DIREITO INTERNACIONAL DE GUAS NA BACIA AMAZNICA: APLICAO REGIONAL DE PRINCPIOS DO DIREITO INTERNACIONAL DE GUAS1 Cristiane Vieira Jaccoud do Carmo

Azevedo2 Mariana Suzuki Sell3 Resumo: A Bacia do Rio Amazonas, uma das maiores bacias hidrogrficas transfronteirias do mundo e um de seus sistemas hidrogrficos mais importantes, possui o eixo de seu arcabouo jurdico-institucional fundamentado no TCA e alguns acordos bilaterais que o seguiram. Com o aumento de interesse de desenvolvimento econmico da regio, a disciplina jurdica do uso e gesto de recursos hdricos ganha relevncia. Importa analisar, nesse contexto, a adoo e aplicao dos princpios gerais consolidados no Direito Internacional de guas na regio, seja implcita ou explicitamente pelos acordos e tratados, seja por sua insero nas aes e polticas pblicas adotadas pelos pases da Bacia.

INTRODUO H tempos a Regio Amaznica ocupa posio de destaque nos fruns internacionais relacionados ao meio ambiente, devido reconhecida importncia de seu patrimnio natural. As questes relacionadas a guas, em especial ao uso e gesto da Bacia do Rio Amazonas, no receberam, at recentemente, devida ateno dos pases da regio. Essa deficincia se reflete no marco jurdico desenvolvido sob a gide do Tratado de Cooperao Amaznica, que pouco se refere ao tema, apesar de eleger a Bacia como sua referncia territorial de aplicao. No entanto, programas de manejo sustentvel em execuo pela Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica OTCA, em parceria com agncias e organismos internacionais, referem-se especificamente aos recursos hdricos, como o Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas. Outrossim, o uso e a alocao de recursos hdricos e suas implicaes ambientais tm ganhado destaque com o crescimento do interesse de integrao e desenvolvimento econmico na regio da Bacia, em especial no que concerne expanso de vias de transporte hidrovirio e explorao de seu enorme potencial
Publicado em MENEZES, Wagner (Coord.), Estudos de Direito Internacional: Anais do 4 Congresso Brasileiro de Direito Internacional, vol. VI, pp. 283/295, Curitiba: Juru, 2006 2 Mestranda em Direito Ambiental pela Universidade Catlica de Santos UNISANTOS, onde bolsista CAPES; Especialista em Direito Ambiental pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro PUC-Rio; Advogada, graduada pela Fundao Educacional do Vale do Itapemirim FEVIT; Engenheira Florestal, graduada pela Universidade Federal do Esprito Santo - UFES e colaboradora do Instituto de Pesquisas Avanadas em Economia e Meio Ambeitne - Instituto Ipanema, Rio de Janeiro. 3 Mestre em Direito Internacional Pblico pela Universidade de Kyoto Japo, com especialidade em Direito Ambiental e Direito de guas; Advogada, graduada pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ; colaboradora do Instituto de Pesquisas Avanadas em Economia e Meio Ambeitne Instituto Ipanema, no Rio de Janeiro; membro da Cmara Tcnica de Cincia e Tecnologia do Conselho Nacional de Recursos Hdricos; coordenadora da Rede Sul-Americana de gua.
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energtico, como exemplificado pelos projetos planejados no mbito da Iniciativa para a Integrao de Infra-estrutura Regional Sul Americana - IIRSA. O presente trabalho prope-se a analisar o marco jurdico-institucional existente na regio, em especial no que concerne a guas, sob a luz do Direito Internacional de guas, verificando a forma e o grau de adoo e aplicao de seus princpios na regio da Bacia do Rio Amazonas. Outrossim, pretende-se verificar como os projetos de gesto e desenvolvimento econmico em planejamento ou execuo adequam-se aos referidos princpios ou de que forma os contrariam ou consolidam. I. BREVES CONSIDERAES SOBRE A BACIA AMAZNICA A regio amaznica conhecida como a maior floresta tropical do mundo, representando 56% do total mundial de florestas latifoliadas4. Extendendo-se por mais de 7,8 milhes de km2, representa 44% do territrio sul americano, ocupando todo o centro oriental da Amrica do Sul, abrangendo reas da Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Guiana Francesa, Peru, Suriname e Venezuela. A maioria do territrio est ocupada por florestas tropicais midas, que se caracterizam por apresentar uma grande biodiversidade, abrigando mais de 30.000 espcies de vegetais, cerca de 2.000 espcies de peixes, 60 espcies de rpteis, 35 famlias de mamferos e 1.800 espcies de aves, alm de grandes reservas minerais5. Esta enorme riqueza em biodiversidade tambm devida s caractersticas geogrficas da regio, que compreende territrios localizados entre 6.000 metros de altitude, na Cordilheira dos Andes at o nvel do mar6. Esta heterogeneidade geogrfica implica tambm na diversidade climtica da regio, que varia desde as zonas tropicais at as temperadas, frias e frgidas, com enorme influncia sobre os solos, flora, fauna e atividades humanas. ARAGON7 afirma que a populao da regio est estimada em 24 milhes de habitantes, que cresce a mais de 3% ao ano e composta por um mosaico heterogneo de povos indgenas e migrantes antigos e recentes de origem europia, asitica e africana. Os processos recentes de ocupao tm culminado com uma populao concentrada em reas urbanas e povoados, mas alcanando cidades que ultrapassam a um milho de habitantes. Todavia, cerca de 85% de sua rea ainda pouco intervinda. Segundo BOTTO 8 , a Bacia Amaznica constitui um dos mais importantes sistemas hidrogrficos do mundo. Com aproximadamente seis milhes de Km29, os rios amaznicos despejam no Oceano Atlntico entre 200.000 e 220.000m3 de gua por segundo, o que significa entre 6,3 e 6,9 bilhes de m3 por ano, o que correponde aproximadamente a 16% do total de gua doce que entra diariamente nos oceanos. Alm disso, despejam ainda, anualmente, cerca de um bilho de toneladas de sedimentos

Cf. BRAGA, Benedito, Sustanaible water-resources development of the Amazon Basin. Cf. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Programas Binacionales de Cooperacin Fronteriza. 6 Cf. BOTTO, Manuel Picasso, The Amazon Cooperation Treaty: A Mechanism for Cooperation and Sustainable Development. 7 ARAGON, Luis E., H futuro para o desenvolvimento sustentvel na Amaznia? 8 Cf. BOTTO. Manuel Picasso. The Amazon Cooperation Treaty: A Mechanism for Cooperation and Sustainable Development. 9 Agncia Nacional de guas - ANA
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frteis, que so distribudos pela corrente do Atlntico Norte desde a costa brasileira at a Venezuela e algumas ilhas do Caribe. Pelo que foi brevemente exposto, pode-se perceber a regio amaznica responsvel por servios ambientais globais significativos, como o controle do efeito estufa, preservao do equilbrio hdrico na atmosfera, circulao de nutrientes e conservao da diversidade biolgica e cultural. II. O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA Devido importncia da bacia e do bioma, aliado ao interesse dos pases amaznicos em desenvolver economicamente suas respectivas pores, bem como, reconhecendo a necessidade de resolver problemas vinculados gesto ambiental e explorao racional dos recursos naturais, os governos de oito dos noves pases que compartilham a Bacia Amaznica, a saber, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela formalizaram, em 03 de julho de 1978, o Tratado de Cooperao Amaznica TCA, cujo objetivo principal era realizar esforos e aes conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmnico de seus respectivos territrios amaznicos, de modo a que essas aes conjuntas produzam resultados equitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservao do meio ambiente e a conservao e utilizao racional dos recursos naturais desses territrios.10 Dessa forma, encontraram no Tratado um mbito adequado para promover a cooperao internacional nas zonas transfronteirias atravs de projetos de integrao, o qual transformou-se no principal instrumento jurdico para o desenvolvimento harmonioso e integrado da bacia, como base de sustentao de um modelo de complementao econmica regional que contemple o melhoramento da qualidade de vida de seus habitantes e a conservao e utilizao racional de seus recursos. Um dos aspectos mais interessantes do TCA a delimitao do territrio de sua aplicao. Segundo o Artigo II, o Tratado se aplica nos territrios das Partes Contratantes na Bacia Amaznica, assim como, tambm, em qualquer territrio de uma Parte Contratante que, pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas, se considere estritamente vinculado mesma. Nesse nterim, outra caracterstica interessante o fato de estar aberto para adeso de Estados que no fazem parte da bacia, mas cujo territrio considere-se relacionado geogrfica, ecolgica ou economicamente a ela. Todavia, essa disposio queda sem efeito frente ao Artigo XXVII, que impede a adeso por terceiros. Dentre outros aspectos contemplados pelo TCA, destaca-se a colaborao entre os pases membros para promoo de pesquisa cientfica e tecnolgica e o intercmbio de informaes e colaboraes; servios de sade e melhoria das condies sanitrias; estabelecimento de uma adequada infra-estrutura de transportes e comunicaes; incremento do emprego racional dos recursos humanos e naturais e promoo do desenvolvimento econmico e social dos territrios; incremento do turismo e o comrcio transfronteirio e conservao do patrimnio etnolgico e arqueolgico. No que tange aos recursos hdricos, a disciplina do TCA limitou-se a assegurar a liberdade de navegao nos rios amaznicos e a previso (genrica) de utilizao racional dos recursos naturais, em que pese a previso de que o uso e aproveitamento dos recursos naturais nos respectivos territrios direito inerente soberania do Estado,
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Cf. Artigo I do TCA

sendo que seu exerccio no ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional. Quanto estrutura organizacional, foi previsto no bojo do TCA a criao de um Conselho de Cooperao Amaznica11, de uma Secretaria12, de Comisses Nacionais Permanentes13 e de Comisses Especiais14. As medidas previstas deveriam ser adotadas mediante aes bilaterais ou de grupos de pases, com o objetivo de promover o desenvolvimento harmonioso de seus respectivos territrios, uma vez que o TCA permite celebrar acordos sobre temas especficos e tem a flexibilidade para ajustar-se s mudanas e necessidades de cada regio15. II.1 O florescimento de acordos bilaterais e a ausncia de preocupao com a gesto de bacias hidrogrficas transfronteirias A partir do final da dcada de 70 at o final da dcada de 80 foram celebrados alguns acordos bilaterais de cooperao com a finalidade de estabelecer mecanismos para a execuo de aes fronteirias. O pas pioneiro na formalizao de acordos no mbito do TCA foi a Colmbia, atravs das parcerias Colmbia-Equador (Plano de Gerenciamento das Bacias dos Rios San Miguel e Putumayo) e Colmbia-Peru (Plano de Desenvolvimento Integrado da Bacia do rio Putumayo), ambos em 1979. Neste mesmo ano, ainda foi firmado o acordo Brasil-Peru (Programa de Desenvolvimento das Comunidades Transfronteirias Iapari Assis Brasil). Posteriormente, desenvolveram-se a parceria Colmbia-Brasil (Plano Modelo de Desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas do Eixo Tabatinga Apaporis), em 1981, e a parceria Bolvia-Brasil (Programa de desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas Boliviano-Brasileiras), em 1989. Geralmente, os objetivos dos acordos enfocavam estudos bsicos e zoneamentos sobre suas respectivas reas e intercmbio de informaes; promoo da gesto ambiental das respectivas reas e incentivo ao desenvolvimento autnomo e sustentvel atravs da utilizao correta das potencialidades e respeito s limitaes dos recursos naturais; contribuio para a melhoria da qualidade de vida da populao mediante
O Conselho de Cooperao Amaznica seria composto por representantes diplomticos de alto nvel dos Estados membros, com previso de reunio anual e atribuies de velar pelo cumprimento, objetivos do TCA e pelas decises tomadas nas reunies de Ministros das relaes Exteriores; considerar as iniciativas e projetos apresentados pelas partes para adoo de decises pertinentes realizao de estudos e projetos bi ou multilaterais, cujas decises estivessem a cargo de decises das Comisses Nacionais Permanentes; avaliao do cumprimento dos projetos bi ou multilaterais e adoo de normas para seu funcionamento, conforme Artigo XXI do TCA. 12 As funes da Secretaria estavam previstas pelo Artigo XXII do TCA, contudo, foram alteradas tendo em vista a criao da Organizao do tratado de cooperao Amaznica OTCA, conforme se ver mais adiante. 13 As Comisses Nacionais Permanentes estariam encarregadas da aplicao, em seus respectivos territrios, das disposies do TCA, assim como da execuo das decises adotadas pelas reunies dos Ministros das Relaes Exteriores e pelo Conselho de Cooperao Amaznica, sem prejuzo de outras atividades que lhes fossem atribudas por cada Estado, conforme Artigo XXIII do TCA. Ressalta-se que tais Comisses j foram criadas na maioria dos pases do tratado e suas estruturas organizacionais esto adaptadas s realidades poltico administrativas de cada Estado. 14 Cf. Artigo XXIV. 15 Cf. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Programas Binacionales de Cooperacin Fronteriza.
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gerao de atividades produtivas e fontes de trabalho; melhoramento de infra-estrutura; promoo da integrao econmica; conservao da biodiversidade da regio; fortalecimento de organismos nacionais vinculados ao planejamento ambiental e ao uso dos recursos naturais e incentivos de criao de mecanismos de trabalho interinstitucional.16 Em que pese alguns acordos terem como delimitao microbacias transfronteirias, pouca ou nenhuma preocupao houve quanto gesto dos recursos hdricos. Estes s tornaram-se objeto de preocupao recentemente, devido nfase dada pela Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, criada com a finalidade de fortalecer e alcanar os objetivos do TCA. II.2 A criao da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica - OTCA e o incio da formalizao de programas sobre gesto dos recursos hdricos da Bacia Amaznica Considerando a convenincia de aperfeioar e fortalecer institucionalmente os processos de cooperao desenvolvidos, bem como, alcanar os objetivos do Tratado, bem como, em 1995 as oito naes decidiram criar a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica OTCA, dotada de personalidade jurdica com competncia para celebrar acordos com as partes contratantes, com Estados no-membros e com outras organizaes internacionais. O intuito foi formalizado em 1998, atravs de protocolo de emenda ao TCA, o qual previa ainda o estabelecimento de uma Secretaria Permanente com sede em Braslia. A criao da OTCA como organizao internacional, manteve a estrutura organizacional inicial esboada no TCA, todavia, aperfeioou e inovou em alguns aspectos, principalmente no que tange Secretaria, que, como mencionado, tornou-se permanente e foi finalmente instituda em Braslia em 2002 e na criao de Comisses Especiais da Amaznia 17 , destinadas ao estudo de problemas e tpicos especficos, agrupadas em instituies nacionais competentes de cada setor e criando uma ativa rede sub-regional de comunicao. Tal desenvolvimento institucional atribuiu maior dinamicidade integrao regional e efetivao dos objetivos do Tratado, principalmente pelos acordos, programas e projetos firmados e pela abertura ao apoio tcnico e financeiro de organismos multilaterais e pases contratantes. No que tange aos recursos hdricos, os avanos s foram possveis aps a criao da OTCA. Dentre os acordos, programas e projetos assinados pela OTCA, destaca-se a Carta de Entendimento entre a OTCA e o Comit Intergovernamental da Bacia do Prata (CIC) e o Memorando de Entendimento entre a OTCA e a OEA para o projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas. A Carta de Entendimento entre a OTCA e o Comit Intergovernamental do Prata (CIC) foi firmada em agosto de 2004, devido particular experincia gerada no CIC com o Programa Marco para a Gesto Sustentvel dos Recursos Hdricos da Bacia
Cf. ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA), Programas Binacionales de Cooperacin Fronteriza. 17 As Comisses Especiais da Amaznia foram divididas em quatro coordenadorias: Sade (Cesam) e Assuntos Indgenas (Ceaia); Meio Ambiente (Cemaa); Transportes, Infra-estrutura e Comunicaes (Ceticam) e Turismo (Cetura); Educao (Ceeda) e Cincia e Tecnologia (Cecta).
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do Prata em Relao aos Efeitos Hidrolgicos da Variabilidade e a Mudana Climtica18 e a vontade da OTCA de preparar e executar o projeto para o Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Transfronteirios da Bacia do Rio Amazonas, tendo em vista ambos serem financiados pelo Fundo para o Meio Ambiente Mundial (FMAM). Desta forma, o principal objetivo do documento em questo foi manter um intercmbio de informaes sobre os trmites, procedimentos e formas de trabalho utilizadas e sobre as experincias geradas no CIC e na OTCA em relao a gestes de interesse mtuo em processo de cooperao e de financiamento, na preparao e na execuo de projetos de cooperao tcnica e financeira e financeira de agncias ou organismos internacionais e manter atividades de cooperao mtua quando forem identificados temas e aes de interesse comum para as duas organizaes. Logo aps, em junho de 2005, foi firmado o Memorando de Entendimento entre a OTCA e a OEA para o projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas no objetivo de estabelecer os prazos e condies para a preparao e execuo do referido projeto e administrao dos recursos financeiros. O Projeto foi acordado entre a OTCA, o FMAM, a OEA e o PNUMA, com durao prevista de 23 meses, devendo ser concludo em abril de 2007. Seu objetivo principal fortalecer o marco institucional para planejamento e execuo das atividades de proteo e gesto sustentvel do solo e dos recursos hdricos da Bacia do Rio Amazonas em face mudanas climticas. As aes consideradas prioritrias foram agrupadas em cinco componentes: (1) consolidao de uma viso comum para a Bacia e elaborao da Anlise de Diagnstico Transfronteirio (ADT); (2) fortalecimento institucional e capacitao para a gesto integrada de recursos hdricos; (3) previso de impactos hidrolgicos da variao climtica e implicaes para o desenvolvimento; (4) gesto sustentvel e integrada do uso do solo e da gua e (5) participao pblica para a gesto sustentvel de recursos hdricos na Bacia do Rio Amazonas.19 III. Aplicao de princpios e regras procedimentais de Direito Internacional de guas na Bacia do Rio Amazonas O Direito Internacional de guas vem sendo desenvolvido desde o sculo XVII, apresentando nfase em navegao at o final do sculo XIX. A partir do incio do sculo XX, com o aumento da demanda por usos diversos da navegao, foram elaborados instrumentos jurdicos internacionais objetivando sua regulao, nos quais gradualmente foram consolidados princpios e regras procedimentais concernentes s relaes entre pases de bacias transfronteirias e proteo ambiental das guas. Os princpios gerais hoje amplamente reconhecidos pelo Direito Internacional so: a
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS DE MEIO AMBIENTE (PNUMA) e FUNDO PARA O MEIO AMBIENTE MUNDIAL (FMAM), Concept Document for Sustainable Water Resources Management in the La Plata River Basin. 19 ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA), Integrated and Sustainable Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin; KETTELHUT, Julio Thadeu, Gesto Conjunta de Rios Fronteirios e Transfronteirios na Amrica do Sul: Programa da Bacia do Prata, Projetos Piloto Guarani e Quarai e Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas, in Cap-Net Brasil, Oficina de Capacitao de Capacitadores em Gesto Integrada de Recursos Hdricos: Material de Apoio Metodolgico e Bibliogrfico.
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unidade de bacia, cooperao, utilizao razovel e eqitativa, desenvolvimento sustentvel e participao pblica. Analisemos a aplicao destes princpios na Bacia do Rio Amazonas. III.1 Princpios gerais Unidade de bacia: refere-se indivisibilidade geo-hidrolgica das bacias hidrogrficas, reconhecendo a necessidade de que a gesto de guas considere a bacia de drenagem como um todo, inclusive guas subterrneas. No caso de bacias transfronteirias, a utilizao de suas guas por um Estado ribeirinho pode afetar os interesses de uso de outros Estados. H, portanto, uma interdependncia fsica entre os Estados ribeirinhos, reconhecida, j em 1911, pelo Instituto de Direito Internacional (IDI) em sua Declarao de Madri20. Contudo, o princpio de unidade de bacia foi desenvolvido e pioneiramente adotado pela Associao de Direito Internacional (ILA), na Conferncia de Dubrovnik, em 195621. Em 1958 a ILA reiterou sua posio declarando: um sistema de rios e lagos em uma bacia de drenagem deve ser tratado como um todo integrado, e no como fraes22. As Regras de Helsinque de 1966 da ILA, trabalho que constitui uma das principais referncias no Direito Internacional de guas, trazem o conceito de bacia de drenagem internacional: uma rea geogrfica que se estende a dois ou mais Estados, determinada pelos limites divisores de um sistema de guas, incluindo guas superficiais e subterrneas, fluindo a um terminal exutrio comum23. A Conveno das Naes Unidas sobre os Usos Diferentes da Navegao de Cursos de gua Internacionais de 199724, por outro lado, no adotou o conceito de bacia de drenagem, preferindo usar terminologia distinta - curso de gua, que define como um sistema de guas superficiais e subterrneas constituindo, em virtude de sua relao fsica, um todo unitrio e normalmente fluindo a um terminal comum25. Pode-se concluir que o princpio da unidade de bacial foi tacitamente adotado pelo TCA por ter elegido a Bacia do Rio Amazonas como referncia territorial para desenvolver aes de cooperao na regio amaznica, independentemente de se referirem utilizao de recursos hdricos ou no26. Da mesma forma, a implantao do Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas demonstra o reconhecimento, pelos Estados da Bacia do Rio Amazonas, de que sua gesto deve ser integrada, considerando a bacia hidrogrfica como um todo. Assim que o primeiro componente do referido Projeto refere-se construo de uma viso comum para a Bacia e elaborao da Anlise do Diagnstico Transfronteirio (ADT) para a Bacia como um todo.

Riparian States with a common stream are in a position of permanent physical dependence on each other which precludes the idea of the complete autonomy of each State in the section of the natural watercourse under its sovereignty. 21 Cf. Princpio VIII (ILA, Relatrio da 47a Conferncia, pp. 245-249). 22 Cf. Resoluo sobre o Uso de guas de Rios Internacionais (ILA, Relatrio da 48a Conferncia, p. viii). 23 Cf. Artigo II (ILA, Relatrio da 52a Conferncia, pp. 484-5). 24 A Conveno foi adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1997, mas, conforme seu artigo 36, so necessrias 35 assinaturas para que entre em vigor. 25 Cf. Artigo 2 (a). 26 Cf. Artigo II.

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Cooperao: como conseqncia da indivisibilidade de bacia, cooperao entre pases co-ribeirinhos faz-se imprescindvel para o uso sustentvel de bacias transfronteirias. A maioria dos tratados concernentes gesto e utilizao das guas da Bacia reconhece a importncia da cooperao, geralmente estabelecendo mecanismos cooperativos de gesto, como a criao de comisses mistas para promover e elaborar estudos e projetos conjuntos, coletar dados, realizar atividades de monitoramento, funcionar como rgo de resoluo de disputas, entre outras funes. Comisses mistas so notavelmente importantes para a gesto cooperativa de bacias transfronteirias, como no caso das Bacias dos Rios Columbia, Mekong, da Prata e Reno. Na ausncia de rgos desta natureza, mecanismos de cooperao devem ser buscados atravs de outros canais diplomticos. Diversos so os exemplos de instrumentos jurdicos internacionais que determinam ou recomendam a cooperao em bacias transfronteirias 27 . Alm das convenes e tratados, algumas decises arbitrais e judiciais ressaltam a importncia de cooperao para o uso de recursos naturais, como a deciso da Corte Internacional de Justia no Caso do Projeto Gabckovo-Nagymaros28. O TCA, como sugere seu prprio nome, tem por finalidade principal promover a cooperao entre os pases da Bacia Amaznica, entendendo-a como instrumento facilitador para o desenvolvimento scio-econmico e a preservao ambiental da regio, assim como para a integrao e solidariedade na Amrica Latina como um todo29. Alm do TCA, diversos acordos bilaterais foram firmados com o propsito de desenvolver a cooperao na regio, como os Acordos Colmbia-Equador, ColmbiaPeru e Colmbia-Brasil para a Cooperao Amaznica30, anteriormente mencionados. O Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas composto primordialmente de aes conjuntas ou de cooperao entre os Estados da Bacia. Em especial merece destaque o componente de fortalecimento institucional, que, reconhecendo a necessidade de um marco jurdico-institucional slido para ao conjunta na Bacia, visa propulso de integrao entre os Estados membros e o desenvolvimento de capacidade institucional no mbito da OTCA, rgo que pode desempenhar um papel central nas atividades de cooperao. Ademais, lembremos os inmeros projetos de integrao e cooperao econmica previstos no mbito da Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul Americana, que tem por finalidade promover o desenvolvimento da infraestrutura de transporte, energia e telecomunicaes sob uma viso regional. A IIRSA, iniciada em 2000 entre os 12 pases da Amrica do Sul, possui dez eixos de integrao, entre os quais o Eixo do Amazonas, que se refere interconexo entre portos no Pacfico (Tumaco, na Colmbia; Esmeraldas, no Equador; Paita, no Peru, etc.) e portos brasileiros (Manaus, Belm e Macap). Atravs dos Rios Huallaga, Maranho, Ucayali, Amazonas, Putumayo, Napo, Ia e Solimes, correspondendo a mais de 6.000 km de
E.g. o Plano de Ao de Mar del Plata (ONU, 1977), Recomendao 90; a Conveno da ONU sobre Usos de Cursos de gua Internacionais Diferentes da Navegao (1997), Artigo 8. 28 Veja o pargrafo 17 da deciso. Segundo PHILIPPE SANDS, a natureza e a extenso da obrigao de cooperar uma questo central na disputa entre Hungria e Eslovquia sobre a barragem de Gabckovo e a diverso do Rio Danbio (Principles of International Environmental Law I: Frameworks, standards and implementation, p. 198). 29 Cf. Prembulo do TCA. O termo cooperao repetido 11 vezes ao longo do texto do TCA. 30 Cf. QUINTERO, Fabio Torrijos, The Amazon Policy of Colombia, in BISWAS, Asit K., et al. (Ed), Management of Latin American River Basins: Amazon, Plata and San Francisco, pp. 54-65.
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vias navegveis, os projetos no Eixo Amazonas visam integrao de transporte fluvial em uma rea de influncia de aproximadamente 4.499.152 km2 31. Por fim, caberia notar que o Plano Nacional de Recursos Hdricos do Brasil, aprovado em janeiro de 2006, contm macro-diretrizes de cooperao com outros pases na gesto de rios e aqferos transfronteirios32. Utilizao razovel e eqitativa: historicamente vrias teorias foram elaboradas para justicar a alocao do uso de guas, entre elas a da utilizao eqitativa, atualmente aceita pela comunidade internacional como regra de Direito Internacional. Funda-se na igualdade de direitos de todos os ribeirinhos, no no sentido de alocar quantidades de gua ou benefcios idnticos a todos, mas no sentido de consider-los em posio de igualdade para satisfazer suas necessidades. Um dos primeiros tratados a adotar o princpio foi o Tratado de Bayonne, entre Espanha e Frana, de 1866. Foi adotado por vrias resolues elaboradas pela ILA, como a Resoluo de Nova Iorque (1958), as Regras de Helsinque (1966) e as Regras de Berlim (2004). O artigo 13 das Regras de Berlim, que revisaram o artigo V das Regras de Helsinque, elencam os fatores que devem ser considerados para a determinao do que representa um uso eqitativo 33 . A Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas, aproveitando o trabalho da ILA, apresenta uma lista semelhante de fatores, sem estabelecer uma ordem de prioridade entre eles, exceto quanto aos usos destinados satisfao de necessidades humanas vitais 34 . A Corte Internacional de Justia, no Caso do Projeto Gabckovo-Nagymaros, reconheceu em favor da Hungria o direito a uma diviso eqitativa e razovel dos recursos do Rio Danbio35. Apesar de o TCA basear-se no princpio de distribuio eqitativa de benefcios e resultados e no princpio de utilizao racional dos recursos naturais36, pensamos ser necessrio que os Estados membros avancem no fortalecimento do marco jurdico da Bacia, adotando em termos claros o princpio de utilizao eqitativa e razovel, prevenindo conflitos entre os pases de montante e jusante. Desenvolvimento sustentvel: conceito recente, adotado pelo Relatrio Brundtland, da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1987), segundo o qual desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que atende s necessidades das geraes atuais sem comprometer a abilidade das geraes futuras satisfazerem s suas prprias 37 . A definio traz os conceitos de igualdade inter e intrageracional, requerendo melhor distribuio do uso de recursos naturais para satisfazer as necessidades atuais dos pobres. Ambos os aspectos do desenvolvimento sustentvel encontram-se consolidado na Declarao do Rio de 199238. Em geral os instrumentos de Direito Internacional existentes sobre o uso de guas transfronteirias enfocam a alocao de direitos dos Estados ribeirinhos,
IIRSA, stio oficial (http://www.iirsa.org). Volume III do Plano, primeiro conjunto de macro-diretrizes (http://phrh.cnrh-srh.gov.br). 33 Relatrio da 71a Conferncia (http://www.ila-hq.org/html/layout_committee.htm). 34 Artigos 6 e 10(2) 35 Cf. pargrafos 78 e 85 da deciso. 36 Cf. Artigo I. 37 COMISSO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, Our Common Future, p. 8. 38 Cf. Princpios 3 e 5
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negligenciando seus aspectos ambientais. Poluio constitui objeto de garantias e deveres jurdicos somente no que se refere preveno de danos aos Estados que compartilham a bacia concernente, ou seja, no tem por finalidade primeira a proteo da qualidade das guas por seu valor ambiental intrnseco. Contudo, com a clere evoluo do Direito Ambiental Internacional e sua insero como aspecto transversal nos demais campos do Direito e de polticas pblicas, no se pode imaginar atualmente a elaborao de novos acordos e tratados sobre guas que no tenham um vis de desenvolvimento ambientalmente sustentvel. Na Bacia do Rio Amazonas, contudo, j no Tratado de 1978, anteriormente ao Relatrio de Brundtland e Declarao do Rio, os Estados membros declararam-se conscientes de sua responsabilidade de preservar o meio ambiente, ao lado do da responsabilidade de promover o desenvolvimento socioeconmico 39 . Em vista da relevante importncia dos ecossistemas amaznicos no s para a regio, mas para todo o planeta, no entanto, o TCA extremamente deficiente no que concerne ao estabelecimento de compromissos de preservao ambiental e desenvolvimento sustentvel. Houve cuidado quanto a essas questes em alguns dos acordos bilaterais que seguiram o TCA, como o Acordo Colmbia-Brasil para a Cooperao Amaznica, que busca a garantia de desenvolvimento racional dos recursos naturais, inclusive fauna e flora, preservando o meio ambiente. Em conjunto com o Acordo, foi elaborado o Plano Modelo de Desenvolvimento Integrado das Comunidades Vizinhas do Eixo Tabatinga Apaporis. A regio objeto do acordo sofre diversos problemas de degradao ambiental como a contaminao de mercrio na parte superior do Rio Negro40. Assim tambm o Tratado Colmbia-Peru para a Cooperao Amaznica, que atribui grande importncia s aes de preservao ambiental e uso racional de recursos naturais no desenvolvimento socioeconmico. O Tratado refere-se Bacia do Rio Putumayo, que enfrenta srios problemas ambientais decorrentes da introduo de sistemas de produo e padres culturais e sociais inadequados ao ecossistema amaznico e que esto degradando o meio ambiente e sua biodiversidade. A degradao inclui eroso do solo, contaminao das guas e sedimentao da bacia41. O Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas visa promover atividades para a proteo e a gesto sustentvel do solo e das guas da Bacia. Seu quarto componente dedicado gesto integrada e sustentvel do uso de gua, com enfoque nos desafios gerados pelos efeitos da mudana climtica no ecossistema amaznico. Todavia, as prticas insustentveis de desenvolvimento persistem na regio, que carente de regras internacionais com sanes claras e mandatrias. Projetos com alto potencial de dano ambiental, como os sistemas de conexo hidroviria e de desenvolvimento energtico previstos na IIRSA, continuam sendo planejados em nome do desenvolvimento econmico. As hidrovias podero resultar em eroso, inundaes, destruio de fauna e flora e contaminao das guas, entre outros danos diretos e indiretos. A construo de barragens para a produo de hidroeletricidade tambm geram forte oposio das comunidades locais e de organizaes ambientalistas em vista
Cf. Prembulo. QUINTERO, Fabio Torrijos, The Amazon Policy of Colombia, in BISWAS, Asit K., et al. (Ed), Management of Latin American River Basins: Amazon, Plata and San Francisco, pp. 62 e 63. 41 QUINTERO, Fabio Torrijos, The Amazon Policy of Colombia, in BISWAS, Asit K., et al. (Ed), Management of Latin American River Basins: Amazon, Plata and San Francisco, p. 59-61.
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dos inmeros problemas scio-ambientais que podem acarretar. Em se considerando que o potencial hidreltrico da Bacia ainda inexplorado muito alto (no Brasil corresponde a 45% do potencial existente), a tendncia que aumente cada vez mais o nmero de projetos para seu aproveitamento. Os resultados do Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas podero indicar se os pases da Bacia esto realmente disponveis a reverter os presentes padres insustentveis de crescimento ou se sustentabilidade ambiental continua sendo mera retrica poltica. Gesto participativa: os direitos de participao dos cidados na gesto ambiental e de acesso informao encontram-se bem estabelecidos nas convenes internacionais desde a Declarao de Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio 42 (Princpio 10) e da Agenda 21. Ele implica no direito de acesso informao concernente ao meio ambiente e a projetos pelos quais pode ser afetado. As autoridades pblicas devem no s prover a informao requerida, mas tambm promover conscientizao pblica e educao. Os cidados interessados devem poder participar dos processos decisrios e ter acesso a mecanismos administrativos e judiciais para prevenir atividades nocivas ao meio ambiente e obter reparao pelos danos causados. A Associao de Direito Internacional reconheceu, na recente reviso das Regras de Helsinque (Berlim, 2004), o direito de participao como um dos princpios de Direito Internacional que governa a gesto das guas, transfronteirias ou no, considerando que todas as pessoas que so afetadas por projetos ou atividades relacionadas a guas tm o direito humano de participar de seu processo decisrio. Os Estados tm que prover todas as informaes relevantes, inclusive o estudo de impacto ambiental43. O princpio no foi explicitamente adotado pelo TCA, firmado ainda na dcada de 70, anteriormente ao amplo reconhecimento do direito de participao pela comunidade internacional. Por outro lado, o recente Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas contm um componente de participao pblica para a gesto sustentvel de recursos hdricos. reconhecida a importncia do envolvimento de todos os atores na gesto de guas, com especial ateno participao das mulheres e jovens e das comunidades indgenas. Para tanto, o componente prev programas de educao formal e informal e comunicao social, promovendo a conscientizao pblica e a divulgao de conhecimento sobre questes de qualidade da gua, em especial com relao aos efeitos das mudanas climticas na hidrologia e ecologia da Bacia.

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Cf. princpio 10. Cf. Artigo 18.

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IV. Concluso A Bacia do Rio Amazonas considerada uma das maiores bacias hidrogrficas transfronteirias do mundo, correspondendo a aproximadamente 44% da extenso territorial da Amrica do Sul. Contudo, sua importncia advm no s de sua extenso geogrfica, mas principalmente pela biodiversidade presente em seus ecossistemas e por constituir um dos mais importantes sistemas hidrogrficos do mundo. Os rios amaznicos despejam no Oceano Atlntico aproximadamente 16% do total de gua doce que entra diariamente nos oceanos. A regio amaznica responsvel, portanto, por servios ambientais globais significativos, como o controle do efeito estufa, preservao do equilbrio hdrico na atmosfera, circulao de nutrientes e conservao da diversidade biolgica. Alm de sua riqueza natural, a regio apresenta um mosaico heterogneo de povos indgenas e migrantes antigos e recentes de origem europia, asitica e africana, sendo extremamente relevante para a preservao do patrimnio cultural. Devido importncia da bacia e do bioma, aliado ao interesse dos pases amaznicos em desenvolver economicamente suas respectivas pores, bem como, reconhecendo a necessidade de resolver problemas vinculados gesto ambiental e explorao racional dos recursos naturais, os governos da Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela formalizaram, em 1978, o Tratado de Cooperao Amaznica TCA, como um instrumento para promover a cooperao internacional e o desenvolvimento harmonioso e integrado da bacia. No que tange aos recursos hdricos, a disciplina do TCA limitou-se a assegurar a liberdade de navegao nos rios amaznicos e a previso de utilizao racional dos recursos naturais. Seguindo o TCA, a partir do final da dcada de 70 at o final da dcada de 80 foram celebrados alguns acordos bilaterais de cooperao entre os Estados da Bacia. Em que pese alguns acordos terem como delimitao microbacias transfronteirias, pouca ou nenhuma preocupao houve quanto gesto dos recursos hdricos. Estes s tornaram-se objeto de preocupao recentemente, como a instituio da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica - OTCA, criada em 1998 com a finalidade de implementar o TCA. No que tange aos recursos hdricos, a OTCA celebrou acordos, programas e projetos de gesto, entre os quais se destacam a Carta de Entendimento entre a OTCA e o Comit Intergovernamental da Bacia do Prata e o Memorando de Entendimento entre a OTCA e a OEA para o Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas. Este marco jurdico-institucional estabelecido a partir de 1978 com o TCA, passando por acordos bilaterais, at a criao da OTCA, incorporou, ainda que implicitamente, alguns dos princpios do Direito Internacional de guas mais aceitos pela comunidade internacional, como o da unidade de bacia, da cooperao e do desenvolvimento sustentvel. Carecem de um mnimo de consolidao no direito regional os princpios da utilizao eqitativa e razovel e da gesto participativa. No mbito de aes e polticas pblicas, merece destaque o Projeto Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas, que consolida a aplicao do princpio da unidade de bacia e de sua gesto integrada, o princpio da cooperao, do desenvolvimento sustentvel e o da gesto participativa, prevendo a participao pblica, conscientizao e educao como um de seus principais eixos de atuao.

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