnements relevs.

Des rapports visionnaires


La gauche a aussi su impulser, lorsquelle dtenait le pouvoir, des politiques nationales innovantes et exemplaires, sappuyant sur des rapports dont chacun loue encore, trente ans plus tard, la grande hauteur de vues.
Instauration dune Commission nationale de rparation de la dtention provisoire (art. 70-71), et de la facult dexiger une indemnisation en cas de dtention provisoire suivie dune relaxe, dun acquittement ou dun nonlieu, dans un dlai de six mois. 26 Affaire Tomasi c. France, 25 juin 1992 ; affaire Selmouni c. France, 28 juillet 1999.
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a) Le rapport Bonnemaison (1982)


Le 28 mai 1982, le Premier ministre Pierre Mauroy installe solennellement le dput-maire socialiste dEpinay, Gilbert Bonnemaison, la tte dune commission de trente-cinq maires de toutes opinions politiques, charge pour eux de faire des propositions susceptibles denrayer le dveloppement du sentiment dinscurit des Franais . Les 64 propositions formules dans le rapport Face la dlinquance, prvention, rpression, solidarit, rendu public en dcembre de la mme anne, sinscrivent dans une stratgie tablie sur la base dune rflexion densemble, en essayant de traiter les problmes dinscurit l o ils se posent, cest--dire au niveau des communes27. En lespce, les auteurs invitent les pouvoirs publics, afin de faire face la monte continue de la dlinquance, tenir compte de quelques principes de bon sens : coopration entre lEtat et les collectivits territoriales ; ncessit dentreprendre laction au niveau le plus proche des problmes, cest--dire la commune et le quartier ; coordination permanente des acteurs et des dcideurs ce niveau ainsi quharmonisation des actions de la vie associative avec, pour ce faire, mise en place urgente de moyens et de structures adaptes ; cration et extension des peines de substitution la prison ; redploiement des forces de police et motivation des magistrats et de tous les responsables ; formation du citoyen, de llve, des parents ; instauration de moyens financiers incitatifs. La mesure phare est, dans le cadre dune organisation permanente de prvention de la dlinquance aux niveaux national, dpartemental et municipal, la cration dun conseil communal de prvention de la dlinquance, instance de coproduction dune politique ambitieuse associant lEtat, la commune et le secteur associatif. Faisant suite aux propositions du rapport Bonnemaison, le gouvernement crera par dcret le 8 juin 1983 le dispositif territorialis de prvention de la dlinquance avec, notamment, des conseils communaux de prvention de la dlinquance dans dix-huit villes pilotes 28. Comme le souligne Tanguy Le Goff, les maires ne sont alors plus considrs comme de simples relais des politiques nationales de prvention, mais comme la pierre angulaire dune dmarche qui cherche adapter ces politiques aux spcificits dun territoire local29 .

b) Le pr-rapport Belorgey (1982)


Le pr-rapport que le dput PS de lAllier Jean-Michel Belorgey remettra en janvier 1982 Gaston Defferre ne connatra certes pas la mme notorit. Il faut dire quil fut plutt mal reu de la part de la hirarchie et des syndicats policiers, voquant sans circonlocution, mme sil ne reprenait pas forcment ces jugements lapidaires son compte, une police inefficace et envahissante qui prfre simmiscer insidieusement dans les sphres de la vie sociale plutt que de protger les honntes gens , une police qui donne limage dun corps prtorien ou dune police politique Prudemment, le ministre de lIntrieur choisit
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G. Bonnemaison (dir.), Face la dlinquance : prvention, rpression, solidarit, La Documentation franaise, 1982. 28 Voir ce propos R.Bousquet, E. Lenoir, La prvention de la dlinquance, Paris, PUF, 2009. 29 T. Le Goff, Les maires, nouveaux patrons de la scurit ?, Rennes, PUR, 2008.

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dteindre lincendie avant quil ne prenne de lampleur, ne demandant pas la rdaction dun rapport dfinitif et sopposant mme la publication du document qui lui avait t remis30. Le texte du dput socialiste fera nanmoins date dans la mesure o il y dfend certaines prconisations trs intressantes, fondes en particulier sur la ncessit de replacer laction de la police sous le signe du service public . Cest ainsi quil plaide en faveur du dveloppement de llotage et dune police de proximit qui dialogue avec les usagers, dune fminisation de certains emplois de grads exclusivement rservs aux hommes, de la mise en place dun organisme de contrle extrieur la grande maison ou de linsertion dans le code de dontologie dune phrase soulignant que tout policier doit sabstenir dexcuter tout ordre dont il sait, ou devrait savoir, quil est illgal . Plus globalement, certaines des propositions avances, notamment dans la perspective dune utilisation plus rationnelle des moyens disponibles , paraissent aujourdhui encore dune tonnante actualit, comme celles visant remdier au problme pos par le poids excessif des charges indues . A juste titre, le rapport souligne ainsi qu il nentre pas [] dans la vocation normale des services actifs de police de procder, bien que ces tches relvent du ministre de lIntrieur, la dlivrance de certains titres didentit, la collecte et la restitution des objets trouvs, ou la ralisation de certains types denqutes purement administratives. Il ne leur appartient pas davantage de remplir des fonctions qui se situent en aval de la mise la disposition de la justice des dlinquants arrts, et relvent de ladministration pnitentiaire, comme les extractions et les transfrements ou la garde des dtenus hospitaliss.

c) Les rapports Schwartz (1981) et Dubedout (1983)


Dautres rapports alors commands par le gouvernement Mauroy nont pas t non plus sans incidence dans le domaine de la scurit publique, mme sils sinscrivent dans une approche prventive plus large, en traitant de problmatiques relatives la jeunesse ou aux quartiers difficiles. Ils tmoignent de la volont de la gauche, jamais dmentie jusqu nos jours, de traiter la question de la dlinquance dans le cadre dune vision globale, notamment lie la politique de la ville ou aux classes dfavorises. Le rapport de Bertrand Schwartz, Linsertion professionnelle et sociale des jeunes, remis au Premier ministre en septembre 1981, dcline ainsi un programme densemble concernant la qualification, le dveloppement de lalternance et du tutorat en entreprise, la mobilisation de la totalit des ressources pour offrir des rponses adaptes dans tous les domaines : formation et emploi, loisirs, sant, logement, culture. Concrtement, il dbouchera en particulier sur la cration des Permanences daccueil, dinformation et dorientation (PAIO), destines orienter les adolescents de 16 18 ans vers des stages dinsertion, des Missions locales, axes sur le soutien au public des 16-25 ans de manire leur permettre dlaborer un projet personnel dintgration professionnelle et sociale, enfin de la Dlgation interministrielle aux jeunes31.
30 Il paratra nanmoins quelques annes plus tard sous la rfrence suivante : J.-M. Belorgey, La police au rapport, Presses universitaires de Nancy Ligue des droits de lhomme, 1991. 31 B. Schwartz, Rapport sur linsertion professionnelle et sociale des jeunes (rdition avec une nouvelle

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Le rapport Dubedout, lui, Ensemble refaire la ville, constitue laboutissement des travaux raliss par la Commission nationale de dveloppement social des quartiers, fonde lautomne 1981 afin de mettre en uvre des programmes de rhabilitation, aprs que de violents incidents eurent clat lt prcdent aux Minguettes, dans la banlieue de Lyon. La mthode, en lespce, consistait ici associer aussi troitement que possible les habitants la rnovation de leur lieu de vie. La socit civile , associations formelles ou informelles, se trouvait ainsi implique dans llaboration collective des projets et programmes en dbat, tant au niveau du quartier qu celui de la cit et mme, un moindre degr toutefois, lchelle nationale. Le rapport en question se traduira par la mise en place des oprations de Dveloppement social des quartiers (DSQ) et par la constitution du Conseil national du DSQ32.

La politique de la ville au centre des proccupations


Dans la mme veine prventive , les vnements de lt 1981 aux Minguettes auront pour effet linstauration des zones dducation prioritaires, impliquant un renforcement slectif de laction ducative dans les zones ou les milieux sociaux o le taux dchec scolaire est le plus lev. De mme, en rponse ces violences, est mis en place le dispositif Oprations anti-t chaud , qui sera par la suite rebaptis Oprations prvention t puis Ville-Vie-Vacances . En 1983 est par ailleurs cre la mission Banlieues 89 , dont le but est de lancer des projets de rhabilitation, damnagement, y compris esthtique, et de dsenclavement des quartiers difficiles. Enfin, les premiers contrats de plan Etat-Rgions (1984-1988) intgreront eux aussi le dveloppement social de ces quartiers, par lentremise de 148 conventions. Il sagit alors dune procdure exprimentale, qui constitue la premire forme de contractualisation de la politique de la ville. Elle nen sera pas moins poursuivie, adapte et tendue de nouveaux quartiers loccasion de la deuxime vague de contrats (1989-1994), puisque 296 conventions seront alors signes.

La police de proximit, des exprimentations la gnralisation


Lune des grandes rformes initie par la gauche en matire de lutte contre la dlinquance est linstauration de la fameuse police de proximit, voque pour la premire fois explicitement dans la loi dorientation et de programmation relative la scurit du 21 janvier 1995. Jean-Pierre Chevnement la prsentera aprs coup33 comme une police sectorise, polyvalente (police judiciaire et de scurit publique) et partenariale. Elle tait la fois prventive (patrouilles organises partir des commissariats de secteur) et rpressive. Il sagit peu ou prou de substituer une police principalement voue des missions de maintien de lordre une police ayant pour objet premier dassurer la scurit quotidienne des citoyens et de combattre la dlinquance de masse. Une telle politique reposait sur la dfinition de territoires gographiquement identifis, la responsabilisation et
prface), Paris, Apoge, 2007. 32 H. Dubedout, Ensemble, refaire la ville, Paris, La Documentation franaise, 1983. 33 Intervention prononce en conclusion du colloque La Rpublique au dfi des banlieues , organis le 9 janvier 2006 par la Fondation Res Publica.

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la polyvalence des fonctionnaires concerns et la mise en uvre dun accueil personnalis du public. La premire phase dexprimentation se droule au printemps 1999 dans cinq circonscriptions de scurit Beauvais, Chteauroux, Nmes, Les Ulis et Garges-lesGonesse avant dtre tendue en octobre sur 62 sites cibls. Paralllement est mise en place Paris, le 18 avril 1999, une rforme de la prfecture de police marque en particulier par la cration dune direction de la police urbaine de proximit (DPUP) laquelle sont rattachs les services locaux. Au vu des conclusions de la mission dvaluation des exprimentations, rendues publiques le 30 mars 2000, il est dcid de procder une gnralisation progressive en trois phases de la police de proximit, destine prendre fin au mois de juin 2002. La premire phase (avril-dcembre 2000) doit se traduire par lextension de cette police lensemble du ressort des circonscriptions dans lesquelles taient inclus les 62 sites exprimentaux. Il est prvu que la deuxime (octobre 2000 octobre 2001) dbouche sur un dploiement dans 176 nouvelles circonscriptions, rparties sur 80 dpartements. Enfin, la troisime (juin 2001 premier semestre 2002) est cense aboutir une couverture complte du territoire national34. Afin daccompagner la mise en uvre de cette gnralisation, des enveloppes de 100 et de 200 millions de francs ont t ouvertes par les budgets de 2000 et 2001. Une autre de 22,87 millions deuros lui sera de mme largement consacre dans le budget 2002.

Entre insuffisances doctrinales et dfauts de mise en uvre


Pens comme une rforme globale, dcide et mise en uvre suivant un processus topdown de haut en bas , bien des gards imprgn par ailleurs par un mode de gouvernance volontiers bureaucratique, le changement, presque culturel, que reprsentait la police de proximit a rencontr des rsistances importantes. En effet, paradoxalement impulse par lEtat central en vue de satisfaire des besoins de proximit, locaux par dfinition, cette police se fondait sur un corpus trop systmatique, ne laissant pas suffisamment de champ aux adaptations locales. Concrtement, le besoin de proximit et donc les modalits du lien tisser entre les forces de police et les habitants diffrent selon que lon rside dans une petite prfecture provinciale, dans un quartier de Seine-Saint-Denis ou dans le XVIe arrondissement de Paris. Lun de ces principes dorganisation, savoir le dveloppement des implantations de postes fixes, aurait ainsi pu tre envisag de manire plus souple, moins systmatique. En effet les cots de fonctionnement associs en termes dimmobilisation du personnel assurant le fonctionnement interne auraient gagn tre investis sous forme de prsence sur la voie publique, renforant la visibilit et le contact avec les habitants. La mise en uvre de la polprox tait donc, sans aucun doute, trs largement perfectible.

J-P. Chevnement contestera par la suite le bien-fond de cette troisime phase, considrant quil et t prfrable de renoncer la gnralisation de la police de proximit dans les petites villes. (Intervention du 9 janvier 2006)

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Un concept qui reste opratoire


Caricature par Nicolas Sarkozy son arrive Place Beauvau en 2002 et supprime dans la foule, elle nen conserve pas moins toute sa pertinence mme si son tablissement a souffert de certains vices de conformation dont il faudra tenir compte. Le sociologue Sbastian Roch35 en a identifi un certain nombre, parmi lesquels labsence dobjectifs clairement dfinis et de soutien au projet de la part de la hirarchie policire tout comme de la base qui nentendait pas se substituer aux assistantes sociales . La doctrine nen reste pas moins riche de potentialits, comme la dailleurs rcemment reconnu le mme Sbastien Roch dans une interview au Monde36 : Nicolas Sarkozy a su habilement communiquer contre. Mais rejeter la police de proximit est une erreur. Il ny a pas dalternative. Il sagit l dailleurs dune requte quasi-unanime des maires de banlieue notamment, confronts une inexorable et explosive dgradation de la situation dans les quartiers difficiles, o les modes opratoires des forces de lordre se rvlent incapables de traiter les spcificits de la dlinquance. Les interventions policires prennent en effet essentiellement dans ce cadre une forme ractive et, en raison mme de leur caractre ponctuel, apparaissent de plus en plus arbitraires la population. Seule la renaissance dune police de proximit renouvele dans ses mthodes daction, ayant tir les leons des erreurs du pass, semble aujourdhui en mesure de retisser le lien rompu avec les habitants de ces territoires. Dautant plus que lapparence de son chec est lie pour partie des facteurs priphriques insuffisamment anticips ou pris en compte. Comme toute rforme majeure touchant une organisation, la police de proximit sest ainsi heurte un phnomne de rsistance au changement. Il a dailleurs concern galement la gendarmerie en raison de limposition paradoxale dune mobilit gographique obligatoire pour ses personnels, un moment o il ntait au contraire question que de fidliser les policiers dans leurs affectations.

La vrit sur lexplosion des chiffres de la dlinquance


La surexploitation des chiffres de la dlinquance enregistrs sous le gouvernement Jospin est un autre de ces procds dont lusage, extrmement rpandu, mrite dtre questionn. Certes, la droite a pour lessentiel bti son rquisitoire en se fondant sur l explosion de ces donnes. La manuvre est habile tant, au pays de Descartes, la tentation de se fier aveuglment aux statistiques simpose tous. Pourtant, la fiabilit du thermomtre laisse dsirer. En lespce, le fameux Etat 4001 , qui comptabilise les dlits constats par les services de police, est labor partir de vieilles mthodes et par le truchement de biais considrables37. Et il ne doit, au mieux, tre considr que comme un lment dvaluation sur le long terme, dgageant les grandes tendances de lvolution de la dlinquance. Il dvoile ainsi que du milieu des annes 1950 jusquau dbut des annes 1980, les atteintes
In Police de proximit, nos politiques de scurit, Paris, Seuil, 2005. La police de Nicolas Sarkozy est redevenue celle des annes 1960, isole, hirarchise et centralise , in Le Monde, 22 janvier 2010. 37 Pour une analyse critique complte, cf. J-H. Matelly et C. Mouhanna, Police : des chiffres et des doutes, Paris, Michalon, 2007.
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aux biens (vols, dgradations) connaissent une croissance constante et rapide (x10), tandis que les atteintes aux personnes (violences physiques, sexuelles) enregistrent une progression galement continue mais un rythme plus lent (x2). Le milieu des annes 80 est marqu par un reflux gnral mais modeste (-10 %), courte parenthse qui se referme bien vite, suivie dune nouvelle recrudescence, au mme rythme, avant la fin de la dcennie. Deux autres inflexions baissires peuvent tre releves, dans la deuxime partie des annes 1990 puis partir de 2003, mais elles ne touchent plus gure alors les atteintes aux personnes dont la progression devient quasi-ininterrompue. Ces grandes volutions sont essentiellement lies des facteurs globaux par exemple, pour les atteintes aux biens, dans un premier temps phase caractrise par la multiplication dobjets de valeur laisss sans surveillance sur la voie publique (automobiles, deux roues motoriss, autoradios) ou domicile (habitations vides en raison du dveloppement du travail fminin, fragilisation des liens de voisinage), puis, dans un second temps, phase de scurisation rsultant de larrive sur le march de nouveaux outils de surveillance issus des nouvelles technologies (antivols, alarmes, blocages lectroniques, localisation GPS), qui rendent le vol beaucoup plus difficile ou simplement inutile (tlphones mobiles bloqus). Les seules valuations quelque peu convaincantes sur lesquelles nous pouvons utilement nous appuyer doivent combiner enqutes de victimation, enqutes de dlinquance autoreporte et statistiques policires. Le recours conjoint ces outils et le contrle des donnes par un organisme indpendant ont toujours fait dfaut en France, y compris depuis la cration de lOND, puis de ONDRP, qui, de fait, ne remdient nullement aux carences constates38. Lvaluation de cette inscurit objective (les faits) doit tre complte par celle de linscurit subjective (les perceptions), celle-ci pouvant se subdiviser en sentiment personnel dinquitude (peur dtre vol, agress) ou en malaise dcoulant de considrations plus globales (souci de scurit en gnral pour la collectivit). De simples enqutes dopinion suffisent parfois apprhender ces perceptions de manire relativement prcise. Mais elles sont soumises de nombreux biais. Par exemple, un sondage rvlant que la scurit est le premier sujet de proccupation des Franais devant le chmage ne permet nullement de dduire que linscurit subjective augmente Il peut aussi signifier une diminution de la crainte de perdre son emploi, qui aurait pour consquence de modifier le positionnement relatif du sentiment dinscurit. Au final, en ltat des donnes disponibles en France, y compris pour la priode contemporaine, on ne peut quinterprter avec une prudente rserve tout bilan fond sur des chiffres surtout si ceux-ci sont produits, sous lautorit ou la tutelle du ministre de lIntrieur, par les services de police eux-mmes, ncessairement juges et parties.

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C. Caresche, R. Pandraud, Sur la cration dun observatoire de la dlinquance, Paris, La documentation franaise, 2003, et notamment le point de vue de D. Monjardet sur la ncessit dune vritable Cour des comptes en matire de scurit.

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Des politiques socialistes innovantes dans les villes


Sans mme attendre une ventuelle reconqute du pouvoir en 2012, les lus locaux socialistes nont pas hsit initier, dans les communes quils dirigent, une politique de scurit parfois trs originale. Ainsi, Paris, la municipalit a dploy un rseau de correspondants de nuit dans les quartiers sensibles, aujourdhui plbiscit pour son efficacit par la population. Il est compos de 150 membres, fonctionnaires municipaux, travaillant par quipe de trois quatre agents, sept jours sur sept, chaque soir de lanne, de seize heures minuit. Identifiables par leur tenue Mairie de Paris , ils effectuent des maraudes et ralisent des interventions en cas de constat de fait dclencheur ou de sollicitation. Grosso modo, leurs missions revtent quatre aspects principaux : la mdiation, avec un volet prvention des nuisances et des incivilits et un autre ax sur la rsolution des petits conflits entre usagers de lespace public ; la veille sociale, qui se traduit par une coute et, le cas chant, une orientation des personnes fragilises, notamment les sans-abri ; la veille technique et rsidentielle, qui permet dalerter les services comptents sur certains dysfonctionnements voirie, propret, paves, dangers imminents ; laccompagnement physique des personnes afin dagir sur leur sentiment dinscurit. Bien videmment, les correspondants de nuit sont par ailleurs soumis lobligation dassistance et de secours, en particulier lorsquils parviennent les premiers sur les lieux dun incident grave (agression, accident, malaise, incendie). Enfin, ils agissent comme une sorte de guichet unique de la ville aux heures o les services publics sont habituellement ferms. Ils disposent cet gard dun numro de tlphone qui est communiqu aux habitants afin que ceux-ci puissent les solliciter ou leur transmettre des informations39. A Paris galement, les bailleurs sociaux ont mis en place avec la municipalit un service de tranquillit publique et de scurisation des immeubles locatifs o les problmes dinscurit sont les plus forts. Ce sont ainsi prs de 200 agents du Groupement Parisien Interbailleur de Surveillance (GPIS) qui assurent des rondes rgulires le soir et la nuit, et interviennent sur tout appel de locataire, quil sagisse doccupations de hall, de nuisances sonores ou de troubles plus graves. A Aulnay-sous-Bois, la mairie a mis en place un dispositif intressant de riposte gradue . En cas de risque dincident dans les quartiers, les mdiateurs interviennent en premier lieu. Si leur action savre insuffisante, cest la police municipale qui prend le relai. Et si celle-ci choue son tour, alors seulement la police nationale se dploie. Grce ce dispositif, les violences urbaines ont diminu de plus de 20 % en 2008. Lyon mise pour sa part sur la prvention situationnelle . La ville a fortement accru les effectifs de sa police municipale (400 agents aujourdhui) ainsi que le recours la vidosurveillance (220 camras prvues dici 2014), mais en laccompagnant de la mise en uvre dun collge thique destin tout la fois conseiller les lus et rpondre aux rclamations des particuliers. Plus globalement, laccent est mis sur ladaptation de lurbanisme aux problmes de scurit. Comme le souligne le premier adjoint du maire, Jean-Louis Touraine,
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Les correspondants de nuit , in Paris.fr, 12 fvrier 2010.

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on travaille sur lclairage, sur le choix de la vgtation, sur les espaces publics mais aussi sur la mixit sociale et les flux de circulation pour anticiper les problmes dinscurit . A Aubervilliers, des runions sur la scurit sont organises dans chaque quartier une fois par an. Des lus effectuent par ailleurs rgulirement des maraudes nocturnes pour aller rencontrer les jeunes qui tranent dans les espaces publics. Enfin, des citoyens rfrents , bnvoles, pourvus dune assurance et de tlphones portables, ont t dsigns dans cinq quartiers pour alerter la municipalit des faits dincivilit et de dlinquance. Leur mission consiste faire remonter linformation plus rapidement afin damliorer les dlais de rponse. Ils permettent par ailleurs un meilleur accompagnement des victimes. Enfin, Toulouse, a t lanc un programme de tranquillit publique dont lobjectif est moins de recenser le nombre de PV dresss chaque jour que de mesurer lindice de satisfaction des habitants. Compose de 220 agents, la police municipale a t dcentralise dans cinq quartiers. Chaque quipe de dix fonctionnaires est dote dun tlphone portable dont le numro a t communiqu aux habitants afin quils puissent la joindre nimporte quel moment. La mairie a en outre cr un office de la tranquillit dont le but est de rpondre, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, aux appels des habitants, en particulier lorsquils sont confronts des incivilits40.

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Des erreurs ont naturellement t commises depuis 1981 par la gauche dans son traitement de la question de la scurit, mais il serait pour le moins erron dvoquer un chec. Ou si chec il y a, il se situe moins sur le plan de la doctrine ou des pratiques que sur celui de la communication politique. Par essence, les socialistes ne vouent de culte exclusif ni la prvention, ni la rpression. Mais ils considrent quune politique qui, au nom darrirepenses idologiques, saffranchirait de lun ou lautre de ces axes dintervention serait inluctablement voue lchec.

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L. Bronner, Des lus socialistes rinventent une scurit de gauche , in Le Monde, 2 janvier 2010.

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2. La droite et la scurit : une autoglorification sans fondement

Au lendemain du 21 avril, Nicolas Sarkozy la surprise de Jacques Chirac prfre le ministre de lIntrieur Bercy. Ce choix rvle un indniable discernement politique. Dune part, lhomme pressent que la droite ne mnera pas de vritable action conomique, quelle nen a ni les moyens, ni lambition. Et dautre part, il a compris que llection prsidentielle de 2002 sest joue sur linscurit. Il prfre donc devenir le premier flic de France plutt que le grand argentier du pays. Pour quels rsultats ? Les meutes de novembre 2005 nous clairent volontiers sur ce point. Pendant deux semaines, les jeunes de banlieue et la police saffrontrent dans les quartiers populaires avec une intensit et une ampleur jamais atteintes, des centaines de voitures furent brles chaque nuit, mais aussi des coles, des gymnases, des entrepts, des magasins. Au total trois cents communes furent touches, prs de cinq mille personnes furent interpelles, peine moins gardes vue, huit cent cinquante condamnations des peines de prison furent prononces, le tout relay, et donc amplifi, par les images spectaculaires la tlvision. Pour la premire fois en mtropole depuis la guerre dAlgrie, ltat durgence tait dcrt puis reconduit pour trois mois. De parole politique, de revendication identitaire, dorganisation collective, nulle trace, si ce nest un malheureux mot dordre en forme dcho de cit en cit : Nike Sarko ! Nike la police ! .Un embrasement qui reste dans la mmoire collective et qui signe au moins symboliquement une forme de bilan de laction de Nicolas Sarkozy. De manire plus exhaustive, il est dlicat de juger une politique car merge invitablement la question des critres permettant de lvaluer. Une politique publique russie est-elle celle qui a rpondu aux objectifs qu'elle s'tait initialement fixe ? Sapprhende-t-elle l'aune des discours prononcs, des actions menes ou de leurs rsultats ? Quelle place doit-on accorder aux mesures prises, leur cohrence entre elles et au rle des acteurs qui y ont pris part ? Toutes ces questions sont centrales lorsque lon se penche sur le bilan de la politique de scurit mene depuis 2002 en France, et doit prvaloir le souci de ne pas rduire lexamen de cette politique un jugement de pure opportunit et une diatribe anti-sarkozyste. Analyser objectivement le bilan des annes 2002-2011, c'est se mettre en capacit de comprendre les mots et les paramtres qui continueront demain encore conditionner le dbat public. C'est donc aussi se donner toutes les chances de russir.

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1. UN SUCCES EN TROMPE-LOEIL
On vient dvoquer lextrme prcaution avec laquelle il convient dinterprter les statistiques, mais reconnaissons que cette prudence ne fut longtemps gure de mise en dehors du cercle troit des spcialistes. Pour lopinion comme pour les journalistes et la plupart des lus, sil tait une certitude, cest bien que Nicolas Sarkozy avait rduit la dlinquance.41 Cette totale matrise des donnes chiffres fournies par les forces de lordre et leur usage massif comme outil de communication sont lune des russites politiques incontestables de la droite, ou plus exactement du ministre de lIntrieur partir de mai 2002. Une russite au demeurant fulgurante puisque, ds le premier mois de plein exercice du nouveau ministre, alors mme quaucune nouvelle orientation navait encore t impulse (matriels, effectifs, budget), les chiffres de la dlinquance constate par la police nationale tmoignaient, pour la premire fois depuis des annes, dune forte baisse ! Ce fut un vritable miracle statistique. Et par la suite, avec une rgularit confondante, chaque mois passant rvlait une nouvelle diminution du niveau dinscurit, ouvrant ds lors la voie une communication politique offensive fonde sur les inapprciables mrites de la culture du rsultat , dont il faut bien avouer quelle ne demeura pas sans effet sur les reprsentations du public et sur le sentiment subjectif de scurit42. Et quand par exception, les chiffres ne donnaient pas satisfaction, il suffisait que le ministre tonne pour quils retrouvent linclinaison espre. Par exemple, alors que le bilan annuel de 2009 sannonait dlicat, larrive de Brice Hortefeux place Beauvau a immdiatement concid avec un retournement spectaculaire des statistiques, permettant au ministre de se livrer un exercice remarqu dautocongratulation devant les journalistes le 14 janvier 2010 Ainsi travaille la majorit pour qui la force de lEtat doit tre exhibe en permanence, ft-ce sur un graphique. Lautre succs , et sans doute le marqueur le plus distinctif de la politique mene en matire de scurit depuis 2002, est lassociation dun discours volontariste et dune vritable frnsie textuelle, notamment lgislative. Une stratgie qui a longtemps permis Nicolas Sarkozy de donner l'illusion de l'action. Ainsi depuis 2002, une mcanique du coup de menton mdiatique sest patiemment labore ; bien rode, systmatique, elle repose sur linstauration, chaque fait divers, d'incriminations et de textes nouveaux, ou passe par le durcissement de peines dj prvues dans le Code pnal. La loi est peu peu totalement vide de toute utilit sociale, ne rpondant plus qu des fins de communication immdiate. Prisonnire de la dictature de l'urgence, elle devient indpendamment de lenjeu de son applicabilit et mme de son
D. Monjardet, Comment apprcier une politique policire ? Le premier ministre Sarkozy (7 mai 200230 mars 2004) Sociologie du Travail, Volume 48, Issue 2, April-June 2006, Pages 188-208. 42 L. Mucchielli, Le nouveau management de la scurit lpreuve : dlinquance et activit policire sous le ministre Sarkozy (2002-2007) , Champ pnal, 28 avril 2008, http://champpenal.revues.org/document3663.html
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application une facilit, et tmoigne dsormais de l'incapacit du politique investir le champ de lhumaine complexit ; elle se coupe de la pratique et du quotidien des hommes et femmes chargs dassurer la scurit des Franais. Lorsqu'on observe les principales annonces de Nicolas Sarkozy ces cinq dernires annes, deux invariants se dgagent : d'une part, la dcision suit toujours une actualit brlante, mais ne l'anticipe jamais ; d'autre part, limpact mdiatique du fait relat justifie lui seul le recours la loi, et saffranchit de toute rflexion sur son opportunit ou son contenu. Au gr des circonstances offertes par l'actualit, des motions populaires successives, s'est construite une politique du coup par coup , sans cohrence ni principes directeurs.

Une inflation textuelle avre Au meurtre d'une jeune femme en juin 2005 rpond la loi sur la rcidive, qui prvoit
la surveillance des dtenus en fin de peine, notamment par le bracelet lectronique. Des meutes urbaines clatent dans les quartiers populaires en novembre 2005, Nicolas Sarkozy se prononce en faveur de nouvelles rponses pnales pour les violences de groupe. En mai 2006, deux enfants sont assassins, aussitt le ministre dclare vouloir durcir la lgislation et supprimer la prescription automatique pour les condamnations sexuelles. Le 20 aot 2007 clate l'affaire Evrard, l'occasion d'annoncer un durcissement des conditions de remise de peine pour les pdophiles, dix jours seulement aprs ladoption de la loi renforant la lutte contre la rcidive , qui portait pourtant dj sur les agressions sexuelles et l'injonction de soins. En novembre 2008, aprs le meurtre d'un tudiant Grenoble, Nicolas Sarkozy propose de rformer les hospitalisations d'office pour les personnes souffrant de troubles psychiatriques. En janvier 2010, suite lassassinat dun couple de retraits, Brice Hortefeux, ministre de l'Intrieur, prconise l'aggravation des sanctions dj prvues par le Code pnal pour les auteurs d'agressions contre les personnes vulnrables. Un an plus tard, aprs la mort de Laetitia Perrais, le gouvernement prsente un projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale auquel il ne manque pas dajouter un chapitre sur la justice des mineurs. Quand devient systmatique le recours la loi, celle-ci perd de son sens et ceux censs la faire respecter, de leur autorit. La surenchre en la matire se traduit par de tels excs que la voie lgislative n'est plus la seule solution envisage dsormais. Quand la loi ne suffit pas, les plans prennent le relai... Aprs les violences de 2010 Tremblay-en-France, un plan national de scurisation des transports a ainsi t annonc. Bien dautres lavaient prcd, se succdant en l'espace de quelques mois seulement : plan anti-hooligans, plan de sanctuarisation des coles, plan anti-bandes, plan de vidoprotection, plan national de prvention de la dlinquance et daide aux victimes, etc. Avec malice, la Cour des Comptes relve ainsi dans son rapport de juillet 2011 quen 2010, les directeurs dpartementaux de scurit publique ont reu pour instruction de mener pas moins de 48 actions prioritaires Nicolas Sarkozy en est rduit renouer avec des mthodes et des solutions dj proposes par le pass. De manire assez tonnante, le Prsident de la Rpublique comme le ministre

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de l'Intrieur, depuis quatre ans maintenant, ne cessent de promettre des mesures dj en vigueur ou de rpter des annonces parfois dj faites seulement quelques mois auparavant. Comme si la politique de scurit, conue par Claude Guant et applique par Nicolas Sarkozy depuis 2002, avait atteint son acm en 2005... Ainsi, aprs les attaques contre des bus Tremblay-en-France, le Prsident dclara qu'il y aurait dans chaque bus une liaison directe avec la police, de faon pouvoir localiser le bus pour ne pas perdre de temps , alors que cette disposition tait dj en vigueur dans une bonne partie de l'Ile-de-France... Parfois les annonces sont suivies par dautres, identiques, alors mme qu'une loi, voire plusieurs, sont intervenues entretemps ! Ainsi, dbut 2010, Nicolas Sarkozy dclare qu'il tient ce que les forces de police interviennent sans restriction (...) dans les halls d'immeuble des cits touches par la dlinquance . Pourtant, dj en 2003, un dlit d'occupation abusive de ces espaces, passible de deux mois de prison ferme, avait t institu, puis renforc en 2006. En 2008, seules 144 personnes ont t interpelles sur le fondement de cette loi. Ce qui nempcha pas Christian Estrosi den proposer une modification en janvier 2010... Le Conseil national des villes, dans un rapport de mars 2009, a dress un constat sans appel de la loi du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance, notant l' absence quasi systmatique de mise en uvre . Il parvenait dailleurs la mme conclusion pour la loi sur loccupation des halls dimmeuble de 2003, affirmant qu'elle a dbouch sur trs peu de procdures effectives et encore moins de condamnations parce quelle est trs difficilement applicable43 . Ne nous y trompons pas, la frnsie textuelle ne constitue nullement un lment cosmtique dans la politique de Nicolas Sarkozy, elle en est au contraire le pivot. C'est elle qui lui donne loccasion, intervalles rguliers, de retrouver ses accents de candidat, de renouer avec une partie de son socle lectoral . C'est elle encore qui lui permet de prserver les apparences en entretenant son image dhomme daction aux yeux des Franais. Ce systme, qui consiste accrditer lide selon laquelle lon agirait en laborant et en votant des lois, revient de manire assez cynique accepter une forme de renoncement agir. S'opre depuis plusieurs annes un dangereux glissement, un brouillage volontaire et habile des repres permettant de juger l'action mene. Nicolas Sarkozy a cr un nouveau rapport la loi, dans lequel la place et le temps du Parlement n'existent plus ou presque. L'urgence de communiquer lemporte sur la complexit et la subtilit du processus lgislatif ; l'annonce d'une loi se confond avec le dpt effectif du texte, le simple dpt vaut adoption, le vote vaut rsolution concrte du problme initial... En mars 2009, en dplacement Gagny, le chef de l'Etat dvoilait des mesures urgentes pour lutter contre les bandes violentes. Malgr cette annonce et l'urgence proclame par le Prsident, la loi affrente na t promulgue que le 3 mars 2010 Un
Avis du Conseil National des Villes sur la premire tape de mise en uvre de la loi Prvention de la dlinquance (mars 2007), la place et le rle de la justice, le soutien la jeunesse, et la gouvernance de la prvention de la dlinquance, mars 2009, p. 33-35.
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dlai qui ne doit rien aux lenteurs parlementaires, mais beaucoup limpossibilit de trouver un contenu prcis au texte, malgr les promesses prsidentielles.

Lexemple dun texte inutile : la loi sur les bandes violentes


La manire dont est trait cet pineux problme est trs rvlatrice de linutilit relle des textes vots sous la pression de lvnement. Certes les bandes violentes existent, leur nombre crot et leur violence sexacerbe. Lemprise croissante de ces groupements informels sur certains quartiers et leur conomie est une vidence que personne ne songe contester. Toutefois, la rponse lgislative propose fut tout simplement inadapte eu gard aux enjeux. Dans lexpos des motifs de cette proposition de loi, Christian Estrosi, mettait en avant une tude de la Sous-direction de lInformation Gnrale (les anciens RG) chiffrant 222 en France le nombre de bandes violentes, censes regrouper 2 453 permanents et 2 500 occasionnels . Dans 79 % des cas, elles seraient implantes en rgion parisienne et comporteraient 47 % de mineurs. La prcision de ces chiffres ne peut manquer dinterloquer, tant la notion mme de bande est difficile apprhender, et plus encore la nature des liens qui unissent ses membres ! En ralit, les violences de groupe prsentent clairement un caractre protiforme ; dun ct, une dlinquance mafieuse, organise autour dune conomie souterraine fortement structure, de lautre des phnomnes de bande beaucoup plus spontans, dstructurs, mais ponctuellement trs violents, et qui reposent sur une logique dappropriation dun territoire. Le constat est celui dune inscurit concentre gographiquement, et qui sexplique par des carences dans la sociabilit adolescente, la ghettosation de certains quartiers, linfluence des valeurs consumristes vhicules par lconomie souterraine. Autant de paramtres qui ont pu crer, par endroit, une sorte de socialisation parallle, se nourrissant de lchec scolaire, du racisme, de la pauvret, ou simplement de lennui. La proposition de loi sur les bandes violentes ne tint nullement compte de ces lments danalyse, et prfra la complexit de la ralit la simplicit de chiffres invrifiables : les fameuses 222 bandes identifies par les RG Elle navait en fait dautre vocation que dtayer le discours faussement muscl du Chef de lEtat. Elle sest donc limite un durcissement de peines qui existaient dj et la cration de sanctions dj prvues Le Code pnal ne manque en effet pas de dispositions destines rprimer le type dinfractions ici vises : bande organise (article 132-71), guet-apens (article 32-71-1), embuscade (article 222-15-1), attroupement (article 431-1 et suivants), rbellion (article 433-6 433-10), association de malfaiteurs (article 450-1), violences aux personnes, vols, destructions et dgradations commis en runion Cette loi se rvlait donc superftatoire ; cest dailleurs ce que soulignait lUnion syndicale

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des magistrats dans une note du 18 mai 2009 l'attention des parlementaires. Rappelant les six textes qui depuis 1996 ont port successivement sur lintrusion dans les tablissements scolaires (1996), la scurit intrieure (2003), ladaptation de la justice aux volutions de la criminalit (2004), la prvention des violences lors des manifestations sportives (2006), la prvention de la dlinquance (2007) ou encore la rcidive des mineurs (2007), lUSM concluait : (...) la loi na quun effet prventif limit sur ces comportements puisque ceuxci perdurent. (...) Il ne sert rien de voter des lois de circonstance dans lurgence sans avoir rflchi au pralable au problme de fond, sauf accumuler des lois (...) . Cette confusion dans les textes s'est double d'une autre, dans les rles et mtiers des policiers et gendarmes. En effet, une des volutions les plus visibles et les plus nfastes de ces dernires annes sest traduite par la volont dapporter des problmes sociaux des rponses policires. Autrement dit, attribuer indment aux policiers la mission de rsoudre des problmes qui ne relevaient pas de leurs comptences.

La confusion des mtiers : le traitement policier des problmes sociaux


L'action des fonctionnaires de police s'est transforme depuis plusieurs annes, sous l'effet de deux volutions conjointes : d'une part, un tarissement des dpenses lies l'action sociale et la politique de la ville, de l'autre un largissement sans fin du champ pnal. On est pass d'une rponse prventive une rponse rpressive en matire de rsolution des problmes sociaux. La police est aujourd'hui largement mise contribution pour pallier une carence gnralise dans le domaine de la politique sociale. Or le traitement scuritaire des problmatiques sociales est mal vcu par les policiers euxmmes, dans la mesure o il gnre une multiplication des tches et une perte de sens de leur action. Pour l'Etat, dont les capacits d'action sont volontairement amputes par des coupes budgtaires sauvages, cela revient, plutt que d'assumer des politiques publiques ambitieuses, se dfausser sur l'institution policire. Le recours de tels expdients constitue un aveu dimpuissance de lautorit centrale. Couvre-feu pour les mineurs et sanctions pnales associes, mise sous tutelle des allocations familiales, loi anti-burqa, pnalisation des occupations de halls dimmeuble, interdictions prfectorales et encadrement policier des apros gants , rpression des prostitues La liste est longue des mesures et annonces qui visent confier aux services de scurit la rgulation et la rpression de phnomnes sociaux auxquels on ne sait pas - ou auxquels on ne veut pas rpondre de manire adquate. L o pourtant existe le diagnostic juste dun problme bien rel, aucune solution durable nest apporte. Les rponses exclusivement policires nont finalement rien rgl aux questions sociales qui se posent : les halls dimmeubles sont toujours occups et les prostitues toujours exploites. De ce point de vue, la problmatique des violences l'cole illustre bien cette drive, qui conduit progressivement substituer le policier aux autres agents du service public, en l'occurrence ici aux personnels de l'Education nationale.

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Alors que le diagnostic sur les causes des violences scolaires est connu et largement admis, et que sont souligns lenvi le faible taux d'encadrement par des adultes au sein des tablissements et l'absentisme scolaire, c'est une rponse policire, couple des coupes dans les dpenses sociales, qui depuis plusieurs mois est explicitement envisage et promue. Nicolas Sarkozy propose en effet deux solutions aux problmes poss : la suspension des allocations familiales et la cration d'un bureau de police au sein de certains tablissements. Pourtant, les mesures exclusivement rpressives ont pour une large part dmontr leur inutilit. En Grande-Bretagne par exemple, le taux dabsentisme scolaire a augment de prs de 40 % depuis que le pays pnalise financirement, voire emprisonne les parents responsables . Le constat dchec est dont patent, mais il nempche cependant pas le Prsident de la Rpublique de sengager sur la voie dune systmatisation de la suspension des allocations familiales pour lutter contre ce flau... Deuxime mesure mise en avant : Nicolas Sarkozy entend installer un bureau destin au policier ou gendarme rfrent dans les tablissements sensibles. Au printemps 2009 dj, il avait rclam sans succs puisque plusieurs actes de violence ont t perptrs depuis lors - que soient sanctuariss ces mmes tablissements. Au mois de septembre suivant, il annonait encore son intention dy dployer des quipes mobiles de scurit , composes de policiers ou de gendarmes la retraite. Il apparat donc clairement, dans le domaine de la lutte contre les violences scolaires, qu'au lieu de rflchir la cohrence d'ensemble de la politique de l'Etat, la transversalit et la ncessaire complmentarit de laction publique dans ses diverses dimensions (ducative, familiale, sociale), le choix est fait de manire dlibre d'une rponse exclusivement rpressive. Le gouvernement Raffarin a pris la dcision, lourde de consquences, de supprimer en 2003 5 600 emplois de surveillants et 20 000 d'aides-ducateurs (les emplois-jeunes de lEducation nationale). Il a ainsi vid les coles de leurs pions , de ces personnels comptents qui avaient pourtant dmontr les inapprciables services quils taient susceptibles de rendre la communaut ducative. Pourquoi avoir mis un terme aussi brutal cette politique alors mme quil tait avr que les emplois-jeunes, tout particulirement, permettaient une rgulation des conflits du quotidien, et quils offraient une premire exprience professionnelle de nombreux jeunes Franais ? Confronte aujourdhui des carences dont elle est elle-mme responsable, la droite apporte une rponse aux violences lcole en parfait dcalage avec les enjeux sociaux du moment. Ce ne sont pas des bureaux de policiers dont au demeurant les effectifs ne cessent de fondre qui remplaceront des quipes pdagogiques renforces, condition indispensable pour faire reculer le dcrochage et la dlinquance scolaires.

Une quation impossible : effectifs rduits, comptences largies


Les services de police et de gendarmerie se sont donc vus confier au fil des annes un champ de comptences sans cesse largi. De manire cynique, l'Etat, comme nous lavons

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vu, prfre laborer une rponse a posteriori aux problmes sociaux, dont la charge revient au moins en partie aux forces de scurit, plutt que de penser des mcanismes de prvention et d'anticipation ce qui aurait pourtant pour intrt de replacer le policier et le gendarme sur leur cur d'activit : la scurit et la tranquillit publiques. La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), cette dmarche de prtendue modernisation fonde sur la rduction des cots, se traduit en matire de scurit comme dans dautres domaines (par exemple la sant ou lducation) par une suppression massive d'emplois, sans pour autant quaucune rflexion ne soit mene sur la dgradation de la qualit du service rendu. En lespce, elle impose depuis 2007 un rythme de restrictions budgtaires tel que les capacits oprationnelles comme le moral des forces de scurit s'en trouvent considrablement altrs. La rduction drastique des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales - entre 2009 et 2013, plus de 16 000 postes auront t supprims - produit des effets visibles sur le terrain. La dgradation de la situation budgtaire est telle que mme les dputs de la majorit rclament la suspension de la RGPP au sein du ministre de lIntrieur. En fvrier 2008, Nicolas Sarkozy dclarait pourtant vouloir installer une police qui protge, tout moment, les habitants des quartiers , en s'appuyant sur 200 units territoriales de quartier et en trois ans, [sur] 4 000 policiers supplmentaires . De la cration de ces UTeQ imagines par Michle Alliot-Marie aux patrouilleurs annoncs par Claude Guant en passant par les BST (brigades spcialises de terrain) cres par Brice Hortefeux, les gouvernements successifs sont certes prodigues de ces nouvelles structures censes faire reculer de manire significative le front de linscurit. Mais des intentions aux rsultats, le foss, de fait, savre insondable. La ralit est que les saignes programmes de personnels rendent tout simplement impossible l'accomplissement des missions par ailleurs toujours plus nombreuses confies aux forces de scurit. La situation se rvle dautant plus intenable, sur le terrain, que pour donner corps son intemprance textuelle, le gouvernement multiplie les crations de nouveaux services hyperspcialiss. Ainsi ont vu le jour les groupes cits , ceux ddis la lutte contre les bandes violentes, les cellules dlinquance itinrante , ou encore les brigades de protection des familles. On assiste en consquence lmiettement des forces de lordre par le lancement mdiatis de diffrentes structures, sans coordination ou cohrence entre elles, ce qui conduit inluctablement une diminution du nombre des policiers gnralistes ou alors une refonte complte de leurs missions au terme de laquelle ils se retrouvent, dans les faits, affubls de multiples casquettes de rfrent dpourvues de toute ralit oprationnelle. Outre les effets dsastreux rsultant des destructions demploi opres, les consquences de la politique du chiffre, d'abord positifs, aussi bien sur l'opinion publique que sur les forces de scurit elles-mmes, finissent par susciter une hostilit croissante. La raison en est simple : les rformes et la mesure de la performance impose aux agents depuis 2002 ont conduit, au bout du compte, nier la notion mme de service public. La btonite ,

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autrement dit la course la production de chiffres, est totalement oriente vers la satisfaction d'une demande interne, formule par la hirarchie policire et contrle par l'autorit prfectorale. Cette logique a amen, de plus en plus, perdre de vue les ralits du terrain, au profit de la seule logique des statistiques officielles, corriges si ncessaire en fin de mois.

Le mal-tre policier
Depuis 2002, la politique de scurit nest aborde que sous un angle comptable. Pour rassurer lopinion publique, on ne demande plus aux prfets dobtenir de bons rsultats mais de produire de bons chiffres , dont l'interprtation est souvent sujette caution. Lobligation de faire du chiffre conduit de plus en plus de fonctionnaires sinterroger sur leur utilit sociale, la nature de leur engagement, le sens de leur mission. Ils dplorent la logique de production qui ne laisse au final que peu de place linvestigation, creuse le foss avec la population et finit par saper lefficacit mme de laction policire. La culture du rsultat, assimile tort en 2002 avec lobjectif louable defficacit, a bnfici, notamment ses dbuts, dun vritable engouement dans les rangs policiers, car elle fut accompagne dimportants renforts deffectifs et de moyens accrus, pour une part dailleurs programms par la gauche fin 2001 et dbut 2002. Mais mesure quelle en est venue se confondre de plus en plus troitement avec la seule politique du chiffre, elle a progressivement cess dexercer sur eux le moindre attrait. Policiers et gendarmes dnoncent dsormais un dispositif dvaluation qui les loigne de leur mtier originel, et les coupe des citoyens qu'ils ont pour mission de protger. Les dernires lections professionnelles dans la police, qui se sont droules en janvier 2010 avec un taux de participation qui a frl les 83 %, furent ainsi loccasion pour lensemble des forces syndicales dexprimer de concert le dsarroi gnral induit par la politique du chiffre. Ct gendarmerie, dans une lettre adresse au prfet de lArdche, le Colonel Espi crivait pour sa part en fvrier 2010 que les militaires de lArme regrettent dtre obligs de passer dune culture defficience une culture daffichage dans laquelle ils craignent de se dcrdibiliser vis--vis de la population et de perdre leur notorit et de ce fait leur me . En ralit, l'valuation de la performance individuelle, pousse trs loin par Nicolas Sarkozy, a eu pour effet immdiat de suspendre toute rflexion sur la mission du policier. Mais la consquence de cette absence de recul par rapport lvolution mme du mtier fut lapparition dune coupure de plus en plus nette, entre les forces de scurit et la population dabord, entre les forces de scurit et leur hirarchie ensuite. Le divorce avec la population se traduit notamment par laccroissement spectaculaire des faits de violence rcemment constats l'encontre des fonctionnaires de police. Pas un jour ne se passe en effet sans que lun deux ne soit dsormais pris pour cible. Tel est sans doute le rsultat le plus redoutable de la politique du chiffre une politique oublieuse des hommes et femmes qui assument concrtement et au quotidien leurs missions sur le terrain. On assiste de fait une proccupante escalade du niveau de violence constat sur lensemble

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des fonctionnaires en service : 12 875 policiers et gendarmes ont t blesss en 2010 dans lexercice de leur mission et, pour se limiter aux premiers, 5 358 en 2009, soit 4,42 % de plus que lanne prcdente. Plus globalement, entre 2003 et 2008, cest--dire la priode durant laquelle Nicolas Sarkozy tait en responsabilit, les atteintes volontaires lintgrit physique visant les personnels de linstitution policire ont cr de 14 %. Ces agressions rptes contre les forces se scurit, auxquelles il convient dajouter, un moindre niveau, lensemble des outrages, rbellions, coups et blessures, tmoignent de cette dgradation sans prcdent des relations avec une partie de la population. Elles expliquent en outre, pour une large part, la monte d'une forme de dception, voire de ressentiment, chez les policiers et gendarmes. Ceux-ci se sentent instrumentaliss au gr de l'agenda politique et mdiatique, dlaisss par un pouvoir qui ne se proccupe plus gure de leurs conditions de travail. A cet gard, une formule revient comme une antienne dans les casernes et dans les commissariats, exprimant le dsabusement gnral : faire toujours plus, avec moins deffectifs. Cette contradiction ultime entre, d'un ct, des objectifs sans cesse plus nombreux et plus ambitieux assigns la police et la gendarmerie, se traduisant notamment par la multiplication des brigades spcialises, et, de l'autre, la baisse drastique des effectifs, laisse transparatre en dfinitive une politique de renoncement. La droite a renonc assurer la scurit des Franais. Les meutes de 2005, et notamment la dcision prise de recourir l'tat durgence, ont sign symboliquement la fin de la logique de 2002 , l'chec de lidologie scuritaire de la majorit. Depuis, elle est dpourvue de toute vision densemble ou de long terme, ne cherchant plus garantir la paix publique mais tentant simplement de contenir les dsordres les plus visibles.

Lillusion technologique
Cette politique de lapparence contraint le gouvernement, faute d'effectifs suffisants, donner l'illusion de l'action en se lanant dans une course effrne la gadgtisation technologique. Loin de tendre une modernisation efficace de notre appareil de scurit, conue en complment de moyens humains renforcs, elle s'apparente bien plus une fuite en avant dinspiration scientiste, destine rassurer l'opinion publique. C'est dans ce contexte, par exemple, que le rle de la vidosurveillance a t dfini, prsent tort comme une ligne de clivage avec la gauche et comme le remde miracle aux problmes de dlinquance constats sur le terrain. Certes, il sagit l dun outil utile aux policiers dans leur travail denqute, notamment lorsque lquipement est install dans des lieux ferms comme les gares et les transports en commun. Mais il est dmontr quil est en revanche dnu de toute vertu dissuasive. Comme en a tmoign, en avril 2010, l'agression d'un jeune homme Grenoble, les camras peuvent parfois permettre une interpellation, mais jamais ou presque prvenir la commission des faits. En ralit, la monte en puissance de la vidosurveillance constitue un bon indicateur de

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l'impuissance et du renoncement du gouvernement en matire de scurit, car chaque nouvel quipement install souvent au frais des collectivits locales sert invariablement de prtexte une rduction des effectifs de policiers et de gendarmes. La technique vient se substituer aux hommes, autrement dit, c'est la vido sans la protection... Il ne sagit bien entendu ici de rfuter les inapprciables apports de la technologie. Comment contester par exemple les indniables services rendus aux enquteurs par le fichier des empreintes gntiques FNAEG ? Mais si le progrs technique constitue un atout vident dont il serait irresponsable de nier la porte, en revanche la croyance, dont Nicolas Sarkozy sest fait le plus zl des prdicateurs, en linfaillibilit de la technologie, et la conviction quelle sous-tend que lquipement a vocation se substituer au policier, exposent invitablement aux plus cruelles des dconvenues. Limpasse dans laquelle nous nous trouvons aujourdhui nen tmoigne que trop volontiers. De fait, larticulation entre lhumain et la technique est revoir en profondeur.

Culture du rsultat, politique du chiffre : horizon dpassable de lvaluation Prs de dix ans de gesticulations, dimprcations conjuratoires et de lois inefficaces
nont pas ralenti la progression de linscurit. Au contraire, la pression politique exerce sur la justice et la police produit mme des effets pervers considrables. Elle exacerbe les tensions entre jeunes et policiers (au point que laffrontement avec les forces de lordre relve de plus en plus dune sorte de rituel initiatique, marquant lentre dans la dlinquance et dans la chane pnale pour adolescents). Elle oblige la justice fonctionner dans lurgence, grer des flux et juger des comportements en saffranchissant des paramtres de personnalit, ce qui menace srieusement lquit et lefficacit des sanctions. Un lment central de la politique de Nicolas Sarkozy mrite ds lors dtre questionn : quel avenir pour la culture du rsultat ? Quelle place pour les chiffres ? Quelle valuation demain des forces de lordre ? Ce principe dvaluation sapplique bien sr lensemble des professionnels uvrant dans le domaine de la scurit, comme dailleurs ceux relevant de la totalit des champs de laction publique. Plus largement encore, cest la socit tout entire qui y est soumise, tant la mesure de lefficacit au travail constitue une condition indispensable de son bon fonctionnement. Il ne serait ds lors pas concevable, ni acceptable, quil soit donn un secteur aussi sensible que celui de la scurit de saffranchir de la rgle commune. Policiers et gendarmes doivent rendre compte de leur action. Il nest donc pas question ici de remettre en cause le bien-fond dune telle valuation, mais bien de questionner la mthode retenue depuis 2002 et davancer des pistes damlioration. La culture du rsultat aurait pu tre un utile outil de management sil avait intgr deux paramtres incontournables ds lors quil sagit dvaluer un service public : prcisment, la satisfaction de ce public et la fiabilit des donnes utilises... Or, plutt que de raisonner en termes de rsolution de problmes , et en sappuyant sur la demande sociale formule par

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les citoyens, le pouvoir a privilgi une approche centralise et technocratique de l'activit policire. Il importera donc lavenir duvrer une meilleure prise en compte des besoins exprims par les usagers du service public de la scurit. Une telle ambition suppose de se donner en amont les moyens dune analyse fine de la problmatique sociale, par le recours des tudes et enqutes pralables laction policire, usant de lensemble des mthodes appliques en sciences sociales, afin dapprhender de manire prcise les attentes dune ville, dun quartier, dun ensemble dimmeubles En parallle, il conviendra de mettre en place localement, en aval, les outils ncessaires pour dresser le bilan des rsultats obtenus eu gard aux demandes citoyennes formules. Le passage dune valuation purement quantitative une valuation mlant statistiques et dimension qualitative de laction policire implique lacceptation par les acteurs de la scurit dun changement dapproche et mme de culture. Il doit conduire substituer lobjectif du rsultat chiffr celui de la rponse adapte. Dans cette nouvelle perspective, fonde sur lvaluation citoyenne, il faut rompre avec la logique selon laquelle la police na de comptes rendre qu'au ministre et au prfet. Une telle volution signifie aussi le renoncement la dmarche d'une scurit dterritorialise , labore depuis le cabinet du ministre de lIntrieur et se traduisant par la convocation chaque mois Place Beauvau des cinq meilleurs Directeurs dpartementaux de la scurit publique (DDSP), et des cinq plus mauvais. La piste explorer est celle dune rencontre entre une demande et une offre de scurit, et la cration dune police de rsolution des problmes. Dans une telle approche, le commissaire se doit dtre l'coute du maire, des associations, des copropritaires, des bailleurs : ce sont eux qui dterminent la demande, et c'est eux ainsi quaux citoyens dans leur ensemble que les forces de lordre in fine doivent rendre compte de leur action et de leurs rsultats. Cest eux quil revient la police de convaincre lors de comptes rendus ouverts au public. Lambition est donc ici den finir avec le mythe de lEtat rgalien et la vision purement centralise de la scurit. Il nous faut, dans ce domaine, renouer avec lambition dcentralisatrice de la gauche. Dans ce cadre, il incombe chaque territoire de dfinir ses priorits, ses objectifs, et de procder ensuite lvaluation de l'action mene. Cest en somme un retour aux diagnostics locaux de scurit (DLS), mais avec une spcificit et une exigence supplmentaires : ils devront tre approuvs par les acteurs, formuls au dpart et corrigs tout au long de l'action publique. Ils nont nullement pour vocation dtre seulement des diagnostics labors ex abrupto par des cabinets privs et destins svaporer une fois le DLS remis, mais engageront concrtement les reprsentants de la police envers les acteurs locaux. Ce bouleversement radical dans lvaluation des forces de lordre sinscrit rsolument dans la perspective dune territorialisation affirme de l'offre de scurit une offre ds lors susceptible dtre dcline linfini en fonction de la singularit des problmatiques locales.

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Cette nouvelle approche implique une franche rupture avec la traditionnelle vision nationale et uniformisatrice, une nouvelle rpartition des forces de police et une rflexion approfondie sur leurs missions.

2. LES NOUVEAUX CHAMPS DU DEBAT


La droite a chou, soit en se fixant des objectifs errons politique du chiffre, abandon de la prvention au profit de la seule rpression, priorit donne au maintien de l'ordre sur les autres missions de police , soit en ne se donnant pas les moyens de ses ambitions. Nanmoins, elle a durablement imprim sa marque sur les questions de scurit et donc impos ses rgles, sa vision, son approche. Pour comprendre la bataille culturelle mener, et avoir une chance de la gagner, il convient dapprhender correctement les jalons quelle a poss et qui structureront invitablement le dbat futur. Ces rgles du jeu, ces piliers quelle est parvenue imposer, et avec lesquels la gauche aura composer, sont au nombre de cinq.

Le maintien de lordre
Le maintien de l'ordre est dsormais conu comme la priorit d'action absolue. CRS et gendarmes mobiles sont les pivots de la doctrine policire de Nicolas Sarkozy. On assiste la transformation progressive des missions de scurit publique, dont la doctrine simprgne progressivement des mthodes en vigueur dans le domaine du maintien de lordre, au point que ces deux champs dintervention en finissent peu ou prou par se confondre. En entretenant une stratgie volontaire de tension, la droite a russi imposer lide que la scurit se rsume au maintien de lordre, et finalement un rapport de force avec la rue. Emptr dans sa surenchre de boutefeu mdiatique , dans ses mises en scne dramatises de faits divers en vue de tirer parti de l'indignation du moment, Nicolas Sarkozy a sacrifi le long terme, caricatur puis dvaloris la prvention. En somme, les forces spcialement ddies au maintien de l'ordre, dont la technicit n'est plus dmontrer, sont dsormais employes de plus en plus prcocement pour teindre les incendies , ou fort tardivement l'inverse, quand la situation est totalement dgrade. Cette manire de concevoir l'intervention policire, le rapport nouveau instaur entre les organes de scurit et la population ont contribu altrer l'image de la police. A dfaut dune connaissance fine des personnes et des territoires, l'action des forces de maintien de l'ordre ne peut tre que brve, superficielle, relativement violente, mal adapte aux besoins spcifiques des habitants des quartiers concerns. Cest le prolongement du dsajustement territorial. La mission de scurit publique ne peut se concevoir suivant les modalits dintervention inhrentes au RAID : on nassure pas la tranquillit de nos concitoyens comme on matrise un preneur dotages. Le choix de privilgier le maintien de l'ordre au dtriment des autres missions de scurit publique pose question au-del de la simple dichotomie prvention/rpression. Il revient

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opter en faveur d'actions courtes ou coup de poing dans des quartiers o prcisment une action durable serait souhaitable, et promouvoir une police de l'urgence et du rtablissement de lordre aux dpens dune police du quotidien et d'interpellation.

La militarisation de la scurit publique


Un second facteur structurant, directement corrl la priorit dsormais confre au maintien de l'ordre, est galement prendre en compte : on assiste dans le champ de la scurit publique une militarisation des mots, des moyens, des approches. En effet, s'est opr depuis quelques annes, progressivement, un glissement smantique habile. Il est par exemple aujourd'hui commun de parler de forces de police projetables , d'voquer la reprise en main d'un territoire , ou encore denvisager la gnralisation du recours aux drones, non pas seulement en matire de maintien de l'ordre, mais galement des fins de surveillance quotidienne, de renseignement... Conformment un syllogisme commode selon lequel l'outil est moderne, ce qui est moderne est efficace, donc l'outil est efficace , s'est dveloppe depuis maintenant prs de dix ans une promotion tous azimuts des outils technologiques, marque notamment par une focalisation de plus en plus vidente sur les technologies de dfense comme moyens de lutte contre linscurit. Cette fuite en avant permet de saffranchir bon compte de la principale rflexion mener, sur la rpartition gographique des effectifs, alors que les carts ne cessent de se creuser entre territoires au dtriment de ceux qui en ont le plus besoin. La militarisation du vocabulaire et des techniques s'instille jusque dans la caractrisation et le traitement des cibles . A la volont danalyser, spcifier et traiter des formes de dlinquances locales et singulires, bien souvent lies des problmatiques sociales associes, se substitue une idologie martiale de lennemi et de la menace sans visage, une rponse sans doute plus commode des jeunes gens dshrits, formant le gros des troupes de dlinquants , dont on a renonc comprendre les ressorts et les drives.

Les nouvelles formes de police : municipalisation et privatisation


Troisime pilier de la politique de scurit telle qu'elle se conoit depuis plusieurs annes maintenant, le dsengagement et le repli des forces de lEtat impliquent le dveloppement corollaire des polices municipales et la perce des entreprises de scurit prive. Leur dploiement continu, surtout depuis 2007, dessine une cartographie des acteurs de la scurit totalement diffrente de celle qui prvalait la fin de lre Jospin, et durablement transforme. Si la lgitimit de ces forces peut se concevoir, dans la mesure o le seul budget de lEtat ne peut suffire rpondre aux nouveaux enjeux en la matire, plusieurs questions majeures sont aujourdhui poses, relatives la rpartition claire des comptences entre organes, la qualit du dispositif de formation des instances mergentes, enfin au respect du principe dgalit des citoyens devant la scurit, en fonction notamment de leurs revenus ou de leur lieu de rsidence. Sans que les comptences de chacun des acteurs n'aient t dfinies de manire claire, il

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apparat que les polices municipales se sont dveloppes principalement dans les grandes agglomrations les plus riches, o elles sont affectes la protection des biens et personnes des centres-villes. L'impression que donne l'organisation actuelle, lorsqu'on observe la rpartition des missions et des zones gographiques couvertes, est que la priphrie des cits est abandonne la police nationale, le rural la gendarmerie, quand les polices municipales scurisent les beaux quartiers ... La suppression de postes dans la police et la gendarmerie nationales a concid de fait avec une monte en puissance, corrlative, de ces polices municipales, dont les missions s'apparentent de plus en plus celles exerces par les organes de lEtat auxquels, dailleurs, elles se sentent de plus en plus assimilables . En ralit, en multipliant les plaidoyers en faveur de limprieuse coproduction de la scurit , la droite a impos lide de la complmentarit entre les forces nationales et les polices municipales, rendant difficile un retour aux objectifs de la loi de 1999. Enfin, paralllement la police et la gendarmerie nationales, aux cts des polices municipales, une quatrime force est actuellement en train dmerger et de sriger en acteur majeur, le secteur priv. Celui-ci rcupre certaines des missions que lEtat, peu regardant sur sa suppose vocation rgalienne et surtout soucieux de raliser des conomies, sabstient dexercer : renseignement commercial, contrle des passagers et des bagages dans les aroports, scurit lors des grandes manifestations culturelles et sportives, intelligence conomique, recherche dADN En 2015, les effectifs globaux des forces prives dpasseront ceux, cumuls, de la police et de la gendarmerie. Cette volution, comme celle des polices municipales, nest pas rejeter en tant que telle, ou pour des raisons purement idologiques. Elle doit nanmoins interpeller la gauche sur le renforcement, indispensable, des rgles dontologiques, des formations, des contrles applicables aux entreprises uvrant dans ce domaine particulirement sensible. Au-del de ces lments de constat, il nous reste dfinir ce que nous souhaitons en termes dorganisation territoriale et de rpartition des comptences entre acteurs. Deux options semblent aujourdhui se dgager : - soit un partage entre scurit publique ou tranquillit publique dun ct et maintien de lordre et police judiciaire de lautre, avec une distinction claire entre polices municipales et police nationale sur tout le territoire. Cette organisation permettrait de raliser de substantielles conomies, en matire de ressources humaines, dans la police et la gendarmerie nationales. Ladoption de ce schma se traduirait par une rduction des effectifs de la police nationale, spcialise sur les missions de police judiciaire et de maintien de lordre, et entranerait lattribution aux maires de la responsabilit de polices municipales tendues qui travailleraient sous l'autorit d'un mme chef, le prfet (avec partage des fichiers, des frquences radios, etc.). - soit un scenario prolongeant la situation actuelle, mais avec des impulsions trs nettes en faveur de la coproduction de la scurit : dsignation d'un chef de scurit publique sur le territoire (l'agglomration ou autres) ; forums de dfinition de la demande de scurit, de fixation des objectifs et d'valuation ; partage des moyens, des frquences radios, des locaux professionnels.

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La modernisation des quipements et lomniprsence de lONDRP


Enfin, deux lments importants pour comprendre l'volution de ces neuf dernires annes sont prendre en compte : d'une part, la modernisation des quipements et des pratiques, de l'autre l'apparition dans le dbat public d'un acteur majeur et d'une rfrence omniprsente, l'Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnale (ONDRP)44. Sur le premier point, il faut reconnatre que des sauts qualitatifs apprciables, en matire de modernisation des quipements et des procdures ainsi quen termes de police technique et scientifique ont bel et bien t raliss. De mme, dans le domaine de la lutte contre linscurit routire, des succs importants ont t enregistrs, notamment grce au dveloppement des radars. Leffort devra tre poursuivi, car de la continuit de ce programme d'quipements et de modernisation dpend aussi la future russite d'une politique de scurit de gauche. Du ct de la gendarmerie, un consquent effort de rattrapage, notamment au niveau de l'investissement immobilier, sera sans doute incontournable... Second point, la culture du rsultat prne depuis 2002 et la place des statistiques dans la communication grand public du ministre de l'Intrieur et du Prsident de la Rpublique comme dans le management interne des policiers et gendarmes eux-mmes supposaient la matrise de la production des chiffres 45. La cration de l'ONDRP rsulte de la volont politique de tarir la production universitaire dans ce domaine, et de centraliser autour d'un ple unique llaboration et l'analyse des donnes relatives la dlinquance, tout en fournissant une caution aux chiffres policiers. Quel que soit le jugement quil convient de porter sur une telle volution, cet observatoire fait aujourd'hui figure d'acteur incontournable dans le dbat public. Nicolas Sarkozy a russi riger en rfrence les chiffres quil publie, bien quils ne traduisent rien dautre que lactivit des services de police, et ce malgr le supplment denqutes de victimation, rompant les sries antrieures et de trop faible ampleur.

J-H Matelly, C Mouhanna, LOND : russite politique et limites scientifiques, indpassables. , Rapport OND 2008, Paris, Editions du CNRS, pp 623-634). 45 Ocqueteau (F.), Voyage au pays de la Beauvaucratie cleste , Champ pnal / Penal field mis en ligne le 16 avril 2007, http://champpenal.revues.org/673.

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PARTIE II

Des pistes pour demain

1. Proximit
La police envisage comme un service public : quelles consquences ?
En France, laffirmation selon laquelle la police constitue un service public savre sujette caution, et ce pour au moins trois raisons. Dabord parce que cette institution occupe une place clairement part dans le systme administratif franais, en ce sens quelle nexerce pas une activit de prestation, mais de prescription ou encore de rpression . Ensuite parce que, par dfinition, elle na pas proprement parler d usagers satisfaire. Enfin parce qu la diffrence du modle anglo-saxon, le modle franais de scurit a promu un appareil policier bien plus ddi la protection de lEtat qu celle des personnes et des biens : il en a rsult une organisation centralise qui confre au pouvoir central une place prpondrante. Depuis quelques annes cependant, on assiste une double volution. En premier lieu, le modle franais subit de fortes inflexions : dune part, lEtat doit composer avec dautres acteurs linstar de lUnion europenne, des collectivits territoriales et des entreprises de scurit prive ; dautre part, la centralisation administrative fait lobjet de constantes corrections rsultant de la prise en compte dobjectifs lis lefficacit ou la proximit. En second lieu, la problmatique de la demande citoyenne a fait son apparition dans le discours politico-juridique. Partant du constat selon lequel la scurit [est] lun des domaines o lcart entre les attentes lgitimes des citoyens et laction publique [est] le plus fort46 , les pouvoirs publics ont manifest leur intention dintgrer cette demande afin de mieux y rpondre. Il convient au demeurant de souligner, sagissant de cette volution, quune dmarche identique a, de manire concomitante, t initie dans de nombreux autres secteurs relevant de la sphre des activits dintrt gnral. La volont de prendre en considration les requtes exprimes par la population en matire de scurit nen est pas moins particulirement digne dintrt en ce quelle porte en elle le germe dun important
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Selon les termes utiliss par la circulaire du 28 octobre 1997 relative la mise en uvre des contrats locaux de scurit.

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changement. La gauche devra donc rformer pour que la police passe dune culture professionnelle fonde sur la dfense des intrts de lEtat une autre, axe plus volontiers sur la protection des citoyens. Cet indniable bouleversement de perspective doit naturellement tre encourag, tant il parat vident que la police a vocation devenir un vritable service public. Si une telle affirmation peut sembler relever du simple bon sens, elle nen implique pas moins un certain nombre de consquences dont nous aurions tort de sous-estimer la porte.

1. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA DEMANDE CITOYENNE


Il importe en premier lieu de sinterroger sur la notion mme de service public de la police. Que recouvre-t-elle au juste ? En fait, la dfinition est susceptible de varier selon le point de vue que lon adopte.

Une police ou des polices ?


Dun point de vue juridique, la police a pour objet de garantir lordre public. Plus prcisment, ses missions renvoient toutes les mesures destines faire rgner la scurit sur un territoire donn (un Etat, une commune, un quartier). En raison du dualisme juridictionnel qui prvaut en France, on distingue traditionnellement deux types de police : 1. La police administrative , dont lobjet est la prvention des troubles lordre public sous toutes leurs formes ; 2. La police judiciaire , attache la constatation des infractions pnales et la recherche de leurs auteurs. Dun point de vue sociologique, il nexiste pas dunicit policire. Comme la dmontr Dominique Monjardet47, le terme de police recouvre, en ralit, trois fonctions distinctes : 1. La police de souverainet , qui est en charge de la protection de lEtat en tant quinstitution publique et en tant quorgane garant de lintrt de la Nation et de son intgrit territoriale ; 2. La police criminelle , qui a pour mission la lutte contre la criminalit organise, nationale et transnationale ; 3. La police de la vie quotidienne , dvolue la scurit publique et cense permettre aux citoyens de dormir sur leurs deux oreilles . Ces diffrentes dimensions et lidentification de ces divers types de police montrent demble toute la difficult dapprhender de manire globale le service public de la scurit. A cette difficult sajoute le fait que lactivit policire nest pas assure par un unique intervenant mais par une pluralit dacteurs : police nationale, gendarmerie
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D. Monjardet, Ce que fait la police. Sociologie de la force publique , La Dcouverte, 1996.

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nationale, polices municipales, services des douanes, etc. Mais au-del des difficults dfinir ce qu'est prcisment le service public de la police, les consquences dcoulant dune apprhension de cette mme police en tant que service public mritent dtre envisages. Cette approche, en effet, impose non seulement de mieux prendre en compte les attentes des citoyens en matire de scurit, mais aussi de repenser linstitution policire dans son ensemble.

Lidentification et lanalyse des demandes


La police ne simposera vritablement comme service public que si le citoyen usager acquiert la place qui lui revient au cur de notre dispositif de scurit. Ce sont les demandes exprimes par les Franais, c'est--dire leurs attentes et aspirations, clairement formules ou tacites, relatives la lutte contre la dlinquance et sa prvention, qui doivent tre prises en compte afin dorienter lactivit de linstitution. Encore faut-il cependant cerner ces besoins prcisment. Sur ce point, on constatera que si des efforts ont effectivement t consentis, il en reste accomplir en termes didentification et danalyse des requtes. Traditionnellement, les rcriminations et attentes des citoyens en matire de scurit sont traites par les pouvoirs publics territoriaux, c'est--dire soit un lu municipal, gnralement le maire, soit un reprsentant de lEtat au niveau local, le plus souvent le prfet, le commissaire ou lofficier de police charg de la scurit publique dans la circonscription concerne. Ces interpellations peuvent tre individuelles ou collectives. Des tudes ont ainsi montr limportance du rle jou par certaines associations de commerants et syndics de coproprit dans linscription de la question de la scurit sur lagenda politique local48. Ces mmes tudes ont pour autant soulign les limites dune telle dmarche : ce sont les catgories les plus enclines exprimer leurs peurs et leurs insatisfactions qui utilisent les rpertoires revendicatifs pour faire part de leur demande de scurit. Cest sans doute lune des raisons pour lesquelles il a t jug opportun de recourir dautres outils de connaissance, principalement les sondages et enqutes. Lusage de ces derniers sest considrablement dvelopp ces dernires annes, aussi bien au niveau national quau niveau local. En dpit des critiques dordre mthodologique que le recours ce type doutils suscite, il ne fait gure de doute quils contribuent une meilleure connaissance de linscurit. Ces sondages et enqutes permettent, en effet, de complter les statistiques tablies par les services de police sur deux points : - Les enqutes dites de victimation , qui consistent interroger un chantillon de personnes sur les infractions dont elles ont t victimes, fournissent des lments dinformation sur ces infractions, particulirement celles qui nont pas t portes la connaissance des services de police ; - Les sondages dits de dlinquance autoreporte , qui consistent interroger un chantillon de personnes pour savoir si elles ont, durant une priode donne, commis ou non
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A. Borzeix, D. Collard et N. Raulet-Croset, Participation, inscurit, civilit : quand les habitants sen mlent , Les Cahiers de la scurit, n 61, 2006, p. 55-83.

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certains actes dlictueux, fournissent des lments dinformation sur les comportements dlinquants.

Des outils qui demeurent sous-exploits


Si lon peut se fliciter du recours accru de tels instruments dvaluation de la dlinquance, il faut cependant regretter linsuffisante utilisation de certains dispositifs susceptibles de gnrer une connaissance plus gnrale et plus objective des demandes des citoyens en matire dinscurit. On peut en donner deux exemples : - La numrisation des rapports de police, qui permet au prfet, au responsable de la circonscription de scurit publique ou ladjoint la scurit dun maire dtre inform au jour le jour de lactivit des services et de lvolution de la dlinquance ; - La main courante informatise. La main courante est, rappelons-le, le registre tenu dans tout commissariat ou poste de police, dans lequel les agents relatent leur activit ainsi que les faits, plaintes et dmarches qui les ont dtermins agir. Autorise partir de 1995, son informatisation a t tendue en 2005 lensemble des services de scurit publique de la police nationale. Lun des principaux intrts de cette main courante informatise est de constituer une importante base de donnes rassemblant notamment les dclarations des citoyens relatives des informations ou des faits qui chappent au champ criminel ou dlictuel. Les donnes recueillies ne reprsentent toutefois un outil daide efficace la dcision qu la condition dtre correctement analyses. Cette question de linterprtation des demandes citoyennes en matire de scurit renvoie en ralit deux points : lorganisme en charge de cette mission ; la nature des demandes, telles quelles ressortent de lanalyse.

La cration dun organisme spcialis


Jusqu peu, lanalyse de linscurit et des demandes des citoyens tait clate entre plusieurs structures, notamment les services policiers de renseignement, lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) ou encore la dlgation interministrielle la ville. En 2004, les pouvoirs publics ont dcid la fondation dun organisme spcialis. Lide de la cration dun tel organisme ddi lanalyse de la criminalit trouve son origine dans le rapport rdig en 2002 par Christophe Caresche et Robert Pandraud49. La principale proposition de ce rapport, fonde sur le constat du retard accumul par la France en matire de mesure de linscurit, consistait en la mise en place dun observatoire de la dlinquance. Il tait destin permettre de disposer terme dun outil statistique apte rendre compte de lvolution relle de la dlinquance, de lactivit des services denqute et des suites donnes par linstitution judiciaire .

Ch. Caresche et R. Pandraud, Mission parlementaire relative la cration dun observatoire de la dlinquance , La Documentation franaise, 2002.

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Cest en juillet 200450 que celui-ci vit le jour, de manire relativement discrte, sous la forme dun service de lInstitut national des hautes tudes de scurit (INHES), tablissement public administratif plac sous la tutelle du ministre de lIntrieur. La cration de cet observatoire constitue un progrs dans la connaissance des besoins des citoyens en matire de scurit. Son statut est cependant problmatique sur un certain nombre de points : - Il sagit dun service dun tablissement public plac sous la tutelle du Premier ministre ; - Son directeur est dsign par celui de lINHESJ, lui-mme nomm par dcret du Premier ministre ; - Son conseil dorientation, cens garantir lindpendance intellectuelle de lObservatoire, est compos de membres nomms pour trois ans par arrt du Premier ministre et joue en ralit le rle dune chambre denregistrement. En ltat actuel, il ne prsente donc pas les garanties dindpendance ncessaires mme si des progrs vidents ont t accomplis. Or la connaissance objective de linscurit est un enjeu primordial pour le service public de la police. Par ailleurs, son approche trop ax sur le recours loutil statistique na pas permis, comme le souhaitait le Premier ministre Lionel Jospin, de passer dune logique de constat une logique de mesure de linscurit 51. Il faut donc franchir une nouvelle tape destine lui garantir une relle indpendance et lui accorder les moyens scientifiques de couvrir lensemble de ces domaines de comptences. Proposition 1 : Transformer lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales en autorit administrative indpendante.

Comment caractriser les demandes des citoyens ?


Il ne saurait tre ici question de faire un expos exhaustif des diffrentes demandes des citoyens en matire de scurit. On se contentera simplement de souligner quelques tendances qui ressortent de lenqute mene chaque anne par BVA et lInstitut Paul Delouvrier sur Les services publics vus par leurs usagers 52. La premire de ces tendances dmontre que, contrairement une ide reue, lapprciation porte par les Franais sur lactivit des services en charge de la scurit est plutt
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Dcret n 2004-750 portant cration de lInstitut national des hautes tudes de scurit. Par un nouveau dcret n 2009-1321 du 28 octobre 2009, cet tablissement sera transform en Institut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ) et plac sous la tutelle du Premier ministre. Le mme texte substitue lObservatoire national de la dlinquance l Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales et charge celui-ci de recueillir et danalyser les volutions statistiques de l'ensemble du processus pnal . 51 Lettre de mission de Monsieur le Premier ministre Messieurs les dputs Christophe Caresche et Robert Pandraud, 23 juillet 2001, p. 2 52 Baromtre BVA Institut Paul Delouvrier, Les services publics vus par leurs usagers, vagues 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 .

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favorable. Selon une enqute mene en dcembre 2010 auprs des usagers 53 des services publics, la police54 apparat mme comme linstitution sur laquelle les citoyens portent lapprciation la plus favorable : avec 58 % dopinions positives, elle devance ainsi largement la sant publique (51 % dopinions favorables), la scurit sociale (44 %), la justice (44 %) et lducation nationale (39 %). Il apparat toutefois que lindice de satisfaction des usagers lgard de cette institution est en forte baisse : si elle recueille aujourdhui 58 % dopinions positives, il faut noter quen 2005, ce taux slevait 72 % et en 2007, 68 %. Cette chute vertigineuse illustre quel point limage de la police sest fortement dgrade ces dernires annes. Il ressort ensuite de lenqute que les demandes formules par nos concitoyens lendroit des services en charge de leur scurit sont gnralement fondes sur deux exigences principales : - La premire est celle defficacit : parmi les requtes qui reviennent le plus rgulirement dans les enqutes et sondages figurent ainsi la ractivit des policiers et leur rapidit, leur capacit exercer leur autorit y compris dans les quartiers les plus difficiles ainsi que leur aptitude donner une suite aux plaintes dposes. - La seconde de ces exigences est celle du dialogue et de lcoute : parmi les demandes les plus frquemment formules, on trouve ainsi la disponibilit des policiers lgard des habitants, leur capacit sinscrire dans une dmarche prventive ainsi que lamlioration de laccueil des plaignants.

Des requtes volontiers fluctuantes


De mme que les attentes en matire de scurit se rvlent variables55. Elles varient, dabord, dans le temps. Cette variation ne concerne pas seulement les demandes mais galement lintrt port par les citoyens au problme de la dlinquance : cest ainsi par exemple que si, en 2001, 39 % des habitants de la rgion Ile-de-France se dclaraient proccups par la question de linscurit, ils ntaient plus que 18 % en 200756. Elles varient, ensuite, dans lespace. Elles diffrent selon lendroit o rsident les personnes interroges, notamment parce que les crimes et dlits qui y sont commis ne sont pas les mmes : les habitants des grandes agglomrations auront ainsi tendance mettre laccent sur la scurit dans les transports en commun alors que les ruraux seront plutt proccups par les cambriolages. La variation dans lespace ne se rduit cependant pas une distinction entre citadins et campagnards : il a par exemple t dmontr que les demandes pouvaient galement diffrer lintrieur dune mme commune, voire dun mme quartier57. Les
Tel quil est dfini dans lenqute, l usager est la personne ayant eu au moins un contact, physique ou tlphonique, avec les services de police depuis moins de deux ans. 54 Lenqute utilise ce terme sans quon sache sil renvoie la seule police nationale ou sil englobe la gendarmerie nationale. 55 Sur cette variabilit, voir notamment H. Lagrange, Demandes de scurit. France, Europe, Etats-Unis , Seuil, 2003. 56 Institut damnagement et durbanisme dIle-de-France, Victimation et sentiment dinscurit en Ile-deFrance, 2001 et 2007 . 57 Cf. par exemple J. de Maillard, Sans anglisme. De la lutte contre linscurit dans une ville de banlieue
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requtes varient, enfin, selon les personnes. En dehors des critres habituels de lge et du sexe entre en considration le profil socioconomique des personnes : cest ainsi notamment que la dynamique de la pauvret pouse la progression des agressions 58. Une meilleure prise en compte des attentes des usagers-citoyens se rvlerait toutefois insuffisante, elle seule, pour riger la police en vritable service public. Cest en effet linstitution policire quil convient de repenser dans son ensemble.

2. REPENSER LINSTITUTION POLICIERE


Le premier chantier est celui de la rforme de lorganisation policire. Comme il fera lobjet dun dveloppement spcifique, il ne sera pas voqu ici. En revanche, trois questions importantes vont tre traites ce stade, relatives la sensibilisation des personnels, lutilisation optimale des outils et la territorialisation de lactivit professionnelle.

La sensibilisation des personnels aux valeurs du service public


Le succs de la dmarche visant instituer la police en tant que vritable service public dpendra pour une large part de notre capacit sensibiliser les personnels, dune part, aux valeurs inhrentes ce service public et, dautre part, la problmatique spcifique aux usagers les plus fragiles. Proposition 2 : Sensibiliser et former les personnels de police aux valeurs du service public. Le service public est une notion politico-juridique59 porteuse dun certain nombre de valeurs auxquelles il convient de sensibiliser les personnels de police. Parmi elles, certaines peuvent tre qualifies de traditionnelles ; dautres sont mergentes mais nen sont pas moins importantes pour autant. Les valeurs traditionnelles en question sont au nombre de trois : - Lgalit : elle implique, dune part, un gal accs au service public quel que soit lendroit du territoire o lon se trouve et, dautre part, une absence de discrimination entre les usagers ; - La continuit : elle suppose que le service public fonctionne de manire continue. Cette continuit est tout la fois temporelle et territoriale ; - La mutabilit : elle rclame que le service public sadapte, dune part, aux spcificits du territoire et, dautre part, aux volutions des besoins des citoyens. Aussi traditionnelles soient-elles, ces valeurs nont rien perdu de leur pertinence. Affirmer
parisienne : Les Mureaux in J. Ferret et Ch. Mouhanna, dir., Peurs sur les villes, PUF, 2005, p. 45-61. 58 H. Lagrange, Demandes de scurit , op. cit., p. 73. 59 Sur le service public en tant que notion porteuse de valeurs, voir J. Chevallier, Le service public , PUF, 6e d., 2005.

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que la police est un service public revient donc la considrer comme : - Un service qui fonctionne de manire continue sur lensemble du territoire ; - Un service auquel tous les citoyens peuvent accder sans distinction, notamment dge, de situation ou dorigine ; - Un service qui sadapte aux attentes de la population en matire de lutte contre linscurit et de prvention de la dlinquance.

La monte en puissance de valeurs mergentes


En dehors de ces valeurs traditionnelles, deux autres, que lon peut qualifier dmergentes, mritent attention. La premire est la transparence : applique au service public, elle vise dissiper le mystre qui lentoure et donner lusager la facult de comprendre les dcisions et actions administratives. La transparence conduit ainsi le service public se rapprocher du milieu social et, donc, attnuer le principe de la fermeture et du secret. Lune de ses premires manifestations est gnralement la mise en uvre dune politique de communication externe dans le but dinformer le public. Quen est-il de la police ? Elle nest certainement plus la bote noire quelle a longtemps t. Son action en matire dinformation demeure nanmoins perfectible sagissant de ses services locaux. En effet, alors que le ministre et les services centraux communiquent abondamment, les directeurs dpartementaux et chefs de service semblent beaucoup plus discrets : on sexplique ds lors quen matire de police locale, ce soient gnralement les maires ou les reprsentants syndicaux qui sexpriment. Il conviendrait en consquence dencourager les directeurs dpartementaux et les chefs de service communiquer davantage sur leur activit. Encore faudrait-il cependant que les commissaires de police soient forms cet exercice. Or il semble quil existe en la matire un certain cart avec les officiers de gendarmerie, mieux sensibiliss celui-ci. Proposition 3 : Former et autoriser les directeurs dpartementaux et chefs de services locaux communiquer sur leur action. La seconde valeur mergente est la qualit60. Elle est lorigine un principe issu du secteur priv qui associe un double objectif : lamlioration des produits et linstauration dun management participatif impliquant la contribution de tous llimination des improductivits . Il a t appliqu aux services publics en deux temps : - Par la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative la rforme et de lEtat et des services publics, qui pose le principe selon lequel les services publics doivent tre de qualit ;
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Cf. L. Cluzel, Le service public et lexigence de qualit , Dalloz, 2006.

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- Par la circulaire du Premier ministre du 2 mars 2004 qui affirme la ncessit damliorer la qualit du service rendu aux usagers et qui lance lexprimentation de la Charte Marianne, fixant un cadre gnrique relatif aux engagements en termes daccueil dans les services de lEtat. Cette charte est aujourdhui affiche dans la plupart des commissariats.

Vers linstauration dune dmarche qualit au sein de linstitution policire


Ce principe ne peut tre appliqu tous les services publics de manire uniforme : la qualit est en effet susceptible de revtir des acceptions diffrentes selon quelle sapplique un service public de puissance publique ou un service public conomique. Ce principe nen mrite pas moins dtre dvelopp, particulirement dans la police. La mise en place dune vritable dmarche qualit en son sein pourrait avoir un double intrt : - Dune part, elle pourrait permettre dintgrer cette notion de qualit un ensemble dimpratifs tels que lefficacit, la rapidit et le dialogue, dont on a vu quils taient au cur des attentes des usagers-citoyens relatives la police ; - Dautre part, elle pourrait permettre de rejeter une approche strictement comptable de lactivit policire : en fixant des objectifs en matire de dialogue avec la population et de rsolution de ses problmes, on pourrait passer de la culture du chiffre une autre fonde sur la recherche de la satisfaction des usagers bref, dune approche quantitative une approche qualitative. On le sait, la fameuse politique du chiffre mene tambour battant ces dernires annes a eu des effets dsastreux sur les personnels de police61 : - Maquillage de statistiques ; - Mise sous pression quotidienne ; - Conditions de travail dgrades ; - Perte du sens de la mission exerce et interrogation sur le rle de la police au sein de la socit. Cette tendance doit tre renverse afin de redonner du sens lactivit policire. La mise en place dune dmarche qualit, associant un management participatif et la fixation dobjectifs qualitatifs, peut y contribuer. Proposition 4 : Mettre fin la politique du chiffre au profit dune approche fonde sur la qualit du service rendu la population.

Crer de nouveaux dispositifs dvaluation, locaux et nationaux


La culture de lvaluation doit tre la fois repense et gnralise. Repense pour dpasser lapproche comptable dj voque plus haut et y intgrer des indicateurs qualitatifs sur la satisfaction des usagers et les effets rels des actions engages. Gnralise car elle doit
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Voir par exemple, dans cette perspective, Ces policiers qui ne croient plus en Sarkozy , LExpress, 5 aot 2010.

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irriguer tout les chelons de lactivit, du national au plus local. A lchelle nationale, outre la rforme de lObservatoire National de la Dlinquance, il faut gnraliser les temps dvaluation et de bilan des dispositifs, en favorisant la mthode exprimentale. Avant de faire voter de nouvelles lois, il importe ainsi de procder une expertise systmatique des dispositifs lgaux entrins. Plusieurs textes rcents, que lon pense aux sanctions relatives aux regroupements dans les halls dimmeuble ou au port de cagoule dans les manifestations, devraient ainsi pouvoir tre jugs laune de leur mise en application par les services. Lensemble des grands axes de politique de scurit ainsi que les techniques et mthodes mises en uvre nationalement devraient galement pouvoir tre soumis lvaluation et la critique. Le dbat sur la vidosurveillance ou sur lusage de certaines armes ou quipements sen trouverait singulirement enrichi. La mthode exprimentale, ensuite, devrait pouvoir garantir plus de pragmatisme et defficacit. Cest cette mthode qui avait t adopte au dbut de la mise en place de la police de proximit en 1997, avant dtre abandonne au profit dune gnralisation trop htive. Sans doute les limites de cette rforme nauraient-elles pas t si rapidement atteintes si lon avait maintenu la premire feuille de route exprimentale, laissant une large place lesprit dadaptation des acteurs en fonction des spcificits locales. Cette approche exprimentale et valuative des dispositifs nationaux ncessite sans doute un certain courage politique, car elle suppose daccepter de sextraire de la temporalit des annonces de communication pour se donner le temps du pragmatisme. Ce type de dmarche mrite galement dtre adopt lchelle locale des brigades ou commissariats, ce qui est sans doute plus novateur encore. Lvaluation de la satisfaction par les habitants et usagers, selon des critres localement dtermins de manire partenariale et participative, doit pouvoir tre exprimente. Elle est largement pratique dans les pays anglo-saxons ou au Canada62, et peut tre facilit par le recours aux outils nouveaux de linternet et de la tlphonie. La mthode dvaluation par la rsolution de problme, o lon juge de lefficacit dune action non par des lments comptables mais par lestimation des effets concrets constats a posteriori, doit tre gnralise dans les services de police et de gendarmerie. Proposition 5 : Promouvoir aux chelles nationale et locale des programmes dvaluation des politiques menes et de la satisfaction des usagers.

Rendre des comptes


Le recours systmatique lexprimentation et lvaluation, notamment lchelle locale, peut prendre sens et devenir efficace dans un systme dans lequel les services de scurit sont incits rendre des comptes devant les lus et la population. Il sagit l dune culture largement inexistante en France, o les seuls lments dapprciation statistique de lactivit des services de police et de gendarmerie sont distills de faon norme et centralise.

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D. Raimbourg, J-J. Urvoas, Inspirations canadiennes, Note pour la Fondation Terra Nova, 6 mai 2011.

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Si lon souhaite un rel rapprochement de la population avec la police, il apparat aujourdhui impratif que celle-ci puisse la fois communiquer sur la ralisation daffaires ou doprations ponctuelles, mais aussi rgulirement rendre compte de lensemble de son activit locale. Le Conseil local de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD) ou lune de ses manations spcifiques pourrait ainsi devenir une instance devant laquelle les responsables policiers effectuent des comptes rendus rguliers de leur action, mensuels par exemple. Il faut en outre que linstance choisie puisse dfinir les critres et les sujets sur lesquelles elle entend obtenir communication, et que ces sujets et critres ne soient pas centralement tablis. A la communication annuelle du commissaire sur les statistiques de son activit dont les cadres sont fixs par le ministre pourrait se substituer un compte rendu dactivit sur des sujets tablis la runion prcdente en fonction des attentes de la population ou de ses reprsentants. Sur ces bases de compte rendu et dchanges rguliers, le CLSPD pourrait en outre devenir partie prenante au dispositif dvaluation de lactivit des services de police et de gendarmerie. Proposition 6 : Faire des Conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance de vritables conseils dorientation de la police locale, en instituant des modalits rgulires de compte rendu dactivit des services fonds sur des critres qualitatifs et la rsolution de problme, ainsi quen intgrant les conseils aux dispositifs dvaluation des services.

La sensibilisation la problmatique relative aux usagers les plus fragiles


Les personnels doivent galement tre sensibiliss aux usagers les plus fragiles, c'est-dire ceux qui sont particulirement victimes de linscurit mais qui nont pas toujours les moyens daccder au service public de la police. Depuis quelques annes, laccent a ainsi t mis, bon escient, sur les violences conjugales ou encore sur la dlinquance des mineurs. Une autre piste mriterait dtre explore : la dlinquance dont sont victimes les seniors . En 2000, 4,3 millions de nos concitoyens avaient plus de 75 ans, aujourdhui ils sont 5,5 millions et demain, en 2015, ils seront plus de 6 millions. Le vieillissement de la population gnre en effet de nouvelles faiblesses63 : plus fragiles, plus isoles socialement que la moyenne de la population, les personnes ges deviennent les proies privilgies de certains actes de dlinquance, notamment les escroqueries ; elles sont galement particulirement exposes certaines infractions sanitaires et sociales, soit leur domicile, soit au sein dtablissements spcialiss. Alors quelles ne reprsentent que 20 % de la population, elles sont victimes des deux tiers (66 %) des vols avec ruse et de prs dun tiers (29 %) des cambriolages dhabitation principales ou secondaires. Or il nexiste pas lheure actuelle de vritable dispositif de lutte contre linscurit dont souffrent les seniors : si quelques initiatives locales existent, notamment Paris, elles sont peu nombreuses. Quant au
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Sur ce point, voir Centre danalyse stratgique, Vieillir ensemble plus longtemps , Rapport, juillet 2010.

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gouvernement, sous la responsabilit de Brice Hortefeux, il stait content dinciter les forces de scurit conduite quatre trs modestes actions : cration dune opration tranquillit senior , campagne de sensibilisation autour des rflexes scurit du quotidien, renforcement des sanctions lgales Ce sont aussi les personnes victimes de discriminations (sexuelle, ethnique, ou raison dun handicap) qui devraient pouvoir bnficier de dispositifs daccueil et de prise en charge renforcs. L encore, une dmarche de rapprochement de la police avec la population devrait pouvoir sappuyer sur des campagnes et des oprations sur ce thme, garantissant aux victimes considration et efficacit du traitement, concernant des problmatiques sur lesquelles, aujourdhui, le recours au service public de la scurit est loin dtre spontan. Proposition 7 : Crer un module de formation des personnels de police consacr aux usagers les plus fragiles, notamment les seniors et les victimes de discrimination.

Remettre en place une police territorialise par la fidlisation des personnels


La territorialisation nest pas, la diffrence de la dcentralisation, une notion juridique. Renvoyant davantage des pratiques administratives, elle met laccent sur deux exigences : celle dune plus grande proximit de laction publique en matire de scurit, et celle dune meilleure collaboration entre les diffrents acteurs locaux concerns. Rpondre ces exigences implique de renforcer les organismes locaux de concertation et de fidliser les personnels de police. La rforme des organismes et partenariats locaux ayant dj t largement aborde plus haut, il convient de se concentrer ici sur la question dcisive dune meilleure fidlisation des personnels sur le territoire o ils travaillent. La reconstruction dune police oriente vers les besoins de la population et dont laction sexercerait au plus prs du terrain passe entre autres par la stabilisation des effectifs sur un site donn : comment en effet peut-on esprer tablir une relation de confiance entre les habitants et les policiers si ces derniers changent trop frquemment daffectation ? Ce travers, pourtant, est malheureusement souvent constat aujourdhui, particulirement dans les zones urbaines sensibles, et en premier lieu en Ile-de-France. Il est ds lors essentiel dimaginer des solutions qui permettraient de fidliser les personnels sur certains territoires. Lune dentre elles est envisage dans le rapport annex la LOPPSI 2 : il sagit de la cration dun concours affectation rgionale en Ile-de-France, assorti dune dure minimale dexercice de fonctions de huit ans. Cette rforme devrait par ailleurs tre accompagne de mesures daccompagnement en matire de logement. La piste nest gure novatrice mais mrite cependant dtre exprimente. Une autre solution pourrait consister sinspirer de pratiques en vigueur dans dautres services publics, confronts au mme problme. Ainsi, au sein de la fonction publique hospitalire, afin de favoriser laffectation de fonctionnaires confirms la tte dtablissements en situation difficile, le dcret du 27 juillet 2010 autorise le dtachement dans ces fonctions sur la base dun contrat de droit public. La rmunration de lagent

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dtach nest alors plus fixe par la grille indiciaire de son corps dappartenance mais par les dispositions du contrat : lintrt dune telle pratique est quelle permet de rmunrer davantage les fonctionnaires ayant accept dexercer leurs fonctions dans des conditions difficiles. Proposition 8 : Imaginer un dispositif de dtachement sur la base dun contrat de droit public permettant une rmunration majore pour fidliser les personnels de police. Si ces suggestions visent promouvoir lmergence dun vritable service public de la police, leur mise en uvre ne peut cependant tre envisage que dans le cadre dune rforme profonde. Si celle-ci aboutit, elle constituera un progrs considrable mais non une fin en soi. On ne saurait en effet oublier que la police nintervient quau stade des manifestations de la dlinquance. La lutte contre le chmage64, la prcarit, lexclusion et lchec scolaire, la rhabilitation du rle de la famille et le rapprentissage des valeurs qui fondent notre pacte social sont en ralit les seuls moyens de nature rsorber durablement linscurit qui pourrit la vie de nos concitoyens.

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Il est noter que selon lenqute mene par BVA et lInstitut Paul Delouvrier, cest bien la lutte contre le chmage qui constitue lattente prioritaire des Franais en matire daction publique (75 % des personnes interroges), loin devant la scurit (11%).

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2. Prcocit
Prvention-rpression-justice : Pour une politique globale de scurit

Laction du gouvernement sinscrit depuis neuf ans dans une approche marque au sceau du tout scuritaire . Mais cette rponse ne peut tre que partielle et ponctuelle. Partielle parce qu'elle se fixe comme objectif unique d'agir sur les consquences les plus visibles de l'inscurit, toujours en raction, une fois constate la manifestation de la violence. Ponctuelle car elle ne se conoit que dans un temps court et prend la forme d'une projection temporaire de forces sur un territoire extrmement circonscrit. A ce mode dintervention lacunaire et bien des gards dmagogique, qui tient souvent plus de la dmonstration de force que de l'action efficace, et qui s'avre au final inconsistant, la gauche doit opposer une politique intgrant pleinement la grande complexit des problmatiques en jeu. Face la dlinquance, la rponse ne peut tre simpliste et se rsumer au seul traitement des faits de violence. L'inscurit est relle, profonde, durable, tant les causes qui la sous-tendent sont depuis trop longtemps ngligs par les pouvoirs publics et produisent ds lors sans entrave leurs effets nocifs. La crdibilit de la gauche sur ces enjeux passera donc par la construction d'une rponse globale, plurielle, complexe. Elle dpendra largement aussi de sa capacit reconstruire de la cohrence entre tous les leviers possibles d'intervention publique, de la politique de la ville l'ducation et la prvention, jusqu' la sanction, sans oublier la rinsertion. Elle dcoulera, enfin, de sa facult refonder l'articulation entre scurit et justice.

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1. COORDONNER L'ACTION DE L'ENSEMBLE DES ACTEURS


En matire de scurit, la globalit des rponses ainsi que leur cohrence sont primordiales. Aussi, la priorit doit tre donne la construction d'un continuum qui aille du social lducation, de la dissuasion la rpression, de la sanction la rparation et la rinsertion. Au plus prs des ralits, les responsables de collectivits locales, confronts aux problmatiques dinscurit, dmontrent quune politique volontariste, rflchie, coordonne peut conduire des rsultats significatifs. L'efficacit se construit au quotidien, en associant le plus troitement possible : enseignants, personnels municipaux, ducateurs, travailleurs sociaux, policiers et magistrats. Le partage d'informations, l'change sur les pratiques, leffort partag en vue dune meilleure connaissance des mtiers de chacun constituent court ou moyen terme autant de stratgies territoriales gagnantes. Cest cette chelle que les solutions non seulement doivent tre exprimentes mais qu'elles offrent les plus srieux gages de russite. Cette russite locale suppose bien sr que lEtat dcide de rassumer pleinement son rle en accordant les moyens ncessaires ses propres services et en leur fixant des objectifs partenariaux explicites. Elle suppose surtout quil cesse de dlguer aux collectivits locales des responsabilits croissantes, tout en les privant des moyens indispensables pour les assurer comme il le fait depuis prs de dix ans.

Garantir les conditions dun travail dans la continuit


Pour rsoudre les difficults auxquelles les territoires - urbains, priurbains mais aussi ruraux - sont confronts, il faut se donner les moyens dun travail dans la continuit. Cest le rle de lEtat qui doit garantir aux collectivits des financements leur permettant duvrer sur le long terme. Or on constate bien souvent quil ne joue plus ce rle de garant de la stabilit. Les fonctionnaires d'Etat affects dans les territoires les plus sensibles sont trs souvent jeunes, parfois coups de leurs attaches familiales, juste sortis de lcole et sans exprience professionnelle adapte. Une telle configuration vaut par exemple pour les enseignants, les policiers et les magistrats. Il faut donc raffirmer que dans ces conditions, il est trs difficile de mettre en uvre des politiques publiques durables, portes par des quipes fidlises, pourtant seules capables de rpondre aux ncessits de territoires exigeant tnacit et continuit.65

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Cf infra.

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Repenser la formation des professionnels ducatifs, sociaux, de la scurit et de la justice


La formation des acteurs professionnels de la chane ducative, de la prvention, de la scurit et de la justice est fondamentale et doit pouvoir se renouveler par lexprimentation de nouvelles voies. Or rien nest par exemple prvu pour laccueil des jeunes fonctionnaires dans les territoires o ils vont exercer. Pourquoi ne pas reprendre l'ide simple dveloppe dans certaines agglomrations d'une journe d'accueil qui permettrait notamment de prsenter aux nouveaux enseignants la ralit sociologique de la ville, la richesse de son patrimoine ? Cette immersion au sein des territoires et la mise en valeur des partenariats locaux devraient figurer comme une obligation de formation. Et elles pourraient tre tendues aux autres fonctionnaires, commencer par les policiers et magistrats qui, comme les enseignants, gagneraient beaucoup mieux connatre le milieu dans lequel ils travaillent. Connatre le territoire sur lequel on travaille, mais aussi connatre ceux qui travaillent autour de soi sur celui-ci ! Plus en amont, en matire de formation initiale, il faudrait envisager la mise en place dun tronc commun de la formation de tous les professionnels concourant la politique publique de scurit. Cette sorte de temps propdeutique permettrait aux enseignants, aux ducateurs, aux travailleurs sociaux, aux policiers et aux magistrats de se retrouver et de se construire une culture commune. Ce serait l sans doute un moyen efficace de lutter contre bon nombre dides prconues entravant la mise en place dun rel travail transversal sur les mmes dossiers. Ce manque de culture commune des acteurs de la prvention-scurit-justice est bien souvent responsable dincohrences ou de mauvaises dcisions allant lencontre dun traitement efficient de la dlinquance : les travailleurs sociaux s'opposent aux policiers, qui eux-mmes s'opposent aux magistrats, qui pour leur part refusent de participer aux CLSPD et d'changer avec la police Un effort tout particulier devra tre consenti sur la formation initiale, prolong par des temps rguliers de formation continue regroupant tous les partenaires (permettant, prcisment, lmergence dune culture commune). Il nous faudra privilgier une approche pdagogique sappuyant sur le principe de la mixit inter-mtiers, mettre en uvre une dmarche partenariale interinstitutionnelle, par del les spcialits et les spcificits professionnelles, et casser les frontires entre agents des collectivits locales et de lEtat. L'objectif est ainsi de parvenir crer une culture partage permettant des mtiers et des professionnels de travailler enfin ensemble, de se connatre et, surtout, de se reconnatre. Des passerelles dune profession lautre, aux diffrents niveaux de la fonction publique, devraient galement tre favorises afin de gnrer pour les agents des trajectoires professionnelles diversifies tout en permettant des enrichissements croiss pour les institutions concernes.

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Proposition 9 : Instaurer un tronc commun de la formation pour tous les professionnels concourant la politique publique de scurit : ducateurs, policiers et magistrats. Proposition 10 : Favoriser la mobilit professionnelle et les passerelles entre corps et ministres pour les personnels concourant la politique publique de scurit.

Favoriser un recrutement de fonctionnaires limage de la population


Le recrutement des personnels de police, comme peut tre celui dautres administrations de proximit, gagnerait galement progresser vers une forme de territorialisation. Si lidal du policier exerant dans le quartier o il demeure et do il serait originaire parait illusoire, le recrutement actuel amenant nombre de provinciaux exercer dans les zones sensibles dIlede-France, doit tre rorient. Pourquoi ne pas sinspirer du recrutement dpartemental des adjoints de scurit (emploisjeunes de la police nationale dont le recrutement a dbut en 1997), ayant conduit un apport important de jeunes de banlieue dans les rangs de la police ? Sans mettre en uvre de politique explicite de discrimination positive - dont les critres auraient t bien difficiles tablir -, le simple appel des candidats domicilis dans le dpartement demploi a permis denrichir la police nationale de personnels familiers des quartiers et des problmatiques urbaines auxquelles elle est confronte. Ces emplois-jeunes ont pu intgrer pour une part dentre eux le corps des gardiens de la paix dont ils ont durablement modifi la sociologie, en permettant notamment un accroissement notable des personnes issues des minorits sociales, ethniques ou culturelles, pour le plus grand bnfice de la relation policepopulation. Dans la continuit de cette exprience, le dveloppement de concours rgionaux, voire dpartementaux de recrutement permettrait la fois de fidliser les fonctionnaires dans les secteurs o ils exercent tout en favorisant laccs aux mtiers de police de jeunes aux profils plus divers. Proposition 11 : Instaurer pour la police nationale des recrutements au sein d'un vivier rgional et dpartemental, permettant la fois de disposer de personnels stables gographiquement et de rapprocher les policiers de la population.

Structurer et dvelopper les partenariats


Des dispositifs et moyens de partage dinformations et de partenariat existent dj. Ils mritent dtre optimiss. Les Contrats Locaux de Scurit et de Prvention de la Dlinquance (CLSPD) fournissent un cadre institutionnel prcieux en ce domaine.

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Nombre de territoires se flicitent aujourd'hui de l'existence et du fonctionnement au plan local d'un tel dispositif. Dans ce cadre partenarial, toutes les institutions sont concernes : Police Nationale et Police Municipale, Parquet, Prfecture, Dpartement, Education Nationale, transporteurs, commerants, bailleurs sociaux, municipalits. Ensemble, elles analysent, laborent et partagent les grandes orientations en matire de scurit et de prvention, souvent dans un climat de relle confiance mutuelle. Le rflexe de la coopration oprationnelle, de l'change d'information, et plus largement du dcloisonnement entre acteurs locaux de la scurit est ainsi devenu une vidence dans de nombreux territoires. Le CLSPD est bien souvent aussi le lieu de l'inventivit , de la crativit de chaque territoire ; ici ou l, en son sein, des groupes de travail ou commissions mettent en uvre des initiatives originales et pertinentes : suivi des jeunes en rupture ducative, scurisation des tablissements scolaires, changes dinformations en temps rel entre les polices municipales et la police nationale Il nen demeure pas moins une difficult majeure et un cap franchir pour les CLSPD : ils ne permettent pas de travailler, prcisment, sur des situations concrtes et sur des noms. Notamment parce que les magistrats du sige ny sont pas reprsents et parce que l'change d'informations entre policiers et magistrats sarrte l o commence la demande d'informations nominatives, les magistrats refusant une collaboration trop troite, au nom de leur indpendance. Cest pourtant dans cette direction quil faut avancer en faisant tomber les barrires institutionnelles ou professionnelles. Il ne sagit naturellement en aucun cas de remettre en cause le principe dindpendance de la justice, mais bien dassurer la transmission dinformations manant de plusieurs sources afin de se donner les moyens de dcrypter de faon optimale la complexit de certaines situations. La construction dune culture de lchange ou, du moins, dune relation rgulire, sinscrivant dans la dure, avec les autres acteurs de la scurit est bien le cur de cette indispensable rforme. Dailleurs il en existe des prmices. Des groupes de travail existent ici et l au niveau local dans certaines communes, pour traiter de manire concrte les problmes de rupture ducative et de primo-dlinquance. Ces groupes restreints de justice ou groupes de travail oprationnels , pilots par le procureur de la Rpublique, rassemblent les acteurs confronts directement aux situations de marginalisation de mineurs susceptibles de basculer dans la dlinquance. Il sagirait donc simplement de gnraliser ce type de dmarches, caractrises par le pragmatisme et le souci du rsultat. Seul un partenariat actif, reposant sur la ractivit et la confiance mutuelle dun bout lautre de la chane, entre lensemble des acteurs (y compris les plus rticents), sur lensemble des territoires, permettra denvisager une vritable amlioration du traitement pnal de la dlinquance.

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Une nouvelle gnration de CLSPD doit donc voir le jour, incluant videmment les magistrats du sige, et n'ayant plus seulement une fonction de concertation mais bien une dimension dcisionnelle au niveau local. La dvolution de comptences dcisionnelles aux CLSPD sera favorise par laffectation de moyens financiers ces instances. Ainsi lattribution de subventions du Fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD) des actions locales partenariales pourrait-elle tre conditionne la validation et au suivi de ces actions par les conseils. Proposition 12 : Rendre obligatoire la prsence de magistrats du sige dans les CLSPD. Proposition 13 : Transformer les CLSPD en instances de dcision et non plus seulement d'changes et de concertation. Proposition 14 : Doter les CLSPD de comptences financires, en soumettant leur validation lattribution de subventions du FIPD.

2. PROMOUVOIR L'EDUCATION COMME LA MEILLEURE DES PREVENTIONS


Pour lutter contre linscurit, tous les moyens ducatifs au sens le plus large doivent tre dploys, structurs, et parfois repenss.

Rendre tous les territoires rellement performants sur le plan ducatif


Renforcer l'cole ne suffira pas rsoudre le problme de la dshrence scolaire. Aujourdhui, ce sont en effet tous les temps de l'enfant qui doivent revtir une dimension ducative. En primaire, aujourd'hui, les enseignements sarticulent autour des savoirs fondamentaux. Cette orientation se fonde sur une vidence apparente : pour lutter contre lchec, il faut bien sr que tous les enfants sachent lire, crire, compter. Mais elle rduit aussi la question sa seule dimension utilitaire et conduit en fait renforcer les ingalits sociales. En effet, les diffrences ne sont pas gommes mais simplement rejetes hors du temps scolaire, sur celui de loisir de lenfant. Or, pour nombre de familles, une telle configuration suppose quelles assurent un suivi quelles sont en pratique dans lincapacit dassumer. Ds lors, il faut gnraliser le dveloppement de dispositifs existant dj dans de nombreuses villes afin d'accompagner les enfants et les adolescents y compris dans les phases extrascolaires : aide ducative du soir dans les coles, accompagnement la scolarit dans les maisons de quartiers, etc. En somme, il convient dlargir lambition ducative trs au-del de proccupations seulement scolaires. La simple analyse des chiffres limpose : ramen lanne, le temps scolaire ne reprsente que 10 % du temps global de lenfant. Ds lors, il faut procder de

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telle manire que la globalit du temps de lenfant revte une dimension ducative, en portant leffort sur des temps multiples (celui de la famille, celui du repos, celui des rencontres entre lenfant et ses semblables, celui des loisirs, celui de lauto-apprentissage ). Proposition 15 : Encourager le dveloppement de dispositifs dj expriments dans de nombreuses villes afin d'accompagner les enfants et les adolescents, y compris dans le temps extrascolaire : aide ducative du soir dans les coles, accompagnement la scolarit dans les maisons de quartiers.

Conforter les parents dans leur rle ducatif


Pour lutter contre les ruptures qui engendrent la dlinquance, nous devons fixer des ambitions leves lducation. La mise en uvre dun tel objectif implique dabord de replacer les parents au cur de ce systme global, en tenant compte des volutions constantes du lien parental lenfant et de la mutation que subit la famille (familles de plus en plus souvent monoparentales, clates, dcomposes ou recomposes). Ainsi cest la raffirmation de la famille comme institution essentielle en charge de lducation. Son rle est primordial et son influence considrable lgard des enfants. Elle doit demeurer le vecteur essentiel de la socialisation. Il faut donc conforter tous les parents dans leur capacit jouer leur rle ducatif, en leur permettant dasseoir leur ncessaire autorit sur leurs enfants, ainsi quriger la parentalit en tant quobjectif majeur des politiques publiques. Puisque la LOPPSI a rendu obligatoire, pour les communes de plus de 50 000 habitants, la cration d'un Conseil pour les Droits et les Devoirs des Familles (CDDF), issu de la loi de 2007 sur la prvention de la dlinquance, pourquoi ne pas en faire un outil utile ? Ces instances pourraient ainsi se changer en Conseil de Soutien aux Familles (CSF), charg non plus de morigner et sanctionner mais daider et accompagner ceux qui ne parviennent pas loigner leurs enfants des risques de la dlinquance. Par exemple en lui confiant la mission de traiter les cas pour lesquels tous les dispositifs dassistance ducative ont t pralablement mis en uvre, mais sans succs. Ou encore en lui permettant dintervenir ds lors que tout dmontre qu'il est urgent que les parents bnficient dun accompagnement et dun soutien pour tre vritablement en mesure dexercer leurs devoirs envers leurs enfants. Les CSF peuvent tre demain un outil efficace au service des familles et de la prvention, mais la condition de refuser le caractre moralisateur et rpressif des CDDF tels quils sont conus aujourdhui. Ni tribunal, ni substitut aux autorits comptentes (procureur, juge, Prsident du Conseil gnral) qui restent seules aptes dcider de mesures coercitives, si celles-ci savrent

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ncessaires, la vocation du CSF est de devenir une instance de dialogue, de conseils et de prconisations commune tous les partenaires institutionnels. Au-del, il faut rflchir une relle politique d'aide la parentalit. Il importe cet gard de mobiliser tant les services municipaux en charge de laccueil des enfants et des familles que les acteurs ducatifs du territoire (Rseau dcoute, dappui et daccompagnement des parents (REAAP), Education Nationale, associations). La cration d'espaces ddis aux changes formels ou informels entre parents, mdecins, psychothrapeutes, acteurs socioducatifs ainsi que parents rfrents peut constituer une piste innovante, que certains territoires exprimentent dj. Les ruptures ducatives constituent statistiquement des causes importantes de basculement dans la prdlinquance ou la dlinquance. De notre capacit recrer de la cohrence dans la rponse ducative dpendra pour une large part notre succs dans la lutte contre la dlinquance juvnile. Proposition 16 : Dvelopper les dispositifs d'aide la parentalit, en transformant les Conseils pour les droits et les devoirs des familles en Conseils de Soutien aux Familles.

La vigilance face aux dcrochages scolaires


L'entre dans la dlinquance juvnile sopre de plus en plus prcocement. Il faut donc faire preuve dune grande attention en la matire et anticiper au mieux les rponses apporter. Jusqu la fin de lenfance, des mesures purement ducatives, sociales, voire mdicales peuvent se rvler adaptes. Encore faut-il que les signes annonciateurs du dcrochage soient bien dcrypts et que les actions mises en uvre le soient de manire concerte. Quand vient ladolescence, les ruptures apparaissent de manire plus vidente. Dabord parce que les retards cognitifs accumuls et limpression dchec quils gnrent fragilisent les jeunes et les entranent dans une logique de fuite et de violence. Mais aussi parce que lcart de conduite est dsormais sanctionn par la socit. Ainsi nombre de collgiens entrent dans la spirale des exclusions scolaires, la plupart du temps rptitives : les jeunes de plus de 16 ans inadapts aux exigences du systme ducatif se retrouvent sans solution de scolarisation, voire de formation. Ils se dsocialisent alors trs vite. Et les rponses apportes sont aujourdhui trs insuffisantes. Prenons lexemple des collgiens, soumis lobligation scolaire, exclus ou poly-exclus. Leur raffectation savre trs difficile, dautant quelle se heurte lcueil des affrontements inter-quartiers. Des solutions innovantes doivent donc tre imagines. Pourquoi ne pas proposer des temps daccueil en dehors du collge, sans pour autant que ltablissement scolaire soit dsinvesti de son rle et de ses responsabilits ? Les services municipaux pourraient y concourir (mise au contact de professionnels des services techniques, par exemple, soutien mthodique la rintgration dans lespace scolaire).

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Au demeurant, ces initiatives existent dj mais elles se heurtent des difficults structurelles, bien des gards rvlatrices des carences existantes dans la prise en charge collective de ces situations. Dune part, lencadrement des collgiens exclus temporairement mais pour des dures longues implique le recours au savoir-faire de professionnels divers et de grande comptence. Les moyens techniques et financiers mobilisables en vue de procder aux recrutements ncessaires font souvent dfaut. Dautre part, la situation devient plus difficilement grable encore lorsquun collgien est exclu dfinitivement. Il ne peut tre accueilli quelques jours ni quelques semaines, temps ncessaire sa raffectation, tout simplement parce quil existe un vide juridique. Bien que toujours soumis lobligation scolaire, il na plus pour autant le statut dlve la date de son exclusion et aucune instance de lEducation Nationale nexiste permettant sa prise en charge. Il se trouve donc de fait laiss aux soins de ses parents et, dans bien des cas, en ralit, la rue. Ainsi trs souvent lexclusion dfinitive, mme lorsque la raffectation est choisie et dcide, aboutit de fait une dscolarisation pralable une dsocialisation. Il importe donc de reconsidrer comme prioritaire la gestion de ces temps de rupture, par exemple en dmultipliant les classes relais, en se donnant les moyens effectifs dune coopration interinstitutionnelle, en renforant partout les quipes de professionnels comptents pour grer ces adolescents difficiles. Et surtout en garantissant une relle complmentarit entre tous les services ducatifs (prvention spcialise, Education Nationale, Veille et russite ducatives, Protection Judiciaire de la Jeunesse), avec le souci dune vritable ractivit et dun partage de linformation, dans un cadre dontologique affirm, mais en temps rel. Proposition 17 : riger la lutte contre le dcrochage scolaire en tant que priorit, notamment en dveloppant les classes relais.

Redonner des moyens aux dispositifs de prvention


Au-del de la seule dimension ducative, lensemble des dispositifs de prvention de la dlinquance mrite dtre la fois harmonis et contrl, tout en tant dot de moyens suprieurs. Les instances charges de la prvention de la dlinquance sont aujourdhui trop disperses et faiblement coordonnes. Entre les structures dpendant de linstitution judiciaire (PJJ), celles manant du dpartement (aide sociale lenfance et clubs de prvention), les dispositifs municipaux (travailleurs sociaux, mdiateurs, associations diverses), et les initiatives tatiques enfin (quelles soient le fait de lEducation nationale ou de la police nationale), le dispositif manque de cohrence et de lisibilit.

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Paradoxalement ce sont les jeunes suivis par ces instances qui sont finalement les seuls connatre la multiplicit des interventions mises en place pour leur compte, certains nhsitant pas jouer des discordances voire des oppositions entre intervenants Plus quun partage dinformation, une relle coordination apparat imprative. Dans le prolongement de la logique instaure par les lois de 2007, il est naturel que le maire devienne aujourdhui la fois le pivot et le pilote de lensemble de ces interventions. Paralllement, un renforcement du contrle et du suivi des diffrents dispositifs mis en place est envisager. Certains des acteurs de la prvention de la dlinquance, notamment dans le champ associatif agissant sur financement public, rendent trop peu de comptes de leur action et nacceptent pas lide dune mise en cohrence des diffrentes formes dintervention. Un suivi bien plus troit, fond sur des principes dvaluation rgulire et de cohrence entre les actions engages par les diffrents acteurs, doit tre mis en place. Enfin, aprs des annes de rduction budgtaire ayant particulirement touch la Protection Judiciaire de la Jeunesse et les financements dpartementaux, les moyens des dispositifs de prvention, avant mme ceux des services de police et de gendarmerie, doivent tre largement revaloriss. Destins des services dont lefficacit et la coordination auront t revues, en continuit avec laction ducative mise en place, ces moyens sont un investissement dterminant afin dviter que nombre de situations naboutissent un traitement policier ou judiciaire. Proposition 18 : Faire du maire le rel coordonnateur de lensemble des dispositifs de prvention de la dlinquance, en imposant des rgles de contrle de lactivit et de mise en cohrence des dispositifs. Proposition 19 : Renforcer notablement les moyens des dispositifs de prvention prcoce de la dlinquance.

3. CONSENTIR UN EFFORT BUDGETAIRE PARTICULIER SUR LA JUSTICE


Avant mme de porter sur le ministre de lIntrieur, leffort budgtaire doit profiter au ministre de la Justice, tant ses besoins savrent criants. Le sentiment d'impunit ne cesse de grandir en France, li linexcution des sentences et lallongement des dlais sparant la commission des faits du prononc de la peine... Chaque dlit se doit dtre sanctionn. A fortiori ceux perptrs par les multircidivistes, trop souvent mineurs et anims par un sentiment dimpunit nourri la source des simples rappels la loi censs rpondre la multiplication de faits avrs. Comme dans la sphre ducative ou policire, dans les tribunaux exerant leur mission au sein des territoires les plus difficiles, une prsence dans la dure de magistrats expriments doit tre recherche. Toutes les formes de mesures prventives la dlinquance doivent tre encourages et mises en uvre. Mais lorsque des mineurs ou des jeunes adultes commettent des dlits, il convient alors de recourir lensemble des solutions offertes par la loi en

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matire de sanction, sans dfaillir, en se dotant des moyens susceptibles de garantir l'effectivit des peines prononces. Proposition 20 : Consentir un effort budgtaire consquent en faveur du traitement judiciaire rapide des dlits, et notamment de ceux commis par des primo-dlinquants. Proposition 21 : Amliorer l'effectivit et l'excution rapide des peines, notamment en accroissant les effectifs des conseillers d'insertion et de probation.

La sanction comme outil indispensable


La sanction nest pas en premier lieu fonde sur une logique rpressive ni mme dissuasive. Elle comporte en elle-mme une valeur ducative, bien suprieure la logique de lexcuse absolutoire, qui mne au sentiment dimpunit. Il faut, en effet, tenir compte de la ralit culturelle de cette partie de la jeunesse qui ne matrise pas, ou plus, les rgles fondamentales du vivre-ensemble et se trouve ds lors en situation de rupture complte par rapport aux rgles lmentaires de la vie en socit. Ces adolescents sont dmunis parce quen perte de repres et privs de tout autre mode dexpression que celui de la violence. Ils se structurent dans une logique qui est celle du groupe de pairs, de plus en plus referm sur lui-mme. La socit ayant chou leur inculquer les valeurs de leffort, du travail, de lesprit critique, ils se rfugient dans une contre-culture de limmdiatet pour assouvir leurs dsirs et/ou entrer dans une spirale de fuite en avant caractrise par la violence. Il incombe donc aux institutions, et en particulier la justice, de contribuer apporter aux jeunes dlinquants le cadre qui leur fait dfaut. Bien sr, sanction ne signifie pas emprisonnement, surtout lorsque lon sait que 40 % des dtenus finissent tt ou tard par rintgrer le systme carcral. Cette assertion peut sembler relever de lvidence, mais il vaut mieux nanmoins la rappeler avec force, tant il est dplorer que dans ce dbat lesprit partisan persiste prvaloir depuis trop dannes. De mme convient-il de souligner quon ne stigmatise pas cet atout irremplaable quest la jeunesse en combattant un phnomne qui met en pril lquilibre de notre pacte social et qui, en dernier ressort, a pour effet de laisser une partie des adolescents et des jeunes adultes en situation de dsesprance sociale

Lincarcration des mineurs, une absurdit structurelle


Dans notre pays, nous connaissons un paradoxe, celui dune amlioration objective de la prise en charge de mineurs ayant commis des actes de dlinquance les plus graves tout en mettant en exergue une problmatique plus large ; fondamentalement, quelle utilit de lincarcration par rapport, par exemple un placement en centre ducatif ferm ?

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Si la dtention rpond limpratif de temps de protection de la socit, est-ce quaujourdhui toutes les garanties sont runies afin den faire un temps plus utile quanxiogne voire criminogne dans des cas extrmes ? Structurellement, larchitecture de la dtention pas au sens btimentaire mais administratif pose problme depuis lobligation de prise en charge conjointe : les lieux sont gards par ladministration pnitentiaire (AP), la prise en charge ducative par la PJJ. Historiquement la PJJ est issue de lAP, et veut justement assumer cette rupture. Cela est dautant moins possible en dtention que les choix disciplinaires relvent, in fine, de lAP, qui fait rgner lordre. Cest son rle. A ceci prt que parmi les moyens de coercition utiliss afin dtablir lordre, il y a notamment lisolement et la suspension des activits socio-ducatives. Ce qui est totalement contre-productif au regard de limpratif de rendre le temps de dtention utile Lun des problmes inhrents l dtention tient aussi laura confre par le passage en prison. A sa sortie, le mineur, particulirement celui qui tait prvenu, sil appartient un rseau de dlinquance, jouit dun prestige. Ce phnomne na pas t recens pour les mineurs passs par les CEF ou les CER. Parmi les autres difficults, il y a celles de trouver des personnels mdicaux et pdo-psychiatriques qui acceptent de se rendre en dtention. Il faut ajouter quil sagit de la structure de prise en charge la plus criminogne.

Vers labolition de lincarcration des mineurs


Il ne sagit surtout pas de dire ni de laisser croire que les mineurs ayant commis des crimes ou des dlits graves ne doivent pas tre gards dans une enceinte. Au contraire, il faut runir toutes les conditions pour permettre leur rinsertion dans le droit commun, cela passe par un encadrement ducatif trs fort avec une scurit garantie pour eux-mmes et pour la population. Mais cest justement parce quils sont dangereux quil faut en finir avec la prison. Il faut penser de nouveaux centres dont les moyens ne sont pas choisis entre ceux qui garantissent la dtention et ceux qui font de lducatif : chaque personnel doit tre investi des deux missions, mais lapanage doit tre ducatif, cest pourquoi il ne faut plus que ces btiments dpendent de ladministration pnitentiaire. Lexprience catalane o les mineurs ne sont pas incarcrs peut servir dexemple. Lenjeu est surtout celui dune poque, linstar de ce qui avait t crit dans lordonnance du 2 fvrier 1945 relative lenfance dlinquante, La France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de ngliger tous ce qui peut en faire des tres sains . La meilleure chance des mineurs lorsquils sont arrts et condamns et de faire en sorte quils soient pris en charge la hauteur de ce que le crime ou le dlit ncessite, le plus rapidement possible, cela ne peut passer par des personnes qui ne sont formes que pour garder le mineur.

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La droite aura dautant plus de mal sy opposer que pendant sa lgislature le nombre de mineurs incarcrs a baiss. Il faut aussi y voir lopportunit, sur cette question, dunir la gauche au profit dune autre socit, celle qui souhaite remettre le mineur au cur de la socit, non pas comme vecteur de peur mais comme garantie dun avenir.

Promouvoir les centres ducatifs ferms plutt que la prison


Par ailleurs, il parat ncessaire de supprimer les peines de prison pour les mineurs, sauf en cas datteintes graves aux personnes. Il convient donc de leur substituer les placements en Centres Educatifs Ferms. Ces centres, crs en 2002, ont t qualifis par le Comit des Droits de l'enfant des Nations unies davance positive , en ce sens quils offrent une alternative l'incarcration des enfants dlinquants (en conformit avec les articles 39 et 40 de la Convention internationale des droits de l'enfant). Ils ont pour fonction daccueillir des adolescents multiritrants ou multircidivistes gs dau moins 13 ans et soumis une mesure pnale contraignante de type contrle judiciaire, mise lpreuve ou amnagement de peine. Ils permettent de mettre en uvre une action ducative trs encadre et contrle, axe sur un rapprentissage des savoirs fondamentaux grce un partenariat avec l'ducation nationale et la mise disposition d'enseignants spcialiss. Leur nombre (45) nest pas suffisant et leur rpartition gographique gure satisfaisante : on en compte seulement trois en Ile-de-France mais aucun en Seine-St-Denis, quatre en PACA mais aucun dans les Bouches-du-Rhne, deux dans le Pas-de-Calais mais aucun dans le Nord La perspective de 60 CEF fixe par la loi Perben de 2002 et raffirme par le chef de lEtat lors dun rcent dplacement doit tre tenue. Il faut cependant regretter que cet objectif ne sera atteint que par disparition de structures existantes, Nicolas Sarkozy ayant de fait ainsi valider la transformation dtablissements de placement ducatif dj existants. Sil manque donc lvidence entre 10 et 15 CEF, cela naurait pas d tre au dtriment des autres structures qui ont aussi un rle jouer. Pour autant,, dans un rapport publi en juillet 2010, la Dfenseure des enfants dplore lusage qui en est actuellement fait. Leur nombre, bien quinsuffisant, est en augmentation continue (40 au plan national). En revanche, le profil des adolescents qui y sont accueillis pose un rel problme, dans la mesure o il nest pas toujours, loin de l, celui de ces jeunes rcidivistes ou ritrants pour lesquels un tel placement est indispensable. Plus du quart des adolescents hbergs dans ces structures nauraient en effet aucun casier judiciaire et auraient commis leurs premires infractions depuis moins dun an (26 %). Il sagit l dune drive qui tient plusieurs causes. Parmi celles-ci, on notera notamment la multiplication des fermetures dtablissements autres que les CEF, qui rduit dautant les solutions alternatives lincarcration, et la volont de marquer symboliquement la gravit de l'acte par une rponse ferme et immdiate qui a toutefois linconvnient de ne pas prendre en compte la ralit de la personnalit de ladolescent, de son environnement et de son parcours.
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Proposition 22 : Supprimer les peines de prison pour les mineurs, sauf en cas datteintes graves aux personnes. Enfin, il est surprenant de constater que, sept ans aprs l'ouverture de ces premiers centres, aucune valuation systmatique de l'incidence d'un placement en CEF sur la rinsertion des mineurs n'ait encore t conduite. Proposition 23 : Evaluer lincidence dun placement en CEF sur la rinsertion des mineurs.

Privilgier les peines alternatives lincarcration


Il faut donc rechercher les moyens les plus innovants en vue de promouvoir les alternatives lincarcration. Il importe bien sr dans cette perspective que lEtat consente les investissements ncessaires et quune ligne et une rgle cohrentes soient tablies et appliques par les acteurs ducatifs, de police et de justice. Il faut dabord renforcer les moyens dvolus la Protection Judicaire des Mineurs, en particulier dans la mise en uvre des dcisions d'AEMO (Action ducative en milieu ouvert) judiciaire, ce qui revient inverser la tendance actuelle. Dans son rapport de juillet 2010, la Dfenseure des enfants dplore en effet la diminution continue des ressources affectes aux dispositifs et structures de la PJJ et du secteur associatif habilit. De ce fait, les mesures dAEMO judiciaire, dont le caractre coercitif figure dans les textes, perdent de leur efficience. Les entretiens avec le mineur dlinquant, ses parents, son milieu familial sespacent et la ncessaire fonction dencadrement qui leur choit ne sexerce plus. De plus, linsuffisance notoire des moyens indispensables au bon fonctionnement de la PJJ nuit au partenariat interinstitutionnel (avec la prvention spcialise, lEducation Nationale, les dispositifs de Russite ducative), pourtant le plus apte garantir les suivis de proximit fondamentaux. La priorit dans la justice des mineurs nest donc pas dans limagination dune nouvelle structure (la panoplie est suffisante66) mais dans le milieu ouvert c'est--dire dans le traitement et dans lencadrement des 44 000 mineurs qui sont suivis. Par exemple, la priorit doit tre accorde la continuit de la prise en charge la sortie dun tablissement pour les mineurs les plus ancrs dans la dlinquance et les plus exposs au risque de dsocialisation. Il faut aussi systmatiser le principe de rparation du tort caus autrui ou la collectivit pour tous les dlinquants, et pas seulement les plus jeunes. Dans ce cadre, il convient de dvelopper trs largement le recours aux Travaux dIntrt Gnral, en leur confrant une valeur symbolique forte et en permettant que leur dure soit porte 3, 6 ou 12 mois. Pour les jeunes dlinquants, ces peines doivent tre compltes par des mesures
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Il manque cependant des centres de semi-libert puisque par exemple un seul existe Paris.

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daccompagnement ducatif rigoureux. Proposition 24 : Renforcer les moyens de la Protection judiciaire de la jeunesse. Proposition 25 : Systmatiser le principe de rparation du tort caus autrui et la collectivit , et dvelopper le recours aux Travaux d'intrt gnral

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3. Clart
Polices municipale et nationale, gendarmerie et forces de scurit prive : rpartition des attributions et des moyens

La question des polices municipales sinscrit bien videmment dans un contexte plus global, marqu par la rduction des effectifs au sein des institutions tatiques de scurit. Depuis 2009, le gouvernement de Franois Fillon a dtruit plus de 11 000 postes de policiers et de gendarmes. Et cette saigne est appele se poursuivre. La suppression de prs de 5 500 emplois supplmentaires est programme dici 2013. Dans ce contexte et en rponse un besoin de scurit avr, mais de plus en plus imparfaitement pris en compte par les forces de scurit nationales, les lus locaux tentent de pallier les carences de l'Etat en crant, quand ils le peuvent, des services de police municipale. Les collectivits territoriales qui font ce choix doivent alors y consacrer des ressources souvent considrables, dans un contexte budgtaire dont on sait pourtant quel point il est tendu. Dans ce cadre, les polices municipales tendent se substituer, voire se confondre progressivement avec la police nationale. Pourtant, cette confusion ne manque pas dinquiter dans la mesure o la mission de scurit publique incombe lEtat et en aucun cas aux collectivits locales. Par ailleurs, le risque est bien sr, dans cette perspective, que sinstalle peu peu en place un systme deux vitesse, intrinsquement ingalitaire, fond sur la distinction entre les communes qui ont les moyens de crer une police municipale et celles qui en sont dpourvus. Alors mme que la doctrine demploi de ces polices nest synthtise dans aucun texte spcifique, la droite a systmatiquement cherch largir les prrogatives qui leur sont dvolues, tel point quelles voient dsormais leur champ de comptences stendre jusquaux confins des missions de police judiciaire ou dinterpellation. A rebours de cette volution qui entretient la confusion entre les forces et la nature des actions qui leur incombent, la police municipale doit se recentrer prioritairement sur ce qui a fait sa vritable singularit sa connaissance du terrain et dvelopper son indniable savoir-faire en matire dlotage, de prvention et de mdiation, en vue de restaurer le lien, bien dgrad aujourdhui, avec nos concitoyens. Dans ce mme contexte de reflux de la prsence tatique, il faut noter le dveloppement en
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France dun march de la scurit prive extrmement florissant. Le besoin d'encadrement des activits proposes par ce march est aujourd'hui urgent. Il implique la redfinition prcise par voie lgislative et rglementaire du primtre des actions qui relvent exclusivement du champ de la scurit publique. En ce domaine, aucun recul des missions rgaliennes exerces par l'Etat ne saurait tre tolr, ce qui ne signifie pas pour autant qu'il faille luder la question d'une rpartition cohrente des comptences, par exemple en matire de tranquillit publique ou de scurisation des btiments privs . Un partage des rles et des domaines de comptences, encadr, norm et organis, reste dfinir en la matire.

1. RECENTRER LACTION DES POLICES MUNICIPALES


Les effectifs des polices municipales ont connu une augmentation tout la fois rapide et continue. Au cours des 25 dernires annes, ils nont cess de progresser, passant en 1984 de 5 600 agents rpartis sur 1 784 communes quelque 18 000 (11 400 en zone police et 6 400 en zone gendarmerie) rpartis sur 3 300 communes en 2009. Ils reprsentent aujourdhui 6 % de la totalit des forces de scurit intrieure, et plus de 12 % si on y ajoute les personnels de surveillance de la voie publique (ASVP), galement 18 000, et les 2 000 gardes champtres environ, avant tout tourns vers la police rurale67. La force dattraction des polices municipales est telle quen 2010, un tiers environ des agents en formation sont en situation de dtachement de la police ou de la gendarmerie nationale. Une enqute conduite par lAssociation des Maires de France rvle aussi que ces polices municipales sont gographiquement trs concentre. Ainsi si elles sont trs prsentes dans les rgions Provence-Alpes-Cte dAzur, en Rhne Alpes et en Ile-de-France (11 % de leffectif total travaille en rgion parisienne), elles sont nettement plus discrtes dans le grand Sud-Ouest et quasiment absentes dans le grand Ouest. De mme, relve-t-on deux blocs : lun constitu de petites communes avec des services ne comptant que quelques policiers municipaux (80 % des polices municipales ont moins de cinq agents), lautre comprenant des collectivits disposant de polices municipales dont leffectif peut atteindre plusieurs centaines. Leur comptence premire est directement lie aux pouvoirs de police administrative du maire, charg, sous le contrle du reprsentant de lEtat dans le dpartement, de la police municipale, de la police rurale et des actes administratifs qui lui sont confis (Art. L 2212-1 CGCT). Elles sont donc employes, sous sa responsabilit, la prvention et la surveillance du bon ordre, de la sret et de la salubrit publiques sur le territoire communal, sans prjudice de la comptence de la police et de la gendarmerie nationales (Art. L 2212-5 CGCT). Les policiers municipaux sont agents de police judiciaire adjoints (Art. 21 CPP) et peuvent ce titre galement verbaliser certaines infractions, limitativement numres par la loi et dordre contraventionnel.

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Rapport du Ministre de lIntrieur, direction de la prospective et de la stratgie, Polices municipales et scurit intrieure, bilan et perspective 10 ans aprs la loi de 1999 , mars 2009.

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L'objectif affich ds la loi de 1999 est de donner aux polices municipales les moyens d'tre complmentaires avec les forces de lEtat. Cette complmentarit, que lon oppose une subsidiarit qui aurait pour consquence de rendre pratiquement interchangeables les unes et les autres, est aujourdhui dcline de deux faons bien distinctes selon les lus et les problmatiques locales : - Des polices municipales centres sur la surveillance gnrale de lespace public, la prvention, la dissuasion et laide aux personnes, dans une approche de tranquillit publique. Les partenariats se tournent alors vers le secteur associatif, les mdiateurs, la prvention spcialise, etc. Dans les villes familires de cette culture, ou dans dautres ne disposant pas de police municipale, se sont aussi dvelopps des dispositifs municipaux hybrides, dots ou non de pouvoirs judiciaires, concourant la scurit et la tranquillit publiques : mdiateurs de jour, correspondants de nuit ou quipes de scurit des immeubles sociaux, ils ont pour point commun de faire appel des personnels en uniforme sans confusion possible avec luniforme policier, et de favoriser les modes pacifiques de rsolution de conflit. - Des polices municipales ddies la lutte contre la dlinquance, la verbalisation (dlinquance routire) et mme linterpellation. Les partenaires prioritaires sont alors la police nationale ou la gendarmerie. Ces polices municipales sont bien entendu majoritairement armes : Sur 18 000 policiers, environ 15 000 sont dots dun armement relevant de la 6e la 4e catgorie. Pour les armes plus symboliques (armes de poing, taser et flash-ball), environ 9 000 agents en sont pourvus. Les horaires sont en gnral plus flexibles que dans la police nationale et peuvent se traduire dans certains cas par des permanences 24/24h, avec les effectifs quune telle configuration impose. La loi de 199968 a t suivie de nombreux autres textes qui ont encore largi les comptences dvolues ces forces, surtout dans le domaine de la police judiciaire. Ce fut notamment les lois du 18 mai 2003 sur la scurit intrieure, du 12 juin 2003 renforant la lutte contre linscurit routire, du 31 mars 2006 pour lgalit des chances et du 5 mars 2007 sur la prvention de la dlinquance. Cette multiplication des missions conduit le policier municipal se rfrer un nombre important de codes, ce qui nuit probablement la lisibilit de son action. Leur synthse dans un Code unique participerait une meilleure lecture des activits de chacun et la formation des policiers comme des lus. Il serait un complment utile l'instauration d'une doctrine d'emploi commune toutes les forces de l'ordre. Proposition 26 : Fusionner en un Code de la scurit locale les textes de rfrence de la police municipale.

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Loi n 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales.

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Un partenariat dpendant des finances municipales


Les villes dotes de polices municipales y consacrent entre 3 et 6 % de leur budget, ce qui correspond une moyenne de 23 par habitant ( titre de comparaison, on value 26 par habitant le cot des Services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS)). La grande htrognit de ces forces rend difficile le chiffrage de leur cot de revient69. La question de lingalit des ressources entre les communes est cruciale. Lemploi des crdits du Fonds interministriel pour la prvention de la dlinquance (FIPD) nest aujourdhui soumis aucun zonage administratif et les polices municipales en sont exclues. Lenveloppe affecte ce dispositif ne dpasse pas 49 M en 2010, dont 6 seulement sont flchs vers les villes (hors vidosurveillance qui bnficie de 30 M). Proposition 27 : Inclure un financement des polices municipales dans lenveloppe du Fonds Interministriel de Prvention de la Dlinquance. Proposition 28 : Instituer un financement tatique des dispositifs alternatifs de tranquillit publique (mdiateurs de rue, correspondants de nuit, quipes de scurisation des immeubles sociaux). Plus globalement, lquilibre entre police nationale et gendarmerie dun ct, polices municipales de lautre doit tre stabilis, en mettant fin ce qui apparat depuis une dizaine dannes comme un retrait progressif des forces nationale faisant la place des polices municipales plus nombreuses et plus enclines sapproprier une champ dintervention largi. Ce rquilibrage passe dabord par une rorganisation et une meilleure assise des forces nationale (cf. infra), plus dconcentres et plus lcoute des problmatiques locales (cf. supra). Il doit aussi passer par une volont clairement affiche de repositionner les missions ainsi que les primtres des polices municipales. La faveur donne au dveloppement de dispositifs alternatifs de tranquillit publique peut se trouver assortie dun dispositif incitant contenir lextension des polices municipales dans un juste quilibre avec police et gendarmerie nationale. Proposition 29 : Corrlativement la proposition n28 visant financer des dispositifs non policiers de tranquillit publique, instaurer un mcanisme de taxation incitant limiter le dveloppement des polices municipales au-del dun seuil (calcul en nombre dagents de police municipale par habitant).

Quelques chiffres : le salaire moyen dun agent de police municipale de catgorie C peut tre estim 32 000 euros charges comprises, et 40 000 euros pour un chef de service de catgorie B ; le montant de la dotation vestimentaire annuelle moyenne peut tre estim entre 700 et 1 200 euros. Un gilet pare-balle (non obligatoire) revient 500 euros et une arme de poing 600 euros ; un vhicule quip et srigraphi cote environ 20 000 euros ; lquipement radio complet dun service dune dizaine dagents slve 30 000 euros.

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La question tranche de lextension des comptences des polices municipales


La loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPPSI 2) prvoyait d'octroyer aux polices municipales de nouvelles comptences. La plus emblmatique concernait lattribution aux directeurs des services de plus de 40 personnels de la qualit dagent de police judiciaire, prvue par larticle 20 du code de procdure pnale. Cette disposition devait leur permettre de mener des enqutes du quotidien , selon lexpression dEric Ciotti, rapporteur UMP du projet de loi lAssemble nationale. Elle a pourtant t censure par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a en effet estim que les policiers municipaux relvent des autorits communales, ne sont pas mis la disposition des officiers de police judiciaire (OPJ), eux-mmes placs sous le contrle direct et effectif de lautorit judiciaire . Sappuyant sur le mme argument, le Conseil a galement censur la possibilit donne la police municipale de procder des contrles didentit. Cette dcision semblait sonner le glas des tentatives rgulires visant doter les policiers municipaux dune comptence dinvestigation judiciaire. Pourtant un rcent arrt du ministre de lIntrieur du 18 aot 2011 publi au Journal Officiel dmontre quil nen nest rien et que le gouvernement saisira toutes les opportunits pour tenter de rintroduire par la fentre ce que le Conseil Constitutionnel avait censur... Dans le cas despce, larrt opre des modifications dans les conditions d'emploi du Fichier de Vhicules Vols (FVV) en disposant dans une formule sibylline que sont destinataires des donnes caractre personnel et informations enregistres, dans le cadre de leurs attributions lgales : (...) les agents de police municipale, dans la limite du besoin d'en connatre. Cette criture prte sourire car elle ne changera rien en pratique : chaque fois qu'une police municipale signale un vhicule suspect ou simplement gnant, il est systmatiquement soumis au FVV par la police ou la gendarmerie puisque, par dfinition, il existe un motif minime mais valable de s'assurer que le vhicule n'est pas vol. Et quand il ne la pas t, le rsultat de cette consultation est simplement ngatif , sans autres prcisions, ce dont est informe la police municipale. Inversement, quand le vhicule est signal vol, par dfinition l'affaire relve du champ de comptence de la police nationale ou de la gendarmerie et chappe l'action de la police municipale qui ds lors, selon les termes du nouvel arrt, sort de la limite du besoin d'en connatre s'agissant des donnes caractre personnel enregistres au FVV. Il n'y a donc absolument aucun intrt pratique cette nouveaut, et un flou artistique sur les conditions concrtes de son application, car on peut toujours se demander quelles sont exactement les attributions lgales de la police municipale c'est la problmatique gnrale mais surtout qui va valuer la limite du besoin d'en connatre !... Cette valuation sera d'autant plus alatoire que le FVV ne contient pas que des informations relatives aux vhicules vols, mais aussi aux vhicules signals ou sous surveillance dans le cadre d'affaires judiciaires qui, par dfinition et encore une fois,
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chappent la comptence et aux missions des polices municipales. Le texte ne leur permettra donc pas d'avoir accs ces donnes... alors pourquoi lavoir entrin ? A lvidence, cette limite est une prcaution de rdaction un peu ridicule qui nmane pas de la volont propre du ministre de lIntrieur, mais est bien l pour viter le risque dinconstitutionnalit de cette disposition rglementaire

La ncessaire clarification des conventions de partenariat


L'article L. 2212-6 du CGCT et le dcret n 2000-275 du 24 mars 2000 disposent que ds lors qu'un service de police municipale comporte au moins cinq emplois d'agents, une convention de coordination est conclue entre le maire de la commune et le reprsentant de l'tat dans le dpartement, aprs avis du procureur de la Rpublique. Elle contingente notamment laccs larmement et la possibilit de travailler la nuit. Elle prcise par ailleurs la nature et les lieux des interventions des agents et dtermine les modalits selon lesquelles les actions menes seront coordonnes avec celles de la police et de la gendarmerie nationales. On dnombrait en 2008 730 conventions de coordination. Elles sont censes tre signes pour cinq ans mais nombreuses sont celles qui nont pas dpass la premire gnration. Les conventions actuelles distinguent : 1. Les actions conjointes sous l'autorit fonctionnelle du responsable des forces de scurit de l'tat : oprations de contrle de vitesse ou d'alcoolmie, o le matriel est souvent mis en commun, oprations de prvention comme les oprations tranquillit vacances ou les plans anti-hold-up , interventions communes dans le domaine de la lutte contre les chiens dangereux. 2. Les missions exerces par la seule police municipale : surveillance des marchs, du stationnement, des manifestations sportives, rcratives ou culturelles, ou encore la prvention aux abords des tablissements scolaires, les enlvements et les mises en fourrire de vhicules (dcret n 2005-1148 du 6 septembre 2005). La police municipale peut si ncessaire solliciter le soutien des forces de lEtat dans le cadre de ces missions. 3. La vidosurveillance y tient une place croissante et une cinquantaine de communes ont ainsi install des systmes de renvoi d'images vers les centres de supervision grs par lEtat. Il apparat toutefois que ces conventions prennent insuffisamment en compte la ralit et les spcificits locales. Trop souvent imposes aux maires selon un document type, elles sont parfois abusivement prsentes par la prfecture comme le ssame des lus pour lobtention dune police municipale dpassant cinq agents, un passage oblig dont le contenu ne peut faire lobjet daucune ngociation. Des cadres de la police nationale ou de la gendarmerie ne cachent dailleurs pas que leur capacit imposer leurs reprsentants lus la convention type participe de leur valuation. Certains lus, au demeurant, refusent ce quils considrent
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comme un diktat contraire la libre administration des collectivits locales. Ces conventions types manquent galement de prcision. Leur amlioration ventuelle et lefficacit du partenariat dpendent alors, comme trop souvent, de la qualit des relations interpersonnelles, de la valse des mutations et des ordres de la hirarchie. Les propositions damlioration devront tenter de gnraliser et de systmatiser les bonnes pratiques. Il faudra donc reprendre ce chantier en se conformant au vu de lAssociation des Maires de France, qui soppose rgulirement lattribution de nouvelles comptences aux polices municipales. Cest pourquoi il est souhaitable de recentrer les polices municipales sur des fonctions de tranquillit publique qui contribuent la qualit de vie dans la ville. La mission de ces polices ne consiste pas se dvoyer en srigeant en police nationale bis ddie la lutte contre la dlinquance, mais bien rpondre aux proccupations du public en uvrant la restauration du lien bien dgrad aujourdhui avec nos concitoyens. Proposition 30 : Clarifier le rle de chacun des acteurs travers des conventions de partenariat plus prcises (rpartitions gographiques et horaires, formulaires communs, protocoles d'change d'informations nominatives, liaisons radio harmonises, cellules de crise anticipe) et plus contraignantes (valuation rgulire, prsentation publique, ractualisation obligatoire). Le chef de la circonscription de scurit publique sera associ la rdaction et signataire des conventions de coordination.

2. PARVENIR A UN ENCADREMENT EFFECTIF DES ACTIVITES DE SECURITE PRIVEE


Les entreprises de scurit prive interviennent sur des secteurs extrmement diversifis, directement lis la scurit intrieure, voire la sret nationale. On les retrouve ainsi dans le domaine aroportuaire (ports et aroports) o elles sont charges de la fouille des bagages et des passagers, dans les sites classs hauts risques (en particulier nuclaire et chimique) o elles ont la responsabilit de la surveillance des entres, dans des tablissements recevant du public o elles assurent le gardiennage, dans des locaux particuliers, industriels ou commerciaux des sections de la distribution et de la logistique) et dans le domaine du convoyage. Le champ daction ici concern se rvle donc trs vaste, trs diversifi, faisant appel un ventail de comptences et dexigences thiques trs large70. En effet, quoi de commun entre le vigile dune suprette pourvu dune mission dissuasive dans une zone dfavorise et lemploy spcialis en technologies de linformation et de la communication dune entreprise ddie la protection dintrts privs ?

Un march florissant structurer et encadrer


Ces entreprises font travailler aujourdhui environ 165 000 salaris, et leurs effectifs croissent de 3 % par an. Certaines prvisions font mme tat de quelque 200 000 salaris dici 2014, ce qui reprsenterait presque autant que de policiers et de gendarmes. La France
70 E. Meillan, Force dEtat, polices municipales, scurit prive : complmentarit ou dsordre ?, Droit et Economie, n99, novembre 2007.

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occupe dans ce domaine la troisime place europenne (derrire lEspagne et lItalie, et devant lAllemagne et le Royaume-Uni). Le march est caractris par sa trs grande concentration. De trs grandes entreprises internationales ou filiales de socits trangres (170, soit 3,5 % du total des entreprises, dont Scuritas, Prosegur) ralisent 75 % du chiffre daffaires du secteur et emploient 80 % des effectifs. Elles sont les seules pouvoir se positionner sur de gros marchs, ce qui aboutit une situation quasi-oligopolistique. Dans ce contexte, les entreprises petites et moyennes survivent difficilement. Ces dernires contrlent 6,25 % du march pour 12,25 % de son chiffre daffaires. Quant aux premires, elles reprsentent 90 % de lensemble du secteur et sont composes 60 % de travailleurs indpendants. Leur situation savre trs problmatique car elles disposent dune faible trsorerie et de marges trs rduites. Leur stratgie commerciale est ds lors celle du moindre cot. Loffre est bas prix, ce qui se traduit par un service dune faible qualit. Le rcent rapport de lIGA71 sur le contrle des socits de scurit prive fait dailleurs tat de la situation financire instable du secteur.

Un cadre lgislatif et rglementaire en volution permanente


Ainsi la loi du 12 juillet 1983 (modifie en 2008) a rglement les activits prives de scurit, quelles soient assures par des prestataires privs ou par des services internes. Elle traitait dans son titre I des socits de gardiennage, de transports de fonds, de protection physique (entreprises commerciales), et dans son titre II des agences de recherche prives (professions librales). Son objet tait donc limit, laissant lcart des activits comme les conseils en scurit, les entreprises agissant dans le domaine de lintelligence conomique et les structures gres par des services publics administratifs ou celles cres par les transporteurs publics (RATP et SNCF). Contrairement aux ides communment admises, cette loi, souvent prsente comme le texte fondateur en matire dactivits de scurit prive, nintroduit pas de bouleversement majeur, mais prend plutt acte dune ralit celle de lexistence des socit de scurit prive quil convient de rguler sur le plan normatif. Et si une brche est effectivement ouverte larticle 3 de la loi prcite qui autorise les agents des socits prives exercer sur la voie publique et titre exceptionnel, des missions, mme itinrantes, de surveillance contres les vols, dgradations et effractions visant les biens dont ils ont la garde , lesprit de la loi reste l'encadrement de l'exercice de la profession de scurit prive. En revanche, douze ans plus tard, la loi du 21 janvier 1995 (LOPS) reconnat que la scurit prive concourt la scurit gnrale de la Nation , ce qui traduit la volont dun principe de complmentarit entre laction publique et laction prive en matire de scurit. Puis vint la loi du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure qui institua un droit de contrle

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Remis au ministre de l'Intrieur le lundi 7 juin 2010.

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par les services de police et de gendarmerie nationales et enfin la loi du 5 mars 2007 relative la prvention de la dlinquance qui imposa un agrment et une carte professionnelle. Quelques dcrets ont galement codifi les conditions d'accs la profession et tent de structurer les formations. Ce fut notamment le cas du dcret du 3 aot 2007 instaurant une certification daptitude professionnelle pralable. On pourrait aussi citer le dcret du 10 octobre 1986 (modifi par un autre dcret du 28 avril 2000) relatif l'utilisation des matriels, documents, uniformes et insignes des entreprises de surveillance et de gardiennage, transports de fonds et protection de personnes, ou encore celui du 6 septembre 2005 sur laptitude professionnelle des dirigeants et des salaris de ces entreprises. Enfin, il existe aussi une Convention collective des entreprises de prvention et de scurit qui rassemble lensemble des accords contractuels viss par le ministre du Travail par des arrts dextension toutes les socits exerant sur le territoire national. Les partenaires signataires de cette convention sont les principaux regroupements de la profession. Mais le texte en question na pas de pouvoir contraignant quant au service fourni.

Des efforts entams pour organiser et rguler ce secteur


Sur la base des prconisations du rapport de lIGA, le gouvernement a commenc organiser ce secteur jusqualors uniquement rgul par une impitoyable loi du march. Cest ainsi que le 21 septembre 2010, le premier dlgu interministriel la scurit prive72 - le prfet Jean-Louis Planchou - a t nomm. Sa vocation est de coordonner laction des services de lEtat lgard des entreprises du secteur, de dfinir, en concertation avec leurs reprsentants, les principes dun partenariat oprationnel, de proposer toute volution utile de la rglementation et de favoriser la professionnalisation des mtiers concerns. Paralllement, la LOPPSI a cr un Conseil National des Activits Prives de Scurit (CNAPS), personne morale de droit public appele devenir lorganisme professionnel en charge de lautorgulation, interlocuteur de toute la profession. Pour lheure, cette structure nexiste pas encore, sa naissance est programme pour le 1er janvier 2012, et seule fonctionne une mission de prfiguration confie au couteau suisse de la scurit en France, Alain Bauer, second par Jean-Louis Planchou, nomm secrtaire gnral. Ces initiatives sont heureuses et louables. Le dlgu interministriel incarne le renforcement du dispositif tatique destin promouvoir lintergouvernementalit, incontournable en ce domaine. Et le CNAPS apparat comme un bon outil susceptible dapporter des rponses originales au triple dfi lanc cette profession : celui de lthique, celui de la comptence et celui de la transparence. Compte tenu du caractre rcent de ces dcisions, il est prmatur den valuer les
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Fonction cre par un dcret du 10 septembre 2010.

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consquences. Tout au plus est-il fond dmettre quelques inquitudes. Ainsi le projet de loi de finances rectificative pour 2011 a prvu le financement du CNAPS par une taxe de 0,5 % sur le chiffre d'affaires des entreprises de surveillance ainsi que par un prlvement de 0,7 % sur la masse salariale des agents de scurit de ces socits. Concrtement donc, le fonctionnement de cette entit dpendra de fonds issus de l'activit des structures quelle a vocation contrler Lexercice ne sera pas simple et lombre de possibles conflits dintrt planait lors des dbats du 14 juin 2011 lAssemble nationale. De mme, le CNAPS va se substituer aux prfectures en prenant en charge l'instruction, la dlivrance et le retrait des diffrents agrments en matire de scurit prive, mme si le prfet du dpartement concern conservera la facult de retirer ou de suspendre ces autorisations en cas de ncessit tenant l'ordre public. Il exercera donc une vritable fonction de police administrative , et sappuiera cette fin sur une centaine de contrleurs au plan national. Ces moyens humains sont-ils suffisants alors mme que le lgislateur a opt pour la centralisation de la mission ? Enfin, et surtout, le lgislateur na pas dot les contrleurs dune capacit relever dventuelles infractions pnales, ce qui constitue lvidence une lacune. En effet, la seule issue sera au bout du compte de solliciter laide de la police ou de la gendarmerie, alors mme que depuis la loi de 2003, ces services nont jamais effectu de contrle effectif sur les entreprises prives de scurit. Proposition 31 : Dfinir, dans un souci de cohrence, un primtre identique entre le champ de la loi de 1983 et celui des mtiers soumis au contrle du CNAPS.

La ncessit daller plus loin


Comme souvent, la droite na pas os prendre les mesures qui simposent. Elle est reste au milieu du gu. Cette timidit sexplique aisment par le fait que, depuis dix ans, lEtat, qui reprsente une part non ngligeable du march, ne donne pas le bon exemple lorsquil intervient en tant que client. En lespce, il opte souvent pour les prestations des socits moins-disantes , ce qui contribue casser les prix et parfois favoriser le recours des sous-traitants en marge des bonnes pratiques. De plus, mme sil a relev le niveau de ses exigences en matire daccs la profession et de formation, il ne sest pas pour autant donn les moyens de contrler lapplication de la lgislation. Il faudra donc reprendre ce chantier par ladoption dune loi dorientation. Sa premire ambition sera de dissiper le flou juridique qui aujourdhui entoure lexercice des mtiers de la scurit prive. Comme il a t mentionn, les textes dans ce domaine sont relativement nombreux, et il en dcoule une architecture complexe qui explique sans doute en partie sa mconnaissance par un nombre consquent dentreprises. Un encadrement plus rigoureux doit permettre de mieux sassurer du respect des principes fondamentaux, conciliant lexigence lgitime de scurit des personnes et des biens avec les liberts publiques. La seconde ambition sera de combler les failles existantes. Ainsi par exemple, la loi de 1983
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prohibe toute autre offre de services que celles lies la scurit prive ou au transport de fonds, ce qui, de fait, exclut par exemple le secteur de la scurit incendie. Or pourtant, bien des socits de gardiennage nhsitent pas aujourdhui proposer des prestations dans ce domaine. De la mme faon, il est lgitime dlargir le primtre de la loi de 1983 pour y faire figurer les activits exerces par les enquteurs internes et les professionnels de conseil et de l'ingnierie de scurit, notamment dans le secteur de lintelligence conomique. Dans un autre domaine, la loi pourrait prvoir dinterdire la sous-traitance, ou tout le moins audessus d'un certains seuil financier, pour l'excution de certains marchs publics La troisime ambition sera de fixer des bornes aux champs de comptences ouverts aux entreprises prives. Naturellement, tout largissement vers les missions de rpression sera cart. Le secteur priv na vocation qu rpondre une demande de prvention et de dissuasion. Les ventuelles transactions ne peuvent porter que sur les moyens de surveillance ou de contrle d'accs. Par certains aspects, les propos du Nicolas Sarkozy lorsquil tait ministre de lIntrieur73 pourraient accrditer lide quil ne serait pas hostile ce que demain coexistent lordre public et une constellation dordres privs . Nous avons l avec lui un vritable dsaccord idologique, qui porte tout autant sur la conception de lorganisation et de laction de la police que sur celle de lEtat et de ses responsabilits. De mme, autre limite nos yeux intangible, lEtat nabandonnera pas le contrle de la scurit publique, truchement indispensable pour rduire les ingalits dans laccs celleci et garantir le respect de la vie prive. Chez nos voisins, comme en Espagne, les contrats de scurit prive doivent tre approuvs par les forces de lordre et, en Belgique, le prix de la prestation relve quasiment du rglement. Proposition 32 : laborer une loi sur la scurit prive et l'ensemble des activits relevant de ce secteur.

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Prface du Livre blanc de la scurit prive , dit par lUnion des entreprises de scurit prive, 2007, p. 3.

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4. Innovation
Rformes institutionnelles et organisationnelles

Les rformes de structure sont souvent chronophages et peuvent au final aboutir des rsultats bien diffrents des objectifs poursuivis par leurs promoteurs en raison des incomprhensions, des blocages, des tensions quelles suscitent. Le risque est donc quelles se rvlent davantage une source de difficults insurmontables qu'un moyen efficace, essentiel en matire de scurit, de modernisation et de changement rapide des rapports humains et des pratiques professionnelles. Pour autant, dans le cadre du processus dlaboration de cette politique de scurit rnove que nous appelons de nos vux, nous ne pouvons faire l'conomie d'une rflexion sur l'organisation des forces et sur le modle institutionnel susceptibles doptimiser le dispositif aujourdhui en place. La police et la gendarmerie souffrent globalement, dans notre pays, d'une organisation extraordinairement centralise, hirarchise et stratifie. Celle-ci a longtemps t dfendue elle continue de l'tre encore par beaucoup, y compris gauche au motif que le champ de la scurit relverait dune politique publique singulire, imposant une chane de dcision courte. En ralit, la ractivit et la capacit agir promptement et avec force ne sont en rien mieux garanties dans un systme hyper-centralis. C'est au contraire en simplifiant lorganisation de la police et de la gendarmerie, en sengageant sur la voie de la dconcentration rgionale et en restaurant les capacits d'initiative locales que l'efficacit oprationnelle des forces de scurit dans les territoires sen trouvera conforte. Paralllement ce processus, l'effort de modernisation passera par une nouvelle organisation centrale du ministre, garantissant notamment une meilleure coordination entre police et gendarmerie. Il impliquera galement un effort accru en matire de scurit sur la voie publique, qui se traduira par un redploiement des forces mobiles sur le territoire, des fins de scurisation et de lutte contre les violences urbaines. Ces changements structurels permettraient de simplifier la prise de dcision et de rapprocher les instances auxquelles elle incombe des citoyens. Ils offriraient une meilleure lisibilit de la politique publique de scurit, aussi bien pour les usagers que pour les policiers et
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gendarmes chargs de sa mise en uvre.

1. SIMPLIFIER LES NIVEAUX DE DECISION


Au fil des annes, la gendarmerie et surtout la police ont multipli leurs directions centrales et complexifi leurs structures territoriales au dtriment de lefficacit et surtout de lefficience quexige la bonne utilisation des deniers publics. Il existe ainsi au sein de linstitution policire, sans tenir compte de la Prfecture de Police, dix grandes directions ou services distincts au plan central et sept niveaux daction diffrents au plan territorial (postes, circonscriptions, districts, directions dpartementales, rgionales, interrgionales, zonales). Dans la gendarmerie, outre les directions des soutiens, des finances et des personnels militaires, la direction de lorganisation et de lemploi gre toute la matire missionnelle. Il en rsulte un ensemble puissant et prisonnier de ses propres servitudes internes, o la moindre initiative meurt plusieurs fois avant datteindre la validation du chef de service. Le processus dcisionnel comporte ainsi neuf niveaux, jalousement dfendus par leurs responsables respectifs : le chef de service est le sixime, le directeur gnral le neuvime. Un travail de simplification gagnerait tre conduit. Si un gouvernement manifestait la volont de faire de notre dispositif de scurit publique, non une construction artificielle et arbitraire tmoignant en dernier ressort du fait du prince, mais une instance citoyenne rgie par des principes dmocratiques, il pourrait rorganiser ce dispositif selon les modalits suivantes.

La refonte des directions centrales


Le plan national se limiterait trois directions centrales : - Une direction centrale de la Scurit Publique (scurit publique, scurit routire) ; - Une direction centrale de la Scurit de la Rpublique (renseignements, ordre public et protection, scurit des transports et police des frontires) ; - Une agence nationale et internationale de Police Judiciaire (regroupant la direction centrale de la police judiciaire et la sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie). Lobjectif recherch en matire de police judiciaire serait de permettre lAgence ainsi institue de se dsengager des affaires de seconde zone (crimes dj rsolus, affaires de violences sur la voie publique, vols avec violences locaux ) pour se concentrer sur ses vraies priorits : la lutte contre le crime organis et la criminalit complexe. Cette nouvelle structure serait rattache au ministre de la Justice.

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Proposition 33 : Rduire lorganisation nationale des deux forces trois directions : une direction centrale de la Scurit Publique (scurit publique, scurit routire), une direction centrale de la Scurit de la Rpublique (renseignements, ordre public et protection, scurit des transports et police des frontires) et une agence nationale et internationale de Police Judiciaire rattache au ministre de la Justice.

Promouvoir lchelon rgional


Actuellement, les logiques internes lorganisation de nos deux forces de scurit ne brillent pas par leur cohrence. Ainsi : - La Prfecture de Police s'inscrit dans une logique territoriale francilienne ; - La gendarmerie s'inscrit dans une logique territoriale rurale, priurbaine et ultramarine ; - La Direction centrale de la scurit publique suit une logique territoriale urbaine et dpartementale, tout en rendant compte une direction centrale parisienne ; - La Direction centrale de la police judiciaire connait la fois une logique thmatique, comme la direction centrale du renseignement intrieur et la PAF, et une logique rgionale, sans lien avec les instances locales de scurit publique. Leurs directions centrales parisiennes communiquent galement difficilement avec la direction centrale de la scurit publique ; - Les prfets sont territorialiss en dpartement; les prfets de rgion prennent peu peu la main sur la logique dpartementale, dans tous les domaines sauf celui de la scurit. Le systme hsite donc entre territorialit et spcialisation, entre national, rgional et dpartemental. Conu pour grer la permanence dans un monde o la stabilit tait la rgle et le changement lexception, il fait difficilement face un environnement o le changement est impratif et la stabilit lexception. A la rapidit du changement, il oppose la lenteur de son adaptation. Il faut y mettre fin et privilgier une organisation territorialise du ministre. Du fait de sa logique pyramidale, rigide, fortement hirarchise, elle fonctionne difficilement en rseau. En tant quadministration passive, rgie par un nombre toujours croissant de rgles et de directives oprationnelles et administratives, elle est incapable de faite en sorte que ses agents deviennent des acteurs. Homogne et amorphe, la gestion de ses ressources humaines exige surtout conformisme et docilit. Replie sur elle-mme, grippe par des attentes contradictoires, elle est trop lourde pour rpondre aux attentes des citoyens. Ainsi la gauche doit oser la dconcentration sur une base rgionale de lorganisation de nos forces de scurit, afin de permettre celles-ci de coller une ralit qui, de plus en plus, leur chappe. Dans un environnement o les relations horizontales entre acteurs stoffent, labsence dun directeur rgional pour la police se fait cruellement sentir. Quant la gendarmerie, la loi daot 2009 a bien pris soin de ne pas reconnatre la fonction oprationnelle des commandants de rgion. Une vritable dconcentration rgionale devrait permettre daboutir une plus grande
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cohrence de laction des diffrents services. Elle optimiserait la coordination des dispositifs de lutte contre la petite et la moyenne dlinquance. Celle-ci implique en effet non seulement la police nationale, mais galement la gendarmerie, les polices municipales et lappareil judiciaire, voire les agences prives. La dconcentration rgionale mettra fin au morcellement institutionnel en crant un vritable commandement gographique oprationnel. Le directeur rgional devra bnficier dune substantielle autonomie pour moderniser et amliorer notablement la qualit du service rendu nos concitoyens. Proposition 34 : Dconcentrer les deux forces sur une base rgionale.

Dvelopper la culture de linteroprabilit


Le deuxime chelon local sarticulerait autour des circonscriptions de police et des compagnies de gendarmerie, aprs disparition progressive des directions dpartementales et des groupements. Il nest cependant pas question de supprimer de manire brutale la pyramide hirarchique actuelle et notamment lchelon dpartemental qui demeure utile sur le plan oprationnel, pour les services denqute comme pour les forces suppltives (compagnies de scurisation par exemple), ainsi que pour lefficacit du commandement. Depuis qua t conduit le rattachement de la gendarmerie au ministre de lIntrieur, un mouvement du haut vers le bas a t privilgi, en commenant par des rformes d'Etat Major, et jamais selon une approche transversale, susceptible dinduire une refonte des institutions du sommet la base. Le gouvernement a justifi cette mthode par l'extrme htrognit des deux structures, par leurs cultures distinctes parfois antagonistes , par la ncessaire prudence dans la dmarche, et a appel les hirarchies respectives une volution progressive. Le moment parat venu de repenser cette problmatique. Au lieu de dterminer l'implantation de la police et de la gendarmerie en fonction de principes doctrinaux dpasss ou de tendances refltant l'volution gographique de la dlinquance et de la criminalit, ne serait-il pas plus pertinent de concevoir une interoprabilit des services locaux de police et des units territoriales de gendarmerie ? Et dadapter en consquence les structures de commandement intermdiaires et dpartementales ? Ne conviendrait-il pas de sengager sur la voie dune interoprabilit des services locaux de police et des brigades territoriales de gendarmerie, et de dfinir en consquence des cooprations dassistance technique et dentraide bref, un concours commun la mission de scurit publique en organisant les chelons de commandement intermdiaire ? Il pourrait ainsi tre envisag de supprimer les directions dpartementales et les groupements de gendarmerie et de les remplacer par une coordination oprationnelle des forces de scurit.... On mesure la dimension iconoclaste de cette proposition qui ne manquerait pas de susciter des ractions corporatistes parmi les forces concernes, mais peut-on continuer justifier le cloisonnement et la sparation des policiers et gendarmes dans lexercice de leur mission de scurit publique ?
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Naturellement une telle mue imposerait une adaptation de la doctrine d'emploi de lune et lautre des institutions, et demanderait vraisemblablement une phase dexprimentation.

Proposition 35 : Supprimer les directions dpartementales et les groupements dpartementaux et articuler les chelons locaux autour des circonscriptions de police et des compagnies de gendarmerie. Proposition 36 : Instaurer une coordination oprationnelle des deux forces de scurit au plan dpartemental.

La nouvelle donne territoriale


Demain, les forces de police ou de gendarmerie territoriales, qui nauraient donc plus de direction dpartementale, fonctionneraient en circonscriptions ou en compagnies sous autorit rgionale, et ne devraient comporter que trois spcialisations ou services respectivement chargs : - Pour lun, de la police dintervention, de la scurit routire et de la permanence oprationnelle, - Pour lautre, de la police dinvestigation et de la recherche du flagrant dlit, - Et pour le troisime de la police de proximit. Elles pourraient utiliser, pour les deux premires spcialisations, des effectifs rgionaux, mis leur disposition de manire permanente (par mutations individuelles rgionales) ou temporaire. Les circonscriptions et les compagnies pourraient se subdiviser en units territoriales, appeles units de scurit publique et comprenant des policiers ou des gendarmes articuls autour dune quipe de police de proximit (en tenue) et dune quipe de police dinvestigation (en civil), ou capables dadopter cette dmarche polyvalente. Ces units de scurit publique devraient, sauf exception, servir des populations en zone urbaine et rurale comme dans les grandes mtropoles. Cette organisation par missions serait susceptible de favoriser un exercice plus serein des autorits du Prfet, du Procureur et du Maire, et donnerait du sens une politique de coproduction de la scurit qui permettrait ces mmes autorits de mieux apprcier le fonctionnement des diffrents services.

Une police polyvalente de quartier


Les quipes de police de quartier ainsi constitues devraient retrouver une nature rellement polyvalente, largement obre aujourdhui par la spcialisation de multiples quipes, brigades ou units, rattaches au commissariat ou au dpartement. Ce sont notamment les
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units dintervention ou de soutien (compagnies de scurisation, bac dpartementale, groupes de soutien, etc.), identifies aujourdhui par leurs uniformes spcifiques et leurs interventions coup de poing qui, sans disparatre totalement, devraient se voir rduites leur minimum afin que le potentiel oprationnel des commissariats et compagnies soit reconstitu. Au sein des commissariats et compagnies, la hirarchie implicite plaant les brigades de roulement , les units les plus gnralistes, au dernier rang derrire toutes les autres structures spcialises, doit tre revue afin de placer les policiers de quartier, polyvalents et bien quips, au cur dun dispositif simplifi do aurait disparu les quipes spcifiques et les uniformes distinctifs. Il sagit ainsi de remettre en cause une politique trop systmatique dintervention dans les quartiers par des units projetables non implantes localement, et de favoriser laction de policiers multitches connaissant leur terrain, ni lotiers uniquement prventifs ni robocop sans visage, mais gardiens de la paix, tout simplement. Proposition 37 : Limiter le nombre des brigades spcialises dans les interventions coup de poing et renforcer les quipes locales polyvalentes.

2. REPENSER LORGANISATION CENTRALE DU MINISTERE


Il faut reconfigurer le ministre de lIntrieur en fonction des dernires volutions quil a connues en repensant larchitecture globale du ministre pour explorer plusieurs pistes.

Vers la cration dun secrtariat dEtat la scurit intrieure ?


Sous Nicolas Sarkozy, imperceptiblement, le ministre de lIntrieur sest rduit un ministre de la Scurit. Cette volution a conduit dlaisser les autres missions habituellement dvolues la place Beauvau, ce qui a contribu dsorganiser une machine plutt rpute pourtant pour son efficacit. Pour viter de faire de lIntrieur un ministre Law and Order , ne conviendrait-il pas de crer deux nouveaux secrtariats dEtat, lun ddi aux questions de scurit, lautre aux collectivits locales ? Un secrtaire dEtat ddi pourrait permettre une gestion plus subtile des problmes de scurit en vitant au ministre de lIntrieur de se trouver constamment en premire ligne politique et mdiatique, et partant dadopter des postures marques par une excessive ractivit. Il pourrait inviter les deux forces laborer des contrats oprationnels orientant sur cinq annes leur organisation, leurs ressources humaines et leffort dquipement. Ces contrats serviraient de mandat donn aux deux directeurs gnraux. Une telle configuration faciliterait la tche du ministre, renforcerait la responsabilit des directeurs gnraux, et les impliquerait dans les fonctions de gestion et dans une communication interne aujourdhui largement dfaillante.

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Proposition 38 : Elaborer pour chaque force de scurit un contrat oprationnel sur cinq annes, servant de base la nomination des deux directeurs gnraux. Faut-il plutt mettre en place un secrtariat gnral la scurit intrieure au sein du ministre de lIntrieur ? Les tenants de cette proposition imaginent un tat-major commun police/gendarmerie auquel seraient associs des correspondants de la Direction gnrale des douanes et droits indirects et des services fiscaux. Cette structure serait charge dassurer et de dcliner lunicit de laction de scurit (police, gendarmerie, douanes). Elle aurait galement la lourde tche de procder la mutualisation des moyens des deux forces en vue dviter les doublons et de dgager les marges de manuvre humaines et financires indispensables la modernisation du service de la scurit. Certes, dans une telle configuration, le cabinet du ministre se trouverait dcharg de larbitrage permanent des tensions et des psychodrames survenant entre les deux forces, tout en permettant chacune de conserver son directeur gnral. Mais la difficult rsulterait de lapparition dun deuxime secrtaire gnral alors qu lheure actuelle un premier est garant de la cohrence administrative et technique du ministre dans sa globalit, c'est--dire de son unit, condition de sa cohsion, donc de lassurance, pour le pouvoir politique, quil ny a pas de flottements ou de drives dans une maison que lon prfre savoir sous contrle . Reste que lHistoire ntant jamais absente des esprits, certains ne manqueraient sans doute pas de soulever le relent vichyste dune telle initiative : la fondation du secrtariat gnral la police, cr en 1942 et confi au prfet Ren Bousquet, tait une instance quasigouvernementale, son titulaire ayant dlgation gnrale et permanente du chef du gouvernement.

Vers la cration d'une direction gnrale de la scurit intrieure ?


Enfin, troisime hypothse, une Direction gnrale de la scurit intrieure pourrait venir se substituer aux structures aujourdhui oprationnelles, DGPN et DGGN. Il sensuit que chacune des deux forces perdrait son directeur gnral. Pour la police, la question est secondaire : le directeur gnral nest pas, proprement parler, le patron de linstitution mais le tuteur confdral des directeurs centraux. Pour la gendarmerie, la mystique du chef est plus prgnante, mais le gouvernement ne peut senfermer dfinitivement dans une position de dpendance lgard dune hirarchie trop rigide : ne serait-ce pas loccasion doprer une mutation majeure en introduisant au sein de la gendarmerie une culture du management qui viendrait contrebalancer celle, traditionnelle, du commandement ?

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Prsentation de Terra Nova

Terra Nova est un think tank progressiste indpendant ayant pour but de produire et diffuser des solutions politiques innovantes. Ne en 2008, Terra Nova se fixe trois objectifs prioritaires. Elle veut contribuer la rnovation intellectuelle et la modernisation des ides progressistes. Pour cela, elle produit des rapports et des essais, issus de ses groupes de travail pluridisciplinaires, et orients vers les propositions de politiques publiques. Elle produit de lexpertise sur les politiques publiques. Pour cela, elle publie quotidiennement des notes dactualit, signes de ses experts. Plus gnralement, Terra Nova souhaite contribuer lanimation du dbat dmocratique, la vie des ides, la recherche et lamlioration des politiques publiques. Elle prend part au dbat mdiatique et organise des vnements publics. Pour atteindre ces objectifs, Terra Nova mobilise un rseau intellectuel large. Son conseil d'orientation scientifique runit 100 personnalits intellectuelles de l'espace progressiste franais et europen. Son cabinet dexperts fait travailler prs de 1000 spcialistes issus du monde universitaire, de la fonction publique, de lentreprise et du monde associatif. Terra Nova s'intgre dans un rseau europen et international d'institutions progressistes. Ces partenariats permettent d'inscrire les travaux de Terra Nova dans une rflexion collective europenne et donnent accs aux politiques exprimentes hors de France. Terra Nova, enn, est un espace collectif et fdrateur. Elle constitue une plateforme ouverte tous ceux qui cherchent un lieu pour travailler sur le fond, au-del des courants et des partis, au service des ides progressistes et du dbat dmocratique. Elle travaille pour le collectif sans prendre part aux enjeux de leadership. Sa production est publique et disponible sur son site : www.tnova.fr

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Terra Nova - Dj parus

2012-2017 : Renforcer la ngociation collective et la dmocratie sociale, Henri Rouilleault (Terra Nova, contribution n15, 2011) Ecole 2012 : Faire russir tous les lves, Franois Dubet et Ismal Ferhat (Terra Nova, contribution n14, 2011) Pour une mobilit durable, Diane Szynkier, (Terra Nova, Projet 2012, contribution n13, 2011) Faire russir nos tudiants, faire progresser la France, propositions pour un sursaut vers la socit de la connaissance, par Yves Lichtenberger et Alexandre Adara (Terra Nova, Projet 2012, contribution n12, 2011) Coopration internationale : lments dune politique progressiste, par Anne Mingasson (Terra Nova, Projet 2012, contribution n11, 2011) Politique familiale : d'une stratgie de rparation une stratgie d'investissement social, par Guillaume Macher (Terra Nova, Projet 2012, contribution n10, 2011) D'un capitalisme financier global une rgulation financire systmique, par Laurence Scialom et Christophe Scalbert (Terra Nova, Projet 2012, contribution n9, 2011) Matriser lnergie : un projet nergtique pour une socit responsable et innovante, par Alain Grandjean (Terra Nova, Projet 2012, contribution n8, 2011) Les dfis du care : renforcer les solidarits, par Gilles Sraphin, rapporteur du groupe, prface de Marc-Olivier Padis, directeur ditorial de Terra Nova (Terra Nova, Projet 2012, contribution n7, 2011) Laccs au logement : une exigence citoyenne,un choix politique, par Denis Burckel, rapporteur du groupe (Terra Nova, Projet 2012, contribution n6, 2011) Limplication des hommes, nouveau levier dans la lutte pour lgalit des sexes, par Emmanuel Borde, Dalibor Frioux, Franois Fatoux, Cline Mas, Elodie Servant, rapporteurs du groupe de travail (Terra Nova, Projet 2012, contribution n5, 2011)

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Les politiques de lutte contre la pauvret : lassistanat nest pas le sujet, par Marc-Olivier Padis et le ple Affaires sociales de Terra Nova (Terra Nova, Projet 2012, contribution n4, 2011) Pour une prise en charge prenne et solidaire du risque dpendance, par Luc Broussy (Terra Nova, Projet 2012, contribution n3, 2011) Lavenir de la dcentralisation, par Victor Broyelle, Yves Colmou, Karine Martin, (Terra Nova, Projet 2012, contribution n2, 2011) Gauche : quelle majorit lectorale pour 2012 ?, par Olivier Ferrand, Bruno Jeanbart, prsidents du groupe de travail, et Romain Prudent, rapporteur (Terra Nova, Projet 2012, contribution n1, 2011) La justice, un pouvoir de la dmocratie, par Daniel Ludet et Dominique Rousseau, prsident du groupe de travail, et Hlne Davo et Sonya Djemni-Wagner, rapporteures (Terra Nova, 2010) Pour une rforme progressiste des retraites, par Olivier Ferrand et Fabrice Lenseigne (Terra Nova, 2010) Accs la parent : assistance mdicale la procration et adoption, par Genevive Delaisi de Parseval et Valrie Depadt-Sebag (Terra Nova, 2010) LEtat Pyromane, ouvrage collectif sous la direction dOlivier Ferrand (Terra Nova, Delavilla, 2010) LEurope contre lEurope, par Olivier Ferrand, prsident de Terra Nova (Hachette Littratures/Terra Nova, 2009) Pour une primaire la franaise, par Olivier Duhamel et Olivier Ferrand (Terra Nova, 2008)

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