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Revista DIREITO E JUSTIA Reflexes Sociojurdicas Ano IX N 12- Maro 2009
Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro Valerio de Oliveira Mazzuoli1

Sumrio: Introduo; 1 O controle de convencionalidade brasileiro e a teoria da dupla compatibilidade vertical material; 2 O respeito constituio e o conseqente controle de constitucionalidade; 2.1 A obedincia aos direitos expressos na constituio; 2.2 A obendincia aos direitos implcitos na constituio; 3 O respeito aos tratados internacionais e os controles de convencionalidade (difuso e concentrado) e de legalidade das normas infraconstitucionais; 3.1 Os direitos previstos nos tratados de direitos humanos; 3.2 Os direitos previstos nos tratados comuns; Concluso; Referncias.
Resumo: O presente trabalho trata sobre a teoria geral da convencionalidade no Direito brasileiro, que diz respeito a possibilidade de proceder a compatibilizao vertical das leis no s tendo como parmetro a Constituio, mas tambm os tratados internacionais como paradigma do controle de legalidade.
Palavras-chave: convencionalidade; tratados; constituio.
Summary: The present work also deals with on the general theory the convencionalidade in the Brazilian Right, that says respect the possibility to not only proceed the vertical compatibilizao from the laws having as parameter the Constitution, but the international treated ones as paradigm to the legality control.
Words key: convencionalidade; treated; constitution.
Introduo
Doutor summa cum laude em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Estadual Paulista (UNESP) campus de Franca. Professor de Direito Internacional Pblico e Direitos Humanos na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Professor Honorrio da Faculdade de Direito e Cincias Polticas da Universidade de Hunuco (Peru). Professor convidado nos cursos de ps-graduao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) e da Universidade Estadual de Londrina (UEL). Membro da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (SBDI), da Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas (ABCD) e coordenador jurdico da Revista de Derecho Internacional y del Mercosur (Buenos Aires, Argentina).
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O tema deste ensaio indito no Brasil. Seu aparecimento se deu entre ns a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004. Mas at o presente momento passados mais de quatro anos dessa alterao constitucional nenhum jurista ptrio chegou a desenvolv-lo. Sequer um autor brasileiro (constitucionalista ou internacionalista) percebeu, at o presente momento, a amplitude e a importncia dessa nova temtica, capaz de modificar todo o sistema de controle no direito brasileiro. Versamos ineditamente o assunto 2 no Captulo II, Seo II, da nossa Tese de Doutorado na UFRGS, cuja sntese vem agora estampada nas linhas que seguem. A novidade que este estudo apresenta diz respeito possibilidade de se proceder compatibilizao vertical das leis (ou dos atos normativos do Poder Pblico) no s tendo como parmetro de controle a Constituio, mas tambm os tratados internacionais (notadamente os de direitos humanos, mas no s eles) ratificados pelo governo e em vigor no pas. 1 O controle de convencionalidade brasileiro e a teoria da dupla compatibilidade vertical material
bem sabido que a Emenda Constitucional n 45/04, que acrescentou o 3 ao art. 5 da Constituio, trouxe a possibilidade dos tratados internacionais de direitos humanos serem aprovados com um quorum qualificado, a fim de passarem (desde que ratificados e em vigor no plano internacional) de um status materialmente constitucional para a condio (formal) de tratados equivalentes s 3 emendas constitucionais. Tal acrscimo constitucional trouxe ao direito brasileiro um novo tipo de controle produo normativa domstica, at hoje desconhecido entre ns: o controle de convencionalidade das leis. medida que os tratados de direitos humanos ou so materialmente constitucionais (art. 5, 2) ou 4 material e formalmente constitucionais (art. 5, 3), lcito entender que, para
.V. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Rumo s novas relaes entre o direito internacional dos direitos humanos e o direito interno: da excluso coexistncia, da intransigncia ao dilogo das fontes. Tese de Doutorado em Direito. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Faculdade de Direito, 2008, pp. 201-241. 3 .Para um estudo completo do significado do art. 5, 3 da Constituio, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, in Revista Forense, vol. 378, ano 101, Rio de Janeiro, mar./abr./2005, pp. 89-109. 4 .Sobre essa distino entre tratados materialmente constitucionais e material e formalmente constitucionais, bem como para o seu melhor entendimento, veja-se o nosso estudo citado na nota anterior.
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alm do clssico controle de constitucionalidade, deve ainda existir (doravante) um controle de convencionalidade das leis, que a compatibilizao da produo normativa domstica com os tratados de direitos humanos ratificados pelo governo e em vigor no pas. Em outras palavras, se os tratados de direitos humanos tm status de norma constitucional, nos termos do art. 5, 2 da Constituio, ou se so equivalentes s emendas constitucionais, posto que aprovados pela maioria qualificada prevista no art. 5, 3 da mesma Carta, significa que podem eles ser 5 paradigma de controle das normas infraconstitucionais no Brasil. Ocorre que os tratados internacionais comuns (que versam temas alheios aos direitos humanos) 6 tambm tm status superior ao das leis internas. Se bem que no equiparados s normas constitucionais, os instrumentos convencionais comuns tm status supralegal no Brasil, posto no poderem ser revogados por lei interna posterior, como esto a demonstrar vrios dispositivos da prpria legislao 7 infraconstitucional brasileira, dentre eles o art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional. Neste ltimo caso, tais tratados (comuns) tambm servem de paradigma ao controle das normas infraconstitucionais, posto estarem situados acima delas, com a nica diferena (em relao aos tratados de direitos humanos) que no serviro de paradigma do controle de convencionalidade (expresso reservada aos tratados com nvel constitucional), mas do controle de legalidade das normas infraconstitucionais. Isto tudo somado demonstra que, doravante, todas as normas infraconstitucionais que vierem a ser produzidas no pas devem, para a anlise de sua compatibilidade com o sistema do atual Estado Constitucional e Humanista de Direito, passar por dois nveis de aprovao: (1) a Constituio e os tratados de direitos humanos (material ou formalmente constitucionais) ratificados pelo Estado; e (2) os tratados internacionais comuns tambm ratificados e em vigor no pas. No primeiro caso, tem-se o controle de convencionalidade das leis; e no segundo, o seu controle de legalidade. Este estudo tem por finalidade analisar esta nova teoria, segundo a qual as normas domsticas tambm se sujeitam a um controle de convencionalidade (compatibilidade vertical do direito domstico com os tratados de direitos humanos
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.Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha, 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 239. 6 .V. a comprovao dessa assertiva em MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, 3 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: RT, 2009, pp. 178-179; 229-230; e, especialmente, pp. 332-343. 7 .Para uma anlise do art. 98 do CTN luz da supremacia do direito internacional, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 344-353.
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em vigor no pas) e de legalidade (compatibilidade vertical do direito domstico com os tratados comuns em vigor no pas), para alm do clssico e j bem conhecido controle de constitucionalidade. Frise-se que nfase especial ser dada ao primeiro novo tipo de controle referido: o controle de convencionalidade das leis. A primeira ideia a fixar-se, para o correto entendimento do que doravante ser exposto, a de que a compatibilidade da lei com o texto constitucional no mais lhe garante validade no plano do direito interno. Para tal, deve a lei ser compatvel com a Constituio e com os tratados internacionais (de direitos humanos e comuns) ratificados pelo governo. Caso a norma esteja de acordo com a Constituio, mas no com eventual tratado j ratificado e em vigor no plano interno, poder ela ser at considerada vigente (pois, repita-se, est de acordo com o texto constitucional e no poderia ser de outra forma) e ainda continuar perambulando nos compndios legislativos publicados , mas no poder ser tida como vlida, por no ter passado imune a um dos limites verticais materiais agora existentes: os tratados internacionais em vigor no plano interno. Ou seja, a incompatibilidade da produo normativa domstica com os tratados internacionais em vigor no plano interno (ainda que tudo seja compatvel com a Constituio) 8 torna invlidas as normas jurdicas de direito interno. Como se sabe, a dogmtica positivista clssica confundia vigncia com a validade da norma jurdica. Kelsen j dizia que uma norma vigente vlida e aceitava o mesmo reverso, de que uma norma vlida tambm vigente: em certo momento falava em uma norma vlida (vigente) e, em outro, na vigncia 9 (validade) de uma norma. Porm, na perspectiva do Estado Constitucional e Humanista de Direito esse panorama muda, e nem toda norma vigente dever ser tida como vlida. No so poucos os autores atuais que rechaam a concepo 10 positivista legalista de vigncia e validade das normas jurdicas (v. infra).
.Cf., em paralelo, BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico: lies de filosofia do direito, Trad. de Mrcio Pugliesi; Edson Bini; Carlos E. Rodrigues, So Paulo: cone, 1995, pp. 137-138. 9 .V. o trecho ao qual aludimos: Ento, e s ento, o dever-ser, como dever-ser objetivo, uma norma vlida (vigente), vinculando os destinatrios. sempre este o caso quando ao ato de vontade, cujo sentido subjetivo um dever-ser, emprestado esse sentido objetivo por uma norma, quando uma norma, que por isso vale como norma superior, atribui a algum competncia (ou poder) para esse ato. E mais frente, leciona: Se, como acima propusemos, empregarmos a palavra dever-ser num sentido que abranja todas estas significaes, podemos exprimir a vigncia (validade) de uma norma dizendo que certa coisa deve ou no deve ser, deve ou no ser feita [grifos nossos]. (KELSEN, Hans. Teoria pura do direito, 7 ed. Trad. de Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 11). 10 .Cf. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil. Trad. de Perfecto Andrs Ibez e Andrea Greppi. Madrid: Trotta, 1999, p. 20; GOMES, Luiz Flvio, Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, So Paulo: Premier Mxima, 2008, p. 75; e GOMES, Luiz Flvio & VIGO,
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De nossa parte, tambm entendemos que no se poder mais confundir vigncia com validade (e a conseqente eficcia) das normas jurdicas. Devemos seguir, a partir de agora, a lio de Ferrajoli, que bem diferencia ambas as 11 12 situaes. - Para Ferrajoli, a identificao da validade de uma norma com a sua existncia (determinada pelo fato de se pertencer a certo ordenamento e estar conforme as normas que regulam sua produo) fruto de uma simplificao, que deriva, por sua vez, de uma incompreenso da complexidade da legalidade no 13 Estado constitucional de direito que se acaba de ilustrar. Com efeito, continua Ferrajoli, o sistema das normas sobre a produo de normas habitualmente estabelecido, em nossos ordenamentos, com nvel constitucional no se compe somente de normas formais sobre a competncia ou sobre os procedimentos de formao das leis, incluindo tambm normas substanciais, como o princpio da igualdade e os direitos fundamentais, que de modo diverso limitam e vinculam o poder legislativo, excluindo ou impondo-lhe determinados contedos, o que faz com que uma norma por exemplo, uma lei que viola o princpio constitucional da igualdade por mais que tenha existncia formal ou vigncia, possa muito bem ser invlida e, como tal, suscetvel de anulao por contrastar com uma norma 14 substancial sobre sua produo. Com efeito, a existncia de normas invlidas, ainda segundo Ferrajoli, pode ser facilmente explicada distinguindo-se duas dimenses da regularidade ou legitimidade das normas: a que se pode chamar vigncia ou existncia, que faz referncia forma dos atos normativos e que depende da conformidade ou correspondncia com as normas formais sobre sua formao; e a validade propriamente dita ou, em se tratando de leis, a constitucionalidade [e, podemos acrescentar, tambm a convencionalidade], que, pelo contrrio, tm que ver com seu significado ou contedo e que depende da coerncia com as normas 15 substanciais sobre sua produo. Nesse sentido, a vigncia de determinada norma guardaria relao com a forma dos atos normativos, enquanto que a sua
Rodolfo Luis, Do estado de direito constitucional e transnacional: riscos e precaues (navegando pelas ondas evolutivas do estado, do direito e da justia), So Paulo: Premier Mxima, 2008, p. 19. 11 .Cf. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., pp. 20-22. 12 .A dificuldade de preciso desses conceitos j foi objeto dos comentrios de Kelsen, nestes termos: A determinao correta desta relao um dos problemas mais importantes e ao mesmo tempo mais difceis de uma teoria jurdica positivista. apenas um caso especial da relao entre o dever-ser da norma jurdica e o ser da realidade natural. Com efeito, tambm o ato com o qual posta uma norma jurdica positiva tal como a eficcia da norma jurdica um fato da ordem do ser. Uma teoria jurdica positivista posta perante a tarefa de encontrar entre os dois extremos, ambos insustentveis, o meio-termo correto. (Teoria pura do direito, cit., p. 235). 13 .FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., p. 20. 14 .FERRAJOLI, Luigi. pp. 20-21. 15 .FERRAJOLI, Luigi. p. 21.
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validade seria uma questo de coerncia ou de compatibilidade das normas produzidas pelo direito domstico com aquelas de carter substancial (a Constituio e/ou os tratados internacionais em vigor no pas) sobre sua 16 produo. Em nosso pas, certo que toda lei vigora formalmente at que no seja revogada por outra ou at alcanar o seu termo final de vigncia (no caso das leis excepcionais ou temporrias). A vigncia pressupe a publicao da lei na imprensa oficial e seu eventual perodo de vacatio legis; se no houver vacatio, segue-se a regra do art. 1 da LICC da entrada em vigor aps quarenta e cinco dias. Ento, tendo sido aprovada pelo Parlamento e sancionada pelo Presidente da 17 Repblica (com promulgao e publicao posteriores) a lei vigente (ou seja, 18 existente ) em territrio nacional (podendo ter que respeitar, repita-se, eventual 19 perodo de vacatio legis), o que no significa que ser materialmente vlida (e, 20 tampouco, eficaz). Perceba-se a prpria redao da LICC, segundo a qual (art.
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.Cf. FERRAJOLI, Luigi. pp. 21-22. .Perceba-se o conceito de vigncia do ordenamento jurdico formulado por Alf Ross: O ponto de que partimos a hiptese de que um sistema de normas ser vigente se for capaz de servir como um esquema interpretativo de um conjunto correspondente de aes sociais, de tal maneira que se torne possvel para ns compreender esse conjunto de aes como um todo coerente de significado e motivao e, dentro de certos limites, prediz-las. Esta capacidade do sistema se baseia no fato das normas serem efetivamente acatadas porque so sentidas como socialmente obrigatrias. () Concluise disso que os fenmenos jurdicos que constituem a contrapartida das normas tm que ser as decises dos tribunais. aqui que temos que procurar a efetividade que constitui a vigncia do direito. Percebase que, em tal conceito, se est a vincular a vigncia da norma sua capacidade de ser socialmente obrigatria, no que se poderia dizer ter Alf Ross estabelecido um conceito de vigncia social do ordenamento jurdico. E assim conclui Ross: Em conformidade com isso, um ordenamento jurdico nacional, considerado como um sistema vigente de normas, pode ser definido como o conjunto de normas que efetivamente operam na mente do juiz, porque ele as sente como socialmente obrigatrias e por isso as acata. V. ROSS, Alf. Direito e justia. Trad. de Edson Bini. Bauru: Edipro, 2000, p. 59. 18 .Para ns, existncia (formal) e vigncia tm o mesmo significado. Cf., nesse exato sentido, FERRAJOLI, Luigi, Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., p. 21. 19 .Para um panorama das discusses quanto ao incio de vigncia da lei, v. TELLES JUNIOR, Goffredo, Iniciao na cincia do direito, So Paulo: Saraiva, 2001, pp. 193-197. 20 .A esse respeito, assim (e corretamente) leciona Artur Cortez Bonifcio: Vlida a norma de lei ordinria cuja produo e contedo material se conforma Constituio [e, para ns, tambm aos tratados em vigor no pas], legitimidade conferida pelos princpios constitucionais [e internacionais] poltico ou tico-filosficos. Afora isso, a norma ter uma validade eminentemente formal, de relao de pertinncia com o sistema jurdico. Vigente a norma que existe [perceba-se a equiparao entre vigncia e existncia, como querendo significar a mesma coisa, concepo com a qual tambm concordamos], em funo da qual se pode exigir algum comportamento: a norma promulgada e ainda no derrogada, respeitadas questes como a vacatio legis. de se perceber que toda norma vigente, assim tratada, tem validade formal; a sua validade material repousar no quantum de legitimidade que venha a expressar. (O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais. So Paulo: Mtodo, 2008, p. 121).
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1): Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o pas quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada [grifo nosso]. Portanto, ser vigente 21 ser existente no plano legislativo. Lei vigente aquela que j existe, por ter sido 22 elaborada pelo Parlamento e sancionada pelo Presidente da Repblica, promulgada e publicada no Dirio Oficial da Unio. Depois de verificada a existncia (vigncia) da lei que se vai aferir sua 23 validade, para, em ltimo lugar, perquirir sobre sua eficcia. Esta ltima (a eficcia legislativa) est ligada realidade social que a norma almeja regular; conota tambm um meio de se dar aos jurisdicionados a confiana de que o Estado exige o cumprimento da norma, dispe para isso de mecanismos e fora, e 24 os tribunais vo aplic-las. Mas vigncia e eficcia no coincidem cronologicamente, uma vez que a lei que existe (que vigente) e que tambm vlida (pois de acordo com a Constituio e com os tratados de direitos humanos ou comuns em vigor no pas), j pode ser aplicada pelo Poder Judicirio, o que 25 no significa que possa vir a ter eficcia. No h como dissociar a eficcia das normas realidade social ou produo de efeitos concretos no seio da vida social.
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.Perceba-se que o prprio Kelsen aceita esta assertiva, quando leciona: Com a palavra vigncia designamos a existncia especfica de uma norma. Quando descrevemos o sentido ou o significado de um ato normativo, dizemos que, com o ato em questo, uma qualquer conduta humana preceituada, ordenada, prescrita, exigida, proibida; ou ento consentida, permitida ou facultada. (Teoria pura do direito, cit., p. 11). 22 .Em caso de veto do Presidente, pode o Congresso derrub-lo em sesso conjunta e por maioria absoluta de votos (CF, art. 66, 4), devendo ser novamente enviado ao Presidente da Repblica, agora para promulgao (art. 66, 5). Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da Repblica, nos casos dos 3 e 5, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo (art. 66, 7). Aps a promulgao, a lei publicada, devendo entrar em vigncia a partir desse momento, se assim dispuser expressamente. Se no o fizer e no houver perodo de vacatio legis, entrar vigor em quarenta e cinco dias (LICC, art. 1). 23 .Cf. TELLES JUNIOR, Goffredo. Iniciao na cincia do direito, cit., p. 193. 24 .SCHNAID, David. Filosofia do direito e interpretao, 2 ed., So Paulo: RT, 2004, pp. 62-63. O mesmo autor, pginas frente, conclui: A eficcia de uma norma est na sua obrigatoriedade, tanto para os sujeitos passivos como para os rgos estatais, que devem aplic-la efetivamente. (Idem, p. 93). 25 .Nesse sentido, v. a posio coincidente de KELSEN, Hans, Teoria pura do direito, cit., p. 12, nestes termos: Um tribunal que aplica uma lei num caso concreto imediatamente aps a sua promulgao portanto, antes que tenha podido tornar-se eficaz aplica uma norma jurdica vlida [para ns, uma norma vigente, que poder no ser vlida, a depender da conformidade com o texto constitucional e com os tratados internacionais (de direitos humanos ou comuns) em vigor no pas]. Porm, uma norma jurdica deixar de ser considerada vlida quando permanece duradouramente ineficaz. Depois, contudo, Kelsen afirma: A eficcia , nesta medida, condio da vigncia, visto ao estabelecimento de uma norma se ter de seguir a sua eficcia para que ela no perca a sua vigncia. Perceba-se, nesta parte final, a confuso kelseniana mais uma vez estampada. Trataremos de esclarecer as diferenas atuais entre vigncia, validade e eficcia logo mais frente.
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O distanciamento (ou inadequao) da eficcia das leis com as realidades sociais e com os valores vigentes na sociedade gera a falta de produo de efeitos concretos, levando falta de efetividade da norma e ao seu consequente desuso social. Deve ser afastada, doravante, a confuso que ainda faz o positivismo 26 clssico (legalista, do modelo kelseniano), que atribui validade lei vigente, desde que tenha seguido o procedimento formal da sua elaborao. Como explica Luiz Flvio Gomes, o positivismo legalista ainda no compreendia a complexidade do sistema constitucional e humanista de Direito, que conta com uma pluralidade de fontes normativas hierarquicamente distintas (Constituio, Direito Internacional dos Diretos Humanos e Direito ordinrio). As normas que condicionam a produo da legislao ordinria no so s formais (maneira de aprovao de uma lei, competncia para edit-la, quorum de aprovao, etc.), seno tambm, e sobretudo, substanciais (princpio da igualdade, da interveno mnima, preponderncia dos direitos fundamentais, respeito ao ncleo essencial de 27 cada direito etc.). Deve-se afastar, tambm, os conceitos de vigncia, validade e eficcia do positivismo (legalista) civilista, que confunde a validade 28 (formal) com vigncia (em sentido amplo). Doravante, para que uma norma seja eficaz, depender ela de tambm ser vlida, sendo certo que para ser vlida dever ser ainda vigente. A recproca, contudo, no verdadeira, como pensava o positivismo clssico, que confundia lei vigente com lei vlida. Em outras palavras, a vigncia no depende da validade, 29 mas esta depende daquela, assim como a eficcia depende da validade (trata-se de uma escala de valores onde, em primeiro lugar, encontra-se a vigncia, depois a 30 validade e, por ltimo, a eficcia). Por isso, no aceitamos os conceitos de
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.Cf. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito, cit., p. 9. .GOMES, Luiz Flvio. Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 75. .Cf. DINIZ, Maria Helena. Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada, 13 ed., rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 51. 29 .Da a afirmao de Miguel Reale, de que quando se declara que uma norma jurdica tem eficcia, esta s jurdica na medida em que pressupe a validez [ou validade] da norma que a insere no mundo jurdico, por no estar em contradio com outras normas do sistema, sob pena de tornar-se inconsistente. (Fontes e modelos do direito: para um novo paradigma hermenutico. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 4). Em outro momento, contudo, Reale coloca a expresso vigncia entre parnteses depois de falar em validade, no seguinte trecho: A exigncia trina de validade (vigncia) de eficcia (efetividade) e de fundamento (motivao axiolgica) milita em favor da compreenso da vida jurdica em termos de modelos jurdicos, desde a instaurao da fonte normativa at a sua aplicao, passando pelo momento de interpretao, pois o ato hermenutico o lao de comunicao ou de mediao entre validade e eficcia. (Idem, p. 33). 30 .Cf., por tudo, FERRAJOLI, Luigi, Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., pp. 20-22. V., tambm, GOMES, Luiz Flvio & MOLINA, Antonio Garca-Pablos de, Direito penal: parte geral, v. 2, So Paulo: RT, 2007, para quem: A lei ordinria incompatvel com o tratado no possui validade.
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validade e vigncia de Tercio Sampaio Ferraz Jr., para quem norma vlida aquela 31 que cumpriu o processo de formao ou de produo normativa (que, para ns, 32 a lei vigente), e vigente a que j foi publicada. O autor conceitua vigncia como um termo com o qual se demarca o tempo de validade de uma norma ou, em outros termos, como a norma vlida (pertencente ao ordenamento) cuja autoridade j pode ser considerada imunizada, sendo exigveis os comportamentos prescritos, arrematando que uma norma pode ser vlida sem ser vigente, embora a norma 33 vigente seja sempre vlida. No concordamos (tambm com base em 34 Ferrajoli ) com essa construo segundo a qual uma norma pode ser vlida sem 35 ser vigente, e de que a norma vigente seja sempre vlida. Para ns, lei formalmente vigente aquela elaborada pelo Parlamento, de 36 acordo com as regras do processo legislativo estabelecidas pela Constituio, que j tem condies de estar em vigor; lei vlida a lei vigente compatvel com o 37 texto constitucional e com os tratados (de direitos humanos ou no) ratificados pelo governo, ou seja, a lei que tem sua autoridade respeitada e protegida contra qualquer ataque (porque compatvel com a Constituio e com os tratados em vigor no pas). Da no ser errneo dizer que a norma vlida a que respeita o princpio
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.Goffredo Telles Junior elenca duas condies de validade das leis: a) o seu correto domnio; e b) a sua correta elaborao. Quanto primeira condio de validade, assinale-se que o domnio das leis compreende seu domnio geogrfico e seu domnio de competncia, e quanto segunda condio de validade, cumpre observar que, da correta elaborao das leis, depende, no s a validade delas, mas, tambm, fundamentalmente, a prpria qualidade de lei, alcanada pela norma jurdica. De fato, no lei a norma jurdica que no tenha sido elaborada em conformidade com o processo institudo para a produo delas [grifos do original]. (Iniciao na cincia do direito, cit., p. 162). 32 .Idntica lio encontrada em DINIZ, Maria Helena, Lei de introduo ao cdigo civil brasileiro interpretada, cit., pp. 51-52. Neste caso, a autora nomina a vigncia de vigncia em sentido estrito, para diferenciar da vigncia em sentido amplo, que (segundo ela) se confunde com a validade formal. Em outra passagem, a mesma autora diz que mesmo a vigncia em sentido estrito pode se confundir com a validade formal, exceo do caso da vacatio legis do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, onde embora vlida, a norma no vigorar durante aqueles quarenta e cinco dias, s entrando em vigor posteriormente. (Idem, p. 52). 33 .V. FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao, 4 ed., rev. e ampl. So Paulo: Atlas, 2003, p. 198. 34 .V. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., pp. 20-22. 35 .Leia-se, a propsito, Luiz Flvio Gomes, para quem: nem toda lei vigente vlida. (Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 75). 36 .Assim tambm, ROSS, Alf, Direito e justia, cit., p. 128, nestes termos: Geralmente admite-se como ponto pacfico que uma lei que foi devidamente sancionada e promulgada , por si mesma, direito vigente, isto , independentemente de sua ulterior aplicao nos tribunais [grifo nosso]. 37 .V. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito, cit., p. 218, para quem: Esta norma [a Constituio], pressuposta como norma fundamental, fornece no s o fundamento de validade como o contedo de validade das normas dela deduzidas atravs de uma operao lgica.
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da hierarquia. Apenas havendo compatibilidade vertical material com ambas as normas a Constituio e os tratados que a norma infraconstitucional em questo ser vigente e vlida (e, conseqentemente, eficaz). Caso contrrio, no passando a lei pelo exame da compatibilidade vertical material com os tratados (segunda anlise de compatibilidade), a mesma no ter qualquer validade (e eficcia) no plano do direito interno brasileiro, devendo ser rechaada pelo juiz no caso concreto. Muito antes de qualquer discusso sobre o tema entre ns, Miguel Reale j havia alertado no exato sentido do que agora acabamos de propor, embora sem se referir aos tratados internacionais comuns que todas as fontes operam no quadro de validade traado pela Constituio de cada pas, e j agora nos limites permitidos por certos valores jurdicos transnacionais, universalmente reconhecidos como invariantes jurdico-axiolgicas, como a Declarao Universal dos Direitos do Homem,39 qual se pode aditar todos os tratados de direitos humanos, tal como acabamos de expor. De qualquer forma, o que pretendeu o professor Reale mostrar que a validade de certa fonte do direito auferida pela sua compatibilidade com o texto constitucional e com as normas internacionais, as quais ele alberga sob a rubrica dos valores jurdicos transnacionais, universalmente reconhecidos.40 Da o equvoco, no nosso entender, da afirmao de Kelsen segundo a qual a norma criada com violao do Direito internacional permanece vlida, mesmo do ponto de vista do Direito internacional, uma vez que este no prev qualquer processo atravs do qual a norma da ordem jurdica estadual contrria ao Direito internacional possa ser anulada [o que no verdade atualmente e, tampouco, quando Kelsen escreveu a 2 edio de sua Teoria pura do direito, em 1960].41 Segundo Luiz Flvio Gomes, o modelo kelseniano (ou positivista legalista, ou positivista clssico) de ensino do direito, confunde a vigncia com a validade da lei, a democracia formal com a substancial, no ensina a verdadeira funo do juiz no Estado constitucional e garantista de Direito (que deve se posicionar como garante dos direitos fundamentais), no desperta nenhum sentido crtico no jurista e, alm de tudo, no evidencia com toda profundidade necessria o sistema de controle de constitucionalidade das leis.42 Ainda para Gomes, o equvoco metodolgico-cientfico [do modelo kelseniano] decorre do pensamento do Estado Moderno, da revoluo francesa, do cdigo napolenico, onde reside a origem da
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.Cf. SCHNAID, David. Filosofia do direito e interpretao, cit., p. 123. .REALE, Miguel. Fontes e modelos do direito, cit., p. 13. 40 .REALE, Miguel. Idem, ibidem. 41 .KELSEN, Hans. Teoria pura do direito, cit., pp. 367-368. 42 .GOMES, Luiz Flvio. Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 27.
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confuso entre lei e Direito; os direitos e a vida dos direitos valeriam pelo que est escrito (exclusivamente) na lei, quando o correto reconhecer que a lei s o ponto de partida de toda interpretao (que deve sempre ser conforme a Constituio). Deriva tambm da doutrina positivista legalista (Kelsen, Schmitt etc.) o entendimento de que toda lei vigente , automaticamente, lei vlida. A lei pode at ser, na atividade interpretativa, o ponto de chegada, mas sempre que conflita com a Carta Magna ou com o Direito humanitrio internacional perde sua relevncia e primazia, porque, nesse caso, devem ter incidncia (prioritria) as normas e os princpios constitucionais ou internacionais.43 Mais frente, na mesma obra, o citado jurista conclui:
De acordo com a lgica positivista clssica (Kelsen, Hart etc.), lei vigente lei vlida, e mesmo quando incompatvel com a Constituio ela (lei vigente) continuaria vlida at que fosse revogada por outra. O esquema positivista clssico no transcendia o plano da legalidade (e da revogao). Confundia-se invalidade com revogao da lei e concebia-se uma presuno de validade de todas as leis vigentes. No se reconhecia a trplice dimenso normativa do Direito, composta de normas constitucionais, internacionais e infraconstitucionais. Pouca relevncia se dava para os limites (substanciais) relacionados com o prprio contedo da produo do Direito. A revogao de uma lei, diante de tudo quanto foi exposto, instituto coligado com o plano da legalidade e da vigncia. Ou seja: acontece no plano formal e ocorre quando uma lei nova elimina a anterior do ordenamento jurdico. A revogao, como se v, exige uma sucesso de leis (sendo certo que a posterior revoga a anterior expressamente ou quando com ela incompatvel revogao tcita). A declarao de invalidade de uma lei, por seu turno, que no se confunde com sua revogao, instituto vinculado com a nova pirmide normativa do Direito (acima das leis ordinrias acham-se a CF assim como o DIDH), ou seja, deriva de uma relao (antinomia ou incoerncia) entre a lei e a Constituio ou entre a lei e o Direito Internacional dos Direitos Humanos e relaciona-se com o plano do contedo substancial desta lei44
Certo avano do Supremo Tribunal Federal relativamente ao tema do conflito entre tratados e normas internas se deu com o voto do Min. Seplveda
43 44
.GOMES, Luiz Flvio. Idem, ibidem. .GOMES, Luiz Flvio. Idem, pp. 76-77. Ainda segundo Luiz Flvio Gomes, deve-se admitir, contudo, uma hiptese excepcional, que ocorre quando a lei declarada inconstitucional em seu aspecto formal. Neste caso, diz ele, no h como negar que essa declarao de inconstitucionalidade afeta (desde logo) o plano da validade da norma, mas, alm disso, tambm o da vigncia. Uma lei que no tenha seguido o procedimento legislativo correto, aps a declarao da sua inconstitucionalidade formal (embora publicada no Dirio Oficial), deixa de possuir vigncia. Se certo que a declarao de inconstitucionalidade material no toca nesse aspecto formal (vigncia), no se pode dizer a mesma coisa em relao inconstitucionalidade formal. (Idem, p. 77).
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Pertence, em 29 de maro de 2000, no RHC 79.785/RJ, onde entendeu ser possvel considerar os tratados de direitos humanos como documentos de carter supralegal. Mas a tese da supralegalidade dos tratados de direitos humanos ficou ainda mais clara, no STF, com o voto-vista do Min. Gilmar Mendes, na sesso plenria do dia 22 de novembro de 2006, no julgamento do RE 466.343-1/SP, onde se discutia a questo da priso civil por dvida nos contratos de alienao fiduciria 45 em garantia. Apesar de continuar entendendo que os tratados internacionais comuns ainda guardam relao de paridade normativa com o ordenamento jurdico domstico, defendeu o Min. Gilmar Mendes a tese de que os tratados internacionais de direitos humanos estariam num nvel hierrquico intermedirio: abaixo da Constituio, mas acima de toda a legislao infraconstitucional. Segundo o seu entendimento, parece mais consistente a interpretao que atribui a caracterstica de supralegalidade aos tratados e convenes de direitos humanos, segundo a qual os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porm, diante de seu carter especial em relao aos demais atos normativos internacionais, tambm seriam dotados de um atributo de supralegalidade. E continua: Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos no poderiam afrontar a supremacia da Constituio, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurdico. Equipar-los legislao ordinria seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteo da pessoa humana.46 Ocorre que mesmo essa posio de vanguarda do STF, expressa no votovista do Min. Gilmar Mendes acima comentado, ainda , a nosso ver, insuficiente. No nosso entender, os tratados internacionais comuns ratificados pelo Estado brasileiro que se situam num nvel hierrquico intermedirio, estando abaixo da Constituio, mas acima da legislao infraconstitucional, no podendo ser revogados por lei posterior (posto no se encontrarem em situao de paridade normativa com as demais leis nacionais). Quanto aos tratados de direitos humanos, entendemos que os mesmos ostentam o status de norma constitucional, 47 independentemente do seu eventual quorum qualificado de aprovao. A um
45
O julgamento do RE 466.343-SP (rel. Min. Cezar Peluso) foi encerrado na sesso plenria de 03.12.2008, data em que se considera extinto no Brasil o instituto da priso civil por dvida de depositrio infiel. Frise-se que a tese da impossibilidade de priso civil por dvida por infidelidade depositria, com fulcro nos tratados internacionais de direitos humanos, foi pioneiramente defendida por MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Priso civil por dvida e o Pacto de San Jos da Costa Rica: especial enfoque para os contratos de alienao fiduciria em garantia, Rio de Janeiro: Forense, 2002, especialmente pp. 109-181. Antes da publicao deste livro citado o que existiam eram apenas pequenos trabalhos (artigos, comentrios, etc.) sem muita amplitude. 46 V. o voto-vista do Min. Gilmar Mendes do STF, no RE 466.343-1/SP, rel. Min. Cezar Peluso, julg. 03.12.2008, p. 21. 47 V., por tudo, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 748776.
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resultado similar, se pode chegar aplicando o princpio hoje cada vez mais difundido na jurisprudncia interna de outros pases, e consagrado em sua plenitude pelas instncias internacionais da supremacia do direito internacional e da prevalncia de suas normas em relao a toda normatividade interna, seja ela anterior ou posterior.48 Na Alemanha, este tambm o critrio adotado para a generalidade dos tratados ratificados por este pas (art. 59 da Lei Fundamental: Os tratados que regulem as relaes polticas da Federao ou se referem a matrias da legislao federal requerem a aprovao ou a participao, sob a forma de uma lei federal, dos rgos competentes na respectiva matria da legislao federal), que passam a prevalecer (inclusive com aplicao imediata, se eles contm direitos individuais) sobre toda a normatividade inferior ao direito federal, a exemplo das normas provenientes dos Estados Federados e dos decretos expedidos pelo governo. Este entendimento vale, na Alemanha, inclusive para os tratados de direitos humanos, o que criticvel, por permitir a aplicao do brocardo lex posterior derogat legi priori ao caso de conflito entre tratado e lei federal posterior; mas bom fique ntido que, naquele pas, tambm se encontram correntes doutrinrias tendentes a atribuir nvel constitucional ao menos Conveno Europeia de Direitos Humanos.49 Sob esse ponto de vista de que, em geral, os tratados internacionais tm superioridade hierrquica em relao s demais normas de estatura infraconstitucional, quer seja tal superioridade constitucional, como no caso dos tratados de direitos humanos, quer supralegal, como no caso dos demais tratados, chamados de comuns lcito concluir que a produo normativa estatal deve contar no somente com limites formais (ou procedimentais), seno tambm com dois limites verticais materiais, quais sejam: a) a Constituio e os tratados de direitos humanos alados ao nvel constitucional; e b) os tratados internacionais comuns de estatura supralegal. Assim, uma determinada lei interna poder ser at considerada vigente por estar de acordo com o texto constitucional, mas no ser
48
.Cf. VIGNALI, Heber Arbuet & ARRIGHI, Jean Michel. Os vnculos entre o direito internacional pblico e os sistemas internos. In: Revista de Informao Legislativa, ano 29, n 115, Braslia: Senado Federal, jul./set./1992, p. 420. 49 .V., por tudo, BANK, Roland, Tratados internacionales de derechos humanos bajo el ordenamiento jurdico alemn. In: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 10 ao, Tomo II, Montevideo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2004, pp. 721-734. Sobre o tema, v. ainda GROS ESPIELL, Hector, La Convention amricaine et la Convention europenne des droit de lhomme: analyse comparative, in Recueil des Cours, vol. 218 (1989-VI), pp. 167-412; e FACCHIN, Roberto, Linterpretazione giudiziaria della Convenzione europea dei diritti delluomo, Padova: CEDAM, 1990. Para um estudo do papel da Unio Europia em matria de direitos humanos, v. RIDEAU, Joel, Le rle de lUnion europenne en matire de protection des droits de lhomme, in Recueil des Cours, vol. 265 (1997), pp. 9-480.
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vlida se estiver em desacordo ou com os tratados de direitos humanos (que tm estatura constitucional) ou com os demais tratados dos quais a Repblica 50 Federativa do Brasil parte (que tm status supralegal). Para que exista a vigncia e a concomitante validade das leis, necessrio ser respeitar-se uma dupla compatibilidade vertical material, qual seja, a compatibilidade da lei (1) com a Constituio e os tratados de direitos humanos em vigor no pas e (2) com os demais instrumentos internacionais ratificados pelo Estado brasileiro. Portanto, a inexistncia de deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal, em controle tanto concentrado quanto difuso de constitucionalidade (nesse ltimo caso, com a possibilidade de comunicao ao Senado Federal para que este nos termos do art. 52, inc. X da Constituio suspenda, no todo ou em parte, os efeitos da lei declarada inconstitucional pelo STF), mantm a vigncia das leis no pas, as quais, contudo, no permanecero vlidas se incompatveis com os tratados 51 internacionais (de direitos humanos ou comuns) de que o Brasil parte.
50
Cf. GOMES, Luiz Flvio. Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 34. Este autor, contudo, no obstante aceitar o status constitucional dos tratados de direitos humanos (cf. Op. cit., p. 32), ainda entende que a discusso sobre o status hierrquico dos tratados internacionais comuns uma questo aberta, uma vez tratar-se de uma zona do Direito (ainda) indefinida. (Idem, p. 36). Este mesmo criminalista cita um caso da Suprema Corte Mexicana, onde se reconheceu o status supralegal dos tratados relativos matria tributria (os quais, pelo art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional, no Brasil, j tm esse mesmo nvel, por expressa disposio legal). Eis trecho da explicao do caso (por Priscyla Costa. In: Consultor Jurdico de 15.02.07) citado por Luiz Flvio Gomes: Tratados internacionais so mais importantes no Mxico de que as leis federais. O entendimento da Suprema Corte de Justia do pas, que acolheu o pedido de 14 empresas que se recusavam a pagar taxas fixadas por legislaes nacionais. (...) As empresas alegaram que com base em algumas dessas leis federais que se cobram os direitos alfandegrios, contrrios ao que determina o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte, o Nafta, segundo a sigla em ingls. O entendimento da Suprema Corte, por seis votos a cinco, foi de que as normas internacionais s esto abaixo da Constituio. O ministro Salvador Aguirre afirmou que no mundo globalizado atual h mais proximidade das normas e que devido a isso a colaborao e a solidariedade internacionais so cada vez mais necessrias para permitir a convivncia, em particular o trfico mercantil. (Idem, p. 36). 51 Segundo Luiz Flvio Gomes: Uma vez declarada invlida uma lei (no sistema concentrado), j no pode ser aplicada (perde sua eficcia prtica). A lei declarada invlida, neste caso, continua vigente (formalmente), at que o Senado a retire do ordenamento jurdico (CF, art. 52, X), mas no tem nenhuma validade (j no pode ter nenhuma aplicao concreta, ou seja, cessou sua eficcia). () No plano sociolgico, uma lei vigente e vlida pode no ter eficcia quando no tem incidncia prtica. Quando, entretanto, a lei vigente declarada invlida pelo STF, naturalmente perde sua eficcia (jurdica e prtica), isto , no pode mais ser aplicada. Sua vigncia, entretanto, perdura, at que o Senado Federal elimine tal norma do ordenamento jurdico (a nica exceo reside na declarao de inconstitucionalidade formal, posto que, nesse caso, a prpria vigncia da lei que afetada). () A partir dessa declarao em ao concentrada, ou quando o tema discutido em tese pelo Pleno, de eficcia prtica (da lei) j no se pode falar. Ela continua vigente no plano formal, mas substancialmente perdeu sua validade (e, na prtica, cessou sua eficcia). O efeito erga omnes da deciso definitiva do STF indiscutvel em relao ao controle concentrado. () Para que no paire dvida, logo aps a declarao de invalidade de uma lei (pelo Pleno), deveria o STF: (a) comunicar o Senado (para o efeito
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Doravante, imperioso deixar claras quatro situaes que podem vir a existir em nosso direito interno, segundo a tese que aqui estamos a demonstrar: a) se a lei conflitante anterior Constituio, o fenmeno jurdico que surge o da no-recepo, com a consequente invalidade material da norma a partir da; b) se a lei antinmica posterior Constituio, nasce uma inconstitucionalidade, que pode ser combatida pela via do controle difuso de constitucionalidade (caso em que o controle realizado num processo subjetivo entre partes sub judice) ou pela via do controle concentrado (com a propositura de uma ADIn no STF pelos legitimados do art. 103 da Constituio); c) quando a lei anterior conflita com um tratado (comum com status supralegal ou de direitos humanos com status de norma constitucional) ratificado pelo Brasil e j em vigor no pas, a mesma revogada (derrogada ou ab-rogada) de forma imediata (uma vez que o tratado que lhe posterior, e a ela tambm superior); e d) quando a lei posterior ao tratado e incompatvel com ele (no obstante ser eventualmente compatvel com a Constituio) tem-se que tal norma invlida (apesar de vigente) e, consequentemente, totalmente ineficaz.52 Do exposto, v-se que a produo normativa domstica depende, para sua validade e conseqente eficcia, em estar de acordo tanto com a Constituio como com os tratados internacionais (de direitos humanos ou no) ratificados pelo governo. Mas, para a melhor compreenso desta dupla compatibilidade vertical material, faz-se necessrio, primeiro, entender como se d (1) o respeito Constituio (e aos seus direitos expressos e implcitos) e (2) aos tratados interancionais (em matria de direitos humanos ou no) ratificados e em vigor no pas. O respeito Constituio faz-se por meio do que se chama de controle de constitucionalidade das leis; o respeito aos tratados que sejam de direitos humanos faz-se pelo at agora pouco conhecido (pelo menos no Brasil) controle de convencionalidade das leis; e o respeito aos tratados que sejam comuns faz-se por meio do controle de legalidade das leis, conforme abaixo veremos com detalhes. 2 O respeito constituio e o consequente controle de constitucionalidade
do art. 52, X [no caso apenas da deciso ter sido em sede de controle difuso]) e, sempre que possvel, (b) emitir uma smula vinculante (recorde-se que a smula vinculante exige quorum qualificado de 2/3 dos Ministros do STF). (Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., pp. 85-86). 52 .V., nesse sentido, o HC 88.420-SP do STF, rel. Min. Ricardo Lewandowski; e, ainda, o HC 90.172-SP do STF, rel. Min. Gilmar Mendes, onde fica expresso o novo entendimento da Suprema Corte que agora atribui aos tratados de direitos humanos (e somente a estes, por enquanto) o status de supralegalidade dentro do ordenamento jurdico brasileiro.
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Primeiramente, para a vigncia e validade da produo domstica de um direito, faz-se necessria a sua compatibilidade com o texto constitucional em vigor, sob pena de incorrer em vcio de inconstitucionalidade, o qual pode ser combatido pela via difusa (de exceo ou defesa) ou pela via concentrada (ou abstrata) de controle, a primeira podendo ser realizada por qualquer cidado (sempre quando se fizer presente um caso concreto) em qualquer juzo ou tribunal do pas, e a segunda, por meio de Ao Direta de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, por um dos legitimados do art. 103 da Constituio.53 Ento, a primeira ideia a fixar-se aqui a de que a produo normativa domstica deve ser compatvel, em primeiro lugar, com a Constituio do Estado. Contudo, como explica Luiz Flvio Gomes, no se deve observar exclusivamente limites formais, seno tambm materiais, que so constitudos, sobretudo, pelos contedos essenciais de cada direito positivado. A lei que conflita com a Constituio inconstitucional e invlida; se se trata de lei antinmica anterior Constituio de 1988 fala-se em no recepo (ou invalidade); a lei que conflita com o DIDH [Direito Internacional dos Direitos Humanos], pouco importando se anterior ou posterior, tambm invlida. Como se v, qualquer que seja a antinomia entre a lei e as ordens jurdicas superiores (Constituio ou DIDH), tudo se conduz para a invalidade. E o mesmo jurista arremata: Na era do ED [Estado de Direito] a produo da legislao ordinria (da lei) achava-se cercada to somente de limites formais (legitimidade para legislar, quorum mnimo de aprovao de uma lei, procedimento para sua edio, forma de publicao, etc.). De acordo com o novo paradigma do ECD [Estado Constitucional de Direito] a produo legislativa (agora) encontra limites formais e materiais, ou seja, no pode violar o ncleo essencial de cada direito, no pode fazer restries desarrazoadas aos direitos fundamentais etc54. A compatibilidade das leis com a Constituio deve ser aferida em dois mbitos: (a) relativamente aos direitos expressos no texto constitucional e (b) tambm em relao aos direitos implcitos na Constituio. Vejamos cada um deles. 2.1 A obedincia aos direitos expressos na constituio
53
.Assim dispe a referida norma: Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o ProcuradorGeral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. 54 .GOMES, Luiz Flvio. Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 65.
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Existe dispositivo na Constituio de 1988 que demonstra claramente existir trs vertentes dos direitos e garantias fundamentais na ordem jurdica brasileira. Trata-se do art. 5, 2 da Constituio, segundo o qual os direitos e garantias expressos nesta Constituio [1 vertente] no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados [2 vertente], ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte [3 vertente]. Assim, desmembrando este dispositivo, o que dele se extrai que, alm dos direitos expressos na Constituio (primeira vertente), existem tambm os direitos nela implcitos (segunda vertente), que decorrem do regime (primeira subdiviso da segunda vertente) e dos princpios (segunda subdiviso da segunda vertente) por ela adotados, e os direitos provenientes de tratados (terceira vertente), que no esto nem expressa nem implicitamente previstos na Constituio, mas provm ou podem vir a provir dos instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos ratificados pelo Brasil.55 A primeira das trs vertentes dos direitos e garantias fundamentais diz respeito queles direitos expressos na Constituio. Efetivamente, so tais direitos os primeiros que devem ser respeitados pela produo normativa domstica, at mesmo pelo princpio segundo o qual as leis devem respeito sua criadora, que a Constituio. Os direitos e garantias constitucionais fazem parte do ncleo intangvel da Constituio, protegidos pelas clusulas ptreas do art. 60, 4, inc. IV, da Constituio de 1988, segundo o qual [n]o ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Perceba-se a referncia aos direitos e garantias individuais pelo dispositivo citado, o que deixa entrever, a priori, que a respectiva clusula no alcana os demais direitos fundamentais no individuais (v.g., os sociais, os econmicos e os culturais) e todos os outros de cunho coletivo. Contudo, a dvida plantada pelo texto constitucional de 1988, sobre a incluso de outros direitos ao rol das chamadas clusulas ptreas, no obteve o necessrio esclarecimento da doutrina at o momento. Para ns seguindo-se a lio de Ingo Sarlet , no aceitvel que os direitos no-individuais (v.g., uma direito trabalhista) e toda a gama de direitos coletivos prevista pelo texto constitucional fiquem excludos da proteo outorgada pela norma do art. 60, 4, inc. IV, da Constituio.56 Uma interpretao sistemtica e teleolgica da Constituio, em contraposio interpretao literal do referido dispositivo, indica ser mais que sustentvel a tese segundo a qual a Constituio (no art. 60, 4, inc. IV) disse menos do que pretendia (lex minus
55
.Sobre essas trs vertentes dos direitos e garantias fundamentais no direito brasileiro, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 751-752. 56 .V., por tudo, SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais, 6 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, pp. 422-428.
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dixit quam voluit). Ao se ler o citado dispositivo constitucional deve-se substituir a expresso direitos e garantias individuais pela expresso direitos e garantias fundamentais, subtraindo a expresso-espcie para inserir a expresso-gnero. Seja como for, o que aqui se pretende dizer que a produo normativa domstica, para aferir a validade necessria sua posterior eficcia, deve primeiramente ser compatvel com os direitos expressos no texto constitucional, sendo este o primeiro limite (em verdade, a primeira parte desse primeiro limite) vertical material do qual estamos a tratar. Contudo, no neste estudo o lugar de se dissertar sobre os efeitos do desrespeito (formal ou material) da lei Constituio, que enseja o chamado controle de constitucionalidade.57 Apenas cumpre aqui informar que neste primeiro momento de compatibilidade das leis com o Texto Magno, a falta de validade normativa daquelas e sua expulso do ordenamento jurdico contribui para o dilogo das fontes, na medida em que se retira da conversa normativa a lei que no tem argumentos vlidos que a autorizem a continuar no dilogo (pois ela inconstitucional e, portanto, invlida). Assim, retira-se da lei a possibilidade de continuar conversando e dialogando com as outras fontes jurdicas, autorizando-se a participao nessa conversa apenas fontes vlidas e eficazes. Somente a declarao de inconstitucionalidade formal afeta (desde logo) o plano de vigncia da norma (e, conseqentemente, os da validade e eficcia), como j se falou anteriormente.58 Salvo essa hiptese excepcional, quando se trata do caso de declarao de inconstitucionalidade do programa abstrato de aplicao da norma, a mesma continua vigente, mas ser invlida (porque inconstitucional), deixando de contar com qualquer incidncia concreta.59
57
.Sobre o tema, v. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. cit., pp. 300-306. Na doutrina brasileira, v. especialmente MENDES, Gilmar Ferreira, Jurisdio constitucional, cit., pp. 64-94 e pp. 146-250, respectivamente; e BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2007, 333p. Para um estudo clssico do controle jurisdicional de constitucionalidade no Brasil, ainda BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio, O contrle jurisdicional da constitucionalidade das leis. 2 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1968, 164p. 58 .Cf. GOMES, Luiz Flvio. Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica. cit., p. 77. 59 .No outra a lio de Luiz Flvio Gomes, nestes termos: toda norma, que tem como fonte um texto legal, conta com seu programa abstrato de aplicao. Mas isso no se confunde com o seu programa concreto de incidncia. Quando uma lei julgada inconstitucional (totalmente inconstitucional) seu programa normativo desaparece, ou seja, passa a no contar com nenhuma incidncia concreta. O 1 do art. 2 da Lei n 8.072/90 proibia a progresso de regime nos crimes hediondos. Esse era o programa abstrato da norma. Depois de declarada pelo STF a invalidade (inconstitucionalidade) do dispositivo legal citado (HC 82.959), nenhuma incidncia prtica (eficcia) podia ter tal norma (mesmo antes da Lei n 11.464/07). (Estado constitucional de direito e a nova pirmide jurdica, cit., p. 77).
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2.2 A obedincia aos direitos implcitos na constituio
Nos termos do citado art. 5, 2, segunda parte, os direitos implcitos so aqueles que provm ou podem vir a provir do regime e dos princpios por ela [Constituio] adotados. Trata-se segundo os autores constitucionalistas de direitos de difcil caracterizao a priori.60 A legislao infraconstitucional, quando da primeira compatibilidade vertical material (compatibilidade da norma com a Constituio), dever observar, alm dos direitos expressos na Constituio, tambm os direitos que nela se encontram implcitos. Tais direitos implcitos, no obstante de difcil visualizao apriorstica, tambm limitam a produo do direito neste desdobramento da primeira etapa da compatibilizao vertical material. Os direitos implcitos no texto constitucional, tambm chamados de direitos decorrentes, provm ou podem vir a provir do regime ou dos princpios adotados pela Constituio. E, aqui, teramos ento mais uma subdiviso: (a) a obedincia ao direito implcito proveniente do regime adotado pela Carta; e (b) a obedincia ao direito implcito decorrente dos princpios constitucionais por ela adotados. Deve-se perquirir, neste momento, se no est o princpio internacional pro homine a integrar os princpios adotados pela Constituio. Segundo entendemos, quer no plano do direito interno, quer no plano internacional, o princpio internacional pro homine pode ser considerado um princpio geral de direito. Seu contedo expansivo atribui primazia norma que, no caso concreto, mais proteja os interesses da pessoa em causa. Em outras palavras, por meio dele fica assegurada ao ser humano a aplicao da norma mais protetiva e mais garantidora dos seus direitos, encontrada como resultado do dilogo travado entre as fontes no quadro de uma situao jurdica real. Esse exerccio, capaz de encontrar um princpio geral que albergue os elementos normativos antitticos, papel que compete ao aplicador do direito.61
60
.V. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 88; e SILVA, Jos Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 194. 61 .Cf. DINIZ, Maria Helena. Conflito de normas, 6 ed. atual. de acordo com o novo Cdigo Civil (Lei n. 10.406/2002). So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 58-59. Sobre os princpios gerais de direito, assim leciona Diniz: Os princpios gerais de direito so normas de valor genrico que orientam a aplicao jurdica, por isso se impem com validez normativa onde houver inconsistncia de normas. Esses princpios gerais de direito tm natureza mltipla, pois so: a) decorrentes das normas do ordenamento jurdico, ou seja, da anlise dos subsistemas normativos. Princpios e normas no funcionam separadamente, ambos tm carter prescritivo. Atuam os princpios, diante das normas como
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Antes de verificarmos a consagrao do princpio internacional pro homine pelo texto constitucional brasileiro, duas palavras devem ser ditas sobre alguns dos princpios regentes do nosso sistema constitucional.62 Primeiramente, necessrio dizer que a Constituio brasileira de 1988 representou a abertura do sistema jurdico nacional consagrao dos direitos humanos, rompendo com a lgica totalitria que imperava no Brasil at ento, implementando o valor dos direitos humanos na redemocratizao do Estado. Assim, logo depois de 1988, pareceu haver um consenso sobre o valor positivo da democracia e sobre o valor positivo dos direitos humanos, no obstante, na 63 prtica, ser ele mais aparente do que real. De qualquer forma, a partir dessa
fundamento de atuao do sistema normativo e como fundamento criteriolgico, isto , como limite da atividade jurisdicional; b) derivados das idias polticas, sociais e jurdicas vigentes, ou melhor, devem corresponder aos subconjuntos axiolgico e ftico que compem o sistema jurdico, constituindo um ponto de unio entre consenso social, valores predominantes, aspiraes de uma sociedade com o sistema jurdico, apresentando uma certa conexo com a ideologia imperante que condiciona at sua dogmtica: da serem princpios informadores; de maneira que a supracitada relao entre norma e princpio lgico-valorativa. Apiam-se estas valoraes em critrios de valor objetivo; e c) reconhecidos pelas naes civilizadas [sobre esse conceito de naes civilizadas e as crticas que lhe faz a doutrina contempornea, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 110-111] se tiverem substractum comum a todos os povos ou a alguns deles em dadas pocas histricas, no como pretendem os jusnaturalistas, que neles vislumbram princpios jurdicos de validade absolutamente geral. (Idem, p. 59). 62 .Para um panorama geral dos valores e princpios constitucionais fundamentais da Constituio brasileira, v. BONIFCIO, Artur Cortez, O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais, cit., pp. 131-180. Merece destaque, contudo, a seguinte passagem: Os princpios passaram, com efeito, ao grau de norma constitucional, modelando e conduzindo a interpretao e aplicao das demais normas e atos normativos, conferindo a fundamentao material imprescindvel ordem jurdica. De sua fora normativa decorre o seu carter diretivo e a eficcia derrogatria e invalidatria das demais normas para alm de sua funo informadora. O conjunto desses predicados confere aos princpios um carter de fonte das fontes do direito, disposies normativas que qualificam o sistema, dando-lhe especial feio. Se a Constituio o fundamento superior da unidade de um sistema jurdico, e a observncia dos seus valores e princpios so os fatores possibilitadores do equilbrio constitucional, infere-se por transitividade que os princpios so fatores decisivos manuteno do sistema de direito. O direito no , pois, um conjunto de regras tomadas aleatoriamente: estas tm uma conexo de sentidos, uma lgica, uma coerncia e uma adequao de valores e princpios que o alimentam, e lhe do a sua dinamicidade e consistncia, fazendo-o subsistir. Quando existe um hiato entre esses fatores, possvel a implantao de uma nova estrutura poltica no Estado, refratria dos valores e princpios dissociados da compreenso do tecido social. Os princpios, dessa forma, so disposies nas quais se radicam a origem dos enunciados normativos; so pontos de partida para a assimilao do sistema jurdico e seus desgnios de justia. Ostentam um maior grau de indeterminao, abstrao e um baixo grau de concretizao, apresentando-se como Standards, padres de observncia obrigatria no sistema de direito. (Idem, pp. 133-134). 63 .Cf. LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Da efetividade dos direitos econmicos, culturais e sociais. In: Direitos humanos: vises contemporneas, So Paulo: Associao Juzes para a Democracia, 2001, p. 92.
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abertura, ao menos no plano do desejvel, o texto constitucional passou a consagrar valores e princpios at ento inexistentes no sistema jurdico nacional. No direito interno, o princpio internacional pro homine compe-se de dois conhecidos princpios jurdicos de proteo de direitos: o da dignidade da pessoa humana e o da prevalncia dos direitos humanos. O princpio constitucional da dignidade da pessoa humana o primeiro pilar (junto prevalncia dos direitos humanos) da primazia da norma mais 64 favorvel. Por dignidade da pessoa humana pode-se considerar, segundo Maria Garcia, a compreenso do ser humano na sua integridade fsica e psquica, como 65 autodeterminao consciente, garantida moral e juridicamente. Trata-se de um bem soberano e essencial a todos os direitos fundamentais do homem, que atrai todos os demais valores constitucionais para si. Considerando ser a Constituio uma ordem sistmica de valores, que so sopesados pelo legislador constituinte na medida e para o fim de preservar sua fora normativa, pode-se afirmar que o texto constitucional brasileiro erigiu a dignidade da pessoa humana a valor fundante da ordem normativa domstica, impacto certo do movimento expansionista dos direitos humanos iniciado no perodo ps-Segunda 66 Guerra e em plena desenvoltura at hoje. Da a considerao de ser este princpio um princpio aberto, que chama para si toda a gama dos direitos fundamentais, 67 servindo, ainda, de parmetro interpretao de todo o sistema constitucional. Por isso, pode-se dizer que os direitos fundamentais so conditio sine qua non do Estado Constitucional e Humanista de Direito, ocupando o grau superior da ordem jurdica.
64
.Cf. HENDERSON, Humberto. Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del principio pro homine, in Revista IIDH, vol. 39, San Jos, IIDH, 2004, pp. 92-96. 65 .GARCIA, Maria. Limites da cincia: a dignidade da pessoa humana, a tica da responsabilidade. So Paulo: RT, 2004, p. 211. Aceito o conceito exposto, diz Artur Cortez Bonifcio, importa reforar um contedo tico que anterior e inerente ao ser humano, e que faz da dignidade da pessoa humana um supravalor, um predicado da personalidade, ao lado de um componente normativo, jurdicoconstitucional e de direito internacional pblico, a reclamar a sua concretizao internamente e no espao pblico internacional. (O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais, cit., p. 174). 66 .Cf. GONZLEZ PEREZ, Jesus. La dignidad de la persona. Madrid: Civitas, 1986, pp. 200-203. 67 .Como anota Artur Cortez Bonifcio, o princpio da dignidade da pessoa humana um dos princpios de maior grau de indeterminao e tambm uma das fontes mais recorridas da Constituio, especialmente por: justificar as aes do Estado Democrtico de Direito em favor dos direitos fundamentais, consolidando um encadeamento lgico-jurdico de um modelo de democracia voltada para a justia social; conferir um sentido unitrio Constituio; ou realizar uma ponderao de valores tendo em conta as normas e valores constitucionais. (O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais, cit., pp. 174-175).
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A Lei Fundamental alem (Grundgesetz) deu ao princpio da dignidade humana significado to importante que o colocou no topo da Constituio, em seu primeiro artigo. Segundo este dispositivo, inserido no captulo primeiro da Carta alem, intitulado Os Direitos Fundamentais, a dignidade do homem inviolvel, estando os Poderes Pblicos obrigados a respeit-la e a proteg-la (art. 1, n 1). Assim estatuindo, passa a dignidade humana a ser declarada como o pressuposto ltimo e o fundamento mais tico da realizao da misso constitucional. Esse fundamento tico anterior ao direito e sua positivao na ordem jurdica, representado no valor do homem em si e na sua existncia, esta afirmada com autonomia e respeito natureza humana, mas, sobretudo, plantada na conscincia 68 do reconhecimento de que todos so iguais. Dessa forma, com base na prpria Carta da Repblica de 1988, de se entender que, em se tratando de direitos humanos provenientes de tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, h de ser sempre aplicado, no caso de conflito entre o produto normativo convencional e a Lei Magna Fundamental, o princpio (de hermenutica internacional) pro homine, expressamente assegurado pelo art. 4, II, da Constituio. No se pode esquecer a lio de Peter Hberle, para quem se tem que caracterizar a Constituio como um sistema de valores, impedindo-se entender os valores no sentido de um firmamento abstrato de valores. Segundo Hberle, os valores no so impuestos desde fuera, o por encima, de la Constitucin y el ordenamiento jurdico. No imponen ninguna pretensin de validez apriorstica, que est por encima del espacio y el tiempo. Ello contradira el espritu de la Constitucin, que es una amplia ordenacin de la vida del presente, que debe fundarse en la singular ndole de este presente y coordinar las fuerzas vitales de una poca a fin de lograr una unidad. Si se impusiera un reino de valores desde 69 arriba, se desconocera tambin el valor intrnseco y la autonoma de lo jurdico. Em outras palavras, como leciona Bidart Campos, num sistema de normas que comparten una misma jerarqua jams puede interpretarse en el sentido de que unas deroguem, cancelem, neutralicen, excluyan o dejen sin efecto a otras, porque todas
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.BONIFCIO, Artur Cortez. O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais, cit., p. 175. Ainda segundo Bonifcio: Mais do que isso, a dignidade da pessoa humana o valor que conduz ao carter universal dos direitos fundamentais, o elo e o sentido de toda uma construo dogmtica histrica que vem ganhando fora e efetividade nos processos de afirmao do constitucionalismo e do direito internacional pblico recente. (Idem, p. 175). 69 .HBERLE, Peter. La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales. Trad. de Joaqun Brage Camazano. Madrid: Dykinson, 2003, pp. 9-10.
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se integran coherentemente, y deben mantener su significado y su alcance en 70 armona recproca y en compatibilidad dentro del conjunto. O outro princpio a complementar a garantia pro homine o da prevalncia dos direitos humanos, consagrado expressamente pelo art. 4, inc. II, da Constituio brasileira de 1988. Este princpio faz comunicar a ordem jurdica internacional com a ordem interna, estabelecendo um critrio hermenutico de soluo de antinomias que a consagrao do prprio princpio da norma mais favorvel, a determinar que, em caso de conflito entre a ordem internacional e a ordem interna, a prevalncia ou seja, a norma que ter primazia deve ser 71 sempre do ordenamento que melhor proteja os direitos humanos. Percebe-se, portanto, que o princpio internacional pro homine tem autorizao constitucional para ser aplicado entre ns como resultado do dilogo entre fontes internacionais (tratados de direitos humanos) e de direito interno. 3 O respeito aos tratados internacionais e os controles de convencionalidade (difuso e concentrado) e de legalidade das normas infraconstitucionais
Como j se falou anteriormente, no basta que a norma de direito domstico seja compatvel apenas com a Constituio Federal, devendo tambm estar apta para integrar a ordem jurdica internacional sem violao de qualquer dos seus preceitos. A contrario sensu, no basta a norma infraconstitucional ser
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.BIDART CAMPOS, German J. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo III (El derecho internacional de los derechos humanos y la reforma constitucional de 1994). Buenos Aires: Ediar, 1995, p. 277. 71 .Como leciona Artur Cortez Bonifcio, o art. 4 da Constituio pontua um elo entre o direito constitucional internacional e o direito internacional e deve ser interpretado sob a tica consensual que aproxima os sistemas, mas devemos admitir uma leve prevalncia em favor do direito internacional pblico, posto que nele temos a declarao de vrios princpios de direito internacional geral, verdadeiras normas de jus cogens, tais como o princpio da independncia nacional, a prevalncia dos direitos humanos, a autodeterminao dos povos, a no-interveno, a igualdade entre os Estados, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos, o repdio ao terrorismo, a concesso de asilo poltico e a integrao e, assim sendo, todos eles compem um conjunto normativo e axiolgico que o Constituinte brasileiro tratou de assegurar, diante da fragilidade das instituies democrticas do Estado brasileiro recm-sado do arbtrio. (O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais, cit., p. 201). Da se entender, junto a Otto Bachof, que um Estado at poder desrespeitar tais princpios, ou mesmo fazer passar tambm por direito as prescries e os atos estaduais que os desrespeitem, podendo impor a observncia destes pela fora, porm um tal direito aparente nunca ter o suporte do consenso da maioria dos seus cidados e no pode, por conseguinte, reivindicar a obrigatoriedade que o legitimaria. (Normas constitucionais inconstitucionais? Trad. Jos Manuel M. Cardoso da Costa. Coimbra: Livraria Almedina, 1994, p. 2).
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compatvel com a Constituio e incompatvel com um tratado ratificado pelo Brasil (seja de direitos humanos, que tem a mesma hierarquia do texto constitucional, seja um tratado comum, cujo status de norma supralegal), pois, nesse caso, operar-sede imediato a terminao da validade da norma (que, no entanto, continuar vigente, por no ter sido expressamente revogada por outro diploma congnere de direito interno). A compatibilidade do direito domstico com os tratados internacionais de direitos humanos em vigor no pas faz-se por meio do controle de convencionalidade, que complementar e coadjuvante do conhecido controle de 72 constitucionalidade. A expresso controle de convencionalidade ainda pouco conhecida no Brasil, no tendo sido objeto de qualquer estudo entre ns at o presente momento. O controle de convencionalidade tem por finalidade compatibilizar verticalmente as normas domsticas (as espcies de leis, lato sensu, vigentes no pas) com os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Estado e em vigor no territrio nacional. Nesse sentido, entende-se que o controle de convencionalidade deve ser exercido pelos rgos da justia nacional relativamente aos tratados aos quais o pas se encontra vinculado. Trata-se de adaptar ou conformar os atos ou leis internas aos compromissos internacionais assumidos pelo Estado, que criam para este deveres no plano internacional com reflexos prticos no plano do seu direito 73 interno. Doravante, no somente os tribunais internos devem realizar o controle de convencionalidade (para alm do clssico controle de constitucionalidade), mas 74 tambm os tribunais internacionais (ou supranacionais) criados por convenes
72
.Para um paralelo entre os controles de convencionalidade e de constitucionalidade na Frana, v. SILVA IRARRAZAVAL, Luis Alejandro, El control de constitucionalidad de los actos administrativos en Francia y el control indirecto de constitucionalidad de la ley: la teora de la ley pantalla, in Ius et Praxis, vol. 12, n 2 (2006), pp. 201-219. 73 .V., assim, a lio de ALCAL, Humberto Nogueira, Reforma constitucional de 2005 y control de constitucionalidad de tratados internacionales. In: Estudios Constitucionales, Universidad de Talda, ao 5, n 1, 2007, p. 87: Los rganos que ejercen jurisdiccin constitucional e interpretan el texto constitucional, Tribunal Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Cortes de Apelaciones, deben realizar sus mejores esfuerzos en armonizar el derecho interno con el derecho internacional de los derechos humanos. Asimismo, ellos tienen el deber de aplicar preferentemente el derecho internacional sobre las normas de derecho interno, ello exige desarrollar un control de convencionalidad sobre los preceptos legales y administrativos en los casos respectivos, como ya lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Almonacid. 74 .Para um estudo do papel dos trs mais importantes tribunais internacionais existentes (Corte Internacional de Justia, Corte Interamericana de Direitos Humanos e Corte Europia de Direitos Humanos), no que tange aos direitos humanos, v., respectivamente, GOY, Raymond, La Cour Internationale de Justice et les droits de lhomme, Bruxelles: Bruylant, 2002; TIGROUDJA, Hlne, La Cour Interamricaine des Droits de lHomme: analyse de la jurisprudence consultative et contentieuse, Bruxelles: Bruylant, 2003; MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Comentrios Conveno Americana
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entre Estados, onde estes (os Estados) se comprometem, no pleno e livre exerccio de sua soberania, a cumprir tudo o que ali fora decidido e a dar seqncia, no plano do seu direito interno, ao cumprimento de suas obrigaes estabelecidas na 75 sentena, sob pena de responsabilidade internacional. O fato de serem os tratados internacionais (notadamente os de direitos humanos) imediatamente aplicveis no mbito domstico, garante a legitimidade dos controles de convencionalidade e de 76 legalidade das leis e dos atos normativos do Poder Pblico. Para realizar o controle de convencionalidade ou de legalidade das normas infraconstitucionais, os tribunais locais no requerem qualquer autorizao internacional. Tal controle passa, doravante, a ter tambm carter difuso, a exemplo do controle difuso de constitucionalidade, onde qualquer juiz ou tribunal pode se manifestar a respeito. medida que os tratados forem sendo incorporados ao direito ptrio os tribunais locais estando tais tratados em vigor no plano internacional podem, desde j e independentemente de qualquer condio ulterior, compatibilizar as leis domsticas com o contedo dos tratados (de direitos 77 humanos ou comuns) vigentes no pas. Em outras palavras, os tratados internacionais incorporados ao direito brasileiro passam a ter eficcia paralisante (para alm de derrogatria) das demais espcies normativas domsticas, cabendo ao juiz coordenar essas fontes (internacionais e internas) e escutar o que elas 78 dizem. Mas, tambm, pode ainda existir o controle de convencionalidade concentrado no Supremo Tribunal Federal, como abaixo se dir, na hiptese dos tratados de direitos humanos (e somente destes) aprovados pelo rito do art. 5, 3
sobre Direitos Humanos Pacto de San Jos da Costa Rica (com Luiz Flvio Gomes), So Paulo: RT, 2008, pp. 239-296; e MARGUNAUD, Jean-Pierre, La Cour Europenne des Droits de lHomme, 3e d., Paris: Dalloz, 2005. 75 .Sobre o tema da responsabilidade internacional dos Estados por violao dos direitos humanos, v. RAMOS, Andr de Carvalho, Responsabilidade internacional por violao de direitos humanos: seus elementos, a reparao devida e sanes possveis, Rio de Janeiro: Renovar, 2004, 439p. 76 .Cf. Corte Interamericana de Direitos Humanos, Caso Trabajadores Cesados del Congreso. Peru, de 24 de novembro de 2006, voto apartado do Juiz Sergio Garca Ramrez, pargrafos 1-13. 77 .A esse respeito, assim se expressou o Juiz Sergio Garca Ramrez, no seu voto citado: Si existe esa conexin clara y rotunda o al menos suficiente, inteligible, que no naufrague en la duda o la diversidad de interpretaciones , y en tal virtud los instrumentos internacionales son inmediatamente aplicables en el mbito interno, los tribunales nacionales pueden y deben llevar a cabo su propio control de convencionalidad. As lo han hecho diversos rganos de la justicia interna, despejando el horizonte que se hallaba ensombrecido, inaugurando una nueva etapa de mejor proteccin de los seres humanos y acreditando la idea que he reiterado de que la gran batalla por los derechos humanos se ganar en el mbito interno, del que es coadyuvante o complemento, pero no sustituto, el internacional. (Corte Interamericana de Direitos Humanos, Caso Trabajadores Cesados del Congreso. Peru, de 24 de novembro de 2006, voto apartado do Juiz Sergio Garca Ramrez, pargrafo 11). 78 .V. JAYME, Erik. Identit culturelle et intgration: le droit international priv postmoderne. In: Recueil des Cours, v. 251 (1995), p. 259.
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da Constituio (uma vez ratificados pelo Presidente, aps esta aprovao qualificada). Tal demonstra que, de agora em diante, os parmetros de controle concentrado (de constitucionalidade/convencionalidade) no Brasil so a Constituio e os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo governo e em vigor no pas. Assim, bom deixar claro que o controle de convencionalidade difuso existe entre ns desde a promulgao da Constituio, em 5 de outubro de 1988, e desde a entrada em vigor dos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil aps esse perodo, no obstante jamais qualquer doutrina no Brasil ter feito referncia a esta terminologia. J o controle de convencionalidade concentrado, este sim, nascera apenas em 8 de dezembro de 2004, com a promulgao da Emenda Constitucional n 45. Enfim, esta compatibilidade do direito domstico com os tratados em vigor no Brasil, da mesma forma que no caso da compatibilidade com a Constituio, tambm deve ser realizada, simultaneamente, em dois mbitos: (1) relativamente aos direitos previstos nos tratados de direitos humanos pelo Brasil ratificados e (2) em relao queles direitos previstos nos tratados comuns em vigor no pas, tratados estes que se encontram abaixo da Constituio, mas acima de toda a normatividade infraconstitucional. Vejamos, ento, cada qual das duas hipteses. 3.1 Os direitos previstos nos tratados de direitos humanos
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Como se disse, deve haver dupla compatibilidade vertical material para que a produo do direito domstico seja vigente e vlida dentro da ordem jurdica brasileira. A primeira compatibilidade vertical se desdobra em duas: a da Constituio e a dos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil. A compatibilidade com a Constituio (com seus direitos expressos e implcitos) j estudamos. Resta agora verificar a compatibilidade das leis com os tratados de direitos humanos em vigor no pas. Esta segunda parte da primeira compatibilidade vertical material diz respeito somente aos tratados de direitos humanos, sem a qual nenhuma lei na ps-modernidade sobrevive. Versaremos, aqui, a compatibilidade que tm de ter as leis relativamente aos direitos expressos nos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil. So de fcil visualizao os direitos expressos nos tratados dos quais a Repblica Federativa do Brasil parte. Todos se encontram publicados no Dirio
79
.Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio constitucional, cit., p. 239.
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Oficial da Unio desde sua promulgao pelo Presidente da Repblica, aps ratificados e aps terem sido seus instrumentos respecivos depositados no 80 Secretariado das Naes Unidas ONU. A falta de compatibilizao do direito infraconstitucional com os direitos previstos nos tratados de que o Brasil parte invalida a produo normativa domstica, fazendo-a cessar de operar no mundo jurdico. Frise-se que tais normas domsticas infraconstitucionais, que no passaram inclumes segunda etapa da primeira compatibilizao vertical material, deixam de ser vlidas no plano jurdico, mas ainda continuam vigentes nesse mesmo plano, uma vez que sobreviveram ao primeiro momento da primeira compatibilidade vertical material (a compatibilidade com a Constituio). Por isso, a partir de agora, dever-se- ter 81 em conta que nem toda lei vigente uma lei vlida, e o juiz estar obrigado a deixar de aplicar a lei invlida (contrria a um direito previsto em tratado de direitos humanos em vigor no pas), no obstante ainda vigente (porque de acordo com a Constituio). Esse exerccio que o juiz doravante dever fazer na aplicao (ou inaplicao) de uma lei infraconstitucional dever basear-se no dilogo das fontes j estudado, uma vez que para se chegar justia da deciso dever o magistrado compreender a lgica (logos) da dupla (dia) compatibilidade vertical material, a fim de dar ao caso concreto a melhor soluo. Esta tese foi aceita pelo Min. Celso de Mello em antolgico voto (HC 87.585-8/TO) lido no plenrio do Supremo Tribunal Federal no dia 12 de maro de 2008, onde reconheceu o valor constitucional dos tratados de direitos humanos na ordem jurdica brasileira, independentemente da aprovao legislativa qualificada (pelo 3 do art. 5 da Constituio). Ficou ali assentado, pelo Min. Celso de Mello, que as fontes internas e internacionais devem dialogar entre si a fim de resolver a questo antinmica entre o tratado e a lei interna brasileira. Nas suas palavras: Posta a questo nesses termos, a controvrsia jurdica remeter-se- ao exame do conflito entre as fontes internas e internacionais (ou, mais adequadamente, ao dilogo entre essas mesmas fontes), de modo a se permitir que, tratando-se de convenes internacionais de direitos humanos, estas guardem primazia hierrquica em face da legislao comum do Estado brasileiro, sempre que se registre situao de antinomia entre o direito interno nacional e as clusulas decorrentes de referidos tratados 82 internacionais [grifo nosso].
80 81
.V. o art. 102 da Carta das Naes Unidas. .Cf. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantas: la ley del ms dbil, cit., pp. 20-22. 82 .V. STF, HC 87.585-8, do Tocantins, Voto-vista do Min. Celso de Mello, de 12.03.08, p. 19.
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O que se nota com clareza meridiana no voto do ilustre Ministro que o seu novo entendimento que revogara sua prpria orientao anterior, que era no sentido de atribuir aos tratados de direitos humanos status de lei ordinria (v. HC 77.631-5/SC, DJU 158-E, de 19.08.1998, Seo I, p. 35) aceita agora a tese do dilogo das fontes e a aplicao do princpio internacional pro homine. Referido princpio um dos mais notveis frutos da ps-modernidade jurdica, que representa a fluidez e a dinmica que devem existir no mago da questo relativa aos conflitos normativos. alentador perceber o avano da jurisprudncia brasileira no que tange aplicao do dilogo das fontes e do princpio internacional pro homine. Tudo isto somado nos leva a concluir que a recente jurisprudncia brasileira d mostras de que j aceita as solues ps-modernas para o problema das antinomias entre o direito internacional dos direitos humanos e o direito interno. D mostras, tambm, de que tais problemas devem ser encarados no como uma via de mo nica, mas como uma rota de vrias vias possveis. Essa nova convepo jurdica atribui fora expansiva dos direitos humanos um especial realce: o de servir ao direito como instrumento da paz. Esse valor paz reconhecido pela fora expansiva dos princpios em geral e, em especial, dos direitos humanos, sempre anterior s normas jurdicas que o absorvem, alm de sempre mais amplo que elas. Como se percebe, a aplicao desse critrio no exclui mutuamente uma ou outra ordem jurdica, mas antes as complementa, fazendo com que a produo do direito domstico tambm escute o dilogo entre a Constituio e os tratados de direitos humanos, que se encontram em mesmo p de igualdade que ela. Em outras palavras, a Constituio no exclui a aplicao dos tratados nem estes excluem a aplicao dela, mas ambas as normas (Constituio e tratados) se unem para servir de obstculo produo normativa domstica infraconstitucional que viole os preceitos ou a Constituio ou dos tratados de direitos humanos em que a Repblica Federativa do Brasil parte. As normas infraconstitucionais, doravante, para serem vigentes e vlidas, devero submeter-se a este novo exame de compatibilidade vertical material, soluo esta mais fluida (e, portanto, capaz de melhor favorecer a evoluo do direito83) e mais consentnea com os ditames da ps-modernidade jurdica. Por meio dessa soluo que se acaba de expor, repita-se, no ser a Constituio que excluir a aplicao de um tratado ou vice versa, mas ambas essas supernormas (Constituio e tratados) que iro se unir em prol da construo de um direito infraconstitucional compatvel com ambas, sendo certo que a incompatibilidade desse mesmo direito infraconstitucional com apenas uma das
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.CARNELUTTI, Francesco. Teoria geral do direito. Trad. de A. Rodrigues Queir e Artur Anselmo de Castro. Rio de Janeiro: mbito Cultural, 2006, p. 188.
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supernormas j o invalida por completo. Com isto, possibilita-se a criao de um Estado Constitucional e Humanista de Direito em que todo o direito domstico guarde total compatibilidade tanto com a Constituio quanto com os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Estado, chegando-se, assim, a uma ordem jurdica interna perfeita, que tem no valor dos direitos humanos sua maior racionalidade, principiologia e sentido. No que tange ao respeito que deve ter o direito domstico aos tratados de direitos humanos, surge, ainda, uma questo a ser versada. Trata-se daquela relativa aos tratados de direitos humanos aprovados por trs quintos dos votos dos membros de cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos de votao, tal como estabelece o art. 5, 3 da Constituio de 1988. Neste caso, ter-seno direito brasileiro o controle de convencionalidade concentrado, como passaremos a expor. Antes disso, porm, merece ser citada para fins de crticas a lio de Jos Afonso da Silva, para quem somente haver inconstitucionalidade (inconvencionalidade) se as normas infraconstitucionais violarem as normas internacionais acolhidas na forma daquele 3, ficando ento sujeitas ao sistema de controle de constitucionalidade na via incidente [controle difuso] como na via direta [controle concentrado]. Quanto s demais normas que no forem acolhidas pelo art. 5, 3, segundo o mesmo Jos Afonso da Silva, elas ingressam no ordenamento interno no nvel da lei ordinria, e eventual conflito com as demais normas infraconstitucionais se resolver pelo modo de apreciao da colidncia entre lei especial e lei geral [que so os clssicos critrios de soluo de 84 antinomias]. No raciocnio do professor Jos Afonso da Silva, apenas os tratados de direitos humanos acolhidos na forma do art. 5, 3, seriam paradigma de controle de constitucionalidade (para ns, de convencionalidade), tanto na via incidente (controle difuso) como na via direta (controle concentrado). Os demais tratados (de direitos humanos ou no) que forem incorporados sem a aprovao qualificada no valeriam como paradigma de compatibilizao vertical, caso em que o conflito de normas seria resolvido pela aplicao dos critrios clssicos de soluo de antinomias (segundo o autor, pelo modo de apreciao da colidncia entre lei 85 especial e lei geral ).
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.V., por tudo, SILVA, Jos Afonso da, Comentrio contextual Constituio, 2 ed., So Paulo: Malheiros, 2006, p. 179. Cf. repetio da mesma lio em SILVA, Jos Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 183. 85 .SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio, cit., p. 179; e SILVA, Jos Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 183.
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Contrariamente a essa posio, da qual tambm outros autores j 86 divergiram, podemos lanar algumas observaes. A primeira delas a de que se sabe que no necessria a aprovao dos tratados de direitos humanos pelo quorum qualificado do art. 5, 3 da Constituio, para que tais instrumentos tenham nvel de normas constitucionais. O que o art. 5, 3 do texto constitucional fez foi to somente atribuir equivalncia de emenda a tais tratados, e no o status de normas constitucionais que eles j detm pelo art. 5, 2 da Constituio. Portanto, dizer que os tratados so equivalentes s emendas no a mesma coisa que dizer que eles tm status de 87 norma constitucional. Sem retomar esta discusso, a qual no tem lugar neste estudo, importa dizer que, uma vez aprovado determinado tratado de direitos humanos pelo quorum qualificado do art. 5, 3 da Constituio, tal tratado ser formalmente constitucional, o que significa que ele passa a ser paradigma de 88 controle da legislao infraconstitucional. Assim, medida que estes tratados passam a ser equivalentes s emendas constitucionais, fica autorizada a propositura (no STF) de todas as aes constitucionais existentes para garantir a estabilidade da Constituio e das normas a ela equiparadas, a exemplo dos tratados de direitos humanos formalmente constitucionais. Em outras palavras, o que se est aqui a defender o seguinte: quando o texto constitucional (no art. 102, inc. I, alnea a) diz competir precipuamente ao Supremo Tribunal Federal a guarda da Constituio, cabendo-lhe julgar originariamente as aes diretas de inconstitucionalidade (ADIn) de lei ou ato normativo federal ou estadual ou a ao declaratria de constitucionalidade (ADECON) de lei ou ato normativo federal, est autorizando que os legitimados prprios para a propositura de tais aes (constantes do art. 103 da Carta) ingressem com essas medidas sempre que a Constituio ou quaisquer normas a ela equivalentes (v.g., os tratados de direitos humanos internalizados com quorum qualificado) estiverem sendo violadas por quaisquer normas infraconstitucionais. A partir da Emenda Constitucional 45/04, necessrio entender que a expresso
86
.V. as crticas de BONIFCIO, Artur Cortez. O direito constitucional internacional e a proteo dos direitos fundamentais. cit., pp. 211-214, a esse pensamento de Jos Afonso da Silva, mas com fundamentos diferentes dos nossos. 87 .V. explicao detalhada em MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. cit., pp. 764-774. V. ainda, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, cit., pp. 89-109. 88 .Cf. BARROSO, Lus Roberto. Constituio e tratados internacionais: alguns aspectos da relao entre direito internacional e direito interno. In: MENEZES DIREITO, Carlos Alberto; CANADO TRINDADE, Antonio Augusto & PEREIRA, Antonio Celso Alves. Novas perspectivas do direito internacional contemporneo: estudos em homenagem ao professor Celso D. de Albuquerque Mello. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 207.
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guarda da Constituio, utilizada pelo art. 102, inc. I, alnea a, alberga, alm do texto da Constituio propriamente dito, tambm as normas constitucionais por equiparao. Assim, ainda que a Constituio silencie a respeito de um determinado direito, mas estando este mesmo direito previsto em tratado de direitos humanos constitucionalizado pelo rito do art. 5, 3, passa a caber, no Supremo Tribunal Federal, o controle concentrado de constitucionalidade (v.g., uma ADIn) para compatibilizar a norma infraconstitucional com os preceitos do 89 tratado constitucionalizado. A rigor, no se estaria, aqui, diante de controle de constitucionalidade propriamente dito (porque, no exemplo dado, a lei infraconstitucional compatvel com a Constituio, que silencia a respeito de determinado assunto), mas sim diante do controle de convencionalidade das leis, o qual se operacionaliza tomando-se por emprstimo uma ao do controle concentrado de constitucionalidade (v.g., uma ADIn ou uma ADPF), na medida em que o tratadoparadigma em causa equivalente a uma norma constitucional. Ora, se a Constituio possibilita sejam os tratados de direitos humanos alados ao patamar constitucional, com equivalncia de emenda, por questo de lgica deve tambm garantir-lhes os meios que garante a qualquer norma constitucional ou emenda de se protegerem contra investidas no autorizadas do direito infraconstitucional. Nesse sentido, plenamente possvel defender a possibilidade de ADIn (para eivar a norma infraconstitucional de inconvencionalidade), de ADECON (para garantir norma infraconstitucional a compatibilidade vertical com um tratado de direitos humanos formalmente constitucional), ou at mesmo de ADPF (Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental) para exigir o cumprimento de um preceito fundamental encontrado em tratado de direitos humanos formalmente constitucional. Ento, pode-se dizer que os tratados de direitos humanos internalizados pelo rito qualificado do art. 5, 3, da Constituio, passam a servir de meio de controle concentrado (agora de convencionalidade) da produo normativa domstica, para alm de servirem como paradigma para o controle difuso. Quanto aos tratados de direitos humanos no internalizados pelo quorum qualificado, passam eles a ser paradigma apenas do controle difuso de constitucionalidade/convencionalidade. Portanto, para ns contrariamente ao que
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.V., nesse exato sentido, MENDES, Gilmar Ferreira, Jurisdio constitucional, cit., p. 239, que diz: Independentemente de qualquer outra discusso sobre o tema, afigura-se inequvoco que o Tratado de Direitos Humanos que vier a ser submetido a esse procedimento especial de aprovao [nos termos do 3 do art. 5 da Constituio] configurar, para todos os efeitos, parmetro de controle das normas infraconstitucionais.
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pensa o ilustrado Jos Afonso da Silva no se pode dizer que as antinomias entre os tratados de direitos humanos no incorporados pelo referido rito qualificado e as normas infraconstitucionais somente podero ser resolvidas pelo modo de 90 apreciao da colidncia entre lei especial e lei geral. Os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil independentemente de aprovao com quorum qualificado tm nvel de normas constitucionais e servem de paradigma ao controle de constitucionalidade/convencionalidade, sendo a nica diferena a de que os tratados aprovados pela maioria qualificada do 3 do art. 5 da Constituio serviro de paradigma ao controle concentrado (para alm, evidentemente, do difuso), enquanto que os demais (tratados de direitos humanos no internalizados com aprovao congressual qualificada) apenas serviro de padro interpretativo ao controle difuso (via de exceo ou defesa) de constitucionalidade/convencionalidade. Em suma, todos os tratados que formam o corpus juris convencional dos direitos humanos de que um Estado parte devem servir de paradigma ao controle de constitucionalidade/convencionalidade, com as especificaes que se fez acima: a) tratados de direitos humanos internalizados com quorum qualificado so paradigma do controle concentrado (para alm, obviamente, do controle difuso), cabendo ADIn no Supremo Tribunal Federal a fim de nulificar a norma infraconstitucional incompatvel com o respectivo tratado equivalente emenda constitucional; b) tratados de direitos humanos que tm apenas status de norma constitucional (no sendo equivalentes s emendas constitucionais, posto que no aprovados pela maioria qualificada do art. 5, 3, da Constituio) so paradigma apenas do controle difuso de constitucionalidade/convencionalidade. Como j se demonstrou em outro lugar, os tratados contemporneos de 91 direitos humanos j prevem certas clusulas de dilogo (v.g., o art. 29, alnea b, da Conveno Americana sobre Direitos Humanos) que possibilitam a intercomunicao e a retroalimentao entre o direito internacional dos direitos humanos e o direito interno. Na medida em que tais tratados se internalizam no Brasil com nvel de normas constitucionais (materiais ou formais), tais clusulas de dilogo passam a tambm deter o mesmo status normativo no direito interno, garantindo o dilogo das fontes no sistema jurdico interno como garantia de ndole e nvel constitucionais.
90
.SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual constituio. cit., p. 179; e SILVA, Jos Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 183. 91 .A expresso de nossa autoria. Sobre tais clusulas de dilogo, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Rumo s novas relaes entre o direito internacional dos direitos humanos e o direito interno, cit., pp. 124-139.
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Pode-se ento dizer que o critrio dialgico de soluo de antinomias entre o sistema internacional de proteo dos direitos humanos e a ordem interna 93 (que Erik Jayme chamou de dilogo das fontes ) passa a ficar constitucionalizado em nosso pas medida que os tratados de direitos humanos so ratificados pelo governo, independentemente de quorum qualificado de aprovao e de promulgao executiva suplementar. E nem se diga, por absoluta aberratio juris, que a internalizao das clusulas de dilogo dos tratados de direitos humanos (e, consequentemente, do dilogo das fontes) d-se em patamar inferior nossa ordem constitucional e, por isso, no poderia ter aplicao imediata. Reconhecer a superioridade da ordem interna sobre o direito internacional dos direitos humanos, dando prevalncia quela, mesmo quando protege menos o ser humano sujeito de direitos, admitir a desvinculao [do Estado] do movimento internacional de 94 direitos humanos reconhecidos regional e universalmente. A integrao do mtodo dialgico de Erik Jayme no Brasil passa a ter carter de norma de ordre public nacional, para alm do carter internacional tambm reconhecido de jus cogens, medida que os tratados de direitos humanos que consagram as chamadas clusulas de dilogo so normas aceitas e reconhecidas pela sociedade internacional dos Estados em seu conjunto, como normas das quais nenhuma derrogao permitida e que s podem ser modificadas por outras da mesma natureza, fazendo eco regra do art. 53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969. Tudo o que acima foi dito, relativamente ao respeito que deve ter o direito domstico aos direitos expressos nos tratados de direitos humanos em que o Brasil parte, para que s assim possam ser vigentes e vlidos na ordem jurdica interna, tambm deve ser aplicado em relao aos direitos implcitos nesses mesmos tratados de direitos humanos. Os chamados direitos implcitos so encontrados, assim como na Constituio, tambm nos tratados internacionais. No obstante serem direitos de difcil caracterizao (e enumerao) apriorstica, o certo que eles tambm compem os direitos previstos nos tratados no mbito do segundo momento da primeira compatibilizao vertical material, sendo um desdobramento dos direitos expressos pelos quais tambm tem que passar o direito domstico para que, somente assim, este sobreviva.
92
92
.Para a nossa concepo de dialgica jurdica, em oposio conhecida dialtica jurdica, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Rumo s novas relaes entre o direito internacional dos direitos humanos e o direito interno. cit., pp. 142-144. 93 .JAYME, Erik. Identit culturelle et intgration: le droit international priv postmoderne. p. 259. 94 .WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporneos. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 34.
267
3.2 Os direitos previstos nos tratados comuns
Para que a produo do direito domstico crie norma jurdica hbil a valer no plano do direito interno, ser necessria, para alm da primeira compatibilizao vertical material (a) da Constituio e (b) dos tratados de direitos humanos dos quais o Brasil parte , uma segunda conformidade vertical, dessa vez da norma infraconstitucional com os tratados internacionais comuns em vigor no pas. Esta segunda conformidade das leis com os tratados comuns deve existir pelo fato de estarem tais instrumentos internacionais alados ao nvel supralegal no direito brasileiro.95 Norma supralegal aquela que est acima das leis e abaixo da Constituio. Trata-se, justamente, da posio em que se encontram tais instrumentos (comuns) no nosso direito interno. A compatibilizao das normas infraconstitucionais com os tratados internacionais comuns faz-se por meio do chamado controle de legalidade. No se trata de controle de convencionalidade pelo fato de se reservar esta ltima expresso compatibilidade vertical que devem ter as normas infraconstitucionais com aos tratados de direitos humanos, que tm ndole e nvel constitucionais. No caso dos tratados internacionais comuns, estes esto abaixo da Constituio, mas acima das leis internas. Assim, eles passam a servir de paradigma de legalidade das normas domsticas, as quais tambm sero invlidas se violarem suas disposies. Infelizmente, no h na Constituio brasileira de 1988 qualquer meno ao nvel hierrquico dos tratados internacionais comuns. Os nicos dispositivos que existem no texto constitucional de 1988 a consagrar uma prevalncia hierrquica a tratado internacional so os 2 e 3 do art. 5, aos quais j nos referimos. De resto, a Constituio brasileira fica no silncio, no obstante consagrar a declarao de inconstitucionalidade de tratados (art. 102, inc. III, alnea b). Pelo fato de no existir na Constituio qualquer meno expressa sobre o grau hierrquico dos tratados internacionais comuns, a outra soluo no se pode chegar seno atribuir valor infraconstitucional (mas supralegal) a tais instrumentos. Assim, em relao aos tratados comuns, o entendimento passa a ser o de que a lei interna no sucumbe ao tratado por ser ele posterior ou especial em relao a ela (pela aplicao daqueles critrios clssicos de soluo de antinomias), mas sim em decorrncia do status de supralegalidade desses tratados no plano domstico. Nesta ordem de ideias, a lei posterior seria invlida (e, consequentemente, ineficaz) em
95
.Para detalhes, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico.p. 339343.
268
relao ao tratado internacional, que no obstante anterior hierarquicamente superior a ela.96 So vrios os dispositivos da legislao brasileira que garantem a autenticidade da afirmao de estarem os tratados comuns alados ao nvel supralegal no Brasil. Tomemos como exemplo o art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional, que assim dispe:
Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a legislao tributria interna, e sero observados pela que lhes sobrevenha.97
Na redao do art. 98 do CTN, os tratados em matria tributria revogam ou modificam a legislao tributria interna, mas no podero ser revogados por legislao tributria posterior, devendo ser observados por aquela (legislao tributria) que lhes sobrevenha. A disposio versa sobre tratados em matria tributria, que so tratados comuns, salvo o evidente caso de o instrumento internacional em matria tributria ampliar uma garantia do contribuinte, quando ento podero (mas esta hiptese excepcional) ser considerados como tratados veiculadores de direitos fundamentais. De qualquer forma, o certo que os tratados internacionais ratificados e em vigor no Brasil tm hierarquia superior s leis (sejam elas ordinrias ou complementares): a) os tratados de direitos humanos tm nvel de normas constitucionais (podendo ser apenas materialmente constitucionais art. 5, 2 ou material e formalmente constitucionais art. 5, 3); e b) os tratados comuns tm nvel supralegal por estarem abaixo da Constituio, mas acima de toda a legislao infraconstitucional. O problema que visualizamos, em relao aos tratados comuns, diz respeito falta de clusulas de dilogo em seus textos, diferena do que ocorre com os tratados de direitos humanos, que sempre trazem dispositivos no sentido de no excluir a aplicao do direito domstico (ainda que em detrimento do prprio tratado) quando a norma interna for mais benfica aos direitos da pessoa em causa, em consagrao ao princpio internacional pro homine. Neste caso, parece certo que os critrios tradicionais de soluo de antinomias (o hierrquico, o da
96
.V., por tudo, PEREIRA, Andr Gonalves & QUADROS, Fausto de, Manual de direito internacional pblico, 3 ed. (reimpresso), Coimbra: Almedina, 2001, pp. 121-123. 97 .Para uma anlise detalhada deste dispositivo, no que tange questo das isenes de tributos estaduais e municipais pela via dos tratados, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 350-353. Cf., ainda, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Eficcia e aplicabilidade dos tratados em matria tributria no direito brasileiro. In: Revista Forense, v. 390, ano 103, Rio de Janeiro, mar./abr./2007, pp. 583-590.
269
especialidade e o cronolgico) no tm aptido para resolver os conflitos entre normas internacionais de direitos humanos e as normas de direito interno veiculadoras de direitos fundamentais, devendo os mesmos serem resolvidos pela aplicao do dilogo das fontes, quando o juiz escuta o que as fontes (internacionais e internas) dizem e as coordena para aplic-las (com coerncia) 98 ao caso concreto. E esta conversa entre as fontes internacionais de direitos humanos e as fontes internas sobre direitos fundamentais veiculada por meio dos prprios vasos comunicantes (ou clusulas de dilogo) previstos tanto nas normas internacionais (v.g., o art. 29, alnea b, da Conveno Americana sobre Direitos Humanos) quanto nas normas internas (v.g., o art. 5, 2, c/c art. 4, inc. II, ambos da Constituio de 1988). Portanto, de volta ao caso dos tratados comuns, pensamos que os conflitos entre eles e as normas infraconstitucionais do direito interno devem ser resolvidos 99 pelo critrio hierrquico. Dessa forma, havendo conflito entre tratados comuns (que tm nvel supralegal no Brasil) e leis internas, os juzes e tribunais nacionais devero recusar-se a aplicar a norma infraconstitucional violadora do tratado 100 enquanto este vincular o Estado. Eis aqui a aplicao do controle de legalidade das normas de direito domstico em relao aos tratados internacionais comuns. A soluo para este caso encontrada no art. 27 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, segundo o qual uma parte no pode invocar as disposies de seu direito interno para justificar o inadimplemento de um 101 tratado. O direito interno referido pela Conveno de Viena de 1969 , 102 evidentemente, todo o direito interno (inclusive a Constituio) do Estado. Contudo, medida que se entende que os tratados comuns cedem ante a Constituio, tal dispositivo passa a ser interpretado como os temperamentos que o 103 Direito Constitucional lhe impe.
98
Cf. JAYME, Erik. Identit culturelle et intgration: le droit international priv postmoderne, cit., p. 259. 99 Muitos autores que versaram a teoria geral do direito no cuidaram desse problema quando do estudo da hierarquia das fontes jurdicas. Assim, com nenhuma palavra sequer a esse respeito, CARNELUTTI, Francesco, Teoria geral do direito, cit., pp. 162-167. 100 Cf. PEREIRA, Andr Gonalves & QUADROS, Fausto de. Manual de direito internacional pblico, cit., p. 123. 101 No cabe aqui um estudo deste dispositivo. Para tal, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 225-230. 102 Cf. PEREIRA, Andr Gonalves & QUADROS, Fausto de. Manual de direito internacional pblico, cit., p. 120. 103 Sobre tais temperamentos j escrevemos em outra obra: a regra do art. 27 da Conveno de Viena continua a valer em sua inteireza, no podendo uma parte em um tratado internacional invocar as disposies de seu Direito interno (qualquer delas, inclusive as normas da Constituio) para justificar o
270
Concluso
O que se pode concluir, ao fim e ao cabo desta exposio terica, que o direito brasileiro est integrado com um novo tipo de controle das normas infraconstitucionais, que o controle de convencionalidade das leis, tema que antes da Emenda Constitucional n 45/2004 era totalmente desconhecido entre ns. Pode-se tambm concluir que, doravante, a produo normativa domstica conta com um duplo limite vertical material: a) a Constituio e os tratados de direitos humanos (1 limite) e b) os tratados internacionais comuns (2 limite) em vigor no pas. No caso do primeiro limite, no que toca aos tratados de direitos humanos, estes podem ter sido ou no aprovados com o quorum qualificado que o art. 5, 3 da Constituio prev. Caso no tenham sido aprovados com essa maioria qualificada, seu status ser de norma (apenas) materialmente constitucional, o que lhes garante serem paradigma de controle somente difuso de convencionalidade; caso tenham sido aprovados (e entrado em vigor no plano interno, aps sua ratificao) pela sistemtica do art. 5, 3, tais tratados serviro tambm de paradigma do controle concentrado (para alm, claro, do difuso) de convencionalidade. Os tratados de direitos humanos paradigma do controle concentrado autorizam que os legitimados para a Ao Direita de Inconstitucionalidade (ADIn) previstos no art. 103 da Constituio proponham tal medida no STF como meio de retirar a validade de norma interna (ainda que compatvel com a Constituio) que viole um tratado internacional de direitos humanos em vigor no pas. Quanto aos tratados internacionais comuns, temos como certo que eles servem de paradigma de controle de legalidade das normas infraconstitucionais, de sorte que a incompatibilidade destas com os preceitos contidos naqueles invalida a disposio legislativa em causa em benefcio da aplicao do tratado.
inadimplemento desse tratado. () A Constituio brasileira de 1988 aceita esta construo, ainda que por fundamentos diferentes, no que tange ao Direito Internacional convencional particular que versa sobre direitos humanos (art. 5, 2 e 3). Quanto aos demais tratados, pensa mos que eles cedem perante a Constituio, por fora do preceito constitucional que sujeita os tratados fiscalizao de sua constitucionalidade (art. 102, inc. III, alnea b). Somente na falta desse comando constitucional que a regra pacta sunt servanda, bem como o j referido art. 27 da Conveno de Viena, imporia a prevalncia de todos os tratados internacionais sobre a Constituio. Pelo fato de a Constituio brasileira consagrar a declarao de inconstitucionalidade de tratados, e dado que no h no nosso texto constitucional meno expressa sobre o grau hierrquico a ser atribudo aos tratados internacionais comuns, parece no restar outra sada seno atribuir valor infraconstitucional a tais tratados, ainda que supralegal. (MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. p. 226-229).
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Revista DIREITO E JUSTIA Reflexes Sociojurdicas Ano IX N 12- Maro 2009

Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro Valerio de Oliveira Mazzuoli1

Palavras-chave: convencionalidade; tratados; constituio.

Words key: convencionalidade; treated; constitution.

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2.2 A obedincia aos direitos implcitos na constituio

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.Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio constitucional, cit., p. 239.

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3.2 Os direitos previstos nos tratados comuns

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