0 veto hos Estados presidencialistas {Algumas reflexes sobre 0 veto no Brasil @ nos Estados Unidos) Macno Adpnave, Kosa, Advogado SUMARIO 1 —— INTRODUGAO il — CONGEPGAO HISTORICA DO VETO — Nogao do Veto — Natureze do Veto — Motives do Veto 1) — GLASSIFIGAGAO Dos VETOS — Quanto & forma — Vetos expticitos — Volos tacitos ~ Quanto & extensdo — Veto absolute — Veto timitado — Veto suspensive — Veto qualificada ~ Veto total — Volo parciat — Reenvio — Vetcs transiativos — Voto transtativo popular — Veto transiativo otigérquico Inf. legisl. Brasilie 0, 23». 89 jan /mar. 1986 139IV — © VETO NAS CONSTITUICSES DO BRASIL — © veto no Brawh Império —~ Constituicdes da Repiblica — © veto na Gonethuigéo de 1891 ~ 0 veto na Conetttuigio de 1834 — 0 veto na Conetitui¢o de 1937 ~ 0 veio na Constituigko de 1946 ~ © veto na Constiui¢o do 1967 V ~ © VETO NA CONSTITUIGAG AMERICANA Vi — CONCLUSAO — BIBLIOGRAFIA CONSTITUICAO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (Zmenda Constitucional n° 1) “art, 89 — Nos casos do art. 43, & Camara ne qual se haja coneluido a vo- tagao enviar o projeto eo Presidente da Repiblica que, aquiescendo, o sanciona- 1a; para o mesmo fim, ser-lhe-fo reme- tidos os projetos havidos por aprovades nos termos do # 3.° do ar:. 51. f 1° — Se o Presidente da Repibiica julgar 9 projeto, no todo ou em parte, ineonstitueional ‘ou contrario ao inte- resse pliblico, veta-lo-a, total ou parcl- aimente, dentro de quinze dias Utels, contados daqusle em que o receber, @ comunicard, dentro de quarenta ¢ olto horas, ao Presidente do Senado Federal Os motives do veto. Se a sangao for ne- gada, quando estiver finda a sossio legis- lativa, 0 Presidente da Republica publt- cara o veto, 42.0 — Decorrlda a quinzona, o si léncfo do Presidente da Repitblica im- portard sangio. $3.9 — Comunicado o veto ao Presi- dente do Senado Federal, este convoct ra as duaa CAmaras para, em sessio con- junta, dele conhecerem, considerando-se aprovado 0 projeto que, dentro de qu Tenta e cinoo ‘iss. om votagao pelea, obtiver 0 voto de dols tergos dos mem- bros de cada uma das Casas. Nesse cast sera o profeto enviado, para promulga- ao, a0 Presidente da Repiblica. $4.9 — Esgotado sem deliberagio o prazo estabelecldo no paragrafo ante- rior, o veto seré considerado mantido.” 10 R. tof, degisl, Brevilia a. 23 n. B9 jon./mar, 1986CONSTITUICAO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMERICA 2. “Todo projeto de lel aprovado pela Camara dos Representantes e pelo Se- nado deverd, antes de se tornar lel, ser remetido a0 Presidente dos Estados Uni- dos. Se o aprovar, ele o assmard; se nio, 0 devolyerd acompanhado de suas obje- goes & Camara em que teve origem; esta entéo fara constar em ata as objegdes do Presidente, e submetera o projeto a nova discussi0. Se o projeto for man- ‘ido por maiorta de dots tercos dos mem~ bros dessa Camara, serd enviado, com as objegées, a outra Camara, a qual tam- bém 0 discutira novamente. Se obtiver dois tergos dos votos dessa Camara, seri considerado lel. Em ambas as CAmtaras, 03 votos serio indicados pelo “Sim” ou. “No”, consignando-se no livro de atas das respectivas Cimaras os nomes dos membros que votaram a favor ot contra, @ projeto de lel. Todo projeto que nio for devolvide pelo Presidente no prazo de dez dias a contar da data de seu rece- Pimento (excetuando-se os domingos) ser4 considerado lei tal como se ele o tivesse assinado, a menos que o Congres- 0, suspendendo os trabalhos, torne im- possivel a devolucéo do projeto, caso em que este no passard a ser lel.” 1 — INTRODUGAO Ao propormos escrever sobre o veto, tivemos em mente apenac tecer algumas consideracoes sobre esse instituto que, para alguns publicistas, encontra-se em franca decadéncia, ou seja, no seu declinio, em decorréncia do fendmeno generalizado de fortalecimento do Poder Executivo, especialmente na elaboracdo das leis. Sem aceitar o negativismo dos que apregoam e vaticinam a “morte” do institute do veto, aceitamos como verdade que as formas do veto se modificam no tempo e no espaco, permanecendo imutavel a sua natureza, seja como “recusa de sangao”, “veto”, “negative”, “renvoi”, “rejet”, ou, no direito francés, como ‘demande de nouvelle délibération”, que sdo fases da evolugao do poder de recusa. O veto foi, sem dtvida, sempre uma instituigéo de crise: o resultado de compromissos entre forgas s6cio-politicas que lutam para substituir, contra outras que querem conquistar o poder. R. inf. legisl, Brasihio a. 23 n. 89 fan./mar. 1986 141Ao analisar o veto, nao podemos perder de vista as causas funda- mentais que determinam o seu exercicio, conforme ensina NAVARRO E BRITTO: sistemas de Governo e as forgas politicas. Segundo esse autor, em sua tese de Doutoramento pela Universi- dade de Paris, “‘o modo de escolha do Chefe do Estado, bem como as relagées funcionais e organicas entre os poderes condicionam a freqiiéncia no uso desta medida excepcional que é o veto. De outro lado, a eleigdo direta do Chefe do Estado e a separagic dos poderes engendram o emprego muito mais freqiiente da “negativa” nos sistemas presidencialistas” (), Tl — CONCEPCAO HISTORICA DO VETO Muito embora possa ser encontrado na Grécia antiga um esbogo do veto sob a forma de consulta popular, podemos afirmar, com toda a seguranga, na esteira de MARIO CASASANTA, que “o veto nasceu em Roma... represanta mesmo o marco de um dos periodos culmi- nantes da civilizagio” (°). Em Roma, encontramos os antepassados do veto sob a forma de intercessio e a auctorites, refletindo a luta permanente entre a demo- cracia e a aristocracia. Suprimido por Sila, que sempre se preocupou em dar a Roma uma forte organizagao aristocratica, 0 veto ressurgiu sob Pompeu, que sucedeu a Sila e favoreceu a democracia, restituindo aos tribunos as velhas prerrogativas, entre as quais se encontrava o veto. Veto (do latim vetare — proibir, vedar, opor) é, nesse sentido, @ oposic¢ao 4 execucdo de um ato, pelo tribuno da plebe ou por um magistrado igual ou superior. Sob a Reptiblica romana, existiam apenas meios excepcionais de combater sentenga proferida. Um desses meios era a intercessio pela qual o magistrado ou um tribuno impedia o ato, opondo o seu veto. Afirma JACQUES ELUL: “cada tribuno pode opor sua vontade a toda decisio que considere prejudicial & plebe”. Mais A frente, acrescenta ELUL: “Este veto é mais poderoso do que o de qualquer outro magistrado. Pode paralisar, sem anulé-las, as ordens dos cénsu- Jes, as deliberagdes do Senado, as proposigées de leis, os votos dos comfcios. O tribuno pode, pois, paralisar inteiramente o Estado impe- dindo-o de tomar uma decisao, ou aplicar qualquer decisao” (*). (15 BRETTO, Luts Navatro, © Veto Levsiative, izudo Comparado, Ministerio da Justiea e Negécios Tnteriores, DF, 1968, p. (2) CABASANTA, Marlo, O Poder de Veto. Bilghe Os Amigos do Livro. Imprensa Oficial do Estado de Minas Gerats, Belo Horisonte. (3) ELUL, Jecques. Histoire dee Institutions, Parle, Prosses Universieatres de France, 1970, 3* edig&o, p. 268, 142 R. Inf. legial. Bresifia a, 23 n, 89 jon./mer, 1986Segue o veto a sua trilha, e em sua trajetéria evolutiva constata- mos que ele surge j4 na Idade Média, na Inglaterra, através da oposi- ¢Ho do rei a determinados requerimentos formulados nos petitions. ‘Transforma-se 0 veto numa prerrogativa Teal. Ensinanos MARIO CASASANTA que: “Na Inglaterra o rei fazia e teoricamente ainda faz parte do Parlamento. Todos os projetos de lei deviam receber-the a aprovacio, sem a qual nfo seriam lei de modo algum. Cabia-lhe também o direito de veto. Podia dirigir mensagens ao Parlamento, convocé-lo, prorrogé-lo, adié-lo, dissolvé-lo. Se aprovava, escrevia fe roi le veult e se desaprovava, fe roi s’avisera” (*), No século XVII aparecem as chamadas leis fundamentais (nao suscetiveis de revisio) que CROMWELL julga imutaveis. Em seguida surgem as normas circunstanciais, resultado de um acordo entre o Parlamento e 0 Lorde Protetor. Ao contrario das normas fundamentais, estas normas podem ser revistas. Nesse caso, se ndo concordasse com qualquer modificagio proposta, tinha o Lorde Protetor A sua disposigao um legitimo veto absolute. Depois das leis fundamentais e das regras circunstanciais vinham as leis ordindrias, que 0 Parlamento votava. Neste caso o Lorde Prote- tor possuia apenas um simples direito de solicitar nova deliberagao, ou seja, 0 direito de veto minimo (veto limitado), 0 que nao impedia esta proposic¢Zo de adquirir condi¢ao de lei rapidamente. £ interessante ressaltar que desde 1707, no tempo da Rainha Ana, 0 veto nio € aplicado. Isto se explica pelo fato de que pertence, quase que de modo exclusivo, a0 Gabinete a iniciativa das leis. Com a evolu- cio do regime parlamentar, 0 veto entra em decadéncia na Inglaterra, caindo no esquecimento e Tessurgindo, no fim do século XVIII, nos Estados Unidos e na Europa Continental, sob a forma de veto qualificade. Relembra LUIZ NAVARRO DE BRITTO que: “A Constituigao de 1787, inspirada na Constituigao do Estado de Massachussetts de 1780, se encarrega de propagar, com o regime presidencial, o novo veto, nas repiblicas latino-americanas” (). ALEXANDER HAMILTON, de cuja pena saiu mais da metade dos ensaios publicados nas Memérias de O Federalista, sob o pseudénimo de Publius, ao defender a conveniéncia do veto, absoluto ou restrito, afirma que o poder de vetar conferido a0 Presidente ‘“‘ndo s6 serve de defesa ao Executivo como também fornece garantia adicional contra a decretagao de leis inconvenientes. Estabelece controle salutar sobre 0 corpo legislativo...” e adiante completa: “o motivo primordial para (4) CASASANTA, Mério, Op. cit, pp. 127 © 128. (5) BRITTO, Luiz Navarro. Op. cit, p. 11. R. Inf. fegist. Brasilia a, 23 n. 89 jon./mar, 1986 143conceder-se ao Executivo o poder em questao consiste em capacita-lo a defender-se, e, em seguida, aumentar as probabilidades a favor da comunidade contra a aprovacio de leis mas em virtude de pressa, inadverténcia ou intengao” (*). ‘A negativa pura e simples idealizada por HAMILTON nao vingou éxito entre os convencionais. Prevaleceu o veto delineado por PINKNEY: reconsitieragao do projeto pelo Legislativo; dois tergos para a Nova aprovagao; sangao presumida, se o Presidente nao assinava em 20 dias e nao conversao em lei, se o Presidente nao assinasse os proje- tos depois do encerramento das sessées. Do texto aprovado pelos convencionais de Filadélfia extraimos a conclusao de que o veto americano nao é uma cépia inglesa, mas sim fruto de uma experiéncia local: a convengdo limitou-se a adotar e adaptar o instituto j4 existente no Estado de Massachussetts. Assim, em que pese a influéncia de WILSON e HAMILTON, partid&rios do veto absolute contra toda espécie de legislagio, como 9 encontrado na Metrépote, foi aprovado o veto condicional tirado da Constituig&o de Massachussetts, que era um poder para assegurar a divisio de poderes e nao uma prerrogativa pessoal como encontrado no sistema inglés. Segundo ensinamento de MARIO CASASANTA “dois motivos afastavam os convencionais dessa cdpia: primeiro, a amarga lembranca que deviam guardar do veto colonial; segundo, 0 conhecimento que tinham de que desde a revolugao os reis da Inglaterra haviam perdido praticamente essa prerrogativa” (*. Nosao do Veto De acordo com a legislacao brasileira em vigor, os projetos de Jei aprovados pelo Congresso, que nao sejam da sua competéncia exclusiva, carecem da sangao do Presidente, a qual significa a sua aquiescéncia 4 matéria votada, Assim, é a sangio uma formalidade constitutiva da lei. A sancdo pode ser expressa, quando outorgada pelo Presidente dentro do prazo fixado pela Constituicdo, e técita se no decorrer do prazo nio houver manifestagao da vontade presidencial. £ dentro do prazo, no caso brasileiro, 15 dias, que o Presidente pode recusar a sang4o por considerar todo o projeto (veto total) ou algumas de suas disposigdes {veto parcial) inconstitucionais ou contrarios a0 interesse publico. Do texto acima, concluimos com MANOEL GONCALVES F. FILHO que “o veto & a recusa da sangio. £ manifestacio de discordan- (6) HAMILTON, Jay ¢ Madison. O Federdlista, Trad, REGGI ZACCONI DE MORAIS. Rio, Editora Nacional de Direita, 1959, n° 73. (1) CASASANTA, Mario. Op. cit., pp. 194 e 135, 144cia do Presidente da Reptiblica em relacdo ao projeto aprovado pelo Congresso Nacional. Ha de ser sempre expresso e motivado. Tem efeito meramente suspensiyo” (*). &, portanto, o veto a recusa total ou parcial que manifesta o Chefe do Executivo — Presidente, Governador ou Prefeito — a proposi¢ao de lei, devolvendo-a ao Poder Legislativo para ser reapreciada, podendo ser rejeitado ou mantido. Para NAVARRO DE BRITTO “o veto legislative é a faculdade, acordada ao Chefe do Estado, de impedir a adocio de uma lei, cujo texto j4 foi aprovado pelas Camaras” (°). ‘Também na obra de MARIO CASASANTA vamos encontrar uma definigo juridica do veto como sendo “o poder que se confere ao Chefe do Executive de devolver a0 Congresso o projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais. para efeito de uma nova consideragio” (#), Para BOMPARD ("’). 0 veto nao é¢ um fato diferente da sanca mas sim a sua contrariedade, uma oposicao & propria sangao. & a neg: 40 da sangio, vinculando sua existéncia A defesa da Constituigdo e no interesse da separacao de poderes, Para muitos publicistas, 0 veto nao 6 apenas a negativa da sangio, mas sim um consectério dela, porque existe uma ver que ela existe. Afirmam ainda que a prova maior que se da de que o veto é conse- qiiéncia da sancdo, est em que sé existe 0 veto onde pode haver sangio. Outros, entre os quais se encontra CASASANTA, afirmam que, em nosso regime. se da exatamente o contrario, pois é antes a sancaio que deve existéncia ao veto. & uma conseqiiéncia do veto; existe porque o veto existe. Para completarmos a nocio do veto, temos que considerar dois elementos essenciais: “a natureza do veto” e “os motivos do veto”. Natureza do Veto Uma discuss2o que muito tem arrebatado os estudiosos da matéria € se o veto é ato de cardter legislativo ou executivo. Enquanto alguns consideram o veto como um ato legislativo, isto é, uma manifestacio de vontade que perfaz a lei, outros ja 0 (8) FERREIRA FILHO, Manuel G. Comentarios @ Constitutcéo Brastleira, Sarei- va, 1977, 2° volume, p. 58. (9) BRITTO, Luiz Navarro, Op. eft, p. 13. 0) CASASANTA, Mario, Op. cit. p. 64, (1) BOMPARD, Reul. Le Veto du Président de ta République et ta Sanetion Royale, Parls, Arthur Rousseau, fditeurs, 1906, p, 89. R. Inf. legisl, Brosifia o, 23 n. 89 jan./mar. 1986 145encaram como um ato executivo procedido em etapa posterior a consti- tuiggo ou perfeigdo da lei. De acordo com estes tltimos, que distinguem o “veto presiden- cial” da “recusa de sangio” concedida aos Reis, somente a segunda pode ser valorada como um ato legislativo, pois 0 monarca “faz parte integrante do Poder Legislativo” e 0 seu assentiments “rend, seul, 1a loi parfaite” (*). Na Constituigéo norte-americana, comentada por VAN HOLST no Constitutional Law of the United States, conforme citacéo de OTACILIO ALECRIM (""), o veto é ato de carater executivo, porque a Constituigao confere fungdo legislativa exclusivamente ac Congresso, Assim, o veto nao deve ser considerado como uma parte do Poder Legislativa, pois 0 Congresso sozinho é o autor das leis. O direito de veto permite unicamente paralisar as dispos'ées cditadas pelo Par- famento. No entanto, a maioria dos estudiosos do assunto pensa de modo diferente, porque considera o veto ato de carder legislativo, tendo em vista ser de evidente cooperacao na elaboracao da lei. 3& no nosso direito patrio, o mestre AURELINO LEAL ('*) opina que 2 sangdo presidencial e, portanto, o veto. nao constitui uma cola- boracdo na feitura das leis, Para ele, a expressdo aquiescéncia exprime ato diferente de colaboragao. Aquiescer consentir, enquanto que colaborar 6 ajudar outro nas suas fungdes. Assim, somente uma vez, na vida de um projeto, o Presidente é colaborador do Legislativo: quando exerce a iniciativa governamental, apresentando-lhe propos- tas de lei. Mais adiante, afirma AURELINO que o Presidente nada acrescenta as propostas do Congresso, ndo Ihes toca na contextura. Examina-as, submete-as ao contraste constitucional e utilitario. Contestando AURELINO LEAL, diz CASASANTA: “se se consi- dera a auloridade que o aplica, o velo é em nosso regime, ato de caréter executivo; se se considera a natureza, é ele de carater legis- lativo, pois importa colaboragao, e "do pequena, na obra legistativa, sobretudo quando é parcial caso em que BARBALHO chega a consi- derélo uma verdadeira emenda supressiva" {**). Como se pode ver, parece que as objegdes que se fazem visando a negar a natureza legislativa do veto gravitam em torno de dois argu- mentos: o principio da separagao dos poderes e a intervengiio do veto na fase da eficdcia da lei. 12) BOMPARD, Raul. Op. cit., pp. 10 2 89. 3) ALECRIM, Otacilio, O Sistema de Veto nos Estados Unidos. Rio, Instituto de Estudos Politicos, 1964, pp. 31 & 85. (Q LEAL, Aurelino, Teoria ¢ Prética da Constttuicto Brasileira. Rio, F. Briguiet e Cla. Editores, 192%, pp. 22, 224 e B45. (45) CASASANTA, Mario, Op. eft., p. 91. 146 R. Inf, legisl, Brosilia 0. 23 n. 69 jan./mar, 1986Sobre o papel legislative do Presidente, embora nao seja tao importante quanto o do Primeiro-Ministro num regime parlamenta- rista, nao se deve cometer o erro de subestimé-lo, pois as Constitui- ¢6es, no caso especial do Brasil e dos Estados Unidos, outorgam a ele © poder de veto sobre toda a legislacio, J& declarou a Corte Suprema dos Estados Unidos que “a Constituigao, ao conceder ao Presidente o direito de rejei¢io condicional da legislagio — geralmente chamado veto —, confia-lhe uma autoridade e impéelhe uma obrigacdo da mais alta importancia”, Na feliz afirmativa de BERNARD SCHWARTZ, “o poder de veto tornou-se assim uma ameaga permanente aos patrocinadores de proje- tos e tem-se constituido num instrumento de negociacao para a elabo- ragdo de outros projetos em substituigio aos rejeitados” (""). Motives do veto Tanto na Constituicao do Brasi! como na americana o Presidente tem de apresentar as objecées ao devolver um projeto ao Congresso para reapreciagdo. Assim, a recusa, que se faz através do veto, tem de ser fundamentada, motivada. Dois sio os motivos, os fundamentos aceitos para a recusa da san¢ao: a inconstitucionalidade e a inconvenién- cia. No primeiro caso, somente quando ha incompatibilidade com a Lei Magna, ou seja, um motivo estritamente juridico. No segundo, trata-se de motivo estritamente politico, que envolve uma apreciagao de vantagens e desvantagens. Por inconstitucionalidade, o veto revela o Presidente como guar- dijo da ordem jurfdieca; por iInconveniéncia, j apresenta o Chefe do Executive como defensor do interesse piiblico. Nos Estados Unidos, nos primeiros anos da Republica, 0 veto foi usado com muita parciménia ¢ o scu emprego s6 se deu por inconsti- tucionalidade dos projetos. Durante os quarenta primeiros anos do Governo Republicano, 0 Presidente apds 0 veto apenas nove vezes. O uso to restrito do veto, nos Estados Unidos, nos seus primérdios, explicado pela juventude do regime e o respeito, quase religioso, teoria da separacio dos poderes, além da hegemonia histérica das Assembléias. Na op'niio de NAVARRO DE BRITTO, “‘contrariamente ao veto por inconstitucionalidade, o veto por inoportunidade torna o legistador ativo. Ele alimenta a dialética parlamentar — abre e provoca discus- soes — de maneira positiva, ..” ("), 6) SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio, Porense, 1966, B. 130. (11) BRITTO, Luiz Navarro. Op. cit, p. 30, R, Inf, logisl. Brosilio 0. 23 mn. 89 jan./mar. 1986 a7TH — CLASSIFICACAO DOS VETOS Tendo em vista as diversas classificagdes existentes, tanto no Brasil como nos Estados Unidos, optamos pela que nos pareceu mais clara, mais légica e detalhada, que é a classificagao de NAVARRO DE BRITTO (*#): I — Quanto a forma 1 — expltettos 2 — thcitos TT — Quanto 4 extensao 1 — absolute 2 — limitado 2.1 — suspensive 2.2 — qualificado 2.2.1 — total 2.2.2 — parcial 2,3 — reenvio 3 — translativo 3.1 — popular 3.2 — oligérquico T — Quanto 4 forma Objetivando acehtuar a diferenca entre o veto e recusa de sangio, distinguem-se 08 votes do Chefe do Poder Executive em explicitos on tacitos. 1 — Vetos explicitos ‘A auséneia de sangdo, na legislagao brasileira, dentro do praza constitucional, ndo faz eaducar o projets. Pelo contrario, o torna lei, perfeita e acabada, porque o siléncio do Chefe do Executivo implica em sangao. Assim, o veto deve ser manifestado em termos expressos, sem eguivocos. De acordo com a Constituicdo brasileira, a oposigio do veto deve ser manifestada na quinzena. Somente a fundamentacao do veto é que pode ser comunicada até quarenta e oito horas, depois da quinzena. (48) BRITTO, Lulz Nevarro, Op. cit., pp. 32 até pag. 62. 148 Re Tat tegith Brasilia o, 23 0, 69 jan./mar. 1986Com excegado da Constituigao brasileira de 1824 (arl. 67 -— “Se o nao fizer dentro do mencionado prazo, terA 0 mesmo efeito como se expressamente negasse a Sangao”), a lei nao concede ao rejet o benefi- cio do siléncio. seu valor juridico encontra-se na deliberagio negati- va expressamente manifestada pelo Chefe do Estado. Assim, em quase todos os Estados republicanos, torna-se obriga- torio o carater explicito do veto. Em quase todas as monarquias, exis- tiam formulas obrigatérias, ou seja, certas expressdes para o exerci- cio do veto. Na Constituicio Imperial do Brasil, no seu art, 64, consta que, a0 recusar o seu Consentimento, o Imperador deveria responder nos seguintes termos: “O Imperador quer meditar sobre o projeto de ‘ei, para a sea tempo o resolver.” Acresce ainda que. com raras excegées (Finlandia e Portugal), 0 projelo rejeitado pelo Chefe de Governo deve ser encaminhado ‘ao Congresso acompanhado de mensagem expondo os motivos da deci- sio. Diferente da sancio. que exige apenas a assinatura do texto, o ato negativo do Presidente deve ser motivado. Sem uma justificativa escrita, as Camaras devem desconhecer 0 ato do Chefe do Executivo. Tanto nas Constituigdes brasileiras, de 1891 até a atual, como na Constituigao americana, a alegacao dos motivos, das objegses é condi- cdo sine qua non para a reapreciacao do projeto pela Camara. 2 — Vetos tacitos Inicialmente. deve-se ressaltar que a forma tacita do veto nao ¢ muito divuigada nos Estados republicanos. No Brasil, como j4 frisamos acima. 0 siléncio do Chefe do Poder Executivo implica em sangdo do projeto apresentado e nao na sua recusa, Nos Estados Unidos existe uma forma de velo implici encontra na tila parle da secao VU do art. 19 da Constituigao. acordo com esse dispositivo, o Presidente da Republica dispde de 10 dias para reenviar o proieto, sob pena de aprovacao tacita, a “menos que o Congreso, suspendendo os trabathos, torne impossivel a devolu- G40 do projeto, caso esse em que nao passard a ser lei”. Segundo NAVARRO DE BRITTO ('*, os Presidentes Monroe. Johnson ¢ Cleveland foram fregiientemente ao Capitélio nas uiltimas horas de sessées, a fim de poderem assinar os projetos antes que o Congresso entrasse em recesso. No entanto, se o Presidente nao assina © projeto, seu siléncio provoca o que os autores chamam de pocket-veto, Desta forma, os projetos langados no final das Legistaturas ficam engavetados ma mesa do Chefe de Estado. Assim, diz WILSON ACCIOLI (*), 0 Presidente dos Estados Unidos, quando pretende pér « ITTO, Luiz Novarro, Op. cit, p. 41. (20) ACCIOLT, Wilson. Instituigdes de Direito Constitucioval, Rio, Forense, 1978, pp. 338 © 339, K Int. legisl. Srasilia @. 23 n. B9 jan./mor. 1986 149termo a um projeto, de modo que, mesmo vetando-o totalmente, uma vez que Ihe é negado o veto parcial, nao corra o risco de ser obrigado a aceitalo, posteriormente, em decorréncia da derrubada de seu veto, aplica o que conhecemos como veto de bolso {pocket-veto). Ainda segundo ACCIOLI, citando BINKLEY e MOSS, esta especie de veto nao é suspensivo, mas definitivo, e desde que uma torrente de projetos possa se acumular na mesa do Presidente, no término da sessio, torna- se entdo extraordinariamente significative tat poder nas suas maos. Esse veto de bolso corresponderia ao veto absoluto, Portanto, o veto tacito decorre da passividade do Chefe de Esta- do. Seu silencio significa aposigio do veto. Il — Quanto @ extensdo ‘Muito embora:a faculdade de impedir seja sempre a mesma, 0 seu raio de aggo e de'efeitos varia em diversos graus, Temos. quanto a extensao, trés formas de veto, as quais serao examinadas adiante. 1 — Veto absolute Dizse veto absoluto quando a oposicao do Chefe de Estado nao pode ser removida por qualquer nova deliberacdo do Poder Legislati- vo. No entanto, nas Constituigées modernas sfo raros os casos de velo absoluto. Modernamente. os paises recusam essa modatidade de veto. Embora defendido por ALEXANDER HAMILTON, a Convencao de Filadélfia, endeise elaborou a Constituigao de 1787, nao adotou o veto absoluto, mas o suspensivo ou qualificado. Usando dessa faculdade, 0 Chefe de Estado impede definitiva- mente a criag3o das leis, paralisando a vontade parlamentar que nao dispée de nenhum meio juridico para elimina-la. O veto absoluta é uma instituicado dos Estados monarquicos. muito embora nao tenha sido muito utilizado mesmo nos reinos constitucio- nais, Nas Constituigdes republicanas vamos encontrar esse tipo de veto somente nos Estados Unidos. Trata-se do pocket-veto ja estudado acima, que nao tem precedente em pais algum. Segundo a ligo do mestre MARIO CASASANTA, “‘o veto absoluto convém, sobretudo, 4s monarquias... Esta espécie de veto oferece um carater passivo, é simplesmente a auséncia da san¢ao, nao exige assi- natura real, nem referenda ministerial...” (*). 2 — Veto llimitado Com o veto limitado, a oposi nas paralisa temporariamente os projetos, até uma deci H) CASASANTA, Mario. Op. cit, p. 111 0 do Presidente da Repiiblica ape- final do 150 R. Unf. Uegisl. Brovitio «. 23 n. 89 jon./mor. 1986Congresso. Torna-se assim o veto limitado na sua extensdo. , sem duvida nenhuma, a cristalizagao das conquistas parlamentares. Vamos abaixo estudar 0 veto suspensivo, o veto qualificado e o reenvio, que sao formas de veto limitado. 2.1 — Veto suspensivo Na classificagao de AURELINO LEAL (2, veto suspensivo € 0 que acarreta para o Poder Legislative um novo exame do projeto, & vista das razdes apresentadas pelo Executivo para nao sancioné-lo, por inconstitucional ou por ser contrario aos interesses nacionais. Da ligio de AURELINO LEAL deduzimos que o veto suspensivo 6 a faculdade de se obrigar o Poder Legislative a se pronunciar de novo, seja sobre o veto total, que abrange todo o projeto, seja sobre o veto parcial, que atinge parte do projeto. Temos, portanto, que o veto suspensivo é de uso mais intenso, uma vez que nao invalida o projeto, mas apenas devolve-o ao orgao legislativo para nova apreciacio. © veto suspensivo, que foi criado pela Constituigao francesa de 1791, encarnou a vitéria das idéias liberais. 2.2 — Veto qualificado Chama-se veto qualificado, o que certos autores chamam de condi- cional, a negativa do Chefe de Estado que o Congresso pode derrubar pelo voto de uma maioria parlamentar especial, ja prevista na Consti- tuicao. E uma forma mais avancada, que 0 veto suspensivo, criada pela Convengao de Filadélfia. Enquanto que no qualificado ha exigéncia de quorum especial (maioria), no veto suspensivo esta exigéncia é secundaria uma vez que a segunda votacio se realiza em outra legisla- tura. No dizer do insigne NAVARRO DE BRITTO“... no curso de suas numerosas adaptacdes, notadamente nos diferentes Estados-Membros dos EUA, concedeu-se 20 Chefe do Estado 0 direito, nao somente de se opor a todo o bill, por inteiro, mas ainda, parcialmente, a apenas certas disposigbes do projet”... (3) ‘Vamos examinar agora as duas formas de veto qualificado: o total e o parcial. 2.2.1. — Veto total © veto, seja total, seja parcial, € apenas suspensivo. Nao é ato de deliberagao negativa, do quai resulta a rejei¢ao definitiva do proje- (22) LEAL, Aurelino, Op. cit, p. B45. 3) BRITTO, Luiz Navarro. Op. cit., pp. 49 € 50. R. Inf, legisl. Brasilia a, 23 n. 89 jan./mor, 1986 151to, o veto absolute, mas ¢ ato de recusa, cujo reexame pelo Legisla- tivo poder4 ser superado por maioria qualificada. Quando a recusa do Chefe do Executivo incide sobre todo o proje- to, por motivos que alegara, dizemos que o veto é total, que é uma instituigao americana. No Brasil, a Constituigao do Império consagrava 0 direito de veto total no seu art, 44. No mesmo sentido prescreve a Constituigio de 1891, no seu art. 37, § 19. Nao era conhecido ainda o veto parcial que vamos estudar logo abaixo. 2.2.2 — Veto parcial Considerado em seus efeitos. o velo parcial é uma originalidade de nosso direito e foi adotado pela primeira vez na reforma constitu- cional de 1926. No entanto, Constituigées estaduais tanto do Brasil como dos Estados Unidos ja conheciam o veto parcial. © Estado de Arkansas, nos EVA, foi o primeiro que introduziu em sua Constituigaéo, em 1859, o veto qualificado parcial: “O Governador pode desaprovar todo o artigo (item) ou todos os artigos de todo o projeto de lei sobre abertura de créditos, desde que compreendendo artigos distintos.” Ja em 1861, era a vez do Estado da Geérgiz. Em mensagem de janeiro de 1988, Roosevelt informava que 39 Estados americanos ja tinham inserido em suas Constituigdes 0 veto parcial. Como ja afirmamos acima a Constituigdo brasileira de 1891 nao cuidou do veto parcial, a exemplo da Constituicdéo americana, da qual recebeu enorme influéncia. ‘Embora tenha stdo o Brasil pioneiro na introducdo do veto parcial, 6 de salientar que sua criagdo objetiva atende a uma necessidade universalmente sentida, que era a de dar ao Executivo os meios para arrancar, dos textos legislativos, os famosos pingentes ou caudas que eram acrescentados maliciosamente durante o debate parlamentar. Esses riders, assim ehamados pelos norte-americanos. eram disposi- goes estranhas ao texto em elaboragdo, quase sempre nos projetos de leis orgamentarias que, obrigatoriamente, tinham de ser sancionados pelo Presidente, se nao pretendesse fulminar todo o projeto. O Presidente, sem o veto parcial, encontrava-se desarmado diante dos riders que constituem uma forma sutii de chantagem politica. Para evitar os abusos dos parlamentares, 0 veto parcial tornou-se imprescindfvel, muito embora passasse entre nés a servir para abusos por parte do Governo, pois se doutrinariamente o veto parcial nao servisse para desfigurar o projeto, na pratica o Executivo colhia pelo 132veto, até palavras isoladas dentro do texto, mudando-lhe muitas vezes radicalmente o sentido. Como reagio a essa pratica abusiva do Executivo, a Emenda Cons- titucional n° 17 & Constituigao brasileira de 1946 restringiu o veto parcial ao texto de “artigo, paragrafo, inciso, item, numero ou alinea”. No entanto, a Emenda Constitucional n° 1/69 4 Carta de 1967 fez voltar a situagao anterior. Muitos no Brasil criticaram os orcamentos rabilongos, os enxer- tos de medidas estranhas & matéria financeira. Este mal foi comum tanto no periodo do Império como na Republica. RUL BARBOSA combatia essa forma de corrupcao e ja pregava na tribuna ¢ na imprensa a necessidade de exlirpar esse canero do orgamento. Em sua mensagem a0 Congresso, em 1922, Epitacio Pessoa, com a coragem que Ihe era peculiar, denunciou, com veeméncia, essa imora- lidade. Coube a Arthur Bernardes, quando Presidente da Republica, a iniciativa do projeto de revisdo constitucional visando a extirpar esse mal que corrompia a administragio piblica, introduzindo na Emenda Constitueional de 1926 o veto parciat ¢ proibindo as caudas orgamen- tarias. Para melhor compreensao dessa medida saneadora, vale a pena transcrever 0 artigo da Constituicao brasileira de 1891, apos a Emenda n® 33, de 1926: “Art. 37 — O projeto de ei, adotado numa das Cainaras. sera submetido a outra; e esta, se o aprovar, envid-lo-a ao Poder Executivo que, aquiescendo, o sancionara e promulga- ra. § 12 — Quando o Presidente da Republica julgar um projeto de lei, no todo ou em parte. inconstitucional ou con- trario aos interesses nacionais. 0 velar total ou parcialmen- te, dentro de dez dias tteis a contar daquele em que o rece- beu, devolvendo, nesse prazo e com os motivos do veto, « projeto ou a parte vetada, A Camara onde ele se houver iniciado.” Todas as Constituigdes que vieram posteriormente consagraram © veto total eo parcial. Assim, est patenteado um avanco do dircito patrio em relacdo ao direito norte-americano, nesta questao. Apesar das vantagens moralizadoras do veto parcial, este insti- tuto sofreu sérias objecdes por parte de alguns publicistas brasiletros. Buscamos em MARIO CASASANTA (**) algumas dessas objegdes levan- (2) CASABANTA, Mario. Op. cit, p. 212, 23m, 89 jan jmar. 1986 ~ 453tadas contra a Emenda n? 33 que introduziu o veto parcial na Consti- tuicéo do Brasil: a) arma o Executive de forga demasiada; b) destréi a correlacio organica dos artigos de lei; ¢) equivale a uma emenda supressiva; d) nao existe em nenhuma Constituigao do mundo; e) nao tem apoio de Rui Barbosa; f) prende-se a um institute em decadéncia; g) esta mal redigida, porque a palavra interesse, com o sentido com que a aplicam, nao é vernacula. A adocio do veto parcial provocou o levantamento de trés ques- toes fundamentais, no entendimento de LUIZ NAVARRO DE BRIT- TO (). A primeira, diz o consagrado autor, é relativa a promulgacao © publicacao da parte nao rejeitada do projeto. A maioria dos autores declarou a devolugio exclusiva da parte rejeitada. Seria assim uma sangao fragmentada. Outros autores j4 preconizaram a unidade do ato presidencial, ou seja, a parte aprovada deve esperar a decisio final do Congresso, a fim de que a lei seja promulgada no seu conjunto. Com muita lucidez nos ensina o constitucionalista MANOEL GONCALVES FERREIRA FILHO: “... Em nosso direito enquanto a parte vetada, e sé ela, é sujeita 4 reapreciacdo, a parte nao vetada 6, ‘ipso facto, sancionada e promulgada para que, publicada, entre em vigor. Ora, se o veto parcial nao for aceito pelo Congreso, isto 6, se este, pela necessdria maioria, mantiver a parte vetada, a reapreciacio torna lei — independentemente de sangdo presidenciat — essa referi- da parcela que fora vetada. Como lei, esta fragao devera ser, entao, promulgada para, depois de publicada, entrar em vigor. Assim, a parte de uma lei que, tendo sido vetada, foi mantida pelo Congresso tem data de promulgacao diferente da do restante nao vetado do projeto primitivo. Isso, por sua vez, torna possivel e, até provavel, que as disposiges nao vetadas e votadas (mas reiteradas pelo Congresso) entrem em vigor em datas diferentes com todas as conseqiléncias que dat decorrem.” Assim, depreende-se do texto acima que 2 parte vetada da lei entra em vigor na data da publicacao da rejeicao do veto parcial. A segunda questao suscitada por NAVARRO DE BRITTO é quan- to & extensao do veto parcial. No direito p&trio, a Emenda Constitu- cional n? 17 & Constituicdo de 1946, como j4 foi citada acima, foi Jamentayelmente revogada pela Emenda Constitucional n? 1, de 1969, (95) BRITTO, Luis Navarro. Op. cit, p. $4. 154 R. Inf. legisl, Brasilia a. 23 n. 89 jan./mar. 1986que permite o veto de palavras isoladas dentro do texto, 0 que da mar- gem, muitas vezes, 4 mudanga no sentido on até mesmo a seu alcance. A terceira questo diz respeito ao fato de que, se o Presidente apés seu veto total a um projeto, pode o Congresso rejeitar parcial- mente o veto? De um modo geral, os estudiosos do assunto respondem afirmati- yamente, sob o argumento de que o Parlamento deve dispor sobe- ranamente do seu poder de decisio. Com relagdo ao veto parcial parece-nos que nao ha problema, uma vez. que a apreciacdo das disposigdes vetadas deve ser fragmenta ria e nada impede que o Congresso acolha umas objecées ao projeto e recuse outras. Quanto ao veto total, ¢ oportuno relembrar o episodio da recusa de sangao oposta ao orcamento por Bpitécio Pessoa, porque nao con- cordava com as caudas enxertadas, na esperanca de que o Congreso rejeitasse parcialmente 0 veto. 2.3 — Reenvio (pedido de nova deliberagio) A prerrogativa concedida ao Chefe de Estado de pedir ac Parla- mento uma nova deliberagao sobre os projetos, chama-se reenvio, O Parlamento nao pode recusar o pedido feito pelo Chefe do Poder Executivo através de mensagem expondo os motivos de recusa. _ Enquanto 0 veto suspensive esta condicionado a renovacgao da legislatura, 0 reenvio 4 segunda deliberagao do Parlamento pode ocor- rer logo apés recebida a mensagem de devolugio. Diferencia-se também do veto qualificado, uma yez que a derru- bada da recusa presidencial ndo esta na dependéncia da obtengao do quorum especial. Trata-se, como se vé, de uma forma atenuada do veto legislativo limitado. © reenvio pode ser considerado como uma instituigo francesa por exceléncia, assim como o veto qualificado uma instituicdo ameri- cana. Mediante o uso deste instituto. os Chefes de Estado podem para- lisar a construgio legislativa durante varios dias, dependendo do prazo estabelecido pelas respectivas Constituicdes. Na Constituigao francesa de 1958 esta previsto o reenvio parcial, ou seja, nova deliberagio sobre determinados artigos de projetos. Nos Fstados Unidos, a Constituigao do Estado de Connecticut prevé o uso do reenvio pelo Governador. R. Ink, legisl. Brasilia @, 23m. 89 jan/mer 1986 155