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ANTOloGAS ds Poltrics Pblica 11

Amarg ur a 4, San ngel , Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.


El
ESTudio
dE lAS Polticas
PblicAS
Luis F. AGuiLAR VilLANuEVA
(EsTudio iNTROduCTORio y EdiciN)
El Estudio de las Polticas Pbli-
cas ofrece al lector un panorama
de su historia intelectual: su naci-
miento y propsito original de es-
tudio, sus principales desarrollos,
escuelas y enfoques, sus logros y
tareas incumplidas. Adems de los
textos de los autores fundadores,
se publican ensayos que reconstru-
yen el recorrido de la disciplina y
sealan los debates an en curso.
Conocer en qu consiste el estudio
de las polticas pblicas, qu lo
motiva, qu se puede esperar razo-
nablemente de l, hasta dnde
ha llegado, qu resta todava por
hacer, es el hilo conductor de esta
primera antologa.
ANTOLoGAS de PoLTicA PbLicA 11
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Amargura 4, San ngel, Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.
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ESTUdio
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Pblicas
Luis f. AGuiLAR VilLANuEvA
[estudio iNTROduCTORio y edicia]
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EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
Coleccin Antologas de Poltica Pblica
Primera antologa
MXICO
EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
HAROLO O. LASSWELL, YEHEZKEL OROR
DAVID GARSON, WILLIAM ASCHER
DOUGLAS TORGERSON, ROBERT O. BEHN
MARTIN LANOAU
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorio y edicin
'.'I:'lg"iniIIlBa--j
MCMXCII
Primera edicin, julio de 1992
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio y edicin
1992, Por caractersticas tipogrficas
de edicin y derechos adquiridos
MIGUEL "GEL PORRA
LIBRERO-EDITOR
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN: 968-842-318-1
IMPRESO EN MXICO. PRINTED IN MEXICO
Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23
AL INICIAR cada uno de los captulos, que en traduccin
a la lengua castellana contiene la Coleccin Antologas
de Poltica Pblica, se hace mencin de la ficha biblio-
grfica de la publicacin que sirivi de fuente al texto
que presentamos.
En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducen-
te por parte de los propietarios de los derechos de edi-
cin. Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo
con los autores desde el origen de la publicacin, en el
caso de los que aqu se contienen, las que conservan los
mencionados derechos. A ellas, a quienes ellas repre-
sentan, y a quienes hicieron la traduccin, por hacer po-
sible este esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.
Los EDITORES
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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
M
UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales, que me han
impulsado a ocuparme cada vez ms intensamente de la
racionalidad de la gestin pblica. Tal vez se deba a mi primera
formacin filosfica, a mi propensin weberiana o a mis insatis-
factorias andanzas administrativas de hace aos. Pero mucho tiene
que ver el ser ciudadano de un estado que, por numerosisimas razo-
nes, est todava en proceso de configurarse como un estado plena-
mente legal, fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la
legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio
pblico, la consensualidad poltica, obedece el esfuerzo por desarro-
llar en nuestro medio el estudio sistemtico de las polticas pblicas:
su anlisis, diseo, puesta en prctica, evaluacin.
La cultura poltica y administrativa dominante me ha siempre
preocupado por su enftico historicismo y masismo, atributos que en
mucho reflejan la naturaleza y tica de la sociedad tradicional que
todava somos, aun si en transicin hacia la modernidad. En mi opi-
nin esta cultura termin, acaso contra sus buenos propsitos, en
postrar una idea de la poltica centrada en las libertades privadas y
pblicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la
representatividad y responsabilidad de los poderes del estado, y en la
racionalidad de la administracin. Slo recientemente, despus de
duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus
maneras de entenderse y comportarse, sus inclinaciones y expectati-
vas recprocas. Creo que el rescate y la bsqueda de Lo Pblico pue-
de ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisin y gestin gu-
[ 7]
8
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
bernamental: la conduccin centralizada, la tentacin patrimonia-
lista, el descuido de recursos y bienes pblicos, la burocratizacin de
las iniciativas y) principalmente, la fundamentacin factual, narra-
tiva y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa
y estratgicamente funcional).
Obviamente el anlisis terico-tcnico de las polticas no preten-
de ser una panacea ni una buena nueva social, aunque spropuesta,
exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales: inteligen-
tes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puede tambin,
tal vez, reactivar a la ciencia poltica y a la teora-prctica de la ad-
ministracin pblica. Nuestra ciencia poltica ha estudiado sistem-
ticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politlogos
han prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema
poltico, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales
.y procesos de produccin del consenso) a las varias patologas del
sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Pero pocas han si-
do comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la
forma) patrn y estilo de elaborar las polticas) acerca de sus xitos
y fracasos en diversas reas de asuntos pblicos) que en mucho ha-
bran ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis
sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como ca-
tastrfico) del sistema poltico. Por otra parte) nuestra "teora" de la
administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideracio-
nes jurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, m-
bitos de competencia y jurisdiccin) instancias y procedimientos for-
males...) y las menores consideraciones operativas para cumplir
rdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la ad-
ministracin pblica al proceso decisorio de las polticas y a su com-
pleja puesta en prctica se rescatara su olvidado sentido clsico de
gobierno, de buen gobierno) y se reconstruira la visin integral de su
objeto de estudio y profesin. Abandonara su triste imagen burocr-
tica de empieo subordinado) simplemente procedural, de ventanilla
PRESENTACIN 9
y papeleo. Entender, definir y explicar el proceso de las polticas, as
como prescribir mejores acercamientos a su formulacin y desarro-
llo, es innegablemente una tarea terica y prctica tan bsica y cru-
cial como complicada. Y dicho ms divertida que polmicamente,
puede contribuir a bajarle los humos a una ciencia poltica frecuen-
temente imaginativa y levantarle la autoestima a una disciplina pu-
bliadministrativa demasiado [amular y hasta servil en su programa
de investigacin.
La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y se
obliga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologas. Todas
contienen y traducen principalmente a autores estadounidenses, por-
que ellos son los pioneros y promotores de los estudios de polticas \
pblicas. Sus investigaciones, enfoques y enunciados son la platafor-
ma sobre la que hay que construir y, puesto que se trata de ciencia
y poltica, las referencias fundamentales a reafirmar, discutir, criti-
car, desarrollar, reajustar. En efecto, las policy sciences pertenecen
a la sociedad abierta, no son piezas intelectuales de sociedades ce-
rradas en una visin integrista del mundo y de s mismas. Por ello,
espero que sean pocos en nuestro medio los predispuestos a calificar
el anlisis de poltica pblica como propaganda del imperialismo.
Sera viejo y triste. Tambin lo sera su apologa candorosa y su pre-
sentacin como la frmula dorada para solucionar los males del
mundo. El tono proftico y redentor de la'! ciencia'! sociales, tan ca-
racterstico y dominante de los aos sesenta y setenta, ya no impre-
siona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre pensar que
la poltica o las polticas puedan ser redentoras y resolutorias. Se tra-
ta slo de una disciplina que pretende contribuir a la elaboracin \
de decisiones pblicas ms eficaces que, sin cuentos y con sustancia,
sean capaces de ir abordando oportuna y sistemticamente desola-
dores problemas y defectos pblicos. De todos modos, en los cuatro
volmenes ahora publicados se ofrecen textos que dan una visin re-
alista y plural de la disciplina, de sus logros y defectos, de sus afini-
dades, diferencias y polmicas. No se ofrece al lector un panorama
10 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
uniforme, integrado y confortable de la disciplina, que pudiera des-
pertar falsas expectativas intelectuales y prcticas.
Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una ex-
clusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no esco-
gidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas
que acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones
y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de selec-
cionar textos que adems de ser una referencia permanente en los
desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteame-
ricana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge- I
nerales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas
en otros contextos.
En el primer volumen, "El estudio de las polticas pblicas", se
traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, "La hechura de las polticas", se traducen textos bsicos y
multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de an-
lisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre
razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la ela-
boracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercer volumen, "Problemas pblicos y Agenda de gobierno", des- "
de la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin ins-
tantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie com-
pleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las
organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se
abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica:
cmo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cues- i
tion o demanda es de inters pblico; como definen y explican los/
I
problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las op-
ciones de accin para encararlos. En el cuarto volumen, "La imple-
mentacin de las polticas", se traducen textos fundamentales sobre
la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas
PRESENTACIN
11
pueden desfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia,
cules estrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos.
En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por
una introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentario
pormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan y
plantean las preguntas claves, se sealan las lneas de discusin y
respuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, con-
viene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la
disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o an-
lisis de las polticas se fundamenta en la exigencia de racionalidad
de la elaboracin de las polticas y no en la manera como conciba-
mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la natura-
leza de las funciones del estado y el mbito de su intervencin. Para
la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin de
las ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse unila-
teralmente con alguna especifica preferencia conceptual y valorativa
sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamo entera-
mente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en el
cumplimiento de sus funciones constitucionales. La coloracin va-
lorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajo
el impulso de las polmicas y posiciones politicas de gobernantes y
ciudadanos.
Los productos de la vida acadmica, como los de la vida poltica
y administrativa resultan siempre de una accin colectiva, aunque la
responsabilidad de los autores y los actores, siempre individuales, sea
ineludible. Por ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegas
y colaboradores son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico) y particularmente su entonces
rector, Lic. Javier Beristin, han brindado su simpata y apoyo a esta
empresa intelectual. A esta institucin acadmica se debe la crea-
cin en 1987de laprimera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico.
Ha sido para m una distincin participar en su diseo, revisin y
docencia. Varios de los textos que aqu se presentan fueron expuestos
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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maes-
tra. Mencin especial merecen los profesores Federico Estvez, Ar-
turo Fernndez, Leopoldo Gmez, Ricardo Samaniego y Flix Vlez,
a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco
puedo dejar de mencionar al crculo de profesores de la UAM (Uni-
versidad Autnoma Metropolitanai-Xochimilco, Fernando Baza,
Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Surez, Giovanna Valenti,
Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos aos, los martes por
la tarde, coment y discut los supuestos, marcos conceptuales y re-
comendaciones del anlisis de polticas pblicas. A este grupo per-
tenece el profesor Jonathn Molinet, a quien quiero agradecer, junto
con los profesores Benjamn Chagoyn y Sergio Valadez, su colabo-
racin por haberme ayudado en la ltima fatigosa revisin de los
textos que aqu se presentan.
Estas primeras antologas son en mucho productos de una inol-
vidable estada intelectual en 1987 en el Institute of Governmental
Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao
me dediqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de
ciencias y anlisis de polticas pblicas, gracias al Advanced Re-
search Award del programa Fulbright de intercambio acadmico.
Fue mi primera experiencia en la activa comunidad acadmica nor-
teamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Jo-
nes, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte,
todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi
investigacin.
Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy
Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal of
Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,
Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras,
por habemos permitido la traduccin de los artculos seleccionados.
Por ltimo, quiero agradecer a lasprofesoras Blanca Torresy So-
ledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios In-
ternacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respalda-
PRESENTACIN 13
ron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros pro-
ductos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica, ge-
neracin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron y discutieron
muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consis-
tencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la seora
Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la tarea de
transcribiry corregirmis introducciones. Ojal este esfuerzo redunde
en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una empresapblica
conjunta de ciudadana y gobierno.
[El Colegio de Mxico, mayo, 1991J
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Estudio introductorio
L
A EXPERIENCIA poltica de mi generacin est marcada por la
amplia intervencin del estado y por la desilusin de su de-
senlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente
exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo go-
bierno, en mucho bajo la presin de la sociedad yen parte antici-
pndose a la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi
a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin y control po-
ltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido
del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso pol-
tico. El sistema mexicano no fue excepcin.
El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por
qu el gran gobierno lleg tan lejos en sus errores, con el fin de
saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas
y, ms radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capa-
cidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules problemas. Por
encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito
de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cues-
tin de fondo. El redimensionamiento del estado, su "adelgaza-
miento", ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que de-
ben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules
son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados, ya tra-
vs de cules instrumentos y opciones de accin. A esta empresa
de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis,
estudio y diseo de polticas.
[ 15]
16 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
1. Redimensionamiento, democratizacin,
racionalidad de la gestin pblica
En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos
otros estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda
social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora po-
derossimos vientos de la Revolucin y la Contrarevolucin, es-
tatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal
vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones.
Democratizacin y redimensionamiento del estado son empresas
interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la
impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autorita-
rismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato guber-
namental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida
del autoritarismo.
Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado
mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente
interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patolo-
ga: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de
poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia so-
cial, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de
los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos
percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta
ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de cl-
culo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o como
simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del
gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se ha-
llaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-admi-
nistrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las liber-
tades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia)
de los ciudadanos.
En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, he-
mos aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos
ESTUDIO INTRODUCTORIO 17
y econmicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren
el cuidado pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el go-
bierno no puede contar con todo el consenso poltico que necesita
para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holsticos, colec-
tivamente compartidos. Y sus recursos pblicos son menores a los
requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes pro-
blemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el go-
bierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas,
malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fisca-
les. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equi-
vocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de
la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia in-
tervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cues-
tin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la
vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos
ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente
esencial de toda poltica y administracin. Nos han hecho enton-
ces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de
la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia
y la eficiencia de la gestin pblica. No estn a la mano ni la una-
nimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre
proyectos de gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que
elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la mejor opcin
para realizar los fines pblicos. Hemos sido expulsados del edn
de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre
los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, res-
ponsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir,
fatigarse, para resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es sa-
ludablemente irnico que la era del Desarrollo, con su fantasa de
abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita,
haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiem-
po de la Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin
de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad, haya
18 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
terminado en reconocer la pluralidad y autonoma, inextinguibles
en las sociedades polticas modernas, individualizadas y secula-
rizadas.
No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del
gobierno. Es abundante la literatura sobre las causas y efectos
del crecimiento del estado.' Hay situaciones explicables e inex-
plicables, justificables e injustificables, en correspondencia con
el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario
para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y reza-
gada; con el gobierno innecesario que jug sus intereses propios,
privativos, aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas,
dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no
creci slo el gobierno, su organizacin, aparato, personal, recur-
sos, propiedades y programas. Creci el estado. De derecho o de
hecho creci el mbito de los poderes, las atribuciones y las nor-
mas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades
polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi inten-
cin enlistar y evaluar los efectos del crecimiento estatal. Estuvie-
ron a la vista de todos. Tal vez convenga apenas reiterar que la
magnitud cuantitativa del tamao del estado tiene races cua-
litativas, polticas, que entre nosotros se originan en el estilo
post revolucionario de hacer la poltica y las polticas: un estilo
altamente centralizado en el gobierno nacional (federal), sin los
contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local, los
estados y municipios, y sin las contrapropuestas de la competen-
cia democrtica y la lucha de ideas en la opinin pblica. Por lo
~ ' ,
mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensio-
namiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento
neutro, sin repercusiones polticas, dejando inalterado el fami-
liar sistema de antes.
1 Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional:
"Redimensonamento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina",
13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP),
Mxico, 1990.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
19
La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorpora-
cin de empresas pblicas, la des(re)regu1acin, la suspensin o re-
corte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los
recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciuda-
dana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de de-
cisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicio-
nal interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes
estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas (escritas
o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no),
concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre so-
ciedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito
poltico y del mbito privado; cules asuntos alcanzan el rango de
inters pblico y de agenda de gobierno, y cules asuntos son de
naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interac-
ciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o de-
valan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de inters), se al-
teran los patrones de interlocucin y los canales de acceso, pierden
significado ciertas prcticas de representacin e integracin de in-
tereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes
claves para el consenso. Ocurre una redistribucin del poder pol-
tico y un reacomodo de la cultura poltica a consecuencia de la re-
duccin, el reajuste, el "adelgazamiento" del estado. Al mismo
tiempo, emergen nuevos actores polticos con organizaciones, ideas,
prcticas y discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que empe-
z tal vez como obligado saneamiento de las finanzas pblicas diez
aos despus camina hacia la dilatacin de la vida poltica: una po-
ltica ms plural, autnoma, competitiva. Asmismo el redimensio-
namiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los
efectos polticos acabaron por ir mas all de los primeros propsi-
tos, slo financieros o administrativos.'
2 He desarrollado estas ideas en: "La reforma del estado" en Examen, n. 7, diciembre
1989; "Por un estado con los pies en la tierra", en Examen, n. 12, junio 1990; "Poltica
pblica y gobierno del estado", en La Revista del Colegio, ano II, n. 4, octubre 1990.
I
20 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
A primera vista pareciera que la batalla por un estado limita-
do, "modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos fo-
cos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la
rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad.
Pocas, tmidas y ambguas fueron las voces de sus defensores. O
tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia.
En verdad, era muy difcil encontrar buenas razones para defen-
der el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinter-
ventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda,
acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad
expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar:
si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmar-
se por su reflujo "privatizador". Los acontecimientos de los pases
socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus
mecanismos explicativos y polticos. Los nacionalistas (revolucio-
narios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo
como condicin para la unidad nacional, la integracin, la justicia
social, el desarrollo econmico - hay que construir y defender un,
gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes
del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector pri-,
vado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las li-
bertades individuales... -, tampoco supieron precisar su posicin.
La impresionante ecuacin entre estado, poltica y nacin comen-
z a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el
gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social haban
provocado. La emergencia y apogeo de la "sociedad civil" en los
aos ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales,
fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacin.
La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada
por las libertades individuales en competencia y por los grupos
sociales en cooperacin.
De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencan-
tado de la dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-
ESTUDIO INTRODUCTORIO 21
tes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberaliza-
cin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el
estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn
de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin
y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de economa
neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalida-
des, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos
donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y,
ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir
no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la
solucin de los problemas sociales y en la provisin guberna-
mental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas
por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad
humana y/o de su ciudadana nacional ("bienes meritorios").
Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin
social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu es-
tatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la
manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a
s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a de-
sempear. Resurge entonces el problema de la racionalidad de
sus decisiones. del tino, inteligencia y responsabilidad de las
elecciones pblicas de los gobernantes.
El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar
el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los
muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple
hecho institucional de un estado reducido no significa la solu-
cin de males y problemas pblicos. Ms all del redmensona-
miento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente,
a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias,
efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los
ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas socia-
les de grandes nmeros de poblacin. El estado grande, entre
otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas p-
22 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
blicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los
problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez
con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfren-
tadas, polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas
pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la cali-
dad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y
desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las polticas.
- El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el proceso de-
la poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y factibili-
dad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En
averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o
grupales devienen pblicos y agenda de gobierno, la manera como
se obtiene y depura la informacin acerca de los problemas, se les
define y explica; las teoras causales que sustentan la construccin
y evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la confia-
bilidad de los clculos de costos, beneficios y consecuencias; los
mecanismos gubernamentales de comunicacin y persuasin para
obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los
defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin,
la evaluacin de las polticas, los criterios para terminarlas o con-
tinuarlas, la opinin pblica que juzga su efectividad y propone
opciones diferentes de abordaje...
Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que
ver con la necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que,
dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente
considerados entre numerosos sectores sociales como una amena-
za real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa
de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Mu-
chas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la
"sobrecarga", el dficit y las equivocaciones del aparato guberna-
mental no se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica,
incitada por una competencia partidaria de promesas fciles y des-
mesuradas. A la inversa, su causa era la centralizacin autoritaria
ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
que, con tal de obtener el consenso poltico sin someterse a la
prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descan-
sar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que
sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los diversos grupos
de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el
estilo casustico y monetario de gobernar no slo termin por ago-
tar la hacienda pblica y desordenar la administracin pblica.
Cosa ms grave, distorsion las razones de la legitimidad y del
consenso poltico, al tener que confeccionar sus leyes y polticas a
la medida de las utilidades particulares de los diversos demandan-
tes, quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno
la presin o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio
mayor de la repblica.
La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la
naturaleza pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de
inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aven-
turas, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sancio-
nes electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha
sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con
eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. La
democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia
decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desacon-
seja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres.
Impone pesadsimos costos a los representantes que, mediante
regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez
costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la
cuestin de elegir quines sern los pocos decisores que en
representacin de millones tomarn las decisiones colectivas,
pero, en positivo, como gua operativa, norma tcnica, principio
econmico, poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia
de la decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el
deslz en pro del autoritarismo burocrtico. La democracia es
condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente para la co-
24 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
rreccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de an-
lisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimien-
to de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas.
y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por
su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones p-
blicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Au-
menta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y
gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate
de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.
II: Gobernar por polticas pblicas
La expansin de las libertades polticas y econmicas de la so-
ciedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus
problemas de atraso y justicia social, en medio de una transfor-
macin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la so-
ciedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organi-
zacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de
polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en particular
sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una
'Sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participa-
tiva, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de
la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuen-
ta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems
restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por
las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por
la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales
para promover autnomamente sus intereses, por el buen cono-
cimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus proble-
mas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo puede (y
debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una
sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, es-
tremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globa-
ESTUDIO INTRODUCTORIO
25
lizacin econmica, cambios demogrficos y significados de vida
en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas
de desigualdad, pobreza, atraso...? Es posible todava armar un
proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y
orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo
ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo
instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro
estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de co-
herencia y eficiencia que la planeacin para el desarrollo (nacio-
nal o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las
nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la so-
ciedad? Ou puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al
nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental?
Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico, y tal vez en
otros pases, cuando ha buscado superar el estilo personal en su
sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de
acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretenda significar ra-
cionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por ello se
inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coheren-
temente ordenado, cuyo fundamento quera encontrarse en una
(La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacio-
nal actualizaba, concretizaba, en un especfico tiempo poltico
del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental
se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente
compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto
era la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascen-
dan los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos,
a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo,
en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colec-
tiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio de
legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la uni-
versalidad e imparcialidad del derecho pblico y privado. Fre-
26
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Dere-
cho, en lugar de enlazarse con l.
Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e
implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una
fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gober-
nar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario
o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o
exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel pol-
tico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y
cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizacio-
nes sociales y de las actividades productivas, en contextos cultu-
rales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin,
coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto supe-
rior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva,
se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines,
insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo
la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de
la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan
(incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan
global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar.
Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo
con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las
preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedi-
mientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los
operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos
de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganado-
res y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmi-
cas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver
imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso
que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan
nacional global.
En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan de-
fiJ:i.!rel parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites
ESTUDIO INTRODUCTORIO 27
dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los
ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incenti-
vos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego,
apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones
de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan
maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores
centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga
su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero
pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es '.;t;
algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma)
y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el
plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin,
ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder
cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisio-
nes individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, di-
versidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los
instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en
trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjun-
to nacional. La accin social desborda la planificacin guberna-
mental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las nor-
mas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y
flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colec-
tiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estruc-
turado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter,
identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido
central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles
y polticas individuales acompa el proceso de formacin del esta-
do naconal> En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha
/
sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la natu-
3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y con-
curren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de
la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridificacin (cudadanzacon) de
la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni
26
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Dere-
cho, en lugar de enlazarse con l.
Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e
implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una
fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gober-
nar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario
o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o
exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel pol-
tico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y
cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizacio-
nes sociales y de las actividades productivas, en contextos cultu-
rales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin,
coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto supe-
rior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva,
se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines,
insumas-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo
la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de
la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan
(incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan
global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar.
Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo
con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las
preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedi-
mientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los
operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos
de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganado-
res y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmi-
cas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver
imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso
que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan
nacional global.
En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan de-
finir el parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites
ESTUDIO INTRODUCTORIO
27
dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los
ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incenti-
vos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego,
apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones
de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan
maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores
centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga
su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero
pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es
algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma
y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el
plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin,
ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder
cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisio-
nes individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, di-
versidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los
instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en
trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjun-
to nacional. La accin social desborda la planificacin guberna-
mental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las nor-
mas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y
flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colec-
tiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estruc-
turado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter,
identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido
central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles
y polticas individuales acompa el proceso de formacin del esta-
do nacional.' En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha
,/
sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la natu-
3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y con-
curren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de
la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridicacin (ciudadanzacin) de
la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni
28 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
,; !
raleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional).
En esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo pblico. La
integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin
ms que por la nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo
a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos)
entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y ex-
clusivas. El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin
individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible
sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica, y
lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y uti-
lidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pbli-
co es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de
mortificar sus libertades, clculos y beneficios, se constituye para
su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el mbito p-
blico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los
ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus
organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas: definen las
normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de so-
lucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad,
constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.
sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. En
efecto, el estado moderno se establece y articula sobre la comunidad social preexistente
(singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) na-
cintes), Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar
universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifi-
can con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento comn es la
calidad humana, el "ser hombre", ms que la comunidad-historia social, el "ser mexicano",
espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional se
regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est na-
cionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social.
La forma poltico-jurdica (no cultural) de la nacin es primeramente la libertad personal,
pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y socia-
listas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional
recibe la forma y validez jurdico-poltica del individuo libre: ciudadano, productor y con-
sumidor. Esta solucin despert la tensin entre Kulturnation, posicin tan querida a los
romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga), y Droits
de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido
la cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica
moderna, y cuyo balance es una bsqueda permanente.
ESTIlDIO INTRODUCTORIO
29
El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos
los ciudadanos es lo propio de la definicin de lo pblico: su nor-
matividad y su utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene
que ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general,
y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visin "re-
alista" de la poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y progra-
mas se rigen por el criterio de la conciliacin de los conflictos de
inters e implican necesariamente un desenlace desigual con ga-
nadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa
(terica o prctica) de depositar la dimensin metaindividual de
la poltica y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hiposta-
sada, que busque o logre desprenderse de toda referencia a la li-
bertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto.
Lo pblico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de
los individuos en alguna entelequia colectivista, como "nacin",
"pueblo", "clase", "masa"..., a la manera de la visin rousseauiana
y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del
socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin po-
ltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del
valor de la poltica ciudadana de individuos libres e informados y
la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique
por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como
recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y
coactivo. En este sentido, "lo pblico" puede y debe diferir de "lo
nacional", cuando la categora del nacionalismo es usada como so-
porte de totalitarismos o autoritarismos.'
4 Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: JUrgen
Habermas (1969): Strukturwandel der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol:
Historia y Crtica de la Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman
(1982): Shifting lnvolvements: Private lnterest and Public Action, Princeton University
Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): From Privare Preferences lo Public Phi-
losophy. The Development of Public Choice, lEA, London. Para el caso de Mxico, ver
mi artculo: "Rasgos de la vida pblica mexicana", en Sociolgica, afio 4, n. 11, sept. dic.
1989, Mxico.
30 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta
intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos,
parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas
y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homo-
gneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, exclu-
yentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el fu-
turo inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral
y a la hostilidad poltica.
Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los proble-
mas y a homologar las polticas para resolverlos. El gobierno mexi-
cano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera
porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y
polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo
de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un
mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes. Dar un
formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que
perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal 'vez por-
que as se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque
as se consideraba equitativo, pero particularmente porque asegu-
raba el control poltico de los demandantes, que integraban y legi-
timaban sus reivindicaciones en la medida en que recorran dcil-
mente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que
todos los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales
se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las
necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser
atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las grandes
confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a la
postre en el formato establecido por el gobierno mismo que deter-
minaba el tipo de problema a tratar y la frmula general de solucin
en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos genera-
les de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que
atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por
ESTUDIO INTRODUCTORIO
31
privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los
beneficios y dispersando los costos en el conjunto.
Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progre-
siva ineficiencia de los aparatos compulsivos de representacin de
intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-adminis-
trativo que insiste en la libertad de la representacin y en la espe-
cificidad de las polticas. Los dos reclamos son interdependientes:
a mayor libertad poltica, mayor independencia en definir los pro-
blemas y en seleccionar los objetivos e instrumentos, por ende,
mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms probable
reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las
grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y
grupos en sus demandas e iniciativas.
En la medida en que se han ido levantando voces inde-
pendientes y conocedoras de sus asuntos -y que los polticos y fun-
cionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patro-
nes uniformes de accin-, se ha ido recuperando y afianzando la
idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de
los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tan-
to, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tam-
bin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedi-
mientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el
campo, la contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la
migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades,
causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms an, una co-
sa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola
no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es
igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e impor-
tancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuan-
do el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria,
sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin
por imponer un nico formato a los problemas: una misma defi-
nicin y explicacin y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto
32
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsi-
dios indiferenciados...) y los mismos agentes (la burocratizacin
de todos los programas).
La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas,
concreto, que capta la singularidad de los problemas y disea op-
ciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima
el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no
es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato guber-
namental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo
gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo guber-
namental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una
distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios,
en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o con-
dicionados), all una intervencin redistributiva directa, ms all
dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas p-
blicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico
de estrategias de accin corresponsable entre gobierno y socie-
dad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino adminis-
traciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud
del problema, pueden englobar al sector privado, a las organiza-
ciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las
organizaciones sociales de los directamente interesados en en-
contrar una solucin a su problema. La administracin pblica
es cada vez ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gu-
bernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o
pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos
instrumentos y procedimientos frente a los problemas.
Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y so-
cial, conlleva asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado,
idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera
ms idnea y productiva si diera lugar a un. diseo y coordina-
cin de programas singulares, conforme a la configuracin con-
creta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al
ES'IDIO INTRODUCTORIO
33
grado de organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y
compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico deviene plu-
ralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de la democra-
cia, de las sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la
forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por i
vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es previsible entonces que
habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable
mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del progra-
ma, centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos
asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y
despertar la atencin del estado y otros muchos asuntos que tie-
nen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El anlisis
de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y re-
construir el sentido pblico del estado.
El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el
estilo pblico de decisin y se complementa con l. Gobernar de
acuerdo a poltica pblica significa incorporar la opinin, la parti-
cipacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es de- L
cir, de contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a
causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin
ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gober-
nantes elegidos democrticamente, elaboracin de polticas que
son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la
participacin intelectual y prctica de los ciudadanos, polticas
que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunida-
des y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desi-
gual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopia,
la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las
polticas gubernamentales en curso.
En un primer sentido, por pblico se entiende lo que los pri-
vados, a travs de sus muchos canales individuales y/o colectivos
(organizaciones) de opinin, accin, comunicacin, debate, con-
certacin, proyectan de manera unnime y normalmente mayori-
34 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
taria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los
gobiernos emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al
pueblo, a la nacin, a las grandes mayoras, dejarn de ser consi-
deradas de inters pblico, de alcance general (directo e indirec-
to), y sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudacio-
nes y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados
respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable
que ciertos individuos o grupos capitalizan inequitativamente los
recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia
de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La
restauracin de la naturaleza pblica de las polticas del gobierno
es una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas
que terminaron por ser influidas, determinadas u <apturadas por
poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas.
Puede ser una contencin a las tristes historias privadas (patrimo-
niales y clientelares) de la administracin y poltica pblica, que
sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza "burguesa" del esta-
do o a la constatacin de que "vivir fuera del presupuesto pblico
era vivir en el error". El programa de gobierno por polticas p-
blicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las
polticas gubernamentales de incrustaciones "corporativas", "plu-
ralistas", de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer
en manos de "gorrones" (free-riders) y "coaliciones distributivas"
(Olson) o "buscadores de rentas" (Tollison), al amparo de la "ac-
cin colectiva" y de los "movimientos de masa" que tan entusiasta
. como irreflexivamente los estados sociales (istas) de viejo cuo
celebraron y desplegaron.'
5 Aludo a los dos libros de Mancur 0lson, (1965, 1982) The Logic 01 Collective Ac
tion, Harvard University Press, Cambridge; The Rise and Decline 01 Nations, Yale Uni-
versity Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economfa, Barcelona) Buchanan, Tollison,
Tullock, eds. (1980): Toward a Theory 01Rent-Seeking Society, Texas A and M University
Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent Seeking: a Survey", en Kyklos, vol. 35,
n. 4, pp. 575-602.
ssruoro INTRODUCTORIO 35
En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a ca-
rcter manifiesto, al principio del libre acceso, a transparencia y
apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorpo-
ran la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de
gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez
de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se tra-
ta de tumultos y asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo
de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz
pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumen-
tos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en
los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de ex-
presin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Es-
te estilo de decidir va a suponer o exigir democracia repre-
sentativa y participativa, opinin pblica vigilante y activa, uso
de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo, leyes y
arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad,
ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a indi-
viduos y grupos marginados para participar en el diseo e imple-
mentacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la toleran-
cia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo
infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo
aqu y ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el es-
tablecimiento.
En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos p-
blicos, recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a
un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de go-
bernar como gastar - resolver problemas era llenarlos de dine-
ro -, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de re-
alizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra
capacidad hacendara y de nuestra productividad, de nuestra ini-
ciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos
dispuestos o constreidos a retirar de los ingresos privados para
convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del
36 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)des-
cubrimiento del componente costos (de oportunidad y de opera-
cin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recur-
sos pblicos ilimitados, tan propia de la generacin desa- rrollista
o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos
de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (efi-
ciencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista,
evaluacin pertinente del componente econmico de las decisio-
nes y operaciones, bsqueda de las polticas que maximizan bene-
ficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los
costos de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados.
y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus
operadores, ser sometida a sanciones.
En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir de-
cisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin,
la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad
de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en
esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo guberna-
mental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizacio-
nes. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par
en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las
polticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias,
corresponsables, en las que gobierno y sociedad enfrentan varia-
da y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez '
ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean suscep-
tibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo polti-
co, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pe-
ro hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor
complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante
un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
37
1II. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos
de su nacimiento y desarrollo
El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica
ha sido recurrente. Ha tenido diversos niveles y desarrollos, no
todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores,
fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica
constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y
actividadpoltica. Hay los planteamientos ms modestos del "co-
nocimiento utilizable",' que se preguntan limitadamente si y c-
mo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los proble-
mas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de
un gobierno. Hay obviamente planteamientos equivocados que
en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo
explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una
mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del
alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente
debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El resultado final
es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero
hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que dis-
tinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia
y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de inci-
dencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a
las decisiones de gobierno.
En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la mane-
ra de entender la relacin entre ciencia y poltica ha sido en mu-
cho influida por su propia tradicin intelectual, particularmente
por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones decisivas de
Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se
plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran n-
mero de cientficos sociales. A saber: la imposibilidad de argu-
6 Empleoel ttulo oeLUbro de Lindblomy David 1(. Conen (1979):. Usable
Knowledge, Yale University Press, New Haven;
38 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
mentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los va-
lores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del mur-
do, manifiestos polticos; la posibilidad de que los enunciados de
la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las
polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la re-
alizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia
ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores
polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de cono-
cimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos
a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en eviden-
cia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de mani-
festarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad
y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funciona-
miento democrtico, la "comunidad cientfica" y la "sociedad
abierta". En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concep-
ciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera
mediante "reyes filsofos" que actan con el encargo de realizar
en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por
clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste,
las democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas,
progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin
de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisio-
nes operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no po-
der ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin ele-
gidos, las sociedades democrticas son abiertas por estructura y
funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al
error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la
democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polti-
cas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incom-
petentes hagan mucho dao".' Y en el terreno de la eleccin de
7 Karl Popper (1945): The Open Society and lts Enemies, 4a. ed. Harper and Row,
1963, p. 121. (existe trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires,
Argentina, 1967).
8 Popper. Ibid., p. 223.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
39
las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de
la "crtica tcnica", la "valoracin tcnica", el "enjuiciamiento l-
gico" de la poltica, a la Weber, o "la tecnologa social cuyos re-
sultados pueden ser sometidos a prueba con una ingeniera social
gradual", paso a paso (piecemeal social engineering), a la Popper.'
III-1. H. D. Lasswell y el proyecto original
de Ciencias de Polticas
A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occi-
dente, que reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y
cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Scien-
ces de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, "el co-
nocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la polti-
ca", busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y
decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el pro-
grama pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las cien-
cias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del
gobierno en sus decisiones pblicas.
Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cient-
fica, la desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra
precisamente en el momento en que la poltica requera mayor co-
nocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder
abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior
complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los
aos tensos de la guerra fra, que provocaban "la crisis persistente
de la seguridad nacional", "la urgencia de la defensa nacional", y
que obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano
a reafirmar, difundir y realizar los valores de la dignidad humana,
la democracia, el ubre mercado, amenazados por la propuesta to-
talitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situa-
cin internacional planteaba entonces el problema de "cmo uti-
lizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa",
40 LUS F AGUILAR VILLANUEVA
"cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la raciona-
lidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpreta-
ciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisio-
nes". Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas
interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad de la vida
intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"? y si no se
consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia
social como para el asentamiento de la poltica racional.
A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en
otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en
otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicita-
do: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la
razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el
pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito in-
numerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opi-
nin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la re-
articulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda
en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal
con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige
comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la
ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta.
Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad
cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tra-
dicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una
manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en
lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo
profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser s-
lo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia inte-
lectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una cons-
9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de
polticas, "La orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Las-
swell como texto inaugural del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D.
Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recent Developments in Scope
and Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.
ESTUDIO INTRO[)lJCTORI0 41
truccin personal, argurnentable y acaso refutable. Es la expresin
de una tendencia real, el desemboque de una dinmica intelec-
tual. animada y entramada por la actividad de muchos cientficos
e instituciones acadmicas. El problema de las relaciones entre el
saber y el poder, entre la ciencia y el estado, ya no se plantea en-
tonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia
social alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la na-
turaleza de los poderes del estado. No es una disputa en el vaco
sobre la relacin episternolgicarnente correcta entre la ciencia y
la poltica. Es la cuestin concreta acerca de la relacin entre el
conocimiento natural y social que una sociedad posee en su comu-
nidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legislado-
res rnocrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin de
SI, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas pue-
dan prescindir del (o, dicho de otro modo, deban incorporar el)
conocimiento cientfico en aquellas sociedades cuya produccin,
comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la
tecnologa y la informacin. En estas CIrcunstancias es muy pro-
hable que los ciudadanos (por In menos, en sus capas ms infor-
madas y atentas) empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la
definicin y explicacin de sus problemas o en el abogamiento
de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable
que gobernantes y legisladores procedan alegremente en sus de-
cisiones, confiando en sus corazonadas o en su obstinacin, sin
referencia a enunciados cientficos y procesos tcnicos.
Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas,
reciente e intensa, que Lasswell conoce, en la que ha participado
y de la que su propuesta quiere ser dilatacin y depuracin. En
los aos de la guerra, adems de los cientficos naturales, organi-
zados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico, ha-
ban colaborado activamente un gran nmero de cientficos so-
ciales. Alrededor de la Oficina de Administracin de Precios y
del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas
42 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
haban desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de re-
cursos y sofisticados anlisis de costo- bneficio, en interaccin con
los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los
socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la
Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en
su "Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones
en Tiempos de Guerra", haban analizado sistemticamente el
manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin
de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la
fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas
durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en
1950, despus de audiencias y debates sobre la funcin social de
la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la
investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la Na-
tional Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto
de creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a
las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia so-
cial se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por
esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de
la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anli-
sis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos
e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba
pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colabo-
racin que creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold
D. Lasswellllamaron Policy Sciences en 1951.
Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell,
exista "la viva preocupacin en los crculos intelectuales de cmo
superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamien-
to". Por ello, eran tambin pujantes las "tendencias hacia la inte-
gracin", que en el campo cornpendiador de la poltica se mani-
festaban terica y prcticamente como ''policy orientation". A los
ojos de Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia nor-
teamericana una "orientacin hacia las polticas que atraviesa to-
ESTUDIO INTRODUCTORIO
43
das las especializaciones establecidas", a pesar de su atomizacin
y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso decisorio de po-
lticas, del policy process -a la raz, en "la eleccin del ser huma-
no", en una "teora general de la eleccin"-, trataba de rehacer la
organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle su signifi-
cacin prctica, poltica.
A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a
prever con claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que
hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes
inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teo-
remas con base en la "eleccin racional" de los individuos --o en la
"eleccin pblica", para los problemas cercanos a nuestros intere-
ses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la
decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y
hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es
fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpre-
tacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l ve
en accin una "corriente dominante" y un componente comn, "la
orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias so-
ciales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de
la poltica como objeto significativo de estudio y poseen una capa-
cidad creciente para perfeccionar la racionalidad de! proceso deci-
sorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual.
Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no
slo modificaron las perspectivas tericas de las ciencias sociales,
sus objetos de estudio, e hicieron avanzar sus mtodos. Fueron
tambin ocasin para que stas salieran de su encierro universita-
rio, se involucraran constructivamente en las decisiones de gobier-
no y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejempla-
res por su inters y capacidad eran la economa y la psicologa.
y lo eran porque haban resuelto previamente su problema me-
todolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan
de su ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la solucin
44 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
de problemas prcticos si, por no haber construdo mtodos sus-
tentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e
hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el pro-
blema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura to-
do su esfuerzo intelectual. No tiene mucho sentido que se intere-
sen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso
tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y,
en consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obvia-
mente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedi-
centes cientficos. Ahora bien, en la posicin de Lasswell, clara-
mente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo
lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de
modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y,
en su opinin, "la batalla del mtodo ha sido ya ganada". Entre
los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora entonces de
"aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la elec-
cin de problemas significativos a los que el mtodo pueda apli-
carse y en los que pueda desarrollarse".
En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a aban-
donar sus compromisos valorativos y a estructurar cuantitativa-
mente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo
de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos
(1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la
primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y
reformar las instituciones liberal-democrticas frente a la seduc-
tora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas,
se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin aca-
dmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la
investigacin. !O
lOUna muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de
David M. Ricci (1984): The Tragedy of Political Science, Yale University Press, New Ha-
ven. En este punto ver el cap. 3 y especfficamente las pp. 77-96.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
45
La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucra-
miento en los problemas concretos de la comunidad poltica fue-
ron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La
fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923)
y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica
(1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia
Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discu-
sin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica
con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos,
del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms
interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en
lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funciona-
miento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos
Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron
siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso prime-
ro de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres
Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir
primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se
podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a co-
rregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las
palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos
que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis
y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del
capricho, la ignorancia y de la pasin"."
La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y
sentido descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica
alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera
mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de
las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas ha-
bra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los
1I Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress
Report of the Commitee on Research", en American Political Science Review, (Mayo,
1923), citado por Ricci (1984: p. 87).
46 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA
cientficos, pero no una empresa cientfica viable. En fuerza de su
mtodo, el inters intelectual que manifestaban por el proceso
decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y cumplido. Y
su capacidad de mejorar la racionalidad del proceso decisorio re-
posaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms
an, la unidad metodolgica haca posible iniciar una empresa in-
telectual comn entre las varias ciencias, gracias a procedimientos
conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por
consiguiente, haca posible que la orientacin comn hacia las po-
lticas se desplegar en un ejercicio de conocimiento de las polti-
cas, susceptible de integracin sistemtica, en una nter-disciplina:
en "e' zncias de polticas". Estas se enfocaran sistemticamente al
policy decision-making como su objeto de conocimiento e inter-
vencin. Dicho con el lenguaje de la poca, era posible convertir
la "orientacin" en un "campo" de conocimiento.
Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fun-
damento y la oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o
si, menos ambiciosamente, era la base de un programa multi-in-
terdisciplinario de investigacin centrado en la hechura de la de-
cisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu in-
necesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes
de Lasswell. En su artculo fundador nos dice:
La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin:
por una parte se enfoca al proceso de la poltica y por la otra
hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera
tarea busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin
de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las
ciencias sociales y de la psicologa. La segunda tarea busca me-
jorar el contenido concreto de la informacin y la interp-eta-
cin disponibles a los hacedores de las polticas y, por consi-
guiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias
sociales y de la psicologa. (Lasswell, 1951:14).
ESTUDIO INTRODUCTORIO 47
Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto
de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de ela-
boracin y ejecucin de las polticas, de la recopilacin de da-
tos y de la produccin de interpretaciones relevantes para los
problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell,
1951:14).
Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador
como la concrecin y culmen de la orientacin que muestran las
diversas ciencias sociales hacia las polticas. Cuando las ciencias
sociales, que tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen
sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e imple-
mentacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contri-
buir a la solucin de "los problemas de polticas en un periodo de-
terminado" o a "las necesidades de inteligencia del momento",
entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de
polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas en su co-
nocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la
psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por
otra parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige pa-
ra su racionalidad la incorporacin de los aportes de otras ciencias
no sociales. En s mismas, las ciencias de polticas son aquellas cu-
yo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el pro-
ceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin
perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto, de-
terminado, relativo a problemas pblicos precisos.
Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conoci-
miento. Su foco analtico son las decisiones relativas a "los pro-
blemas fundamentales del hombre en sociedad", a "los conflictos
bsicos de nuestra civilizacin" y, en positivo, "la plena realizacin
de la dignidad humana". El nombre recapitulador de este progra-
ma de investigacin es policy sciences o[ democracy. Slo las
decisiones polticas democrticas, en tanto decisiones sustancial-
48
LUIS F AGUILAR VILLANUEVA
mente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad co-
lectiva, son las que requieren de la "funcin inteligencia". En la
democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad
es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autorita-
rismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y com-
pletar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se des-
cartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos
particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una
problemtica social ms significativamente universal y bsica, "p-
blica". Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas
al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas cien-
cias de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativa-
mente comprometida, "orientada a problemas" y, por ello, tam-
bin contextual.
De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso
valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica
y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta
valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se in-
terviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones inte-
lectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas guberna-
mentales y las de sus asociados. Estas SGn enteramente
comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamen-
te por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positi-
vistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quie-
re hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o
mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y po-
ltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam
"relacin a valor" (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccio-
nan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas previas;
slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus
polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor,
cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos
resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto es-
ESTUDIO INTRODUCTORIO
49
tructural e histrico (espacio-temporal) mayor, por ende, si no se
construyen "modelos de desarrollo" (developmental constructs)
para comprenderlos y explicarlos. 12
Un problema, es decir, un hecho calificado como problema,
particularmente si problema significativo, cristaliza toda una his-
toria cultural; es resultado de una cadena causal compleja de fac-
tores sociales y tambin resultado de la evolucin de las percep-
ciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el
problema que una poltica quiere resolver implica y exige conocer
el entorno socioeconmico y cultural del que forma parte, por el
que existe y est determinado, as como el proceso histrico del
que es efecto y momento de su tendencia.
Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfi-
co desde referencias bsicas de valor racionalmente defendibles.
De aqu la exigencia del "esclarecimiento de las metas y de los
propsitos valorativos que subyacen en una poltica". De aqu
tambin que su objeto no sean de suyo las actividades de rutina
de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpi-
cos del momento ni tampoco seudoproblemas de polticas que, a
pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificar-
los, no alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en
cambio, su objeto los grandes problemas de la poltica en su sen-
tido clsico de realizacin colectiva de la libertad y dignidad de la
persona humana: la poltica pblica en sentido valorativo estricto.
Como tales son problemas de densidad y complejidad histrica,
determinados por el peso de un pasado social multidimensional, y
determinantes para el futuro social preferido. Por tanto, proble-
mas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles de
ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una
12El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica
de las "construcciones/modelos de desarrollo" es el de Heinz Eulau (1958): "H.D. Las-
swell'sDevelopmental Analysis'', en Western Political Quaterly, vol. 11, n. 5, junio, pp. 229-
42. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985): "Contextual Orientation in Policy
Analysis", en Polcy Sciences, vol. 18, n. 3.
50 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social
en su conjunto, del proceso de transformacin social en acto y de
los conflictos bsicos de la poca. En el entusiasmo, Lasswell ha-
bla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial,
"el patrn de 1<: revolucin mundial de una poca", para poder
acercarse a una eleccin razonable de poltica. La tarea es "vincu-
lar los valores y las tendencias". Nada menos. Por esto, precisa-
mente, los "modelos de desarrollo" conceptuales rebasan y relati-
vizan la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana
cualitativa de una construccin metodolgica que pareca enten-
derse exclusiva y espesamente cuantitativa, positivista. Queda tal
vez presente, "la tensin entre humanismo y conductismo", para
decirlo con la ruda expresin de D. Garson (ver aqu su artculo),
pero hay un escape al canon cuantitativo del neopositivismo/con-
ductismo en el momento ms original (y~ heterodoxo) de la con-
cepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del con-
texto social e histrico para conceptualizar y explicar los
problemas importantes de poltica y, en consecuencia, formular
las polticas importantes.
Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como
Lasswell entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin
polticaY Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesurada-
mente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los ti-
pos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca
desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un pa-
pel heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor
finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a
no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de
ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de positivis-
mo y humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las ex-
plicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imper-
13Luis F. Aguilar VlIanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols, coedicin
UNAM-M.A. Porra, Mxico. 1988.
ES11JDIO INTRODUCTORIO
51
fectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teo-
remas probados que establecen correlaciones causales entre ac-
ciones y consecuencias. Asmismo, como en Weher, las ciencias
ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las me-
tas", una expresin preferida de Lasswell.
Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas
cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica ameri-
canas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico
del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la "revolucin
conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca ab-
sorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, cam-
po de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de
los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba ago-
tado y las cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su uso prc-
tico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la
agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos rei-
vindicatorios de "civil rights", las movilizaciones en busca de res-
puesta a problemas sociales ancestrales irresueltos y a nuevas nece-
sidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio
creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones re-
ales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba
sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno
con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell
retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistema-
ticidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado
por su otro artculo programtico "La concepcin emergente de las
ciencias de poltica", que inaugur el primer nmero de la revista
Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acu-
a y precisa el objeto y objetivo de su propuesta:
Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia sepa-
rables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la
poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El en-
52 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
foque de polticas tiende a la contextualizacin y no a la frag-
mentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los
problemas (Lasswell. 1971:1).
Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin
de la poltica as como de hecho sucede. Es una empresa de teora
positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasifica-
ciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema
poltico dado -yen especial, el gobierno- elabora y desarrolla las
decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Con-
cretamente busca saber cmo y por qu determinados problemas
son calificados de pblicos y a otros se les niega tal calidad, cmo y
por qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda y ex-
cluye otros; cmo y por qu los percibe y define de una cierta ma-
nera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms rele-
vantes; cmo y por qu los gobiernos tienden a elegir ciertos cursos
de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos as-
pectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos,
operadores, aspectos; cmo y por qu se eligen ciertos patrones de
implementacin y se prefieren ciertos criterios valorativos en la-
eleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide con-
tinuar con las viejas polticas, tal vez corrigindolas, o se decide can-
celarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilus-
trativa que exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento.
La empresa cognoscitiva sera exitosa si se pudiera saber la lgica
que subyace y dirige el proceso decisorio de las polticas en un sis-
tema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn de
planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta
actividad y rea de investigacin fu y es la que ms despierta inte-
rs entre los politlogos, interesados en describir procesos y suce-
sos, y tal vez explicarlos.
Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los
teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin
ESTUDIO INTRODUCTORIO
53
de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin
pblica. Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados
de las ciencias sociales, de las ciencias naturales (cuando impor-
tan) y de las ciencias de decisin y gestin, mtodos analticos, in-
formacin pertinente y conocimiento, con el propsito de incre-
mentar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y
desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora
normativa que, conforme a los enunciados causales de las ciencias,
indica cules son los cursos de accin idneos, eficaces y eficientes
para poder realizar los fines preferidos en contextos dados y res-
trictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter
tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y pro-
cedimientos de la accin pblica, pero que podra elevarse a rec-
tificar y esclarecer las metas mismas que los actores polticos per-
siguen o reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o
desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean
los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinen-
tes en una decisin de poltica, as como las conclusiones alcanza-
das en el estudio del funcionamiento de un determinado sistema
poltico administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental
dominante que marca la elaboracin de polticas.
En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento
son interdependientes y complementarias, adems de interdisci-
plinarias y contextuales, con un ojo puesto en las peripecias del
proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del contexto
histrico y sociopoltico mayor. A la propuesta de Lasswell segui-
rn dos reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que
no aceptarn la interdisciplina, aunque simpatizarn con el men-
saje de la contribucin prctica de la ciencia social a la decisin
poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la con-
tribucin prctica de las ciencias. Porque ambos grupos coincidan
en la conveniencia o en la necesidad de que las ciencias aportaran
conocimiento a la decisin de las polticas -yen este punto resu-
54 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
man la propuesta lasswelliana-, otorgarn mayor importancia al
momento normativo de la propuesta y dejarn el momento posi-
tivo a los interesados en la ciencia poltica. Se configuraron as dos
corrientes: por un lado, los normativos, sea disciplinarios e inter-
disciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en
el estudio positivo de la elaboracin de la poltica. El resultado
fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la es-
cisin entre los investigadores. Por un lado, se rechazaba la inter-
disciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia entre el
"conocimiento de" y el "conocimiento en". Demos una rpida mi-
rada a estas diversas corrientes an vivas en el movimiento de
ciencias de las polticas.
III-2. Los desarrollos del estudio de polticas
Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra
de Corea en proceso) el proyecto de Lasswell no era el nico ni era
tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya ma-
durez l se refera para basar su proyecto como una empresa posi-
ble y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones
'con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el
tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca
una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan
compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero
no necesariamente en la manera de estudiar la decisin poltica o
en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento
cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia
ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero,
conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era
muy probable que la entendieran como ciencia social aplicada, co-
mo la posible contribucin prctica de una disciplina especfica a
las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramen-
te les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y
ESTIJDIO INTRODUCTORIO
55
rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms
avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho
contribuciones exitosas a decisiones crticas en el tiempo de gue-
rra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos
hay que contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a
los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa
de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciu-
dadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan
insensibles a una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y
valorativamente comprometida. No todos haban vivido la expe-
riencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para confiar en
la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontra-
ban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos confiables,
lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable.
Decir que su foco era la manera como se elaboraban las polticas
era decir algo muy genrico y multidimensiona1. Por consiguiente,
a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la invitacin al
ejercicio de una profesin que al desarrollo de una disciplina cien-
tfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada prove-
na de la ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de po-
lticas y su profesionalizacin vino de las ingenieras, las
matemticas aplicadas y la economa.
La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada
por otros dos padres fundadores, Edward S. Quade, de la Corpo-
racin Rand, y Yehezkel Dror, de la Universidad Hebrea de Je-
rusaln, entonces muy activo en la comunidad cientfica nortea-
mericana. Ouade" la retomar y encuadrar dentro de su
inclinacin por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas;
14 Quade Edward S. Anlisis de Fonnacin de Decisiones Policas, Instituto de Es-
tudios Fiscales, Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: Analysis
for MilitaryDecisions. Rand McNally, Chicago. 1964. Giandomenic? Majone y Edward S.
Quade, eds. Pitfalls o/Analysis, Wiley, New York. 1980. Hugh J. Miser y E.dward S. C?ua-
de, eds, Handbook o/ Systems Analysis: Craft Issues and Procedural Choices. Amencan
Elsevier, New York. 1987.
56 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
y, por consiguiente, prestar mayor atencin al anlisis normativo
de la toma de decisiones, a la construccin de la opcin correcta,
y no le interesar mucho el estudio ms politolgico y positivo de
cmo toman de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o
los sistemas. Le interesa elpolicy analysis, ms que elpolicymaking
o, dicho en trminos lasswellianos, "el conocimiento en". La in-
terdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es
vista como una "mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de
la decisin", en cuya composicin se pueda entrever que el peso
mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin de Qua-
de, "las ciencias de decisin y gestin" -investigacin de operacio-
nes, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de
juegos, programacin lineal...- han revolucionado la manera de
pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y cmo deben ser),
pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se inte-
gren las ciencias sociales al anlisis. En su histrico.prlogo como
editor de la nueva revista Policy Sciences, en la primavera de
1970, en su primer nmero escribe:
es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los proce-
dimientos de las ciencias 'blandas' del comportamiento a la in-
geniera de sistemas y a la tecnologa aeroespacial; por el otro,
se impone introducir los mtodos cuantitativos del anlisis de
sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques
habituales de los cientficos sociales y polticos. Los abogados
del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no se
trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algu-
nas interacciones en los mrgenes de las disciplinas, sino que,
para que la revolucin contine, es claramente necesario inte-
grar las varias disciplinas en un nico movimiento y mezclar
los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las
ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que
intenta mezclar las ciencias de la decisin con las ciencias de
ESTUDIO INTRODUCTORIO
57
la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los
mtodos cientficos de decisin y con las ciencias de la con-
ducta, el proceso que los hombres utilizan al formular sus jui-
cios y adoptar sus decisiones. (Quade, 1970: 1).
Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbor-
dado en sus expectativas sobre los alcances de la razn (neoposi-
tivista) en el mundo poltico, Yehezkel Dror" se lanzar a propo-
ner una nueva ciencia de las polticas con un "nuevo paradigma",
ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia habr de
integrar "las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin",
as como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una
"superdisciplina que se enfocar al estudio del public policymaking
y, ms especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas
de polticas" (Dror, 1970: 138-139). Despus de mostrar las limi-
taciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de los
aportes unilaterales de las ciencias particulares a la decisin, las
distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas
provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas,
Dror dibuja los grandes trazos del anlisis y del sistema de deci-
siones, que constituiran las piezas esenciales de una "metateora"
de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera
la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla gene-
ral de anlisis y decisin, que permitira describir y explicar cada
una de las polticas particulares as como de hecho suceden, a la
vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema
y circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la me-
tapoltica posee, adems de perfeccin lgica, perfeccin prctica.
La metapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a en-
tender y explicar las diversas decisiones, pero sobre todo es el mo-
15Yehezkel Dror: Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scrant?n.
1968. Merece leerse el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una r ~ v J s l 6 n
del movimiento y refina su posicin. Tambin es importante Ychezkel Dror: Design. Jor
thePolicy Sciences, American Elsevier, New York. 1971.
58 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
delo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en contextos
y cuestiones cambiantes, cul es la poltica a decidir y operar. La
meta interdisciplinaria es dar forma a este ideal normativo de de-
cisin de polticas. El poderoso atractivo racionalista de la concep-
cin de Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a las li-
mitaciones metodolgicas para sustanciar la metapoltica y
desemboc en una serie de recomendaciones valiosas, aunque no
siempre factibles.
Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se
parti en dos corrientes, segn se aceptara o desechara que la
contribucin de las ciencias a la decisin poltica deba proceder
conforme a un esquema multidisciplinario, contextual, orientado
a problemas, y normativo, inspirado en elecciones valorativas de
fondo. Fueron particularmente cuestionadas las estipulaciones
metodolgicas de interdisciplina, contextualidad y valoracin.
Algo enteramente de esperarse, debido al dominio de la episte-
mologa neopositivista de los aos cincuenta y sesenta conduc-
tistas. De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban
slo en el momento normativo-tcnico y, por ende, en el anlisis
y diseo de la poltica, se separaron de los que (inter)disciplina-
riamente se interesaban tambin en el proceso decisorio pero
exclusiva o primordialmente para entender la manera como se
tomaban de hecho las decisiones. Los primeros prefirieron y an
prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos policy
sciences. Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes
son varias: cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidis-
ciplinarios, normativos y positivos, ms bien economistas y ms
bien poltico-administradores, sinpticos y antisinpticos (Gar-
son) o, dicho con la metfora irnica de R. Nelson, los "tritura-
dores de nmeros" (numbers crunchers) y los "politiqueros"
-que mucho recuerda en nuestro medio la distincin entre "tec-
ncratas" y "polticos"- los que se interesan en el "contenido"
de la poltica y los que se interesan en el "proceso" de la poltica
ESTUDIO INTRODUCTORIO
59
(Ranney), los que quieren "reemplazar la poltica por el conoci-
miento" y los que quieren "reemplazar el conocimiento por la po-
ltica" (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y con-
frontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso
decisorio de las polticas. En un frente los racionalistas, analistas,
sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en
el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisfi-
cers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera
del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento
terico algn significado determinante en la adopcin de decisio-
nes, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional"
(sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inheren-
te a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms irre-
ductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual"
contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera de
Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin:
Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos
cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteri-
z por su identificacin con el anlisis de sistemas como
metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la
optimizacin de valores como criterio de decisin. La co-
rriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin
con el pluralismo como meta teora, el anlisis contextual y de
casos como metodologa y la racionalidad social (en el senti-
do de integracin de intereses) como criterio de decisin.
Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la
dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica prob
ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en
el anlisis de polticas. (Garson, 1986: 10).
60 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las
dos corrientes han tenido intelectuales de primera, prestigiosos
centros universitarios y oportunidades polticas favorables." Por
ejemplo, los analticos, inclinados por la modelacin matemtica,
que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las polticas
de defensa y seguridad, vivieron aos de gloria e influencia cuan-
do en 1965 el presidente Johnson extendi el Sistema de Planea-
cin, Programacin y Presupuestacin (PPBS, por sus siglas en in-
gls), desarrollado y practicado en el Departamento de Defensa,
a toda la administracin federal (en 1971 cay en desuso). Por su
parte, los incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los
problemas y atentos a la viabilidad administrativa de las decisio-
nes, tuvieron tambin sus aos de gloria e influencia en el mo-
mento de las grandes polticas sociales reformistas ("Gran Socie-
dad" y "Guerra a la Pobreza"), lanzadas por los presidentes
demcratas Kennedy y Johnson, para atacar de raz los problemas
de la pobreza, la discriminacin, el desempleo. Alrededor del en-
tonces poderossimo Departamento de Salud, Educacin y Asisten-
cia, incontables socilogosypolitlogos disearon, experimentaron,
supervisaron y evaluaron los programas sociales innovadores. Los
resultados fueron desalentadores para las dos corrientes. Los pro-
blemas pblicos rebasaban por mucho a las polticas pblicas; el uso
intensivo de ciencia e investigacin en los programas no era deter-
minante en la solucin de los problemas yfrecuentemente generaba
problemas adicionales mayores. Los aos setenta se abrirn enton-
ces bajo el signo del desencanto; primero, desencanto en las posi-
bilidades de intervencin poltica por parte de la ciencia social: las
ciencias sociales tenan muypocos estudios y poqusimas explicacio-
nes acerca del comportamiento y los antecedentes causales de cier-
tos hechos calificados como problemas sociales de inters pblico.
16Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter deLeon. Advice
and Consent, The Development ofthe Policy Sciences, Rusell Sage Foundation, New York.
1988. Una narracin-reconstruccin sucinta y sustanciosa.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
61
Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal."
Al revisar esos aos, Peter DeLeon afirma:
El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las
cuestiones de poltica pblica, particularmente si de indole
normativa. Tambin se reconoci que los aportes de la econo-
ma tenan serias limitaciones hasta en los asuntos de propie-
dad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la
poltica, el nfasis en la optimizacin, el descuido del proceso
y de los procedimentos, los supuestos microeconrnicos acerca
de la conducta humana, probaron ser una base inadecuada pa-
ra tratar asuntos de poltica pblica... La propensin general
de estas teoras y programas a excluir las consideraciones nor-
mativas -a acentuar la eficiencia con menoscabo de la equidad-
era inaceptable para los hacedores de las polticas... Los in-
cumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus
xitos en el Departamento de Defensa, eran clara evidencia de
que los problemas de poltica pblica se resistan frecuente-
mente -tal vez estructuralmente- a ser tratados y corregidos
con soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza com-
pleja, interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988: 25).
El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra
contra la Pobreza, lamentablemente no detectado a tiempo,
fue la profunda ignorancia de las causas de los males sociales
17 Para un balance de esos aftas, ver: Ida Haos (1972): Systems Analysis in Public
Policy, University of California Press, Berkeley; A1ice Rivlin (1971): Systematic Thinking
[or Social Action, The Brookings Institution, Washington D.C.; Walter Williams (l971):
Social PolicyResearchandAnalysis: The Experience in the Federal SocialAgencies, Ame-
rican Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): Politicsand the Professors: The Great
Society in Perspective, The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A Levine
(1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons from the War on Poverty, MIT
Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximum Feosible. Misunderstanding:
CommunityAction in the WaronPoverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan
Glazer (1988): The Limits 01Social Policy, Harvard University, Cambridge.
62
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia
de objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusias-
mo sin lmites, motivado por el mpetu poltico, invadi los
anlisis y los suplant. En la atinada frase del senador Moyni-
han, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron
en "el mximo malentendido posible". El resultado fue enton-
ces una dcada de ensayos, errores y frustraciones, por lo que
bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles de millones
de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el
punto de vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra
contra la Pobreza fue una sacudida a las noveles ciencias de
polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas de la pobreza
-se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y
econmicas?- y no slo sus sntomas. Los programas fueron
consecuencia de esas deliberaciones. La leccin que se apren-
di en esos aos fue "los errores a evitar", a lo largo de los
diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron
muchos programas con nformacin insuficiente o inadecuada,
y por razones de necesidad poltca se busc la innovacin ms
que la informacin y el anlisis. Se ignor la importancia de la
implementacin y se le dej candorosamente en manos de
funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descui-
d por mucho tiempo la evaluacin de los programas y dema-
siado tarde se descubri que carecan de teora, metodologa y
datos. La evaluacin tampoco fue constructiva. En suma, se en-
tendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms
complejos de lo que se crea y, por ende, pertinazmente resis-
tente a los remedios de los cientficos sociales. Al comparar los
resultados prometidos con los realmente aportados, fue lgico
que los profesionistas del sector pblico y los patrocinadores
simpatizantes se volvieran escpticos respecto de la capacidad
de los analistas de polticas para aliviar los males y problemas
sociales. (DeLeon, 1988: 61-2).
ES'TIJDIO INTRODUCTORIO
63
Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y
programas de poltica aconteci en los aos 70, en sincrona con
el desencanto en los programas de reforma social, el desuso del
Sistema de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, el escep-
ticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la institucionali-
dad (Watergate) de la presidencia. Tal vez fueron todos esos du-
ros hechos polticos y administrativos los que reactivaron la
necesidad de una mayor "relevancia prctica" de las ciencias so-
ciales, por dos dcadas ensimismadas en su reconstruccin meto-
dolgica (la "revolucin conductista"), y los que invitaron a un
mayor rigor analtico en las decisiones pblicas, aunque ahora con
una visin ms madura y realista acerca de las posibilidades del
anlisis cientfico. Entonces varias universidades comenzaron a
abrir programas de posgrado en anlisis de polticas pblicas y re-
cibieron el impulso decisivo, cuando la Fundacin Ford en 1972
declar que estaba dispuesta a "contribuir al establecimiento o a
la consolidacin de programas de excelencia para el entrenamien-
to avanzado de jvenes profesionistas interesados en el servicio
pblico" y financi con ms de 2.5 millones de dlares ocho pro-
gramas pioneros en Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke, Harvard,
Ann Arbor, Austin, Stanford y Rand, programas an hoy entre los
ms importantes. Ahora hay ms de 150 programas universitarios,
Con objetivos semejantes, que con diferentes pesos y mezclas com-
parten un hilo conductor en su curricula: mtodos cuantitativos,
microeconoma, anlisis poltico y organizacional (frecuentemen-
te tambin legal), con una orientacin profesional explcita, dedi-
cada al anlisis y diseo de polticas pblicas, que en principio
sean legalmente correctas, econmicamente racionales y viables
poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky, fundador y ani-
mador de la Escuela de Graduados de Poltica Pblica, en la Uni-
versidad en Berkeley resume bien la situacin."
. 18 Aaron Wildavsky. Speaking TI1l1h lo Power: The Art and Craft of Policy Analysis,
Llttle-Brown, Bastan. 1979.
64 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora pol-
tica cualitativa, para depurar la imagen de hacia dnde queremos
ir; modelacin cuantitativa para sistematizar nuestras conjeturas
de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para disciplinar
el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las
organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una
tiene su sitio. Sin embargo el anlisis de polticas es una actividad
que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de
creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y agu-
zarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y
aprender. (Wildavsky, 1979: 3).
El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos
setenta, en la poca conductivista de la "dcada de la desilusin"
(Ricci) tena muchas y buenas razones. No slo era la bsqueda
de relevancia de la ciencia poltica ante problemas sociales can-
dentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera
de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administra-
cin. As, por el lado de la ciencia poltica, en busca de vocacin
prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin dada al in-
put de la poltica, a los estudios sobre las formas, mecanismos y
grupos de representacin y agregacin de intereses, de configura-
cin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al
output de la poltica, a la manera como se elaboraban las decisio-
nes, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico.
Austin Ranney (1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo
que era hora de prestar menos atencin al "proceso" a travs del
cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el "conteni-
do" de las decisiones, una invitacin que los analistas, no polit-
logos, seguramente aplaudan." Por el lado de la Administracin
Pblica, a travs de agitados debates, se propuso por muchas vo-
19 Austin Ranney, ed. Political Science and Public Policy, Markham, Chicag
o.
1968.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
65
ces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque de la "admi-
nistracin cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su
asepsia cientfico-tcnica, despolitizada) al que se imputaba la se-
paracin infausta entre poltica y administracin, y asumir el en-
foque integrador de "poltica pblica", el del proceso de gobierno,
que conjuntaba a polticos y administradores, los volva interde-
pendientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que
llenar el policy vacuum Haba sobre todo que reestructurar el
"campo" o "foco" disciplinario de la "nueva administracin pbli-
ca" alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su exten-
sin y complejidad, rompiendo ataduras y complicidades con el
modelo cannico del POSDCORB21 que haba colonizado y des-
valorizado la disciplina. Thomas R. Dye
22
habl en nombre de la
ciencia poltica.
Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de
la ciencia poltica. Los cientistas polticos se han interesado en
las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y
comportamientos polticos, ms que en el contenido mismo de
la poltica. La ciencia poltica 'tradicional' enfoc principal-
mente su atencin a la estructura institucional y a la justifica-
cin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica moderna
211 Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy VaclIlIIn, escrita por los politlogos
yadministradores pblicos, Roben N. Spadaro, Thornas R, Dye, Robert T. Golernbiews-
ki, Murray R. Stcdrnan, L. Harrnon Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington.
1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha entre la academia, la poltica y la poltica
pblica, as como explorar las opciones que todava por poco tiempo era disponibles a los
politlogos y socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica
y es mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix).
21 POSDCORRB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning, Organizing, Staffing, Di-
recting Coordinating, Reporting, Budgeting que, en el marco de la dicotoma poltica-ad-
mInistracin, recapitulaba la quinta esencia de la administracin pblica segn las ideas
de L Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos centrales en el desarrollo de la ciencia
publiadministrativa. Ver susPapen on the Science o{ Administration , Kelley, New York.
1937, 1969. .
221omas R. Dyc. Policy Analysis, The University of Alabarna Press, University, 3a.
ed. 1983.
66 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
'conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y compor-
tamientos asociados con el gobierno. Se dedic entonces a es-
tudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de
los individuos y los grupos, los factores determinantes del voto
y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de
inters y de los partidos polticos, la descripcin y explicacin
de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas,
ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicio-
nal tuvieron algo que ver con el contenido de la poltica pbli-
ca. (Dye, 1976: 2).
La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia polti-
ca y/o toda la administracin pblica en torno del ciclo de la po-
ltica pblica termin por mostrar su debilidad, cuando entre otras
razones, no hubo una vez ms consenso sobre qu entender pre-
cisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot tantas
y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o adminis-
trativa terminaban por carecer de un objeto de conocimiento ana-
lticamente bien construido, especfico y estable. Pocos segura-
mente saban qu estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que
los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de polticas: "se refieren
-segn D. Palumbo- a cualquier investigacin que se relaciona
con el inters pblico o lo promueve"; o que "la poltica pblica
es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y
que el anlisis busca "describir y explicar las causas y las conse-
cuencias de la actividad del gobierno" (Dye, 1976: 1); o que "para
entender la elaboracin de la poltica se debe entender toda la vi-
da y la actividad poltica"Y En estas expresiones de autores con-
sagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos co-
legas menores, se careca de precisin y contundencia cientfica
23 Charles E. Lindblom. The Policy-Making Process, Prentice-Hall, Englewood Clffs.
1980. (Existe trad. esp. en coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)
ESTUDIO INTRODUCTORIO
67
Hay algo ms genrico y extenso que inters pblico, decisiones
y no decisiones gubernamentales, vida y actividad poltica? Pare-
ca, de nuevo, que se encargaban tareas profesionales por realizar
ms que tareas disciplinarias de ciencia. En estos casos la invoca-
cin de la multi o interdisciplina era una cortina de humo sobre
el problema o un factor que enmaraaba ms la discusin. Martn
Landau," riguroso metodlogo, desde su oficio de cientfico de
administracin pblica, fue claro:
Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de
cuestiones, que amenazan la integridad del 'campo' de la Ad-
ministracin Pblica. Diseadas para contrarrestar la dicoto-
ma entre poltica y administracin, los nuevos problemas y
conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado.
Hacen virtualmente imposible especificar un rea de actividad
que no pueda ser considerada dentro del mbito de la admi-
nistracin... El campo de la administracin pblica se queda
con una base imprecisa y cambiante, indistinta de la ciencia
poltica. En la perspectiva de poltica pblica, la administra-
cin pblica ni es una subrea de la ciencia poltica, ni tampo-
co la abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinni-
mo. En el esfuerzo por tratar de definir su campo de
conocimiento, por hacerlo 'definido', el campo termina por
evaporarse. (Landau, 1972: 186).
Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu
los gobiernos toman las decisiones que toman, fue absorbida por
la ciencia poltica con sus frreos hechos y destinos, abdicando de
sus preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad.
Por su parte, la ciencia poltica incorpor peligrosamente las preo-
cupaciones normativas y operativas propias de toda administra-
24 Martin Landau. Political Theory and Political Science, Humanities Press, New Jer-
sey. 1972.
68 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
cin pblica. En resumen, en el apogeo de los programas acad-
micos de poltica pblica, los economistas, los matemticos apli-
cados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo
analtico-normativo en santa paz, indicando cules seran las me-
jores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pbli-
cos en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En
cambio, los politlogos y administradores pblicos siguieron li-
diando epistemolgica, ideolgica y polticamente con la cuestin
de si disciplinaria o interdisciplinariamente se deba estudiar el
proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si
adems los resultados correctos de sus estudios deban o no com-
prometerse polticamente, desplegarse en normas (tcnicas) para
la toma de decisiones de polticas y qu validez podran presentar
las recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica res-
pecto de las prescripciones ms ntidas y precisas de la modela-
cin econmico-cuantitativa del proceso poltico.
En los aosochenta, los programas universitarios norteamer-
canos de poltica pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms
quetericos, dominados por la microeconoma ms que por la
ciencia poltica, interesados en el ejercicio profesional ms que en
el desarrollo de una disciplina (posible o imposible, disciplinaria
o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el ma-
nagement ms que en el analysis. En efecto, han sido demasiadas
las catstrofes gubernamentales y, en consecuencia, los programas
pblicos se han reducido cada vez mas en nmero, a la vez que se
les ha exigido mayor calidad, eficiencia y responsabilidad. Todo
esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la "gestin/di-
reccin pblica" (neologismo crtico para deslindarse del trmino
empolvado de una "administracin pblica" dependiente, inofen-
siva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis
orientador de la supuesta gran decisin poltica. En las condicio-
nes actuales, en que pocos meteran la mano al fuego por un es-
tado activista, el reclamo .ciudadano acenta la eficiencia en la
ESTUDIO INTRODUCTORIO
69
gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis so-
fisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas re-
formas resolutorias. En lnea con esta nueva orientacin, los lti-
mos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979: 11),
insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos que
los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "inte-
racciones sociales", sin necesidad de la coordinacin gubernamen-
tal, que los que eran capaces de resolver los gobiernos a travs del
"anlisis racional" o la "especulacin intelectual" de analistas es-
pecializados.
Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conoci-
miento de y en el proceso decisorio, de la poltica: policy studies,
policy research, policy analysis, policy science(s). Tambin son mu-
chos los intentos de poner orden entre sus diversos significados,
acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos reflejan en
algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y
en algo son normas artificiales de clasificacin, con criterios y ca-
tegorizaciones discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa
actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y
socilogos polticos, positivos, interesados en el knowledge 01 the
policymaking, y en el otro extremo, a los economistas, matemti-
cos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con inters nor-
mativo y muy ocupados en el knowledge in the policymaking, en la
hechura racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos l-
timos hay que reservarles el nombre de policy analysisy a aqullos
el de policy studieslresearch, es una cuestin interminable de per-
manente discusin, pues siempre se podr cuestionar la correc-
cin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de
una disputa tan interminable como poco convincente. En general,
se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de
construir y evaluar la(s) mejor(es) opcion(es) de poltica, relativas
a determinados problemas pblicos. y policy studies se utiliza para
denotar simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efec-
70 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
tos, procesos, contenido, restricciones, modalidades... de la hechu-
ra de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los
dos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones interme-
dias, numerosas y curiosas.
Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas
con referencia al objeto de conocimiento (orientacin ms disci-
plinaria): "el anlisis de poltica pblica es la evaluacin de cul,
entre las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es
la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de determinados
fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del
campo ms amplio de los estudios de poltica, que tratan de la na-
turaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica p-
blica" (Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3).25 "El anlisis de polticas
puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias
de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las
causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependien-
tes y el analista busca explicarlas con referencia a variables inde-
pendientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas.
Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la 'determi-
nacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las
polticas pblicas, stas son las variables independientes y las de-
pendientes son las condiciones sociales, econmicas o polticas
que se suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta inves-
tigacin puede ser llamada investigacin del 'impacto de la polti-
ca'." (Dye, 1976, 1983: 5-6).
Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms
profesional): "El polticas es una ciencia socialaplicada
que usa muchos mtodos de investigacin y argumentacin para
producir y transformar informacin relevante que pueda ser utili-
zada en las organizaciones polticas para resolver problemas de
25 Stuart S. Nagel. a) Contemporary Public Policy Analysis, The University of Alaba-
ma Press, Alabarna, 1984. b) Public Policy: Goals, Means and Methods, SI. Martin's Press,
New York, 1984. Ofrece tambin una definicin similar en la introduccin a la Encyclo-
pedia of Policy Studies, por l editada, Marcel Dekker, New York, 1983.
ESTUDIO INTRODUCTORIO
71
poltica." (Dunn, 1981: p. IX).26 "El anlisis de polticas es una ma-
nera de sintetizar informacin, incluyendo resultados de investi-
gacin, con el fin de producir un formato para las decisiones de
poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las
necesidades futuras de informacin importante para las polticas."
(Williams, 1971: p. XI).27 O ms brevemente, pol-
ticas es un consejo dirigido a un cliente, significativo para las de-
cisiones pblicas". (Weimer y Vining, 1989: 1).28 "En sentido am-
plio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de
anlisis que genera y presenta informacin con el fin de mejorar
la base en la cual descansan los juicios de los decisores de polti-
cas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la
descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la
sntesis de nuevas altenativas." (Ouade, 1975: 4). Quade nos ad-
vierte enseguida que su denotacin del policy analysis "es comple-
tamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de los
estudios conductuales del policymaking, donde el trmino se refie-
re al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as
como de hecho suceden". (Quade, 1975: 5). Y recapitula: "el an-
lisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de deci-
siones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y el
anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incon-
gruencias en los fines o en los procedimientos, generando nuevas
alternativas y sugiriendo las maneras de transladar las ideas en po-
lticas factibles y viables... El anlisis de polticas no es sino un
complemento, muy poderoso, del buen juicio, la intuicin y la ex-
periencia de los decision makers". (Quade, 1975: 11).
26 WilIiam N. Dunn. Public Poliey Analysis: an Introduction, Prentice-Hall, Engle-
wood Cliffs. 1981.
27Walter Williams. Social Poliey Researeh and Analysls, American Elsevier, New
York. 1971.
28 DavidL. WeimeryAidamR. Vining. PolicyAnalysis: Concepts and Practice, Pren-
tice Hall, Englewood Cliffs. 1989.
72 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
IV. Un estilo pblico de gobierno:
observaciones recapituladoras
Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del go-
bierno seguir siendo bsica, necesaria, importante y, para bien o
para mal, determinante en numerossimos campos estratgicos y
cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como
el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de la pro-
ductividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la de-
sigualdad, la calidad de vida, la proteccin del medio natural. Sin
embargo, la iniciativa gubernamental se despliega ahora en un
contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto
en los pases avanzados como en los rezagados se ha difundido
una visin framente realista de las posibilidades efectivas del go-
bierno en la solucin de muchos problemas pblicos. Buenas ra-
zones hay para ello. Muchos problemas han quedado irresueltos
o han empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo
gubernamental. Pero ms all de errores, un buen nmero de ciu-
dadanos y hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no
sin sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su
magnitud, complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son s-
lo relativamente tratables y resolubles con las herramientas lega-
les, fiscales, informativas, asistenciales, a disposicin del gobierno
democrtico. A esta clase de problemas espinosos, elusivos, par-
cialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos proble-
mas sociales que encaran grandes nmeros de poblacin en nues-
tro pas. Vetustos determinantes culturales, patrones de
comportamiento persistentes, componentes de preferencia y deci-
sin personal, hacen que los impactos de la accin gubernamental,
en el feliz caso que tengan puntera e incidencia, sean insuficien-
tes. Obstinarse en el mismo abordaje o lanzar un tratamiento gu-
bernamentalmente ms abrumador del problema complican an
ms las cosas. Es de todos conocida la historia de un estado que
ESTUDIO INTRODUCTORIO
73
devino hipertrfico por ir tozudamente en pos de los mismos
grandiosos objetivos con los instrumentos, estrategias y actores de
SIempre.
Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero li-
mitado -limitado en sus funciones a ciertos campos de accin y
limitado en su eficacia frente a ciertas cuestiones- ha dado pie a
reticencias y resistencias sociales ante las incursiones guberna-
mentales innecesarias y ha presionado para que se exploren cami-
nos alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado
todo un universo de exploraciones tras nuevas formas de gestin
pblica, en busca de eficiencia y equidad en la promulgacin de
leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de
los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la
complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas, ha-
r cada vez ms trabajoso el gobierno y la administracin pblica.
Nunca ha sido fcil gobernar. Pero, lo ser seguramente menos en
el contexto de sociedades polticas democrticas, plurales, activas,
progresivamente ms informadas y autnomas.
Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y es-
tado impulsa hacia el estilo pblico de gobierno en su toma de de-
cisiones y puesta en prctica. A la construccin de este estilo de
gobierno puede contribuir el estudio de las polticas, uni y multi-
disciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede ayudar
a disear polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza
pblica de la funcin gobierno. Concretamente: atender proble-
mas de autntico inters general (y, en nuestra actual situacin,
pblicos debern ser considerados los problemas sociales particu-
lares de aquellos individuos y grupos que sin su responsabilidad
estn lejos de poder valorar sus libertades econmicas ypolticas);
facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados a la defini-
cin de los problemas y a la formulacin de las polticas a travs
de canales abiertos, no selectivos, de opinin e influencia; cons-
truir y elegir polticas eficientes, maximizadoras de utilidades y
74 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
minimizadoras de costos para el conjunto; corresponsabilizar a la
ciudadana en el tratamiento de sus problemas y satisfaccin de
demandas; introducir procedimientos de evaluacin, crtica, res-
ponsabilizacin, correccin. Esta es la norma de la publicidad del
gobierno. Sus imperativos concretos son ms fciles de descubrir
y cumplir en sentido negativo, cuando las polticas del gobierno
quedan secuestradas por grupos de inters particularistas y exclu-
sivos. Las infracciones y excepciones de la regla se vuelven enton-
ces rpidamente pblicas, notorias, y obligan a corregir polticas y
poltica: revisar diseos y alianzas.
Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclu-
sin perfecta en sus actividades de resolver problemas y conflictos
colectivos. Pero no la historia de siempre. En efecto, ya no se trata
slo de un estado ocupado por directivos y burcratas. Ahora pa-
rece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos
sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos
exigen racionalidad no discrecionalidad ni improvisacin, eficien-
cia no prodigalidad, legalidad. Un estado de gente grande.
El estudio
de las
polticas pblicas
Primera antologa
1. lA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
HAROLD D. LASSWELL
2. lA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
HAROLD D. LASSWELL
3. PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
YEHEZKEL DROR
4. DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS:
VEINTICINCO AOS DE PROGRESO
G. DAVID GARSON
5. lA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
WILLLIAM ASCHER
6. ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA: TRES CARAS DEL
ANLISIS DE POLTICAS
DOUGLAS TORGERSON
7. EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
ROBERT D. BEHN
8. EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS
MARTIN D. LANDAU
DE LOS EDITORES
Advertencia
Los TRES PRIMEROS textos tienen gran valor histrico por ser los
que originalmente esbozan el programa de investigacin del estu-
dio de las polticas pblicas. La orientacin hacia las polticas
(1951) de Harold D. Lasswell es el texto fundador. La concepcin
emergente de las ciencias de polticas (1971) es parte de reflexin
concluyente de H. D. Lasswell, veinte aos despus. Un texto se-
mejante, con igual ttulo y con ms especficos compromisos te-
rico-metodolgicos, apareci un ao antes en el primer nmero
de la revista Policy Sciences (1970). Prolegmenos para las ciencias
de polticas (1970) es el texto de otro autor pionero Yehezkel
Dror, publicado tambin en el primer nmero de la revista, cuyo
primer director Edward S. Quade debe ser considerado tambin
otro gran iniciador. De l no se traduce aqu ningn texto, pero
las referencias a sus escritos son constantes en este volumen yen
los otros siguientes. Recientemente se acaba de publicar en espa-
ol su obra bsica, Analysis for Policy Decisions (1975), con el t-
tulo: "Anlisis de formacin de decisiones pblicas" (Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 1989).
Los tres textos siguientes, De la ciencia de polticas al anlisis
de polticas (1986) de David Garson, La evolucin de las
ciencias de polticas (1986) de William Ascher y Entre el conoci-
mientoy la poltica: las tres caras del anlisis de polticas (1986) de
Douglas Torgerson, son ensayos que reconstruyen la historia inte-
lectual de la disciplina, mostrando las escuelas y tendencias, los lo-
gros y las debilidades, las tareas a emprender. El penltimo texto,
[77 J
78 ADVERTENCIA
El anlisis de polticas y las polticas (1981) de Robert D. Behn re-
toma la tensin permanente entre el anlisis racional y la conside-
racin poltica, sealando sus diferencias e interdependencias. Por
ltimo, el texto de Martin Landau, El mbito propio del anlisis de
polticas (1977), es una visin alternativa y complementaria a la vi-
sin del estudio de las polticas.
HAROLD D. LASSWELL
1. La orientacin
hacia las polticas*
L
A PERSISTENTE crisis de seguridad nacional que vivimos
nos obliga a usar de la manera ms eficiente la fuerza de tra-
bajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteameri-
cano. El talento altamente capacitado es siempre escaso y costoso.
De ah que la crisis plantee el problema de cmo utilizar nuestros
recursos intelectuales con la ms sabia economa. Para resolver
nuestras necesidades polticas debemos resolver algunas pregun-
tas, Qu temas vale la pena investigar? Qu recursos humanos
y materiales deberan destinarse a la investigacin en las depen-
dencias oficiales y en las instituciones privadas? Qu mtodos
Son los que permiten una recoleccin e interpretacin de datos re-
levante para las polticas? Cmo se puede lograr que los hechos
y sus interpretaciones influyan de manera efectiva en el proceso
de tomar decisiones?
La urgencia de la defensa nacional realza la importancia de es-
tas preguntas, pero stas no son de ninguna manera nuevas. Por
aos ha existido una viva preocupacin en los crculos intelectua-
les acerca del problema de cmo superar las tendencias de la vida
moderna a la divisin y al aislamiento, y de cmo crear una inte-
gracin completa de los objetivos y mtodos de la accin pblica
y privada. El ritmo de especializacin en la filosofa, las ciencias
. Publicado originalmente con el tftulo "The Policy Orientation", en The Policy
SClences, por D. Lerner y H. D. Lasswell, pp. 3-15. Stanford Universitv Press, 1951. Tra-
duccinal espaol de Mara del Carmen Roque,
[79 ]
80 HAROLD D. LASSWELL
naturales, la biologa y las ciencias sociales ha sido tan rpido que
los colegas de una facultad en una misma universidad o incluso los
miembros de un mismo departamento se quejan con frecuencia de
que no logran entenderse entre s. La unidad de la vida intelectual
y la armonizacin entre la ciencia y la prctica han sido minadas
por estas fuerzas "centrfugas". En los ltimos aos, sin embargo,
ha ido ganando fuerza en Norteamrica la tendencia hacia la in-
tegracin. En los colegios de arte y humanidades, el proceso de
seleccin ha dado lugar a un currculo ms sistemtico y los cursos
propeduticos han sido diseados para introducir al estudiante en
campos ms amplios de conocimiento y prepararlo a adquirir una
visin de conjunto. En el rea de la investigacin, se renen equi-
pos interdisciplinarios de especialistas para trabajar sobre proble-
mas comunes con la esperanza de contrarrestar los efectos nega-
tivos de la excesiva atomizacin del conocimiento. En el campo
de la poltica, se ha prestado mayor atencin a la planeacin y a
los sistemas de informacin en los que basa el personal directivo
sus decisiones operativas. Nos hemos vuelto ms conscientes de
que el proceso de la poltica ipolicy process), de su elaboracin y
realizacin, es objeto de estudio por derecho propio, fundamen-
talmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las de-
cisiones.
Se ha venido as desarrollando una orientacin hacia las pol-
ticas (policy orientation) que atraviesa todas las especializaciones
establecidas. Esta orientacin tiene una doble dimensin: por una
parte se interesa en el proceso de la poltica y por otra en las ne-
cesidades de inteligencia de este proceso. La tarea de la primera
busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las po-
lticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias so-
ciales y de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar el
contenido concreto de la informacin y de la interpretacin dis-
ponibles para los hacedores de las polticas y, por consiguiente,
rebasa las fronteras de las ciencias sociales y de la sicologa. En
LA ORIENTACIN HACIA LAS roLTIcAS
81
tanto esta orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico de
las polticas, su enfoque es ms estrecho oue el de las ciencias so-
ciales y sicolgicas. las cuales tienen mue has otros objetos de in-
vestigacin. Sin embargo, cuando las necesidades de inteligencia
de una poltica son prioritarias, cualquier camno de conocimiento
-dentro o fuera de los lmites de las disciplinas sociales- puede
ser relevante. Podramos tener necesidad de saber cules son las
instalaciones portuarias en Casablanca, o 'as actitudes de un pue-
blo de isleos del Pacfico hacia los japoneses. o el mximo alcan-
ce de una pieza cualquiera de artillera. Podemos utilizar el trmi-
no "ciencias de poltica" (policy sciencess a fin de designar el
contenido especfico que la "orientacin hacia las polticas" alcan-
za en un momento determinado. Las ciencias de poltica incluyen:
1) los mtodos de investigacin dt>r de la poltica,
2) los resultados de los estudios de las polticas y
3) los descubrimientos de las disciplinas uue pueden aportar
contribuciones importantes para las necesidades de inteli-
gencia del momento. Si es necesario avanzar en nuestra
averiguacin cientfica del proceso de produccin y ejecu-
cin de las polticas, obviamente resulta esencial aplicar y
mejorar los mtodos mediante los cuales se lleva a cabo la
investigacin en las ciencias sociale v sicolgicas.
Este libro destaca, en consecuencia, aquellos avances de inves-
tigacin que son de importancia capital para entender mejor la
eleccin del ser humano. Si se debe mejora ,1 racionalidad del
proceso poltico, debemos dar a la "funcin -nteligencia" un espa-
cio especial de estudio. Hasta cierto punto. la tarea de mejorar es-
ta funcin depende de tcnicas ms efectivas de comunicacin
entre los investigadores, los consultores. los asesores polticos y
los decisores finales. Por consiguiente las ciencias de polticas po-
drn avanzar slo si se afinan los mtodos de informacin genuina
82 HARLD D. LASSWELL
e interpretacin confiable y se les integra al juicio del decisor. En
cierta medida la calidad de la funcin de la inteligencia, depende
de su capacidad para anticipar exitosamente las necesidades de
una poltica antes de que stas hayan sido ampliamente reconoci-
das. La prediccin exitosa depende del cultivo de ciertos patrones
de pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en
consideracin el contexto mayor en que se desarrollan los eventos
que puedan afectar a ciertos problemas futuros de la poltica. Por
tanto, el mundo en su conjunto debe ser objeto de atencin per-
manente. Resulta tambin esencial cultivar la prctica de pensar
el pasado y el futuro como partes de un contexto, y hacer uso de
"modelos de desarrollo" (developmental constructs) que sirvan co-
mo instrumentos para explorar el flujo de los eventos a lo largo
del tiempo. Un ejemplo de este tipo de pensamiento a escala glo-
bal ser incluido en este libro en los captulos que tratan de las
potencialidades del "estado cuartelara".
La expresin "ciencias de poltica(s)" no es de uso comn en
Estados Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que an-
tes. Quiz debera sealarse que el trmino no debe ser tomado
como sinnimo de ninguna otra expresin de uso corriente entre
los acadmicos. No es simplemente otra forma de hablar de las
"ciencias sociales" como un todo o de las "ciencias sociales y
sicolgicas". Las "ciencias de polticas" tampoco son idnticas a la
"ciencia social aplicada" o a la "ciencia social y sicolgica aplica-
da". Como se explic con anterioridad, la orientacin hacia las po-
lticas no hace ms que destacar uno de los muchos problemas de
las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias socia-
les, sicolgicas y naturales, si se relacionan con las necesidades de
inteligencia de una poltica determinada.
No debe considerarse a "las ciencias de poltica(s)" completa-
mente idnticas a la materia de estudio de los "politlogos", tr-
mino comn para designar a los profesores universitarios y
escritores que se ocupan del gobierno. Es cierto que un sector de
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
83
los politlogos acadmicos identificara el campo con el estudio
del poder (en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo,
este punto de vista es menor en la actualidad. Muchas de las con-
tribuciones ms valiosas a la teora general de la eleccin (inclu-
yendo las "decisiones", en el sentido de elecciones permitidas)
han sido elaboradas por personas que no son politlogos, en el
sentido de la actual divisin acadmica del trabajo. Los ejemplos
abundan e incluyen la "teora racional de la eleccin", llamada
"teora de juegos", desarrollada por el matemtico von Neumann
y el economista Morgenstern. Entre los colaboradores del presen-
te volumen, los economistas Arrow y Katona se han interesado
particularmente por la teora de la eleccin. Y no sera difcil
mencionar a siclogos, antroplogos y otros, quienes han logrado
niveles fructferos de especializacin en sus estudios orientados a
la comprensin de la eleccin.
La palabra "poltica" (policy) ha sido usada con frecuencia pa-
ra designar las elecciones ms importantes de la vida organizada
y de la privada. Hablamos de "poltica gubernamental", "poltica
empresarial" o "mi propia poltica" con referencia a las inversio-
nes a hacer o a otros asuntos. Por tanto, "poltica" est libre de
muchas de las connotaciones indeseables implcitas en la palabra
poltica (politics), la cual con frecuencia se considera ligada a "par-
tidarismo" o "corrupcin".
Cuando hablo de la "orientacin hacia las polticas" enfatizo
lo que parece ser una corriente dominante entre muchos univer-
sitarios y cientficos, particularmente en las ciencias sociales. Las
ciencias de polticas estn dando lugar a una reflexin sobre es-
tas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer sus ms am-
plias posibilidades. El movimiento no apunta meramente hacia las
polticas, sino ms especficamente hacia las ciencias de polticas
de la democracia.
84 HAROLD D. LASSWELL
El nfasis en el mtodo
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisarnos las
tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La pri-
mera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicol-
gicas en Estados Unidos. Por qu solamente algunas disciplinas
hicieron contribuciones importantes durante el desenvolvimiento
de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en Estados
Unidos en el periodo de entreguerras se explica en gran medida
segn la manera corno se responda a esta interrogante.
La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que
contaban con mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron ma-
yor influencia. Es el caso de la economa. Se emple mucho a los
economistas en actividades cuyo objetivo era estimar las instala-
ciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para producir
el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a
los sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las ma-
yores contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica.
Tenan mtodo, y ste era cuantitativo. Pudieron manipular los
datos a la luz de un sistema general de postulados, leyes e hipte-
sis. Lo mismo ocurri con los siclogos. El grupo de mayor xito
fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia" corno un
medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias
operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inme-
diatamente despus de la Primera Guerra Mundial, cuando apa-
recieron artculos que sealaban que la mayora del ejrcito nor-
teamericano tena una capacidad intelectual por "debajo de la
inteligencia promedio". Torn muchos aos modificar las malas
interpretaciones de esos primeros informes sensacionalistas. Ob-
viamente, la palabra "promedio" tena un significado enteramente
diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada
a las pruebas y a la sicologa aument considerablemente el inte-
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
85
rs por su cientificidad y por la disciplina profesional en particu-
lar. Una vez ms, el xito de la disciplina pareca depender de
la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de inteligen-
cia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimien-
tos estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores
sicomtricos pareca indicar que mientras ms se acercaran los
cientficos sociales a los mtodos de la ciencia fsica, tendran ms
probabilidades de aceptacin.
Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merriam,
profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago, quien
ocupa un sitio importante en la remodelacin de las disciplinas so-
ciales. El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el Con-
sejo de Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo
representativo de las asociaciones universitarias en ciencia poltica,
economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam
subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los
catedrticos y de elevar su competencia metodolgica. En 1925,
en el prefacio de su libro New Aspects 01Politics, escribi: "El pro-
psito de este estudio ...es sugerir algunos acercamientos posibles
de mtodo, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a tra-
vs de la reflexin y la experimentacin, aporten tcnicas ms in-
teligentes tanto al estudio y a la prctica del gobierno como a las
actitudes populares sobre el proceso gubernamental." 1 Al mismo
tiempo que se organizaba a nivel nacional el Consejo de Inves-
tigacin en Ciencia Social, las universidades lderes creaban
tambin programas de investigacin interdisciplinaria. En la
Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba sistemtica-
mente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de
la Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Inves-
tigacin de Ciencia Social); la Universidad de Columbia y la
Universidad de Harvard desarrollaban programas conjuntos y se
1Charles E. Merriam, New Aspeets of Politics, (1925), p. xiii.
86 HAROLD D. LASSWELL
haba establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Rela-
ciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medi-
da por la Fundacin Rockefeller y, de la misma fundacin, el
Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las
personas ms imaginativas y comprometidas en el programa era
Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de
ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en sico-
loga, versado en estadstica, yparticipante en el programa de prue-
bas de inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial.
La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de
la posguerra se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos
veinte. El tema de la interdisciplinariedad es central en A History
of Political Theories: Recent Times, volumen editado por Merriam
y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en
1924. Adems de los cientficos polticos que contribuyeron al
simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patter-
son; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H.
Hayes; un filsofo, HerbertW. Schneider; socilogos, Barnes y
Frank H. Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un
antroplogo, Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social,
Franklin Thomas.
Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el
Mtodo Cientfico, aprobado por el Consejo de Investigacin de
Ciencia Social, que en 1931 sac a la luz Methods in Social Science:
A Casebook, editado por Stuart A. Rice. El libro estaba compues-
to por cincuenta y dos anlisis metodolgicos de diversas ciencias
sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas reas tales
como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; A.L. Kroeber y Ed-
ward Sapir, antropologa; John Maurice Clark y Frank H. Knigbt,
economa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica;
Heindrich Klver y Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd
Allport y Kimball Young, sicologa social; Philip KIein, trabajo so-
cial; Raoul Blanchard y K.C. McMurry, geografa social; y Henri
LA ORIENTACIN HACIA LAS ?llLTICAS 87
Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el in-
ters en los mtodos fue el programa colegiado de posdoctora-
do del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. El programa
fue concebido para ofrecer estmulos a los catedrticos jvenes,
capaces de mejorar sus instrumentos cientficos mediante la incor-
poracin de tcnicas novedosas en su especialidad.
Las consecuencias
de la Depresin y la Guerra
Los avances cientficos posteriores son resultado de la importan-
cia que se dio a la afinacin de los instrumentos de investigacin
de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que
el nivel de excelencia tcnica de la ciencia social norteamericana
surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de
la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disci-
plinas haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su
presencia e integrarse a las antiguas especialidades.
La economa continu haciendo grandes contribuciones a la
reorientacin de la planta productiva norteamericana al servicio
de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces
planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta
Directiva de Produccin Blica tuvieron un impacto decisivo al
momento en que el pas entr en guerra. Me refiero especial-
mente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan
y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos
del profesor Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos
econmicos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacin
Econmica). Los siclogos fueron mucho ms numerosos y efi-
caces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los avances en
las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado no-
tablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de
la personalidad durante el periodo de entreguerras. Tambin los
88 HAROLD D. LASSWELL
socilogos y los siclogos sociales entraron en escena de manera
ms prominente que en la primera guerra. El profesor Samuel A.
Stouffer y sus colegas hicieron estudios continuos y sistemticos
sobre las actitudes prevalecientes entre el personal militar, utili-
zando y desarrollando procedimientos cuantitativos elaborados
en el periodo de entreguerras por el profesor L. L. Thurstone,
entre otros.
A la luz de los xitos obtenidos, no hay razn para dudar que
el nfasis puesto en los mtodos cuantitativos est suficientemen-
te justificado. stos seguirn inspirando a los jvenes catedrticos
ambiciosos en el campo de las relaciones humanas. Hay, sin em-
bargo, razones para pensar que los cientficos sociales en los pr-
ximos aos concentrarn sus esfuerzos en otros temas, pues la ba-
talla del mtodo ha sido ganada. Me parece que los cientficos
sociales y los siclogos se sienten lo suficientemente seguros de s
mismos para aceptar el mtodo como algo dado, elegir problemas
significativos y enfatizar aquellos en los que el mtodo sea aplica-
do y desarrollado.
Conocimiento para qu?
Aunque la importancia del mtodo cuantitativo fue el tema do-
minante en la ciencia social del periodo de entreguerras, hubo
muchos indicadores de que las polticas comenzaban a ser un fo-
co intelectual de inters creciente. Un primer y' vigoroso expo-
nente del enfoque de polticas fue el profesor Robert S. Lynd de
la Universidad de Columbia, coautor de estudios clsicos sobre
la comunidad y secretario del Consejo de Investigacin
Ciencia Social por mucho tiempo. El profesor Lynd di, en 1939,
una serie de conferenciasen la Universidad dePrinceton con el
ttulo de "Conocimiento para qu?", f\lolargo de eUaSiitlSistt' '.
en.laimportancia de utilizartodos .
sici&lde ..
tiempo.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 89
El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea su-
perficial de que los cientficos sociales deberan abandonar la
ciencia e involucrarse de tiempo completo en la prctica directa
de la poltica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que
los cientficos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiem-
po asesorando a quienes elaboran las polticas, sobre cuestiones
inmediatas. Aunque sera provechoso para los catedrticos dedi-
car ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea, 11ls fructfera de
la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante es
que todos los recursos de nuestra ciencia social en, expansin se '
encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestracivilizacin, tan
vvidamente expuestos por los estudios cientficos la persona-
lidad y la cultura.::Ji!
,_o{:"'f
Eleccin de problemas centrales
El enfoque de polticas, en consecuencia, pone el nfasis en los
problemas fundamentales del hombre en sociedad, ms que en
los tpicos del momento. Los esfuerzos conjuntos de los investi-
gadores modernos han expuesto las races de tensin de nuestra
civilizacin, de las cuales no ramos previamente conscientes. Son
obvias nuestras dificultades para hacer que funcionen las institu-
ciones econmicas ypolticas. La ciencia y la poltica han evadido
toda una serie de factores humanos que obstaculizan la solucin
racional de estos problemas. Basados en el. trabajo de Freud. y
otros sicopatlogos, Harry Stack Sullivan yvarios siquiatras sea-
laron detalladamente la importancia fundamental de la auto-esti-
ma para la evolucin sana de la personalidad humana. En la me-
dida. en que los lactantes y los nios s
sern capaces el

.
..qlatran()esel'()f''
.,c
" . 'j::;::;),':.<:?:??:;
90 HAROLD D. LASSWELL
lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en que vive
el individuo. Mediante el estudio de las manifestaciones sicti-
cas, neurticas y sicopticas del desarrollo distorsionado, estos si-
quiatras descubrieron el modo en que patrones especficos de la
cultura desvan las relaciones interpersonales productivas y de
empata. Una vez que las fuentes de destructividad humana han
sido descubiertas y sealadas, stas pueden ser modificadas. La
base para una profunda reconstruccin de la cultura descansa en
el estudio y la reforma constante, y no por (o ciertamente no slo
por) los mtodos de agitacin poltica tradicionales.
En una poca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos co-
legas suyos buscaron la cooperacin de otros cientficos sociales.
La interaccin entre siquiatras, siclogos infantiles, antroplogos
y otros cientficos sociales ha arrojado luz sobre el impacto de la
cultura en la formacin de la personalidad. Entre los antroplo-
gos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict, Margaret
Mead,' Ralph Linton y Clyde Kluckhon son las ms repre-
sentativas.
La utilizacin de modelos
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no
sea ya visto con nuevos ojos como resultado de la siquiatra mo-
derna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha uti-
lizado la observacin meticulosa, la medicin y el registro
de datos, pero la cuantificacin ha sido relegada relativamente
a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de las
2El trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de Psychiatry. la
revista publicada por la Fundacin de Siquiatra William Alanson White, Washington,
D.C., con la que Sullivan colaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era pro-
fesora de antropologa en Columbia cuando muri, en 1948. Su libro ms importante fue
Patterns of Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde Kluckhon son colaboradores del pre-
sente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Liman (ed.) The Science o[ M(JlI
in the World Crisis, 1945.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
91
relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse par-
cialmente en trminos cuantitativos. Un estudio puede ser con-
vincente aun cuando slo parte de sus resultados sean expuestos
en trminos numricos. Un excelente ejemplo de este tipo de
contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe de Ale-
xander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
reubicacin de "japoneses'? dirigido por Estados Unidos duran-
te la ltima guerra. El problema de cmo abordar las relaciones
complejas ha hecho que muchos cientficos sociales desarrollen
una gran perspicacia en la utilizacin de modelos ms creativos
en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en prosa y pue-
den ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados ma-
temticamente y referirse a magnitudes medibles o no.
Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado
sus hiptesis ms provechosas de modelos bastante complejos. Al-
gunos ejemplos ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los
tipos de personalidad oral, anal y genital; o los tipos de lderes y
de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz ex-
tensamente el papel metodolgico de los "tipos ideales". Cuando
uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial utili-
zar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con
situaciones institucionales complejas.
La importancia que los modelos depurados tienen para la
ciencia y para las polticas fue comprobado de manera espectacu-
lar en los aos treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt
fue un brillante xito dado que logr superar y contener la gran
crisis econmica con polticas mucho menos drsticas que las uti-
lizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este resul-
tado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi
de los economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de
las estrechas doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas
3 The Goveming of Men, 1945.
92
HAROLD D. LASSWELL
de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes
en Inglaterra. No haba nada nuevo en la idea general de que el
gobierno tena que hacer algo si se presentaba una crisis masiva
de desempleo. Pero la idea no tena una base racional en la con-
cepcin econmica prevaleciente sobre el sistema de libre merca-
do. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente
"fricciones" dentro del sistema y que la accin del gobierno, cuan-
do era finalmente aceptada, se justificaba como un medio para en-
frentar las diversas "fricciones". El enfoque de Keynes-Hansen
era muy distinto. En lugar de considerar el prolongado desempleo
masivo como resultado de fricciones, Keynes y Hansen demostra-.]
ron que el desempleo poda ser resultado de la estructura misma
de la economa libre. Si se dejaba la cuestin a la dinmica de las ,
decisiones privadas, las decisiones podran perpetuar la subutili-
zacin del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absor-
ber la mano de obra. Las implicaciones de este enfoque para la
poltica pblica son obvias: la intervencin del gobierno es esen-
cial a fin de eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del
libre mercado.
Este es un ejemplo notable de cmo se puede llegar a resulta-
dos creativos a partir de modelos de procesos institucionales, los
cuales pueden unificar observaciones cuantitativas y no-cuantita-
tivas y sealar el camino para nuevas actividades empricas, teri-
cas y de poltica.'
El esclarecimiento de las metas
El enfoque cientfico de polticas no s610 pone el acento en los
problemas bsicos y los modelos complejos. Tambin exige que
los propsitos valorativos subyacentes en una poltica sean escla-
recidos. Despus de todo, en qu sentido un problema
4 El ttulo siguiente es significativo en estesentido; E. Ronald Walker.; From
mic Theory to Policy, 1943.
LAORIENTACIN HACIA LAS pOLTICAS 93
CO"? Las valoraciones dependen de qu consideran los postulados
como relaciones humanas deseables. Para fines del anlisis, el ter-
mino"valor" significa "una categora de eventos preferidos", tales
como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en
lugar de desempleo masivo, democracia antes que despotismo,
personalidades adaptables y productivas en lugar' de destructi-
vas. Cuando al cientfico se le solicita que considere propsitos va-
lorativos, rpidamente descubre conflictos en la cultura y en su
propia personalidad. Su personalidad ha sido moldeada por una
cultura de agudas contradicciones tericas y prcticas. En la di-
mensin doctrinal existe la demanda por alcanzar una comunidad
mundial donde la dignidad humana se logre terica y prctica-
mente. Contradictoriamente, se demanda crear un mundo seguro
para la supremaca "aria" o blanca. En una palabra, existen toda-
va legados del mundo de castas que prevaleca antes de que las
revoluciones francesa y norteamericana dieran mpetu a la idea de
la movilidad social basada en el mrito individual.
Las ciencias de politicas
de la democracia
Es bastante factible considerar que el enfoque de polticas logre
incorporar una serie de ciencias "especiales" al campo general de
las ciencias sociales, de la misma manera que el deseo de curar
sirvi para desarrollar una ciencia de la medicina distinta, aunque
vinculada con la biologa. En Estados Unidos ya se perfila la na-
turalezade tales ciencias. La tradicin norteamericana dominante
defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase
de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo el nfasis
se pondr en el desarrollo del conocimiento que permita la reali-
zacin ms completa de la dignidad humana.
pOr conveniencia, el desarrolode las
(Po.Jicy sciences of dempcracy). Existe una
94 HAROLD D. LASSWELL
dad de indicadores para afirmar que se marcha por esta direccin.
Sin embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prc-
tica en Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras pobla-
ciones de color. La Fundacin Carnegie financi una encuesta
acerca de las probables tendencias de las relaciones tnicas en Es-
tados Unidos. Su propsito era esclarecer el verdadero estado del
problema, descubrir sus factores condicionantes y lanzar polti-
cas en contra de la discriminacin. El producto de este estudio
se encuentra en An American Dilemma: The Negro Problem and
Modem Democracy, editado por Gunnar Myrdal en 1944. La ini-
ciativa de investigaciones orientadas por problemas especficos de
poltica ha sido impulsada no slo por fundaciones privadas sino
tambin por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez el
ejemplo de mayor xito es el Comit para el Desarrollo Econmi-
co, organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin
de construir polticas que evitaran o mitigaran una recesin eco-
nmica de posguerra en Estados Unidos. El programa de investi-
gacin fue llevado a cabo por una junta directiva de eminentes
economistas presididos por el profesor Theodore O. Yntema de
la Universidad de Chicago. Con base en los estudios publicados
por la junta directiva, los empresarios sugirieron polticas al go-
bierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El Comit
para el Desarrollo Econmico ha seguido funcionando a partir
de la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcan-
ce y recomendaciones para el mantenimiento de la economa de
libre mercado.
La conciencia del tiempo
La orientacin hacia las polticas conlleva un sentido agudodel
tiempo. An American Dilemma es un buen ejemplo. El proyecto,
cuyo resultado fue el libro, se eligi porque las relaciones tnicas.
en Estados Unidos comenzaron a ser consideradas de grani m p o t ~
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 9S
tanciapara la seguridad futura del pas y para la realizacin de las
aspiraciones democrticas. En la medida en que el cientfico se
vuelve valorativo, acepta o rechaza proyectos de investigacin de
acuerdo con sus metas valorativas, e inicia investigaciones que
contribuyan a esas metas.
No es necesario que e'I cientfico sacrifique la objetividad al
ejecutar un proyecto. La eleccin de las metas ltimas de la accin
no es objetiva. Pero una vez que se ha hecho esta eleccin, el cien-
tfico procede con la mxima objetividad y utiliza todos los mto-
dos disponibles. Ms an, es importante no abandonar la idea de
mejorar el mtodo. Todos estos puntos mencionados estn bien
ejemplificados en la encuesta Myrdal, puesto que los datos fueron
obtenidos e interpretados con espritu crtico y los mtodos fueron
mejorados a lo largo de la investigacin. Por ejemplo, el apndice
metodolgico preparado por Myrdal ha sido til para la difusin
de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los cientficos
sociales norteamericanos.
El nfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algn
proyecto especfico orientado a la decisin de polticas. En efecto,
en la medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede
dejar de observarse crticamente el presente y el pasado a fin de
descubrir en qu grado las tendencias se aproximan a los valores
deseados. Se extrapolan entonces las tendencias al futuro y se es-
timasu viabilidad a la luz del conocimiento disponible de tenden-
cias y factores. Las polticas alternativas se estiman de la misma
manera.
El espacio abarca el mundo
La perspectiva de la ciencia orientada hacia las polticas es global,
en virtud de que la poblacin del mundo constituye una comuni-
dad en la que el destino de unos afecta a otros. En este sentido,
el. fututo de los objetivos fundamentales depende 'deldesarrollo
mundial en su conjunto.
96 HAROLD D. LASSWELL
Se pueden examinar los fenmenos mundiales desde el punto
de vista de la creacin, la extensin y el reflujo de las instituciones
sociales. Bajo esta perspectiva, Mosc es el centro eruptivo de la
revolucin mundial de nuestro tiempo. Una de las tareas del an-
lisis poltico y de la gestin administrativa es apoyar o restringir la
difusin de este patrn revolucionario. Dicho ms especficamen-
te, un problema esencial de nuestra poca es concluir los procesos
revolucionarios de nuestro periodo histrico al menor costo hu-
mano. ste es el problema de todos los que creen en la dignidad
del hombre y que, en consecuencia, esperan reducir al mnimo to-
da forma de coaccin.
Modelos de desarrollo:
la revolucion mundial de nuestro tiempo
Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por los
sucesos mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear hi-
ptesis globalizadoras. Los modelos especulativos de los principa-
les cambios sociales de nuestra poca pueden ser denominados
"modelos de desarrollo" por cuanto especifican el patrn institucio-
nal del cual nos desplazamos y aqul hacia el que nos dirigimos.
Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en sen-
tido estricto, ya que no formulan proposiciones de correlacin
entre factores. Un modelo de desarrollo se refiere nicamente a
la sucesin de acontecimientos tanto futuros como pasados. Cabe
aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen de tener
validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emer-
gencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable to-
da pretensin de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden
ser conocidos de antemano con absoluta certeza: son en parte
probabilidad y en parte azar. Los modelos de desarrollo son auxi-
liares en la tarea global de esclarecer metas, destacar t e n d e n c ~
y estimar las posibilidades futuras.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 97
No es el propsito de este captulo presentar en detalle las hi-
ptesis de desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiem-
po. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distincin
entre el patrn de comportamiento del centro eruptivo de un mo-
vimiento revolucionario mundial y el patrn de la revolucin
mundialde una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789
(e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lite del
centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que preva-
leci en su tiempo y lugar no fue idntico al patrn revolucionario
de la poca histrica en su conjunto, aun si tenan elementos co-
munes. Es evidente que la lite de 1917 en Mosc puede ser lla-
mada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy
dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen- .
tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca.
Ciertamente, una de las mayores tareas de las ciencias de polticas
hoy en da es seguir detalladamente los procesos de transforma-
cin social, difusin y reflujo a nivel mundial, para estimar el sig-
nificado de acontecimientos especficos.'
La actitud de sensibilidad al problema
Un rasgo adicional del "enfoque de polticas" es la importancia
que atribuye al acto de imaginacin creativa, capaz de introducir
polticas nuevas y exitosas en el proceso histrico, aunque no se
pueda garantizar de antemano cules podran ser las ideas exito-
sas. Esta actitud aumenta la probabilidad de que el investigador
alumbre propuestas poltico-administrativas histricamente via-
bles. La actual crisis que se origina en la expectativa de violencia
sMe permitir hacer referencia a mis propios escritos en los que he desarrolladoal-
gunas de estas distinciones. La primera exposicin est en World Politics and Personal
Insecurity, 1935. Es ms accesible The Analysis o{ Poluical Behavi()ur:An Emprica! Ap-
proach, publicado en 1948 en la "International Library of Sociology and Social Reeons-
truction" editadopor Karl Mannheim, Ver en particular la parte n. Mim<;'delode. ~ e s
arrollo SObre el "estado cuartelario" de 1941 se reimprimi en1'heAnalyslS o{ PolI/leal
Behaviour.
98
HAROLD D. LASSWELL
(ya sea por la guerra o por la revolucin) nos obliga a utilizar el
mayor ingenio para disear polticas capaces de realizar eficiente-
mente los propsitos de una ciencia de polticas democrticamen-
te orientada. No se trata slo de mejorar la organizacin de la Na-
ciones Unidas y otras dependencias oficiales. Se trata de
introducir transformaciones saludables dondequiera que se pon-
gan en prctica polticas.
La creacin de instituciones
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en
evaluar y reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir
personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus va-
lores. Esto significa dejar de lado mucho del bagaje tradicional de
la metafsica y de la teologa. Un ejemplo es el trabajo de John
Dewey y de otros filsofos norteamericanos del pragmatismo, que
siempre prestaron atencin a las instituciones sociales (Dewey,
por ejemplo, lanz un movimiento de escuelas experimentales).
Esta inclinacin del cientfico de polticas ha sido alentada por el
positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas, aunque Carnap
no haya extrado todas las implicaciones. Si los conceptos tienen
como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una re-
ferencia estable en tanto no se formulen especficamente los "in-
dicadores operacionales". Estos indicadores son operacionales
cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un ob-
servador competente con relacin a un determinado mbito de
acontecimientos. La posicin de observacin es el procedimien-
to utilizado para adentrarse en una situacin dada con el prop-
sito de recolectar datos ("elaboracin del protocolo").'
Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas se
refieren a significados, pero los contextos de significado son
6Adems de Carnap y su escuela, A1fred Korzybski ha sidoampliamente difun4ida
Vase: Science ami Sanlty, 1933.
LA ORIENTACIN HACIA LAs POLTICAS 99
cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos
para los trminos clave de las ciencias sociales sean menos esta-
bles que los indicadores usados generalmente por los fsicos para
describir los eventos que son su objeto de estudio. De ah que se
hable de la "inestabilidad indicativa" de los trminos en las cien-
cias de las polticas.
Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es ne-
cesario realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten
permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caractersticas
observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el
tiempo, por lo que es necesario restablecer las que son esenciales,
a fin de identificar con propsitos descriptivos al miembro de una
clase determinada. Las consideraciones tcnicas que se acaban de
delinear refuerzan otros incentivos que inducen a los cientficos
sociales y siclogos a mejorar las instituciones para la auto-obser-
vacin del hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas
ms creativas de la UNEseo ha sido la de establecer una encuesta
permanente sobre la tensin internacional.
Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener cla-
ras las metas, tendencias y factores, adems de contar con alter-
nativas apropiadas a las ciencias de polticas de la democracia. Las
actividades de observacin internacional que existen hoy en da son
pasos importantes hacia la obtencin de informacin ms signifi-
cativa acerca de los pensamientos y sentimientos de la humanidad.
La utilizacin de procedimientos para realizar pruebas pre-
liminares que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas
polticas alternativas est ntimamente vinculada con la creacin
de instituciones de auto-observacin que abarquen todos los as-
pectos importantes. Estas pruebas han logrado un alto nivel de
perfeccin tcnica en el mundo empresarial. Los efectos de las
variaciones mnimas de los ingredientes de los productos o de
los cambios en su empaque son probados en unos cuantos luga-
res que proporcionan muestras (enel sentido estadstico) de las
100 HARLD D. LASSWELL
reacciones del pblico consumidor potencial. Las polticas hacia
el personal son tambin probadas en algunas plantas antes de que
sean generalizadas a todas las plantas que controla una corpora-
cin. Las pruebas y experimentos preliminares pueden extenderse
del campo de la mercadotecnia a muchas otras situaciones en la
sociedad.
Los cientficos sociales no son
los nicos que pueden contribuir
a las ciencias de las polfticas
La ciencia de polticas reconoce el hecho de que los cientficos so-
ciales no son los nicos que pueden contribuir a su desarrollo. Los
especialistas en teora social y sicolgica perfeccionarn induda-
blemente el anlisis del proceso de formacin de polticas. No
obstante, a diferencia de la opinin ms comn entre expertos
acadmicos, los hombres experimentados en la elaboracin de po-
lticas pueden hacer tambin contribuciones importantes al anli-
sis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad
intelectual y objetividad, se observan a s mismos y observan el
comportamiento de los dems en la empresa, en el gobierno y en
instituciones similares. Algunos de estos participantes activos de-
sarrollan teoras del proceso que merecen una revisin cuidadosa
a la luz no slo de la opinin experta, sino de la investigacin en
los hechos.. Generalmente, los hombres de accin carecen de in-
centivos para escribir libros tcnicos o artculos en los que sus teo-
ras sean sistematizadas y confrontadas inmediatamente con los
datos disponibles.'
7 ChesterBarnardes una excepcin de este planteamiento. Comoejecutivo activo de
negocios public TbeFunctions o/theExecutive, 1938, que tuvogranaceptacin. B a r n a r ~
es actualmente presidente de la Fundacin Rockefeller. El Comit sobre casos de AdmI-
nistracin Pblica (Consejo de Investigacin en Ciencia Social) ba elaboradoestudi<;tS de
casosobre formacin de polticas mediante la revisin de registros escritos y tambtn a
travs de entrevistas a los participantes.
Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista aca-
dmico retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin
y evaluacin necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (o
modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los
acadmicos con los elaboradores profesionales de las polticas.
En muchas de las instituciones de educacin superior ya se han
establecido seminarios con este propsito, como en Harvard, la
Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organi-
zaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas
cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto en-
tre el claustro universitario y los directivos de las organizacio-
nes. El acelerado crecimiento de la administracin pblica como
actividad profesional ha facilitado la interaccin de intelectuales
universitarios, funcionarios pblicos y lderes. Hasta hace poco
tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy estrecha
de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista
en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de
las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el
programa para incluir informacin prctica acerca de las conse-
cuencias sociales de las doctrinas legales y sus procedimientos. La
Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en este cambio, al grado
de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores.
El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento
del proceso de hecura de las polticas, implica reelaborar y evaluar
el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca te-
ner un peso importante en los problemas de las principales pol-
ticas del momento. Hoy en da, por ejemplo, el conocimiento de
la energa atmica y de otras formas de energa que manejan los
fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevancia para la se-
guridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los
cientficos sociales y los hombres de accin resulta necesario.' El
LAORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
101
1
:
1
, , ~
,
8LQsxitos y fracasos en este campo se seftalan con ti"ecuencia en TheBulletil1 01
Atomic ScienlSts, publicado en Cbieago. .. .
102 HAROLD D. LASSWELL
. cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre "equi-
pos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el de-
sarrollo de una ciencia de las polticas.
Resumen
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicolgicas
norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento
del mtodo, especialmente del mtodo cuantitativo..El resultado
fue una elevacin general del nivel de competencia para elaborar
observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Re-
cientemente existe la tendencia a tornar el mtodo como algo ya
dado y a poner el acento en su aplicacin a problemas que pro-
meten tener relevancia en el diseo de las polticas.
Podernos considerar las ciencias de las polticas como el con-
junto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de ela-
boracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar da-
tos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no
implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados,
sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuen-
cia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la
sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico
abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e inter-
pretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de in-
vestigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de pro-
blemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas
del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a
un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos em-
prendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico
est viviendo. 'Esto obliga autilizar modelos especulativos del pro-
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 103
ceso revolucionario mundial de la poca y sita a las tcnicas de
cuantificacin en un, lugar respetable aunque subordinado. Debi-
do a la inestabilidad de los indicadores disponibles para dar una
definicin operacional de los trminos clave, es particularmente
importante el desarrollo de instituciones especializadas que ob-
serven las transformaciones mundiales e informen acerca de ellas.
Esto permite probar preliminarmente los posibles cambios en la
prctica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es
muy posible que las ciencias de polticas busquen aportar el cono-
cimiento necesario para mejorar la prctica de la democracia. En
una palabra, se pone todo el nfasis en las ciencias de polticas de
la democracia, cuya meta ltima es la realizacin de la dignidad
humana en la teora y en los hechos.
HAROLD D. LASSWELL
2. La concepcin emergente
de las ciencias de polticas*
1. Una definicin de trabajo
L
ACONCEPCIN de las ciencias de poltica(s) se ha perfecciona-
do y extendido hoy en da mucho ms que en cualquier otra
poca de la historia. Como definicin de trabajo, consideramos
que las ciencias de polticas se ocupan del conocimiento del y en
el (knowledge ofand in) proceso de toma de decisiones en el orden
pblico y civil.
El conocimiento del proceso de toma de decisiones compren-
de estudios sistemticos y empricos de cmo se elaboran y se lle-
vana cabo las polticas. Cuando el conocimiento es sistemtico re-
basa los planteamientos aforsticos de la "sabidura" literaria
convencional. El requisito de sistematicidad exige un cuerpo de
proposiciones interconectadas, a la manera de los grandes autores
del mundo occidental como Aristteles, Maquiavelo y sus suceso-
res. Insistir en el criterio emprico es especificar que las asevera-
cionesgenerales estn sujetas a una cuidadosa disciplina de obser-
vacin. sta es una distincin fundamental entre la ciencia y la no
ciencia.
El nfasis en el proceso de toma de decisiones destaca la dife-
rencia entre las ciencias de polticas y otras formas de actividad
intelectual. Al concentrar la atencin en la elaboracin y ejecu-
. .. Publicado originalmente con el ttulo "The Emerging Conception of the Policy
Sclences", inPolicy Sciences, n. 1, pp.3-14,1971. Traduccin al espaol de Mara del Car-
men Roquetif.
[105 ]
106
HAROLD D. LASSWELL
cin de las polticas, se identifica una dimensin referencial nica
y se aprovechan las diversas aportaciones de la ciencia poltica, la
jurisprudencia y otras disciplinas afines. Sin embargo, las decisio-
nes del orden pblico no agotan el campo de las polticas. En so-
ciedades complejas, las decisiones oficiales no incluyen la mayora
de las elecciones ms importantes que afectan la vida del ser hu-
mano. Por tanto, en nombre del realismo, es esencial estudiar los
procesos de toma de decisiones semioficiales y no oficiales. La l-
nea divisoria entre el orden pblico y el civil es una zona ms que
una lnea, aunque en los estados totalitarios el orden civil sea casi
totalmente absorbido por el orden pblico. La separacin es ms
evidente en aquellos cuerpos polticos donde las actividades asig-
nadas a los organismos gubernamentales formales son relativa-
mente pocas y donde las actividades de grupos empresariales, co-
munidades religiosas y otros participantes activos de la sociedad
son independientes de las directrices gubernamentales.
Las ciencias de polticas necesitan tener presente la distincin
entre lo que es funcionalmente importante para el orden pblico
y civil y lo que es meramente convencional. Es experiencia comn
que las decisiones tomadas por los gobiernos generalmente con-
tengan determinaciones tomadas por fuera del gobierno, ya sea en
el arzobispado, en el club de industriales o en las oficinas de. un
sindicato. En general, en muchas reas de la vida humana, las nor-
mas de conducta se formulan y se vuelven vigentes al margen de
la maquinaria legislativa, administrativa y judicial.
La referencia al orden, sea pblico o civil, destaca un rasgo
fundamental del enfoque de las ciencias de polticas. Los pro-
blemas agregados, sus causas y consecuencias, son sus focos
de atencin, aunque no por ello ignoran el problema espec-
fico de una organizacin particular. Se parte del supuesto de que
existen vnculos sutiles entre cada una de las partes y el todo. Lo
singular se toma en consideracin al identificar un problema
colectivo.
LACONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE pOLTICAS 107
Las ciencias de polticas se interesan en la importancia del co-
nocimiento de la decisin y dentro .de la decisin. Es innegable
que el realismo de la decisin depende en parte de la obtencin
de conocimiento. En esta poca de ciencia y tecnologa, una tarea
cada vez ms significativa es anticipar las necesidades de los deci-
sores e impulsar todo conocimiento til para la decisin. Es im-
pensable, por ejemplo, que la Repblica Popular China desarrolle
capacidad nuclear sin acceso al conocimiento y capacitacin de f-
sicos nucleares e ingenieros; o que los bancos centrales de Europa
occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos puedan controlar el
problema de la estabilizacin monetaria sin la ayuda de los eco-
nomistas. Asimismo es absurdo pensar que la Organizacin Mun-
dial de la Salud pueda disear un programa para erradicar la vi-
ruela, el clera o cualquier otra enfermedad infecciosa sin el
apoyode la investigacin mdica. El mismo razonamiento se apli-
ca para los problemas que van ms all de la seguridad nacional,
la estabilizacin econmica o la salud pblica. Siempre habr pro-
blemas al disear y evaluar programas de comunicacin colectiva,
educacin, planificacin familiar, derechos humanos, prevencin
de conducta delictiva criminal, entre otros.
En esta etapa preliminar se debe prestar atencin a la yuxta-
posicin entre la poltica y la ciencia, que conlleva el trmino cien-
cias de polticas (policy sciences). La palabra ciencia contiene mu-
chas connotaciones, una de las cuales es la bsqueda de
conocimiento empricamente comprobable. Obviamente, esta
connotacin es de particular importancia para elevar el conoci-
miento de y dentro de las polticas.
En el lenguaje comn la poltica (policy) y la ciencia conllevan
Connotaciones mucho menos tiles .e incluso inaceptables. Co-
mnmente se ha considerado a la ciencia como una actividad libre
de valores, mientras que la poltica se ha asumidogeneraImente
comouna actividad de orientacin valorativa. Desde nuestro pun-
to de vista, no se puede afirmar que las actividades cientficas sean
108 HAROLD D. USSWELL
neutrales en trminos valorativos. Para los cientficos, el conoci-
miento en s mismo es un fin. Nadie niega que la satisfaccin de
la curiosidad humana es uno de los valores primordiales del hom-
bre, o que la investigacin cientfica es parte del proceso total de
alcanzar y compartir la Ilustracin. Al igual que otras metas valo-
rativas, la Ilustracin puede perseguirse como un fin en s mismo,
como un valor ltimo, o puede constituir la base para conformar
y compartir otros valores. La Ilustracin es un valor ltimo para
los cientficos apasionados por engrandecer el reino de la fsica, la
biologa y la cultura, pero no es el nico valor ltimo que, en cual-
quier circunstancia, debe exigir una dedicacin sin reserva. No se
puede vivir en una nacin emergente, que apenas se desprende del
antiguo estatus colonial, sin reconocer la inmensa atraccin que
ejercen los proyectos que prometen generar riqueza individual o
nacional, poder, salud o capacitacin. En muchos casos las antiguas
prioridades ticas y religiosas o aun el afecto y la lealtad familiar
se ven desplazados a un segundo trmino por los nuevos valores.
La supuesta neutralidad valorativa de la ciencia puede ser
aceptada parcialmente. El cientfico calificado es un observador
participante de los hechos y trata de aceptarlos tal como son. Se
exige a s mismo y exige a los que se consideran cientficos que
cualquier hecho relevante sea tomado en cuenta, que se le trate
de explicar conjeturalmente y, por tanto, que se est abierto a la
crtica proveniente de cualquier explicacin ms satisfactoria. Tal
es la imagen ideal, exploratoria y antidogmtica del hombre de co-
nocimiento. No importa qu tan seguro pueda estar de su verdad,
el ideal pide que su mente est abierta a cualquier posible cambio.
La imagen ideal no considera las pasiones ordinarias del hom-
bre, por lo que cualquiera que sea digno de llamarse cientfico
debe vencer el celo, la envidia, la intolerancia, el fanatismo y
cualquier actitud que interfiera con la percepcin y el juicio cla-
ros. El cientfico no est libre de pasiones pero las utiliza como
estmulo para Su produccin, y. sus resultados estn sujetos al
LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 109
permanente refrendo de sus pares que revisan la validez emprica
y la elegancia formal. Quien lea un documento biogrfico como
The Double Helix de James D. Watson descubrir tanto la perso-
nalidad comn como la excepcional humanidad del autor. Era
muy posible que el viejo Linus Pauling, el gran genio de Califor-
nia, pudiera atribuirse todo el mrito de la investigacin y que de-
jara a Watson y a Crick como promesas malogradas de la ciencia,
pero esta eventualidad no los paraliz sino que los estimul para
lograr lo que, en trminos de Richard Feyman, fue "la experiencia
de grupo ms importante y maravillosa de un gran descubrimiento
cientfico".
En principio, no hay razones para creer que los criterios habi-
tuales incluidos en la imagen ideal de la ciencia no puedan apli-
carse a quienes estudian el proceso de decisin. Tienen la posibi-
lidad de describir el flujo de los acontecimientos en cualquier
nivel del gobierno y de explicarlos a la luz de factores que son
tambin susceptibles de ser revisados. Es verdad que el observa-
dor cientfico necesita entrenarse para mantener una extraordina-
ria distancia intelectual frente a s mismo y frente a las pasiones
de sus contemporneos, si ha de hacer observaciones pertinentes
e hiptesis no convencionales de investigacin. Pero este distan-
ciamiento es de grado, no de gnero.
De hecho, el cientfico de polticas se enfrenta con problemas
que no son ajenos a las operaciones cientficas ordinarias. La se-
leccin del conocimiento adecuado para la toma de decisiones
exige obviamente anticipaciones del futuro. Cul es el conoci-
miento que los responsables de tomar decisiones aceptan como
pertinente al momento de tratar un asunto de su agenda? Cunto
de esta informacin pertinente se encuentra disponible y cmo
puede ser organizada y presentada al momento que se solicite?
Con frecuencia, los responsables de la toma de decisiones ignoran
reas de conocimiento importantes, a menos que se tomen inicia-
tivas para ponerlos al tant? y modificar sus patrones cognoscitivos.
110 HARLD D. LASSWELL
Cul es el momento adecuado para hacerlo? Si en el momento
presente se carece de informacin que resulta necesaria, Zexisten
el tiempo y los recursos para obtenerla? Qu riesgos se corren si
se da a los responsables de la toma de decisiones estimaciones
aproximadas sobre futuros acontecimientos a) en caso de que no
hagan nada o b) en caso de que sigan una determinada opcin po-
ltica? Se les puede hacer sugerencias creativas sobre polticas al-
ternativas?
Sin tratar de profundizar en estas preguntas, baste con concluir
que las ciencias de polticas deben esforzarse por conseguir tres
atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte inte-
grante de un proceso social mayor. El segundo es la orientacin
haciaproblemas: los cientficos de polticas hacen suyas las activi-
dades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de metas,
tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, di-
versidad: los mtodos utilizados son mltiples y diversos.
n. Las carreras
de los cientficos de polticas
Las carreras profesionales en las reas terico-analticas de po-
lticas pblicas no son una novedad en Estados Unidos ni en Eu-
ropa occidental y, en verdad, en ningn centro urbano civilizado
del pasado o del presente. Estas carreras se encuentran por lo
general en departamentos universitarios especficos o en escue-
las tradicionalmente encerradas en s mismas. Se les identifica
con las reas acadmicas de ciencia poltica, leyes, economa po-
ltica, administracin pblica, administracin de empresas Y
otras similares.
En las ltimas dcadas ha habido, sin embargo, una multipli-
cacin prodigiosa de carreras cientficas orientadas a laspoltcas
en campos de poco contacto con la teora polticatradicional.
Bl
inicio de tales .carreras puede ser un laboratorio, un rea depattar ....
LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE pOLTICAS
111
mental, un archivo, con un cientfico o catedrtico absorto en con-
tribuir directamente con el avance del conocimiento en su campo
de especializacin. Si el cientfico se convierte en el jefe dellabo-
ratorio, del rea departamental o de la biblioteca, quiz descubra
que tiene el don de mediar entre sus colegas y entre ellos y el en-
torno institucional o social. La relacin con el entorno sucede en
dos sentidos: los especialistas cientficos deben ser protegidos y
deben recibir apoyos e incentivos.
El medio donde el especialista inicie sus actividades puede
ser un modesto campus universitario, una gran universidad, un
organismo de investigacin pblico o privado. Los recursos pue-
den ser igualmente modestos -unos cuantos miles de dlares, el
apoyo poltico de un rector o un director emprendedor, el cono-
cimiento interno de planes futuros y posibilidades de expansin
institucional, el respeto de sus colegas, la capacidad de atraer
promisorios talentos tericos o empricos para adscribirlos a un
centro en expansin, etctera. Posiblemente se sorprenda de su
capacidad para hablar en trminos sencillos y persuasivos con
colegas de reas afines y otros tomen nota de tales capacidades.
El siguiente paso hacia una carrera cientfica como experto en
polticas, tendr lugar cuando ya no concentre toda su energa
enla atencin y apoyo a un pequeo grupo de asociados ntimos
yse d a la tarea de buscar un cuerpo de, especialistas mayor pa-
ra abordar un campo social ms amplio. Como director de una
escuela, rector de una universidad, director de un instituto p-
blico o privado o de una asociacin de profesionistas, el indivi-
duo suele entrar en ambientes cuyos componentes no-cientficos
y no-acadmicos son especialmente importantes. De inmediato
resulta evidente -si es que no fue obvio desde antes- que el en-
torno no est necesariamente interesado en el conocimiento por
s mismo. Descubre entonces que se obtiene apoyo para el cono-
cimien.to cuando se logra mostrar" que la ciencia y la actividad
deill\1stigacin. pueden ser tambin medios yreeursosb-
sicos para obtener seguridad y salud, riqueza, poder, prestigio
y otros productos igualmente importantes,
En la medida en que avanza en su carrera de intermediario se
transforman sus perspectivas y formas de operacin. En un prin-
cipio se identifica con el pequeo grupo al cual est ligado por una
subcultura comn de ciencia y escolaridad profundamente arrai-
gada. Se percibe a s mismo como un "agente", "delegado" o "in-
trlocutor" responsable de sus colegas inmediatos. Por tanto, sus
demandas especficas en el medio social buscan defender o mejo-
rar la posicin de sus colegas. Su mapa cognoscitivo est lleno de
detalles acerca de los intereses pasados, presentes y prospectivos
de su grupo. Ahora bien, en algn momento de este proceso, el
intermediario se encuentra dispuesto a emprender una reorienta-
cin fundamental en su actividad. Sus operaciones comienzan a
adentrarse cada vez ms en el mapa del proceso social, que es mu-
cho ms amplio que sus primeros intentos todava centrados en
las posibilidades e intereses de su grupo intelectual. Puede no ha-
cer ninguna contribucin a la teora de la decisin, pero entiende
cada vez ms, en trminos tericos, el sentido de su accin. La ca-
rrera que comenz como proveedor de conocimientos aplicables
inmediata o potencialmente a las polticas se transforma ahora en
el complejo rol a gran escala de un cientfico de polticas, convert-
ido en un buen conocedor y experto del proceso de elaboracin
de las polticas.
Frecuentemente su reorientacin es incentivada por las Opor-
tunidades y los requerimientos del gobierno. El interlocutor de
una comunidad cientfica y acadmica puede ser llamado a parti-
cipar en el proceso de decisin municipal, distrital, estatal, nacio-
nal o internacional. Las carreras pueden empezar con consultoras
tcnicas y convertirse en comisiones administrativas de tiempo
completo y ocasionalmente en liderazgo poltico. Una transicin
similar de la academia al gobierno puede suceder en cualquier
sector de la sociedad. Es comn que una carrera que se inicia co-
112

I
HAROLD D. LASSWELL :
f
!

i
I
LA CONCEPCIN EMERGENlE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 113
mo consultor de negocios se contine como ejecutivo de tiempo
completo y de ah salte al rol interempresarial como director de
un proyecto de investigacin de carcter lucrativo. La misma di-
nmica puede ocurrir en la empresa privada, en las organizaciones
de beneficencia, etctera. Las carreras mencionadas arriba pue-
den tener su origen en cualquier rama del conocimiento, sea la f-
sica, la biologa o las ciencias culturales. Esto ocurre porque las
polticas colectivas, pblicas o privadas, suelen recurrir a cual-
quier indicio de conocimiento disponible en el abastecimiento in-
telectual de la sociedad. Hemos sealado la manera en que los es-
pecialistas del conocimiento lanzan sus iniciativas para obtener
apoyo social. Llaman la atencin sobre la utilidad que pueden te-
ner ciertas formas especializadas del conocimiento para realizar
las metas valorativas de un gran nmero de miembros de la comu-
nidad nacional, transnacional o local.
Ntese que todava no hemos mencionado una serie de hechos
cuyo impacto ha sido particularmente importante en el proceso de
elaboracin de polticas de la sociedad. Me refiero a las innova-
ciones en el conocimiento que han influido de manera ms de-
terminante en las polticas que la simple recoleccin de informa-
cin sobre un determinado asunto. Los procedimientos de
informacin se han modificado. Su cambio se refleja en la
expansin espectacular de las industrias de almacenamiento y
procesamiento electrnico de informacin, en el crecimiento ex-
plosivo de los servicios de consultora empresarial y en la pro-
liferacin de oficinas de capacitacin y de otras instituciones
profesionales en el campo de las polticas.
Las carreras de quienes se especializan en algn aspecto del
"conocimiento de las polticas" se desarrollan de manera bastante
similar a la de los especialistas del "conocimiento dentro de las
polticas". Un grupo, por ejemplo, interesado en el desarrollo de
unprograma de computacin especfico, puede tener la capacidad
para adecuarlo a las polticas de un cliente; Otro ofrece o vende
114 HAROLD D. LASSWELL
un sistema especfico de anlisis costo-beneficio; otro sugiere pro-
cedimientos de simulacin; otro seala una tcnica de encuestas
para realizar estimaciones del futuro; otro promueve tcnicas de
creatividad (por ejemplo, "lluvia de ideas") y as por el estilo. En
un mundo competitivo -lucrativo o no-, los diseadores de tcni-
cas especficas tendrn seguramente la capacidad de adaptarse a
los patrones dominantes de compra-venta de servicios y dejarn
los problemas de integracin -si es que acaso piensan en ellos- en
la mano invisible de Adam Smith. A partir de la fantstica creati-
vidad de nuestro tiempo, de sus retos y oportunidades, existe un
inters creciente por desarrollar un conocimiento ms slido de
la mano invisible, aunque no con el fin de usurpar su funcin. Al
mirar retrospectivamente sus experiencias, muchos investigadores
de polticas se preguntan si hubieran podido salvar a otros del
error (y cmo lo hubieran hecho). Son muchos los errores que fre-
cuentemente se deben a expectativas irrealizables, a desatencin
de los nuevos procedimientos informativos, o a desconocimiento
de los efectos colaterales destructivos del sistema poltico-admi-
nistrativo o del ambiente bio-fsico.
Los procesos delineados arriba son similares en Estados Uni-
dos, en Gran Bretaa y en pases donde el papel del gobierno,
aunque importante, es menos conspicuo que en los sistemas pol-
ticos de los pases socialistas o comunistas. En estos ltimos, la
ideologa dominante enfatiza la interdependencia entre la socie-
dad y su entorno y otorga un papel de vanguardia al orden poltico
y a las oficinas de gobierno. Aqu, el enfoque de las ciencias de
polticas, que en otros pases se deja a la competencia pluralista
a las oligarquas funcionales, puede llegar a ser con algunas reser-
vas la doctrina oficial del orden establecido.
Las reservas en estas circunstancias no son triviales. En efecto,
aunque se insiste en el carcter contextual del enfoque de las cien-
cias de polticas, en la prctica puede circunscribirse a reproducir
el punto de vista ortodoxo sobre el pasado y elfuturo. En conse-
LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 115
cuencia, se impide que individuos tanto del sector pblico como
del privado rechacen la imagen de un futuro que considera inevi-
table el triunfo de determinadas instituciones particulares por r-
denes superiores y en nombre de la ideologa establecida. Aqu se
tiene una visin demasiado optimista acerca de los resultados de
la asignacin y explotacin centralmente dirigida de recursos, as
como se cree demasiado optimistamente en la desaparicin de
la coercin y su reemplazo por una comunidad de hombres libres.
Sin embargo, los cientficos de polticas en Gran Bretaa, Es-
tados Unidos y otros pases con una tradicin de libertad de ex-
presin, son tambin objeto de restricciones, particularmente si
critican explcitamente la visin ortodoxa de las virtudes de la pro-
piedad privada, la regulacin gubernamental y la empresa pblica.
Sin embargo, aunque con tales restricciones, la pluralidad y la di-
versidad del contexto poltico nacional es tal que no es imposible
desarrollar una carrera desde posiciones heterodoxas.
En cambio, en las naciones donde el control privado de los re-
cursos es la principal caracterstica y donde los mtodos militar-
polticos se emplean para prevenir toda alteracin del orden esta-
blecido, los cientficos de polticas estn condicionados por la
oligarqua dominante, con la consecuencia de que deben guardar
deferencia a las doctrinas de los coroneles, los terratenientes, los
caciques, los inversionistas y los aliados extranjeros, gubernamen-
tales o no gubernamentales.
En contraste, en los lugares donde existe una considerable li-
bertad para que los cientficos de polticas definan su papel, se
puede observar una convergencia significativa de sus puntos de
vista. Se percibe entonces que el enfoque en el anlisis de pol-
ticas tiende hacia la contextualidad en lugar de la fragmentacin
y privilegia la orientacin hacia problemas, en vez de la ceguera
ante stos.
Por ejemplo, si la formacin profesional de un especialista ha
sido en disciplinas relativas al conocimiento de la decisin, la ten-
116 HAROLD D. LASSWELL
dencia ha sido ampliar e interrelacionar distintas disciplinas en
torno de las decisiones. Con ello se busca revertir la tendencia ha-
cia la especializacin del sigloXIX yprincipios del sigloxx, cuando
la filosofa poltica, por ejemplo, se convirti en un cerrado claus-
tro acadmico donde el puro ejercicio lgico era el modo de pen-
sar dominante. La tendencia ms reciente ha buscado establecer
contactos ms directos con las experiencias humanas y con los
procesos valorativos propios de cada institucin.
En cambio, si el campo de especializacin original de un
cientfico de polticas fue la ciencia poltica acadmica, su preo-
cupacin por el pensamiento cientfico causal tiende a comple-
mentarse con su inters por polticas destinadas a realizar metas
fundamentales tales como la democracia efectiva o la eficiencia
sin burocracia. Si el campo de especializacin original de un
cientfico de polticas fue el derecho constitucional o internacio-
nal, su tendencia ser buscar un orden pblico con autoridad y
control, donde la guerra sea una estrategia obsoleta de accin
colectiva. Los que estudiaron economa pretenden a su vez re-
cuperar y expandir la concepcin de una economa poltica com-
prometida con 'el desarrollo de la economa moderna o con el
crecimiento estable de las economas en vas de desarrollo. De
manera similar, los practicantes de cualquier otra rama de las ar-
tes y de la cultura, de las ciencias fsicas o de las biolgicas, bus-
can averiguar y definir las consecuencias sociales y las implica-
ciones polticas del conocimiento.
Nos hemos ya referido a las innovaciones que han ocurrido en
los procesos de informacin y que se han convertido en el inters
especializado de profesionales dedicados a la toma de decisiones.
Algunos de estos nuevos grupos de especialistas consideran su pa-
pel en escenarios de accin ms amplios. En consecuencia, tien-
den a dejar la especializacin extrema en tcnicas administrativas
y buscan desplazarse hacia la generalizacin caracterstica de la
ciencia de polticas. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales de
LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 117
toma de decisiones, interesadas en el dominio de la teora y en el
detalle emprico, se acercan entre ellas y buscan a los especialistas
de las nuevas tecnologas. El resultado es que las carreras profe-
sionales en polticas pblicas no son solamente contextuales y
orientadas a problemas. Poseen tambin una sntesis de tcnicas
de todo tipo, que abarcan tanto la recoleccin y procesamiento de
datos, como la formacin de teoras y las propuestas de solucin
de problemas.
Si resumimos el desarrollo contemporneo de las policy scien-
ces, podemos definirlas provisionalmente como ciencias interesa-
das en el conocimiento del proceso de decisin y en el proceso de
decisin. El cientfico de polticas, en tanto profesional, trata de
obtener y dominar las habilidades necesarias para lograr decisio-
nes ilustradas en el orden pblico y civil. En tanto profesional cul-
tiva el inters disciplinado del cientfico por lo emprico, pero
busca alcanzar una sntesis ptima de las diversas habilidades
cientficas con el fin de contribuir a la invencin de uria teora y
una prctica confiables para la solucin de problemas en el marco
del inters pblico.
YEHEZKEL DROR
3. Prolegmenos para
las ciencias de polticas*
Introduccin
E
LCONCEPTO de "ciencias de poltica(s)" fue propuesto, pri-
mero, por Harold Lasswell' en 1951. Durante los veinte
aos transcurridos desde entonces se han inventado o desarrolla-
do significativamente muchos dispositivos de las ciencias de po-
ltica, tales como la investigacin de operaciones, el anlisis de sis-
temas, la teora de juegos, la ciberntica, la teora general de
sistemas, el anlisis estratgico y la ingeniera de sistemas, junto
con varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas.'
Sin embargo, todava carecemos de una preimagen exhaustiva
y suficientemente concreta de las ciencias de poltica como un
rea integrada de conocimiento, investigacin, enseanza y profe-
sionalizacin. Con este propsito debemos ir ms all de las de-
claraciones pioneras de Harold Lasswell' y buscar una concepcin
efectiva de las ciencias de poltica.
* Publicadooriginalmentecon el ttulo de "Prolegomena to Policy Sciences", en Po-
licy Sciences, numo 1, 1970, pp. 135-150. Traduccin al espaol de Jonathan Molinet.
1En Daniel Lerner y Harold O. Lasswell, eds., The PolicySciences: Recent Develop-
ments in' Scopeand Methods, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1951.
2Para referencias bibliogrficas detalladas en estas subdisciplinas de .las ciencias de
poltica hasta 1967, vase "Bibliographic Essay" en Yehezkel Dror, PublicPolicymaking
Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968), pp. 327-356. Para un examende la literatura
relevante reciente, vase Yehezkel Oror, "Recent Lterature in Policy Sciences", Policy
Sciences, Vol. 1, 1970.
3Para versionesrecientes, vase Harold D. Lasswell;"Policy Sciences" en Intematio-
nal Encyclopedia o[ Social Sciences, 'Vol. 12, pp. 181-189, 1968, YHarold O. Lasswell,
[ 119)
120 YEHEZKEL DROR
La necesidad de clarificar el alcance y la naturaleza de las cien-
cias de poltica reviste en todas sus partes la ms alta urgencia de-
bido a los peligros de mala utilizacin del trmino. En efecto,
ciencias de poltica se ha vuelto un smbolo conveniente de cual-
quier actividad que pueda parecer importante o de inters para
individuos e instituciones que quieren dedicar sus esfuerzos a los
problemas humanos y a los asuntos sociales. Pocas maneras hay
mejor concebidas para arruinar la idea de esas ciencias que sobre-
venderlas por ignorar los lmites de la ciencia -lmites tanto inter-
nos como sociales- y abusar del concepto de ciencias de poltica
agregndole asuntos extracientficos que se consideran necesarios
para el progreso humano.'
En un nivel ms fundamental, pienso que es esencial explorar
explcitamente los conceptos bsicos de las ciencias de poltica de-
"The Emerging Conception of the Policy Sciences" PolicySciences, Vol. 1, 1970. El tema
ser tratado extensivamente en un libro de prxima aparicin por Harold D. Lasswell,A
Preview of Policy Sciences.
4 As, por ejemplo, considero indeseables las propuestas que enfocan las ciencias de
poltica a la invencin de nuevos valores o a la motivacin de los movimientos de masas;
vase, por ejemplo, el interesante ensayo, con el que estoy de acuerdo en muchos otros
puntos, de Erich Jantsch, "From Forecasting and Planning to Policy Sciences", Policy
Sciences, Vol. 1, 1970. Ciertamente, lo que llamo "sonar organizado" es esencial para el
avance de la humanidad -aunque deberan reconocerse los lmites estrictos de muchos de
los esfuerzos actuales para conformar el futuro.
El sonar organizado debera proporcionar recursos utilizables por las ciencias de po-
ltica y, a veces, servir como mtodos de las ciencias de poltica (por ejemplo diseando
de nuevo partes enteras del sistema de elaboracin de polticas); asimismo para las ciencias
de poltica es de mucho inters un sonar organizado til en la cuestin de los valores b-
sicos. Pero la sustancia de gran parte del sonar organizado -y de todas las otras formas
de invencin de valores- debe permanecer afuera (y encima) del esfuerzo cientfico, in-
cluyendo las ciencias de poltica. La idea de que las ciencias de poltica deberan promover
la "toma de conciencia" debe ser an ms fuertemente rechazada por dos razones princi-
pales, una moral y otra conductual: a) el juicio de valores y su difusin pertenecen al do-
minio de la poltica (politics), mientras que las ciencias de poltica se ocupan de la reforma
de la poltica (politics) que debera hacerse dentro de las ideologas y valores bsicos que
estn dados (incluyendo ideologas y valores futuros) y alejarse de cualquier signo de irn-
plcita o explcita "cienciocracia" (esto es, "gobierno de cientficos", una posibilidad no pro-
puesta por Erich Jantsch), b) los movimientos de masas han sido resultado de variables
extrarracionales y desembocaron en transformacin transracionaL Por tanto, el "sueno"
(o pesadilla) de una transformacin "con base cientfica" de los valores por parte de las
masas que resultara en ideologas ms "racionales" e "ilustradas" carece de-bases conduc-
tuales (aparte de ser intrnsecamente incorrecta).
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
121
bido a que han revolucionado los paradigmas "normales" contem-
porneos de las ciencias sociales y de las ciencias de decisi6n.s
Si el desarrollo de las ciencias de poltica s6lo fuera a implicar
cambios incrementales de los paradigmas bsicos de las ciencias
normales contemporneas, seran suficientes los procesos acos-
tumbrados de avance en el conocimiento a travs de lentos pasos
de "ensayo y error" y bsqueda dispersa en el marco de las disci-
plinas y estructuras de investigacin existentes. En este caso, el
trmino "ciencias de poltica" sera algo sobrepuesto para denotar
un amplio conjunto de estudios, disciplinas y profesiones, que ten-
dran en comn la aplicacin de conocimiento y racionalidad a los
problemas sociales percibidos. Desde luego, si aceptramos el
supuesto de que s6lo se requiere impulsar a las ciencias "norma-
les", podramos ensanchar el alcance del trmino "ciencias de po-
ltica" para incluir todas las aplicaciones de la "inteligencia", del
"mtodo cientfico" y quiz tambin del "sentido comn" a los
asuntos humanos y, as, hacer el concepto de ciencias de poltica
enteramente inocuo y completamente intil. Me parece que se ne-
cesita y puede hacer algo por completo distinto. Con objeto de
hacer una ciencia realmente relevante para los asuntos humanos,
necesitamos un nuevo tipo de ciencia con base en un nuevo con-
junto de paradigmas. Estas nuevas "ciencias de poltica",' no son
s Mi terminologa sigue a Thomas S. Kuhn, La Estructura de lasRevoluciones Cien-
ttficas, Mxico, FeE.
'Es sorprendente con cunta frecuencia quienes proponen enfoques innovadores
tranquilos de los problemas humanos gustan de subsumir sus metodologas bajo el trmi-
no "sentido comn". Vase, por ejemplo, Simon Ramo, Cure for Chaos, New York:
McKay, 1969, p. vi. Esto resulta todava ms sorprendente en vista de los significadosde
sentido comn, a saber: (1) que es obvio para los sentidos ordinarios, (2) que es aceptado
por la opinin amplia, (3) todo lo que casualmente se me ocurra creer. En ninguno de
estos significados, el "sentido comn" es una fuente aceptable de conocimiento y, desde
luego, el progreso de la ciencia consiste en escapar del "sentido comn". Mi sugerencia
para la ciencias de polfticaes evitar el uso de este trmino y emplear, preferiblemente, los
conceptos siempre mS apropiados "conocimiento tcito"; "juicio", "opiniones amplia-
mente aceptadas", "opinin subjetiva", etctera.
7 Al enfatiVlr, por un lado, los componentes mltiples y, por otro, la unidad bsica,
propongo usar la forma plural, pero considerarla gramaticalmente en el singular.
122 YEHEZKEL DROR
un sustituto de las actuales ciencias sociales y las actuales ciencias
de decisin. Son una aproximacin nueva y adicional a los usos del
conocimiento sistemtico y de la racionalidad estructurada para la
conformacin consciente de la sociedad.
Todas las analogas resultan equivocadas cuando van ms all
de los lmites del isomorfismo con el fenmeno investigado. Con
esta precaucin en mente, me permito proponer a la medicina co-
mo un anlogo til de las ciencias de poltica.S Las diferencias son
significativas; por ejemplo, en numerosas partes de la medicina
existen criterios claros de "enfermedad", mientras que la evalua-
cin de las sociedades, al menos en parte, es una cuestin que
tiene que ver con el estado actual de nuestros conocimientos, va-
lores e ideologas. Con todo, la analoga entre medicina y ciencias
de poltica es muy sugerente debido a fuertes similitudes en algu-
nos de sus principales paradigmas al igual que en otras carac-
tersticas.
Paradigmas nuevos
de las ciencias de poltica
Las ciencias de poltica apenas existen. Cualquier conjunto de
paradigmas que se proponga, por tanto, refleja ms la opi-
nin de un autor que un consenso establecido entre acadmicos.
Si en verdad las ciencias de poltica emergen y se desarrollan co-
mo un rea significativa profesionaf y cientfica, seguramente to-
marn formas y moldes impredecibles. Reconocer la naturaleza
tentativa y la inadecuada justificacin subjetiva de cualquier
conjunto de paradigmas de las ciencias de poltica, no significa
renunciar a la exploracin explicita de los paradigmas de las
ciencias de poltica. Esta exploracin es esencial para conseguir
no slo que arranquen las ciencias de poltica, sino que avancen
SUn ttulo sugerente que utiliza esta analoga es Lawrence K. Frank, Society as the
Patient, NewBrunswick, N. J., Rutgers Unrversty Press, 1948.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
123
rpidamente. Las principales innovaciones paradigmticas que al
parecer requieren las ciencias de poltica pueden resumirse de la
siguiente manera:
1. Ruptura de las fronteras tradicionales entre las distintas
ciencias sociales y las disciplinas de decisin. Las ciencias
de poltica deben integrar en una supradisciplina -enfoca-
da a la elaboracin de las polticas pblicas- el conoci-
miento de una variedad de ramas cognoscitivas. En parti-
cular, las ciencias de poltica se construyen sobre las
ciencias de la conducta y sobre enfoques analticos; se
apoyan tambin en la teora de decisiones, la teora gene-
ral de sistemas, las ciencias administrativas, la teora del
conflicto, el anlisis estratgico, la ingeniera de sistemas
y similares reas modernas de estudio. En la medida en
que son relevantes, se apoyan tambin en la fsica y en las
ciencias de la vida.
2. Cubrir el vaco de la distincin acostumbrada entre inves-
tigacin "pura" y "aplicada". No deben confundirse las
ciencias de poltica con los esfuerzos por desarrollar la
"ingeniera social" como un suplemento aplicado de las
ciencias sociales. Este esfuerzo tiene poca oportunidad de
xito debido a las muchas diferencias entre la aplicacin
del conocimiento cientfico a propsitos tcnicos defini-
dos (a travs de la cadena investigacin-elaboracin-prue-
ba-ingeniera) y las cuestiones conflictivas que provoca
usar el conocimiento y la racionalidad para tratar de re-
solver (aunque no para solucionar) asuntos sociales' tam-
bin conflictivos. En las ciencias de poltica, preferible-
9Para una discusin amplia de estas diferencias, vase Yehezkel Dror , "Systems
i\nalysis and Applied Social Seences", en las aetas (ed., Irving L. Horowitz) de la Confe-
rencia sobre Polhicas Pblicas y Ciencia Social organizada por Rutgers UDiversity y
Transaetion Magazine (Carpender Conference Center, Rutgers University, New Bruns-
wck, N. J., 23 al 26 de noviembre de 1971).
124 YEHEZKEL DROR
mente, la integracin entre la investigacin pura y aplicada
se logra al aceptar como meta ltima el mejoramiento de
la elaboracin de polticas pblicas. Resulta, as, que el
mundo se convierte en el laboratorio principal de las cien-
cias de poltica y la prueba de la teora ms abstracta est
en su aplicacin (directa o indirecta) a los problemas de la
elaboracin de polticas.
3. Aceptacin del conocimiento tcito10 y de la experiencia co-
mo fuentes importantes de conocimiento, adems de los
mtodos ms convencionales de investigacin y estudio.
Las ciencias de poltica se distinguen de las ciencias socia-
les "normales" contemporneas, entre otras caractersticas
importantes, por los esfuerzos que hacen para destilar el
conocimiento tcito de quienes se hacen cargo prctica-
mente de la elaboracin de las polticas y para involucrar,
como participantes, a los funcionarios de alto nivel en la re-
visin y avance de las ciencias de poltica.
4. Las ciencias de poltica y las ciencias "normales" comparten
un compromiso principal con el conocimiento instrumental
y normativo, en el sentido de que se dirigen a los medios y
a las metas intermedias, ms que a los valores absolutos.
Pero las ciencias de poltica conocen las dificultades de lo-
grar "ciencias libres de valores" y tratan de contribuir a la
eleccin de valores explorando sus implicaciones, su consis-
tencia interna, su costo y los fundamentos conductuales de
los compromisos valorativos. Asimismo, partes de las cien-
cias de poltica estn involucradas en la invencin de di-
ferentes "futuros alternativos" con inclusin de sus conte-
nidos valorativos. Adems, los "sueos organizados" -que
incluyen la invencin de valores-- constituyen recursos m-
lOEn el sentido propuesto por Michael Polany. VaseMichael PoIany, The Tacit Di-
mension (GardenCity, N. Y. Doubleday, 1966). Para untratamientoms amplio, vase
Michael Polany, Personal Knowledge, Londres, Routledge & Kegan Paul, 1958.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
125
portantes en algunas partes de las ciencias de poltica, tales
como el diseo y rediseo del sistema de elaboracin de
polticas. Igualmente, el fomento y estmulo al soar orga-
nizado son materia de las ciencias de poltica. Como resul-
tado, las ciencias de poltica deberan abrir una brecha en
la compacta pared que separa las ciencias de la conducta
contemporneas de la tica y de la filosofa.de los valores
y construir una teora operacional de los valores (que inclu-
ya una morfologa, taxonoma, medida, etctera, de los va-
lores, pero no las normas sustantivas absolutas en cuanto
tales) corno una parte de las ciencias de poltica.
S. Las ciencias de poltica deben ser muy sensibles al tiempo,
considerar el presente como un "puente entre el pasado y
el futuro". Consecuentemente, rechazar la aproximacin
ahistrica de muchas de las ciencias sociales contempor-
neas y de los enfoques analticos. Enfatizar, por un lado,
el desarrollo histrico y, por otro, las dimensiones futuras
corno contextos centrales para mejorar la elaboracin de
polticas.
6. Las ciencias de poltica tienen un foco nico de inters, las
"metapolticas" (esto es, las polticas acerca de las polti-
cas). stas incluyen, por ejemplo, las maneras de elaborar
las polticas y el anlisis de polticas, los sistemas de elabo-
racin de polticas y las estrategias de poltica. Mientras
que la prueba principal de las ciencias de poltica es alcan-
zar mejor las metas a travs de polticas ms efectivas y efi-
cientes, las ciencias de poltica dirigen su preocupacin, no
a los problemas de las polticas particulares, sino a la me-
jora de los mtodos, el conocimiento y los sistemas, para
una mejor elaboracin de las polticas.
7. Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de "tomar o
dejar", muy comn en las ciencias sociales contempor-
neas; tampoco creen que los compromisos de "accin di-
126 YEHEZKEL DRR
recta" y similares sean la forma principal de contribucin
cientfica (y distinta de la actuacin de los cientficos como
-ciudadanos) para mejorar la elaboracin de las polticas. Su
compromiso consiste en esforzarse por acrecentar la utili-
zacin de las ciencias de poltica en la elaboracin real de
las polticas y en la preparacin de profesionales que sirvan
a las ciencias de poltica en todos sus diversos aspectos para
guiar al conglomerado social (sin permitir que este sentido
de misin interfiera con su orientacin clnica y analtica ra-
cional frente a las cuestiones de poltica).
8. Las ciencias de poltica se ocupan de la contribucin del
conocimiento sistemtico y la racionalidad estructurada a
la autodireccin social y humana. Sin embargo, las cien-
cias de poltica reconocen, con claridad, el importante pa-
pel de los procesos extrarracionales (como la creatividad,
la "intuicin", el carisma y el juicio de valor) al igual que
el de los procesos irracionales (como la motivacin pro-
funda). La bsqueda de modos de mejorar estos procesos
con vistas a obtener una mejor hechura de las polticas es
parte integral de las ciencias de poltica; incluye, por
ejemplo, las posibles implicaciones de los estados altera-
dos de conciencia para la elaboracin de polticas. (En
otras palabras, las ciencias de poltica enfrentan el proble-
ma paradjico de cmo mejorar, a travs de medios racio-
nales, procesos extra e irracionales.)
Sobre la base de estos nuevos paradigmas, las ciencias de po-
ltica se ocupan de una variedad de temas nuevos, con la ayuda de
nuevas herramientas de investigacin (por ejemplo, la experi-
mentacin social y el procesamiento de las experiencias de los en-
cargados de elaborar polticas). Tambin, y ms importante, las
11.Vase Charles T. Tart, ed.,Altered Statesof.Consciousness, Nueva York, Wiley,
1969.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
127
ciencias de poltica requieren una metodologa que se desve sig-
nificativamente de la metodologa cientfica normal. Al considerar
los problemas propios de la elaboracin de polticas se requiere
una metodologa que no est ligada dogmticamente al principio
de la navaja de Occam y que aliente el uso de la apercepcin de
los fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la inven-
cin de nuevos diseos sociales y nuevas "leyes" de conducta so-
cial y poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica in-
cluyen, por ejemplo,
i) el anlisis de polticas que proporciona mtodos heursti-
cos para identificar alternativas preferibles de poltica;
ii) la innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos
diseos y posibilidades por ser consideradas en la elabora-
cin de polticas;
iii) estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para
adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas
especficas;
iv) evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo,
indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje
organizacional y
v) mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas
mediante rediseo y, a veces, diseando de nuevo, con in-
clusin de cambios en los recursos utilizados, personal, es-
tructura, equipo, demandas externas, etctera. Para hacer
ms concretos los contenidos y enfoques de las ciencias de
poltica, me permito discutir brevemente tres de los temas
de las ciencias de poltica, es decir: 1) anlisis de polticas,
2) estrategias de poltica, y 3) sistema de rediseo de ela-
boracin de polticas.
128 YEHEZKEL DROR
Anlisis de polticas
El anlisis de sistemas" es- uno de los fundamentos de las ciencias
de poltica. Desde luego, si el anlisis de sistemas en su estado ac-
tual fuera una metodologa suficiente para mejorar la elaboracin
de polticas acerca de asuntos sociales complejos, seran menos
necesarias las ciencias de poltica. El problema es que el anlisis
de sistemas contemporneo parece impotente para enfrentar
asuntos sociales complejos, particularmente en ocho aspectos
principales e interdependientes:
a) El anlisis de sistemas se encamina a proponer polticas
preferibles, pero deja de lado los contextos institucionales
tanto de los problemas y de la elaboracin de polticas co-
mo de los procesos para ponerlas en prctica. As, el "marco
institucional" no est dentro de su dominio de aplicabilidad.
b) No toma en cuenta las necesidades polticas, tales como
el mantenimiento del consenso yla constitucin de coali-
ciones,
c) Tiene dificultad para tratar con fenmenos "irracionales",
tales como ideologas, carisma, compromisos de alto riesgo,
tendencias al martirio y estilos de vida no convencionales.
d) Es incapaz de tratar asuntos valorativos bsicos y, con fre-
cuencia, explica inadecuadamente los supuestos de valor
en el anlisis.
e) Se ocupa 'de identificar alternativas preferibles entre las
que estn disponibles o que pueden sintetizarse con facili-
dad. La invencin de alternativas radicalmente nuevas est
ms all de su alcance, aunque tal vez pueda ayudar al mos-
trar la inadecuacin de las alternativas disponibles.
12Es un trmino con muchos significados. Lo uso para referirme a un enfoque es-
tructurado de la toma de decisiones, .como fue elaborado principalmente en The R a n ~
Corporation. Vaseespecialmente, E. S. Quade y W. I. Boucher, eds., Systems Ana/ysu
andPolicy Planning: App/ications in De/ense, Nueva York, American E ~ r , 1%8.VaSe
tambin C. WestChurchman, TheSystemsApproach, Nueva York, Delacrote Press, 1968.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
129
f) Requiere predictibilidad respecto de las alternativas. Con
el anlisis de sistemas no pueden manejarse situaciones de
incertidumbre primaria.>
g) Requiere cuantificacin significativa de las principales va-
riables relevantes.
h) Las elecciones estratgicas bsicas -tales como las actitu-
des ante el riesgo y el tiempo- no son afrontadas explcita-
mente por el anlisis de sistemas. Ms bien, maximin o mi-
nimax y el descuento del futuro ("tasas positivas de
inters") habitualmente se toman como supuestos.
Estas ocho caractersticas no son compartidas igualmente por
todos los estudios del anlisis de sistemas. En verdad, los princi-
pales pioneros del anlisis de sistemas claramente calificaron estas
caractersticas como inadecuadas y, con diligencia, buscaron for-
mas que permitieran superarlas. Pero cuando vemos los estudios
del anlisis de sistemas aplicados a asuntos reales ms all de pro-
fesiones de fe o declaraciones introductorias, mi lista de inadecua-
ciones de los anlisis de sistemas actuales puede criticarse, con ra-
zn, como demasiado suave. Para superar estas incapacidades de
los enfoques analticos actuales, resulta esencial un nuevo enfoque
analtico bsico con raz en las ciencias de poltica. Esta nueva
aproximacin analtica que llamar "anlisis de polticas"," acepta
las tesis fundamentales del anlisis, a saber:
13Un problemacon el lenguaje matemtico de la incertidumbre es que no distingue
entre los casos donde conocemos las dimensiones de los resultados posibles pero no sus
distribuciones de probabilidad, y los casosde "incertidumbre cualitativa" cuando no sabe-
mos nada sobre el espacio dentro del que esperamos las consecuencias. Propongoel tr-
mino "incertidumbre primaria" para el ltimo casoy el trmino"incertidumbre secunda-
na" parael primero-cuando conocemos lasdimensiones de losresultados esperados, pero
nolas probabilidades. Es una distincin relativa, pues lassituaciones realesse mueven so-
bre un continuoentre ambos polos.
14Mi uso del trminoinstrumental-normativo "anlisis de polticas" comoayudaheu-
rstica para la identificacin de alternativas preferibles de poltica debe mantenerseestric-
tamenteseparado del usoque tieneel mismo trminoen el estudioconductual de la ela-
boracin de polticas. En este caso, el trminose refiere al alUlli$iS de lOs contenidos y la
gnesis de las polticas reales. Vase por ejemplo" lewis }\.<8'OttuU,1, r., "Public Palicy"
enInternational Encyclopedia 01SocialSciencess, 1968, Vol-l3.pp. 2Q4.:208,
130
YEHEZKEL DROR
a) Mirar los problemas y alternativas en una forma amplia
que trate de explicar las variables relevantes y los resulta-
dos probables, esto es, adoptar una visin de "sistemas"."
b) Buscar una solucin "ptima" o al menos claramente pre-
ferible entre las alternativas disponibles dentro de una es-
tructura amplia de "beneficio-costo", sin limitarse a cam-
bios incrementales.
c) Identificacin explicita y racional de la alternativa (o alter-
nativas) preferible(s) mediante comparacin de los resul-
tados esperados en trminos de las metas operacionales;
esto se hace con ayuda de un conjunto amplio de tcnicas
que abarcan desde modelos matemticos hasta juegos hu-
manos, y desde el anlisis de sensibilidad hasta la discusin
detenida de las opiniones de los expertos. Pero estas tesis
deben completarse a travs de cambios necesarios que par-
tan de los paradigmas propios de las ciencias de poltica.
En particular, el anlisis de polticas agrega al marco de
referencia bsico del anlisis de sistemas los siguientes
componentes:
a) Comprensin de los valores subyacentes, supuestos y
estrategias. En especial se incluye 1) la exploracin de los
valores bsicos a los que se deberan dirigir las polticas;
2) investigacin de metas a largo plazo; y 3) anlisis ex-
plcito de las estrategias alternativas de poltica.
15Este es el punto de encuentro del "anlisis de sistemas" y de la "teora general de
sistemas". Ambos comparten el deseo de ver los fenmenos en trminos de amplios con-
juntos interrelacionados que se llaman "sistemas". De otra manera, a pesar de las simili-
tudes en los nombres, sorprendentemente hay poco fundamento comn entre el anlisis
de sistemas y la teora general de los sistemas, aunque hay un amplio campo potencial
para el estmulo mutuo y an tal vez para alguna integracin. La teora general de siste-
mas est bien expuesta en los siguientes libros recientes: Ludwig von Bertalanffy, General
Systems Theory: Foundations, Development, Application; Nueva York, Brazi1ler, 1968,
F. Kenneth Berrien, Generaland Social Systems, New Brunswick, N. J., Rutgers Univer-
sity Press, 1968, y Walter Buckley, ed., Modern Systems Research for the Behavioral Scien-'
tist, Chicago, A1dine, 1968. Es interesante observar que la entrada "anlisis de sistemas"
en la nueva International Encyclopedia of SocialSciences trata casi exclusivamente con el
enfoque general de sistemas.
PIWLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS 131
b) Consideracin de variables polticas, que incluye
1) anlisis de factibilidad poltica; 2) evaluacin de rutas
polticas alternativas que faciliten la aprobacin y puesta en
prctica de la poltica; 3) examen de los efectos de las po-
lticas alternativas sobre la distribucin del poder so-
cial; 4) anlisis de los requerimientos necesarios para la
formacin de coalicionesy sus implicaciones en el consenso
poltico; y 5) especificacin de los cambios necesarios en el
sistema de elaboracin de polticas para hacer factibles po-
lticamente los cursos de accin claramente preferibles. Es-
tas especificaciones son algunos de los recursos que nece-
sita el estudio y mejoramiento de los sistemas de
elaboracin de polticas e ilustran muy bien la cohesin y
retroalimentacin entre los diferentes focos de las ciencias
de poltica.
e) Tratamiento de asuntos ms complejos y ms am-
plios, que implica 1) escalas nuevas y ms atenuadas de
cuantificacin (por ejemplo nominales y no mtricas);
2) necesidad de satisfacer objetivos multidimensionales
y diversos; 3) mucha incertidumbre primaria; 4) cambio
institucional como manera de cambiar las polticas, y
5) aceptacin del mal menor (minavoidance), esto es, evi-
tar la peor de todas las alternativas malas; incluir en el
anlisis de polticas como metas importantes lo que se
siente junto con lo que resulta preferible, y los impactos
de largo alcance.
d) Enfatizar de manera importante la innovacin como
alternativa de poltica, que implica 1) intensa atencin al
fomento de la creatividad y a la introduccin en el anlisis
de diseos nuevos; 2) mucha confianza en la toma de deci-
siones secuencial, aprendizaje por retroalimentacin, pre-
ferir laexperimentacin social sobre los "modelos", la si-
mulacin y los esquemas detallados de poltica (tales como
132
YEHEZKEL DROR
PERT), Y3) conceder atencin especial a los sistemas para
disear de nuevo junto con los sistemas de rediseo.
e) Mayor finura respecto a los fenmenos sociales, por
ejemplo: reconocer la "irracionalidad", considerar como
variables principales las ideologas, los fenmenos de
masa, las variables de sicologa profunda y fenmenos
no racionales similares, e igualmente la conducta social y
la formacin legtima de metas; aceptar, adems, la aper-
cepcin, la intuicin y la "experiencia" como fuentes valio-
sas de conocimiento y comprensin."
f) Autoconciencia institucional, por ejemplo en relacin
con (1) la necesidad de multiplicidad y redundancia en el
anlisis y en las unidades de anlisis; (2) el compromiso ini-
cial de los polticos y los dirigentes comunitarios en las ac-
tividades analticas, y (3) los lmites del anlisis como me-
dio para conocer la realidad humana y las aspiraciones.
Una de las principales diferencias entre el anlisis de siste-
16 Me permito demostrar las herramientas especficas del anlisis de polticas en este
punto al enfatizar unos pocos puntos relativos a los cambios requeridos en los usos de
supuestos operacionales de cdigo para tomar en cuenta "irracionalidad", ideologas, fe-
nmenos de masa, etc. Para el concepto de "cdigo operacional", vase Alexander Geor-
ge, "The Operational Code: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and
Decisionmaking", International Studies Quarter/y, 13 de Junio de 1969, pp. 190-222:
a) Los supuestos de cdigo operacional deben ser mltiples e incluir cdigos alter-
nativos tanto para explicar la conducta real como para predecir conducta. Una ilustracin
muy buena es la que ofrece Graham T. Allison, "Conceptual ModeIs and the Cuban Mis-
sile Crisis", American Political Science Review, no. 63, septiembre de 1969, pp. 689-718.
Debe tenerse especial cuidado para no aceptar explicaciones apriorsticas simples como
los "modelos del hombre econmico". Por tanto, las predicciones de conducta deben ser
siempre mltiples y estocsticas.
b) Los supuestos de cdigo operacional ofrecen uno de los puertos importantes de
entrada para el conocimiento en las ciencias de la conducta, es decir, modelos distintos
para describir y, a veces, explicar y predecir la conducta. Por ejemplo, la teora de la or-
ganizacin es esencial para tratar con entidades burocratizadas, como los gobiernos, y la
sicologa profunda para tratar con responsables individualesde elaborar polticas altamen-
te influyentes.
e) Ya que el conocimiento explcitoes inadecuado para simular la conducta, se debe
poner parte de la confianza en el conocimiento tcito, la introspeccin y fuentes similares.
Esto requiere la utilizacin de cdigos dinmicos, en forma de programas y herramientas,
como juegos y Delpbi, y entrenamiento para ejercitar esos cdigos mediante lainmersin
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
133
mas y el anlisis de polticas de la forma aqu propuesta
consiste en que el ltimo' debe estar encajado en las cien-
cias de poltica, como tema de investigacin acadmica y
como actividad profesional aplicada. El anlisis de polticas
al ser una disciplina ms amplia y contar con un marco de
apreciacin mayor debera evitar los peligros de hacer cada
vez mejor las cosas incorrectas." En particular, este peligro
debera reducirse, si se presta atencin sistemtica a la eva-
luacin y al mejoramiento de los sistemas de accin ms
amplios, respecto de los cuales una poltica concreta, es de-
cir, las estrategias de poltica y el sistema de elaboracin de
polticas, es slo un componente.
Estrategias de poltica
Las estrategias de poltica determinan las posturas, supuestos y l-
neas directrices a seguir por las polticas especficas. Constituyen
una clase de "poltica maestra" o "megapoltica", ntidamente dis-
tinta de las polticas particulares modernizadas, aunque estos dos
total en los fenmenos-por-predecir y mediante el fomento de la identificacin mental con
sus actores, valores y cultura.
d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la con-
ducta de actores con quienes no se comparte la misma cultura. As, en Estados Unidos,
el anlisis de polticas debe prevenirse contra la tendencia a considerar que toda conducta
toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideolgicos, calcula sobre la base de referencias
cuasieconmicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores.
e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una multiplicidad de
cdigos operacionales. Igualmente, reconocer las ideologas compactas como factores im-
portantes requiere oportunidades significativasen los supuestos y conceptos bsicos. Por
ejemplo, gran parte de la teora contempornea del bienestar yde la utilidad (en el sentido
de economa del bienestar) supone (adems de otros supuestos conductualmente dudosos
como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso entre distintas metas, per-
mitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "ptimo de Pareto" como criterio
de eleccin. Sin embargo, cuando existen ideologas compactas, los valores pueden tomar
ms la forma de "todo o .nada", dentro de metas dogmticamente estructuradas; las so-
luciones de compromiso pueden ser inaceptables yel ptimo de Pareto puede volverse
inaplicable (por ejemplo, cuando una ideologa persigue dejar peor a un actor).
17Albert Woblstetter reconoce bien este peligro en su ensayo "Analysis and Design
of Conflict Systems" en E. E. Quade, ed., Analysis for Military Decisions, Chicago, Rand
McNally, 1964, pp. 103-148, especialmente p. 106. .
134
YEHEZKEL DROR
tipos puros estn sobre un continuo con muchos casos interme-
dios. Las estrategias de poltica pertenecen al nivel de las meta-
polticas y son un foco principal de inters en las .ciencias de po-
ltica. Su sensibilidad a las estrategias es una de las mayores
caractersticas del anlisis de polticas y de su diferencia frente al
anlisis de sistemas contemporneo. Es, desde luego, muy sor-
prendente tomar nota del descuido en que estn los problemas re-
lativos a las estrategias de poltica. Aun los pocos autores, como
Charles E. Lindblom,v que explcitamente tratan esos problemas,
nicamente consideran un rango limitado de opciones de estrate-
gias y tienden a estar muy influidos por una u otra ideologa (a
priori) o por las condiciones sociales, econmicas y polticas de un
pas y de un periodo en particular.
Una estrategia de poltica tiene varias dimensiones. En una
matriz multidimensional con un gran nmero de celdas pueden
apreciarse diferentes combinaciones entre varias dimensiones es-
tratgicas. Dejando aparte los problemas de calibrar las distintas
dimensiones -algunas de las cuales son continuas y otras slo tie-
nen unos pocos puntos-, existe la posibilidad de estrategias mix-
"taso En una rea dada de poltica, pueden seguirse distintas estra-
tegias frente a varias situaciones de poltica. En s misma una
decisin estratgica importante es averiguar si hay que seguir
una combinacin de estrategia "pura" (una celda real de la matriz
multidimensional) o si hay que adoptar una estrategia mixta
(escoger celdas distintas de acuerdo a un patrn predeterminado,
incluyendo como posibilidad un patrn aleatorio). Existen tam-
bin -debido a contradiccin lgica y a carencia de factibilidad-
celdas vacas provenientes de un conflicto conductual. Cuando
consideramos todo esto de manera conjunta, la imagen se vuelve
muy compleja pero 'no prohibitiva; podemos, por cierto, construir
el perfil bsico de una matriz de estrategia, identificando sus con-
18Vase, por ejemplo, David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A Strategy 01
Decision; Nueva York, Free Press, 1963.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS 135
diciones esenciales y encontrando algunos criterios para preferir
varias combinaciones de estrategia, segn distintas situaciones.
Adems de los usos instrumental-normativos de semejante
matriz de estrategia poltica, sta puede servir como herramienta
bsica para el estudio conductual de la manera en que se deciden
las polticas. De hecho, analizar polticas reales en trminos de sus
estrategias implcitas puede ser una importante actividad instru-
mental-normativa, porque ayuda a acrecentar la autoconciencia
de quienes elaboran las polticas y a hacerlos sensibles a otras po-
sibilidades. Este efecto es por s mismo una contribucin impor-
tante de las ciencias de poltica al mejoramiento de la elaboracin
de polticas.
Voy a mencionar ocho dimensiones principales de las estrategias
de poltica para hacer concreto su concepto:
a) Pura-mixta. En esta dimensin tiene lugar la eleccin de
hasta dnde las polticas concretas deberan ser idnticas
en su estrategia (es decir, utilizar una estrategia "pura") o
aplicar estrategias mixtas. Las estrategias mixtas tienen va-
rias subdimensiones que proporcionan una amplia elec-
cin entre los patrones de consistencia, las posibilidades
de redundancia, la eleccinpluralistay la seleccinaleatoria.
b) Incremental-innovadora. Esta dimensin se refiere a la
eleccin entre varios grados de cambio poltico (definido
en trminos de extensin, alcance y tiempo del cambio),
que van desde el pequeo cambio incremental en unos po-
cos detalles de poltica durante un largo periodo de tiempo
hasta la decisin de avanzar en la innovacin poltica rpida
que cubra todos los aspectos.
e) Alto riesgo-bajo riesgo. Esta dimensin involucra el grado
de riesgo que se va a aceptar en las polticas. Aqu las elec-
ciones puras son, por un lado, maximax y, por otro, maximin
o minimax. Estn incluidas, tambin, preferencias entre
136
Y E H E Z ~ L DROR
"valor medio esperado", "valor de la lotera" -y pnncipios
similares de eleccin- y diferentes formas de parmetros
para estimar el riesgo. Los principios que guiarn la com-
paracin entre incertidumbres constituyen otros elementos
importantes de esta estrategia.
d) Balance-impacto. Esta dimensin involucra elegir entre
polticas completas y "balanceadas", que tratan de mover
simultneamente mltiples variables de un modo interna-
mente coherente, y polticas de impacto orientadas a rup-
turas a travs de puntos de apalancarniento y/u orientadas
a desequilibrar los sistemas.
e) Secuencial-extensa. Esta dimensin trata con la extensin
en la que las polticas geberan adoptar una estrategia se-
cuencial de decisin o intentar desde el principio una estra-
tegia extensa (en el sentido de la teora de juegos. Esta
eleccin no debe confundirse con la dicotoma rgido-elsti-
co. Una estrategia extensapuede ser muyelsticay adaptarse
bien a diferentes contingencias, si no ocurre nada comple-
tamente inesperado).
f) Metas concretas-capacidades futuras. Esta eleccin corres-
ponde a las opciones entre metas definidas y concretas, o
un nmero de opciones futuras definidas, o mejores capa-
cidades todava por alcanzar, o metas todava indefinidas en
el futuro. Esta es una eleccin estratgica especialmente
importante en la mayora de los asuntos de poltica ms
complejos; los resultados ms importantes de poltica ten-
drn verificativo en el futuro y a veces en un futuro muy
distante. Por tanto, tales polticas deberan satisfacer valo-
res futuros, aunque estos son muy difciles de predecir. A
las incertidumbres primarias y secundarias se agrega la
muy importante incertidumbre primaria de predecir los re-
sultados de diferentes alternativas de poltica. En tales ca-
sos, la "meta" debera aumentar las opciones frecuente-
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS 137
mente y construir reservas y capacidades para configurar y
lograr metas en el futuro."
g) Metas positivas-males menores. En algunos aspectos, la for-
mulacin de una meta en positivo o negativo es una cues-
tin de sintaxis como cuando hablamos de "incrementar el
porcentaje de empleo" o "reducir el porcentaje de desem-
pleo". Sin embargo, frecuentemente, los conceptos positivo
y negativo no se colocan a lo largo de una dimensin con-
tinua singular. Por ejemplo, "luchar por ms salud" slo es
parcialmente idntico a "reducir la enfermedad", como la
medicina pblica ha comenzado apenas a entender. En mu-
chos de estos casos, donde las metas positivas y las metas
negativas para evitar males menores no son idnticas, es de
. mayor importancia distinguir estratgicamente entre luchar
por conseguir ms de una meta positiva y luchar por la me-
ta de reducir lo negativo. Este es, en especial, el caso en el
que con frecuencia puede ser ms fcil obtener acuerdo pa-
ra evitar una mala situacin que para moverse hacia una si-
tuacin "buena". Por ejemplo, es mucho ms fcil conse-
guir acuerdo y accin para evitar la guerra nuclear total que
para realizar un "buen" sistema internacional (evitar la
guerra nuclear total es slo una caracterstica de tal siste-
ma). Por tanto, una estrategia de mm-evitacin, en la que
uno trata de moverse desde una posible situacin peor a
una todava peor, dos veces peor, etctera," es una estrate-
19Entre ms esperamos que el futuro sea diferente, ms deberamos dudar de los
efectos presentes de establecer metas para el futuro. Al tomar en consideracin cambios
esperados en las capacidades humanas mismas, parece muy absurdo tratar ahora de es-
tablecer metas de muy largo alcance para la humanidad. Las propuestas con frecuencia
sorprenden por sus contradicciones (por ejemplo, entre los cambios esperados en las ca-
pacidades humanas y los intentos de formular metas para un homo superior a nuestras
limitadas capacidades actuales) y su ingenuidad social (por ejemplo, respecto a los proce-
sos de formacin de metas sociales). Vase por ejemplo, Gerald Feinberg, The Promet-
heus Project, Garden City, N. Y., Douhleday, 1%9.
ze Se debera observar que debido a 1" condicin estipulada de que la meta positiva
no es idntica con la evitacin de la situacin negativa, el conjunto {peor-i-n} no es idn-
138
YEHEZKEL DROR
gia ptima muy importante y frecuente que requiere cuida-
dosa consideracin.
h) Preferencias temporales. Los supuestos econmicos comu-
nes de tasas positivas de inters y de descuento del futuro
tienen validez limitada en los asuntos de poltica ms com-
plejos. As, el futuro puede recibir prioridad sobre el pre-
sente por preferencia ideolgica y/o por expectativas de ne-
cesidad. Las estrategias de poltica, por tanto, deben
enfrentar no slo asuntos en que las "tasas de inters" son
heterogneas, sino tambin, en parte, tasas de inters que
sern negativas y no continuas. En verdad, los trminos
mismos de tasas de "inters" y de "descuento" pueden ser
muy inapropiados cuando tratamos con ideologas dirigidas
al futuro, compromisos de autosacrificio y fenmenos simi-
lares. En consecuencia, establecer las preferencias tempo-
rales y los patrones de medida para comparar resultados lo-
calizados en diferentes puntos del tiempo representan una
importante dimensin estratgica. Las estrategias ilustran
un nivel de preocupacin de las ciencias de poltica que va
ms all del simple anlisis de polticas. En un nivel ms
alto y ms inclusivo, el estudio, la evaluacin y el mejora-
miento de los sistemas de elaboracin de polticas son te-
mas de las ciencias de poltica.
Rediseo del sistema
de elaboracin de polticas
Puesto que las ciencias de poltica todava estn en su fase inicial,
es demasiado temprano para predecir cuales de sus hallazgos oca-
sionarn los cambios requeridos en el sistema de elaboracin de
ticoal conjunto {mejor-n}, aunque puede haber un subconjuntocompartido. La idea de
min-evitacn constituye, por tanto, una nueva aproximacin a probarse inter afia en la
teora de juegos.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
139
polticas. Pero, sin duda, esos cambios sern de gran alcance, par-
ticularmente en lo que concierne a la divisin de funciones entre
los "polticos" y los "cientficos de las polticas". Desde luego, po-
dra cambiar la naturaleza entera de la poltica (politics), por
ejemplo si algunas unidades de expertos en ciencias de poltica
quedaran encargadas constitucionalmente de presentar sus anli-
sis y recomendaciones a los cuerpos de autoridades electas y al p-
blico en general. Los papeles ms bsicos de los polticos -es de-
cir, los que se refieren a los juicios de valor, el mantenimiento del
consenso, la conduccin de la opinin, etctera- no seran debili-
tados, ms bien resultaran reforzados por las ciencias de poltica
(en virtud, por ejemplo, de una eleccin ms clara entre alterna..
tivas, un mejor control de la puesta en prctica, una retroalimen-
tacin ms confiable, etctera). Pero seran necesarios muchos
cambios en la poltica y en el proceso de elaboracin de polti-
cas para lograr una nueva forma de simbiosis entre el conoci-
miento y el poder. As, por ejemplo, habr que plantearse hones-
tamente el problema de las cualidades acadmicas aceptables de
los polticos de primer nivel. Similarmente, se exigirn patrones
enteramente nuevos en la presentacin de noticias y asuntos ante
el pblico con el fin de que la opinin pblica juegue un mejor
papel en la elaboracin de polticas; por ejemplo, asignar tiempo
preferencial en la televisin a los anlisis de poltica sobre asuntos
Controvertidos y a las preguntas que el pblico le pueda formular
a los analistas que proponen polticas. Para ilustrar las reas de
estudio y de aplicacin de las ciencias de poltica en relacin con
el rediseo -y con el posible nuevo diseo- de los sistemas de ela-
boracin de polticas pblicas, me permito mencionar, sin orden
particular, unas pocas recomendaciones y temas tentativos de in-
vestigacin:21
21 Para. una discusin detallada de estas recomendaciones y sus bases tericas en las
ciencias de p o l f t i c ~ vase Yehezkel Dror, PublicPolicymaking Reexamined, San Francis-
co, Chandler, 1968, especialmente Parte V, p. 217 Yss.
y
140
YEHEZKEL DROR
1. Evaluacin sistemtica de las polticas anteriores para
aprender de ellas con vistas al futuro. Por ejemplo, se pue-
den establecer mtodos e instituciones que tengan la fun-
cin de proporcionar una auditora independiente de los
resultados de la legislacin cada cinco aos.
2. Mejor consideracin del futuro. Pueden disearse estructu-
ras y procesos especiales para impulsar una mejor conside-
racin del futuro en la actual elaboracin de polticas> Esto
significa que haya varias clases de organizaciones "vigilan-
tes", unidades y personal a lo largo de todo el proceso de
gobierno del conjunto social, y utilizacin de imgenes al-
ternativas de futuro y uso de escenarios en todas las delibe-
raciones de poltica.
3. Bsqueda de mtodos y medios para estimular la creativi-
dad y la invencin respecto de los asuntos de poltica. Esto
puede incluir, P9r ejemplo, apoyo incondicional a indivi-
duos y organizaciones que se ocupan de lanzar ideas atre-
vidas y del "soar organizado", evitar que se comprometan
con las polticas y grupos de poder actuales, y abrir canales
de acceso de las ideas no convencionales hacia quienes, en
los altos niveles, estn encargados de formular las polticas,
y hacia el pblico en general. Se puede tambin apoyar la
creatividad y la invencin dentro de las organizaciones que
se encargan de elaborar polticas protegiendo institucional-
mente a los pensadores innovadores frente a las presiones
conformistas de la organizacin. Las exigencias de estudio
riguroso son tambin dispositivos para amplificar la creati-
vidad y producir componentes de uso posible en la elabo-
racin de polticas.
4. Mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto nivel.
La investigacin contempornea y los proyectos de mejora-
22El Equipo Nacional para la Investigacin de Metas, recientemente establecido en
la-Casa Blanca, es un primer paso interesante en esta direccin, ilustra tambin el posible
impacto sobre la realidad d ~ las ideas de las "ciencias tericas de poltica".
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
141
miento han descuidado ampliamente la toma de decisio-
nes de alto nivel centrada en una sola persona, a pesar de
la importancia crucial que muchas veces tiene. Esto es en-
teramente explicable porque son enormes las dificultades
de acceso y porque la toma de decisiones depende de las
caractersticas y gustos personales del individuo que ocu-
pa esa posicin central, con las consecuentes dificultades
para introducir mejoras. Pero, en las ciencias sociales y de
decisin contemporneas normales." el descuido en estu..
diar y mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto
nivel, se debe principalmente a que carecen de mtodos
de investigacin apropiados, de marcos de referencia con-
ceptuales y de modelos instrumental-normativos. Con
ayuda de los nuevos enfoques en las ciencias de poltica,
puede mejorarse la toma de decisiones de alto nivel mo-
nopolizada por una sola persona. As, se pueden satisfacer
muchas condiciones para mejorar la toma de decisiones
mediante una variedad de medios, algunos de los cuales
pueden coincidir con los deseos de cualquier persona que
toma decisiones. Por ejemplo, a travs de diferentes cana-
les, estructuras de equipo, dispositivos mecnicos, medios
de comunicacin, etctera, pueden proporcionarse recur-
sos informativos, acceso a opiniones no convencionales,
retroalimentacin a partir de los resultados de las decisio-
nes anteriores y predicciones alternativas. Esta multiplici-
dad de arreglos tiles proporciona suficiente elasticidad
para ajustar las necesidades, gustos, preferencias e idio-
sincrasias de la mayora, si no de todos, los que toman de-
cisiones de alto-nivel.
23Una recopilacin que presenta la importancia del tema, la incapacidad de los ac-
tuales marcos deevaluacin para manejarlo sistemticamente ylasusceptibilidad potencial
para el mejoramiento amplio de la toma de decisiones de alto nivel centradaen una pero
sona, es Thomas E. Cronn y. Sanford D. Greenberg, eds., The Presidential Advisory
System; NuevaYork, Harper & Row, 1969.
142 YEHEZKEL DRDR
5. Desarrollo de polticos. La idea de desarrollar las cualida-
des de los polticos, en las sociedades democrticas occi-
dentales, se considera un "tab". No hay, sin embargo,
justificacin para esto. Se pueden mejorar las cualidades de
los polticos mediante la competencia democrtica de elec-
ciones libres. Y deben mejorarse para aumentar las proba-
bilidades de una buena formulacin de polticas y para
construir una nueva simbiosis entre "poder" y "conoci-
miento". Por ejemplo, los polticos necesitan estimar las
tendencias de ms largo alcance en materia poltica, social
y tecnolgica, necesitan capacidades para determinar estra-
tegias de poltica y deberan ser capaces de manejar crtica-
mente los estudios complejos efectuados por el anlisis de
polticas. Hay que animar a personas calificadas para que
entren en poltica y hay que variar las reglas de seleccin
de candidatos para permitir un mejor juicio del votante.
Otras propuestas menos radicales consisten en establecer
programas de ciencias de poltica en las escuelas donde
estudian muchos de los futuros polticos (tales como las
escuelas de derecho) y otorgar a los polticos electos (por
ejemplo, a los miembros de las legislaturas estatales) pe-
riodos para actividades de autoformacin como estudiar y
escribir. Pueden establecerse programas apropiados de
ciencias de poltica en las universidades y centros especiales
donde los polticos activos puedan pasar periodos de actua-
lizacin de manera productiva en un ambiente agradable.
6. Cambios radicales en la enseanza escolar del civismo y
de los problemas actuales. A largo plazo, es crucial una me-
jor preparacin del ciudadano para el desempeo de sus
papeles en la elaboracin de polticas. Un paso inicial y re-
lativamente fcil para cubrir necesidades urgentes, es un
cambio de largo alcance en la enseanza de todos los temas
de civismoen las primarias y secundarias con objetode for-
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
143
mar las capacidades individuales de juicio, aprender hbi-
tos de evaluacin y bsqueda de informacin, aumentar
tambin la capacidad para tolerar ambigedades, al igual
que la disposicin para innovar. En las direcciones desea-
das puede ser til el uso intensivo de nuevos mtodos de
enseanza como juegos y proyectos, y el entrenamiento pa-
ra enfrentar y comprender cuestionamientos desde puntos
de vista contradictorios. Hay que estudiar tambin la posi-
ble necesidad -con las correspondientes formas- de refor-
mar la enseanza de muchos temas (junto con la formacin
de profesores idneos) para introducir tempranamente a
los alumnos en una visin de la realidad "orientada a pro-
blemas y a polticas".
7. Establecer muchas organizaciones para la investigacin de
polticas dedicadas a los principales asuntos de poltica.
Algunas de estas organizaciones trabajaran para el go-
bierno central, otras para el legislativo y otras para el p-
blico en general, sus resultados se difundiran a travs de
los medios masivos de comunicacin. Algunas de las or-
ganizaciones de investigacin deberan operar tambin en
1
el nivel internacional. As, resulta escandaloso, aunque no
sorprendente, que en todo el mundo no exista siquiera
una organizacin interdisciplinaria de tiempo completo
dedicada a la investigacin de polticas, con el tamao m-
nimo requerido (unos cincuenta profesionales), y que tra-
baje sobre los problemas del desarrollo. Sin embargo, se
han consumido cantidades descomunales de esfuerzo en
el desarrollo y se ha desperdiciado la ayuda debido a po-
lticas inadecuadas.
8. Desarrollo de diseos extensivos de experimentacin social
yde instituciones capaces de fomentarla (incluyendo recon-
sideracin de los problemas ticos involucrados). Parece
muy claro que la experimentacin social es esencial para
144
YEHEZKEL DROR
encontrar soluciones frente a los asuntos de poltica actual-
mente emergentes. Por ejemplo, pueden necesitarse nuevas
ciudades experimentales con objeto de construir habitacio-
nes apropiadas para los millones de ciudadanos adicionales
que se esperan en el ao 2000. La experimentacin social
cuidadosa requiere de nuevos diseos de investigacin y de
nuevos arreglos poltico-legales. Igualmente importante,
aunque muy difcil de lograr, es la necesidad de un clima
poltico y social en el cual fomentar la investigacin cuida-
dosa de las instituciones sociales.
9. Arreglos institucionales para estimular la "hereja" y para
considerar asuntos de poltica tab como las posibilidades
de avance humano de largo alcance a travs de polticas ge-
nticas y de cambios en las instituciones sociales bsicas, ta-
les como la familia.
Conclusin
En esencia, las ciencias de poltica estn dirigidas a la recons-
truccin explcita de la "elaboracin de polticas mediante la ela-
boracin consciente de metapolticas (metapolicymaking). Tal
elaboracin explcita de metapolticas aspira a quebrar la conti-
nuidad histrica de la incompetencia que se oculta tras la expre-
sin "salir del paso a duras penas" ("muddling through"). Hasta
ahora, los resultados de las malas decisiones han sido limitados,
debido a que el hombre todava no es capaz de interferir con los
procesos bsicos ecolgicos, demogrficos y sociales. Gracias a la
ciencia moderna, estas capacidades han aumentado exponencial-
mente sin ningn cambio paralelo en nuestras habilidades para la
elaboracin de polticas. La misin principal de las ciencias de po-
ltica es conseguir una mejora radical en las habilidades humanas
para dirigir conscientemente los usos de estas nuevas capacidades.
En trminos ms operativos, las ideas que estn detrs de las
ciencias de poltica pueden verse en un amplio contexto doble:
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
145
1) Como un intento para reafirmar y conseguir que la racio-
nalidad y el intelecto ocupen un papel central en los asuntos
humanos, y
2) como un esfuerzo para enmendar una tendencia peligrosa,
que quisiera expresar sugerentemente en la forma de una
"ley": "mientras que las dificultades y peligros de los proble-
mas tienden a crecer geomtricamente, el conocimiento y los
recursos humanos calificados para tratar con estos problemas
tienden a crecer aritmticamente".
Una ilustracin simple: es suficiente considerar la probable
capacidad de influir en el sexo del beb concebido (una cuestin
relativamente menor en comparacincon las posibilidades impo-
nentes e impresionantes de la ingeniera gentica) o de control cli-
mtico, para realizar cambios necesarios de gran amplitud en
nuestras instituciones y modos de elaboracin de polticas. Estos
cambios absolutamente necesarios tienen poca probabilidad de
ocurrir mediante ajuste espontneo y a travs de ensayo y error,
o con la ayuda de la ciencia poltica o de las otras ciencias sociales
contemporneas normales, e igualmente con las ciencias normales
de decisin. Ms bien, entre los requisitos necesarios para cons-
truir los nuevos y necesarios sistemas de elaboracin de polticas,
se cuentan tipos completamente nuevos de ideas y de conocimien-
to.24 La principal misin de largo alcance de las ciencias de poltica
es la oferta de estos tipos de ideas yconocimiento."
24 Con frecuencia, tales ideas y conocimiento por s mismas no son suficientes, tam-
bin pueden ser necesarias nuevas formas de voluntad poltica y nuevos valores sociales,
cuya satisfaccin -como ya se hizo notar- est fuera de los lmites de las ciencias de po-
ltica. "
25.Las ciencias de poltica en s mismas tambin estn limitadas por el tiempo. Con
cambios radicales en las capacidades humanas (por ejemplo, a travs de la amplificacin
de la inteligencia yla multiplicacin de creatividad) y con cambios en los problemas so-
ciales de polticay en las unidades donde se elaboran las polticas (por ejemplo, en las
SOCiedades materialmente saturadas Can "energa" como bien libre y con elaboracin de
polticas controlada por mucilaS comuni<U\des autosucentes provistas con mquinas au-
146 YEHEZKEL DROR
No es necesario ir ms lejos para justificar la necesidad de
las ciencias de poltica. Basta con comparar, por una parte, las
urgentes necesidades y problemas actuales y, por otra, tanto las
debilidades de mucha decisin contempornea de polticas como
los escasos aportes de las ciencias sociales y de decisin contem-
porneas en la elaboracin de polticas. Segn todos los criterios
-de corto y largo plazos, acadmicos y aplicados- las ciencias de
poltica son urgentemente necesarias.
Nuestra conclusin es que debera actuarse con urgencia para
construir ciencias de poltica sobre la base de nuevos paradigmas.
Esta conclusin, a su vez, plantea un buen nmero de asuntos y
problemas relativos a cules seran las maneras factibles y prefe-
ribles de acelerar el desarrollo de las ciencias de poltica. Por
ejemplo, de algunos de los siguientes problemas interrelacionados
requieren examen y accin:
a) Agenda y diseos de investigacin relevante en las ciencias
de poltica que, como ya se mencion, incluyan junto a las
herramientas ms convencionales, la experimentacin so-
cial, las explicaciones de la experiencia, las inmersiones en
la elaboracin efectiva de polticas, el "soar organizado" y
otras nuevas herramientas similares.
b) Programas y procedimientos para la enseanza de las cien-
cias de poltica cuyo objetivo sea formar una nueva genera-
cin de gente bien preparada en las ciencias de poltica, li-
bre de las incapacidades entrenadas de las ciencias
normales contemporneas, tanto sociales como de decisin,
y preparar a los profesionales de las ciencias de poltica pa-
ra el trabajo aplicado en la conduccin del conjunto social."
tomticas que producen todo),se volvern disponibles y necesarios nuevos tiposde cono-
cimiento y capacidades relevantes para las polticas. Pero hastaque la humanidad llegue
a esasu otras fases radicalmente nuevas, lasciencias de polftica tendrnque cumplir fun-
ciones criticas.
26Vase, para un esfuerzo en estasdirecciones, Yehezkel Dror, "Teaching of Policy
Sciences, Design for Doctrinate University Program", Social Sciencelnformation, 1910.
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS 147
e) Instituciones para el desarrollo de las ciencias de poltica.
Por ejemplo, bien puede ser que las ubicaciones preferibles
para el avance de las ciencias de poltica sean organiza-
ciones independientes de investigacin y no las universida-
des. Semejante conclusin puede tener importantes im-
plicaciones para los 'tipos de apoyo que las ciencias de
poltica .necesitan y para la organizacin preferible de en-
seanza, investigacin y aplicacin.
d) Arreglos para aplicar las ciencias de poltica, que incluyan
las cualidades y papeles de los "profesionales de las cien-
cias de poltica", las organizaciones de poltica, la distribu-
cin de los estudios aplicados de las ciencias de poltica, y
la difusin de las ciencias de poltica para los responsables
presentes y futuros de la elaboracin de polticas.
Una de las caractersticas de las ciencias de poltica es que su
infraestructura y sus aplicaciones no pueden dejarse al desarrollo
(o mal desarrollo) espontneo. Ellas son por s mismas temas de
estudio explcito y objetos de conformacin consciente. La aten-
cin de asuntos perifricos debe hacer sombra a la tarea principal
y primaria de la que dependen todos los otros aspectos y activida-
des: el avance en la sustancia de las ciencias de poltica. sta es
una tarea seria, difcil y exigente en la cual se debe tener extremo
cuidado para que la preocupacin por la novedad de los paradig-
mas no sea una licencia para el relajamiento de los patrones pro-
bados. Las ciencias de poltica no deberan juzgarse por los patro-
nes de las ciencias normales, pero deben encontrar por s mismas
pruebas todava ms exigentes que les permitan justificar sus pre-
sunciones y aspiraciones de gran alcance.
G. DAVID GARSON
4. De la ciencia de polticas
al anlisis de polticas:
Veinticinco aos de progreso*
H
A PASADO ms de un cuarto de siglo desde la aparicin de
The Policy Sciences, en 1951, escrito por Daniel Lerner y
Harold Lasswell. En una disciplina notoriamente descuidada con
su herencia intelectual, tal vez ya no sea el caso mirar hacia atrs
sobre los aos transcurridos. No es necesariamente cierto que
quienes ignoran los errores pasados estn condenados a repetir-
los, pero la mirada retrospectiva puede resultar aleccionadora.
Como al viejo profesor que vuelve a ensear el curso introducto-
rio, esta empresa nos proporciona la estimulante oportunidad de
revisar los orgenes de nuestro campo de conocimiento y las pre-
misas de nuestro pensamiento.
La tesis de este ensayo es que la visin lasswelliana de las cien-
cias de poltica an es relevante, aunque en gran parte haya que-
dado incumplida Se sostiene que es irrompible el nexo que vincula
el anlisis de polticas con las cuestiones tradicionales de la cien-
cia poltica, quiz ms de lo que el mismo Lasswell se dio cuenta.
Por esto, los intentos de desarrollar de manera interdisciplinaria
las ciencias de poltica a partir de la premisa de la supuesta fuerza
unificadora de un ncleo metodolgico comn han conducido ms
bien a la fragmentacin, que a la integracin de una nueva disci-
plina aplicada. Aunque la mayora de los analistas hoy dan la bien-
Publicado QrigilUllroente CQIlel ttulo "From PolicyScience to PolicyAnalysis", en
Policy Analysis: Perspectives, Concepts andMethods, editor Williarn N. Dunn, Jai Press,
Qreenwi<:b, Conn, 1 ~ . pp. 3.-22, TraducCin al espaftol de Jonathan Molinet.
[149]
150 G. DAVID GARSON
venida al eclecticismo resultante, est vivo tambin el anhelo de
hacer descansar la disciplina emergente sobre una base terica
ms satisfactoria.
Una revisin del debate terico actual muestra el conflicto en-
tre anlisis de sistemas y poltica, mtodos cuantitativos y anlisis
de caso, planificadores e incrementalistas, analistas y "bombe-
ros"(muddlers). Este debate, institucionalmente, se ha estereoti-
pado como la "escuela Harvard de los trituradores de nmeros"
contra la "escuela Berkeley de los politiqueros" (Nelson, 1979). El
debate entre los modelos emprico-analticos y la visin neoplura-
lista ha terminado por hacer perder la visin de las ciencias de po-
ltica. Peor an, el debate amenaza con hundir el anlisis de pol-
ticas en las aguas estancadas de asuntos ya discutidos sin resultado
en la ciencia poltica de los aos cincuenta y sesenta. Cmo lleg
el anlisis de polticas a esta situacin? Qu cosa se puede hacer
an? Son las preguntas de este artculo.
Las secciones que siguen abordan tres temas. Primero, se discu-
ten las contribuciones pioneras de Harold Lasswell y Charles Me-
rriam, su profesor en Chicago, quienes proyectaron las esperanzas
iniciales de las ciencias de poltica. Segundo, se analizan las tradi-
ciones sinptica y antisinptica, dominantes en las siguientes dos
dcadas, para explicar el desarrollo de los modelos emprico-anal-
tico y neopluralista en el anlisis de polticas. Finalmente, el artculo
concluye con una perspectiva histrica relativa a los valores y al-
cance del anlisis de polticas moderno como disciplina emergente.
Lasswell y Merriam
Correctamente se ha llamado a Harold D. Lasswell "el fundador
moderno de la ciencia de poltica" (Scott y Shore, 1979: 46). Las-
swell fue profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chi-
cago (1922-1938), continu en Washington (1938-1947) como in-
vestigador y consultor durante la guerra, y termin. sus aos
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 151
activos en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (1947-
1973). Lasswell fue uno de los cientficos sociales norteamerica-
nos verdaderamente grandes, con gran influencia en su tiem-
po. V. O. Key, David Truman, Herbert Simon, Gabriel Almond
y Edward Shils, se cuentan entre sus discpulos. Sin embargo, un
bigrafo escribi respecto de su carrera:
Debe observarse que Lasswell, intelectualmente, no march al
paso de muchos de los logros disciplinarios de la dcada de
posguerra. Slo hacia el final de su carrera comenz a recono-
cerse profesionalmente el esfuerzo de toda su vida por hacer
que los principales problemas y conflictos sociales fueran ob-
jeto de estudio, su creencia de que no deberan descuidarse los
factores contextuales y su apreciacin de las dificultades me-
todolgicas que encierran las investigaciones significativas de
polticas" (Marvick, 1977: 7-8).
Su ambiciosa visin de las ciencias de poltica promovi el de-
sarrollo de este nuevo campo, y al mismo tiempo, irnicamente,
ocasion que sus ideas se estereotiparan como utpicas.
Lasswell, al escribir The Policy Sciences en 1951, expres su
consternacin ante el deterioro de la vida intelectual en el periodo
de posguerra. Las "fuerzas centrifugas" de la especializacin en la
ciencia, la filosofa y las ciencias sociales eran quiz inevitables. El
resultado era, empero, la ruptura de la armona entre la ciencia y
la prctica. Lasswell crey que la orientacin hacia las polticas
permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer
una nueva ciencia social unificadora (Lerner y Lasswel1, 1951: 3-4).
Las ciencias de poltica iban a ser una ruptura con el pasado.
No eran, por ejemplo, ciencia social aplicada del tipo que prolife-
r en Washington durante la guerra. Lasswell tampoco invitaba al
activismo a los cientficos sociales como lo hizo una dcada antes,
en 1941, en Democracy.'FhroughPublic Opinion.
152
G. DAVID GARSON
En su visin, las ciencias de poltica iban a convertirse en una
teora general de la eleccin (Lerner y Lasswell, 1951: 4). Expl-
citamente afirm que los asuntos particulares del momento no
eran el inters central de las ciencias de poltica (Lerner y Las-
swell, 1951: 8-10).
Esta visin de las ciencias de poltica tericamente orientadas
contrastaba mucho con _el carcter ancilar de la tradicin guber-
namental del anlisis de polticas, que lleg a ser dominante una
dcada despus. Aunque los asuntos de los hombres prcticos
eran una parte integral de las ciencias de poltica (Lerner y Las-
swell, 1951: 13) y aunque Lasswell elogi los seminarios de la Es-
cuela Littauer, en Harvard, donde participaban conjuntamente
graduados y funcionarios, Lasswell vio fundamentalmente las
ciencias de poltica como algo muy distinto de la ciencia social
aplicada. Las ciencias de poltica deberan interesarse en los "pro-
blemas fundamentales del hombre en sociedad" (Lerner y Las-
swell, 1951: 8). Tendran una perspectiva global, enfatizaran el
contexto histrico de la poltica y el estudio del cambio, difusin,
invencin y revolucin (Lerner y Lasswell, 1951: 11-12). En este
sentido, consider ejemplar el estudio pico de Gunnar Myrdal
sobre la poltica de derechos civiles en An American Dilemma, en
1944.
Aos despus Lasswell continu con su insistencia sobre la
oportunidad que las ciencias de poltica ofrecan a los cientficos
polticos para reconstruir su disciplina. En The Future o[ Political
Science, 1963, Lasswell consigui el apoyo de la Asociacin Nor-
teamericana de Ciencia Poltica para presentar su tesis ms siste-
mtica sobre el tema. En esta obra reclam insistentemente una
ciencia poltica centrada en la teora de la eleccin inherente al
proceso de decisin entre polticas.
Me parece, escribi, que conforme la ciencia poltica seaden-
tra en el futuro se encuentra en una mejon posicin para-tomar
DE LA CIENCIA DE POLlTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS 153
la importantsima iniciativa de integrar creativamente el pen-
samiento y la organizacin tanto en los niveles superiores co-
mo en los inferiores del conocimiento y de la poltica. La es-
peranza de hacer realidad un trabajo armnico entre los
variados y diferentes enfoques, proporciona a los cientficos
polticos la oportunidad, que slo han utilizado parcialmente,
de llegar a una concepcin coherente e integrada de una dis-
ciplina de solucin de problemas, orientada hacia los asuntos
ms universales de la vida del hombre en sociedad (Lasswell,
1963: 38-9).
Con estas observaciones premonitorias, Lasswell peda a sus
colegas dirigir su disciplina a un conjunto de asuntos sociales y po-
lticos ms sustanciales. El fracaso relativo posterior condujo a
una variedad de rupturas en la ciencia poltica durante los aos
sesenta y principios de los setenta (Garson, 1978: Caps. 4-5).
Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la vi-
sin lasswelliana est en el mismo Lasswell. Aunque cualquier lec-
tura seria de su obra revela la profundidad de sus intereses huma-
nistas, debe decirse que su entusiasmo con los mtodos
conductuales termin por ocultar lo que quera defender y por lo
que abogaba. El medio de investigacin se convirti en el mensa-
je. The Future 01Political Science, por ejemplo, fue conocido, den-
tro de la American Political Science Review (Zawodny, 1964: 121-
2) al igual que en otras partes, por su fuerte nfasis en favor de la
metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de
polticas. Se perda el mensaje visionario de las ciencias de polti-
ca. La impresin pblica fue que se trataba de un alegato por cen-
tros de investigacin avanzados, utilizacin de grandes bancos de
datos, micromodelizacin y experimentacin de laboratorio (Las-
swell, 1963: Caps. 3-10).
En la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, se
:yuxtapOnen eonductsmoy humanismo:
154
G. DAVID GARSON
Si, como cientficos polticos, furamos omniscientes, ten-
dramos a nuestra disposicin herramientas analticas y des-
criptivas que nos haran capaces de cumplir las siguientes
operaciones: elaborar una rpida encuesta de las tendencias
mundiales; "predecir" (retrospectivamente) los factores con-
dicionantes que explican la direccin e intensidad de estas
tendencias; predecirJa manera en que estas tendencias se ex-
presaran y configuraran bajo el impacto de cualquier cons-
telacin concebible de factores condicionantes futuros; pre-
decir la probabilidad de ocurrencia de las constelaciones
futuras; esbozar las estrategias mediante las que se podra
modificar (a un costo establecido en trminos de valo-
res) la probabilidad de las futuras constelaciones de factores
y conectar las secuencias pasadas y esperadas de aconteci-
mientos con metas especficas (en nuestro caso la meta es
realizar la dignidad del hombre -y otras formas avanzadas
de vida- a la ms amplia escala).
Esta es una visin conmovedoramente optimista de las posi-
bilidades de los mtodos conductuales para alcanzar los fines hu-
mansticos. Despus, en A Preview al Political Science (1971),
Lasswell defini al cientfico de las polticas como a alguien que
estaba "interesado en dominar las habilidades apropiadas para
tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden pblico y c-
vico" (Lasswell, 1971: 13). Las "habilidades" se volvieron casi el
nico nfasis del anlisis de polticas; a su vez, el "contexto" -
histrico, transcultural, a tratar con muchos mtodos- que rep-
resentaba el ms profundo compromiso de Lasswell con el con-
cepto que tena de la ciencia de polticas, result oscurecido, por
la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El
"orden cvico", por su lado, una preocupacin filosfica an ms
profunda, termin perdindose por entero a medida que los
aos de la posguerra transformaron las ciencias de poltica al
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 155
servicio de la democracia en anlisis de polticas al servicio del
gobierno. Esta transformacin materializ un profundo cambio en
las premisas.
Lasswell
en el contexto de Merriam
La ambigedad entre bases humanistas y conductuales, caracters-
tica de la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, fue
una versin extrema de la misma tensin que estaba presente tam-
bin en el pensamiento de Charles E. Merriam, su maestro. Tal
vez Merriam fue el cientfico social ms eminente en los aos de
la depresin y de la guerra. Estuvo ntimamente vinculado con los
primeros aos de la Asociacin Norteamericana de Ciencia Pol-
tica, la fundacin de la Oficina de Chicago para Investigacin Mu-
nicipal y el establecimiento del Consejo de Investigacin en Cien-
cia Social. Merriam simboliz una generacin de cientficos
sociales interesados en la poltica pblica: Louis Wirth, Harold
Odum, Robert Park, John Commons, William Ogburn y J. Allen
Smith, para nombrar slo unos pocos. Merriam fue el infatigable
animador de la Comisin de Estudios Sociales (1932-1935), la Co-
misin de Manejo Administrativo (1935-1937) y la Oficina Nacio-
nal para la Planeacin de Recursos (NRPB, por sus siglas en in-
gls) (1933-1943).
Esta ltima, NRPB, ilustra la visin primera de la ciencia de
polticas. En Systematic Politics (1945) Merriam describi la
NRPB como "una agencia asesora de planeacin que busca el me-
jor uso de los recursos nacionales, naturales y humanos" (Me-
rriam, 1945: 157). Su posicin era parte de un inters general en
la poltica de planeacin de los aos treinta (Garson, 1973). Me-
rriam consider que la NRPB podra ser el primer paso en la crea-
cin de una oficina nacional de planeacin cuya funcin sera
asesorar al presidente en la coordinacin de las mltiples polticas
delas dependencias gubernamentales, al disear una "poltica na-
156
G. DAVID GARSON
cional de largo plazo en el sentido ms amplio del trmino" (Me-
rriam, 1945: 158).
En la prctica, la NRPB encabezada por Merriam fue relati-
vamente inconsecuente. No obstante simbolizaba muy bien la vi-
sin de las ciencias de poltica. Merriam conceba la planeacin
como una ciencia interdisciplinaria, no precisamente como anli-
sis econmico, planeacin agrcola u otras perspectivas especiali-
zadas.
Ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la demo-
cracia al planificar para la expansin de la produccin, para la
justicia, para la distribucin imparcial de la riqueza nacional,
para la realizacin de niveles superiores de vida, para la liber-
tad, para el reconocimiento de la dignidad del hombre y de su
derecho a participar plenamente en la civilizacin que l ha
ayudado a crear (Merriam, 1945: 337).
En este sealamiento vemos el nfasis dual en el mtodo
cientfico y en los fines humanistas, caractersticos tambin de
Lasswell.
De hecho, Merriam hizo ms que cualquier otro cientfico de
su poca en la promocin del rigor y del esmero metodolgico.
En la Universidad de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes bri-
llantes, a quienes impuls para que se adentraran en las nuevas
tcnicas elaboradas por otras disciplinas, como la sicologa y la
economa. Lasswell estuvo entre estos jvenes. Chicagose convirti
en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde los mtodos
cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica.
Es posible localizar sin dificultad-escribi despus Lasswell....
la poca y el lugar en que los aspectos ms 'nuevos' de la cien...
ca poltica' norteamericana se desarrollaron' por primera vez,'
El-centro creativo fue la Universidad de Chicago y la poca de
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS
157
los aos veinte y los primeros de los aos treinta. La figura di-
rigente fue Charles E. Merriam que alent los nuevos nfasis
en la Universidad ya travs de la Asociacin Norteamericana
de Ciencia Poltica (Lasswell, 1963: 37).
Ms tarde, como director del Consejo para Investigacin en
Ciencia Social, Merriam tuvo la oportunidad de extender el nuevo
evangelioal mbito nacional. Merriam era un organizador, adepto
a la obtencin de fondos privados y pblicos. Lo mova siempre el
deseo de poner la ciencia al servicio de la democracia y de sacar
a los acadmicos de la biblioteca y llevarlos al mundo real donde
haba muchas cosas por hacer. Escribi:
La planeacin inteligente implica prestar atencin sistemtica
al crecimiento de las ventajas de la civilizacin, al modo y ran-
go de su distribucin, y a los principios de justicia y libertad.
En su aplicacin prctica... esto requiere que el gobierno ga-
rantice, como uno de los avales, la seguridad en el empleo,
normas mnimas de salud, educacin y seguridad social, e igual
acceso a las oportunidades de desarrollar las potencias creati-
vas de la personalidad humana (Merriam, 1945: 334).
Se trataba de una visin de la ciencia social como la herra-
mienta que hace posible la planeacinnacional bajo la bandera de
un gobierno positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy
esimportante darse cuenta que esta visinfue de muchas maneras
la estimulante fuerza motriz del trabajo de Merriam y del
concepto que tena Lasswell de las ciencias de poltica, des-
pus de la guerra. Merriam entendi claramente que algunos
podran pensar que las habilidades cientficas llegaran a ser la
ciencia de poltica. Dej claro que era un error.
158
G. DAVID GARSON
No est en discusin que en el futuro se sabr mucho ms que
ahora sobre la ciencia social y poltica, pero... siempre habr
margen para las alternativas -un margen donde los valores y
las opciones humanas sern importantes y concluyentes.... La
conservacin de la c o m u ~ i d a d moral se facilita por la partici-
pacin de la comunidad en los asuntos comunitarios (Me-
rriam, 1945: 329). -
Lo primero era el nfasis en los valores humanos y en la plena
participacin de los hombres en la civilizacin que haban contri-
buido a crear; las habilidades cientficas resultaban secundarias.
La ciencia de polticas era impulsada no slo por la metodologa
emprica, en funcin del inters propio de la ciencia, sino por el
inters en la democracia. Merriam vio pocos problemas en el ca-
samiento de la ciencia y la democracia.
Lgicamente se puede pensar que su nfasis en la eleccin
de los valores y en la participacin cvica lo alejaban del enfoque
emprico-analtico y lo conducan hacia la tradicin neopluralis-
tao Merriam minimiz las fuerzas que lo llevaran en esta direc-
cin. Crey optimistamente que podran ocurrir dos hechos que
minimizaran el conflicto poltico y maximizaran el potencial del
anlisis cientfico. Crey, primero, que los hombres de accin y
los cientficos podan fcilmente trabajar juntos en los grandes
temas del da, como lo hicieron en la NRPB cuando l era su
director. Segundo, crey que los sistemas de valores de los ne-
gocios, la religin y el gobierno podan confluir en un nuevo con-
senso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al servicio
de la democracia y de la dignidad del hombre (Merriam, 1945:
340). Con un consenso valorativo de fondo -plausible en el con-
texto de unidad en tiempo de guerra- y con la participacin di-
recta en los procesos de planeacin -otro tema de movilizacin
en tiempo de guerra- la conjuncin del anlisis cientfico y del
humanismo democrtico era un desarrollo probable, incluso I!e-
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISISDE POLTICAS 159
vitable. La visin de Lasswell sobre las ciencias de poltica fue un
hijo natural de las bodas optimistas del anlisis cientfico con la
planeacin humanista.
Las tradiciones sinptica
yantisinptica
Esta dualidad del concepto de ciencias de poltica se hizo pronun-
ciada en los aos cincuenta y sesenta. Tomando un prstamo de
Charles Lindblom podemos etiquetar a los dos conjuntos de pre-
misas como "sinptico" y "antisinptico". La sinopsis, que signifi-
cavisin global del todo, fue condensada en el anlisis de sistemas
(por ejemplo, Easton, 1953); en contraste, los acadmicos antisi-
npticos acentuaron los lmites -de hecho, la imposibilidad- del
conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de accin
(por ejemplo, Simon, 1952: 1134-5). Estos dos puntos de vista extre-
mos dieron pie a algunas de las disputas ms impresionantes entre
los enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ellos se
debe, particularmente, la divisin entre la orientacin empri-
co-analtica y la orientacin neopluralista del anlisis de polticas.
Aunque en lo personal los acadmicos suelen sustentar opi-
niones ms complejas e incluso autocontradictorias, se pueden
identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y se-
senta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identifica-
cincon el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo es-
tadstico como metodologa y la optimizacin de valores como
criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz
por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anli-
sis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social
(en el sentido de integracin de intereses) como criterio de deci-
sin. Aunque la opinin antisinptica lleg rpidamente a ser do-
I
mmante en la .ciencia poltica en general, la tradicin sinptica
prob ser ampliamente til en la administracin pblica y el an-
lisis de polticas.
160
G. DAVID GARSON
Aunque no dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinp-
tica cont con el apoyo de fuerzas poderosas. Primero, se mont
en la cresta de la revolucin conductista de las ciencias social y
poltica, su nfasis interdisciplinario, su bsqueda de precisin
cuantitativa en general, su proyecto de encaminarse hacia una teo-
ra emprica sistemtica (vase Ranney, ed., 1962). Segundo, retu-
vo algo del manto de legitimidad que le conferan Lasswel1, Me-
rriam y otros con la idea de apoyar la planeacin nacional. Por
otro lado, la agitacin social de los aos sesenta dio lugar a una
intensa crtica de la alternativa pluralista. En particular, tuvieron
bastante xito los ataques de acadmicos reputados como Lowi
(1967) contra el pluralismo (e indirectamente contra toda la tra-
dicin antisinptica). Desde este punto de vista, el pluralismo sig-
nificaba la incapacidad del sector pblico para dirigir y cumplir su
obligacin de rendir cuentas.
Por su lado, la tradicin sinptica se volvi ms compleja y ela-
borada a medida que terminaban los aos sesenta. Defensores de
la planeacin nacional como Amitai Etzioni (1968), elaboraron
modelos mixtos para tomar decisiones racionalmente. Estos mo-
delos evitaban los supuestos irrealistas de los enfoques racionales
y omniabarcantes, a la par que todava sostenan la idea de la pla-
neacin y condenaban vigorosamente el incrementalismo y los
modelos pluralistas de poltica.
El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la
tradicin sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue
la adopcin del Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Pro-
grama (PPBS, por sus siglas en ingls) durante los aos de Ken-
nedy y Johnson, aos de un sustancial incremento del nmero de
economistas en el gobierno dedicados a la elaboracin de la pol-
tica federal (Amacher, Tollison y Willet, eds., 1976: 37). Aunque
aos despus se descart al PPBS, la metodologa del anlisis cos-
to beneficio y de evaluacin de programas fue, en muchos crculos .
gubernamentales, sinnimo de anlisis de polticas.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 161
Mientras que los crticos antisinpticos continuaban con sus
golpes al hombre de paja de la imposibilidad de la decisin racio-
nal pura, los comentaristas ms penetrantes llegaban a la conclu-
sin de que el modelo sinptico poda considerarse como un tipo
ideal aceptable. Esto significa, como en todos los tipos ideales,
que el modelo sinptico deba ser tratado como un patrn contra
el cual medir la prctica real pero no algo que realmente se pu-
diera alcanzar. Alice Rivlin, quien despus dirigira la Oficina de
Presupuesto del Congreso, reconoci las criticas pero mantuvo
bsicamente su posicin en favor del enfoque racional, como se
muestra en su influyentsimo libro Systematic Thinking for Social
Action (1971). La propia obra de Lasswell (1971: 46-60), en gran
medida, deca lo mismo.
Una revisin reciente de las escuelas de polticas pblicas, re-
alizada por Fry y Tompkins (1978: 306), concluy:
El evidente acuerdo sobre la importancia de los enfoques racio-
nal-exhaustivos en la asignacin de recursos y la falta tambin
evidente de acuerdo sobre qu ms podra ser til y apropiado
en la enseanza de polticas pblicas, es una combinacin que
hace muy problemtica la enseanza de esta materia.
Fry y Tompkins hicieron notar la fuerte presencia de mate-
mticos, investigadores de operaciones, expertos en computa-
cin, estadsticos y economistas en los programas existentes de
polticas pblicas, y procedieron a recomendar que se cambiara
urgentemente la direccin de los estudios de polticas pblicas.
Hay, sin embargo, una fuerte razn para que los enfoques
euantitativos y sistemticos jueguen un papel prominente en el
anlisis. El estudio de Captan (1976: 231) acerca del uso que ba-
cen del conocimiento los ejecutivos federales encontr que la uti-
lizacin msalta ocurra. entreusuarios orientados hacia mtodos
162
G. DAVID GARSON
cientficos. Al observar esto, Scott y Shore (1979: 72) preguntaron,
en su estudio de sociologa y anlisis de polticas:
Cmo tendra que ser el proceso de elaboracin de polticas
para que las cosas que saben hacer los socilogos pudieran
aportar alguna contribucin? Se respondieron a s mismos:
Vemos que la sociologa como est constituida puede ser ms
til a un sistema de planeacin de base cientfica.
Scott y Shore argumentaron, a la manera del estudio de Ca-
plan, que los enfoques antisinpticos suscitaban cuestiones teri-
cas muy atractivas para los acadmicos, pero que nicamente los
enfoques sinpticos de los cientficos sociales podan aportar algo
que los usuarios gubernamentales querran comprar.
Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del
conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados
de la investigacin del mercado entre los usuarios gubernamenta-
les, es muy difcil que resulten sorprendentes los hallazgos de Fry
y Tompkins; es decir, las orientaciones emprico-analticas estn
fuertemente representadas en los programas norteamericanos de
polticas pblicas.
La reaccin neopluralista
a la tradicin sinptica
Como toda fuerza tiene su contrafuerza, la tradicin sinptica
tiene su contraparte antisinptica, un punto de vista alternativo
apoyado por fuerzas igualmente significativas. La tradicin anti-
sinptica nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de
gran consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad
de los mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insupera-
bles en los requerimientos de informacin y a.la intrusin de las
cuestiones de valor en el proceso de elaboracin de la poltica.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 163
De la misma manera que los enfoques sinpticos se remiten al
elemento cientfico en las c i e ~ c i a s de poltica de Lasswel1, el en-
foque antisinptico corresponde al elemento humanstico. Un
ejemplo se encuentra en los escritos de Dwight Waldo, durante
muchos aos editor respetadsimo de la Public Administration Re-
view. En su ensayo "Development of Theory of Democratic Ad-
ministration" (Waldo, 1952: 97), critic la eficiencia en el anlisis
administrativo como norma presuntamente neutral respecto de
losvalores. Su propsito era devolver a su lugar central la cuestin
de los valores. "La historia que vivimos", escribi, "es el resultado
de los ideales que perseguimos" (Waldo, 1952: 99). Buscar. eva-
luaciones cientficas, valorativamente neutrales, de las polticas
era un intento desorientado de evadir las cuestiones ms funda-
mentales de los valores societales. La opinin de Waldo obtuvo
eco repetidamente en otros ataques ulteriores que acusaron al en-
foque emprico-analtico de trivializar la ciencia social.
Dos de los cientficos sociales norteamericanos de primera l-
nea en el periodo de posguerra, Robert E. Dahl y Charles E. Lind-
blom, lanzaron en el siguiente ao un ataque an ms efectivo. En
Poluics, Economics and Welfare (1953) argumentaron que los sis-
temas de clculo y de control racional resultaban inherentemente
ineficientes si no es que eran inoperantes. Este amplio argumento
se diriga no slo a la planeacin central y al socialismo sino tam-
bin a las versiones de poltica pblica del estado de bienestar.
Cualquier toma de decisiones, incluyendo la eleccin de poltica
es reducible a cuatro tipos: jerarqua, poliarqua, negociacin y
mercados. Se consider que todos los sistemas requeran una
combinacin de los cuatro tipos de toma de decisiones puesto que
cada tipo tena sus fuerzas y debilidades (no obstante, se haca
hincapi en las debilidades de la jerarqua y en las fuerzas de la
negociacin y la formacin de precios a travs del mercado). El
argumento de DahI y Lindblom, posteriormente, se apoy en in-
flUyentes estudios empricos de toma de decisiones en poltica p-
164
G. DAVID GARSON
blica (Dahl, 1961), y tambin con formulaciones tericas ms ela-
boradas (Dahl, 1956; Braybrooke yLindblom, 1963; Lindblom,
1965). Estos estudios parecan probar que, aunque los responsa-
bles de tomar decisiones podan ensear mtodos sinpticos en
las aulas, practicaban de hecho el incrementalismo, el ajuste mu-
tuo entre posiciones partidarias y el llano "salir apenas del paso".
Debe observarse que el incrementalismo fue una variante de
la teora pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo,
como fue articulado por Robert Dahl, se convirti en el marco de
referencia explicatorio dominante para el proceso poltico nortea-
mericano. Puesto que la ciencia poltica estaba ms orientada a la
descripcin causal y el anlisis de polticas a la prescripcin, y
puesto que el pluralismo/incrementalismo era ms exacto como
descripcin que como argumento relativo a preferencias prescrip-
tivas, al pluralismo le fue considerablemente mejor en la ciencia
poltica que al incrementalismo en la administracin y en la pol-
tica pblica.
El incrementalismo en sentido limitado es algo poco contro-
vertido. Los presupuestos para un ao dado se predicen mejor,
aproximadamente en todos los casos, mediante extrapolacin de
los aos inmediatamente anteriores. De hecho, los presupuestos
de cada ao incrementan los mismos renglones del ao anterior.
Sin embargo, en sentido amplio, el incrementalismo es el
"ajuste mutuo de posiciones partidarias" sugerido por Lindblom.
Ahora bien, la condicin de reciprocidad en las relaciones de ne-
gociacin fue una formulacin terica inadecuada en la elabora-
cin de polticas, aun para propsitos descriptivos. El trabajo de
Herbert A. Simon y James G. March suministr un marco de ref-
erencia terico mejor y ms influyente, aunque igualmente antisi-
nptico.
Donde la conceptualizacin de Dahl y Lindblom tendaa.in"
traducir jerarqua y planeacin,el trabajo de Simn present u.p.
visin de control jerrquico .sin toma .de
I
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 165
haustiva. Esta opinin otorgaba claramente a la alta gerencia el
control de las organizaciones y de las polticas no a travs de la
planeacin, sino a travs de controles menos estorbosos (por
ejemplo, mediante influencia en la estructura de valores de
la cultura organizacional). La toma de decisiones tena lugar
conforme a un limitado proceso de bsqueda que acepta alter-
nativas satisfactorias, no necesariamente ptimas (satisficing).
Se tena gran confianza en los repertorios de reglas estndar de
operacin y de accin, al igual que en la socializacin de los
miembros de la organizacin dentro de los patrones organi-
zacionales. Era una concepcin antisinptica de la toma de de-
cisiones, pero mucho ms compleja que el incrementalismo
simple. Su crtica de los enfoques de la planeacin central
racional iba ms lejos que el enfoque de la negociacin ra-
cional descentralizada de Dahl y Lindblom. March y Simon, en
un ataque ms profundo a la tradicin sinptica, sostuvieron que
los factores irracionales eran bsicos para comprender las orga-
nizaciones y, por extensin, la toma de decisiones relativa a las
polticas. La modelizacin de March y Simon, no obstante estar
intensamente comprometida con las aplicaciones de los mtodos
conductuales (March, 1955; Simon, 1957), estaba al servicio de
la teora acadmica y no de la planeacin gubernamental para
los objetivos de la democracia, como en la visin de Merriam.
A los modelos antisinpticos del proceso de poltica se agreg
otra posicin igualmente contraria a la tradicin sinptica, elabo-
rada sobre el entusiasmo de Dahl y Lindblom por la formacin de
precios en el mercado como un mecanismo de decisin respecto
de polticas. La teora de la Eleccin Pblica se volvi prominente
en los aos setenta comoun movimiento que reclamaba que exis-
tan procesos de decisin similares al mercado en las arenas de
poltica pblica. Este mensaje provino parcialmente de economis-
tas que exportaron susanlisis hacia teasque previamente slo
pisaban los .cientficos polfticos (Niskanen;1971).Peto. tam.bin,
166
G. DAVID GARSON
fue obra de cientficos polticos que vean en la teora de la elec-
cin pblica una salida para la crisis intelectual que se perciba en
la administracin pblica norteamericana (Ostrom, 1973). Estos
autores tuvieron el mrito de dar una formulacin ms aceptable
al enfoque de mercado, un territorio que anteriormente slo era
pisado por conserva.dores extremos como Friedman (1962).
Finalmente, varios estudios empricos acerca de la elabora-
cin de polticas mostraron la manifiesta inferioridad de la toma
de decisiones jerrquica y de la planeacin, al compararlas con
los enfoques que incorporaban un mayor conflicto de grupo. Un
ejemplo temprano prominente fue el trabajo de Aaron Wil-
davsky titulado Dixon-Yates: A Study on Power (1962). Estos es-
tudios, junto con los imponentes ejercicios de teora descriptiva
que hicieron Dahl, Lindblom, March, Simon y otros, propor-
cionaron a muchos estudiantes de polticas pblicas un apoyo
convincente para sostener que la poderosa tradicin sinptica
estaba conduciendo el anlisis de polticas por el camino equi-
vocado. Se agreg la lnea independiente de crtica representada
por Waldo, quien insista que el mero empirismo simplemente
era un fracaso al no plantear las preguntas ms importantes, las
que se refieren a los valores.
Los valores en el desarrollo
del anlisis de polticas
A principios de los aos cincuenta, las ciencias de poltica, segn
la visin de Lasswell, tenan por base habilidades metodolgicas
comunes y eran un movimiento interdisciplinario emergente que
serva simultneamente a los valores democrticos, a la construc-
cin acadmica de teoras y a las necesidades gubernamentales.
Los acadmicos y los profesionales prcticos seran, crey Las-
. s ~ e l l , fcilmente integrados en esfuerzos mutuos que serviran a
las necesidades de ambos grupos. Aunque los aos cincuellta vie--
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS
167
ron el surgimiento de la investigacininterdisciplinaria (por ejem-
plo los estudios urbanos), una revisin histrica efectuada por Ir-
ving Louis Horowitz y James E. Katz (1975) mostr que en gran
medida se haban frustrado las esperanzas de investigacin con-
junta, mutuamente beneficiosa.
En el nivel acadmico los departamentos tradicionales fueron
una poderosa fuente de resistencia ante el emergente movimiento
interdisciplinario. De mayor importancia fue el hallazgo del estu-
dio de Horowitz y Katz hacia los aos sesenta: el anlisis de po-
lticas haba llegado a caracterizarse por lo que denominaron
"enfoque ancilar" (Horowitz y Katz, 1975: 156-7). Queran decir
que se trataba de investigacin terica, sujeta a las especificacio-
nes federales y ms emparentada con el trabajo d aplicacin in-
dustrial que con la investigacin acadmica. Algunos, como David
Truman (1968), pidieron con urgencia un enfoque ms balancea-
do en la colaboracin gobierno-universidad a travs del intercam-
bio de personal, seminarios y conferencias conjuntas. Horowitz y
Katz concluyeron haciendo notar que la ciencia social segua sien-
do contratada ampliamente por dependencias gubernamentales y
que cada vez ms los analistas de poltica, cuando deseaban ana-
lizar las polticas nacionales lo hacan sin los auspicios guberna-
mentales.
A pesar de algunas tendencias que proponan dar marcha atrs
hacia el modelo de la "torre de marfil" en la investigacin de po-
lticas, el "enfoque ancilar" segua vivoyen buen estado. El resur-
gimiento del inters en la ciencia social aplicada a principios de la
dcada de los setenta (Nagel, 1977: 9) aliment el fuego de esta
orientacin. Con frecuencia el anlisis de polticas todava era defi-
nido como un esfuerzo para ofrecer informacin a los encargados
de elaborar la poltica (Quade, 1977: 21). Mac Rae (1977: 161-5)
se refera a los egresados de los programas de polticas pblicas
del nivel de maestra-y este nivel era el corazn de los programas
organizados para el anlisisdepolticas-cuando escribi: ~ ,
168
G. DAVID GARSON
Las personas entrenadas en las escuelas de anlisis de polticas
para graduados esperaran eri buena medida encontrar un em-
pleo no acadmico parecido al modelo de ingeniera, capaz de
ofrecer consejo tcnico y habilidades a las grandes organiza-
ciones con fines previamente dados. En este punto, el entre-
namiento del posgraduado en polticas pblicas debera pare-
cerse al entrenamiento en ingeniera ...
Algunos, como Scott y Shore (1979: 201-5) sostuvieron vigoro-
samente que:
... deben abandonarse los esquemas de gran escala... , a la Las-
swell, en que los socilogos y polticos se vuelven socios y, en
su lugar, promover "enfoques menos pretensiosos que se sin-
tonicen estrechamente con las realidades polticas y se vincu-
len menos a intereses acadmicos 'f utpicos".
Los analistas sintonizados con la comercializacin del anlisis
de polticas, tales como Quade, Mac Rae, Scott y Shore, no hacan
ms que reflexionar sobre el estado de la demanda existente. Sin
embargo, sus posiciones contribuyeron ampliamente a poner el
nfasis sobre las habilidades, en lnea con la tradicin sinptica.
Era inevitable, por tanto, que aquellos que se encontraban en
otras tradiciones hayan dado, a la disciplina, un consejo opuesto.
Kenneth Dolbeare (1974), por ejemplo, critic agudamente a los
analistas de polticas por su dependencia excesiva de las metas y
valores de los encargados de elaborar las polticas, lo cual haca
que sus estudios fueran slo productos incrementales en vez de
examinar los niveles fundamentales de la poltica. Horowits y Katz
han observado que el "enfoque ancilar" tiende a malbaratar la
capacidad de crtica, un papel tradicional y vital jugado por las
universidades, y debilita la posibilidad de lograr un enfoque siste-
mti<:odel anlisis de polticas como un movimiento
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 169
nario coherente. Otros, como Cohen y Rakoff (1978) del Crculo
del campus de Chicago de la Universidad de I1linois, han buscado
que sus programas de maestra en polticas pblicas tengan esta
orientacin crtica, al hacer hincapi en la formacin para el an-
lisis contextual, una reminiscencia de Lasswell, aunque con dife-
rente enfoque poltico. Cada un-a de estas criticas al "enfoque an-
cilar" replantea a su manera las cuestiones relativas al anlisis de
polticas como ciencia social, ya anticipadas, aos antes, por Me-
rriamy Lasswell.
La relacin del anlisis de polticas con la ciencia social est
endisputa. Algunos han visto en el anlisis de polticas, no un des- .
perdido de energas, sino una oportunidad real para el avance
cientfico. MacRae (1977: 152), por ejemplo, contrast el "carc-
ter cerrado de las disciplinas individuales" con la flexibilidad de
la investigacin interdisciplinaria de las polticas. Aunque las dis-
ciplinas seleccionan variables independientes de acuerdo con
un inters terico, mientras que la eleccin en el anlisis de pol-
ticas es dictada por prioridades valorativas, la diferencia no es, en
suopinin, tan grande como puede parecer. El discurso valorativo
puede ser sistemtico y operativo como la investigacin causal.
Ciertamente, la investigacin causal debe estar en el corazn
de una ciencia social del anlisis de polticas. No obstante, como
observaron Dye (1976: 78) y otros, la incapacidad para probar teo-
Tas causales, ha sido una falla comn del anlisis de polticas co-
mo disciplina emergente. Los mayores fondos gubernamentales
orientados a la investigacin causal, junto con el trabajo de
MacRae y otros, han dado estmulo, si no optimismo, a la opinin
de que el anlisis de polticas evolucionar centrado en la teora
causal.
Dye mismo, sin embargo, no es optimista acerca de que la in-
vestigacin de polticas con fondos gubernamentales pudiera ge-
nerar una teora causal de. ciencia social. En una. resea de "por
qu.las dependencias gubernamentales hacen mala investigacin
170 G. DAVID GARSON
de polticas" (Dye, 1976: 97-8) observa muchos problemas, tales
como la resistencia a la evaluacin en las dependencias (particu-
larmente aquellas cuya funcin es simblica), la predisposicin a
mostrar slo los resultados positivos, los intereses creados en los
programas en curso, la presin de tiempo que descarta el estudio
y la evaluacin, la falta de consenso valorativo respecto a los cri-
terios de juicio, la falta de voluntad para considerar diseos expe-
rimentales y la subordinacin del investigador (en materia de fon-
dos e informacin) respecto de la dependencia oficial
responsable. Elkin (1974) tambin observa problemas parecidos
al analizar la naturaleza "tericamente frgil" del anlisis de po-
lticas: nfasis excesivo en los datos disponibles, subnfasis en los
factores causales no locales que afectan los resultados locales,
concepcin trivial de los resultados como gastos. Scott y Shore
(1977: 227) citan tambin la dificultad de los profesionistas que
necesitan explicaciones causales mucho ms simples (por tanto
ms manipulables) que las que comnmente provienen de la in-
vestigacin acadmica convencional.
Los problemas de polticas pblicas, son problemas 'ariscos'.
Esto es, pueden no tener formulacin definida y carecer de
una regla de terminacin que diga al que ha de resolverlo
cuando tiene una solucin. (Quade 1977: 25)
Entre los distintos problemas del anlisis de polticas, particu-
larmente el anlisis de polticas con fondos gubernamentales, nin-
guno ha causado ms discusin que la relativa al papel de los va-
lores. En particular, la mayora de las crticas a la tradicin
sinptica del anlisis de polticas han girado sobre este punto p a r ~
nada nuevo. Lippman (1955), Wengert (1955) y Appleby (1950)
estuvieron entre quienes argumentaron hace dos dcadas sobre la
importancia de los valores del inters pblico en el estudio de las
polticas pblicas y de la administracin. A su vez, Schubert (1957)
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS
171
estuvo entre quienes defendieron el conductismo. Herbert Kauf-
man, que escriba en 1956, vio entonces la administracin pblica
escindida entre quienes vean las cuestiones disciplinarias en tr-
minos de ciencia administrativa y quienes las vean en trminos de
poder y conflicto de valores. Kaufman, adems, vio a la Sociedad
Norteamericana de Administracin Pblica desplazndose hacia
el primer campo y a la Asociacin Norteamericana de Ciencia Po-
ltica haca el segundo (Kaufman, 1956: 1073). Posteriormente, las
exigencias de "relevancia" en el alboroto social de los aos sesen-
ta, condujeron a lo que Easton (1969: 1052) llam la "nueva revo-
lucinen la ciencia poltica" y, en consecuencia, en el conjunto de
las ciencias de poltica. Similarmente, la revisin posterior de la
educacin en las escuelas norteamericanas de polticas pblicas,
efectuada por Trow (1973: 251), solicitaba un nfasis mucho mayor
en el estudio de los contextos polticos y las estructuras organiza-
cionalesjunto con los valores y la cultura poltica que representan.
Aaron Wildavsky, decano de la Escuela de Graduados de Po-
lticas Pblicas en Berkeley, ha sido un portavoz de este punto de
vista. A partir de sus crticas al Sistema de Presupuestacin por
Programa en su primer trabajo sobre Presupuestacin (Wildavsky,
1964: 422) hasta la reciente recopilacin Speaking Truth to Power
(1979), Wildavsky ha mantenido consistentemente una visin del
anlisis de polticas como "un arte y una artesana", no como una
angosta ciencia. Sostiene tercamente en lnea con la tradicin an-
tisinptica que "sobre todo el anlisis de polticas se ocupa del
mejoramiento de las preferencias de los ciudadanos respecto de
las polticas que ellos -la gente- deben preferir" (Wildavsky,
1979: 19).
Podemos recapitular diciendo que una perspectiva de la uti-
lizacin del conocimiento, como es ilustrada por los autores
discutidos en la parte inicial de esta seccin, conduce ms bien
directamente a la tradicin sinptica. El inters en el anlisis
causal y en las cuestiones valorativas, manifiesto en los autores
172
G. DAVID GARSON
discutidos en la parte final, lleva en la direccin antisinptica. ste
es el dilema subyacente en la fragmentacin actual del anlisis de
polticas.
Conclusin: el mbito
del anlisis de polticas
El debate entre las tradiciones sinptica yantisinptica, entre las
escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de
polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tien-
de a oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de
la disciplina. La tendencia natural es comenzar con saber cules
son las habilidades profesionales vendibles del anlisis de polticas
y, de hecho, para muchos analistas aqu no slo es donde comien-
za sino tambin dnde termina el anlisis de polticas. Una mirada
ms compleja argumenta que para desarrollar las habilidades ana-
lticas se debe asumir un marco de referencia de procedimiento
--el sinptico- y despus examinar otros procedimientos para to-
mar decisiones, el incrementalismo por ejemplo. Slo a pocos se
les ocurre ir ms all. Por ejemplo, Fry y Tompkins (1978), llegan
a proponer un marco de referencia terico que divide a los ana-
listas no slo por el tipo de procedimiento, sino tambin por el
nivel de anlisis.
Pero, a medida que se agregan nuevas dimensiones, como el
nivel de anlisis, a la dimensin original del tipo de procedimien-
tos, la complejidad del anlisis crece geomtricamente. Esto es
ilustrado con la conceptualizacin relativamente simple de Fry y
Tompkins. Estos autores slo discuten tres procedimientos (opti-
mizacin racional, ajuste mutuo y rutinizacin burocrtica)' y cua-
tro niveles de anlisis (sistmico, organizacional, grupos pequeos
e individuos). Este marco de referencia bidimensional arroja un
espacio con once lugares, que los autores discuten uno por>uno
con relacin a la literatura existente en ciencias sociales.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 173
El espacio disponible no permite elaborar este til esquema,
aunque vale la pena destacar que este simple mapeo nos llama la
atencin sobre la importancia que tienen para el anlisis de pol-
ticas toda una serie de contribuciones, desde la teora y conducta
de la organizacin hasta la ciencia poltica y las disciplinas tradi-
cionales. "Puede verse, concluyeron Fry y Tompkins, que este ma-
pa identifica muchos ms fenmenos que los mapas parciales que
caracterizan el estudio actual de polticas pblicas" (Fry y Tomp-
kins, 1978: 311). Aunque tratar de cubrir toda la extensin de este
mapa impone muchos costos al anlisis de polticas, alguien es
capaz decir que se le puede ignorar tranquilamente o que los au-
tores han seleccionado demasiados valores para cada dimensin?
El presente trabajo sostiene que la complejidad del marco de
Fry y Tompkins es inadecuada para mapear el alcance real del an-
lisis de polticas como disciplina emergente. Se requeriran al me-
nos seis dimensiones para mapear este campo. Estas dimensiones
nose ocupan solamente del procedimiento y del nivel, sino tambin
de la funcin, la secuencia, el contexto y los criterios normativos.
1. Procedimiento. Esta dimensin puede dividirse en tipos ra-
cional, tradicional y carismtico (Weber, en Aron, 1964:
103), racional exhaustivo contra ajuste mutuo (Lindblom,
1965), satisficiencia (Simon, 1948), exploracin mixta (Et-
zioni, 1968), incrementalismo (Wildavsky, 1964), rutinas
organizacionales (Allison, 1971), poliarqua (Dahl, 1956) y
muchas otras variantes.
2. Nivel. Esta dimensin puede dividirse, como hicieron Fry y
Tompkins, en niveles de anlisis sistmico, organizacional,
o de grupo pequeo e individual, a los que se podran agre-
gar distinciones ms finas, tales como Jos miembros del
equipo de trabajo y la lnea de mando, funcionarios desig-
nados o de carrera, niveles profesionales y.no profesionales.
3. Funcin. Hay una variedad demaneras paraconceptualizar
e$ta dimensine Incluyen eltradici()nalesquema' de planea-
174 G. DAVID GARSON
cin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, pre-
sentacin de informe y presupuestacin (POSDCORB, por
sus siglas en ingls) en la administracin pblica; Bell
(1973) destaca cuatro situaciones funcionales (cientfica,
tecnolgica, administrativa y cultural) y cinco instituciona-
les (gubernamental, econmica, acadmica, social y militar).
A su vez, Almond y Powell (1966) utilizan una tipologa
funcional ms compleja en tres niveles que cubren las ca-
pacidades del sistema (extraccin, regulacin, distribucin,
producto simblico, capacidad de respuesta), funciones de
conversin (articulacin de intereses, agregacin de intere-
ses en alternativas de poltica, conversin de alternativas de
polticas en reglas de autoridad, adjudicacin de reglas, co-
municacin poltica) y funciones adaptativas (socializa-
cin poltica, reclutamiento, ajuste de recursos y demandas).
4. Secuencia. Esta cuarta dimensin del anlisis de polticas
divide el anlisis de acuerdo con una secuencia todava bur-
da de etapas. Lasswell (1971) propuso un esquema de siete
pasos (inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin,
aplicacin, terminacin y valoracin) donde el enfoque
racional-exhaustivo nicamente era un subconjunto (clari-
ficacin de metas, descripcin de tendencias, anlisis de
factores causales condicionantes, proyeccin de desarro-
llos, invencin, evaluacin, seleccin de alternativas y se-
leccin de estrategias ptimas). En esta dimensin quiz
prevalece ms el trabajo de Jones que utiliza once etapas
secuenciales (percepcin, definicin, agregacin, organiza-
cin, representacin, formulacin, legitimacin, apropia-
cin, implementacin, evaluacin y resolucin/termina-
cin) (Jones, 1977: 10).
5. Contexto. En esta dimensin, la divisin amplia ocurre en-
tre el anlisis histrico y el anlisis comparativo, entre el
anlisis de los contextos econmico y cultural. Lasswel1,
DE LA CIENCIA DE pOLTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS
175
su visin de las ciencias de poltica enfatiz mucho ms esta
dimensin.
6. Criterios normativos. El anlisis de polticas, en esta dimen-
sin ha tomado como premisa principal los criterios de efi-
ciencia/efectividad; otros criterios esenciales incluyen cues-
tiones de poder/control y de distribucin/equidad. Si estos
criterios ltimos se volvieran dominantes en el anlisis de
polticas, ste adquirira una complexin poltica entera-
mente distinta.
Estas seis dimensiones requeriran un espacio apropiado de
ms de cuatro mil divisiones. Obviamente, los marcos de refer-
enciams simples, como los de Jones, de Fry y Tompkins, pueden
ser ms tiles debido a su simplicidad. Una revisin de conjunto
de las seis dimensiones, sin embargo, sirve para recordarnos que
los debates tericos tales como el que se da entre la tradicin em-
prico-analtica y la neopluralista representan una parte pequea,
muy pequea, del alcance terico potencial que tiene el anlisis
de polticas como disciplina.
Con independencia de la presin del mercado profesional que
tiende a favorecer las capacidades emprico-analticas y los enfo-
ques sinpticos, la historia acadmica sugiere que a largo plazo la
Jinmica del anlisis de polticas como campo se orientar hacia
una investigacin y debate ms y ms balanceados en todas las di-
mensiones que componen el mbito de lo que puede abarcar el
anlisis de polticas. Lasswell observ hace mucho tiempo esta
misma tendencia en otro campo con bases tericamente frgiles,
las escuelas de administracin de negocios. Las escuelas de admi-
nistracin de empresas no pudieron mantener mucho tiempo un
estatuto 'universitario sin llegar gradualmente a interesarse en las
consecuencias sociales del sistema empresarial. Brevemente, los
profesores de administracin se convirtieron en profesionales y no
en empleados de tiendas. Ellos mismos se interesaron por el efec-
176 G. DAVID GARSON
to agregado de las instituciones econmicas y ampliaron los con-
textos del currculo para incluir el conocimiento consciente de la
interaccin total entre los negocios y la comunidad (Lasswell,
1963: 39).
Lasswell crey que las mismas tendencias se presentaran tam-
bin en la administracin pblica. Quizs en el futuro el anlisis
de polticas nunca logre la sntesis idealista representada por las
ciencias de poltica a la Lasswell, pero su futuro tampoco se en-
cuentra en el "enfoque ancilar". El movimiento de esta disciplina
nueva se encaminar hacia una cobertura ms balanceada de su
dominio. A medida que este desarrollo ocurra, los debates con-
temporneos -como el que Nelson caricaturiz para las escuelas
de Harvard y Berkeley entre los enfoques neopluralista y empri-
co-analtico-llegaran a verse como partes ms y ms pequeas del
campo del anlisis de polticas. "Por todas partes, escribi Las-
swell, ms pronto o ms tarde, la unidad busca tomar su papel al
descubrir un mapa del todo" (Lasswell, 1963: 41).
Si hay deficiencias en el pensamiento de Lasswell, al menos
puede decirse que en su visin de las ciencias de poltica tena un
mapa del todo. No slo incluy las preocupaciones racional-emp-
ricas de procedimiento, sino que se interes profundamente en to-
dos los niveles del anlisis, desde el sistema hasta el individuo, en
la comparacin por funcin, en el anlisis secuencial por eta-
pas y, sobre todo, en las preocupaciones relativas al contexto y a
las normas. Lasswell luch durante aos por conformar una nueva
ciencia poltica que incluira todo y se aplicara al anlisis de las
polticas pblicas. La aproximacin multidimensional al anlisis
de polticas es un objetivo relevante todava hoy. Irnicamente el
progreso del anlisis de polticas depende de un examen cuidado-
so de su pasado, representado por tericos de la talla de Lasswell
y Merriam, y, aun antes, de Weber y Marx.
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WILLIAM ASCHER
5. La evolucin
de las ciencias de polticas:
Comprender el surgimiento
y evitar la calda *
E
L DESARROLLO actual de los programas de polticas pblicas
parece demostrar que la ciencia de las polticas pblicas ha
encontrado un lugar firme en la academia como una profesin de
importancia prctica y solidez intelectual. Deberamos sin embar-
go moderar nuestro optimismo. La historia muestra que existen
fuertes presiones' para que muchos profesionales se alejen de los
estudios rigurosos de las polticas y retrocedan hacia la especiali-
zacin disciplinaria y la irrelevancia.
. Deberamos luchar por conservar las estimulantes caractersti-
cas distintivas de la mejor investigacin en polticas pblicas: su
orientacin hacia los problemas y la solucin, su referencia al
mundo real y su reserva ante los estriles juegos de saln acad-
micos. Al ocuparse tanto de la prescripcin como de la descrip-
cin, deja claro su compromiso con valores particulares y evita as
la postura de "neutralidad valorativa", que consiste en afirmar que
la ciencia social debera ser totalmente "objetiva". Postura muy
problemtica puesto que la verdadera decisin, en cuanto se con-
centra en asuntos particulares, requiere un juicio de valor sobre
Su importancia.
Publicado originalmente conel ttulO "TheEvoluti<>n of the Policy Sciences: Un-
derstanding the Risc andAvoiding theFall",en JC>urtIttI Q! Policy ~ s i s and Manage.
ment, voL 5, nuQ'l. 2, 1986, pp. 365.389. TraducciAQ alespaftol de Jonathan Molinet.
[181 ]
182 WILLIAM ASCHER
El enfoque multidisciplinario de las ciencias de polticas es
sensible a la amplia matriz social donde se formulan y aplican las
polticas. Enfatiza el contexto (muchos aspectos resultan significa-
tivos) y la manera en que estos aspectos se articulan entre s (los
factores importantes se conectan en formas complejas que no pue-
den agregarse directamente mediante adicin estadstica). Este
enfoque es sensible a los procesos dinmicos como la elaboracin
misma de las polticas, no adopta un punto de vista esttico ni con-
sidera la decisin como acontecimiento de un solo momento.
Adems, presta atencin a la conducta humana y, en vez de con-
siderarla mecanicistamente determinada, hace suyo el principio
"intencionalista" de que los esfuerzos individuales por maximizar
resultados considerados valiosos suministran la base fundamental
para comprender la conducta individual. El enfoque es cientfico,
pero en el sentido general de buscar conocimientos verificables
ms que en el sentido especfico -y terriblemente limitante- de
buscar leyes generales.'
El ejemplo de estas caractersticas se encuentra en el movi-
miento de las ciencias de poltica, fundado y todava simbolizado
por Harold Lasswell, sus numerosos colaboradores y estudiantes.'
Sin embargo, no nos distanciemos, por razn de etiquetas, de
otros que estn de acuerdo con nosotros respecto a los fundamen-
tos. Necesitamos contar con todos los aliados posibles, y son mu-
chos los que participan de estos criterios, aun si no hablan de
"ciencias de poltica". Me concentrar aqu en la evolucin de las
ciencias de poltica porque es un importante movimiento intelec-
tual claramente definible, no porque sea el nico relato ni la me-
jor aproximacin a las polticas pblicas.
1Vase Lasswell, Harold D., A Preview of Policy Sciences, Nueva York, Elsevier,
1971; Lasswell, Harold D. y Daniel temer, Eds., The Policy Sciences: Recent Develop-
mentsin Scope andMethod, Stanford, University Press, 1951; Brunner,RonaldD., "Policy
Seences as Science",Policy Sciences, 15, 1982, p p . 1 1 5 - 1 ~ 5 .
2EI marcode referencia est bosquejado msexplcitamente en Lasswell, HaroldD.
y Abraham, Kaptan, Power and Society, YaleUniversity Press, New Haven,1950.
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
183
Comienzos del conductismo.
Los buenos muchachos
En este siglo, el precursor del movimiento de las ciencias de po-
ltica fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pe-
ro fuerte, que surgi como reaccin a los estudios sociales y jur-
dicos de los aos veinte y treinta. Tiempo atrs, a fines del siglo
XIX, los poderosos departamentos de filosofa social haban dado
lugar a los dispersos departamentos o escuelas "modernas" de
ciencia poltica, sociologa, derecho, sicologa, economa, etctera;
cada una celosa de sus propias fronteras y desdeosa frente a los
intrusos. Conjuntar relevancia y empirismo ms all de la variedad
de gabinete resultaba raro. El tpico "caballero" acadmico era
tan reacio a ensuciar sus manos con detalles prcticos o con la re-
copilacin de datos, como era reacio el caballero rural a ir tras el
arado. Esta resistencia hizo al anlisis formalista, legalista y fre-
cuentemente inspido. Los estudios pusieron ms nfasis en el dia-
grama organizativo que en la manera como efectivamente operan
los individuos y las instituciones. Un anlisis sin informacin dura
o carente de significacin en trminos del mundo real estaba des-
tinado a la vacuidad. Para hacer las cosas todava ms pueblerinas,
muchos de los estudios de la poca contenan fuertes prejuicios
contra las instituciones y prcticas no estadounidenses.
La respuesta fue un movimiento hacia el conductismo multi-
disciplinario. Fue "conductual" en el sentido ms bsico, su punto
de partida era la conducta humana, la accin individual. Este foco
de atencin le condujo a cruzar las fronteras entre las disciplinas
porque, precisamente, la conducta humana tiene muchos determi-
nantes interconectados: polticos, legales, sociales, econmicos y
sicolgicos. Al reconocer que ninguna disciplina con sus mtodos
especializados tiene la clave, estos conductistas se convirtieron en
aplicados eclcticos cuando elegan sus mtodos.
184 WILLIAM ASCHER
A partir de un comienzo inicial en Columbia, el conductismo
floreci en la Universidad de Chicago y fue impulsado por inte-
lectuales heterodoxos de las universidades ms avanzadas. No
eran personas incapaces, sin xitos en la corriente principal de sus
disciplinas. Muchos fueron o llegaron a ser pioneros o dirigentes
respetados en sus propios campos. Charles E. Merriam y Lasswell
en ciencia poltica; Edward Sapir en lingstica; Robert Park en
sociologa; George Herbert Mead, Clyde Kluckhon y Margaret
Mead en antropologa; Myres McDougall en derecho; Harry Stack
Sullivan en siquiatra; y Gilbert White en geografa. Sin caer en la
hagiografa intelectual, se puede demostrar que la actitud refor-
mista del primer conductismo no fue para nada un movimiento
marginal, lo cual hace ms sorprendente y problemtico que,
ms tarde, despus de la Segunda Guerra Mundial, el movimiento
casi se eclipsara.
El compromiso que estos conductistas sentan con los asuntos
pblicos fue otra razn para la integracin de las ciencias sociales.
Este movimiento no se arm con un explcito y deliberado inters
en las polticas (per se). Bajo la inspiracin del pragmatismo de
John Dewey, que buscaba integrar la filosofa y los asuntos pbli-
cos, se interes en la reforma poltica, la democracia, la educacin
y el bienestar econmico y social. Les pareca obvio que la inter-
vencin pragmtica sobre estos y semejantes asuntos mundanos
requera un anlisis bien afinado. Charles E. Merriam, jefe del
Departamento de Ciencia Poltica en la Universidad de Chicago,
que estimul y coordin la colaboracin interdisciplinaria en su
universidad y fund el Consejo de Investigacin en Ciencia Social,
se vincul estrechamente tambin a los esfuerzos que entonces se
hacan para reformar la poltica en la ciudad de Chicago. Prototi-
po de "hombre de conocimiento y hombre de accin", Merriam
fue el smbolo principal de los intereses pragmticos que eran ca-
ractersticos del conductismo de esos primeros das.' Fue, sin em-
JVase Karl, Barry D., Charles E. Merriam and 1M Study 01Poliries, .University of
Cbicago Press, Cbicago, 1974.
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
185
bargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la em-
presa sistemtica al integrar el conocimiento y la accin.
De qu manera esos acadmicos fueron simultneamente ac-
tivistas y cientficos? Su respuesta fue comenzar, en primer lugar,
con asuntos normativamente importantes que eran seleccionados
con el fin de clarificar sus metas y las metas de la comunidad, sin
ocultar que estaban comprometidos con un resultado particular.
Despus analizaban objetivamente las tendencias preexistentes,
las condiciones ("cmo funcionan las cosas") y los probables de-
sarrollos futuros, buscando explorar cules eran las posibles accio-
nes alternativas para alcanzar las metas. Lasswell enumer expl-
citamente las cinco "tareas intelectuales" clave: clarificacin de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. El
mensaje implcito consista en que el anlisis objetivo poda ayu-
dar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por
ello su carcter cientfico, pues su tarea de "clarificacin de las
metas" era un ejercicio intelectual.
De qu manera el analista o acadmico puede ser a la vez ex-
perto y militante? Lasswell, al menos, reconcili estos papeles de
dos maneras. Argument en favor de una toma de partido amplia-
mente definida que cualquiera deba compartir, el compromiso
con la dignidad humana. El analista debera facilitar la realizacin
de la dignidad humana a partir de las definiciones que de ella se
dan en un contexto dado. Sin embargo, esto no quera decir que
el analista de una especfica cultura o comunidad deba permane-
cer cerca de casa o considerar que cualquier tanto de consejo slo
era limitadamente aplicable. Todas las sociedades tienen virtual-
mente nociones generales comunes acerca de la dignidad humana
y de los derechos humanos, aun si en la prctica estas normas son
frecuentemente violadas.
Lasswell sostuvo tambin que la objetividad del analista aca-
ayudar a clarificar culesco.nf1ictos polticos entre
partidos sonlegtimos porque reflejan diferencias significativasde
186
WILLIAM ASCHER
intereses y cules son destructivos para la dignidad humana por-
que distorsionan los objetivos de la gente respecto de lo que ver-
daderamente aumentara su satisfaccin. Distinguir entre los
asuntos reales de polticas y las cuestiones que no son tales no de-
bera ser una tarea estrechamente tecnocrtica, ni debera poner
al analista en posicin de dictador. Ms bien el analista debera
ayudar a la sociedad a alcanzar la comprensin de s misma, en
mucho como los sicoanalistas guan a sus clientes hacia el autoen-
rendimiento.'
El marxismo y otras teoras que explicaban el cambio median-
te factores de nivel macrosocial (tales como el modo de produc-
cin, las divisiones sociales, el nivel de desarrollo econmico, et-
ctera), cuestionaron los objetivos de los intelectuales
pragmticos, porque sus teoras implicaban que los resultados ver-
daderamente significativos podran surgir de las reformas y del
pragmatismo. Los primeros conductistas respondieron a semejan-
te determinismo sociolgico o econmico. Enfatizaron los proce-
sos de competencia poltica y seleccin de polticas mostrando que
la poltica (policy) y la eleccin de polticas (policy choice) eran re-
almente decisivas para el cambio. As, su compromiso con el acti-
vismo result reforzado por un marco de referencia que indicaba
dnde se poda intervenir y reformar.
Estos desarrollos anteriores a la Segunda Guerra Mundial le-
vantaron la infraestructura filosfica y prctica del actual campo
de las polticas pblicas. Cuando este pensamiento se puso en
prctica en los programas del New Deal, aument la confianza en
que la ciencia social poda tener significado prctico. Posterior-
mente los desarrollos metodolgicos de la investigacin de opera-
ciones y de otros dominios, durante la Segunda Guerra Mundial,
mostraron que eran tcnicamente factibles enfoques que, al mis-
mo tiempo, fueran sistemticos y de gran aliento.
4Lasswell, Harold D., Psychopathology andPolitics, University of Chicago Press,
Chicago, 1930. .
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 187
El "neoconductismo" de la posguerra
El conductismo motiv a muchos cientficos sociales procedentes
de muchas disciplinas. Aunque despus de la Segunda Guerra
Mundial algunos profesionales distorsionaron el primer conduc-
tismo y traicionaron muchos de sus principios, el desplazamiento
comenz con una nocin aparentemente inocua. Si el centro de
atencin era la conducta, entonces el acercamiento ms cientfico
consista en describir y "probar" leyes de conducta. Las impli-
caciones para el estudio de las polticas fueron tremendamente
nocivas.
Primero, la "prueba" requera examinar leyes generales expl-
citamente formuladas. Slo las relaciones simples, aplicables a to-
dos los contextos, eran dignas de estudio. Mientras que el primer
conductismo haba tratado de elaborar procedimientos para ex-
plorar el contexto de unaconducta especfica, el nuevo conductis-
mo buscaba un nmero limitado de variables con una relacin co-
herente entre s.
Segundo, la bsqueda de leyes generales trat de establecer
-generalmente de manera cuantitativa-la importancia relativa de
las variables. Incluso muchos que abandonaron la bsqueda de le-
yes generales, concentraron su atencin en la pregunta "qu fac-
tor es el ms importante?" En contraste, los primeros conductistas
tenan una visin compleja de la vida real. "Cmo hacer para que
todos los factores' importantes se integren?" era considerada una
mejor pregunta. Sin embargo, los coeficientes de las ecuaciones
de regresin se convirtieron en el punto focal de la "investigacin
conductista" posterior. Los numerosos estudios acerca de si el es-
tatus socioeconmico tena ms importancia que la raza para ex-
plicar las preferencias poltico-partidarias, o si la integracin
racial era ms importante que el gasto escolar para el xito edu-
cativo, fueron bastante malos porque no les import trabajar sin
una visin integrada.delos varios factores. Ms an, sus esfuer-
188
WILLlAM ASCHER
zos fueron fragmentados, pues buscaban correlaciones en forma
de pares entre las variables, suponiendo incorrectamente que las
correlaciones mismas eran independientes del contexto y por tan-
to generalizables. El descubrimiento de correlaciones no nos dice
cmo funcionan las cosas y tampoco dice cmo operan los instru-
mentos. Se puede, quiz, intentar una dbil argumentacin: des-
cribir qu variables se relacionan entre s (por ejemplo, niveles
educativos y activismo poltico) es un til paso inicial para orien-
tar la investigacin ulterior. Y, como producto final de la inves-
tigacin de polticas, el enfoque es deficiente porque no ofrece
polticas que puedan ponerse en prctica para lograr metas ex-
plcitamente definidas.
Tercero, el neoconductismo reintrodujo tambin las fronteras
disciplinarias que los predecesores buscaban trascender. A fin de
ser ms cientficos, muchos neoconductistas adoptaron una idea
de procedimiento que provena de la teora de sistemas, a saber:
el anlisis puede explorar con provecho cada subsistema por se-
parado. Pero raramente conseguan el punto principal, volver a
poner junto todo el sistema. De esta manera, los neoconductistas
alababan de dientes para fuera a la teora de sistemas, pues viola-
ban su espritu bsico al prestar atencin exclusivamente a la eco-
noma, la poltica, la demografa o cualquier otro fragmento de un
asunto que denominaban "subsistema".
Cuarto, la bsqueda neoconductista para establecer y probar
leyes generales, vlidas en todos los casos, solicitaba a los profe-
sionales buscar una medida del "mnimo comn denominador"
para todos los casos bajo consideracin. En contraste, los prime- .
ros conductistas, que haban medido cuanto podan tener en sus
manos, reconocieron que la cuantificacin era una ayuda y no pu-
sieron lmites a las fuentes y grado de elaboracin de la medida.'
Quincy Wright, de la ms vieja generacin, ha llenado volmenes
sVase Merriam, Charles E., NewAspects 01Politics, University of cbicagoPtcss.,
Chicago, 1925, Cap. 5. Vase tambin el prlogo de Barry Karl a la edicin de 1970.
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
189
con una sorprendente variedad de penetrantes estadsticas sobre
la guerra;' en cambio, los neoconductistas buscaron acreditarse
con unas pocas medidas de "violencia" que valdran por igual en
Francia, Nepal o Toga. Inmediatamente despus de la Segunda
Guerra Mundial, algunos esperaron que la investigacin de opi-
nin pblica cumplira rpidamente su promesa de dar cuenta de
los resultados especficamente polticos y de los resultados en ma-
teria de polticas al medir objetivamente las actitudes y construir
una teora general capaz de vincular esos resultados con las acti-
tudes pblicas de masa. Cuando esta expectativa fall,' la bsque-
da neoconductsta de variables medidas en trminos de un comn
denominador propici una gran confianza en las variables socio-
lgicas y econmicas gruesas (clase, regin, nivel educativo, ingre-
so). Estos factores amplios ciertamente influyen en las conductas,
pero para muchos neoconductistas la facilidad de recoger datos
socioeconmicos "duros", en oposicin a datos de actitud y otros
datos "blandos", ocasion que se pasaran enteramente por alto los
aspectos subjetivos. Este descuido condujo a anlisis mecanicistas
que ignoraban la importancia de los motivos; los acontecimientos
parecan "ocurrirle" a varias clases de personas. Predecir y expli-
car el cambio y, an ms importante, la conduccin exitosa del
cambio eran actividades que simplemente estaban ms all de la
capacidad de semejante trabajo.
Finalmente, los neoconductistas sacralizaron la "ciencia valo-
rativamente libre". Dado que el objetivo primario era la cons-
truccin y prueba de una teora, inmunizarse contra los prejuicios
valorativos pareca ms importante que la importancia de las po-
lticas. Como "cientficos" no tenan la motivacin ni los medios
para determinar las metas o para reconciliar la definicin de los
objetivos' con el anlisis de, la dinmica. Los neoconductstas tra-
taron entonces de abandonar todo esfuerzo de esclarecimiento de
6 Wrigbt .Quincy The Study of WtlI; Univel'$ity of Chicago Presa, Cbicago, 1942-
'V6ase 3runner: RonaldD; "Aa Re
searcb", American }tJutnal o!PoliticalScitnce, Z1(3)"apto de t977,pp. 435-464.
190
WILLIAM ASCHER
metas, propsito imposible. puesto que la verdadera seleccin
de "variables dependientes" refleja al menos un compromiso va-
lorativo con la importancia de los resultados representados por
esas variables.
La respuesta de las ciencias de poltica
A principios de los aos cincuenta, Lasswell y sus colegas de pos-
guerra (Daniel Lerner, Yehezkel Dror, Abraham Kaplan, Myres
McDougall, para nombrar slo unos pocos ) respondieron con un
conductismo de segunda generacin que denominaron "ciencias
de poltica". Agregaron a los fundamentos tericos del primer
conductismo un nfasis mayor sobre las cuestiones de poltica y
sobre el papel del cientfico de las polticas. El nfasis en las po-
lticas significaba garantizar que la atencin de los problemas y la
bsqueda de soluciones no se perdiera en el anlisis "cientfico",
En polmica con la concepcin de que los factores econmicos
predeterminan el comportamiento de la gente, las ciencias de po-
ltica resaltaron el papel de las intenciones y elecciones individua-
les, considerando que los resultados de las polticas provenan
de los esfuerzos individuales por maximizar algo que se juzgaba
valioso. I
La concepcin terica se asemejaba al supuesto microecon-
mico de racionalidad de las empresas individuales y de los consu-
midores, pero el' "postulado de maximizacin" lasswelliano iba
ms all de los costos y beneficios materiales para incluir todas las
recompensas y castigos individualmente significativos. La impor-
tancia de considerar el proceso y la manera en que todos los fac-
tores se integran fue enfatizada a travs de una elaboracin del
proceso de toma de decisiones o de hechura de polticas. As, en
el nueyo ideal, un cientfico de polticas debe examinar qu tan
bien o qu tan mal est operando el proceso de las polticas y debe
estar atento a "los factores formales y efectivos que son responsa-
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE pOLTICAS
191
bles de los resultados".' Para hacer que los cientficos sociales
abandonaran el papel estril del modelo del observador distancia-
do, se exhort a los cientficos de poltica a que trataran de enten-
der las cuestiones y facilitaran soluciones constructivas que conci-
liaran las diferencias legtimas entre intereses. y objetivos, a la
manera de la concepcin original de Lasswell en los aos treinta."
Mas, en general, el movimiento de las ciencias de poltica puso
explcitamente mayor nfasis en la importancia de comenzar el
trabajo fijando el amplio abanico de los factores potencialmente
significativos, y sus tericos dedicaron muchos esfuerzos a elabo-
rar lineamientos que permitieran realizar el mapeo inicial. El ob-
jetivo cientfico del anlisis era crear un catlogo de la dinmica
conductual que, sin pretender universalidad, enseara, tanto como
fuera posible, no slo sobre los factores que predisponen, sino su
monitoreo cuidadoso. La posibilidad de describir leyes generales
fue desechada por varias razones. Las correlaciones socioecon-
micas son inestables porque as son las medidas. Condiciones ob-
jetivas aparentemente similares se vuelven diferentes porque son
subjetivamente distintas de un contexto a otro. Asimismo, diferen-
cias pequeas en la manera como se vinculan los factores impor-
tantes conducen con frecuencia a resultados muy distintos. Los es-
fuerzos encaminados a obtener medidas significativas de la
subjetividad abandonaron las proposiciones simples y buscaron
proposiciones ms complejas y por ende ms ricas acerca de las
actitudes y la conducta.10
La filosofa de las ciencias de poltica rechaz tambin las pre-
tensiones neoconductistas de una condicin "cientfica" de base
superior. Sostuvo que analizar y prescribir polticas es ms exigen-
te que slo plantear las "grandes cuestiones tericas". La ejecu-
cin adecuada de las "cinco tareas intelectuales" -clarificar metas,
8Lasswell, Harold D., A Pre.View o/ Policy Sciences,op. cit., p.76.
9Lasswell, Harold D., Psychopathology Po0litics, op. <:;ap. 10
Brown, Steven R., VDlversnyPress, New }laven,
192 WILLIAM ASCHER
tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas- en relacin
con un problema particular de polticas no es algo trivial. Dado
que estn interrelacionados todos los aspectos de la conducta so-
cial, no se puede hacer un trabajo adecuado de prescripcin, aun
para un asunto relativamente limitado, sin comprender cmo opera
todo el sistema integrado. De hecho el inters por las polticas
propicia que se aborden asuntos intelectuales importantes, elimi-
nando cuestiones estriles o espurias, desconectadas de la vida real.
Dnde estamos ahora?
Muchos considerar-an ahora que las polticas pblicas y las
ciencias de poltica estn en ascenso. Ha aumentado el nmero y
la visibilidad de los programas de formacin, las publicaciones
y las organizaciones de investigacin, mientras han declinado
muchas disciplinas tradicionales. A primera vista, la concepcin
multidisciplinaria de las polticas pblicas parece estar en conti-
nuo crecimiento y aceptacin en la academia, el gobierno y las
empresas.
No obstante, en perspectiva histrica, la situacin parece me-
nos brillante. Son crnicos los viejos conflictos con los enfoques
unidisciplinarios estrechos y algunas victorias o derrotas nica-
mente pueden probar cambios de direccin en un ciclo de ms lar-
go plazo. La lucha es crnica porque las tentaciones personales y
las tensiones institucionales seguirn presentes. Por una razn,
porque la superespecializacin siempre ofrece el atractivo de que
es ms fcil para los investigadores reducir que ampliar, buscar la
clausura que ampliar el dominio de estudio, usar un amplio siste-
ma de variables ms que integrar los anlisis micro y macro, con-
cebir medidas "cientficas" pero elementales en vez de medidas
especficas de contexto.
Para quienes disfrutan con el trabajo terico, sigue siendo ms
atractivo y provechoso abordar acertijos intelectuales con una sola
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 193
faceta que los complejos problemas del mundo real. Las ciencias
de poltica han sostenido que cualquier anlisis decente de pro-
blemas reales debe plantearse todos los retos intelectuales nece-
sarios, y que una competencia cientfica estrecha no es ninguna
competencia. Pero a ellos no les ha llegado el da. En general, los
especialistas pueden sentirse menos dbiles intelectualmente que
los cientficos de polticas que tratan de dominar el mundo multi-
disciplinario de la teora y de la accin. Para los que disfrutan el
trabajo emprico, la comprobacin de las teoras parece ser una
tarea slida, cientfica, aun si las teoras no logran pasar la prueba.
Pero, los especialistas suelen tener una mayor seguridad en el em-
pleo. En virtud de estos atractivos, no es razonable esperar que
los cientficos sociales abandonen el intento de remedar a las cien-
cias naturales.
En .el interior mismo del anlisis de polticas existen peligros
similares. La insidiosa especializacin tcnica erosiona el marco
de referencia multidisciplinaria original. Algunos profesionales
toman la tarea del 'anlisis de polticas como estrictamente tcni-
ca, aislada de los procesos sociales y polticos. La confianza exce-
siva en tcnicas analticas por dems tiles, como los modelos de
simulacin, la investigacin de operaciones o el anlisis costo-be-
neficio, pueden abstraer de sus contextos los problemas de las po-
lticas. Algunos estudios de polticas descuidan la importancia del
proceso porque consideran que slo el problema y la decisin son
exclusivos del analista. Asimismo, se abusa de la modelacin com-
pleja de gran escala. Aunque fue concebida para que el analista
pudiera plasmar las conexiones entre muchos factores, su arcana
complejidad puede servir para ocultar al cliente la fragmentacin
y estrechez analticas del analista. Simplemente es ms fcil res-
tringir el contexto en cualquier anlisis particular si parece ser
ms slido y tcnicamente elegante. Es particularmente difcil
11Vase Brewer, Garry, Potuicians, Bureaucrats and the Consultant; Nueva York,
Basc BOOks, 1973. p. 218. '
194
WILLIAM ASCHER
mantener nuestra vigilancia en estas cuestiones cuando las disci-
plinas principales parecen aceptar los principios de las ciencias de
poltica, introduciendo reformas que pegan las etiquetas clave, pe-
ro que se quedan en la superficie.
Finalmente, tambin es problemtico que las ltimas victorias
de las ciencias de poltica no haya estado acompaada por un ma-
yor entusiasmo acadmico general. Aunque los factores subjetivos
no puedan medirse sistemticamente con facilidad, tengo la clara
impresin de que, a pesar de la existencia de algunos entusiastas
acadmicos, la expansin de los programas de polticas pblicas
ha sido conducida por la demanda (agencias que claman por re-
clutas ms ampliamente entrenados y por estudiantes ansiosos de
hacer carrera) ms que por el entusiasmo del campus universitario.
Hay ciertamente algunos entusiastas, pero no es comparable
con la ola de entusiasmo intelectual que despert el primer con-
ductismo. En parte, esta falta de respuesta se debe al control que
las disciplinas tradicionales todava ejercen en el doctorado y en
la certificacin del nivel profesional. Pero resulta tambin del xi-
to conductista. La competencia de corte unidisciplinario ha adop-
tado la misma "alharaca" tal como los grandes modelos que usa
el anlisis slido de polticas y se ha apropiado tambinde muchos
de los smbolos. La cantidad de sociedades profesionales menores
que acaparan los premios Harold D. Lasswell para acadmicos
con trabajos de visin estrecha ha propiciado el cinismo en algu-
nos de mis colegas de las ciencias de poltica. Hoy, simplemente
es mucho ms difcil identificar mediante seas metodolgicas y
simblicas claras si el trabajo se ha o no realizado dentro del es-
pritu multidisciplinario, contextual, eclctico, propositivo y sensi-
ble al proceso, caracterstico de la propuesta originaria de las
ciencias de polticas.
Los cientficos de polticas y otros profesionales con similar
mentalidad deberan deslindarse a s mismos frente a otras dis-
ciplinas y sentirse pesimistas u optimistas? Ni una ni otra cosa.
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 195
Debemos permanecer vigilantes en defensa de las victorias dura-
mente conquistadas. Debemos seguir manos a la obra para crear
una nueva identidad intelectual y prctica. Debemos seguir com-
binando vida acadmica y participacin en el mundo real sin ver
sospechosamente de reojo esta participacin como una actividad
intelectual menor y sin abandonar tampoco la investigacin aca-
dmica porque es menos rentable. Debemos apoyar nuestra red
de publicaciones para fortalecer esta nueva identidad, aun cuando
publicar en las revistas disciplinarias de primera lnea todava nos
d un poco ms de prestigio. Debemos proteger a nuestros estu-
diantes y colegas jvenes frente a los ataques de la competencia
proveniente del enfoque unidisciplinario y vacunarlos (vacunar-
nos) contra la reincidencia.
DOUGLAS TORGERSON
6. Entre el conocimiento
y la poltica: tres caras
del anlisis de polticas*
C
ON FRECUENCIAel anlisis de poltcas pblicas aparece como
una selva de diversas y conflictivas formas de investigacin,
con terminologa inconsistente y estilos intelectuales divergentes
e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar. En
diversas ocasiones se ha intentado revisar el campo y determinar
qu cosa podra darle alguna coherencia a este aparente caos. Sin
embargo, estos intentos se vuelven tan detallados y absurdos que
terminan por entregarnos un mapa igual de enredado y confuso
que la selva misma.'
Este ensayo corre el riesgo de desviarse por la direccin con-
traria, esto es, simplificar de tal forma el mapa que acabe por
guardar escasa relacin con la realidad actual. Sin embargo diver-
Sos mapas tienen diferentes propsitos y permiten simplificar o
exagerar, segn sea el caso. El propsito inicial del presente en-
sayo es entender el anlisis de polticas en trminos de su signifi-
cado poltico e histrico.' Con este fin, se excluirn las innegables
Publicado originalmente conel ttulo"Between Knowledge and Politics: Three Fa-
ces of Policy Anatysis", en Policy Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espa-
1'\01 de Mara del Carmen Roque,
1 El problemaha sidoseatado porlosdiferentes esquemasanalticos utilizados para
clasificar el tema. Vase, por ejemplo, Schoettle (1968), Heclo (1972), Dye (1975), Au-
coin (1979), Bardes y Dubnick(1980), Nagel (1980). Sera posible trazar un paralelismo
entre la literatura de polticas y la relativa al rea administrativa (cfr. Koontz, 1961).
2Este artculopretende retormalar, de manera brevey accesible, un punto de vista
del anlisis de polticas desarrollado hasta cierto punto en dos estudios anteriores (Tor-
( 197)
198 DOUGLAS TORGERSON
diferencias, presentes en el anlisis de polticas, para tratar de
identificar un fenmeno simple. En una concepcin amplia del
trmino, el anlisis de poltica incluye todas aquellas actividades
dirigidas a desarrollar conocimiento que sea relevante para la for-
mulacin e implementacin de las polticas pblicas.'
Al intentar entender el significado poltico e histrico de este
hecho, comprendimos que no es uniforme, sino que tiene diversos
aspectos o "caras". En este sentido, es posible identificar tres ca-
ras del anlisis de polticas. A medida que vayamos considerando
estas tres caras se observar que cada una de ellas incorpora una
relacin diferente entre el conocimiento y la poltica e, incluso,
una distinta apreciacin del lugar de la razn en los asuntos p-
blicos.' Este ensayo puede considerarse como una contribucin al
enfoque contextual del anlisis de polticas (cfr. Torgerson, 1985).
Este enfoque es bsico en el trabajo de Harold D. Lasswell (1971:
cap. 2), quien lo consider de particular importancia para la ela-
boracin de los "modelos de desarrollo": modelos tentativos -de
hecho francamente especulativos- que pueden servir de marco
gerson, 1980, 1984). En consecuencia, aqu se tratan de manera esquemtica asuntos con-
siderados ms extensamente en aquellos trabajos previos.
3 Este planteamiento es tentativo. La naturaleza de su relevancia qued indefinida
deliberadamente y el enfoque de planteamiento y funcionamiento no pretende excluir
otros aspectos del proceso poltico-administrativo. Adems, la naturaleza del conocimien-
to es una preocupacin constante en este artculo. La concepcin es amplia puesto que
incorpora simultneamente estudios sobre polticas que pueden o no tener aplicacin di-
recta y otros que no la tienen. Asimismo no presupone ninguna orientacin metodolgica
particular.
4 Sin duda, muchos se percatarn del carcter dialctico del argumento. Por tanto
es necesario advertir que el conocido esquema, bastante mecanicista por cierto, de tesis,
anttesis y sntesis (derivado de Fichte, no de Hegel o Marx) resulta equivocado. Por ello,
no tenemos una forma de anlisis de polticas distintiva y opuesta a otra cuya contradic-
cin sea resuelta por una suerte de sntesis entre ambas. En su lugar, el anlisis de po-
Ifticas est concebido como fenmeno nico, multifactico y dinmico. La naturaleza di-
nmica del fenmeno se fundamenta en una tensin interna, una oposicin dialctica
entre conocimiento y polftica. A travs de la interaccin de conocimiento y polftica, los
diferentes aspectos del fenmeno sobresalen en distintos momentos, adquieren formas
diferentes, proyectan distintas "caras". La presencia de una tensin dialctica significa
que el fenmeno tiene un potencial a desarrollar y transformar. Sin embargo, ningn
patrn de desarrollo particular resulta tnevtable. Cfr. Kaufmann (1966: 153-162), Avi-
neri (1968: cap. 6).
ENTRE EL CONOCIMIENTOY LA pOLTICA
199
histrico al trabajo del analista. Y, en efecto, la aparicin de las
tres "caras" del anlisis de polticas tiene una dimensin histrica:
desde el apogeo del positivismo cientfico, a travs de la crtica y
desilusin postenor, hasta los esfuerzos actuales por desarrollar
una orientacin "pos-positivista".
En el presen.e artculo, las tres caras se presentan artificial-
mente en una secuencia histrica en la que cada una emerge de
la fase anterior. En el anlisis de poltica resulta tentador hablar
de etapas distintas y progresivas. Sin embargo, la historia no es tan
ntida y lineal. En la tercera cara vislumbramos una relacin ms
adecuada entre el conocimiento y la poltica, pero de ella haban
ya precedentes en la teora y en la prctica. La primera cara an
sigue estando presente y con ella la razn comenz a traicionarse
a s misma.
La primera cara
Las imgenes de un viejo sueo tienden a dominar el pensamiento
profesional de las 'polticas pblicas. Tal sueo pretende abolir la
poltica, poner fin a la lucha y a la confusin de la sociedad huma-
na con una administracin ordenada de las cosas, basada en el co-
nocimiento objetivo. El sueo de fundamentar los asuntos pbli-
cos en bases racionales apareci en el siglo XVIII durante la
Ilustracin y se fortaleci en el siglo XIX, con el advenimiento del
positivismo. Los primeros positivistas anunciaron el surgimiento
de una nueva era de la humanidad: una civilizacin industrial ar-
mnica y eficiente, basada no en el inters poltico, sino dictada
por el conocimiento genuino, por los hallazgos de las nuevas cien-
cias naturales y sociales.' El espritu positivista aspiraba a mante-
5 Para una discusin relevante sobre la Ilustracin y los iniciosdel positivismo ver Tor-
gerson (1980, 62-70). Para una visin general de la Ilustracin, vase Gay (1966, 1969),
Cassirer (1951). Quiz el planteamiento ms representativo de los inicios del positivismo
sea el de Comte (1974). Cfr. Aron (1968). La famosa frase "la administracin de las co-
sas" es, por supuesto, de Federico Engels pero tuvo su inspiracin en el positivista Saint-
Simon (Enges, 1978: 42) Cfr.iSamt-Simon (1952 )"
200 DOUGLAS TORGERSON
nerse rigurosamente distanciado de las especulaciones de la teo-
loga y la metafsica, encarando el mundo de manera objetiva, a
fin de observar los hechos y determinar las leyes que ordenaban
la naturaleza y la sociedad. El dominio del misterio y la ambige-
dad seran abandonados en aras de lo que podra ser conocido
con claridad y con certeza. Mediante el conocimiento preciso y
confiable de las leyes constantes, la ciencia podra promover la
civilizacin humana, sacudida por el torbellino de la primera in-
dustrializacin, hacia el ideal de un orden industrial maduro y ar-
mnico. El conocimiento reemplazara a la poltica.
De forma implcita o explcita, el ideal de reemplazar la pol-
tica por el conocimiento permanece como un tema predominante
del anlisis contemporneo de polticas (cfr. Schick, 1969, 1971).
Ciertamente uno puede llegar a tener la sensacin de que el an-
lisis profesional de polticas no es de este mundo -demasiado
humano, pleno de conflictos, confusin e incertidumbre-o Si se
examina la postura convencional del analista de polticas, la pers-
pectiva dominante es la tecnocrtica, y pretende separar el cono-
cimiento de la sociedad para despus aplicarlo a la sociedad. Es
significativo que el lugar del analista, como un ser en interaccin
social con otro, no se incluya en la discusin. Apartada de la so-
ciedad, la ciencia social produce el conocimiento que est a la raz
de una tecnologa social eficaz y el analista -como cientfico y tc-
nico a ~ ' l vez- ejecuta operaciones remotas en forma de un objeto
esencialmente alienado.'
Hoy da, el anlisis de polticas conserva el sello inconfundible
de la herencia positivista. Articulado por primera vez en el siglo
XIX, el espritu del positivismo fue recuperado en los albores del
6Se ha pensado que as comola tecnologa moderna ha derivadode las ciencias fsi-
cas, la tecnologa social surgir de losavances en lasciencias sociales (Helmer, 1966: 3-6).
Dichaconcepcin de la tecnologa social ha recibido su ms severacrtica en el trabajo de
Jrgen Habermas (ver, por ejemplo, Habermas, 197tb, 1974), cfr. Torgerson (1980: cap.
2; 1984: cap. 3). Churchman (1979) puede ser ledocomouna crtica interna de la tecno-
loga social bajola fachada de una introduccin de carcter popular.
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
201
siglo xx por la cruzada de la administracin cientfica en la em-
presa privada y en el gobierno (ver Haber, 1964:Waldo, 1948).
Sin embargo, la influencia ms inmediata en el anlisis de pol-
ticas ha sido, quiz, la del positivismo lgico que marc su orien-
tacin metodolgica. Aunque fue un movimiento dentro del
campo de la filosofa, el positivismo lgico fue especialmente
influyente durante el periodo anterior a la Segunda Guerra
Mundial y sus implicaciones resultaron ser particularmente
importantes para el comportamiento de las ciencias sociales
durante los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc ajus-
tar las ciencias sociales al modelo positivista de las ciencias
naturales.'
La relacin entre el enfoque terico-metodolgico y la prcti-
ca de investigacin es compleja (cfr. Gunnell, 1975). En el caso
del anlisis de polticas, la influencia del positivismo ha sido inci-
siva en la forma y en el contenido. Dicho de otra manera, el an-
lisis de polticas se ha visto influido por las recientes doctrinas re-
lativamente moderadas del positivismo lgico y por el
industrialismo exuberante derivado del positivismo del siglo XIX.
La influencia del positivismo -tanto antiguo como moderno- en
el desarrollo del anlisis de polticas ha sido recuperado en parte
por Richard French, quien argumenta que la orientacin positivis-
ta y tecnocrtica de las ciencias sociales alcanz su clmax en los
aos sesenta:
Los cientficos sociales crean que sus disciplinas estaban al-
canzando la clase de certeza propia de las ciencias naturales y,
en consecuencia, que sus resultados podran ser incluidos en
los programas pblicos con la misma confianza con que se
aplica la tecnologa "dura". (1984: 19).
"Para una distincin entre"el positivismo temprano y el positivismo lgico, ms re-
ciente, ver Giddens (1977). Para una visin general del positiviSmo, ver Kolakowski
(1968).
202 DOUGLAS TORGERSON
Esta confianza en el conocimiento, por parte de las ciencias
sociales orientadas a las polticas, estuvo acompaada por una
concepcin claramente positivista. En esta perspectiva, el conoci-
miento real era el cientfico, esto es, el conocimiento ligado a la
observacin de datos, a la inferencia lgica y a la determinacin
de relaciones constantes entre los hechos.' Con base en este co-
nocimiento, los sucesos podran ser explicados con referencia a
condiciones antecedentes y, recprocamente, los acontecimientos
futuros seran susceptibles de ser predichos de manera confiable.
Tal conocimiento permitira el control de los hechos futuros y, por
tanto, podra ser utilizado para desarrollar una tecnologa social
confiable (cfr. Fay, 1975: cap. 2).
Este conocimiento no poda empero ofrecer ninguna gua para
determinar las metas que esta tecnologa deba perseguir y reali-
zar. El solo planteamiento de esta pregunta significaba confiar
exageradamente en la capacidad del conocimiento. Las metas for-
man parte de los valores, no de los hechos. El mbito del conoci-
miento se restringa a planteamientos de carcter lgico y factual
y no poda extenderse a juicios de valor. En otras palabras, la ra-
zn no tena cabida en la determinacin de las normas, no poda
auxiliar a los seres humanos a decidir qu se debera hacer o dejar
de hacer.' Naturalmente, este enfoque restringido del conocimien-
to ocasion tensiones en quienes se ocupaban del desarrollo de la
ciencia social para utilizarla como gua de las polticas pblicas.
Quienes tomaron en serio la aguda dicotoma entre razn y com-
promiso prctico, propia del positivismo lgico, fueron los que
vivieron ms intensamente la tensin. De manera algo reticente,
reconocieron que el anlisis de polticas poda ser usado, en prin-
cipio, por cualquiera para cualquier propsito. No exista un prin-
cipio normativo intrnseco que determinara su utilizacin. Si el
8 La elaboracin ms importante de esta perspectiva se encuentra en Ayer (1952).
9 Esta posicin se conoce dentro de la metatica y la filosofa polftica como "neocog-
noscitivismo" (ver Oppenheim, 1968: 24 y ss.)
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 203
anlisis de polticas poda ser aplicado a la causa de la tirana o de
la democracia, era una cuestin para la cual la razn no tena res-
puesta. Se trataba de un asunto que, en ltima instancia, dependa
de los valores a los que cada uno libremente adhera. lO
El primer positivismo no se preocup por estas consideracio-
nes. En la perspectiva de los primeros positivistas, el desarrollo de
la ciencia moderna, la tecnologa y la industria eran parte del or-
den objetivo de las cosas, su aparicin era parte del camino pre-
determinado del progreso humano. El primer positivismo crey
resolver la cuestin de los compromisos prcticos sobre la base de
la comprensin exhaustiva del pasado y del futuro." En la prctica,
el anlisis de polticas- ha tendido a aceptar implcitamente esta so-
lucin. No obstante, existe una diferencia importante entre el po-
sitivismo y el anlisis de polticas. El positivismo se entendi como
parte del desarrollo histrico mundial, enteramente dedicado a
promover el surgimiento de una civilizacin industrial madura y
ordenada. El anlisis de polticas, en cambio, apareci cuando el
industrialismo estaba ya en su apogeo y poda, por tanto, aceptar
el orden establecido e ignorar en gran medida el problema del
compromiso y la valoracin, limitndose a hacer "ajustes menores
en los mecanismos existentes" (Easton, 1971:81).12
La segunda cara
La primera cara del anlisis de polticas es la cara de la Ilustra-
cin. El anlisis de polticas se presenta como el complemento ne-
cesario de la visin de civilizacin racional de la Ilustracin, for-
10Las tensiones son especialmente resaltadas en el trabajo de Harold D. Lasswell.
Un ejemplo de su preocupacin en relacin al compromiso del anlisis de polticas conla
democracia o la tirana se encuentra en Lasswell (1971 42-43). Crticas significativas al
respecto se puedenencontrar en Taylor (1973) y Brown (1976) cfr. Torgerson (1985).
11Sobrelaparadoja del positivismo comofilosofa de la historia, ver Habermas (1971:
71 y ss.)
12Easton rechaz esta orientacin, pues consideraba que el progreso humanotena
un cometido msamplio. Tambin lohizoLasswell (por ejemplo, 1951; 1958; 1962; 1971:
cap. 7; 1974).
204 DOUGLASTORGERSON
talecida por el positivismo con su programa de orden y progreso
industrial. Pero existe otra cara del anlisis poltico, tal y como
existe el lado sombro de la visin de la Ilustracin. El proyecto
utpico de un futuro brillante y eficiente se vio contrarrestado,
por los negros presagios de la novela realista." En particular, el
Nosotros de Zamyatin, ha evocado de manera dramtica los ho-
rrores de "un mundo claro, racional" con un "ritmo mecnico, re-
gular y preciso" y una "felicidad matemticamente infalible"
(Zamyatin, 1972: 77, 83,).14 Este libro y otros con igual enfoque
-tales como Mundo feliz de Huxley y 1984 de Orwell-lanzan una
aguda crtica a las esperanzas ilustradas y al pensamiento positivo.
De manera indirecta, estos trabajos tambin ponen en duda la
racionalidad que sustenta el anlisis convencional de polticas.
La primera cara del anlisis de polticas es la que vemos cuan-
do por primera vez nos sentimos atrados por el ensueo de la
Ilustracin, as como por sus reformulaciones posteriores. La se-
gunda surge cuando el viejo sueo se convierte en algo cercano a
una pesadilla. No se puede seguir aceptando este anlisis como
parte del desdoblamiento necesario de un modelo de desarrollo
bueno y objetivo, el progreso ordenado de una civilizacin racio-
nal. Si el anlisis de polticas apareci primero como la victoria
del conocimiento sobre la poltica, ahora aparece como la domi-
nacin de la poltica sobre el conocimiento.
Consideremos el testimonio de Douglas G. Hartle en los ini-
cios de la dcada de los setenta, quien fue un exponente
distinguido de lo que en retrospectiva se llama ahora el anlisis
"tecnocrtico" de polticas." Hartle sufri una clara y total trans-
13En un planofilosfico, la crftlca de la Ilustracin ha sido tema central de la teora
crftica. Ver particularmente, Horkheimer y Adorno (1972).
14Aunque fue escritoen ruso, este libro fue originalmente publicado en una versin
en ingls (1924) y aparentemente influy en OrweU.
15Como secretariodel parlamento, secretario de planeacin y del tesoro, Hartle es-
tuvoen el centrode losesfuerzos por introducir un Sistema de Planeacin yProgramacin
del Presupuesto(PPBS) en el gobierno de canad. La experiencia canadiense es particu-
larmenteinteresante en relacin a a orientacin tecnocrtica del anlisis de polfticas con-
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
205
formacin y desde 1976 ha publicado trabajos muy crticos de su
orientacin previa. Es un representante destacado de la primera ca-
ra del anlisis de polticas, qne se vio estremecido y desilusionado
cuando en medio de las realidades polticas se enfrent directamen-
te con la segunda cara. He aqu su conclusin: "Los cambios en las
tcnicas y los procedimientos deberan ser considerados como una
batalla continua de laguerra de 'todos contra todos"'. Aqullos que
propugnan cambios en las tcnicas y procedimientos son en su ma-
yora, consciente o inconscientemente, mercenarios. Pretenden
cambios en la estructura de poder establecida, pero en realidad res-
ponden a los incentivos que convienen a sus intereses y a los de los
grupos que sirven (Hartle, 19.76a: 24).
Hartle se dio cuenta de que el anlisis convencional, con su
orientacin tecnocrtica, era ciego a la realidad poltica; no lograba
entender la naturaleza de su contexto:" "Los impulsores de estas
nuevas soluciones tecnocrticas hablan y escriben como si estuvie-
ran tratando de persuadir a un dictador omnipotente y omnisciente.
y pasan por alto, sistemticamente, la poltica, la naturaleza hu-
mana y las estructuras institucionales" (1978: 95). La neutralidad
poltica puede ser considerada actualmente como una ilusin que
tiende a inhibir las cuestiones fundamentales del contexto polti-
co, donde se realiza el anlisis de polticas (cfr. Gunnel, 1976: 93).
En una crtica a las actitudes profesionales prevalecientes, Henry
S. Kariel expres claramente la dimensin poltica que subyace en
el anlisis convencional:
En perfecta sintona con la realidad poltica preestablecida -y
con confianza en ella-, la ciencia de polticas permanece del
lado de los intereses creados. Sus practicantes, al no querer in-
vencional, debido al inters que mostr Pierre Trudeau, Primer Ministro de ese periodo,
por la "filosofa poltica" (verDoern, 1977). Para un anlisis acucioso de ese periodo en
canad, ver French (1984: 1-2). Tambin cfr. Torgerson (1984:52-66).
16El trabajo de Hartle contiene Una similitu4 interesante, en esencia como en matiz,
con el de Aron Wildavsky. Vase, por. ejemplo, Wildavsky(l96-1967).
206 DOUGLASTORGERSON
terferir en las definiciones establecidas de la realidad, consi-
deran tales transacciones como acientficas; en consecuencia,
incorporan los problemas de la realidad a los de su ciencia. Su
tarea consiste en buscar el tipo de conocimiento adecuado pa-
ra gobernar eficazmente dentro del marco poltico establecido,
integrando a los hombres dentro del sistema... (1972: 106).
Este "abuso" de la investigacin de polticas es un fenmeno
tan conocido (cfr. Beneviste, 1977; Horowitz, 1970), que cierta-
mente no extraa leer esta declaracin en una carta de un peri-
dico universitario:
La compaa en que trabajaba tena como principio "si te com-
pran, vende". Realizamos entonces el estudio a la medida de
su capacidad mental y acorde con su tendencia poltica; fran-
camente, no hubiramos sobrevivido en el medio de otra ma-
nera (Kennedy, 1978: 383).
Sm embargo, como sugiere Kariel, la poltica que subyace en
el anlisis de polticas es ms compleja que tal abuso flagrante.
Aunque se declara a favor de la razn, el anlisis convencional no
slo sirve a los intereses particulares, sino tambin refuerza el or-
den y la ideologa del mundo poltico establecido. En el contexto
del estado administrativo moderno, el anlisis tiende a proyectar
un aura tecnocrtica, reforzando la vieja nocin positivista de que
la ciencia proporcionar, ele alguna manera, las soluciones preci-
sas y certeras que necesitamos para mantener el progreso del or-
den existente. Aun cuando generalmente se acepta que hay serias
limitaciones intrnsecas en el anlisis de polticas convencional,"
las expectativas tecnocrticas persisten. Cul puede ser la expli-
17Para un planteamiento cautoen favor de lastcnicas analticas convencionales, vea-
se ~ i v I i n (1971). Para una crtica profunda al respecto, vase Tribe (1972), Self (1975),
Lovins (1977). Cfr. Nashel. al. (1975).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 207
cacin? Consideremos la respuesta de Laurence Tribe, quien es,
probablemente, el crtico ms importante del anlisis de polticas
convencional:
El anlisis no slo tiene la intencin de ayudar al responsable
de una decisin a elegir un curso de accin, sino tambin de
persuadir a otros sobre la justicia e inteligencia de su eleccin.
Sin embargo, pierde casi toda su utilidad en el momento que
parezca que ya no es capaz de sustentar objetiva y claramente
una alternativa particular. Por eso, los analistas se ven constan-
temente presionados para reducir las mltiples dimensiones
de los problemas a una medida comn que haga posible llevar
a cabo las comparaciones "objetivas", aun y cuando esto signi-
fique dejar fuera mucha informacin "suave", pero crucial, por
no ser cuantificable o, en su caso, conmensurable con los datos
"duros" del problema (1972-73: 627).
En la cita anterior, Tribe no le da tanto nfasis al abuso de los
intereses polticos en el anlisis de polticas, como a la influencia
penetrante aunque sutil de la poltica misma dentro del anlisis.
La objetividad aparente, que parece ser leal a la razn, se con-
vierte realmente en una traicin inconsciente: el estilo tecnocr-
tico y su imaginera se vuelven parte de la retrica poltica. Las
demandas y expectativas irracionales se enarbolan en nombre de
la razn. La poltica se oculta tras la mscara del conocimiento. El
viejo sueo sobre la posibilidad de que la razn escape a la pol-
tica deja traslucir la ingenuidad del anlisis de polticas conven-
cional (cfr. Baum, 1982; Torgerson, 1984: cap. 6).
8EI trabajo de Tribe{1972, 1972-73) es central para esta evaluacin crtica del ana-
lisis poltico convencional. Vase tambin Wildavsky (1966),Self (1975), Van Gunsteren
(1975), Fay (1975), Kramer (1977). A la fecha, la crtica del anlisis de polticas conven-
cional ha sidolosuficientemente difundida como para que un autor hayaidentificado una
escuela de "analistasanti-polticas" y expresara comentarios en defensa de la perspectiva
ortodoxa (McAdams, 1984). Para un tratamientoeqilibradosobre algunosde losautores
crticos, vase Torgerson(1984: 16-19, 38-45).
208 DOUGLAS TORGERSON
La tercera cara
La tercera cara del anlisis de polticas apenas se vislumbra. Aun-
que persiste algo del viejo sueo ilustrado, ste se ha modificado
definitivamente. El cultivo de la razn en los asuntos pblicos per-
manece, pero el significado de la razn ha cambiado junto con el
significado de la poltica. En la primera cara del anlisis de pol-
ticas, el conocimiento reemplazaba a la poltica; en la segunda, la
poltica dominaba al conocimiento. Cuando observamos la tercera
cara vislumbramos el potencial para una relacin en la cual la po-
ltica y el conocimiento no sean mortalmente antagnicos.
La crtica de la segunda cara del anlisis de polticas muestra
el lado oscuro de la visin ilustrada: una tecnocracia irracional, en
la cual se anida una aparente fuga de la poltica, pero que en re-
alidad es una mscara para el ejercicio subrepticio del poder. Esta
crtica se ha difundido extensamente en ocasin del surgimiento
de una nueva tendencia en la filosofa de las ciencias sociales, bien
resumida en el conocido libro de Richard J. Bernstein, The Res-
trueturing of Social and Politieal Theory (1976). En la literatura so-
bre polticas, French (entre otros) ha hecho referencia al libro y
ha trazado un paralelismo entre este desarrollo filosfico y las
perspectivas cambiantes del anlisis:
...Aun cuando los filsofos estn descubriendo que la perspec-
tiva positivista es inadecuada para las ciencias sociales, es de-
cir, reconozcan que las ciencias sociales todava se encuentran
muy lejos de lograr la certeza de las ciencias naturales, los
analistas de polticas y los responsables de las decisiones en
el gobierno siguen empeados en su hubrys tecnocrtica...
(1984: 20).
Reconocer que la corriente post-positivista en la filosofa de
las ciencias sociales tiene profundas consecuencias ene! ejercicio
del anlisis de polticas significaya un pequeo avance. Por cierto,
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 209
un buen nmero de trabajos recientes han comenzado a explorar
esta idea."
El discurso del positivismo pierde sentido cuando se descubre
la segunda cara del anlisis de polticas. Es evidente que la estre-
cha concepcin positivista de la razn ha propiciado un estilo in-
telectual insensible a su propia naturaleza y contexto, en una pa-
labra, irracional." Esto no significa necesariamente que hayamos
llegado a un estado de amarga desilusin. La crtica al anlisis de
polticas convencional no termina con el hundimiento de un mito,
puesto que la crtica se inspira en el ideal de la investigacin
racional, de una bsqueda abierta y franca de conocimiento. La
crtica nos conduce a una pregunta clave: puede la razn tener
cabida en el mundo real de la poltica, donde se elaboran y llevan
a cabo las polticas pblicas?
Para abordar esta cuestin necesitamos considerar lo que se
ha denominado "poltica de la metodologa" (Arny, 1984: 210). El
positivismo fomenta una imagen de neutralidad en la investiga-
cin porque divorcia al analista del objeto de anlisis; el investi-
gador se convierte, por principio, en un observador distante y
neutral de los hechos. Ms an, el analista neutral, que adquiere
de la sociedad su conocimiento, ocupa rpidamente el papel del
19Aunque uno pudiera preguntarse qu tan adecuada es la afirmacin de la cita de
French para describir las tendencias ms importantes en la literatura sobre polfticas p-
blicas, es evidente que est surgiendo una tendencia post-positivista. Vase Amy (1984),
Torgerson (1980, 1984), ParsyReynolds (1983), Dallmayr (1980-81), Fischer (1980). Es-
taliteratura no concluye con una crtica a lascorrientesconvencionales, sinoque las toma
comopunto de partidaen un intentode reorientarlosfundamentos del anlisis de polticas.
20De ah que Kolakowski (1968) se refieraa una "alienacin de la razn"y Horkhei-
mer (1974), a un "eclipse de la razn". Uno de los temas centrales en la literatura post-
positivista sobre la filosofa de lasciencias sociales es que laconcepcin positivista de razn
debe ampliarse. Dicho conceptoampliado se aleja de las tendencias convencionales que
equiparan la racionalidad a los productos finales de conocimiento (por ejemplo: hechos
exactos, estrategias adecuadas, consistencia lgica) para, en cambio, basar la racionalidad
en procesos de auto-reflexn crtica y en el discurso colectivo. Un juicioracional no tiene
que garantizar una absoluta certeza; de hecho, queda abierto a revisiones o refutaciones
posteriores. Lo que resulta esencial al juicioracional es el procesoque conducea la deli-
beracin individual y colectiva -un procesoque es, por principio, una exploracin y una
crtica desinhibida. La razn, en este sentido, es el fundamentode prueba del conocimien-
to, el cual eSh1 abierto a cuesuonamento (cfr. Apel, 1978, 1979; McCarthy, 1979: cap. 4).
210 DOUGLAS TORGERSON
tcnico neutral que aplica el mismo conocimiento a la sociedad.
Sin embargo, el hecho de que el anlisis de polticas sea incorpo-
rado a la poltica, es una cuestin de carcter poltico que implica
considerar la forma en que se toman las decisiones colectivas."
Dicho anlisis presupone elegir, implcita o explcitamente, una
forma particular de relaciones polticas, que separa a los expertos
de los ciudadanos.
Debera reconocerse incluso que la adopcin de cualquier
postura metodolgica -sea correcta o incorrecta- inevitablemente
conduce a una forma de accin poltica. La brecha entre el exper-
to y el ciudadano aparece entonces no como algo polticamente
neutro, sino como un artefacto del estado administrativo (cfr. Tor-
gerson, 1984: cap 2). No debera sorprendernos que la orientacin
de la filosofa de las ciencias sociales trajera consigo consecuen-
cias no slo para el anlisis de polticas, sino tambin para el com-
portamiento de la vida poltica. Si el positivismo desplaz al ana-
lista del mundo humano y lo convirti en un observador neutral,
el post-positivismo lo trae de nuevo a este mundo como partici-
pante activo.
El asunto metodolgico central es el siguiente: el analista debe
desarrollar no slo un conocimiento de la sociedad, sino tambin
un conocimiento en la sociedad." La vida social se conduce sobre
las bases del sentido comn al aceptar en general el significado de
palabras, gestos e instituciones que constituyen un modo particu-
lar de entendimiento cultural. Cualquiera que pretenda estudiar
la vida social debe poseer dicho entendimiento; debe tener una
21Con todo lo obvio que esto pueda parecer es algo que con frecuencia se oculta tras
lo que Tribe (1972: 77) ha denominado la tendencia convencional "a confundir el resul-
tado con el proceso". Fay (1975: 52) seala, de manera parecida, que mientras que el
empleo de tcnicas de polfticas analticas requiere de que "la gente interactu entre s de
ciertas formas definidas", el uso de estas tcnicas est basado en un juicio implcito de
"valores morales." Cfr. Elkin (1975).
22Este planteamiento tiene influencia de Lasswell (1970: 3) donde describe que "el
conocimiento de los procesos polico-adminstrativos" y "el conocimiento en el proceso"
son "dos dimensiones separadas aunque vinculadas". Cfr. Lasswell (1971: 13).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
211
profunda comprensin del significado ampliamente compartido
de la realidad (Taylor, 1971:13). En ese sentido, la investigacin
no puede continuar divorciada de la sociedad, sino que, por prin-
cipio, se vuelve un modo particular de accin social. En otras pa-
labras, el analista no es un observador apartado, sino un observa-
dor-participante. La observacin participativa no es una tcnica
particular de investigacin; es una concepcin amplia, fundamento
central de todo esfuerzo de investigacin (cfr. Cicourel, 1964: 40).
En cualquier asunto de polticas existirn indudablemente pre-
guntas que puedan ser respondidas con una relativa seguridad y
precisin. Sin embargo, los asuntos de polticas rebasan estos pro-
blemas hacia cuestiones que apuntan a un contexto histrico y po-
ltico ms amplio. Estas cuestiones, que normalmente escapan a
respuestas precisas y no ambivalentes, son las que el analista trata
de evitar, dando preferencia a las preguntas que se acomodan f-
cilmente a un repertorio establecido de tcnicas de investigacin.
Sin embargo, ninguna forma de anlisis que se precie de ser ra-
cional puede evitar a la larga enfrentarse con preguntas ms am-
plias, ya que ellas contienen la naturaleza e identidad del proyecto
analtico mismo.
Evitar reflexionar sobre cuestiones ms generales significa es-
tar ciego no slo al propio contexto, sino tambin a uno mismo.
Al rechazar tanto la autoafirmacin como el distanciamiento del
anlisis, la orientacin post-positivista ofrece puntos de vista que
ciertamente no son novedosos. El surgimiento del post-positivis-
mo en la filosofa de las ciencias sociales se ha sustentado en una
forma de discurso que antecede y se ha opuesto al positivismo, es
decir, a la tradicin dominante del pensamiento, poltico, interpre-
tado y preservado por ciertas figuras claves contemporneas.>
Desde esta perspectiva, el principal error del anlisis convencional
sera su falta de "entendimiento poltico" (cfr. Wolin, 1969; 1977;
23Bernstein hace explcita esta conexin, por cierto (1978: 57 y SS., 185 Yss.) Cfr.
Arendt (1958), Berlin (1962), Habermas (1974: cap. 1), Oakeshott (1962), Strauss (1975),
Wolin (1960, 1962).
212
DOUGLAS TORGERSON
Jung, 1979). La posicin autoritaria de autoafirmacin y distancia-
miento, propia del anlisis comnmente practicado, se apoya en
una orientacin metodolgica que aleja al analista del lenguaje y
de la experiencia poltica cotidiana, oscureciendo la realidad pol-
tica y la parte que juega en ella. La falta de atencin sobre el con-
texto, la historia y la complejidad de la vida poltica se traduce,
por tanto, en una "crisis de educacin poltica" (Wolin, 1969:
1070-1077):
La vida poltica no revela su orientacin en hiptesis sencillas,
es evasiva, por ende las tesis significativas tienen que ser alu-
sivas e indicativas. El contexto es fundamentalmente impor-
tante, ya que las acciones y los eventos ocurren en un escena-
rio. Un conocimiento de esta naturaleza tiende, por tanto, a
ser sugerente y esclarecedor, ms que especfico y determinan-
te (p. 1070).
Los primeros promotores de la orientacin de polticas en las
ciencias sociales no negaban la necesidad de tal entendimiento
poltico. El pensamiento poltico tradicional estaba profundamen-
te enraizado en la propuesta de Karl Mannheim, una "poltica
cientfica" que dirigiera el desarrollo social (Mannheim, 1936:
cap. 3; Mannheim, 1940; Kettler, et al. 1984). Mannheim conside-
r que la "tarea de la educacin poltica" era mantener viva una
orientacin flexible en situaciones cambiantes.
La capacidad de reorientarse de nuevo a uno mismo frente a
una constelacin de factores en constante transformacin
constituye la capacidad prctica esencial de la clase de mente
que se orienta de manera permanente hacia la accin (Mann-
heim, 1936: 176-177).
En el pensamiento de Harold D. Lasswell, profundo conoce-
dor de la tradicin del pensamiento poltico, es fcilmente. dis-
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
213
cernible la necesidad de un proyecto de orientacin contextual en
el desarrollo de las ciencias de polticas (cfr. Torgerson, 1985).
Estas propuestas iniciales, que tendan a contemplar el an-
lisis de polticas con un rostro eminentemente humano, fueron
distorsionadas y malinterpretadas, mientras que las nociones
positivistas y los sueos tecnocrticos vinieron a dominar las
ciencias sociales. El trabajo de Lasswell es especialmente signi-
ficativo en este sentido, porque refleja una fuerte tensin entre
las orientaciones tecnocrticas y las participativas dentro del
anlisis de polticas. Las crticas a Lasswelllo han colocado como
el arquetipo del positivista y tecncrata, a partir de algunos de
sus planteamientos iniciales. Sin embargo, el trabajo de Las-
swell est fundado en un marco metodolgico que, al tiempo que
considera la importancia de la orientacin contextual, enfatiza la
inescapable participacin del investigador en el mundo humano.
A pesar del sesgo tecnocrtico de algunos de sus escritos inicia-
les, Lasswell se preocup fundamentalmente por impulsar y pro-
fesionalizar el anlisis de polticas, para contrarrestar las tenden-
cias burocrticas y oligrquicas. Visualiz una profesin que
pudiera promover tanto la educacin de la poblacin como la
amplia participacin dentro de un proceso poltico democrtico.
Lo que observamos en la obra de Lasswell es, por tanto, una con-
vergencia poltico-metodolgica hacia la participacin.
Sin referirse directamente a Lasswell, Kariel ha expresado cla-
ramente la naturaleza y el significado de tal convergencia:
Definir la investigacin como una forma de accin implica la
plena presencia del investigador en su campo de inters. Pre-
sente en un campo en el que una multiplicidad de aspectos no
han sido desarrollados cabalmente para su autorrealzacn,' el
investigador descubre que simplemente no puede saber qu es
menos costoso para las posibilidades humanas actuales y po-
tenciales, sin involucrar a los individuos que sern afectados
(incluso l mismo) por el diseo poltico de su sociedad...La
214
DOUGLASTORGERSON
participacin... se convierte en un imperativo epistemolgico:
la accin y el conocimiento estn inextricablemente unidos
(Kariel, 1972: 107).24 -
As como el positivismo marc la tendencia tecnocrtica do-
minante en el anlisis de polticas, la orientacin post-positivista
seala ahora un proyecto participativo. Aqu la postura metodol-
gica complementa un cometido particular proclamado reciente-
mente en la literatura sobre polticas: el compromiso de promover
un proceso de decisin de polticas que permita e impulse una ma-
yor participacin ciudadana."
En el contexto de la orientacin tecnocrtica prevaleciente, el
potencial participativo del anlisis de polticas fue fcilmente ig-
norado y disfrazado, aun cuando haya sido subrayado por una fi-
gura tal como Lasswell. Si este potencial se vuelve ahora ms no-
torio es porque, al menos parcialmente, el desarrollo reciente de
la filosofa de las ciencias sociales ha puesto en tela de juicio la
estrecha nocin de razn del positivismo. La razn no se restringe
solamente al clculo y a la mecanizacin, a la certeza y a la preci-
sin; ahora la razn exige del investigador el conocimiento de s
mismo y del contexto, de modo que se oriente a la accin y al an-
lisis, a pesar de las contingencias de la vida social y poltica. Con
el advenimiento del post-positivismo, el significado de la propues-
ta de Lasswell acerca de la orientacin contextual del anlisis pue-
de ser plenamente reconocida y valorada.
Desde la perspectiva post-positivista, la propuesta de Lasswell
de una profesin cientfica de polticas democrticamente orien-
tada es tambin objeto de debate (cfr. Torgerson, 1985). En efec-
24CuandoLasswell comenzaba a desarrollar estaideaen su proyecto de investigacin,
Kariel (1969: 138) loconsider de maneraatinada como"una innovacin .,. que abra un
foro democrtico para la ca-participacin del poder."
una revisin de los de ca-participacin, vase Bryden (1982). Consl-
tese tambin la propuesta de Wlldavsky (1979: cap. 11) en el sentido de formar "cuda-
capacidad de La por impulsar la participacin no se res-
trmge umcamente a esentores de una Ideologa poltica en particular (cfr. Berger Y
Neuhaus, 1977; Macpherson, 1977; Pareman, 1970).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 215
to, el nfasis en el desarrollo profesional puede oscurecer lo que
est en la orden del da: la calidad de la vida pblica en la socie-
dad industrial avanzada. La emergencia plena de la tercera cara
del anlisis de polticas no depende simplemente del desarrollo
profesional del campo, sino de un contexto de fuerzas sociales y
pelticas ms amplio que tiende generalmente a frenar los cam-
bios hacia una orientacin participativa. Si el anlisis tecnocrtico
es un instrumento del estado administrativo, el enfoque participa-
tivo desafa el conjunto de relaciones de poder y anticipa cambios
importantes en el mundo poltico (cfr. Pateman, 1975; Macpher-
son, 1977: cap. 5).
En el anlisis de polticas, la tensin entre las evidencias tec-
nocrticas y su potencial participativo se pone de manifiesto cuan-
do consideramos las innovaciones desarrolladas para enfrentar los
problemas surgidos en el transcurso de la industrializacin (cfr.
Torgerson: 1980, 1981). Los esfuerzos por tomar en consideracin
las consecuencias sociales y ambientales derivadas de la innova-
cin tcnica y la expansin industrial (la evaluacin tecnolgica,
la evaluacin del impacto ambiental, la evaluacin de los impactos
sociales) expresan con frecuencia una visin tecnocrtica estrecha.
A pesar de ello, estos esfuerzos han sido utilizados para ejempli-
ficar cunta desilusin ha causado el fracaso histrico de las pre-
dicciones positivistas concernientes al progreso de la civilizacin
industrial. La institucionalizacin de estas nuevas formas de inves-
tigacin de polticas representa una aceptacin de los muchos pro-
blemas dejados de lado durante el desarrollo de la sociedad indus-
trial. Las evaluaciones sobre los efectos del desarrollo industrial
estn fundadas, por lo menos implcitamente, en una perspectiva
contextual del anlisis que choca con la orientacin convencional
previa.
En la teora y en la conducta actual de los estudios de eva-
luacin de impactos, se ha observado la tendencia a tomar en
consideracin de manera explcita el contexto global del anlisis.
216
DOUGLASTORGERSON
En este sentido, los proyectos de investigacin pueden ser vistos
como un proceso social que, no menos que sus descubrimientos,
puede afectar el carcter y la calidad de la vida social y poltica.
En momentos decisivos de la evaluacin, puede suceder que los
grupos sociales que estn siendo estudiados se involucren activa-
mente en el proceso. Se desplaza entonces el centro del inters
desde la fijacin por la tcnica analtica hacia la preocupacin por
el proceso de investigacin. Examinaremos aqu un ejemplo ex-
traordinario de una evaluacin de impactos de carcter "partici-
pativo"." Por el momento, sin embargo, necesitamos considerar
de manera ms extensa la distincin entre la tcnica analtica y el
proceso de investigacin.
Las limitaciones intrnsecas de las tcnicas analticas conven-
cionales han sido aceptadas por algunos autores (ver, por ejemplo,
Nash et. al, 1975). Estas limitaciones, evidentes para los observa-
dores finos incluso dentro del esquema positivista, se hacen evi-
dentes especialmente en los puntos donde el anlisis de polticas
se enfrenta con el surgimiento de los estudios de evaluacin sobre
impactos. Giandomenico Majone .enfatiza este punto al sealar
que la presencia de asuntos "transcientfficos?" en la evaluacin de
las innovaciones tecnolgicas impulsa al anlisis de polticas ms
all de la orientacin tecnocrtica:
Para enfrentar el problema que plantea la contribucin tecno-
lgica, el anlisis de polticas debe convertirse en una suerte
de jurisprudencia generalizada. Antes de preocuparse por las
reglas de decisin, las utilidades, la optimizacin y todas las
otras categoras del anlisis de torna de decisiones, uno debe
26Para una disrincin entre evaluaciones de impacto "participativas" y "tecnocrti-
cas", vase Torgerson (1980: cap. 6).
27Weinberg (1972) detine tales asuntos como aqullos que pueden ser planteados en
trminos cientfficos pero que no pueden ser contestados con precisin cientffica -al me-
nos, no dentro de los marcos de referencia temporal relevantes al inters humano-. En
la medida en que la sociedad industrial ocupa nuevos espacios tanto geogrficos como
tecnolgicos surge un amplio rango de asuntos "transcientfficos" que generan presiones.
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 217
ser capaz de evaluar la consistencia del argumento, la fuerza y
la pertinencia de la evidencia, la relevancia y la confiabilidad
de los datos, las limitaciones inherentes a las herramientas
cientficas y las trampas que rondan cualquier decisin tcnica.
Para llegar a la "verdad", el analista deber confiar no en los
modelos y algoritmos, sino en la capacidad de persuasin y de
disuasin. El supremo logro analtico ya no es la computacin
de estrategias ptimas, sino el diseo de reglas procesales' y
mecanismos sociales para evaluar evidencia incompleta y fre-
cuentemente contradictoria (Majone, 1977:174).
El punto central del argumento de Majone es que, hoy ms
que nunca, ei anlisis tiene que ver con una gama de asuntos que
rompen con la expectativa tecnocrtica de soluciones precisas y
certeras. Los supuestos para proceder con los clculos usuales
parecen irracionales porque evaden el anlisis de la incerti-
dumbre y la complejidad. Majone est consciente de que rara
vez la racionalidad presupuesta por la investigacin es exacta, es-
pecialmente cuando el anlisis se encuentra influido por lealta-
des polticas. An as, el autor propone cambiar el contexto co-
municativo actual de 'la investigacin de tal modo que coadyuve
al logro colectivo de la "verdad". Su argumento deja claro que
el avance en esta direccin no requiere la negacin sino el reco-
nocimiento del contexto poltico. Los promotores de polticas
pblicas pueden muy bien representar intereses en competencia.
La importancia de una "jurisprudencia generalizada" consiste en
que lleva estos intereses a la luz pblica, abiertamente, -exigien-
do razones para las diversas polticas alternativas, sin permitir
q.ue las iniciativas sean puestas en marcha clandestinamente."
En este sentido, hace nfasis en la necesidad de que el anlisis
de polticas supere la falta de principios metodolgicos concer-
28Para una discusin complementaria anteriordentrodel campode lajurisprudencia,
vase Hart y McNaughton (1958).
218
DOUGLAS TORGERSON
nientes a "nociones legales, como decisiones razonadas, protoco-
los adecuados yreglas de evidencia" (Majone, 1982: 289). El autor
va ms lejos: identifica y apoya un principio clave para una ret-
rica orientada a la verdad: "fortalecer el caso ms dbil" (Majone,
1977: 174-175). Las ideas no convencionales deben no slo tole-
rarse, sino impulsarse y tomarse en serio, en aras del inters de la .
investigacin racional (Majone, 1982: 289).
Preocupada por mantener la situacin prevaleciente, la prime-
ra cara del anlisis de polticas cultiv la fascinacin por la tcnica
y un desprecio por el significado del proceso. La desilusin res-
pecto de la segunda cara vino esencialmente del reconocimiento
de que las tcnicas del anlisis de polticas no son los instrumentos
lejanos, neutrales, que decan ser, sino que se insertan de manera
profunda en el proceso poltico. La tercera cara comienza a surgir
con la comprensin de que la teora y la prctica del anlisis de
polticas se enraizan en las decisiones polticas. Decidir sobre una
forma particular de investigacin significa necesariamente afectar
la vida y los valores de una sociedad al influir en la conformacin
de un proceso poltico ms general. El punto central es que la
eleccin puede inhibir o incrementar la racionalidad de la vida
poltica.
La tercera cara:
una perspectiva prctica
Hoy la tercera cara del anlisis de polticas se percibe principal-
mente como una frmula metodolgica que se inspira en un nue-
vo enfoque de la filosofa de las ciencias sociales. Para dibujar la
tercera cara de manera clara necesitamos desplazar nuestra aten-
cin de una perspectiva terica a una prctica. Obviamente no es
nada sencillo, puesto que la tercera cara del anlisis contina sien-
do en el mejor de los casos una tendencia emergente, algo que
apenas se perfila. Lasswell, pionero en este enfoque avanz y ex-
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 219
periment con una serie de propuestas: el seminario de decisin,
el planetario social, el prototipo de la participacin en el poder
(Lasswell, 1971: caps. 4, 8; cfr. Bolland y Muth, 1984 ; Muth y Bo-
lland, 1981; Kariel, 1969: 137-139). Recientemente han surgido
otras innovaciones parecidas, tales como la participacin pblica
en la planificacin (Arnstein, 1969; Stewart, et. al., 1984), experi-
mentos en la mediacin poltica (Arny, 1983), la propuesta sobre
"comunidades tcnicas" permeables y plurales (MacRae, 1976), el
uso de cortes cientficas (Mazur, 1977), el fomento de la interven-
cin de ciudadanos informados en audiencias pblicas (Salter y
Slaco; 1981; Weller y Jackson, 1982). Sin embargo, a pesar de tal
proliferacin de ejemplos no se puede obtener una panormica
completa y clara. De hecho, slo contamos con algunos fragmen-
tos, no con una configuracin total. Podemos imaginar vagamente
el perfil de la tercera cara, pero su cristalizacin completa sigue
siendo una tarea por realizar.
Se tiene una idea ms clara de esta cara desde el campo re-
lativamente nuevo de la evaluacin de impactos. Hemos seala-
do que la tensin entre las dimensiones tecnocrticas y las
participativas del anlisis de polticas es especialmente lgida en
este punto. No es de sorprender puesto que las evaluaciones so-
bre impactos surgieron de una amplia preocupacin social que
pona en. tela de juicio el ritmo y la direccin de la industria-
lizacin (Torgerson, 1980). En este contexto, la definicin de
algunos problemas especficos tiende a incorporarse en la consi-
deracin mayor del desarrollo de la sociedad. Por ejemplo, la
controversia acerca de las evaluaciones de impacto utilizadas
para estimar la seguridad de las plantas de energa nuclear no
slo ha dado pie a debates sobre la idoneidad de las tcnicas de
anlisis convencionales, sino que ha suscitado toda una polmica
sobre la orientacin de las polticas energticas: "la tendencia
radical" contra la "tendencia reformista". En una crtica tanto al
anlisis tecnocrtico de polticas como al estado administrativo
220
DOUGLAS TORGERSON
centralizado, los exponentes de la tendencia reformista argu-
mentan en favor de un proceso poltico-administrativo ms
participativo en el marco de un modelo de desarrollo social, eco-
nmico y poltico descentralizado y democrtico (cfr., Lovins,
1977; Orr, 1979).
En el campo de la .evaluacin de impactos encontramos un
proyecto de anlisis de polticas, que desarrolla en forma precisa
los rasgos esenciales de la tercera cara. Se trata de la investiga-
cin sobre el gasoducto del valle de Mackenzie, coordinada por
Thomas Berger para el gobierno federal canadiense, que sigue
siendo el estudio de impacto ms extenso llevado a cabo hasta
la fecha." Lo que pudo haber sido slo un ejercicio analtico de
rutina se convirti en un elemento fundamental de transforma-
cin poltica e histrica del norte de Canad. Una interpretacin
de esta experiencia nos puede proporcionar quiz la perspectiva
prctica ms clara acerca de la tercera cara. Inaugurada en 1974
por el Gabinete Federal de Canad, la Investigacin Berger, co-
mo se ha dado en llamarla, fue diseada para conocer "el impac-
to social, ambiental y econmico en la regin" de la propuesta
29Para un debate excelente acerca de la encuesta por un miembro de su gabinete,
vase Gambel (1978). El carcter de la encuesta est captado en forma brillante en un
largometraje de 1977: The Inquiry Film: A Report on the Mackenzie Valley Pipeline In-
quiry, accesible en el Consejo Nacional de Cine de Canad. El documento acadmico ms
serio al respecto es el de Abete (1983). El informe Berger contiene un apndice que ana-
liza "El Proceso de la Encuesta" (1977: vol. 2, 223- 230). El documento de Dryzek (1982:
324-325) seala de manera interesante, aunque breve, que la Encuesta "ilustra las posi-
bilidades del anlisis de polticas dentro del marco de la hermenutica". Desafortunada-
mente, lo atinado del artculo de Dryzek se ve opacado por su percepcin de la herme-
nutica como un "modelo" particular de encuesta, con lo que se olvida que la
interpretacin -explfcita o no- es necesariamente un rasgo de toda encuesta social (cfr.
Taylor, 1971). La cuestin es qu tan consciente y adecuadamente se lleva a cabo la in-
terpretacin. La Encuesta Berger puede ser vista como el prototipo de los rasgos esen-
ciales que debe contener una encuesta sobre polfticasde acuerdo a la propuesta de Las-
swell. En particular, el nfasis de Berger en la dimensin histrica,en trminos de
perspectivas de desarrollo alternativas, puede identificarse con lo sealado por Lasswell
en relacin a los "modelos de desarrollo". Para una discusin que liga la Encuesta Berger
al enfoque de Lasswel, vase Torgerson (1980: 16-26, 178-189). Para una consulta ms
profunda sobre Lasswell y el papel de la interpretacin en la reestructuracin post-post-
tiVista de la investigacin, vase Torgerson (1985).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 221
de transportar el gas natural desde la Baha de Prudhoe en Alaska
y del Delta del Mackenzie en los territorios del noroeste hacia el
sur a travs de un gasoducto tendido en el Valle Mackenzie (Ber-
ger, 1977: Vol. 1, apndice). Aunque la propuesta tuvo una fuerte
promocin por parte de las mayores corporaciones internaciona-
les de petrleo, sta no fue aprobada por el Gabinete. La reco-
mendacin negativa de la Investigacin Berger en 1977 fue un
factor -entre otros probablemente ms significativos- que influ-
y en la decisin acerca de la construccin del gasoducto (cfr.
Bregha, 1979). Aqu, sin embargo, el significado real de la in-
vestigacin se ubica en el enfoque adoptado, que considera el
anlisis de polticas como un proceso (cfr. Gamble, 1978; Ber-
ger, 1977: vol. 2, 223-230).
Vista como tal, la Investigacin Berger puede ser descrita co-
mo un foro relativamente abierto que permiti la presencia y ar-
ticulacin de intereses y perspectivas divergentes. La investigacin
solicit y recibi informes acadmicos sobre diversos aspectos del
problema del gasoducto. Sin embargo, la investigacin no fue sim-
plemente abordada desde la perspectiva valorativa. Los plantea-
mientos del impacto se confrontaban mutuamente y cada uno de
los estudios se comparaba con otro. Mediante rplicas, refutacio-
nes y cruzamiento de informacin, el debate se desarroll con un
alto grado de finura. La investigacin acadmica fue slo un com-
ponente del proceso. Se promovi la participacin de los miem-
bros del pblico, a nivel regional y nacional. Se pueden identificar
as tres aspectos importantes en la investigacin.
1. Informacin. Se solicit a todos los participantes en la in-
vestigacin que preser.taran una lista de los documentos
que tenan en su posesin y que consideraran pertinentes
para el tema. Esto permiti que todas las partes pudieran
solicitar los documentos de los dems y que, en caso de que
sus solicitudes no fueran atendidas, se pidiera a las oficnas
222
DOUGLAS TORGERSON
del proyecto que enviaran un citatorio. Al final, todas las
partes cooperaron, sin necesidad de citatorio.
2. Financiamiento. A pesar de la renuencia evidente por
parte del Gabinete federal, Berger proporcion respaldo
financiero a los nativos, a los grupos ambientales, a las
municipalidades y empresas del norte para "permitir que
participaran en pie de igualdad con las compaas del ga-
soducto" (vol. 2, p. 225).
3. Forma del proceso de investigacin. La dinmica de la in-
vestigacin combin un conjunto muy numeroso de au-
diencias pblicas. Berger dividi las audiencias en dos
tipos: formales y comunitarias. Las audiencias formales
incluyeron testimonios bajo juramento y confrontacin de
la informacin de los testigos. ste fue el terreno de los
testigos expertos, fundamentalmente acadmicos y consul-
tores privados, quienes haban realizado investigacin en
el norte canadiense. Aun en las audiencias formales, Ber-
ger trat de evitar "una observancia muy rgida de las re-
glas legales de aceptabilidad de las pruebas, dado que eso
le hubiera restado vida a las evidencias" (p. 227). Por su
parte, las audiencias comunitarias proporcionaron un in-
tenso contraste. Se llevaron a cabo en todas las ciudades
ms importantes del sur de Canad y en todas las pobla-
ciones de la regin del Valle de Mackenzie. No hubo
testimonios bajo juramento, aunque Berger contrast la
informacin y permiti a todos los participantes hablar en
sus propios idiomas. Se puso especial atencin en disear
un foro para estimular una activa participacin pblica. La
respuesta fue extraordinaria, especialmente por parte de
las comunidades indgenas, quienes presentaron sus pun-
tos de vista de manera reflexiva y elocuente. Ciertamente,
para Berger, las consultas comunitarias fueron decisivas:
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
223
Ningn tratado o discusin de carcter acadmico, ninguna
presentacin formal de las demandas de los pueblos indgenas he-
cha por sus organizaciones formales y sus lderes, podra haber
ofrecido un panorama de las metas y aspiraciones de la poblacin
indgena tan preciso y vivo como su propio testimonio. De ningu-
na otra forma hubiramos podido descubrir la profundidad de los
sentimientos respecto a los errores pasados y a las esperanzas fu-
turas, como tampoco la determinacin de los pueblos indgenas en
reafirmar su identidad colectiva en el presente y en los aos por
venir (vol. 2, p. 228).
Si bien la investigacin promovi un extenso involucramiento
pblico, tambin consider el desarrollo de la poltica desde una
perspectiva amplia. Comenzando con un proyecto especfico, se
revisaron los planes y propuestas concernientes y se concluy que
la decisin sobre el asunto era crucial para todo el futuro modelo
de desarrollo regional.
En su informe, Berger enfatiza que surgi una divergencia
bsica entre dos "filosofas" contrapuestas durante las audien-
cias (vol. 2, pp. 3-6; vol. 1 pp. 148 Yss.). Una se declar por la
acelerada y completa modernizacin e industrializacin del nor-
te, por la expansin de la iniciativa privada y la creacin de opor-
tunidades de empleo tanto para la poblacin blanca como para
los indgenas. Desde este punto de vista, el norte -sugiere Ber-
ger- se percibe como la "frontera". En contraposicin, la otra
perspectiva percibe a la regin como su "patria". Por cierto, Ber-
ger afirma que esto ltimo es el punto de vista de la inmensa ma-
yora de los pueblos indgenas, cuyos ancestros han habitado la
tierra desde tiempos inmemoriales. Esta posicin destaca la im-
portancia de la autodeterminacin. No existe un rechazo absolu-
to del desarrollo, pero la nocin convencional del desarrollo
como un proceso natural e inevitable es sustituido por una con..
cepcin que considera el desarrollo como un asunto de eleccin
colectiva. La meta es un tipo de desarrollo que sustente la iden-
224
DOUGLASTORGERSON
tidad cultural de la poblacin nativa de manera que permita que
cualquier cambio cultural incluya decisiones autnomas sobre su
orientacin. Aun cuando le otorga un papel a la industria, a la em-
presa, al empleo asalariado, el acento est puesto en los recursos
renovables, las empresas cooperativas y el desarrollo comunitario.
En su evaluacin final, Berger apoya este segundo punto, al suge-
rir que el otro era etnocntrico y superficial:
Pienso que la razn fundamental de por qu hay una gran
distancia entre nuestra conviccin sobre los beneficios del em-
pleo industrial y el temor de los pueblos nativos por la indus-
trializacin reside en que los indgenas del norte no son
simplemente gente pobre que le toc ser de descendencia in-
dia o mestiza. Son pueblos cuyos valores y patrones de organi-
zacin en parte resultan muy diferentes de los que subyacen
en el mundo industrial moderno (vol. 1, p. 148), Una evalua-
cin acertada de la propuesta del gasoducto, insiste Berger, re-
quera que uno superara cualquier "renuencia a tomar en serio
los puntos de vista de los pueblos nativos cuando entran en
conflicto con nuestras propias nociones de lo que es conve-
niente para sus intereses" (vol. 2 p. 228).
La Investigacin Berger fue un acontecimiento significativo
para los pueblos que -como el informe mismo revel- haban per-
manecido en un estado de subordinacin pasiva con respecto a los
elementos dominantes de la sociedad euro-canadiense. La inves-
tigacin' fue de hecho algo ms que un escenario donde los inte-
reses se podan articular libremente; se convirti tambin en un
foro para el esclarecimiento y reconocimiento de intereses. En
efecto, la investigacin misma tuvo un impacto cultural y poltico
significativo en los pueblos indgenas. Como ha manifestado un
estudio reciente, la Investigacin Berger fue la "partera" de una
transformacin poltica en la regin que origin innovaciones ins-
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 225
titucionales importantes, en sincrona con la emergencia de los
pueblos nativos como una fuerza social relevante. (Abele, 1983:
79; cfr. cap. 6).
Berger provoc una considerable controversia que se enfoc
parcialmente hacia la correccin analtica de su informe. Algu-
nas citas extensas en relacin con este debate son muy pertinen-
tes. En los siguientes textos no ser difcil percibir las tres caras
del anlisis de polticas. Primero revisaremos una de las crticas
a Berger:
Hasta hace poco tiempo, las evaluaciones sobre los proyectos
del sector pblico y privado consistan en comparar los bene-
ficios directos -que podan medirse en dlares- con los cos-
tos directos, tambin medibles en los mismos trminos. Se
reconoca la existencia de efectos colaterales y de consecuen-
cias no intencionales del curso de acci6n establecido, pero se
trataba de impactos que no tenan una traducci6n medible en
el mercado privado. Por eso, en los ltimos aos, la evalua-
ci6n de proyectos ha buscado tambin evaluar los efectos co-
laterales de la lnea de acci6n propuesta. Esto se ha hecho a
travs de estudios de impacto que ... proveen al experto con
las mejores y ms especficas formas de evaluar los efectos
de la lnea de acci6n propuesta sobre el asunto en considera-
ci6n. Tal evaluaci6n puede ser en trminos monetarios o, si
esto no es posible, en unidades que sean las ms adecuadas
al objeto de la investigaci6n... La informaci6n es utilizada
por personas o grupos responsables en conjunci6n con la que
proviene de evaluaci6n directa a fin de arribar a una dec-
si6n. Se toma una decisin despus de sopesar los beneficios
directos ms los indirectos, en contraposici6n a los costos di-
rectos e indirectos... La decisi6n se toma s6lo despus de ha-
ber tomado en consideracin toda la informaci6n relevante
(Stabler, 1977: 57-58).
226 DOUGLAS TORGERSON
La crtica consider "inadecuado" el informe Berger en este
nivel de anlisis. Sin embargo, en su informe, Berger mismo de-
sarroll una concepcin de investigacin que discrepa con la de
su crtico:
En la estimacin del impacto de un proyecto industrial en
gran escala se tiende a minimizar la importancia de las con-
clusiones que no estn fundamentadas en datos cuantitativos.
Generalmente, los que estn en favor del proyecto son capa-
ces de decir aproximadamente cunto va a costar, aunque la
experiencia con algunos proyectos... en gran escala... ha
mostrado que las estimaciones iniciales de los costos no han
sido dignas de confianza. Pero al menos existe un conjunto
de nmeros con los que se puede trabajar y uno nutre la con-
fortable ilusin de que se est trabajando con datos confia-
bles (vol. 1 p. 143).
Algunos impactos son ms fciles de predecir que otros...
Adems algunas consecuencias... pueden ser controlables,
pero otras no. Es extremadamente sencillo confiar excesiva-
mente en nuestra habilidad para actuar como ingenieros so-
ciales y suponer -equivocadamente- que todos los problemas
pueden ser previstos y resueltos. La naturaleza de los asuntos
humanos desafa a los planificadores (pp. 160-161).
Si se va a evaluar el impacto de manera adecuada, se tiene
que sopesar una serie completa de asuntos, algunos tangibles,
otros intangibles. Pero al final, no importa cuntos expertos
haya, no importa cuntas hojas de computadora se acumulen,
existe una necesidad inevitable de tomar en consideracin el
juicio humano para las cuestiones fundamentales: Por cierto,
cuando se toca una serie de cuestiones que abarcan tanto a las
ciencias fsicas como a las sociales, la nica manera de enca-
rarlo y resolverlo es a travs del ejercicio del juicio humano
(vol. 2, p. 229).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 227
Mientras que la crtica da a entender lo que sera la descrip-
cin cannica del enfoque y el lugar legtimo del anlisis en las
consideraciones de las polticas pblicas, Berger ubica el anlisis
dentro de un contexto ideolgico. Seala un sesgo prevaleciente
en los estudios y afirma que ste tiende a ocultar "la naturaleza
de los asuntos humanos". Berger entiende tambin la evaluacin
de los proyectos como un proceso poltico. Sin duda, estuvo cons-
ciente de que optar por un cierto tipo de investigacin representa
-independientemente de la decisin- un acto poltico. Al estimu-
lar la participacin de los no expertos -particularmente de los
pueblos indgenas-, Berger proporcion un foro para la discusin
abierta en la cual los individuos y las comunidades podan no slo
expresar sus puntos de vista, sino desarrollar su capacidad de re-
conocer y articular sus intereses. En forma y en estilo, el estudio
no slo proporcion una oportunidad de participacin, se convir-
ti tambin en una experiencia educativa que estimul la ca-
pacidad individual y colectiva de participacin racional y efectiva.
Berger asumi, en consecuencia, una postura poltica, pues
debemos asentar que no haba lugar para la neutralidad. Cual-
quier forma de estudio hubiera constituido un proceso social de
significado poltico. Si Berger hubiera optado por una forma ms
convencional de investigacin enfocada a los testimonios de los
expertos y a un mnimo de involucramiento por parte del pbli-
co, su postura hubiera sido igualmente poltica, aunque menos
evidente.
A la luz de la experiencia de Berger, podemos reconocer la
participacin ciudadana en el proceso de investigacin como una
forma de participacin del pblico en la vida poltica. En este ca-
so, el anlisis deja de ser un agente del estado administrador. Me-
diante la inclusin del pblico en la evaluacin del desarrollo
econmico, social y poltico, se promueve un foro para la discu-
sin de los asuntos pblicos. El anlisis de polticas se contrapone
entonces al proceso de decisin poltica enclaustrado en el estado
228
DOUGLAS TORGERSON
administrativo. La lgica de investigacin se orienta a la transfor-
macin de la vida pblica.
Conclusin
En la tercera cara del anlisis de polticas hay una distincin entre
los expertos y los ciudadanos. En el nuevo enfoque los expertos
han desarrollado una aguda conciencia de su propia fragilidad y
falibilidad. Ms an, no levantan una fachada para esconder las li-
mitaciones, que ellos mismos pueden percibir, sino que dejan ma-
nifiesta su condicin humana. Ciertamente, los expertos se cuidan
de no confundir a los legos y los ciudadanos se cuidan de que
aqullos no los confundan. En la comunicacin entre expertos y
ciudadanos, cada uno busca identificar puntos donde la frontera
entre la especializacin y el sentido comn se intersecten. Es de-
cir, cada quien busca que la participacin pueda educar a un am-
plio sector de la poblacin a considerar de manera racional las po-
lticas especficas y las directrices sociales generales.
Nos hemos preguntado si se pueden conciliar las exigencias
del conocimiento y la poltica, si la investigacin racional tiene ca-
bida en el mundo real de las polticas pblicas. Encontramos que
el potencial para tal reconciliacin existe en la tercera cara del
anlisis de polticas. Esta confianza debe ser moderada mediante
una evaluacin seria del actual contexto poltico del anlisis."
Al menos se han sentado las bases tericas y prcticas para dicho
desarrollo.
El concepto de conocimiento se ha extendido a la aceptacin
de que el conocimiento contextual es, a la vez, un fin y un medio
de la investigacin racional. Debe incluso reconocerse que, en vir-
tud de su compromiso con una investigacin y un dilogo sin tra-
bas, la razn no est exenta de valores y conlleva, en efecto, un
compromiso poltico. La bsqueda de conocimiento de los asuntos
30Este consejo no debera considerarse a la ligera (cfr. Arnsten, 1969; Pateman,
1970: cap. 4)
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA
229
pblicos requerir obviamente un cambio drstico en el estilo do-
minante de la vida pblica."
De hecho, la tercera cara del anlisis de polticas apunta hacia
una nueva concepcin de la poltica y, ms concretamente, hacia
la revitalizacin de su antigua concepcin. Hoy en da, se confun-
de fcilmente a la poltica con la manipulacin y el conflicto, pero
el conocimiento y la poltica no siempre han sido concebidos de
manera antagnica. Existe un sentido original de la poltica en el
cual el conflicto se complementa con la cooperacin necesaria pa-
ra una discusin abierta y racional de los asuntos pblicos."
Para defender esa idea original, uno no tiene que comenzar
por cambiar todo el entramado de instituciones polticas existen-
tes. Se podra comenzar por la institucin misma del anlisis de
polticas." Lanzarse a un proyecto de reorientacin contextual,
que desmitifique el anlisis tecnocrtico y apunte hacia una direc-
cin post-positivista, constituira ciertamente una accin poltica
en la que la razn y la poltica podran encontrar finalmente su
ruta de convergencia.
31 Mientras que la razn difcilmente puede desenvolverse libremente dentro del
mundo de la poltica, de la misma manera la razn tampocopuede ser neutral. El inters
por el conocimiento genuinoest, en contraposicin con otras fuerzas sociales, en el pro-
ceso polco y este punto se vuelve particularmente evidente cuando estamos preocupa-
dos por comprender el mundo poltico mismo. El mundode la poltica -con losconsabidos
conflictos, decepciones y secretos-obstaculiza los esfuerzos por investigarlo y descubrirlo
plenamente. Esto significa que un seriocompromiso con la investigacin racional conlleva
un compromiso poltico igualmente profundo, lo cual es muy raro encontrar en la litera-
tura sobre anlisis de polticas. Tratar de conocer completamente el mundo poltico im-
plica necesariamente enfrentar cualquier resistencia a la investigacin. El esfuerzo sera
modificar el procesode elaboracin de las polticas y hacerlo que fuera ms accesible a la
investigacin: un procesopoltico-administrativo ms abierto. Este punto tiene obviamen-
te implicaciones para la tica profesional (Cfr. Torgerson, 1984: caps: r, 8).
32Bernstein (1976: xxi-xxii, 185-87) establece un vnculo entre esta concepcin aris-
totlicade la poltica y el surgimiento del post- positivismo en la investigacin social y po-
ltica. Vase tambinHabermas (1974: cap. 1), Arendt (1958: cap. 2). Cfr. Kariel (1966).
En relacin directa con el anlisis de polticas, consltese Elkin(1985).
3J Aqu, por supuesto, el contextopoltico del anlisis de polticas continasiendode-
cisivo. Un cambiosignificativo en la institucin del anlisis de polticas impulsara o refor-
zara los cambios en otras instituciones. Pero un cambioen el anlisis de polticas necesi-
tara, en ltima instancia, ser impulsado y reforzadopor cambios en el mbitomsextenso
de la poltica.
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ROBERT D. BEHN
7. El anlisis de polticas
y la poltica*
E
N EL JUEGO de la poltica pblica, para usar la metfora de
Graham Allison, hay dos jugadores principales, los analistas
de polticas y los polticos.' A los analistas de polticas les interesa
la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afec-
tar a la sociedad en su conjunto. Recalcan la importancia de que
los objetivos polticos sean definidos explcitamente y de que se
proceda con especial atencin al jerarquizar los diversos objetivos
en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los re-
sultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos.
Con fe en sus tcnicas, los analistas derivan sus conclusiones de
modelos matemticos abstractos.' En contraste, a los polticos in-
teresa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pbli-
cas afectan a ciertos individuos y grupos. Ponen el acento en la
negociacin, en la transaccin y el compromiso, tratan de cancelar
los objetivos que impiden llegar a un consenso y buscan resolver
* Publicado originalmente con el ttulo "Policy Analysis and Policy Politics", en Po/icy
Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espaol de Graciela BeIln.
! Graham T. Allison, Essence of Decision, Bastan: Little, Brown, 1971, pp. 162-63.
Allson sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un juego en el que cada
uno de los jugadores juega una posicin distinta, ms que como una representacin teatral
en la que cada actor tiene un papel fijo. [Ver el volumen 11 de esta coleccin]
2 En este artculo, distingo el "anlisis de polticas" de la "investigacin sociolgica" y
de la "evaluacin de polticas". El anlisis de polticas examina un problema de polticas
concreto en un esfuerzo por establecer qu debe hacer el gobierno. Usualmente, pero no
siempre, se hace el anlisis para un decisor concreto que quiere tomar, tiene que tomar
o es capaz de tomar una decisin especfica (o emprender una accin especfica) sobre
un cierto problema. El anlisis de polticas hace preguntas como "Qu debe hacer el go-
(239)
240 ROBERT D. BEHN
el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limita-
dos. Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomen-
daciones en la fuerza de las posiciones de sus electores.
Esta divisin del mundo de las polticas es similar a las "dos
culturas" que c.P. Snow encontraba en el mundo intelectual, la de
los cientficos fsicos y la de los intelectuales literarios.' Como el
cientfico de Snow, el analista de polticas es el optimista, comple-
tamente convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor
opcin y que puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el in-
telectualliterario, el poltico de las polticas es el pesimista, igual-
mente convencido de que el ltimo invento del analista de siste-
mas, el presupuesto por programas, la gestin por objetivos o el
presupuesto base cero, slo harn que el proceso de las polticas
sea ms complicado, no mejor, y que el nico curso razonable es
seguir en la brega tratando de salir del apuro. Como en las dos
culturas de Snow, los valores, actividades y emociones, fundamen-
talmente diferentes del analista y del poltico, pueden inhibir la
bierno acerca del desempleo'!" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas
tambin pueden estar motivadas por el deseo de determinar qu debe hacer el gobierno
en un momento dado, pero se acercan a la cuestin slo indirectamente. La investigacin
sociolgica est diseada para revelar relaciones, no necesariamente casuales, entre dis-
tintas variables (de las casuales podra no estar ningunasujeta a manipulacin del gobier-
no). Se pregunta: " Crno se relaciona la probabilidad de que un individuo est desem-
pleado con su sexo, raza, edad, educacin, antecedentes criminales y su historial de
empleos previos?" A diferencia de la sociologa, la evaluacin de polticas est diseada
para determinar el impacto de los programas en curso. Hace preguntas como "Qu tan
eficazes el programa para reducir el desempleo?"
La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin ori-
ginal lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin
de datos y anlisis de la informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar
adelante su propia investigacin, frecuentemente examina los resultados de las investiga-
cionesde otros para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del
problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos clculossimplesso-
bre los datos o resultados, con el fin de llegar a conclusiones que sean tiles para el pro-
blema. El anlisis de polcascontiene una recomendacinexplcita y usualmente detalla-
da para It accin (o inaccir) gubernamental. Mucho se ha escrito sobre los usos de la
investigacln en ciencias sociales. Este artculose centra en el anlisisde polcas. .
3 C.P Snow, The Two Cultures and (he Scientfic Revolution, Cambridge University
Press, Cambridge 1959. .
EL ANLISIS DE POL!TICAS y LA POLTICA
241
comunicacin entre ellos y provocar una antipata custica y per-
mciosa.
La dicotoma es por supuesto una exageracin. El analista y
el poltico descritos son tipos ideales, tal vez caricaturas, que de-
finen los polos de un espectro continuo que va desde el matem-
tico, fascinado con las complejidades de sus modelos, hasta el
funcionario pblico que busca autopromoverse, derrochando re-
cursos en la comunidad electoral que ms pueda beneficiarlo. La
distribucin se concentra en dos polos, con los jugadores agru-
pados cerca de los dos extremos, de tal manera que parecen casi
estar organizados en dos equipos o quiz en dos ligas con juga-
dores que participan en juegos similares pero con distintas re-
glas, tradiciones y sistemas de anotacin. En lo que sigue, los tr-
minos analista y poi tico se refieren estrictamente -y esto debe
subrayarse- a estos tipos ideales, aunque los ejemplos usados pa-
ra ilustrar su comportamiento y actitudes se tomarn necesaria-
mente de las palabras y acciones de los jugadores polticos re-
ales, mucho ms complejos.
En realidad, cada jugador individual posee una combinacin
nica de habilidades analticas y polticas. En cualquier juego de
polticas los jugadores tomarn partido segn sus talentos y prefe-
rencias. As, un poltico tradicional puede ser bastante analtico
cuando se trata de asuntos que no le afectan a l o a sus electores,
y un analista puede ser bastante poltico cuando estudia polticas
que interfieren con sus intereses o con los de su comunidad ana-
ltica. Arnold J. Meltsner ha advertido acerca de "la falsa divisin
del mundo de la decisin poltica en dos campos incompatibles",
insistiendo en que no hay que exagerar la divisin.' An as, la ra-
cionalidad econmica y la racionalidad poltica frecuentemente
entran en conflicto y la naturaleza de este conflicto afecta de tal
manera la prctica del anlisis poltico que no puede ignorarse.
4Arnold J. Metsner, Policy Analysts in the Bureaucracy University of California
Press, Berkcley, Calif, 1976, p. 278.
242
RBERT D. BEHN
I. Las ideologas analticas y polticas
Slo algunas de las diferencias de conducta, actitudes y estilo an-
tes citadas se relacionan directamente con el conflicto entre el
analista y el poltico y con la influencia relativa de ambos jugado-
res en la elaboracin de las polticas
EFICIENCIA, EQUIDAD Y DISTRIBUCIN
El criterio del analista para la seleccin de polticas es la efi-
ciencia econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja
mayores beneficios netos. La suma de todos los beneficios y la res-
ta de todos los costos proporcionan al analista la medida del inte-
rs pblico. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora
por supuesto los problemas de distribucin: quin recibe los be-
neficios y quin paga los costos. Aun en la alternativa ms eficien-
te, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos
exceden a sus beneficios; Pero el analista argumentar siempre en
favor de aquella opcin de poltica cuyos costos agregados gene-
ran los mayores beneficios y hacen as posible compensar a los
perdedores o alcanzar los objetivos distributivos de la sociedad,
cualesquiera que stos sean. El criterio de eficiencia ofrece la me-
jor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos
que la sociedad considere ms necesitados o con mayor mrito.
El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lo-
grar mejor al maximizar la eficiencia econmica puede tal vez
5Mi definicin de "anlisis de polticas" -tal como es practicado, ms que como de-
bera ser practicado- considera que es ms importante la disciplina de la economa que
la estadstica, la investigacin de operaciones, la planeacin urbana e incluso el "anlisis
de polticas" tal como se ensea hoy da en las nuevas Escuelas de Polticas Pblicas. Esto
es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se guan la mayora de los.
analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de nuestro tiempo
o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la ad-
quirieron. Notemos, por ejemplo, que el gabinete original del Presidente Carter, con doce
directivos, estaba formado por cinco economistas, cinco abogados (o polticos) y dos
"otros" que, como prueba de que tambin se pueda llegar a Washington sin grado aca-
dmico, entran tambin en la categora de poltico.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
243
usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equi-
dad. Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se
puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de
los programas y polticas particulares, con un programa completa-
mente independiente de redistribucin que introduzca preferible-
mente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Que el dise-
o, la aprobacin y la implementacin de este programa
redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y moles-
to, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de
eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la conta-
minacin, el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de
salud, Ia administracin de recursos hidrulicos o la defensa mili-
tar. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva
poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prc-
tico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibi-
lidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de
eficiencia. Porque el analista est profundamente interesado en la
equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms eficien-
te, pues sta es la nica la manera de conseguir la mayor cantidad
de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha de-
jado constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el
problema de la equidad para ms adelante.'
Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor ana-
ltico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple pa-
6 Henry Rose escribe: "Deben tratarse aparte con una poltica de distribucin del
ingreso? El procedimiento usual en los analistas de costo-benecio es, por supuesto, ob-
viar las consecuencias distributivas y limitar al anlisis a una medida de eficacia agregada
-una razn por la cual los decisores polticosmuestran poco entusiasmo por tales anlisis...
Usualmente en casos especficos no hay manera de identicar a todos [os ganadores o
perdedores, y los costos de informacin necesaria para intentar su identificacin son fre-
cuentemente muy altos. Ms an, los mecanismos para compensar a los perdedores son
dbiles o inexistentes... Un analista que omite los efectos distributivos y trata slo de la
eficiencia agregada se ocupa de una parte del problema del decisor y quiz slo de una
pequea parte." (uThe Role of Cost-Benet Analysis Policy Making", en Cost Benefit
Analysis and Water Pollution Policy, edito Henry M. Peskin y Eugene P. Seskin, Urban
Institute, Washington, D.C.,1975.
244
RBERT D. BEHN
ra la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equi-
dadslo puede describirse indirectamente, en trminos de las cur-
vas de Lorenz y los coeficientes de Gini. No hay una medida nica
y simple para determinar si una distribucin del ingreso o de los
activos es ms equitativa que otra. Ms an, no importa qu tan
difcil sea determinar los costos totales y los beneficios totales,
siempre ser ms difcil determinar su distribucin.' Muchos be-
neficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los
costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de
un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern
inevitablemente indirectos y dispersos. Corno la eficiencia es un
criterio simple, nico, especfico y medible, es ms adaptable que
la equidad para el trabajo analtico.
En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No
son los ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas
de ciudadanos las que tienen la influencia poltica.. Como repre-
sentante electo o autoridad poltica designada, el poltico respon-
de a los electores, no a la nocin abstracta de beneficio pblico
agregado, propia del analista. Al poltico le interesa profunda-
mente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han
de pagar." Robert H. Haveman escribe:
En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y
beneficios que las medidas polticas conllevan para la sociedad co-
7 Roben H. Havcrnan y Julius Margolis citan este argumento como uno de los mu-
chos argumentos en contra de sopesar formalmente los costos y beneficios para decidir
quin se beneficia y quin paga. "Obtener informacin exacta sobre el impacto distribu-
tivo del gasto pblico frecuentemente es difcil, No slo debe uno asegurarse de la distri-
bucin de los costos entre los contribuyentes y entre quienes verdaderamente suministran
los recursos. A causa dc la dficuhad de calcular con exactitud estos lineamientos con el
conocimiento existente, no resulta todava adecuado incorporar el balance de la equidad
en los clculos formales de bcnecios y costos" ("Public Expenditure and Policy Analysis:
An Ovcrview", en Public Expenditure and PolicyAnlysis, 2a. ed., edil. Haveman y Mar-
golis Rand McNally, Chicago, 1977.
8 A esto se debe el que Harold D. Lasswell rituara su libro, donde examina las.pol-
ticas pblicas desde la perspectiva de "las actitudes funcionales de polticos activos" Po-
filies: Who Gets W/UlI, When. How, McGraw Hill, N.Y., 1936. '
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
245
mo un todo, son pocos los decisores polticos individuales que en-
cuentran significativo el criterio de beneficio social para sus obje-
tivos ms limitados. Si el legislador, al tomar en consideracin los
costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre
los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un gru-
po privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el he-
cho de que los costos agregados excedan con mucho a los benefi-
cios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no
interesan p la mayor parte de los legisladores." Y son los polticos,
no los analistas, quienes toman la mayora de las decisiones pol-
ticas importantes.
Un ejemplo de la diferencia de sus perspectivas son las recien-
tes controversias sobre la poltica de recursos hidrulicos, cons-
truccin de presas, sistemas de riego y control de inundaciones. Al
usar las tcnicas habituales del anlisis de costo-beneficio, el ana-
lista concluye que muchos proyectos hidrulicos son ineficientes
-que sus costos totales son mayores que sus beneficios totales- y
por ende no deben ser llevados a cabo." Ms an, los beneficios
de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios),
mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan
inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos considerables bene-
ficios netos a pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos.
Al ser sensible a los intereses de sus electores ms organizados y
activos, el poltico concluye que los proyectos son de lo ms valio-
so para ellos -que por supuesto 10 son- y por lo tanto deben ser
realizados. No hay una comunidad electoral que pueda quejarse
9 Robert H. Havernan, "Policy Analysis and the Congress: an Econornist's View",
PolicyAnalysis 2, (primavera, 1976): 247.
lOVase el comunicado de prensa de la Casa Blanca del 18 de abril de 1977, "State-
ment on Water Projects", para los clculos de costo-beneficio de los treinta ydos proyec-
tos de recursos hidrulicos en las diversas listas de impacto polftico del presidente cartero
Para diecisiete de estos proyectos, la proporcin final de beneficios a costos fue de menos
de 1.0. Para una visin crftica del anlisis de costo-beneciode un proyecto, vase Steve
Hanke y Richard A. Walker, "Benet-Cost Analysis Reconsidered: An Evaluation of the
Mid-Srate Project", Water Resources Research, 10, no. 5, 1974, pp. 898-908.
246
ROBERT D. BEHN
de costos tan dispersos. Y el que los beneficios sean evidentes en
tanto que los costos pasen inadvertidos es un hecho que debilita
todava ms la perspectiva analtica. La visin del poltico termina
por triunfar. -
Un economista escribe: "Muchos programas se administran
sin atender demasiado a su impacto distributivo. No debe sorpren-
dernos entonces cuando estos programas evidencian consecuen-
cias distributivas indeseables"." Ciertamente no debemos sor-
prendernos, pero por otras razones. Es arrogante creer que el
descuido del analista en las cuestiones distributivas sea algo me-
nor, comparado con el comportamiento de otros jugadores en el
juego de las polticas. Es ms, la razn de que las consecuencias
distributivas sean tan indeseables es precisamente porque alguien
-el poltico- presta toda la atencin al impacto distributivo. Las
polticas con consecuencias indeseables se aprueban no por igno-
rancia, sino por una combinacin de conocimiento y apata: el co-
nocimiento de los pocos que saben que se pueden beneficiar sus-
tancialmente con dicha distribucin, y que presionan entonces
fuertemente por "su" programa, y la apata de los muchos que pa-
gan por l y para quienes el costo es individualmente tan pequeo
que no vale la pena hacer mayores esfuerzos para oponerse al pro-
grama. De hecho, los perdedores pueden incluso apoyar el pro-
grama a cambio del apoyo de los ganadores para otro programa
(con otro conjunto distinto de consecuencias distributivas indesea-
bles) que a su vez los beneficie.
La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una
preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El in-
ters del poltico en la distribucin es estrictamente localista,
mientras que el del analista es meramente terico. El inters del
poltico es, no obstante, una respuesta a las realidades del inter- .
. 11James T. Bonnen, "The Absence of Knowtedge of Distributional Impacts:An Obs
tace to Effective Policy Analysis and Decsions", en Robert H. Haveman y JuliusMargo-
lis, Public Expenditure and Policy Analysis, la. ed., edil. Haveman y Margolis, Chicago:
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EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 247
juego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha
por obtener la generosidad de! gobierno. No es de extraar enton-
ces que los intereses del poltico logren ser dominantes en el pro-
ceso decisorio ni que las consecuencias distributivas sean tan
opuestas al designio declarado.
INSUMOS, RESULTADOS Y BENEFICIOS
Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resul-
tados de una poltica pblica son la base ms adecuada para eva-
luar sus logros. El aprendiz de analista debe estar siempre pen-
diente de no usar equivocadamente los insumas como medida de
los beneficios del programa. Los beneficios se pueden evaluar
correctamente slo a partir de cunto se obtiene de un programa
y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por ejemplo, los
programas de la Marina de los Estados Unidos, un analista no
toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, avio-
nes y misiles, sino que evala la capacidad de la Marina para lle-
var a cabo varias misiones como salvamentos, asalto anfibio a
playas, ataques areos y deteccin y destruccin de submarinos
en una variedad de escenarios.
En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para
sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de
los beneficios del programa'. Para el analista, por ejemplo, los be-
neficios de los programas militares son los resultados (la seguri-
dad nacional), pero la cuestin central para un poltico es saber
qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores (no hay que
olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de gastos
militares. El poltico puede sentirse obligado a defender el siste-
ma blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (re-
sultados), pero su evaluacin frecuentemente se basa en dlares y
empleos (insumos).
Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia
del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un pre-
248
ROBERT D. BEHN
supuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del
gasto pblico porque relaciona explcitamente los gastos con los
resultados del programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta
el presupuesto por objetivos, porque est organizado en trminos
de insumos. El-poltico y el analista prefieren respectivamente el
formato presupuestal que ponga de relieve revele lo que perciben
como beneficios del programa.
Desafortunadamente, los problemas conceptuales, metodol-
gicos y prcticos frecuentemente hacen difcil definir, medir y pre-
decir los resultados significativos de cualquier poltica. En general
es ms fcil identificar los insumos que los resultados. Evaluar un
sistema blico en trminos de las ganancias y los empleos produ-
cidos es mucho menos difcil que evaluarlos en trminos de su
contribucin (marginal) a la seguridad nacional. Por lo tanto, el
analista necesita estar alerta ante la tendencia humana de creer
que los insumos son una expresin adecuada de los beneficios.
En su ya clsico artculo sobre "Anlisis de sistemas y proceso
poltico", James R. Schlesinger establece que uno de "los linea-
mientos del anlisis de sistemas" es lograr que los anlisis y las de-
cisiones de asignacin de recursos se orienten hacia categoras de
resultados ms que de insumos, pero advierte que "en el mundo
real de la decisin poltica es extraordinariamente difcil privile-
giar los resultados ms que los insumes"." No obstante, menos de
una dcada despus, el mismo Schlesinger no pudo evitar la tram-
pa. En un esfuerzo por documentar "el desequilibrio de la balanza
militar" entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, Schlesin-
ger cit varias "estadsticas comparativas", casi todas medidas de
msumos:
Desde el ao fiscal de 1968, el nmero de efectivos norteame-
ricanos ha disminuido en 1.5 millones de hombres. Actual-
mente el nmero es inferior en casi 600,000 hombres con res-
12
J
ames.R. Schlesnger, "SystemAnalyss and the Poltca! Process", Journal o{Law
and Economics, 11, octubre 1968, pp. 285-286.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
249
pecto al nivel existente antes de Vietnam. Y en casi 500,000
hombres con referencia al tiempo de Eisenhower... En el ao
fiscal de 1968 la Marina tena 976 barcos. En el ao fiscal de
1976 este nmero se ha reducido a 483 barcos... Desde 1960,
el nmero de efectivos militares soviticos ha crecido aproxi-
madamente de tres millones de hombres a 4.4 millones, es de-
cir, ms que el doble del conjunto militar de los Estados Uni-
dos. Los soviticos dedican al menos el 15 por ciento del
producto nacional a actividades de defensa... La tasa de pro-
duccin (sovitica) de aviones de guerra excede a la de la
Fuerza Area de los Estados Unidos en un factor de cuatro...
Segn los clculos los soviticos gastan ms que los Estados
Unidos prcticamente en todas las categoras importantes. Se
calcula que, en conjunto, los soviticos gastan un 45 por ciento
ms que los Estados Unidos en equivalentes de dlar."
Asombrosamente, Schlesinger, el partidario del anlisis, no
hace el menor intento para comparar las capacidades y los resul-
tados de las fuerzas militares sovitica y norteamericana.
La decisin en favor de una poltica puede claramente seguir
la definicin de los beneficios del analista o del poltico. Conside-
remos el problema hipottico del control de roedores diseado
por Edith Stokey y Richard Zeckhauser para ilustrar el anlisis de
costo-eficiencia. Una ciudad tiene 500 departamentos infestados
de ratas, un tope financiero de 10 000 dlares y dos posibles pro-
gramas de control de roedores; el mtodo A cuesta 100 dlares
por departamento y es eficaz en un 90 por ciento, el mtodo B
, cuesta slo 40 dlares por departamento, pero es eficaz en un 50
por ciento. La aritmtica bsica muestra que con el mtodo A la
ciudad puede tratar 100 departamentos y espera eliminar las ratas
en 90 de las 500 unidades infestadas. Usando el mtodo B, podrn
ser tratados 250 departamentos con el resultado previsible de que
13James R. Schlesinger, "A Testing Time for Amerca", Fortune, febrero 1976, pp.
147-149.
250
ROBERT D. BEHN
las ratas sern eliminadas en 125 de las 500 unidades. Si se sigue
el criterio de los resultados, el nmero de departamentos de los
cuales se eliminan las ratas ofrece la medida de los beneficios del
programa, por lo cual el analista de polticas claramente prefiere
el mtodo B.14
Ahora introduzcamos otro programa hipottico: el mtodo P
cuesta slo 20 dlares por unidad, pero es eficaz slo en un 10 por
ciento. Dado que con el mtodo P slo podra esperarse eliminar
las ratas de 50 unidades, el analista de polticas claramente lo co-
locara por debajo del mtodo A y del B. Sin embargo, el poltico
ve el problema de otra manera. Si se sigue el criterio de los insu-
mos del programa, el nmero de departamentos tratados ofrece la
medida de los beneficios del programa. En esta perspectiva, el
mtodo A "beneficia" slo a 100 departamentos y el mtodo B
"beneficia" a 250 departamentos, mientras el mtodo P "benefi-
cia" al total de las 500 unidades. Establecidos los insumos como
medida de los beneficios -y dado el inters en la distribucin- el
poltico prefiere obviamente el mtodo P.
El analista, por supuesto, se burla del razonamiento del pol-
tico: "El mtodo P slo ofrece buenas intenciones, no resultados."
Pero hay una cierta lgica poltica, si no analtica, en la preferen-
cia del poltico por el mtodo P, particularmente si se toman en
cuenta sus incentivos profesionales. De entrada, los resultados son
muy difciles de predecir y slo se puede calcular la eficacia global
de cada programa. Ahora bien, cada conjunto de clculos de efi-
ciencia, enfrenta cierta incertidumbre para determinar los resul-
tados exactos de cada uno de los tres programas (aunque, dado un
modelo de probabilidad binomial, no mucha)." La magnitud de
14Edith Srokey y Richard Zeckhauser.zt Primerfor PolicyAnalysis, New York: W.W.
Norton, pp. 154155. [Traduccin espaola en preparacin, M. A Porra, Mxico.]
15Por ejemplo, hay menos de un 7 por ciento de probabilidades de que el mtodo P
elimine las ratas de 60 o ms unidades habiraconales y menos de un 0.2 por ciento de
que elimine lasratas de 70 o ms unidades. De manera similar, hay menos de 3 por ciento
de probabilidades de que el mtodo B elimine las ratas en menos de 110 unidades, y me-
nos de 0.1 por ciento de que las elimine en menos de 100 unidades.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
251
los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas po-
dra entonces ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de
los insumos pueden ser cuantificados con toda exactitud.
Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms di-
fcil que medir lOS insumos. La gente puede no saber en cuntos
departamentos de su cuadra se han eliminado las ratas, pero ten-
dr una idea muy clara de cuntos departamentos han sido trata-
dos. El organismo de control de ratas sabr tambin exactamente
cuntos departamentos ha tratado por toda la ciudad, aunque seis
meses despus no pueda informar con exactitud a las autoridades
de cuntos departamentos se han erradicado las ratas como resul-
tado directo del programa.
Finalmente, hay cuestiones de distribucin y de equidad. Los
mtodos A y B son bastante equitativos antes de que se haga un
sorteo para decidir cul habitacin recibe el tratamiento, pues ca-
da casa tiene el 50 por ciento de probabilidades de recibirlo y 25
por ciento de probabilidades de que sus ratas sean eliminadas. Pe-
ro una vez que se han seleccionado los departamentos sujetos al
mtodo B, la mitad de ellos tiene un 50 por ciento de prob-
abilidades de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene
ninguna. Con el mtodo P, sin embargo, cada departamento tiene
un 100 por ciento de probabilidades de recibir el tratamiento y de
esta manera tiene siempre la misma oportunidad -aun si slo del
10 por ciento- de que sus ratas sean eliminadas (aunque nunca se
acus de.que hubiera habido trampa en el sorteo, en general a la
gente le pareci injusto). El poltico tendr menos problemas para
explicar su apoyo a un programa con slo 10 por ciento de prob-
abilidades de eliminar las ratas, que para explicar el apoyo a un
programa que trate slo a la mitad de los departamentos. Aun
cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos efi-
caz, lo apoya la lgica poltica que puede fcilmente derrotar a los
argumentos analticos.
252
RORRRT D. BEHN
Aunque este ejemplo es hipottico, los valores y conductas que
ilustra son bastante reales.
En el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, in-
forma Charles L. Schultze, hay un subprograma llamado 'capaci-
dad de produccin agrcola', que cubre las actividades que buscan
incrementar la-eficiencia y la productividad de las granjas. Algu-
nas de las actividades. de este subprograma son tareas de investi-
gacin, tales como el control de plagas o la investigacin para me-
jorar las semillas"."
Para el analista, el beneficio de este programa se mide por el
aumento de la capacidad productiva de la agricultura norteameri-
cana. Schultze nota, sin embargo, que los comits de asignacin
de recursos del Congreso brindan los fondos operativos "a cientos
de pequeas estaciones de investigacin agrcola sabiamente dis-
persas por todo el pas -estaciones que frecuentemente son dema-
siado pequeas para ser eficientes"."
Con la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como
medida de beneficio, el analista de polticas a menudo concluye
que es mejor concentrar los recursos. En efecto se maximizan los
resultados-beneficios totales al concentrar los insumos donde las
ganancias marginales sean mayores. En contraste, con un inters
en la distribucin y el insumo como medida de los beneficios, el
poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente. La distribu-
cin de los insumos-beneficios puede ser maximizada al asignarlos
donde no hay ninguno. Esto resulta en lo que Schulze llama "el
intercambio funcional de favores polticos":
Es difcil llevar a cabo programas, particularmente los de in-
versin pblica, cuando apuntan a resolver un problema espe-
cfico y geogrficamente delimitado. Los programas de inver-
16 Charles L. Schulze, ThePolitics and Economics o[ PublicSpending, Washington,
O.e.: Brookings Instituton, 1968, p. 28.
17Ibid., p. 29. .
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA pOLTICA
253
sin federal, diseados para resolver los problemas especficos
de las ciudades del interior, suelen extenderse con reformas
del congreso hasta incluir las reas rurales. A su vez, los pro-
gramas comprobadamente tiles para enfrentar necesidades
rurales especficas son extendidos hasta incluir reas metropo-
litanas... El actual proceso legislativo, al presentar las propues-
tas de la administracin en paquete, favorece el intercambio
de favores en proyectos sin salirse de las lneas funcionales."
El programa de Ciudades Modelo, ideado como un experi-
mento para conocer el impacto que resulta de la concentracin de
recursos en barrios pequeos de unas pocas ciudades, termin por
extenderse a todas las ciudades importantes." Los gobernadores
del Noreste, celosos de los fondos que se dedicaban a proyectos
de irrigacin del rido Oeste y a la transformacin de ciudades su-
reas en puertos, no exigieron que se pusiera fin a estos proyectos
intiles e impracticables. Lo que exigieron fue que los recursos fi-
nancieros se extendieran a los proyectos hidrulicos con el fin de
reconstruir su propio sistema de agua descuidado y maltrecho.
"tenemos que conseguir para el Este algo del barril sin fondo de
las polticas", dijo un asesor gubernamental."
En el juego de las polticas, el inters del poltico en la distri-
bucin y los insumos se impone por lo general al inters del ana-
lista en la eficiencia y los resultados.
COSTOS HUNDIDOS
Para el analista de polticas, los "costos hundidos" no cuentan.
Las obligaciones en que se ha incurrido, sean pagos ya hechos o
18Ibid., p. 134.
19EdwardC. Baneld, "Making a New Federal Program: Model Cities,1964-1968",
en Policy ami Politics in America: Six. Case Studies, edil. Anan P. Sindler, Boston; Lttle,
Brown, 1973, pp. 124158.
20Margot Hornbower, "Easr's Rubtngs Alter Polines of Water, Washington Post, 11
de abril de 1978.
254
RBERT D. BEHN
compromisos irrevocables de pagos futuros, no son recuperables,
no importa qu alternativa se elija. Por consiguiente, para el ana-
lista, los nicos costos que cuentan en un proyecto son los costos
de oportunidad, estimados segn el valor de cualquiera de las'
oportunidades futuras a las que se ha renunciado por tener que
completar el proyecto. Los costos hundidos representan oportuni-
dades perdidas y aunque, vistas de lejos, pudiera uno arrepentirse
de la decisin de haber comprometido esos costos (y por ende de
haber perdido varias oportunidades), ya es demasiado tarde para
hacer algo al respecto.
Los polticos sin embargo tienen una actitud diferente. Y el
analista termina por justificarlos. Melvin Price, congresista de los
Estados Unidos, argumentaba contra la propuesta de dar por ter-
minado el proyecto de construcin del avin nuclear: "No se en-
tiende por qu el Departamento de Defensa no contina con el
proyecto de construir un avin despus de haber hecho una inver-
sin tan cuantiosa"." Nick Galifianakis, otro miembro del Congre-
so, tambin protest cuando el Servicio Nacional de Parques in-
terrumpi su programa de control de la erosin en Cabo Hatteras:
"Me parece que estamos por perder la inversin que habamos
hecho"."
Otro ejemplo es la construccindel Centro Nacional de Visitan-
tes en Washington, D.e. que haba seguido adelante precisamente
por el deseo de los polticos de justificar los costos irrecuperables.
Un miembro del Congreso lo consideraba "una vergenza para la
comunidad... es prcticamente intil". Otro confesaba que era "un
desastre... una pena verlo". Sin embargo, ambos estaban de acuer-
do en terminar la construccin. Por qu? Porque ya se han gas-
tado 45 millones de dlares. "El problema es que est ah", expli-
21W. Henry Lambright cita a Price en ShootingDowntheNuclearPlane, Indianapolis
y New York: Intcr-University Case Prograrn and Bobbs-Merrill, 1976, p. 18.
22 El congreso de los Estados Unidos, House Second Supplemental Appropiations
Bin 1971, Hearings bcfore Subcomminees of the Committe on Appropriations, 92d
Cong., Primera sesin, Washington D.C.: Government Printing Office, 1971, p. 206.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
255
c Elliott H. Levitas presidente del consejo de administracin del
Subcomit de la Camara para Edificios y Parques Pblicos, del
que dependa el Centro de Visitantes. "Debemos terminarlo o de-
jarlo como un monumento a lo malo que puede ser el gobierno."
As que, en mayo de 1979, el comit vot en favor de autorizar
otros 39 millones.>
Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al ana-
lista informacin til. Si se deben restar los costos irrecuperables
del gasto totalfijo, entonces mientras mayores sean los costos hun-
didos, menos recursos se necesitan para completar el proyecto y
ms sentido tendr terminarlo. Sin embargo, si unos costos hun-
didos muy grandes implican un gasto total creciente, superior muy
significativamente a la estimacin original, entonces los costos
hundidos muy grandes son muy importantes no slo por lo que re-
velan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino por lo
que implican en gastos futuros necesarios para completarlo.
As, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos re-
manentes con los beneficios remanentes. Antes de que se haya he-
cho nada, todos los costos Ylos beneficios son remanentes. Pero
ya que la mayor parte de los beneficios no se lograrn antes de
que sea completado el proyecto, mientras que la mayor parte de
los costos se han ya comprometido, la proporcin de los beneficios
remanentes respecto de los costos remanentes subir al ir avan-
zando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, fre-
cuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar,
aun si en retrospectiva es obvio que el proyecto no tena sentido
desde un principio.
Ahora bien, aun en el caso de que el anlisis del proyecto a
medio terminar revele que los costos remanentes exceden a los
beneficios remanentes, el poltico de polticas puede muy bien
preferir que se complete el proyecto. En 1977, por ejemplo, la ad-
23Donald P. Baker, "Oiticized Visitar Center Still Voted 39 million dallar", Was-
hington Post, 10 de mayo, 1979.
256
ROBERT D. BEHN
ministracin Carter emprendi la reevaluacin de treinta y dos
proyectos hidrulicos. Despus de hacerse los estudios, se reco-
mend seguir adelante con nueve proyectos "sin modificacin",
aun cuando se haba calculado que la proporcin de los beneficios
remanentes respecto de los costos remanentes era menor que 1.0
en ocho de los nueve proyectos.
Un proyecto (Lyman, en Wyoming) estaba completo en dos
terceras partes, pero tena una proporcin de beneficios remanen-
tes a costos remanentes de slo 0.5. Entre los "factores de deci-
sin", la administracin Carter consider "el porcentaje de
terminacin del proyecto (los costos hundidos del proyecto) y el
hecho de que la compensacin en trminos de riego dependa de
la terminacin"." Un funcionario del Departamento del Interior
de los Estados Unidos, al preguntrsele por qu los ocho proyec-
tos en que la proporcin de beneficios remanentes a costos re-
manentes era menor que 1.0 no haban sido completados, sigui
insistiendo en que estaban "demasiado adelantados"." Un ayu-
dante de la Casa Blanca explicaba, "Es un problema de expecta-
tivas... La gente tiene derecho a esperar que el gobierno federal
termine lo que empieza">
La presa Tellico de la Tennessee Valley Authority ofrece un
ltimo ejemplo. Adems del infame asunto del snail darter (pez
de agua dulce), no tena sentido desde la perspectiva del analista
terminar el proyecto. Por qu? Porque los costos excedan por
mucho los beneficios que se obtendran, costos que incluan 35.2
millones de dlares en costos de capital perdido y 40 millones en
costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siembra que se
inundara si se terminaba la presa. La Ley de las Especies en Pe-
ligro de 1973 haba sido reformada en 1978 para crear el Comit
de las Especies en Peligro con objeto de introducir exenciones, si
24Casa Blanca "Statement on Water Projects", p. 34.
25Entrevista personal, 26 de enero de 1978.
26Entrevista personal, 20 de junio, 1978.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 257
(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban clara-
mente superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad
de salvar una especie animal. Como los beneficios netos de Tellico
eran negativos, claramente la opcin de continuar era inferior a la
alternativa de no hacer nada, razn por la cual el comit decidi
no otorgar la exencin." Sin embargo, con 103 millones ya inver-
tidos en el proyecto, los polticos presionaron para que se
completara. Argumentaba el senador Howard Baker de Ten-
nessee.
"Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se
insulta al sentido comn, al ver que se decide detener la cons-
truccin de una presa que estaba virtualmente terminada antes
de que la ley (de las especies en peligro) hubiera sido aprobada
y antes de que se hubiera descubierto el famoso pescado"."
Adems del acento en los resultados ms que en los insumas,
otro de los "principios guas del anlisis de sistemas" de James
Schlesinger es "evitar las tcnicas que conducen sin .pensarlo a
compromisos indeseados que resultan en enormes gastos't> Sin
embargo, por qu tendran que ser eficaces estas tcnicas? Por
el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento puede
parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con
su inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar bene-
ficios al mayor nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada
la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados
27para un anlisis costo-beneficio de la determinacin de la presa de Tellico, vase
U.S., Department of the Interior, Office of PolicyAnalysis, "Teico Dam and Renervoir,
Staff Repon ro the Endangered Species Committe", mimeografiado, Washington, D.C.,
1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increfblemente, la TVA arguye que, como la tierra sembrable de-
trs de la presa ya se compr, el valor de esta tierra debe considerarse como un costo
hundido, aun cuando todava hay que inundar la tierra, que adems podra venderse nue-
vamente si el proyecto no se termina.
28Se cita l Baker en "Snail Darter Wins Another Vctory on Senate Floor Vote",
Congressional Quarterly, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143. ,
29Schlesinger, "Systems Analysisant the Political Proeess", p. 285.
258
ROBERT D. BEHN
tangibles (debido a que es necesario concentrar recursos para
obtener tales resultados), es ms fcil distribuir rpida y extensa-
mente los insumos. Aun con recursos limitados, todos pueden ob-
tener algunos pocos pero reales beneficios de insumos. Los bene-
ficios de resultados o productos vienen inmediatamente despus
porque de otra manera los insumos iniciales 'hundidos' se habran
desperdiciado.
Para el analista el costo hundido es una variable econmica,
pero es tambin una variable poltica; indica cunto del prestigio
del gobierno y de sus funcionarios ms importantes est invertido
en el proyecto. El costo hundido proporciona una medida del po-
der y una medida de las expectativas de la ciudadana que se be-
neficiar si se completa la empresa. ABen Schick escribe, "lo que
la economa desecha como costo irrecuperable, la poltica lo pre-
mia como inters creado"." Si los costos hundidos son suficiente-
mente cuantiosos, ya sea en trminos absolutos o porcentuales, el
poltico apoyar la terminacin del proyecto."
EL IMPERATIVO DEL ELECTORADO
Las diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse
en la indiferencia del analista a las comunidades electorales orga-
nizadas y a la devocin del poltico hacia ellas. El poltico busca
satisfacer los "deseos" explcitamente expresados de la gente; el
analista se ocupa de lo que la gente "necesita"." El analista no
cree que sea necesario que los individuos se organicen para
30ABen Schick, "Systerns Politics and Systems Budgeting", PublieAdministration Re-
view, 29, 2, marzo/abril 1969, p. 148.
31 Por supuesto que los individuos por su parte tampoco ignoran siempre los costos
hundidos. Richard Thaler argumenta que los consumidores, cuando toman una decisin,
sopesanel placer a ganar contra el dolor de saber que se perdi un costo irrecuperable
("Toward a Positive Theory of Consumer Choice", Joumal 01Economic Behavior and
Organization, en prensa). Por lo tanto, losciudadanos particulares podranno simpatizar
muchocon el dictamen del analista de ignorar loscostos hundidos; de hecho, los polticos
tratan de justificar los costos irrecuperables precisamente porque si los ignoranaparece-
rn como derrochadores y harnel ridfculo ante laciudadanfa
32Le debo a WilIis D. Hawley esta observacin,
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 259
mostrar que una poltica es deseable; el poltico cree que eso
basta. Stokey y Zeckhauser resumen bien la visin del mundo del
analista:
Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la
de tomar en cuenta los intereses de los individuos que estn
mal organizados o menos involucrados. Esto contrasta con la
mayora de los procedimientos de las decisiones polticas. En
la perspectiva analtica, los proyectos cuyos beneficios no so-
brepasen sus costos no son deseables, aun cuando los impulsen
poderosos grupos de intereses. Los beneficios y costos que se
acumulan para todos -los constructores de la carretera, los
ecologistas, la "gente menor", los usuarios y los prestadores de
servicios, los contribuyentes- sern contados sobre una base
de dlar por cabeza. El anlisis de costo-beneficio es una me-
todologa con la cual buscamos obtener eficiencia y tiene como
resultado limitar los desvaros del proceso polticoY
La virtud del anlisis es que ignora la influencia distorsiona-
dora de los grupos organizados. Pero esto es una responsabili-
dad. La indiferencia del analista ante las comunidades de elec-
tores parecera suponer que no existen intereses organizados
capaces de ampararse frente a las conclusiones del anlisis y de
conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las deci-
siones de polticas. Con regularidad inquietante lee uno en la li-
teratura del anlisis poltico enunciados como "la resistencia po-
ltica a la propuesta fue subestimada, desafortunadamente"." La
indiferencia del analista a las comunidades electorales -y a los
33Stokey y Zeckauser,Primer, p. 151.
34Por ejemplo, "aunque la oposicin de la mayora de los agentes de trabajoal plan
de los incentivos era conocida, el poder poltico que podran ejercer no se hizodel todo
evidente sinohastadespusde haberseformulado el sistema ". DavidGreenberg,Al Lip-
sony Bernard Rostker, "TedlOical Success, Political Failfure: The Incentive PayPlan for
California Job Agents", Polie}( Analysis, 2, Otoo 1976, p. 568.
260 ROBERT Do BEHN
arreglos existentes que las crearon y las apoyan- ayuda a explicar
por qu los analistas a menudo no ven la magnitud de la oposicin
que, muy predeciblemente, desafiar cualquier intento de cambiar
estos arreglos y por qu a menudo no saben qu hacer para vencer
o aplacar a los opositares.
n. La poltica, el anlisis
y la influencia
Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores
polticos en el juego de las polticas. Los polticos usarn sus an-
lisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas.
Es ms, si los polticos no usan los anlisis de alguna manera -ya
sea para tomar o para justificar decisiones-, las labores del analis-
ta sern intrascendentes.
En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercar-
se al anlisis de polticas. Pueden usar el anlisis para adoptar me-
jores decisiones polticas, pueden temer quedar a merced de un
analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza
de emplear el anlisis para reforzar sus propias opiniones. As, los
polticos contratarn personal analtico y buscarn la asesora de
analistas externos. Y algunos tratarn de usar el anlisis para legi-
timar sus programas favoritos manipulando sutilmente los mto-
dos del anlisis (por ejemplo establecer una tasa de descuento ab-
surdamente baja) para inclinar en su favor las conclusiones del
anlisis.
De manera similar, los analistas necesitan acercarse ms al tra-
bajo de los polticos. Como dice un ayudante del Congreso, "los
analistas no saben realmente qu presiones tenemos los polticos.
y no les importa". Otro escribe:
35Entrevista, 6 de noviembre de 1978.
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
261
... con frecuencia, el anlisis de sistemas no tiene importancia
en la toma de decisiones polticas porque los analistas de sis-
temas no saben qu es lo que cuenta para los decisores. El
anlisis ser ms til en la medida en que los analistas entien-
dan mejor los contextos de la toma de decisiones y realicen su
trabajo con este entendimiento... 36
Los analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento
de la poltica, a menos que quieran ser mercenarios de los patro-
cinadores polticos, sin importarles apoyar la poltica de quin sea,
y a menos que deseen que sus principios analticos sean manipu-
lados sin el menor escrpulo. El motivo puede ser defensivo u
ofensivo -evitar que se haga un mal uso de su anlisis, o lograr
que sus voces' analticas sean mas influyentes- pero los analistas
tendrn que volverse ms capaces polticamente.
No SE CABILDEA EN PRO DE LA EFICIENCIA?
Frecuentemente los economistas que se adentran en el mun-
do poltico se quejan de que no existe un cabildeo en pro de la
eficiencia." El propsito de cualquier grupo de inters es asegu-
rar beneficios amplios y directos para sus miembros. Y los bene-
ficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los perciben
los miembros de la sociedad como pequeos e indirectos. Que
no exista una organizacin para cabildear en los palacios de go-
bierno de los estados y en los ayuntamientos de las ciudades en
favor de los beneficios de la eficiencia econmica general no es
sorprendente. Slo el analista ms ingenuo puede esperar que la
alternativa que l ha demostrado como la ms eficiente sea la
36Laurence E. Lynn, Jr., "Systems Analysis: Ptfalls fromthe User's Perspective", en
Handbook 01Applied Systems Analysis, edil. E.S.Quade, Laxenburg, Austria: Institutetor
Applied Systems Analysis.
37Por ejemplo, escribe Havenman, "conexcepcin de unospocos esfuerzosrecientes,
no existe un grupo operativo que cabildee en pro de la eficiencia econmica", Policy
Analysis and the Congress, p. 247.
262
ROBERT D. BEHN
que va a ser defendida automtica y entusiastamente en la arena
poltica.
Aun as, hay esperanza. Aunque sea imposible construir una
organizacin permanente para apoyar la eficiencia econmica ge-
neral, puede ser posible movilizar una coalicin temporal para
oponerse a la ineficiencia especlfica. Cuando hay algn programa
ineficiente, seguramente hay algn grupo que debe estar obte-
niendo beneficios que exceden sus propios costos (de otra manera
no habra apoyo poltico para la ineficiencia) y, en consecuencia,
el exceso neto de costos para el resto de la sociedad debe ser an
mayor que el calculado para el programa en particular. Algunos
(seguramente la mayora) estn pagando las cuentas y recibiendo
pocos (o ningunos) beneficios. La tarea poltica es identificar
quines pagan los costos netos, despertar su enojo, motivarlos a la
accin y entonces proporcionarles un medio para manifestar su in-
conformidad.
La dificultad est, como ha observado Mancur Olson, en que
para cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ine-
ficiencia pueden exceder a los.costos que les impone el programa
ineficiente.> Sopesar tales costos y la incertidumbre de ganar la
lucha poltica, puede convencer a la gente de que la ineficiencia
simplemente no merece una batalla. Pero la accin poltica puede
estar motivada por la pasin tanto como por el clculo racional
-especialmente cuando los nmeros para hacer el calculo no son
claros- y podra no ser difcil estimular la oposicin emocional.
De cualquier modo, es mejor identificar algn grupo afn tambin
afectadu, un aliado natural, para el que los costos son evidentes
(aun si no necesariamente grandes) y que cuenta adems con un
historial de accin poltica o tiene potencial para ella. Tal grupo
no ser motivado por un inters altruista en la eficiencia econ-
mica, sino por un inters personal en sus propios costos. Sin em-
. 38 Mancur Olson, Jr., The Logic ojCollective Action, Cambridge: Harvard University
Press, 1965. .
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 263
bargo, el llamado debera ser patritico, no particularista. Todos
queremos creer que estamos trabajando en pro del beneficio de
la sociedad en su conjunto y no slo del propio inters (aun quie-
nes buscan la ganancia personal al imponer a la sociedad un pro-
grama ineficiente harn hincapi en los beneficios sociales.) La
cosa es identificar al grupo adecuado, capaz de sentirse timado
despus de descubrir la ineficiencia de la poltica. La tarea no con-
siste tanto en explicar al grupo sus costos y prdidas, sino en ha-
cerlo reflexionar sobre una medida poltica que antes no haba
cuestionado.
El esfuerzo de la administracin Carter en 1977 por terminar
varios proyectos de recursos hidrulicos brindaba una ocasin
excelente para usar este enfoque. Muchos de los proyectos por
terminar eran muy ineficientes, adems de ecolgicamente des-
tructivos, aunque cada uno proporcionaba beneficios netos a al-
guna regin en el sur o el oeste. Al presidente Carter le habra
sido suficiente explicar las ineficiencias de algunos pocos proyec-
tos especficos. No tena por qu mencionar que el noreste y el
cercano oeste estaban pagando costos que excedan sustancial-
mente sus beneficios. El ataque pblico y deliberado a la inefi-
ciencia econmica de los proyectos (que ignoraban por completo
los efectos ecolgicos negativos) habra bastado para generar la
oposicin de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste
y el cercano oeste, que seguramente habran sido los ms recep-
tivos al ataque presidencial sobre la ineficiencia econmica.
Ciertamente esta posicin habra tenido un efecto mayor que
imprimir las ponderaciones de costo-beneficio en los anexos de
los boletines de prensa.
Si los analistas polticos son, como los conceba Charles
Schultze, "partidarios de la eficiencia", necesitan amparar su cau-
sa en el pblico ms receptivo." Reconocer que la eficiencia eco-
nmica no tiene en s una ciudadana para apoyarla y que en cada
39Schultze, Public Spending, p. %.
264
ROBERT D. BEHN
situacin es necesario identificar a los individuos y grupos que
tienen inters en apoyar la alternativa poltica ms eficaz es el
primer paso del analista para obtener una superior influencia
poltica.
LA NECESIDAD DE HACER EL ANLISIS MS CONVINCENTE
Para crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requie-
re comunicar el razonamiento del analista. Ahora bien, no se trata
solamente de traducir el lenguaje analtico al lenguaje poltico,
aunque esto desde luego ayudara (despus de todo, aunque la
jerga de analista pueda seducir, rara vez convence). Tampoco se
trata de educar a los jugadores polticos en las actitudes y las tc-
nicas de anlisis.
Lo que se necesita es transformar completamente el razona-
miento del analista, pasar de las coordenadas de una mente ana-
ltica al sistema de referencia en el que piensa el pblico. Cual-
quier persona habituada a entender el espacio fsico en
coordenadas lineales, cartesianas (x,y,z), y que encuentre difcil 10-
calizar un punto expresado en coordenadas polares (* ** **), ex-
cepto al transformar las coordenadas polares otra vez en lineales,
comprender la importancia de traducir el razonamiento analtico
en el marco de referencia del pblico, en lugar de intentar ensear
al pblico a pensar en el sistema de coordenadas del analista.
Cuando escribe acerca de los problemas de comunicacin del an-
lisis, Arnold Meltsner enfatiza la necesidad que tiene el anlisis
de "aumentar el grado de parecido entre l mismo y su pblico".
Los analistas experimentados, escribe, "tratan hbilmente de ex-
presar sus argumentos en trminos que aumenten su similitud con
los valores compartidos"."
Aunque el analista crea que sus propios principios de razona-
miento, el paradigma analtico, son el nico enfoque racional de
40Arnold J. Meltsner, "Dont't Slight Communeatons: SorneProblems of Analytical
Practice", PolicyAnalysis, 5, surnrner 1979, p. 379.
EL ANLISIS DE pOLTICAS Y LA pOLTICA 265
la toma de decisiones en la poltica pblica, es preciso que reco-
nozca que esta visin de las cosas no es universal. Ms an, algu-
nos conceptos analticos fundamentales, como usar costos de
oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayo-
ra de la gente; la gente simplemente no piensa en trminos de
oportunidades perdidas." En consecuencia, cualquier argumento
analtico que se base en ejemplos simplificados del principio del
costo de oportunidad no resultar persuasivo para establecer la
validez de una proposicin poltica compleja.
Consideremos la tarea de explicar ante una asociacin de eje-
cutivos por qu un proyecto hidrulico determinado es ineficiente
econmicamente. La tentacin es empezar con una explicacin
simple y superficial del anlisis de costo-beneficio. Despus de to-
do, estamos hablando con ejecutivos de corporaciones, gente que
a diario trata con anlisis de costos y ganancias y que entiende
muy bien que si invierte los recursos de su compaa en un pro-
yecto tendr que renunciar a otras oportunidades de inversin.
Pero no importa qu tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu
tan brillante sea la explicacin del anlisis de costo-beneficio, la
enumeracin final de los clculos de costo-beneficio para cada
uno de los proyectos no tendr el menor significado. Este pblico
piensa con el sistema de referencia de los negocios, no con el de
anlisis de polticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficien-
cias de los proyectos no en trminos analticos, sino de acuerdo
con el esquema de los negocios.
Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible
ya que muchos de los proyectos de recursos hidrulicos proveen
bienes privados, no pblicos. El anlisis de costo-beneficio es ne-
cesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los
bienes pblicos (evaluados en trminos de la disposicin de cada
individuo a pagarlos) estnincluidos al evaluar un proyecto de in-
versin pblica. Para muchos proyectos, sin embargo, la mayora
41 Vase Thaler, "Toward a Positive Theory".
266
ROBERT D. BEHN
de los bienes son privados; los individuos y las compaas que se
benefician pueden ser fcilmente identificados y se les puede co-
brar, as que la evaluacin de estos beneficios puede basarse no
en un clculo misterioso de la voluntad de los ciudadanos de pa-
garlos, sino en pagos efectivos.
De esta manera el gobierno podra contratar con alguna em-
presa la construccin de una presa y de los acueductos para co-
nectarla con las ciudades, ranchos e industrias que compran el
agua. Una empresa constructora podra calcular qu tarifa anual
le pagara al gobierno por la concesin de construir la presa, lle-
narla con la cantidad de agua convenida y venderla en la regin.
O si la compaa concluye que no podra pagar al gobierno y ob-
tener a la vez un rendimiento razonable por su inversin, podra
entonces hacer una oferta negativa: el subsidio que necesitara pa-
ra poder cubrir los beneficios no vendibles, tales como la recrea-
cin y el control de inundaciones.
En principio, un anlisis empresarial semejante es equivalente
a un anlisis de inversin pblica (costo-beneficio), aunque el
marco de referencia es muy distinto. De cualquier manera, si se
analizara el problema desde el punto de vista de la inversin em-
presarial, el gobernante podra explicar con exactitud qu tan ine-
ficiente econmicamente resulta un proyecto hidrulico. Por
ejemplo, si una compaa privada quisiera construir el Central
Arizona Project y recibiera un subsidio federal anual de 30.7 mi-
llones de dlares (para cubrir beneficios de control de inundacio-
nes, de recracin, de proteccin de la vida animal y otros benefi-
cios pblicos), tendra que cobrar 106 dlares por pie cbico de
agua para ganar un rendimiento de 6.375 por ciento sobre su in-
versin a amortizar por ms de cien aos. Qu corporacin esta-
ra dispuesta a invertir dos billones de dlares para obtener slo
un rendimiento de 6.375 por ciento -y eso slo en un periodo de
ms de 100 aos? Ninguna. De cualquier manera, nadie podra re-
almente intentarlo, ya que actualmente el agua se vende en Ari-
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 267
zona central entre 19 y 50 dlares el pie cbico. Para un ejecutivo
empresarial este tipo de explicacin dramatiza mucho mejor la
ineficiencia del proyecto que decir que la proporcin de costo-be-
neficio es slo del 0.58
42
Para hacer hincapi en la importancia de un anlisis persua-
sivo, Giandomenico Majone asegura que "los decisores necesi-
tan de un anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) como
necesitan del prospectivo (previo a la decisin), y probablemente
ms"." A menudo, por supuesto, se les pide a losanalistas realizar
tales anlisis retrospectivos, aunque usualmente les parezca un
trabajo poco honorable (sobre todo si no estn de acuerdo con la
decisin). Sin embargo, la funcin del anlisis de polticas no es
slo ayudar a determinar cul es la mejor alternativa sino tambin
asegurarse de que el gobierno adopte e implante esta alternativa.
Una vez que un decisor poltico ha aceptado la recomendacin del
analista (aunque fuera por razones distintas), el analista tiene la
obligacin de asegurarse de que la sabidura de su recomendacin
sea reconocida por todos los que tienen el poder para apoyarla.
Para que el analista poltico tenga influencia no slo debe estar
tcnicamente en lo correcto. Debe tambin ser convincente,
persuadir a sus compaeros analistas y a los grupos electorales in-
fluyentes.
42 Departamento del Interior, EU. "Water Projects Review: Central Arizona Pro-
ject", mimeografiado, Washington, D.C., 1977. pp. 6-9.
43Giandomenico Majone, "The Uses of PolicyAnalysis", en The Future and the Past:
Essays on Programs (//1(1 the Annual Repon 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation,
1978, p. 207. Majone considera importante el papel del analista como "un productor de
argumentos policos... ms que solucionador de problemas", p. 213. [Ver su artculo en
el vol. 111. Sin embargo, convertir al analista de polticas en abogado poltico amenazara
tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asmismo usar el anlisis de costo-
beneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con res-
pecto a los recursos hidraticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva
para justificarlas, ha hecho inevitable la manipulacin poco escrupulosa de tales anlisis y
ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier anlisis semejante y en la
moral del analista.
268
RBERT O. BEHN
LA NECESIDAD DE ESTRATEGIA POLTICA
Una definicin demasiado estrecha de la responsabilidad y
competencia del .analista puede aislarlo de la realidad poltica e
inhibir su influencia poltica. Si un analista es reconocido por la
excelencia de su lgica econmica, por la confiabilidad de sus in-
ferencias estadsticas, pero tambin por la vacuidad de sus su-
puestos polticos (implcitos), el decisor poltico rechazar su
trabajo por intrascendente. Sin embargo, una vez que ha presen-
tado la propuesta de poltica que puede generar beneficios con-
siderables, el analista debe interesarse en que se logren estos be-
neficios. Es ms, si el anlisis neutral y honesto revela que una
o varias alternativas son preferibles (o que una o varias alterna-
tivas son indeseables en sumo grado), el analista poltico tiene la
obligacin clara de maximizar las posibilidades que favorecen su
adopcin. Cmo puede cumplir el analista su responsabilidad
poltica?
El analista puede empezar por evaluar la factibilidad poltica
de cada alternativa. La factibilidad poltica de una alternativa no
es una caracterstica inherente, fija, como si fuera uno de los mu-
chos genes de la decisin poltica que slo esta esperando ser lo-
calizado, descifrado y reportado. La factibilidad poltica de una al-
ternativa depende claramente de la inteligencia con que se dise
la estrategia poltica para obtener su adopcin, as como de la de-
dicacin y habilidad de los encargados de poner en prctica la es-
trategia. En consecuencia, la responsabilidad del analista va ms
all de la mera determinacin pasiva de una estrategia poltica. El
analista cabal no slo recomendar la mejor alternativa sino tam-
bin la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr
la adopcin e implementacin de la alternativa. Despus de todo,
cmo puede ser la "mejor" una alternativa poltica que no sea
escogida ni implementada? El anlisis de suyo es polticamente
impotente. Se convierte en un instrumento poltico eficaz slo
cuando se le incorpora a una estrategia poltica diseada para 10-
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA
269
grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una es-
trategia semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del
analista.
Un analista tradicional podra objetar, diciendo que un com-
promiso poltico tan manifiesto est ms all de su campo de ac-
cin. Puede ser cierto, pero no debera serlo. El analista que ha
estudiado a fondo un problema poltico debera conocer tan bien
sus complicaciones polticas como las econmicas, pues las dos
cuestiones no son independientes. Un analista que ha prestado
atencin a las cuestiones distributivas debera estar bien cons-
ciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados po-
tenciales. En consecuencia, no sera inteligente -es ms, sera
poco tico- que el analista presentara a su cliente una recomen-
dacin poltica que va a levantar mucha oposicin y poco apoyo,
sin ofrecer tambin una recomendacin poltica acerca de cmo
podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la
meta poltica. En verdad, puede el analista mandar a su cliente
a la arena poltica sin explicarle qu peligros le esperan y qu
armas le sern ms tiles?
LA NECESIDAD DE IR Y VENIR ENTRE EL ANLISIS Y LA POLTICA
Es demasiado fcil reconocer, ms an sobrevalorar, las opcio-
nes polticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo
y poco crtico de las posibilidades de que una propuesta sea acep-
tada y escogida, revelar desalentadoramente que no son muchas.
En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva
y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la
oposicin de intereses influyentes y poderosos.
Sin.embargo, con demasiada frecuencia, es la mitologa del po-
der la que confiere a una propuesta poltica el estatus de "polti-
camente inviable". Los intentos anteriores para llevarla adelante
pueden haber sido imaginarios, eventuales o incompetentes. La
influencia, prestigio y autoridad de los grupos de inters a menudo
270
ROBERT D. BEHN
se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputacin y no a
que no se cuente con anlisis serios y consistentes.
Por ejemplo, todos los presidentes a partir de Franklin D.
Roosevelt se opusieron abiertamente a la poltica del uso libre
de las vas fluviales del interior, vigente durante 200 aos. Sin
embargo nada cambi. De esta manera, la posicin de que no
era polticamente factible cobrar por el uso comercial de cana-
les, compuertas y ros dragados que construye y mantiene el
cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos, lleg a ser una le-
yenda en Washington D.e. y el operador de la barcaza adquiri
los poderes mticos de un Neptuno motorizado que poda sin
ms hacer desaparecer con un dentellazo de su tridente todopo-
deroso a cualquiera que sugiriera cobrar algn impuesto, cuota
o peaje. Entonces, asombrosamente, el Congreso aprob un im-
puesto, si bien modesto, en 1978. Qu pas?, luch un nuevo
presidente para cambiar la medida poltica?, decidieron valien-
temente los dirigentes del Congreso que haba llegado el mo-
mento de cambiar?, Zexigi el pblico la medida?, se retiraron
los operadores de barcazas del combate poltico? No. El Con-
greso actu principalmente en respuesta a los esfuerzos de un
senador joven y aislado del partido minoritario, Pete V. Dome-
nici, de Nuevo Mxico.
Cul era el secreto de Domenici? Que hizo el intento. Reali-
z un esfuerzo inteligente y dedicado para que se adoptara su pro-
puesta. Mencionar una propuesta poltica en un informe presu-
puestal o en un mensaje televisado no implica una accin
presidencial mayor, Todos los presidentes desde Franklin D. Roo-
sevelt bien pueden haberse opuesto al uso libre de la vas fluviales
del interior, pero ninguno haba hecho un intento verdaderamente
serio para cambiar la medida poltica, ya que todossaban que lo-
grar ese cambio no era "factible polticamente", todos, menos Do-
menici. l y su equipo emprendieron no un examen pasivo de la
factibilidad, sino una bsqueda activa y perseverante de estrate-
EL ANLISIS DE !>OLTICAS y LA POLTICA 271
gias. De esta manera, con un poco de apoyo inseguro de la Casa
Blanca, una excelente relacin con sus compaeros legisladores y
algo de suerte, Domenici fue capaz de echar a pique a los opera-
dores de las barcazas."
Si los mejores polticos pueden caer en la "trampa de la no
factibilidad", el analista por supuesto que debe ser cauteloso.
As como la habilidad de un analista para influir las polticas
puede paradjicamente reducirse si es demasiado poltico, o al
menos si lo es demasiado pronto, as tambin el analista, preo-
cupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones
por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar
en consideracin aquellas alternativas que previsiblemente pro-
vocarn la mayor y la ms obvia oposicin. Sin embargo, la no
factibilidad poltica no es una variable intrnseca, binaria; no es
una cualidad que una alternativa poltica de alguna manera po-
see o deja de poseer. Como cualquier otra caracterstica de una
propuesta poltica, es posible cambiarla modificando la propues-
ta misma o influyendo en otras variables, externas pero relacio-
nadas. El analista necesita identificar los impedimentos existen-
tes para que se adopte, y determinar los costos de eliminarlos:
tanto los costos de oportunidad econmicos de otros objetivos
polticos a los que hay que renunciar para obtener los recursos
econmicos necesarios para modificar la propuesta y hacerla
polticamente aceptable, como los costos de oportunidad polti-
cos de los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo
poltico necesario para esta iniciativa.
Decir cul es la manera menos costosa de deshacerse de los
impedimentos polticos para la adopcin de una propuesta polti-
ca -y si vale la pena pagar este precio- es una responsabilidad tan-
to analtica como poltica. El juego de las polticas no es una
carrera de relevos en que el analista corre el primer turno (anal-
44 Para un resumen de esta legislacin vase "Waterways Use Tax Cleared in Final
Days", Congressiomit Q/u1I1erly Aktmnae, 24, 1978, pp. 5n515.
272 RBERT D. BEHN
tico) y luego le pasa la posta al poltico para que corra el ltimo
tramo (poltico) mientras el analista se hace a un lado y observa
pasivamente, tal vez. con frustracin y dolor. Si el analista se retira
despus de correr el primer tramo, descubrir que poco a poco se
introducen modificaciones en sus recomendaciones, se hacen con-
cesiones y se abandonan, de tal manera que, al final, la medida
poltica adoptada casi no se parece a su propuesta.
Esto es lo que pas con la revisin de los proyectos de recur-
sos hidrulicos en 1977 propuestos por el presidente Carter. Se
instal una comisin para que se revisaran los proyectos y se
asignaron analistas a varios equipos que revisaran diferentes
proyectos. Una vez que se terminaron los anlisis, stos se pasa-
ron a los polticos, que decidieron qu proyectos continuaran
adelante, cules se modificaran y cules se borraran del presu-
puesto. En esta etapa de la toma de decisiones, se ignor a los
analistas -curnplida ya su "labor" de preparar los informes con
la informacin necesaria- y las decisiones se basaron solamente
en consideraciones polticas. Si un proyecto tena mayores o me-
nores beneficios que costos no tena importancia. Incluso cuan-
do un anlisis proporcionaba una descripcin particularmente
esclarecedora y dramtica de la ineficiencia econmica de un
proyecto -como la explicacin anterior del Central Arizona Pro-
ject- la informacin ni fue usada para tomar la decisin en pri-
vado ni para defenderla en pblico. En este caso, no era que los
analistas se rehusaran a participar en la toma de decisiones po-
lticas, sino que los polticos simplemente los ignoraron. Y los ig-
noraron porque las experiencias anteriores con otros analistas
los haban convencido de que los analistas podan contribuir en
poco a la toma de decisiones de las polticas.
A fin de superar su reputacin profesional de ingenuidad po-
ltica, los analistas de polticas necesitarn dedicarle ms atencin
a la ciudadana para identificar los grupos electorales que van a
perder (sustancial o simbl icamente) con cada alternativa, deter-
EL ANLISIS DE !'OLTIC/\S y LA POLTICA 273
minar la magnitud de su inters y evaluar sus fuerzas (tanto reales
como mitolgicas). Al mismo tiempo, los analistas tienen que
identificar a los grupos electorales, incluso latentes, que podran
beneficiarse con cada propuesta. Las comunidades electorales no
son rasgos permanentes del paisaje poltico tallados en la roca
desde tiempos inmemorables por alguna misteriosa fuerza que
an no ha podido identificar la arqueologa poltica. Es preciso
crear, organizar, motivar y movilizar a las comunidades electora-
les. Tambin se les puede desordenar, confundir, desmoralizar y
frustrar.
Construir comunidades electorales, podra discutir el analista
tradicional, es responsabilidad de los polticos. S, lo es. Pero el
analista poltico tiene la responsabilidad de indicar cmo se puede
llegar a construirlas mejor. Despus de todo, lograr que los deci-
sores con autoridad, ejecutivos y legislativos, adopten una medida
poltica no slo exige generar apoyo poltico para la alternativa
considerada superior desde el punto de vista analtico, tambin
exige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los
oponentes. Si esto lo hace el poltico por su cuenta, s610 la polti-
ca, y no el balance entre las consideraciones polticas y las sustan-
tivas, dictar cules son los elementos sustantivos a sacrificar en
la medida poltica.
John Mendeloff ha escrito que las mejores ideas del anlisis
de polticas "pueden surgir si acerca uno las dos perspectivas
(econmica y poltica), por lo que se precisa ya sea de un equipo
multidisciplinario o de una cabeza multidisciplinaria"." Yo creo
que el analista poltico cabal necesita una cabeza rnultidiscipli-
naria. Para elegir polticas pblicas y lograr que se adopten y se
implanten es preciso pasar una y otra vez de lo analtico a 10po-
ltico y viceversa. A menos que los analistas se resignen a obser-
var cmo componentes esenciales de las opciones de poltica
4SJohn Mendcloff, Reglllnting Saje/y, Cambridge: MIl' Press, 1979. p. x.
274 ROBERT D. BEHN
cuidadosamente diseadas se abandonan para apaciguar a dife-
rentes grupos electorales, deben profundizar su entendimiento de
la parte poltica del juego. Slo el analista polticas completo, que
sabe qu compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neu-
tralizar a la oposicin y qu sacrificios no debe aceptar a cambio
de ganancias polticas insuficientes, ganar la confianza de los ju-
gadores polticos clave y se convertir en un miembro verdadero
de: equipo que elabora las polticas.
MARTIN LANDAU
8. El mbito propio
del anlisis de polticas*
S
UPONGO QUE la pregunta Zqu es anlisis de polticas?, se nos
ha planteado porque, en estos das, el anlisis de polticas es
en verdad una empresa sumamente popular. El anlisis es "rele-
vante", se alimenta del gobierno y tambin de las fundaciones y,
adems, al incorporar alta tecnologa resulta muy atractivo si no
es que fascinante. La literatura algo voluminosa de los aos re-
cientes indica la popularidad que tiene esta manera de hacer las
cosas. Es ciertamente algo.que hoy importa mucho, razn por la
cual merece algn comentario.
1. Cualquier lectura del material escrito sobre "polticas" (po-
licy) ensea claramente que no es un.concepto bien definido y que
su denotacin no manifiesta la clase de definicin extensional que
indica conductas fcilmente reconocibles por los conocedores del
rea. Como dira Max Born, el concepto no es decidible. Si, para
definir el trmino, recurrimos entonces a los colegas especialistas
del anlisis de polticas, la variedad de respuestas nos har descu-
brir que no hay una regla de uso comn que pueda ayudarnos a
identificar un ejemplo de poltica. En ausencia de tal regla, es
posible usar el trmino en un sentido ms lato. El anlisis de po-
lticas es entonces visto como un subconjunto del concepto de lo
poltico, o como idntico sin ms a lo poltico, como inclusivo de
otras dimensiones (interdisciplinario) o. como medio para atacar
Publicado originalmente conel ttulo "TheProper Domain of Policy Analysis" en
American Jouma/ 01 Polical scienc vol. XXI, numo 2, 1977. pp, 423-427.Traduccin al
espaol de JonathanMolinet.
[275. )
276 MARTIN LANDAU
de manera integrada los problemas sociales. Para algunos la pol-
tica es un asunto de valor - u n ~ declaracin de principios bsicos,
otros restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y
para otros el trmino abarca valores, objetivos y medios. Con fre-
cuencia, los debates sobre polticas parecen discusiones sustanti-
vas, pero con mayor frecuencia slo se trata de discrepancias se-
mnticas. Si sta es una lectura correcta de la literatura, entonces
la poltica misma denota un "conjunto borroso" y el anlisis de po-
lticas es ms cientfico en sus atavos que en la sustancia.
2. Hay quienes proclaman al anlisis de polticas como una
nueva especializacin, un nuevo subcampo de la ciencia poltica.
Esto es toda una curiosidad. La meta del anlisis de polticas es
resolver problemas prcticos. No puede, por esta razn, reconocer
los lmites de algn campo establecido para propsitos analticos.
Su naturaleza le obliga a seguir los problemas a donde quiera que
vayan. No puede ignorar nada que pueda ser relevante con tal de
llegar a una solucin. Para el analista de polticas, entonces, el m-
bito cognoscitivo y todo el dominio operativo de la ciencia poltica
son slo el comienzo de su tarea. La poltica pblica, vasta y com-
plicada como ha llegado a ser, se extiende a cualquier rea de la
vida. En consecuencia, para ser fiel a su objetivo, el analista de
polticas pronto tendra que incluir todas las ciencias sociales e in-
corporar, por aadidura, todo un montn de tecnologa dura. Lle-
var a unidad un dominio de indagacin tan amplio es una empresa
destinada al desorden.
En el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, la enton-
ces nueva administracin pblica asumi todo el mbito de la po-
ltica gubernamental como su dominio de estudio . La operacin
fue racionalizada como un correctivo a la "inicua" dicotoma entre
administracin y poltica que estaba en la base terica de la con-
ducta administrativa, entonces en desarrollo. Se le consideraba
abstracta, distante de los problemas humanos reales y, en algunos
casos, simplemente se consider que rondaba tras las ciencias na-
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS 277
turales. El lema de esta campaa, no del todo desconocido hoy en-
tre nosotros, fue: "la ciencia ms pura es la menos relevante". El
debate, como poda esperarse, fue acre y se centr en los concep-
tos complementarios de disciplina y campo. Por desgracia, la que
hoy tendramos que llamar vieja poltica pblica sencillamente no
se pudo sostener como un campo distinto. Incapaz de mantener
cualquier grado apreciable de esfuerzo sistemtico y disciplinado,
pronto cay presa de ese tipo obsesivo de anlisis introspectivo
que es siempre sntoma de una crisis de identidad. Con frecuencia
cada vez mayor, se escribieron y publicaron numerosos artculos
de buena fe para lamentar la falta de un foco controlado, la au-
sencia de poder terico, lo azaroso y fragmentado de la investiga-
cin y la existencia de un dominio de indagacin tan amplio que
desafiaba toda clasificacin. En suma, lamentaban el desorden in-
telectual de la empresa.
Hoy en da, la poltica pblica ya no es tan exitosa. No es po-
sible construir ningn campo de indagacin ni de especializacin
sobre un dominio mal definido y no restringido. Y, en el caso del
anlisis de polticas pblicas, la probabilidad de lograrlo es an
menor, porque el anlisis de polticas no puede ser autnomo en
la seleccin de sus problemas de investigacin. De muchos de
ellos se puede decir que son, segn la expresin de Alvin Wein-
berg, problemas "transcientficos", necesaria y legtimamente su-
jetos a restricciones polticas y sociales que en cualquier otra dis-
ciplina acadmica o ciencia terica seran consideradas como
intervenciones ultrajantes.
Si se quiere que el anlisis de polticas tenga sentido, sera
bueno concebirlo como ciencia social aplicada. Y sera todava
mucho mejor recordar que se van a aplicar los resultados de una
ciencia terica.
3. Al considerar las polticas en s mismas, la ambigedad ge-
neral de este concepto no oscurece una propiedad cardinal comn
a todos los variables usos del trmino, a saber, que toda propuesta
278
MARTIN LANDAU
de poltica est acompaada de riesgo e incertidumbre. Esto es,
todas las polticas pertenecen a la clase de las proposiciones inve-
rificadas. Las polticas son hiptesis.
Una poltica propone una intervencin para alterar alguna
circunstancia o un modo de conducta. Si est bien formulada
contendr una descripcin de la condicin de estado deseada y
del conjunto de los medios que prometen realizar esa condicin
(es decir, alcanzar sus metas). Debera quedar claro que las pro-
posiciones de poltica estn en tiempo futuro, pertenecen a ese
tiempo. El objeto de cualquier propuesta de poltica es controlar
y dirigir cursos futuros de accin, que es la nica accin sujeta a
control. Consecuentemente, son asertos de la forma "si-enton-
ces", y la nica cosa que sabemos acerca de ellos es que su valor
de verdad no ha sido determinado. Todas las polticas, por tanto,
contienen alguna probabilidad de error y no pueden aceptarse a
priori como correctas. Si una propuesta de poltica es un oroceso
de tipo ingenieril, el producto de una negociacin, el resultado
de un conflicto o el producto de fuerzas histricas o lo que sea,
no cambia su estatuto epistemolgico. Mantiene su carcter hi-
pottico.
Puedo ampliar esto al sugerir que cuando una propuesta de
poltica se formula cuidadosa y completamente, puede tomarse
como una teora. Del mismo modo, precisamente, que una teora
sirve para reducir el valor de la sorpresa en su dominio emprico,
una poltica sirve para ordenar el dominio de su tarea. Si tiene xi-
to (es decir, si es correcta) no producir sorpresas -todo ocurrir
como fue planeado-; por supuesto sera una singular rareza. To-
das las teoras e hiptesis en la propia ciencia son consideradas
como actores arriesgados, se juzga que todas son propensas al
error. El aparato que llamamos metodologa cientfica tiene la
nica funcin de prevenir y eliminar el error. En mi opinin, esta
es la tarea primaria del anlisis de polticas.
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS 279
En otro lado,' trat extensamente este problema. No aporta
nada real repetir ahora toda mi discusin de la manera en que es
posible considerar las polticas y programas como proposiciones
explicables, susceptibles de dar razones por sus actos. Basta aqu
decir que la nocin de explicabilidad y responsabilidad que deriva
de esta concepcin de poltica es emprica, no ideolgica o nor-
mativa. Nuestra tendencia es tratar las polticas como asuntos de
valor y no como pretensiones empricas. Esto se nota especial-
mente cuando una poltica es ms bien compleja. En efecto, entre
ms compleja es una poltica mas difcil es evaluar su valor de ver-
dad. En tales circunstancias, tendemos a formular nuestros juicios
sobre la base de factores ideolgicos, ya que no resulta fcil sus-
pender el juicio cuando urge tomar una decisin. Pero descansar
en factores ideolgicos ocasiona que la racionalizacin desplace la
validacin, una forma de desplazamiento tan completamente ubi-
cua como el desplazamiento de metas. Comprometerse a priori
con una poltica particular comporta un compromiso con su co-
rreccin y efectividad, previo al conocimiento. Aqu,como en la
ciencia, el enemigo es el dogma. La certeza subjetiva enmascara
la incertidumbre objetiva y hace olvidar que toda la poltica tiene
un contenido objetivo, que slo es una eleccin entre muchas. Es
la clase de actitud, tan comn y tan entendible, que "absuelve una
poltica por el mrito de sus motivos".
Sin embargo, es necesario considerar el error potencial de
cualquier poltica. En primer lugar, se requiere una descripcin de
las condiciones sobre las que se va a actuar. Cualquiera de las des-
cripciones contiene supuestos causales y, por tanto, presupone
una explicacin. Es una serie de operaciones claramente proble-
mticas. Despus sigue la solucin del problema, la cual incorpora
una explicacin que se presume y una declaracin relativa a la me-
ta. Aqu es conveniente notar que los estudios de factibilidad que
1"On the Concept of a Self-Correcting Organization", PublicAdministration Review,
n. 33, 533-552, 1973.
280 MARTIN LANDAU
se limitan exclusivamente a la consideracin de la meta son obvia-
mente incompletos, puesto que su obtencin podra no suprimir
necesariamente la condicin indeseada, volverse casualmente
irrelevante y arrojar efectos secundarios indeseados. Tercero,
existe el problema de instrumentacin: la seleccin de la metodo-
loga apropiada. La seleccin de un curso de accin es funcin del
conocimiento, conocimiento de causalidad, y es algo similar a la
seleccin de una terapia. El diagnstico puede ser correcto, la cu-
ra puede ser reconocible, pero la terapia puede estar equivocada,
ser arriesgada o "fallar la meta", Aun si es correcta, existe la cues-
tin de la administracin, lo que ahora llamamos implementacin,
porque la forma en que se ejecuta un programa puede dar al traste
con l aun cuando todos los dems factores se hayan anticipado
correctamente.
ste es el fundamento de mi concepcin del anlisis depol-
ticas. El anlisis de polticas es la bsqueda del error a lo largo
de todo el camino. No es un campo en el sentido acadmico
acostumbrado, a menos que queramos decir que el estudio del
error es una especialidad. No es mi caso. Su tarea es poner a
prueba cualquier poltica a fin de prevenir el error y aprender a
corregirlo. Kenneth Boulding llama a esto la "institucionaliza-
cin de la desilusin", un sistema de crtica que permite probar
las polticas y facilitar la capacidad de autocorreccin. Deberan
preservarse y extenderse aquellos aspectos del anlisis de polti-
ca que tengan este espritu, los restantes deberan abandonarse.
79
.239
"
Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva ..... . . . . . . . . . . . . .. 7
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar ViIlanueva . . . . . . . . . . . . .. 15
Advertencia de los editores 77
l. La orientacin hacia las polticas
Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . . .
2. La concepcin emergente de las ciencias de polticas
Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . . 105
3. Prolegmenos para las ciencias de polticas
y ehezkel Dror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
4. De la ciencia de polticas al anlisis de polticas: Veinticinco
aos de progreso
G. David Garson 149
5. La evolucin de las ciencias de polticas
Willliam Ascher 181
6. Entre el conocimiento y la poltica: Tres caras del anlisis
de polticas
Douglas -Torgcrson 197
7. El anlisis de polticas y la poltica
Robert D. Behn . . . . . . . . . . . . . . .
8. El mbito propio del anlisis de polticas
Martin D. Landau . . . . . . .. 275
( 2811
El estudio de las polticas pblicas, termin de imprimirse
en la ciudad de Mxico durante el mes de julio de 1992.
La edicin en papel de 72 g consta de 2,000 ejemplares
ms sobrantes para reposicin y estuvo al cuidado de
la oficina lito-tipogrfica de
GRUPO EDITORIAL
MAP: 270012-01
ISBN: 9688423181
Comentarios y notas
Comentarios y notas
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