EL MERCADO DE AGUAS EN CHILE

Trabajo de Asesora Econmica al Congreso Nacional

REALIZADO POR: ILADES.

TASC N 52

Trabajo de Asesora Econmica al congreso Nacional Tasc N 52 ILADES TASC 52 (Agosto, 1994): EL MERCADO DE AGUAS EN CHILE No obstante algunas imperfecciones, es posible afirmar que el mercado de aguas en Chile funciona adecuadamente, lo cual ha permitido un uso eficiente del recurso. As, las propuestas de modificacin al Cdigo de Aguas que debilitan la propiedad sobre los derechos de agua son inconvenientes. Un aspecto que se puede mejorar en este mercado es la reduccin de los costos de transaccin, donde el Estado tiene un rol que cumplir a travs de una participacin compartida con el sector privado en la provisin de infraestructura bsica y en la legalizacin de ttulos de dominio. 1.Introduccin El Cdigo de Aguas actualmente vigente en Chile fue promulgado en 1981. Dicho Cdigo ha permitido el desarrollo de un mercado de derechos de agua, en el cual se transan derechos de agua en manos de particulares separadamente de los derechos de la tierra. Esto representa un quiebre con respecto al esquema tradicional donde el agua est unida a la tierra para efectos de cualquier transaccin. A fines de 1992, el Poder Ejecutivo envi al Congreso una propuesta para modificar el Cdigo de Aguas, la cual an est pendiente. Los motivos principales para modificar el Cdigo, y que se sealan en el mensaje que acompaa al texto de ley, son los problemas de contaminacin hdrica y la acumulacin de derechos de aguas en forma desmesurada sin que exista un uso actual o futuro previsible. Dicha propuesta ha sido rechazada por la mayor parte de los dueos de derechos porque la perciben como una amenaza a sus derechos de propiedad privada y porque otorga una mayor discrecionalidad para el Estado en estas materias. El objetivo de este informe TASC es describir el contenido del actual Cdigo de Aguas, explicar el funcionamiento del mercado de derechos de aguas y calificar algunas de las modificaciones propuestas desde una perspectiva econmica. 2. Marco de Discusin En la mayora de los pases el agua es de propiedad pblica ysu asignacin y precio son determinados principalmente por agencias estatales. Como consecuencia, es tpicamente el Estado quien asume la responsabilidad de proveer agua a la poblacin, para lo cual debe construir y operar la infraestructura hidrulica necesaria. En muchos pases los resultados son poco alentadores, ya que a pesar de la creciente escasez de agua y de los altos costos de la infraestructura hidrulica el agua se utiliza en forma poco eficiente, la infraestructura tiene problemas de diseo, construccin y operacin, y la entrega de servicios es deficiente. Actualmente existe una tendencia hacia el refuerzo de la institucionalidad, mejoramiento de polticas de precios y entrega de la administracin del agua a comunidades y asociaciones de usuarios de agua. Si bien existen experiencias con transacciones de derechos de aguas en pases como Pakistn, India, Espaa y el oeste de los Estados Unidos, Chile es de los pocos pases que cuenta con una legislacin de aguas que establece un sistema de derechos de propiedad transables. Actualmente se est implementando un sistema similar al chileno en Per.

El esquema adoptado en Chile utiliza al mercado como mecanismo principal de asignacin del recurso hdrico. De acuerdo con la teora econmica, en ausencia de imperfecciones el mercado asegurar que el recurso hdrico sea asignado a aquellos usos para los cuales tiene un mayor valor. Una condicin necesaria para el funcionamiento de un mercado como ste es la existencia de derechos de propiedad claramente definidos para el agua. As, el precio de venta del recurso representa un costo de oportunidad para el dueo, lo cual proporciona incentivos para utilizar el recurso en forma ms eficiente. Un resultado esperable entonces es que los dueos de derechos de agua inviertan para mejorar la eficiencia de las tecnologas de uso del agua. Por ejemplo, en el sector agrcola se invertir en tcnicas de riego ms eficientes. Al mejorar la eficiencia de uso del recurso se liberan unidades de agua que podrn ser vendidas o arrendadas al mejor postor en el mercado. Una consecuencia de esta mayor eficiencia es que disminuye la necesidad de invertir en costosos proyectos hidrulicos paraaumentar las fuentes de abastecimiento de agua, tales como embalses y represas. (Como recuadro en pgina 2 o 3) El Cdigo de Aguas El Cdigo de Aguas de 1981 (DFL No. 1.122), actualmente vigente, fue el resultado del inters del Gobierno por fortalecer la propiedad privada y por esta va buscar una mayor eficiencia de uso del recurso hdrico. En este Cdigo el agua es un bien nacional de uso pblico, sobre el cual se otorgan derechos de aprovechamiento a particulares. Una modificacin importante con respecto a los cdigos anteriores, es que los derechos de aguas se separan del dominio de la tierra. Es decir, se pueden transar y poseer como cualquier bien raz, sin estar ligados a un terreno determinado. Con este propsito se introdujo un registro separado de derechos de aguas en los Conservadores de Bienes Races. Respecto al tipo de uso del agua, se elimina la lista de prioridades entre usos y el otorgamiento de un derecho de agua no es condicional al tipo de uso. Se introduce un nuevo de tipo de derecho de agua que es el no consuntivo, en contraposicin al tradicional de tipo consuntivo. El derecho no consuntivo es aquel derecho que permite aprovechar el agua pero con la obligacin de restituirla en una cantidad y forma previamente estipulada. El Cdigo de Aguas opera con diversos organismos. Por un lado estn las asociaciones de usuarios de agua, entes privados cuyos roles principales son distribuir el agua entre sus miembros y fiscalizar que cada usuario utilice la cantidad que le corresponde. Tambin estn a cargo de construir, administrar y mantener obras de infraestructura, y de cobrar cuotas a los usuarios para financiar dichos gastos (en caso de no pago, tienen la autoridad para cortar el agua al usuario moroso). Otros tipos de asociaciones son las juntas de vigilancia para monitoreo del uso de fuentes naturales de aguas, las asociaciones de canalistas y las comunidades de agua. De stas, slo las asociaciones de usuarios tienen status legal colectivo que les permite, por ejemplo, solicitar prstamos en forma colectiva. El principal organismo gubernamental vinculado al tema de derechos de aguas es la Direccin General de Aguas (DGA). Es un organismo dependiente del Ministerio de Obras Pblicas con la responsabilidad de planificar el uso del recurso hdrico, su desarrollo y explotacin. Algunas de sus tareas especficas son: administracin del Servicio Nacional de Hidrologa, control de actividades de las juntas de vigilancia y aprobacin de grandesproyectos hidrulicos. La DGA tambin est a cargo de asignar los nuevos derechos y cumple un rol en la resolucin de conflictos entre usuarios. (Fin recuadro) 3

3. Funcionamiento del Mercado de Aguas en Chile Chile cuenta con una tradicin de riego agrcola que data de principios de siglo. An cuando no se puede hablar de un mercado propiamente tal, en esa poca ya existan mecanismos privados de asignacin y distribucin del agua de riego en base a cuotas proporcionales. A pesar de que se estima que slo un tercio de los derechos de agua que existen sobre cauces naturales o artificiales en Chile cuentan con sus ttulos de propiedad debidamente legalizados, ste parece no haber sido un impedimento para distribuir el agua entre particulares en forma efectiva y organizada. Se han respetado los derechos de agua adquiridos en forma histrica, an cuando no cuenten con los respectivos ttulos legales. En Chile no existe ningn impuesto patrimonial o tarifa para los dueos de derechos de agua, es decir, el costo directo de mantener derechos de aguas en el tiempo es cero, excepto por el costo de oportunidad de la inversin (es decir, su precio de venta). Tampoco existe un cobro de parte de la Direccin General de Aguas (DGA) por la asignacin de nuevos derechos de aguas, salvo cuando hay solicitudes simultneas, en cuyo caso se asigna va remate. Existen bsicamente dos tipos de transacciones en el mercadode derechos de agua: compraventas y arriendos. Existen algunas zonas de Chile en las cuales el mercado de arriendo de derechos de agua es bastante activo, como en la cuenca de los ros Limar y Diguilln. En ambos ros existe una infraestructura bsica de riego que facilita la realizacin de este tipo de reasignaciones entre usuarios. Tal es el caso de la red de riego alrededor del embalse La Paloma en la IV Regin, donde la redistribucin del agua es inmediata. Una vez que se produce la transaccin se le informa a la autoridad del embalse, quin entrega ms a un agente y menos a otro durante el tiempo estipulado. Esta flexibilidad para arrendar el agua ha permitido mejorar la eficiencia de uso en el sector agrcola. Otro tipo de arriendos se ha dado entre empresas de agua potable y agricultores. Por ejemplo, la empresa sanitaria de Arica, ESSAT, solicita en arriendo pozos de riego a agricultores de la zona para abastecer a la poblacin con agua potable en caso de escasez. La compraventa de derechos de agua, en forma separada de la tierra, es ms limitada. Existen algunos ejemplos como el de la empresa sanitaria ESSCO de Coquimbo y La Serena que compr un monto importante de derechos de agua a agricultores del valle del Elqui para abastecer de agua potable al sector urbano. De esta forma se evit la inversin en costosas obras hidrulicas o la adquisicin de terrenos para acceder al agua. La posesin de derechos de aguas por parte de las empresas sanitarias de agua potable como EMOS, ESSAT, etc. les ha proporcionado incentivos a cuidar el recurso, lo cual se ha traducido, por ejemplo, en mejoras en la mantencin de la infraestructura de conduccin del recurso, disminuyendo las prdidas por filtraciones. Asimismo, existe evidencia de transacciones de compraventa, principalmente entre agricultores, y en menor medida entre agricultores y empresas mineras en la zona central del pas. La inversin en infraestructura hidrulica por parte del Estado estuvo 'congelada' entre 1975 y 1990. Dichas inversiones estn reguladas por la Ley 1.172 de 1975 (posteriormente modificada por la Ley 1.123 de 1981), donde se establece que los privados pueden solicitar ayuda financiera del Estado si el costo de lainfraestructura asociada, por ejemplo, a riego en una determinada zona, es menor que el aumento previsto del valor de los terrenos beneficiados en esa zona. Los usuarios debern aportar la fraccin del costo de la infraestructura que los beneficia, dejando al Estado el financiamiento de la fraccin restante. Recin en 1990 se aprobaron los primeros cuatro proyectos, con un costo de US$

240 millones para regar aproximadamente 240 mil hectreas. Un ejemplo es el canal Laja-Diguilln en la VIII regin, que forma un acueducto entre dos ros y estar terminado en 1996. 4. Temas en discusin Existen bsicamente tres temas respecto al mercado de aguas que han suscitado controversia en los ltimos aos. El primero es el de la especulacin con derechos de aguas. Han existido acusaciones en contra de empresas hidroelctricas que poseen derechos consuntivos de agua en la zona sur del pas y que no los utilizaran. Dichas empresas obtuvieron derechos de agua en forma gratuita, al igual que todos los otros agentes que los han solicitado, de acuerdo a lo establecido en el Cdigo. Se cuestiona la validez de este tipo de comportamiento, ya que limitara las oportunidades de desarrollo productivo del pas al limitar la disponibilidad de agua. Un segundo tema son los conflictos que han surgido entre usuarios consuntivos y no consuntivos. El conflicto principal ha sido consecuencia de problemas con la interpretacin del significado del derecho no consuntivo, particularmente respecto a la oportunidad de uso del recurso. Este tipo de conflicto ha surgido entre empresas hidroelctricas (usuarios no consuntivos) y agricultores (usuarios consuntivos) en las cuencas del Maule y del Bo Bo, entre otras. Concretamente, los agricultores han reclamado contra dichas empresas porque al retener el agua afectan su uso para riego, particularmente en pocas de verano. En principio, el poseer derechos no consuntivos no las autorizara a afectar el flujo natural de las aguas. El tercer tema es el de la contaminacin hdrica. Si bien elCdigo hace alusin a la variable calidad del agua, al establecer que un usuario no consuntivo no puede devolver el agua en forma tal que afecte a terceras personas, est lejos de solucionar el problema de contaminacin, que es crtico en algunas cuencas. Especficamente en la cuenca del ro Bo Bo han existido reclamos contra el efecto que produce la retencin de aguas por parte de empresas hidroelctricas y/o el desvo de aguas hacia otras cuencas, sobre el grado de dilucin de la contaminacin en las partes inferiores de la cuenca. Asimismo, existen problemas con las descargas de efluentes en las cuencas, las cuales afectan la calidad de las aguas que se utilizan ro abajo, implicando mayores costos de tratamiento en algunos casos. 5. Modificaciones propuestas En Diciembre de 1992, el Ministerio de Obras Pblicas envi una propuesta de modificacin del Cdigo de Aguas. Los problemas que preocupan al Poder Ejecutivo son principalmente la acumulacin desmesurada de derechos de aguas sin que exista un uso actual o futuro previsible y la existencia de cauces naturales afectados por la contaminacin. Con el objeto de resolver estos problemas se proponen cuatro clases de modificaciones. a) Justificacin de necesidad y uso obligatorio. Se propone condicionar el otorgamiento de nuevos derechos de aprovechamiento de agua a la justificacin de necesidad del agua solicitada y establecer que su uso sea obligatorio. Se propone establecer un plazo mximo de 5 aos o el que se haya establecido en la concesin dentro del cual las aguas deben ser utilizadas, de lo contrario se extingue el derecho de aprovechamiento. La Direccin General de Aguas (DGA) tendra la facultad de prorrogar los plazos si fuera necesario y justificado, y tambin la de extinguir el derecho.

b) Conservacin y proteccin de aguas y cauces. Debido a que se considera insuficiente la legislacin vigente en Chile respecto a la conservacin y proteccin de las aguas, se propone otorgarresponsabilidades especficas a la DGA en estas materias. Se le dotara de mayores facultades para poner trmino a situaciones de contaminacin y evitar efectos nocivos sobre terceros. Asimismo, deber establecer caudales ecolgicos mnimos en cada cuenca para mantener la flora y fauna, que debern respetarse al otorgar derechos de agua en toda fuente natural. Tambin debe desarrollar una red de estaciones de control de calidad de aguas superficiales y subterrneas, y proporcionar y publicar la informacin obtenida de todas las cuencas del pas. c) Institucionalidad c.1) Administracin integrada de cuencas. Debido a que falta una institucionalidad capaz de responder eficazmente a problemas como erosin y sedimentacin, sequas, inundaciones, contaminacin y los procesos de distribucin de aguas entre grandes conglomerados de usuarios con intereses contrapuestos, se propone crear organismos autnomos denominados Corporaciones Administradoras de Cuencas Hidrogrficas. Dichos organismos sern integrados por usuarios de aguas, municipios y organismos pblicos vinculados a los problemas anteriores y sern supervisados por la DGA, quin adems deber fomentar su creacin y desarrollo. Sern organismos de radicacin regional con participacin ciudadana, cuyo financiamiento provendra de sus miembros, donaciones y aportes o ingresos que la legislacin les reconozca. Las obras y/o proyectos que deban ejecutarse para solucionar los problemas anteriores seran financiados por los miembros en proporcin a la magnitud de los beneficios recibidos. c.2) Perfeccionamiento de organizaciones de usuarios. Se propone eliminar la discriminacin legal que existe entre las Asociaciones de Canalistas y las Comunidades de Aguas. Ambos organismos cuentan con las mismas funciones y atribuciones, pero estas ltimas no tienen personalidad jurdica, lo cual no les permite realizar gestiones importantes, tales como solicitar crditos. d) Aspectos regionales. Se propone crear normas especiales para algunas zonas del pas. En las zonas desrticas desde la Cuenca delro Copiap al norte, se propone que la legislacin sea ms rigurosa y que toda concesin quede adscrita al uso que la ha hecho necesaria y que para modificar esa utilizacin se deba requerir una nueva autorizacin. Al terminar la actividad que origin su uso, el derecho de agua se extingue, liberando las aguas para ser solicitadas por quien las requiera. Se otorga, sin embargo, una opcin preferente al antiguo titular para que renueve su derecho. Adems se exigir el tratamiento de aguas residuales a todo usuario para facilitar su reutilizacin. Para la zona austral, desde el ro Vodudahue (XI Regin) al sur, se libera a los solicitantes que usualmente requieren el agua para abrevamiento de ganado, de la obligacin de indicar el punto de captacin y el modo de extraccin del agua. 6. Algunas Consideraciones La reaccin de los usuarios de agua frente a las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo ha sido negativa. Dicha propuesta es percibida como un atentado contra la propiedad privada de sus derechos y como un aumento de la discrecionalidad del Gobierno, por las mayores atribuciones sugeridas para la DGA. La percepcin de los usuarios es que el mercado funciona y no es necesaria una mayor intervencin del Gobierno en la materia.

El buen funcionamiento del mercado de aguas requiere que los derechos de propiedad sean debidamente respetados. Las propuestas de modificacin referidas a las clusulas de caducidad del derecho a los cinco aos y la necesidad de justificar el uso para obtener un derecho de agua debilitan el derecho de propiedad e introducen inestabilidad en el sistema. En particular se reducen los incentivos a hacer un uso eficiente del recurso en el mediano y largo plazo (desincentivo para la inversin). La motivacin para proponer dichas clusulas en las modificaciones es, en parte, por el problema de especulacin con derechos de aguas. Algunas empresas habran solicitado derechos de aguas sobre algunas cuencas del sur del pas en las cuales actualmente existe relativamente poca actividad productiva. Elpunto central aqu es que El Cdigo de Aguas vigente est basado en la idea de que la propiedad de derechos de agua lleva a un uso ms eficiente de este recurso, dejando en un segundo plano los efectos sobre las rentas de unos y otros, derivados de los procesos de adjudicacin de derechos. Es cierto que quienes tengan mejor informacin sobre el mercado de derechos de aguas obtendrn mayores ganancias, en particular quienes se adjudican derechos por primera vez sin pagar por ellos, pero esto de modo alguno distorsiona los incentivos para asignar el recurso en los usos ms valiosos. La excepcin corresponde al caso cuando un agente se adjudica una cantidad tal de derechos de aguas que adquiere poder monoplico en el mercado y por lo tanto puede verse incentivado en el futuro a reducir su oferta de derechos para hacer subir el precio. Aqu ciertamente la autoridad debiera entrar a regular el mercado. Por otra parte, tanto la adjudicacin como las mantencin gratuita de derechos de aguas puede ser criticada desde la perspectiva que puede constituir una fuente de ingresos para el fisco no explotada. En este sentido, puede recogerse la propuesta del DL 2.603 de 1979 acerca del cobro por mantencin de derechos adquiridos y tambin por obtencin de nuevos derechos de agua. Estos cobros podran justificarse como impuestos locales asociados al gasto en que incurre el Estado en cada regin, por ejemplo a travs de la DGA, en la regulacin de este mercado. Otra modificacin sugerida se refiere al otorgamiento de responsabilidades a la DGA en materias de conservacin y proteccin de aguas y cauces. Merece dudas que un esfuerzo aislado como ste sea una solucin al complejo problema de contaminacin de aguas en Chile. En cualquier caso, aparentemente la DGA requerira de importantes modificaciones en cuanto a su asignacin presupuestaria y dotacin de recursos humanos para poder cumplir razonablemente esta nueva labor. Dentro del tema de contaminacin existen propuestas referidas a la incorporacin explcita de la variable calidad en la definicin del derechos de agua. Es decir, no slo se transara una cierta cantidad de litros por segundo, sino tambin agua con determinadas caractersticas. Esta alternativa, que no fue incluidaen la propuesta del Ejecutivo, introducira serias complicaciones en el funcionamiento del mercado de aguas, por lo cual no parece recomendable. Un aspecto puntual adicional es que la DGA deber establecer caudales ecolgicos mnimos en cada cuenca para mantener la flora y fauna, los que debern respetarse al otorgar derechos de agua en toda fuente natural. En muchas de las cuencas del pas, particularmente en la zona central, los derechos consuntivos sobre aguas superficiales ya han sido asignados a particulares en un porcentaje importante. Debe tenerse en cuenta, entonces, que la DGA se vera en la necesidad de comprar derechos de aguas en el mercado para cumplir con dichos mnimos en ciertas cuencas.

En cuanto a las propuestas de contar con normas diferenciadas entre regiones en funcin de la escasez de agua, cabe mencionar que es precisamente en la zona norte donde el mercado de aguas ha funcionado ms dinmicamente, particularmente el de arriendos, reasignando el agua entre usuarios segn las condiciones de cada temporada. Debido a que la escasez relativa del agua se refleja en los precios de los derechos de agua en el mercado, existen claros incentivos a utilizar el agua en forma ms eficiente en dicha zona. As, el establecimiento de normas diferenciadas no parece necesario. Para finalizar, existen dos temas relativos al mercado de aguas que merecen atencin por incidir en el funcionamiento del mismo: costos de transaccin y resolucin de conflictos. Primero, existen costos de transaccin en este mercado, los cuales afectan su dinamismo, particularmente en zonas de relativa menor escasez del recurso. Los costos de transaccin son originados por dficit de infraestructura y por los numerosos derechos de agua sin sus correspondientes ttulos de propiedad. El dficit de infraestructura involucra costos en modificacin de caudales cada vez que se realiza una transaccin. La falta de ttulos de propiedad dificulta particularmente la compra y venta de derechos de aguas, ya que es necesario incurrir en tediosos y a veces costosos trmites para lograr su legalizacin, particularmente cuando se trata de derechos de facto muy antiguos. En este sentido, existen dos roles para los organismos de gobierno. Por un lado, la DGA ha realizado programas masivos de legalizacin de ttulos de propiedad de derechos de agua. Al hacerlo en forma masiva se comparten los costos fijos, disminuyendo el costo unitario para cada usuario. Este tipo de iniciativas debiera seguir realizndose en el futuro, ya que es compleja la coordinacin a nivel de los usuarios individuales. Por otro lado, se observa un mejor funcionamiento del mercado de aguas en sectores con mejor infraestructura. Al igual que en el punto anterior, es compleja la coordinacin entre agentes privados como para invertir en proyectos de infraestructura. Existe un costo de ponerse de acuerdo, como tambin problemas de "polizontes" que se veran beneficiados por los proyectos pero intentan evitar los costos que ello implica. La Ley de Riego No 1.123 de 1981 le asigna un rol al gobierno en este sentido, ya que debe desarrollar y supervisar la ejecucin de los proyectos, con la aprobacin y compromiso financiero de los beneficiarios. El segundo tema, el de la resolucin de conflictos, se refiere a la lenta y a veces burocrtica tramitacin en el sistema judicial. Si bien existe acuerdo en que este Cdigo de Aguas mejor la resolucin de conflictos respecto a cdigos anteriores, gracias a la accin de las asociaciones de usuarios y la DGA, an existen problemas, particularmente cuando se trata de conflictos entre distintos tipos de usuarios, tales como empresas hidroelctricas y agricultores. En estos casos no existe un organismo privado como interlocutor vlido para dirimir conflictos. Si bien en teora las juntas de vigilancia de cada ro tienen este rol, no lo han asumido por un problema de ponderacin entre los votantes consuntivos y no consuntivos (en desmedro de los consuntivos), lo cual las desautoriza en la prctica ya que no son reconocidas como entes multisectoriales por sus propios miembros. Una alternativa para solucionar este problema sera el otorgamiento de las correspondientes atribuciones a las Administradoras de Cuencas Hidrogrficas, cuya creacin est propuesta en el proyecto de ley.