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El principio de capacidad de pago... - González y Bonilla, coord.

- 1

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA


FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO
- CID -

GONZALEZ Jorge., BONILLA Edna., 2006, coord.


El Principio de Capacidad de Pago y la Financiación de
las Universidades Públicas, Universidad Nacional,
Ministerio de Educación, Bogotá, mimeo.

EL PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO Y LA


FINANCIACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

INFORME FINAL

Bogotá D.C., 2006


FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID

EQUIPO DE INVESTIGADORES

Jorge Iván González Borrero


Edna Cristina Bonilla Sebá
Miguel Gordo
Santiago Grillo Astudillo
Consuelo Gutiérrez
Jorge Muñoz
Mónica Oviedo
Pedro A. Pinilla
María Cristina Rodríguez
Jorge Armando Rodríguez
Jorge Enrique Sáenz

ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN

Luís Francisco Espitia


Ángel Ricardo Peña
Brenda Salas F.

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El principio de la capacidad de pago y la financiación de las universidades públicas
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID

EL PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO Y LA


FINANCIACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

1. INTRODUCCIÓN

En el 2005 el Ministerio de Educación Nacional y la Asociación Colombiana de


Universidades convocaron mesas de trabajo con el fin de analizar diferentes temas
relacionados con la educación superior. El tema de la financiación (de los
estudiantes y de las universidades) ocupó un papel central en las discusiones 1/. En
el campo internacional, el Global University Network for Innovation (Guni),
también le dio una importancia privilegiada al examen de la financiación de la
educación superior. En este marco, el Ministerio de Educación Nacional y el Centro
de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad Nacional suscribieron el convenio 461 de 2005, con el fin de examinar
modalidades de financiación de la educación superior que complementen las
actuales fuentes de recursos.

Proponemos una contribución parafiscal que tiene las siguientes características:


i) Está a cargo exclusivamente de los graduados de la universidad pública. ii) Los
graduados serán responsables de la contribución sólo cuando su nivel de ingresos los
convierta en contribuyentes del impuesto sobre la renta. iii) Los valores de
matrícula que actualmente se tienen establecidas continúan operando de la misma
manera, manteniendo los subsidios de acuerdo con la capacidad de pago adoptadas
por cada institución. iv) La contribución se pagará durante 15 años calendario. Es
posible que durante algunos de estos años la persona no alcance el umbral para ser
contribuyente. En tal caso, el número de años en los que efectivamente tiene que
pagar se reducen. Si, a modo de ejemplo, durante 5 años (continuos o discontinuos)

1/ Para Ascun (2005) es importante tener en cuenta el “deterioro de la capacidad económica de los padres de
familia para asumir los costos de matrícula y manutención de sus hijos”, y la “situación fiscal por la cual
atraviesa el país”.
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el egresado no tiene ingresos suficientes para superar el umbral de contribuyente, el


pago efectivo se reduce a 10 años. v) Los valores globales del modelo los
estimamos a partir del monto agregado del subsidio (gasto per cápita menos
matrículas). vi) El monto total de la contribución no será indexado ni afectado con
intereses como sucede actualmente con los créditos estudiantiles.

La contribución no lleva a eximir al Estado de sus compromisos financieros frente a


la educación superior pública. Los nuevos recursos pueden cumplir varios
propósitos: ampliación de cobertura, apoyo a la investigación, fortalecimiento de la
calidad de la educación superior, etc.

En el Ministerio de Educación tuvimos el apoyo del viceministro Javier Botero, de


Tatiana Olarte, Carolina Guzmán y María Fernanda Polanía. Les agradecemos su
colaboración, y su permanente interés por el estudio.

2. CAPACIDAD DE PAGO Y PRINCIPIO DE BENEFICIO

En los últimos diez años la universidad colombiana ha vivido un proceso de


renovación, que toca a las privadas y a las públicas. La reflexión tiene que ver con
la calidad y la cobertura. Y en esta dinámica la financiación se ha convertido en una
pieza central. Los problemas financieros son distintos en las universidades privadas
y en las públicas. Mientras que las privadas tienen exceso de oferta, las públicas
tienen exceso de demanda. Ambas dinámicas están relacionadas.

Las dificultades por las que atraviesa la economía colombiana desde mediados de
los noventa 2/ se han reflejado en una menor demanda de cupos en las universidades
privadas. La caída de los ingresos de las familias se ha manifestado en una presión
sobre la universidad pública. Para muchas familias pobres el valor de la matrícula
de la universidad privada es impagable. La demanda de cupos en las universidades

2/ En 1999 la tasa de disminución del PIB fue un record histórico, por lo menos desde que se organizaron las
cuentas nacionales hace unos 50 años. La tasa de desempleo también alcanzó un nivel sin precedentes. Y
para complicar el panorama, la pobreza y la desigualdad aumentaron en la segunda mitad de los noventa.
Ver, CID (2003, 2004, 2006).
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oficiales está creciendo rápidamente y como la oferta no aumenta, la relación entre


los admitidos y los inscritos está bajando. De acuerdo con los resultados de la
Encuesta de Calidad de Vida, en 1997 la matrícula universitaria pública equivalía al
29.4% del total. En el 2003 la proporción subió a 38.57%. En este período la
universidad privada perdió 5.000 cupos.

En la Universidad Nacional la relación admitidos/inscritos es menor del 10%. Si


analizamos este porcentaje desde la óptica de los bienes públicos de Samuelson
(1954), la universidad pública sería un bien público cada vez más imperfecto porque
genera rivalidad y deja por fuera 90% de los que se presentan. Desde el horizonte
propuesto por Samuelson, la universidad pública es un bien público no puro porque
crea rivalidad y exclusión. En la teoría de Samuelson la financiación de los bienes
públicos responde al principio de capacidad de pago. Y el de los bienes privados al
principio de beneficio.

En la figura 1 presentamos la relación entre precio, matricula, tasa, contribución e


impuestos. Estas modalidades de financiación reflejan la tensión entre eficiencia y
equidad. Entre el principio de beneficio 3/ y el de capacidad de pago.

Figura 1

La tensión entre la eficiencia y la equidad, y entre los principios de capacidad de pago y de beneficio

Equidad Eficiencia

Capacidad de pago Beneficio


Smith

impuesto tasa y contr. matrícula precio

La flecha roja de la parte superior corresponde a la tensión entre equidad y


eficiencia. Y la flecha azul representa la tensión entre los principios de capacidad de
pago y de beneficio. La capacidad de pago lleva a hacer la pregunta por la equidad.

3/ “Bajo un estricto régimen de imposición según el beneficio, cada contribuyente sería gravado de acuerdo
con su demanda de servicios públicos” (Musgrave y Musgrave 1989, p. 267).
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Y el principio de beneficio remite a la eficiencia. El impuesto es la expresión


concreta de la capacidad de pago, y la matrícula al principio de beneficio. La
universidad pública gratuita se financia a través del principio de la capacidad de
pago. La tasa y la contribución ocupan un lugar intermedio entre el impuesto y la
matrícula porque conjugan elementos propios de la capacidad de pago y del
beneficio.

En la figura mencionamos a Smith (1759, 1776) para recordar que los autores
clásicos siempre pensaron que la educación no podía valorarse en términos de
precios. El mercado, decía Smith, es muy bueno para determinar el equilibrio entre
la oferta y la demanda de pan, de alfileres, de zapatos, etc., pero es pésimo para
asignar recursos en otros campos, como la educación, la salud 4/. Si el mercado no
opera es necesario recurrir a la capacidad de pago. Smith (1776) alabó los sistemas
tributarios progresivos. Puso en evidencia la diferencia entre la capacidad de pago y
el principio de beneficio 5/. Aún si se hacen esfuerzos por estirar el principio de
beneficio, en la educación nunca se podrá llegar a la determinación de un precio,
como en el caso de otros bienes 6/. Por esta razón la matrícula no es idéntica al
precio. La matrícula es una aproximación subóptima a la eficiencia, ya que la
relación óptima estaría dada por la identidad entre el precio y el costo marginal. La
matrícula fundada en el principio de beneficio es un cuasi-precio. La tasa y la
contribución conjugan ambos principios 7/. La financiación de los servicios públicos

4/ Ver, por ejemplo, Smith (1776, p. 639).

5/ En el libro V expone la teoría del beneficio, según la cual el costo de los gastos públicos debería cubrirse en
proporción al beneficio recibido por cada contribuyente. Mill (1848) desarrolló el concepto de sacrificio
igual. Los contribuyentes deben asumir el mismo sacrificio al cubrir sus impuestos. Ello implica que la
tributación debe adecuarse a la capacidad de pago de cada persona.

6/ Ello tampoco es posible en el caso de la salud (Arrow 1963, 1964, 1965).

7/ “Aunque el impuesto general sobre el beneficio resulta de interés principalmente como concepto teórico,
las aplicaciones prácticas de la imposición del beneficio se pueden encontrar en casos concretos, en los cuales
son provistos determinados servicios sobre una base de beneficio. Este puede ser el caso cuando la
financiación directa toma la forma de derechos, tasas sobre el usuario o peajes. O pueden aplicarse
indirectamente ciertos impuestos en lugar de tasas, tal como sucede en la imposición sobre la gasolina y otros
productos para la automoción con el fin de financiar carreteras... La razón para la financiación por medio de
tasas directas sobre el usuario está clara cuando los bienes o servicios provistos por el gobierno tienen la
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siempre combina ambos principios. No es posible que la totalidad de los recursos se


obtenga de una sola fuente de financiación 8/.

En su definición de los bienes públicos, Samuelson (1954) diferencia el precio del


cuasi-precio. A medida que el bien tiene características más cercanas a un bien
público (no exclusión y no rivalidad), el distanciamiento de los precios es mayor. Si
el bien es público puro el precio desaparece. La financiación del servicio debe
realizarse a través de los impuestos. Los tributos no tienen relación con los precios
por dos razones fundamentales. La primera es la personalización del impuesto
frente a la impersonalidad de los precios. Y la segunda es la imposibilidad de
determinar las interacciones constitutivas del principio de beneficio.

Podríamos expresar las relaciones así

precio (B)
matrícula (b; cp)
tasa y contribución (b; cp)
impuesto (CP)

B es el principio de beneficio, cuando se cumple de manera completa. CP


corresponde al principio de la capacidad de pago cuando se cumple en forma
completa. b es el principio de beneficio cuando sólo se alcanza de manera parcial. .
Y cp cuando el principio de capacidad de pago se aplica de manera incompleta.

El precio cumple el principio de beneficio de manera completa (B). Ello significa

naturaleza de bienes privados, es decir, cuando el consumo es totalmente rival” (Musgrave y Musgrave 1989,
p. 269).

8/ “Aunque el principio de beneficio puede ser aplicado directamente a la financiación de ciertas funciones
gubernamentales, no resuelve el problema general del diseño de la estructura tributaria. La gama de gastos a
los que puede aplicarse los impuestos específicos sobre el beneficio es relativamente limitada y el grueso de
los ingresos tributarios no se deriva (ni es derivable) de una base específica de beneficio... Así pues, es
preciso aplicar un principio alternativo de imposición equitativa. Dicho principio establece que la gente
debería contribuir al coste de la administración de acuerdo con su capacidad de pago” (Musgrave y Musgrave
1989, p. 271)... El origen del principio de la capacidad de pago es anterior a la regla del beneficio. Se
remonta al siglo XVI y desde entonces ha encontrado partidarios eminentes. Incluyen una amplia gama de
pensadores, tales como Rousseau, Say y John Stuart Mill. En el siglo XX la capacidad de pago ha sido
subrayada sobre todo por autores orientados hacia la redistribución” (Musgrave y Musgrave 1989, p. 271).
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que la persona paga un valor (el precio) en función del beneficio que espera recibir
por el disfrute del bien. Y de acuerdo con los principios básicos de la teoría de la
utilidad, el precio depende de la utilidad (beneficio) esperada. La igualdad entre el
precio y la utilidad marginal es la expresión económica del principio de beneficio.
La idea es clara: la persona paga más si la utilidad que experimenta es mayor. En
este nivel de análisis se supone que el equilibrio se consigue en el punto en el que el
ingreso y el costo marginal son iguales. Cuando hay tasas, contribuciones y
matrículas, el valor del servicio no puede determinarse en el punto de corte de las
curvas de ingreso y de costo marginal. La conjunción del principio de beneficio y la
identidad entre el ingreso y el costo marginal son las piezas centrales de los modelos
de equilibrio general.

La tasa, la contribución y la matrícula cumplen el principio de beneficio de manera


incompleta (b). El principio de capacidad de pago (cp) también se cumple de
manera incompleta (cp). La noción de capacidad de pago no es completa porque los
postulados distributivos no son los determinantes últimos del valor de las tasas y de
las matrículas. Hay una combinación de criterios de eficiencia y equidad. De todas
maneras, la tasa se acerca más al principio de capacidad de pago que la matrícula.

A diferencia de los precios, los impuestos se guían por el principio de capacidad de


pago de manera completa (CP). Ello significa que el criterio distributivo es el
determinante, en el sentido que las personas que tienen capacidad de pago son las
responsables de la financiación del servicio. El criterio de capacidad de pago
siempre tiene implicaciones redistributivas. La magnitud de la distribución, el
origen de los recursos y los beneficiarios últimos, condicionan el nivel de equidad.

La forma de financiación de la universidad incide en la configuración de su


naturaleza pública. A medida que la financiación tiende más hacia la matrícula el
bien va perdiendo su carácter de público. Y si la financiación tiende hacia el lado
del impuesto el bien es más público. Ya hicimos referencia a la rivalidad que
genera el examen de admisión. La exclusión puede presentarse por el lado de los
costos de la matrícula. En la universidad pública colombiana, la matrícula del
pregrado suele ser mucho más baja que la de las universidades privadas. A nivel de
posgrados las diferencias ya no son tan marcadas. Incluso, en algunas universidades
públicas los posgrados son más caros que en las privadas.

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3. LA FINANCIACIÓN A TRAVÉS DE UNA CONTRIBUCIÓN

Además de los impuestos, la financiación de la educación pública podría realizarse


mediante una contribución que pagarían exclusivamente los egresados de las
universidades públicas. La contribución tiene tres ventajas: i) no sesga la
escogencia de carrera, ii) combina capacidad de pago y beneficio, ii) el control
administrativo no es complejo.

La contribución no lleva al joven bachiller a seleccionar las profesiones más


rentables. El joven elige la carrera que más le guste. El día de mañana es
responsable de la contribución únicamente si sus ingresos han pasado de un cierto
nivel. Los incentivos que genera la contribución para seleccionar la carrera son muy
distintos a los de otras formas de financiación, como el crédito educativo. El crédito
crea incentivos para que la demanda educativa se perfile únicamente hacia las
actividades rentables, e introduce una noción de riesgo individual que puede
amenazar la estabilidad del sistema. La rentabilidad individual inherente al crédito
puede verse desde la perspectiva del capital humano, a la Schultz 9/. Para que el
balance costo/beneficio finalmente sea exitoso se requiere: i) Que la carrera tenga
mercado y, por lo tanto, que en el futuro el egresado reciba una remuneración que le
permita pagar el crédito. Pero hay numerosas actividades no-mercado en las que la
rentabilidad no está garantizada. ii) Que el sistema de pago sea posible, en el
sentido de que los préstamos sean amortizables en condiciones adecuadas. Este
punto tiene que ver con la arquitectura financiera del sistema. iii) Que el riesgo sea
privado, en el sentido de que la mayor parte es asumida por el individuo.

Esta visión ha tenido gran aceptación, especialmente entre las entidades crediticias
multilaterales. De los modelos de capital humano se ha derivado una lógica de
interpretación que coloca en primer plano la relación costo/beneficio desde la
perspectiva individual. La secuencia del análisis es relativamente clara: la persona,
que decide estudiar en lugar de trabajar, incurre en un costo (en términos monetarios
y de tiempo), que posteriormente podría compensar, una vez que se vincule al
mercado laboral. Los modelos de capital humano suponen que el ingreso laboral es

9/ Ver, por ejemplo, Schultz (1959, 1960, 1961, 1961 b, 1961 c, 1962, 1963).
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mayor que los costos en los que incurrió el trabajador durante el tiempo de su
formación. Los afanes por estimular la eficiencia y al competitividad en el sector
educativo han llevado a darle una importancia central a la individualización de la
relación costo/beneficio.

La personalización a la que lleva la dinámica del crédito, establece una


obligatoriedad de pago bajo el supuesto que el salario que recibirá la persona es, por
lo menos, suficiente para reponer el crédito. Pero el modelo de capital humano es
frágil porque el equilibrio entre ingresos y gastos puede romperse fácilmente. Si por
alguna razón el trabajador no encuentra empleo, o si el salario no es suficiente, el
equilibrio financiero se rompe. El estudiante que desea inscribirse en filosofía o
historia romana puede tener dificultades para conseguir el préstamo porque desde la
perspectiva del acreedor, la inversión puede ser riesgosa. Y si por fortuna consigue
el crédito, no tiene ninguna certeza de que en el futuro los ingresos laborales sean
suficientes para pagar el crédito. Al individualizar la relación costo/beneficio, la
persona termina llevando sobre sus hombros toda la sanción del mercado.

Frente a otras modalidades de financiación, la contribución tiene la ventaja de que


no genera incentivos hacia la selección de carreras rentables. Esta apertura del
espacio de selección significa, en términos económicos, que el riesgo deja de ser
individual y el asumido colectivamente. En otras palabras, el riesgo es objetivado
porque la contribución hace prevalecer el principio de solidaridad, sobre el
compromiso individual de pagar el crédito o la matrícula.

La socialización del riesgo rompe la visión individual que marca la financiación a


través del crédito. La afirmación subjetiva del riesgo tiene el inconveniente de que
amarra la decisión de la profesión a la demanda del mercado. Puesto que la persona
debe pagar el crédito, tiene que estar atenta a la selección de una carrera que permita
obtener los recursos necesarios para responder por la deuda. Esta lógica es perversa
porque la persona no selecciona los saberes que puedan ser más pertinentes desde el
punto de vista individual y social. La contribución favorece la solidaridad
intergeneracional descendente: los mayores contribuyen a la solución de los
problemas de los más jóvenes.

Retomamos lo dicho a propósito de la figura 1. La contribución es una alternativa


entre la matrícula y el impuesto. Combina la capacidad de pago y el beneficio. Son
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responsables de la contribución quienes hayan recibido el beneficio (estudiado en la


universidad pública), y que tengan capacidad de pago, de acuerdo con su declaración
de renta. La contribución ayuda a financiar la universidad pública y, además,
favorece la solidaridad. Si a la persona le va bien en la vida, tal y como lo afirma en
su declaración de renta, debe retribuirle a la sociedad los dineros que fueron
invertidos en su formación. Al introducir el principio de beneficio, la contribución
obliga a diferenciar los egresados de la universidad pública de los de la privada. La
contribución es un pago considerablemente más barato que el crédito. En Colombia
la oferta de créditos educativos del sector financiero privado es reducida y,
generalmente, costosa.

La relación entre tasas, tarifas e impuestos es analizada con detalle por Vickrey
(1955, 1955 b) 10/ aborda el tema de la financiación de la educación desde una
perspectiva más global. El autor expresa su simpatía por la declaración de renta
como criterio para evaluar el efecto de la educación en el ingreso. Con esta
información puede determinarse una contribución que explicite la
corresponsabilidad del egresado frente a la sociedad. Bastaría con preguntarle a la
persona en la declaración de renta, de qué universidad es egresado. Y esta
información, conjuntamente con el ingreso, se convierte en un insumo muy
poderoso para definir criterios de financiación de la educación. El Estado conoce el
ingreso de la persona y, además, sabe de dónde es egresado. Desde el punto de vista
de la equidad el gobierno podría decidir, por ejemplo, que las personas que terminan
sus estudios en una universidad pública deben pagar un impuesto especial. La
contribución sería función del ingreso. Los egresados de las universidades privadas
no tendrían que pagar dicho impuesto. Esta alternativa tendría dos ventajas. La
primera es la socialización del riesgo. Y la segunda la introducción de un principio
de beneficio que no riñe con la equidad, y que puede mejorar los recursos de las
universidades públicas.

Al centrar la atención en el sistema tributario con el fin de determinar la capacidad


de pago se corrigen los tres inconvenientes que mencioné atrás cuando hacía
referencia a Schultz. Las ventajas de volver los ojos hacia la tributación son: i) No
desestimula las carreras que no tengan mercado. ii) La arquitectura financiera puede

10/ Sobre la perspectiva más general, ver Vickrey (1947, 1957, 1992).
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realizarse de maneras muy diversas, de tal forma que favoreciendo la educación


pública no desestimule la privada. Los egresados de las universidades públicas son
responsables de la contribución por dos razones. De un lado, porque durante los
años de su formación no pagaron. Y además, porque los recursos favorecerán a
estudiantes pobres. iii) El riesgo se socializa. Los egresados que por alguna razón
no son contratados y no tienen ingreso, quedan libres de la responsabilidad del pago.
La financiación de la educación a partir de la contribución no plantea ninguna
dicotomía entre el capital individual y el capital social.

La administración del sistema no es compleja. Para ejercer el control basta con que
la DIAN cruce la lista de egresados de las universidades públicas con las
declaraciones de renta. Este ejercicio es elemental y no tiene mayores problemas
administrativos. El egresado comienza a pagar la contribución desde el primer año
en que declara renta. La regulación debe precisar el monto y la duración del pago
efectivo de la contribución. La relación entre la contribución y la duración del pago
es inversa.

4. SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

La importancia de la educación superior ha sido reconocida en las declaraciones


oficiales sobre la ciencia y la tecnología. Ya decíamos que desde la perspectiva del
capital humano, la educación mejora el ingreso y amplía el espacio de
oportunidades. La educación, además, favorece la inclusión y la igualdad.

La Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI, acordada


luego de un amplio proceso de estudio por parte de expertos en las distintas ramas
del saber, de consultas regionales y contando con la participación de los países
asociados a Unesco reconoció, en 1998, que en la educación superior se debe hacer
prevalecer los valores e ideales de una cultura de paz, aumentar la capacidad para
vivir en medio de la incertidumbre, para transformarse y provocar el cambio, para
atender las necesidades sociales y fomentar la solidaridad y la igualdad. Los países
en desarrollo y los países pobres, consigna la Declaración, no podrán acortar las
distancias que los separan de los países desarrollados industrializados si carecen de
instituciones de educación superior (IES). La educación superior es un servicio
público.
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En lugar de polarizar la discusión sobre financiación de la educación superior


pública, entre gratuidad y pago de acuerdo con el precio del servicio, se ha ido
avanzando hacia la conformación de sistemas de financiación mixtos. Los recursos
que perciben las instituciones oficiales de educación superior provienen
generalmente y en proporciones diferentes, de aportes del Estado, de los pagos de
los beneficiarios y de los ingresos que produce la prestación de servicios de
investigación, de asesoría y de extensión.

Durante la década de los noventa se presentó una expansión sin precedentes en la


educación superior a nivel mundial. El número de estudiantes matriculados aumentó
en cerca de 42 millones, que representa un crecimiento del 61%. Aunque en los
países en desarrollo la matrícula también tuvo un crecimiento acelerado (74%) 11/, el
sistema todavía sigue siendo excluyente. La expansión de la matricula en el
continente se basó en diferentes estrategias. En Argentina, México, Uruguay y
Venezuela los aumentos de matricula fueron adelantados por las universidades
públicas, con mayores recursos del presupuesto público. En Venezuela se crearon
instituciones públicas de educación superior a nivel regional. En Brasil se observa
una disminución de la participación de la educación pública. Allí el 88% de las
instituciones son privadas y cubren el 57% de la matricula universitaria.

En 1985, sólo tres países de América Latina tenían una participación alta (entre 40%
y 75%) del sector privado en la provisión de educación superior: Colombia, Brasil y
Republica Dominicana. Diecisiete años después, otros cuatros países entraron a
formar parte de este grupo. Algunos de estos nuevos miembros tenían una muy baja
participación de instituciones privadas como Nicaragua y Paraguay, pero
actualmente son abanderados de la privatización de la educación superior. En líneas
generales se observa que el gasto público en educación ha aumentado en América
Latina, pero la participación de la educación pública superior tiende a disminuir. A
continuación comparamos la financiación de la educación superior de Chile,
Australia y Colombia.

11/ En algunos países se dieron ampliaciones importantes de cobertura. Nicaragua y Paraguay registraron los
mayores avances. En países como Argentina, Brasil, Colombia, Panamá y Paraguay, casi se duplicó el
número de estudiantes matriculados. Argentina tiene un nivel de cobertura comparable al de Canadá (58%),
Francia (54%) y España (59%).
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En los años ochenta el sistema de educación superior chileno fue sometido a


profundas reformas destinadas a regular el sector, y a estimular la provisión privada
de servicios de educación superior. En la actualidad el sistema está conformado por
tres tipos de instituciones: las universidades que son las únicas que pueden otorgar
títulos de formación profesional en 17 campos considerados de riesgo social:
medicina, ingeniería, farmacia, derecho, psicología, arquitectura, etc. El segundo
tipo de instituciones son los institutos profesionales, que imparten carreras
profesionales de cuatro a cinco años, con excepción de las profesiones de riesgo
social, que sólo pueden ser impartidas por las universidades. El tercer tipo de
instituciones son los centros de formación técnica, que ofrecen carreras de dos a tres
años de duración y conducen a un título técnico que capacita para el desempeño de
una especialidad técnica o de apoyo profesional. Son significativos los avances de
Chile en la ampliación de la tasa bruta de matrícula. En el 2002-2003, según la
Unesco, fue de 42 %. El costo anual aproximado por estudiante universitario es de
US$2.700.

En Chile a partir de 1981 las instituciones públicas y privadas, comenzaron a cobrar


derechos de matrícula y aranceles. Se creó un sistema de auxilios directos e
indirectos a las instituciones y un sistema de créditos y becas estatales para las
universidades que forman parte del Consejo de Rectores. En el 2005 las 25
instituciones que recibían aportes fiscales directos hacían parte del Consejo de
Rectores (cuadro 1). Más de la mitad de los estudiantes de estas universidades
reciben algún apoyo financiero del Estado. A partir del año 2006 este beneficio se
amplió mediante créditos de la banca privada con el aval del Estado a todo el
sistema postsecundario.

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Cuadro 1

Distribución de las instituciones de educación superior en Chile, según el tipo de apoyo fiscal

1990 2005
Tipo de Institución No.
No. Instituciones Matricula Matricula
Instituciones
Instituciones con Aporte Fiscal Directo 22 118.665 25 246.611
Universidades Consejo de Rectores 20 112.193 25 246.611
Estatales 14 16
Particulares de Carácter Público 6 9
Institutos Profesionales 2 6.472 0 0
Instituciones sin aporte Fiscal Directo 280 130.817 196 337.348
Universidades 40 19.509 38 170.150
Institutos Profesionales 79 33.534 47 104.844
Centros de Formación Técnica 161 77.774 111 62.354
Total Sistema Educación Superior 302 249482 221 583959
Fuente: Compendio Estadístico, Ministerio de Educación de Chile (www.mineduc.cl).

En el 2005 Chile destinaba a la educación superior el 2.3% del PIB (0.6% son
recursos públicos y 1.7% son privados). Los aportes fiscales directos representan el
50% de los recursos públicos destinados a la educación superior. El 95% de este
auxilio directo es asignado con base en precedentes históricos y procesos de
negociación política, que están por fuera de un sistema de evaluación de resultados.
El 5% restante de los recursos estatales asignados a las instituciones por vía directa
son distribuidos con base en cinco indicadores que tienen que ver con insumos,
procesos y productos 12/.

El segundo mecanismo de financiación estatal de la educación superior es el aporte


fiscal indirecto, cuya base de asignación es la matrícula de nuevos estudiantes. En
1990 este aporte representaba el 18% de los gastos públicos totales en educación
superior. En el 2003 se redujo al 7%. A diferencia del auxilio estatal directo, a este

12/ Los indicadores son: i) Número de graduados por programa. ii) Eficiencia interna, medida por la tasa de
estudiantes a profesores. iii) Calidad, medida por el número de logros en las graduaciones. iv) Calidad
científica, medida por el número de proyectos de investigación. v) Producción científica, medida por el
número de publicaciones.
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auxilio, pueden acceder todas las instituciones de educación superior. Con estos
recursos se financia el desarrollo institucional y el Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Superior (Mecesup), que busca vincular la educación superior al
desarrollo del país.

El tercer mecanismo de financiación de la educación superior es el crédito


estudiantil. El decreto 4 de 1981 creó el “crédito fiscal universitario”, que se asigna
a las distintas universidades en función del número de alumnos que lo soliciten para
el pago total o parcial de su matrícula. Esta modalidad de financiación se reemplazó
en 1988 por los “fondos de crédito universitario”, que son administrados por las
propias instituciones. Después de varias transformaciones que incluye los “fondos
solidarios de crédito universitario”, se llega en el 2005 al “sistema de crédito para
estudios superiores con garantía estatal”. El Estado puede garantizar hasta el 90%
del capital, más los intereses de los préstamos que otorguen las instituciones
financieras a los estudiantes que cumplan con los requisitos establecidos 13/.

El sistema de educación superior de Australia es fundamentalmente público. Cuenta


con 42 instituciones de educación superior, de las cuales 38 son financiadas en
alguna medida por el gobierno federal. Las otras son privadas. La tasa bruta de
matrícula es muy alta. Según la Unesco, entre el 2002 y el 2003, fue de 74%. A las
universidades australianas la legislación les reconoce su carácter autónomo para

13/ Los requisitos para acceder a la garantía estatal implican el cumplimiento de unas disposiciones por parte
de las instituciones de educación superior y de los estudiantes que la soliciten. A las instituciones se les pide,
entre otras condiciones, el reconocimiento estatal, que sean autónomas, que seleccionen a los estudiantes con
fundamento en las pruebas de selección universitaria, cuando proceda, que se encuentren acreditadas, que
utilicen el aporte fiscal indirecto exclusivamente para el desarrollo institucional, y que participen en la
Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores. Por su parte, los estudiantes
deberán cumplir con los siguientes requisitos: que sean chilenos o extranjeros con residencia definitiva, que se
matriculen como alumnos regulares en carreras de pregrado que imparta alguna de las instituciones que
cumplan con los requisitos establecidos, que las condiciones socioeconómicas de su grupo familiar justifiquen
el otorgamiento de un crédito para financiar sus estudios de educación superior, que hayan ingresado a la
institución de educación superior demostrando mérito académico suficiente y que mantengan un satisfactorio
rendimiento académico durante el transcurso de la carrera. La garantía estatal no se otorgará a nuevos
créditos de estudiantes que hayan incurrido en deserción académica o eliminación académica, más de una vez,
ya sea en la misma carrera o en otra distinta. Asimismo, no podrán optar a la garantía estatal los egresados de
nivel universitario que hayan hecho uso del crédito establecido en esta ley o del crédito solidario universitario.
Se entenderá que existe deserción académica cuando el alumno, sin justificación, abandona los estudios
durante doce meses consecutivos.
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organizarse en lo académico y administrativo, pero deben dar cuenta de sus


gestiones ante los gobiernos federal, estatal o territorial. Los proveedores de
educación superior no universitarios deben registrarse y acreditar sus cursos a través
del organismo de acreditación de educación superior del gobierno en el estado o
territorio donde operen. La administración y la gestión económica de la educación
en Australia son compartidas entre el gobierno federal y los diferentes estados y
territorios. El gobierno se ocupa fundamentalmente del desarrollo de las políticas
nacionales y de las estrategias para la educación, mientras que los estados y
territorios se responsabilizan por hacer efectiva la educación dentro de sus fronteras.
El gobierno proporciona una significativa financiación a la educación en todos los
sectores, administra algunos programas nacionales y proporciona una financiación
primaria a instituciones públicas de educación superior.

A principios de los años setenta las universidades obtenían financiación a través de


tasas en un 10%, un 36% correspondía a las subvenciones de los gobiernos de los
estados, un 43% a fondos del gobierno federal y el 10% restante a donaciones,
contratos y otras fuentes. En 1974 se produjo un cambio radical en la financiación
de la educación superior, y el gobierno federal asumió la totalidad de la
financiación, liberando a los estados de esta responsabilidad y eliminando las tasas
académicas. Con este sistema, el gobierno federal proporcionó entre el 83% y el
89% de los ingresos de las universidades.

A finales de los ochenta se introduce un cambio significativo e inédito por la


creación de un sistema de financiación de la educación superior denominado Higher
Education Contribution Scheme (Hecs), orientado a aumentar la cobertura y la
equidad. Este plan difiere el pago de la contribución estudiantil hasta el momento
en que el beneficiario tenga los ingresos suficientes para pagarlos. El Hecs
administrado por el Ministerio de Educación y el Servicio de Impuestos Australiano.
El modelo se desarrolla bajo una modalidad de crédito estudiantil cuyo cobro se
sustenta en la capacidad de pago del egresado mediante un recaudo similar al del
sistema impositivo. Es una contribución. Al estudiante se le presta el dinero, y el
principal de la deuda se indexa con la inflación. No se cobran intereses. El
estudiante puede elegir el pago de la tasa con un descuento, o realiza un contrato con
la oficina de impuestos que le obliga a rembolsar al Estado un porcentaje de los
dineros correspondientes a los gastos de matrícula. De todas maneras, el pago está
condicionado a la existencia de una base determinada de ingreso laboral. Esta
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modalidad de financiación se llama préstamo-renta 14/. Los dineros recolectados por


el sistema Hecs son destinados únicamente a las instituciones de educación superior.
Esta modalidad de financiación propicia la solidaridad intergeneracional. Se trata de
subsidios a la demanda distribuidos de forma equitativa. El estudiante solo paga una
parte del costo de la matrícula, y la tasa de interés cobrada por el crédito, es más
baja que la tasa de interés real. Además, al egresado no se le castiga por estar
desempleado.

La configuración legal del sistema educativo superior colombiano fue iniciada con
el decreto 80 de 1980, que se modificó con las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994 15/.
El sistema de educación superior cuenta con 338 instituciones 16/, que incluyen
principales y seccionales, el 62% son de carácter privado. En un período de 30 años,
el número de programas ofrecidos en pregrado se ha ampliado nueve veces y en
posgrado en 34 veces (cuadro 2). Durante los noventa la oferta se concentró en las
áreas de economía, administración, contaduría, ciencias sociales, derecho y ciencias
políticas, que tuvieron una expansión superior al 100%.

14/ Existen tres niveles de contribución. En el tipo I se incluyen las artes, las humanidades, los estudios
sociales, las ciencias del comportamiento, las ciencias de la educación, las artes visuales y escénicas, la
enfermería y los estudios jurídicos. El tipo II comprende las matemáticas, la computación, otras ciencias de la
salud, agricultura, medio ambiente, construcción, arquitectura, ingeniería, administración y economía. Y el
tipo III incluye el derecho, la medicina, la odontología y la veterinaria. En las carreras de tipo III la
contribución es más alta.

15/ Según la ley 30 son instituciones de educación superior las instituciones técnicas profesionales, las
instituciones tecnológicas, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades. La ley
749 de 2002, modifica las funciones de las instituciones de educación superior establecidas en la ley 30,
asignándole a las instituciones técnicas profesionales la facultad de ofrecer y desarrollar programas de
formación hasta el nivel profesional, sólo por ciclos propedéuticos y en las áreas de las ingenierías, tecnología
de la información y administración.

16/ 112 universidades, 99 instituciones universitarias, 74 instituciones tecnológicas, 2 escuelas tecnológicas,


51 instituciones técnicas profesionales.
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Cuadro 2

Número de programas según origen institucional y nivel educativo (1973-2002)

Años Total Pregrado Posgrado


Oficial Privado Total Oficial Privado Total
1973 520 230 226 456 43 21 64
1985 1266 475 509 984 171 111 282
1990 2382 713 1097 1810 302 270 572
1995 3561 842 1636 2478 503 580 1083
2000 5330 1173 2340 3513 625 1192 1817
2002 6430 1441 2760 4201 775 1454 2229
Fuente: Cálculos del CID a partir del Icfes.

La matrícula en la educación superior se duplicó entre 1994 y el 2004, cuando llegó


a 1.212.000 estudiantes. En contra de los pronósticos iniciales, en este período el
sector oficial incrementó su participación en la matrícula del 35% al 49%. Como se
puede apreciar en la figura 2 al cierre del 2004, el sector privado y el público
convergen y cada uno atiende la mitad del mercado. Entre 2001 y 2004 el sector
privado redujo su participación en 10 puntos porcentuales.

Figura 2

Matricula Educacón Superior por origen Institucional

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

To tal Secto r Oficial Secto r P rivado

Fuente: Cálculos del CID a partir del Ministerio de Educación

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El conjunto del sistema ha logrado mejorar la tasa de absorción, que es la relación


entre la matrícula y los estudiantes que presentaron el examen del Icfes. En 1991
presentaron el examen del Icfes 308.536 estudiantes y se matricularon (incluye IES
privadas y públicas) 149.522, equivalentes al 49.7%. En 1999 fue de 50.9%, en el
2000 de 54.6%, en el 2001 de 52.5%, en el 2002 de 53.6%, en el 2004 de 61.8%
(318.026/540.716). No obstante estos avances, el número de excluidos aumenta. En
1999 quedaron por fuera del sistema 160.128 aspirantes. La tendencia de excluidos
es creciente: 222.486 en el 2000, 262.484 en el 2001, y 287.056 en el 2002.
Paradójicamente la demanda insatisfecha coexiste con un “exceso de cupos”:
223.843 en el 2000, 250.414 en el 2001 y 309.014 en el 2002. La oferta de cupos
disponible sería suficiente para cubrir la demanda. La demanda potencial sigue
estando muy por encima de la matrícula efectiva. El gobierno propuso aumentar la
matrícula hasta llegar a 400.000 estudiantes al cierre del 2006. Entre otras medidas,
se estimuló el crédito a través del programa acceso con calidad a la educación
superior (Acces). El número de graduados sigue siendo bajo. En el 2004 fueron
183.972.

En Colombia las universidades oficiales gozan de autonomía en los campos


académico, administrativo y financiero. Las interpretaciones sobre los alcances de
esta autonomía son muy variadas y por ellos siempre existen tensiones entre las
universidades y las autoridades nacionales y locales que administran el presupuesto.

Las políticas de educación superior en Colombia giran alrededor de tres principios:


equidad, pertinencia y calidad. La financiación debe contribuir a mejorar en estas
tres direcciones. La equidad se refleja en mayor cobertura, y en oportunidades
reales para los más pobres. Según la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del 2003,
la población que se encuentra en las edades de 23 a 37 años presenta un bajo
promedio de educación superior. Apenas el 10% ha terminado. Sólo el 11.1% de
las personas de 28 a 32 años de edad han cursado educación superior completa. En
el grupo siguiente, de 33 a 37 años, apenas terminan el 10.5%. Sólo una cuarta parte
de la población en edad de 18 a 22 años cursa estudios de educación superior. Y es
preocupante que la deserción en una cohorte de cinco años académicos supera el
50% de la matrícula inicial. La matrícula total está concentrada en Bogotá,
Antioquia, Valle, Atlántico y Santander que reciben el 71.1% de los estudiantes.
Por modalidades, la formación universitaria atiende el 75.6% de la matrícula, la
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modalidad tecnológica el 13% y la técnica el 5.5%. Aunque la asistencia a la


universidad se ha ido incrementando, pasó de 19.6% en 1997 a 26.4% en 2005,
todavía quedan por fuera del sistema un número importante de aspirantes.

Según la ECV, en el rango de edad 18-35 años, el 48.16% de las personas no


continuaron estudiando porque no tenían dinero, el 12.82% porque las
responsabilidades familiares se lo impidieron, el 11.62% porque necesitaba trabajar,
y el 11.33% porque no tenía tiempo. Las tres primeras razones tienen relación, más
o menos directa, con la capacidad de pago.

Los procesos de acreditación han contribuido a mejorar la calidad. A comienzos del


2006 se habían acreditado 10 IES y 393 programas. Con respecto al número de
instituciones y de programas existentes (cuadro 2), estos logros todavía son
modestos. No obstante estos avances, el sistema sigue siendo muy frágil desde el
punto de vista de la calidad. Del total de profesores vinculados a la educación
superior, sólo el 23.7%% lo están de tiempo completo y 2.9% tienen doctorado.

La mayor proporción de recursos fiscales asignados a las IES oficiales provienen de


la Nación. En el 2001 los aportes de la Nación representaban, según el Icfes, el 65%
del total de ingresos. La distribución de los aportes entre las universidades
nacionales y territoriales no se ha modificado entre 1992 y el 2006. Las reglas de
distribución han sido muy estables. La gráfica 3 muestra la dinámica que han tenido
los aportes de la Nación a las universidades oficiales como porcentaje del PIB. A
diferencia de las IES privadas, en las estatales es muy bajo el recaudo por concepto
de matrículas y derechos académicos, que según el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) actualmente representan más o menos el 10% de los ingresos de
las universidades públicas. Además de estos recursos, las universidades públicas
tienen otras fuentes de ingresos propios (extensión, consultoría, etc.). Los recursos
propios han ido subiendo. En 1981 representaban el 5.6% de los ingresos totales.
En 1991 el 13.5%, y en el 2001 el 25% 17/.

17/ En la Universidad de Antioquia y en la Industrial de Santander, los recursos propios son cercanos al 40%,
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Figura 3

Aportes del Presupuesto Nacional a las Universidades Oficiales


Como % del PIB
1992-2004

0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%

0,20%
0,10%
0,00%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Cálculos del CID a partir del Dane y del Ministerio de Educación

Colombia ha sido pionera en la financiación a los estudiantes por la vía del crédito
ofrecido por el Estado. Desde 1950 el Icetex cumple esta misión. Pueden acceder al
crédito los estudiantes de las instituciones de educación superior, oficiales y
privadas, que cursan o desean cursar estudios de pregrado y de posgrado, en
instituciones de Colombia y del exterior. El Icetex privilegia los créditos y apoyos
solicitados por la población más vulnerable, en el campo de la formación técnica y
tecnológica. La entidad ha fortalecido sus acciones mediante alianzas con las IES, y
con entidades del sector financiero, las cooperativas, y fundaciones como
Centralseguros y Colfuturo 18/. Pese a sus fortalezas, el Icetex cubre sólo un 10% de
la población con dificultades inmediatas de financiación. En el 2003, concedió
29.015 créditos nuevos con una inversión de $49.815 millones.

Con recursos del Banco Mundial, en el 2003 Icetex creó una nueva línea de crédito,
el Acces, que contempla subsidios diferenciados según estratos, en alianza con las
instituciones de educación superior. Las IES entregan una beca, o un crédito, que

18/ La mayor parte de los créditos del Icetex se han otorgado a los estudiantes de las universidades privadas
(Gutiérrez 2005).
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cubre el 25% del valor de la matrícula. El 60% de estos recursos se han destinado a
financiar a los estudiantes de los dos sextiles de ingresos más bajos 19/.

Una fuente creativa de financiación son los títulos de ahorro educativo (TAE). Los
bonos los adquiere el ahorrador hoy, con el fin de asegurar el pago de la matrícula
de educación superior en el futuro. El TAE se expresa en unidades de matrícula
constante (UMC), lo que permite su valorización periódica teniendo como
referencia el incremento de la matrícula. Los recursos captados mediante los TAE
se distribuyen así: 30% para crédito educativo, 30% para otorgar créditos a las IES
para otorgar créditos a las IES para realizar proyectos de inversión, y el 40%
restante se destina al fondo de garantías, en el que además concurren aportes
estatales.

5. LINEAMIENTOS PARA DEYERMINAR UN FACTOR DE CONTRIBUCIÓN A LA


EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA

Es evidente que la universidad pública necesita más recursos. La financiación


equitativa por la vía de los tributos tiene numerosas ventajas. La equidad tributaria,
surge como logro de una sociedad democrática, aunque los impuestos son tan
antiguos como la existencia misma de la noción de estado, el mundo ha avanzado en
la concepción de su función social. Especialmente una vez ocurrida la revolución
francesa, ya que hasta entonces nobles e integrantes del clero no tributaban, y los
impuestos sobre la renta o la riqueza, que recaían sobre el resto de la población, eran
insignificantes frente a los tributos indirectos. La equidad tributaria no es una
querencia ideológica de economistas anticuados, es un ingrediente esencial para la
legitimidad de todo estado democrático. Veamos a continuación, como es
considerada por algunos autores:

Pigou (1929) consideró que la tributación debía implicar el mínimo sacrificio en


cabeza de los contribuyentes. Ello se logra a través de la igualación de los

19/ De los 43.760 beneficiarios del crédito Acces, sólo el 23% corresponde a estudiantes de formación técnica
y tecnológica.
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sacrificios marginales de todos los contribuyentes. En su opinión, los impuestos


deben ser progresivos, porque un tributo igual afecta más al pobre que al rico. Para
que el sacrificio del impuesto sea igual, se requiere que la utilidad perdida por los
dos contribuyentes sea igual y ello solo se logra si se grava con un impuesto más
fuerte al rico que al pobre.

Para Buchanan (1950) la equidad tributaria se logra, cuando se da “igual tratamiento


a iguales”. Es decir, se tienen en cuenta tanto los ingresos como los impuestos
pagados por un contribuyente. Las personas con ingresos similares deben pagar los
mismos impuestos. Al comparar los beneficios que cada contribuyente recibe del
Estado con los impuestos se obtiene el “residuo fiscal” (beneficios menos
contribuciones). Hay equidad si el residuo fiscal es igual para contribuyentes
iguales. Es necesario que los gobiernos creen una jerarquía tributaria adecuada, que
garantice la equidad como pilar fundamental de todo sistema tributario.

La equidad tributaria también puede medirse como la proporción entre lo que cada
contribuyente aporta al fisco y lo que recibe. El gasto público es la herramienta más
importante con que cuenta un gobierno para hacer que la equidad tributaria se
transmita a toda la población. Desde esta perspectiva, la equidad es una relación
inversa de proporcionalidad. Quien más aporta, tiene mayores ingresos y mayor
capacidad de pago y, por tanto, debe recibir menores beneficios que quien aporta
menos y tiene menor capacidad de pago.

El residuo fiscal progresivo favorece la equidad y mejora la capacidad de pago de


las personas de menor ingreso. En el examen de la capacidad de pago debe tenerse
presenta la distinción entre la equidad horizontal y la vertical. La equidad horizontal
indica que personas con igual o similar capacidad de pago deben cancelar el mismo
impuesto y deben ser favorecidos en idéntica forma con el gasto público 20/. La
equidad vertical significa que las personas con mayor capacidad de pago deben
contribuir más. De la misma manera, el gasto público debe beneficiar en mayor
proporción a las personas que disponen de menor capacidad de pago.

20/ Ver Musgrave (1969), Musgrave y Musgrave (1989), Shoup y Musgrave (1959).
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El punto de partida para la determinación de un factor de contribución para la


educación superior pública tiene en cuenta que: i) La sociedad colombiana no parece
dispuesta a financiar con impuestos generales una ampliación sustantiva de la
capacidad de la educación superior. ii) Ante esta situación, se busca privilegiar el
crédito a los estudiantes como alternativa de financiación. iii) Nuestra propuesta de
la contribución es una solución intermedia, y complementaria, frente a los impuestos
y al crédito.

Para determinar el monto de la contribución hemos tenido en cuenta el subsidio


promedio anual por alumno y el ingreso esperado del egresado. La estimación se
realiza en tres etapas. Primero calculamos el subsidio promedio del alumno.
Posteriormente, el ingreso esperado de los profesionales y, finalmente, realizamos
un ejercicio de minimización para encontrar un parámetro λ que satisface un
equilibrio estático entre subsidios e ingresos durante el tiempo que dura la
contribución.

El gasto promedio por alumno es igual a

*
g
1. gi = i i = l,...., k
ni

g*i es el gasto de la universidad pública i. ni es el número de estudiantes de la


universidad. Y el gasto promedio por alumno del conjunto de universidades
públicas es

1 k
2. g0 = ∑ gi
k i=1

El subsidio 21/ promedio total por alumno (s0) es

21/ El subsidio es simplemente, la diferente entre el gasto promedio y la matrícula promedio. La estimación
cuidadosa del subsidio debería realizarse a partir de los costos. Este ejercicio no es posible con la
información disponible. Sobre la definición del subsidio, ver CGR (1994, 1995), González (1996), Selowsky
(1979), Vélez (1996).
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3. s0 = g 0 − m0

m0 corresponde a la matrícula promedio por alumno. En el cuadro 3 presentamos


los resultados de la estimación del subsidio promedio por alumno. La estimación se
realiza con todas las IES públicas.

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Cuadro 3

Estimación del subsidio promedio por alumno de pregrado. Todas las IES públicas (pesos de 2004)

GASTOS EJECUTADOS APORTE NACIONAL* 1.458.324.664.445

Gasto en Actividades Académicas (86%)**


1.254.159.211.422

Matricula
364.891
Gasto Anual Promedio por Estudiante
3.437.079

Gasto Promedio por Estudiante en 5 Años


17.185.395

INGRESOS
Ingresos***
2.243.576.406.838
Matriculas y Derechos Académicos (11%)
246.793.404.752

Matricula
364.891
Ingreso Anual Promedio por Estudiante
676.348

Ingreso Promedio por Estudiante en 5 Años


3.381.741

Subsidio Promedio Recibido por un Estudiante en 5 Años


13.803.654

% Subsidiado 80,32%

* Fuente: Ministerio de Educación Nacional, Presupuesto Educación Superior


Pública 2004
** Se descuenta 14% correspondiente a gastos en formación de Posgrados,
Investigación, Servicio de la deuda e Inversión.
*** La proyección de ingresos se realiza teniendo en cuenta que los aportes
del presupuesto nacional representan el 65% del total.
Fuente: Cálculos del CID

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La contribución se paga durante un período T2 que es mayor al tiempo durante el


cual recibió subsidios T1, que es equivalente a los años que duró la educación
universitaria. Por tanto, T2 > T1. Esta condición también podría expresarse como

4. T2 = T1 + ω

ω es la diferencia entre el tiempo que dura la contribución y el tiempo durante el


cual recibió subsidios. El ingreso gravable mínimo es y*, así que cuando yi > y* la
persona entra en el rango de los contribuyentes. Si ω > 0 y si yi > y* la persona
contribuye durante un período de tiempo mayor a los años que duró su educación.
Después de realizar las estimaciones, hemos encontrado que el nivel óptimo de T2 es
15 años.

El porcentaje de subsidio que se recupera mediante la contribución es θ s0. Si θ = 1,


entonces el graduado que cumple la condición yi > y* debe reintegrar la totalidad del
subsidio. Si 0 < θ > 1, el que cumple la condición yi > y* contribuye en forma
parcial, sin pagar todo el valor del subsidio. En el caso que θ = 0 no habría
contribución. El valor del subsidio que se quiere recuperar por alumno es
T
5. ∑ Si (θ) =T1θs 0
i =1

Si asumimos que T1 = 5, y θ = 1, entonces,


5
6. ∑ S0i = S*0
i =1

Estimamos el monto total de los ingresos esperados de un graduado durante el


tiempo de duración de la contribución, y es igual a
T2
7. ∑ yi = y 0T2
i =1

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yi representa el ingreso anual esperado de un graduado. El grupo de personas


consideradas en 7, tiene un ingreso superior a y*. Por facilidad suponemos que el
ingreso es constante durante el tiempo que dura el pago de la contribución.

El monto total de la contribución (C0) es


T2
8. C*0 = λ ∑ yi
i =1

λ que se mueve en el intervalo [0,1] es el valor porcentual de la contribución. Si el


monto de la contribución es igual al monto del subsidio que se quiere recuperar,
entonces,
T1
9. ∑ Si (θ) = C*0
i =1

T1 T2
∑ Si (θ) = λ ∑ yi
i =1 i =1

T1 T1 + ω
∑ Si (θ) = λ ∑ yi
i =1 i =1

La última relación incluye tres incógnitas, ω, λ y θ. Para encontrar el valor de λ,


primero estimamos ω y θ. Calculamos λ mediante procesos de simulación y
construcción de escenarios para diferentes valores de θ y ω.

T1θs 0
10. λ(θ, ω) =
y 0 (T1 + ω)

λ es función de θ y ω.

∂λ (θ, ω) ∂λ (θ, ω)
11. > 0; <0
∂θ ∂ω

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Si θ aumenta, λ crece. Y si ω aumenta, λ baja. En otras palabras si el subsidio (θ) es


mayor la contribución también crece. Y si el período de pago de la contribución
aumenta (mayor valor de ω), la contribución disminuye. Las figuras 4, 5 y 6
describen la dinámica del proceso.

Figura 4

Comportamiento de Lambda (λ ) para diferentes valores de Theta (θ )


Lambda
20%

Theta = 1

15% Theta = 0,75

Theta = 0,5
Theta = 0,25
10%

5%

0%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Omega (ω )

Figura 5

Sensibilidad de Lambda (λt+1-λt) t=1...15 Crecimiento de Lambda (λt+1-λt)/λt t=1...40

0% 0%

-1%
-4%
-1%
Theta = 0,25
-8%
-2% Theta = 0,5

-2% -12%
Theta = 0,75
-3%
Theta = 1 -16%
-3%

-4% -20%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Omega (ω ) Omega (ω )

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Figura 6

Comportamiento de Lambda (λ ) para diferentes valores de Omega (ω )


Lambda
20%
Omega = 0
18%

16%

14%
Omega = 5
12%
Omega = 10
10%
Omega = 15
8%

6%

4%

2%

0%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Theta (θ )

Los resultados se presentan en el cuadro 4. Las filas corresponden a los años que
dura la contribución (ω). La serie va desde 0 hasta 15 años. Y las columnas indican
el porcentaje del subsidio pagado (θ). La celda inferior del lado derecho (4.9%) es
el valor de λ necesario para pagar el 100% del subsidio en un período de 15 años.
En otras palabras, si se busca que en promedio los egresados que son contribuyentes
paguen durante 15 años la totalidad del subsidio que recibieron durante su paso por
la universidad, la contribución debe ser de 4.9%. Esta cifra es un promedio. El
porcentaje podría ser inferior para quienes están en la parte inferior de la escala de
ingresos. El valor de referencia para realizar la estimación es el que resulta de la
ecuación 2. Realizamos todos los ejercicios con la nivel promedio de 4.9%.

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Cuadro 4

Valor de λ en función de los años de contribución (ω) y del monto del subsidio recuperado (θ)

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0%
2% 0,4% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
3% 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1%
4% 0,8% 0,6% 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
5% 1,0% 0,8% 0,7% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2%
6% 1,2% 1,0% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3%
7% 1,4% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3%
8% 1,6% 1,3% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4%
9% 1,8% 1,5% 1,3% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4%
10% 1,9% 1,6% 1,4% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5%
11% 2,1% 1,8% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5%
12% 2,3% 1,9% 1,7% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6%
13% 2,5% 2,1% 1,8% 1,6% 1,4% 1,3% 1,1% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,7% 0,6%
14% 2,7% 2,3% 1,9% 1,7% 1,5% 1,4% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7%
15% 2,9% 2,4% 2,1% 1,8% 1,6% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7%
16% 3,1% 2,6% 2,2% 1,9% 1,7% 1,6% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8%
17% 3,3% 2,8% 2,4% 2,1% 1,8% 1,7% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8%
18% 3,5% 2,9% 2,5% 2,2% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,3% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9%
19% 3,7% 3,1% 2,6% 2,3% 2,1% 1,8% 1,7% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9%
20% 3,9% 3,2% 2,8% 2,4% 2,2% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1% 1,0% 1,0%
21% 4,1% 3,4% 2,9% 2,6% 2,3% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1% 1,0%
22% 4,3% 3,6% 3,1% 2,7% 2,4% 2,1% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1%
23% 4,5% 3,7% 3,2% 2,8% 2,5% 2,2% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1%
24% 4,7% 3,9% 3,3% 2,9% 2,6% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2%
25% 4,9% 4,1% 3,5% 3,0% 2,7% 2,4% 2,2% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4% 1,3% 1,2%
26% 5,1% 4,2% 3,6% 3,2% 2,8% 2,5% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,3%
27% 5,3% 4,4% 3,8% 3,3% 2,9% 2,6% 2,4% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,5% 1,4% 1,3%
28% 5,4% 4,5% 3,9% 3,4% 3,0% 2,7% 2,5% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4%
29% 5,6% 4,7% 4,0% 3,5% 3,1% 2,8% 2,6% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4%
30% 5,8% 4,9% 4,2% 3,6% 3,2% 2,9% 2,7% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,5%
31% 6,0% 5,0% 4,3% 3,8% 3,3% 3,0% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5%
32% 6,2% 5,2% 4,4% 3,9% 3,5% 3,1% 2,8% 2,6% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,6%
33% 6,4% 5,3% 4,6% 4,0% 3,6% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,3% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6%
34% 6,6% 5,5% 4,7% 4,1% 3,7% 3,3% 3,0% 2,8% 2,5% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,7%
35% 6,8% 5,7% 4,9% 4,3% 3,8% 3,4% 3,1% 2,8% 2,6% 2,4% 2,3% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7%
36% 7,0% 5,8% 5,0% 4,4% 3,9% 3,5% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,8%
37% 7,2% 6,0% 5,1% 4,5% 4,0% 3,6% 3,3% 3,0% 2,8% 2,6% 2,4% 2,2% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8%
38% 7,4% 6,2% 5,3% 4,6% 4,1% 3,7% 3,4% 3,1% 2,8% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8%
39% 7,6% 6,3% 5,4% 4,7% 4,2% 3,8% 3,4% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,2% 2,1% 2,0% 1,9%
40% 7,8% 6,5% 5,6% 4,9% 4,3% 3,9% 3,5% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,4% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9%
41% 8,0% 6,6% 5,7% 5,0% 4,4% 4,0% 3,6% 3,3% 3,1% 2,8% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 2,0%
42% 8,2% 6,8% 5,8% 5,1% 4,5% 4,1% 3,7% 3,4% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4% 2,3% 2,1% 2,0%
43% 8,4% 7,0% 6,0% 5,2% 4,6% 4,2% 3,8% 3,5% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1%
44% 8,6% 7,1% 6,1% 5,3% 4,8% 4,3% 3,9% 3,6% 3,3% 3,1% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,3% 2,1%
45% 8,8% 7,3% 6,3% 5,5% 4,9% 4,4% 4,0% 3,6% 3,4% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4% 2,3% 2,2%
46% 8,9% 7,5% 6,4% 5,6% 5,0% 4,5% 4,1% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,4% 2,2%
47% 9,1% 7,6% 6,5% 5,7% 5,1% 4,6% 4,2% 3,8% 3,5% 3,3% 3,0% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,3%
48% 9,3% 7,8% 6,7% 5,8% 5,2% 4,7% 4,2% 3,9% 3,6% 3,3% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,5% 2,3%
49% 9,5% 7,9% 6,8% 6,0% 5,3% 4,8% 4,3% 4,0% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,4%
50% 9,7% 8,1% 6,9% 6,1% 5,4% 4,9% 4,4% 4,1% 3,7% 3,5% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4%

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51% 9,9% 8,3% 7,1% 6,2% 5,5% 5,0% 4,5% 4,1% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8% 2,6% 2,5%
52% 10,1% 8,4% 7,2% 6,3% 5,6% 5,1% 4,6% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,7% 2,5%
53% 10,3% 8,6% 7,4% 6,4% 5,7% 5,2% 4,7% 4,3% 4,0% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7% 2,6%
54% 10,5% 8,8% 7,5% 6,6% 5,8% 5,3% 4,8% 4,4% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8% 2,6%
55% 10,7% 8,9% 7,6% 6,7% 5,9% 5,3% 4,9% 4,5% 4,1% 3,8% 3,6% 3,3% 3,1% 3,0% 2,8% 2,7%
56% 10,9% 9,1% 7,8% 6,8% 6,0% 5,4% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7%
57% 11,1% 9,2% 7,9% 6,9% 6,2% 5,5% 5,0% 4,6% 4,3% 4,0% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8%
58% 11,3% 9,4% 8,1% 7,0% 6,3% 5,6% 5,1% 4,7% 4,3% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 3,0% 2,8%
59% 11,5% 9,6% 8,2% 7,2% 6,4% 5,7% 5,2% 4,8% 4,4% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9%
60% 11,7% 9,7% 8,3% 7,3% 6,5% 5,8% 5,3% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,1% 2,9%
61% 11,9% 9,9% 8,5% 7,4% 6,6% 5,9% 5,4% 4,9% 4,6% 4,2% 4,0% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1% 3,0%
62% 12,1% 10,0% 8,6% 7,5% 6,7% 6,0% 5,5% 5,0% 4,6% 4,3% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,2% 3,0%
63% 12,3% 10,2% 8,7% 7,7% 6,8% 6,1% 5,6% 5,1% 4,7% 4,4% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,1%
64% 12,4% 10,4% 8,9% 7,8% 6,9% 6,2% 5,7% 5,2% 4,8% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1%
65% 12,6% 10,5% 9,0% 7,9% 7,0% 6,3% 5,7% 5,3% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3% 3,2%
66% 12,8% 10,7% 9,2% 8,0% 7,1% 6,4% 5,8% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2%
67% 13,0% 10,9% 9,3% 8,1% 7,2% 6,5% 5,9% 5,4% 5,0% 4,7% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,3%
68% 13,2% 11,0% 9,4% 8,3% 7,3% 6,6% 6,0% 5,5% 5,1% 4,7% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3%
69% 13,4% 11,2% 9,6% 8,4% 7,5% 6,7% 6,1% 5,6% 5,2% 4,8% 4,5% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5% 3,4%
70% 13,6% 11,3% 9,7% 8,5% 7,6% 6,8% 6,2% 5,7% 5,2% 4,9% 4,5% 4,3% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4%
71% 13,8% 11,5% 9,9% 8,6% 7,7% 6,9% 6,3% 5,8% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6% 3,5%
72% 14,0% 11,7% 10,0% 8,8% 7,8% 7,0% 6,4% 5,8% 5,4% 5,0% 4,7% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5%
73% 14,2% 11,8% 10,1% 8,9% 7,9% 7,1% 6,5% 5,9% 5,5% 5,1% 4,7% 4,4% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5%
74% 14,4% 12,0% 10,3% 9,0% 8,0% 7,2% 6,5% 6,0% 5,5% 5,1% 4,8% 4,5% 4,2% 4,0% 3,8% 3,6%
75% 14,6% 12,2% 10,4% 9,1% 8,1% 7,3% 6,6% 6,1% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6%
76% 14,8% 12,3% 10,6% 9,2% 8,2% 7,4% 6,7% 6,2% 5,7% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9% 3,7%
77% 15,0% 12,5% 10,7% 9,4% 8,3% 7,5% 6,8% 6,2% 5,8% 5,3% 5,0% 4,7% 4,4% 4,2% 3,9% 3,7%
78% 15,2% 12,6% 10,8% 9,5% 8,4% 7,6% 6,9% 6,3% 5,8% 5,4% 5,1% 4,7% 4,5% 4,2% 4,0% 3,8%
79% 15,4% 12,8% 11,0% 9,6% 8,5% 7,7% 7,0% 6,4% 5,9% 5,5% 5,1% 4,8% 4,5% 4,3% 4,0% 3,8%
80% 15,6% 13,0% 11,1% 9,7% 8,6% 7,8% 7,1% 6,5% 6,0% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9%
81% 15,8% 13,1% 11,3% 9,8% 8,8% 7,9% 7,2% 6,6% 6,1% 5,6% 5,3% 4,9% 4,6% 4,4% 4,1% 3,9%
82% 15,9% 13,3% 11,4% 10,0% 8,9% 8,0% 7,2% 6,6% 6,1% 5,7% 5,3% 5,0% 4,7% 4,4% 4,2% 4,0%
83% 16,1% 13,4% 11,5% 10,1% 9,0% 8,1% 7,3% 6,7% 6,2% 5,8% 5,4% 5,0% 4,7% 4,5% 4,2% 4,0%
84% 16,3% 13,6% 11,7% 10,2% 9,1% 8,2% 7,4% 6,8% 6,3% 5,8% 5,4% 5,1% 4,8% 4,5% 4,3% 4,1%
85% 16,5% 13,8% 11,8% 10,3% 9,2% 8,3% 7,5% 6,9% 6,4% 5,9% 5,5% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1%
86% 16,7% 13,9% 11,9% 10,5% 9,3% 8,4% 7,6% 7,0% 6,4% 6,0% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,4% 4,2%
87% 16,9% 14,1% 12,1% 10,6% 9,4% 8,5% 7,7% 7,0% 6,5% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,7% 4,5% 4,2%
88% 17,1% 14,3% 12,2% 10,7% 9,5% 8,6% 7,8% 7,1% 6,6% 6,1% 5,7% 5,3% 5,0% 4,8% 4,5% 4,3%
89% 17,3% 14,4% 12,4% 10,8% 9,6% 8,7% 7,9% 7,2% 6,7% 6,2% 5,8% 5,4% 5,1% 4,8% 4,6% 4,3%
90% 17,5% 14,6% 12,5% 10,9% 9,7% 8,8% 8,0% 7,3% 6,7% 6,2% 5,8% 5,5% 5,1% 4,9% 4,6% 4,4%
91% 17,7% 14,7% 12,6% 11,1% 9,8% 8,8% 8,0% 7,4% 6,8% 6,3% 5,9% 5,5% 5,2% 4,9% 4,7% 4,4%
92% 17,9% 14,9% 12,8% 11,2% 9,9% 8,9% 8,1% 7,5% 6,9% 6,4% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,7% 4,5%
93% 18,1% 15,1% 12,9% 11,3% 10,0% 9,0% 8,2% 7,5% 7,0% 6,5% 6,0% 5,7% 5,3% 5,0% 4,8% 4,5%
94% 18,3% 15,2% 13,1% 11,4% 10,2% 9,1% 8,3% 7,6% 7,0% 6,5% 6,1% 5,7% 5,4% 5,1% 4,8% 4,6%
95% 18,5% 15,4% 13,2% 11,5% 10,3% 9,2% 8,4% 7,7% 7,1% 6,6% 6,2% 5,8% 5,4% 5,1% 4,9% 4,6%
96% 18,7% 15,6% 13,3% 11,7% 10,4% 9,3% 8,5% 7,8% 7,2% 6,7% 6,2% 5,8% 5,5% 5,2% 4,9% 4,7%
97% 18,9% 15,7% 13,5% 11,8% 10,5% 9,4% 8,6% 7,9% 7,3% 6,7% 6,3% 5,9% 5,5% 5,2% 5,0% 4,7%
98% 19,1% 15,9% 13,6% 11,9% 10,6% 9,5% 8,7% 7,9% 7,3% 6,8% 6,4% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,8%
99% 19,3% 16,0% 13,8% 12,0% 10,7% 9,6% 8,8% 8,0% 7,4% 6,9% 6,4% 6,0% 5,7% 5,3% 5,1% 4,8%
100% 19,4% 16,2% 13,9% 12,2% 10,8% 9,7% 8,8% 8,1% 7,5% 6,9% 6,5% 6,1% 5,7% 5,4% 5,1% 4,9%
Las filas corresponden a los años que dura la contribución (ω). La serie va desde 0 hasta 15 años. Y las columnas indican
el porcentaje del subsidio pagado (θ). La celda inferior del lado derecho (4.9%) es el valor de λ necesario para pagar el
100% del subsidio en un período de 15 años.

Para estimar el monto del recaudo realizamos los siguientes ejercicios:


i) Proyectamos el número de graduados hasta el año 2019. ii) Definimos el umbral
de ingreso a partir del cual se debe pagar la contribución. iii) Calcular el número de

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graduados que alcanzarían dicho umbral. iv) Determinamos la estructura de


ingresos de los graduados que pasan el umbral. v) Estimamos el valor de la
contribución.

Cuadro 5 Estimamos el número de graduados a partir de la


Número de graduados
información del Ministerio de Educación. Las
(pregrado) de las proyecciones hasta el 2019 (de egresados, empleo, PIB,
universidades públicas etc.) las tomamos de Visión Colombia II Centenario:
2019 (DNP 2005). El número de estudiantes se presenta
Año Acumulado
en el cuadro 5.
2.005 54.147 54.147
2.006 57.308 111.455 El umbral de ingresos a partir del cual la persona hace
2.007 59.850 171.305 parte del grupo de los contribuyentes es definido por la
2.008 62.391 233.696 ley. Calculamos los ingresos a partir de la Encuesta
2.009 64.987 298.683 Continua de Hogares (ECH) y descontamos la renta
2.010 66.528 365.211 exenta (25% en el caso de los asalariados), y los demás
2.011 69.178 434.389 componentes hasta llegar a la renta líquida gravable, que
2.012 70.882 505.271 es la base sobre la cual se aplica la contribución. La
2.013 72.586 577.857 contribución se les aplica a todos los contribuyentes y no
2.014 76.290 654.147 sólo a los declarantes. Definimos cinco escenarios
2.015 78.048 732.195 (cuadro 6).
2.016 79.860 812.055
2.017 80.672 892.727
2.018 82.539 975.266
2.019 85.405 1.060.671

Fuente: Cálculos del CID a


partir de MEN y DNP (2005)

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Cuadro 6

Umbrales de renta líquida gravable de los contribuyentes y declarantes. Valores del 2004.

Escenario Umbral de ingreso Salarios Mínimos Criterio


Mensuales
1 mayor a $60.000.000 147 Cuantía de ingresos prevista en
el Estatuto Tributario para
personas naturales obligadas a
declarar renta.
2 mayor a $47.576.000 117 Umbral de ingreso para renta
liquida gravable
3 mayor a $34.576.000 84 Umbral de ingreso para renta
liquida gravable
4 mayor a $28.522.727 70 Umbral de ingreso para renta
liquida gravable
5 mayor a $21.644.000 53 Nivel mínimo ingreso líquido
para efectuar retención
impuesto de renta.

Fuente: Cálculos del CID a partir de ECH del Dane, MEN y DNP (2005)

El ciclo de vida del ingreso de los graduados se presenta en la figura 7. La ECH, así
como las ECV, presentan una subvaloración sistemática de los ingresos. Además,
debe tenerse en cuenta que el decil 10, el más rico, corresponde a una familia de
clase media. El ingreso promedio de este hogar (incluye todos los aportantes) oscila
entre $5.5 millones y $6 millones de hoy.

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Figura 7

Ingreso promedio de los egresados de las universidades públicas y años después de terminar la carrera. Pesos
constantes de 2004.

2.500.000

2.000.000
Ingreso Promedio

1.500.000

1.000.000

500.000

0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Años después de Graduado

Fuente: Cálculos del CID a partir del MEN y de la ECH del Dane

El número de graduados que pasan los umbrales definidos en el cuadro 6, se


presenta en el cuadro 7. Dependiendo del rango a cada graduado le aplicamos
durante 15 años la contribución del 4.9% (cuadro 4).

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Cuadro 7

Número de graduados en cinco umbrales alternativos de renta líquida gravable. Pesos de 2004.

Años después GRADUADOS GRADUADOS GRADUADOS GRADUADOS GRADUADOS GRADUADOS


de graduarse CON INGRESOS CON INGRESOS CON INGRESOS CON INGRESOS CON INGRESOS
SUPERIORES A SUPERIORES A SUPERIORES A SUPERIORES A SUPERIORES A
$60,000,000 $47,576,000 $34,376,000 $28,522,727 $21,644,000
0 54,147 0 0 0 269 720
1 57,308 0 0 756 817 1,879
2 59,850 0 0 2,508 2,824 3,559
3 62,391 362 483 1,298 3,500 5,618
4 64,987 1,081 2,097 6,046 8,529 11,458
5 66,528 2,308 2,717 3,341 4,346 15,233
6 69,178 2,172 3,067 5,968 15,610 19,505
7 70,882 3,990 2,214 12,346 17,552 29,966
8 72,586 6,831 7,276 14,246 24,869 42,725
9 76,290 10,419 17,801 24,614 34,384 50,376
10 78,048 14,298 8,481 27,956 43,088 58,562
11 79,860 15,191 13,498 30,916 49,932 67,368
12 80,672 16,660 24,684 33,593 50,341 77,506
13 82,539 18,604 33,736 55,681 71,713 88,271
14 85,405 20,539 38,065 70,344 82,703 99,586
Fuente: Cálculos del CID.

El cuadro 8 presenta los resultados de la estimación. Cuando el proceso dinámico


alcance su punto final, el recaudo sería de $1.2 billones anuales. Ello sería el valor
de la contribución si se comenzara a aplicar a todos los egresados actuales. Pero
como argumentamos en las páginas siguientes esta opción puede reñir con el
principio de no retroactividad. Los valores del cuadro 8 corresponderían a una
situación en la que los responsables de la contribución serían los egresados a partir
de la aprobación de la norma. En la medida en que la contribución está amarrada
desde el punto de vista administrativo al impuesto a la renta, tiene los mismos
problemas de evasión y elusión inherentes a dicho impuesto.

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Cuadro 8

Monto recaudado en los cinco escenarios, con una contribución de 4.9% sobre la renta líquida gravable.
Valores de 2004.

AñosRecaudo más de 60,000,000 más de 47,576,001 más de 34,376,000 más de 28,522,727 más de 21,644,000
0 - - - 409,450,818.00 917,530,168.72
1 - - 1,649,613,924.00 1,833,966,299.00 3,827,044,824.53
2 - - 7,137,734,892.00 7,383,309,859.00 9,537,221,087.43
3 1,391,927,286.00 1,374,184,749.00 10,101,900,910.00 14,286,608,359.00 19,134,614,424.44
4 4,446,101,112.00 7,773,190,734.00 24,170,477,368.00 31,793,540,803.00 39,182,851,895.48
5 9,344,888,896.00 16,455,801,671.00 32,076,152,028.00 40,754,397,401.00 67,470,813,049.80
6 9,227,598,648.00 26,699,020,410.00 46,428,899,596.00 73,180,254,291.00 104,172,016,310.59
7 17,546,990,580.00 34,286,599,884.00 78,052,573,642.00 111,122,939,251.00 158,535,397,838.38
8 29,989,695,285.00 60,409,149,744.00 116,180,781,732.00 172,808,006,851.00 240,747,050,926.34
9 45,808,769,283.00 125,851,322,064.00 183,394,329,988.00 259,109,990,115.00 343,669,477,322.24
10 63,133,576,794.00 158,005,651,161.00 265,233,339,420.00 370,892,843,811.00 468,399,133,094.32
11 68,915,870,375.00 201,582,108,433.00 361,819,251,660.00 500,544,577,323.00 613,590,371,885.47
12 76,771,212,560.00 284,072,926,249.00 467,858,680,309.00 631,682,630,618.00 782,594,780,190.22
13 86,126,380,820.00 404,501,202,585.00 647,965,333,805.00 823,443,909,748.00 985,299,442,365.62
14 97,953,263,765.00 549,098,641,955.00 880,989,681,965.00 1,050,300,306,323.00 1,222,060,950,851.50
Fuente: Cálculos del CID

Finalmente comparamos la alternativa de crédito y contribución. El punto de partida


para estimar el monto total del crédito (principal más intereses) es el subsidio
promedio ($13.8 millones del cuadro 3). A esta cifra le aplicamos durante 15 años
la tasa de interés que actualmente cobra Icetex por los créditos educativos. La figura
8 compara ambos montos. Es clarísimo que la contribución que estamos
proponiendo es mucho menos onerosa para el estudiante que el crédito.

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Figura 8

Contribución vs Credito (100%)


Millones
2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

-
2.004 2.006 2.008 2.010 2.012 2.014 2.016 2.018 2.020

Total Recaudo Contribución Recursos de Credito

Fuente: Cálculos del CID

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6. VIABILIDAD JURÍDICA

La plataforma institucional que se requeriría para el funcionamiento de la


contribución se examina desde cuatro perspectivas: i) la estructuración jurídica de la
contribución; ii) el recaudo y la fiscalización; iii) la distribución del recaudo entre
los entes beneficiarios; y iv) el uso de los recursos.

6.1. ESTRUCTURA JURÍDICA DE LA CONTRIBUCIÓN

La Constitución Política de Colombia (CP, art. 67 y ss.), considera la educación


como un derecho fundamental y un servicio público con el que se cumple una
función social. El Estado, la familia y la sociedad son responsables de la educación,
pero el Estado tiene la función de regular y vigilar el compromiso efectivo de dicho
principio constitucional.

Los particulares pueden fundar y administrar establecimientos educativos (art. 68) y


en el caso de las Universidades, la CP consagra la autonomía universitaria (art. 69),
que permite que las universidades definan sus propios estatutos, determinen su
régimen interno, su estructura administrativa, académica y financiera 22/.
Corresponde al Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso
de todas las personas a la educación superior.

La actividad financiera del Estado está regulada en la Constitución (art. 332 al 373 -
Régimen Económico de la Hacienda Pública). En el art. 338 define el principio de
legalidad tributaria, y especifica las diferentes categorías de ingresos públicos, que
en líneas generales:

22/ Con respecto a la autonomía universitaria, la Corte Constitucional en tutela 492 de 1992, siendo
magistrado ponente José Gregorio Hernández, afirma: “(…) En síntesis, el concepto de autonomía
universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros
educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley,
según lo establece con claridad el artículo citado” (…)
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• Son en dinero o convertibles en dinero. Por regla general, el Estado recibe


ingresos en dinero. Si ello no es posible, recibe bienes que son susceptibles
de ser convertidos en dinero.
• Deben ser percibidos por un ente público, pero esto no es impedimento para
que hayan particulares que cumpliendo una función pública reciban ingresos
públicos que estén destinados a cubrir un gasto público.
• Deben servir para cubrir un gasto público, es decir, para satisfacer unas
necesidades colectivas.

Los ingresos públicos se concretan en la relación jurídico tributaria 23/. Este vínculo
es obligatorio y debe contemplar cinco aspectos. El primero es la definición del
acreedor o sujeto activo del denominado tributo, es decir, quien está facultado para
cobrarlo. El segundo es el deudor o sujeto pasivo del tributo, o quien está obligado
jurídicamente para pagarlo 24/ 25/. El tercero implica el hecho generador o
imponible. El cuarto elemento es la base gravable sobra la que se plica la tarifa. Y el
quinto, es la tarifa que es el porcentaje o suma fija que se debe pagar por el tributo.
Estos ingresos están clasificados doctrinariamente en impuestos, tasas,
contribuciones especiales y rentas parafiscales.

23/ En esta relación jurídico-tributaria deben verificarse el cumplimiento de los siguientes principios:
Principio de legalidad. “(...) consiste en que no puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca,
pues ese poder de imposición sólo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos
distritales y municipales” (Corte Constitucional sentencia C-583 de 31 de octubre de 1996).
Principio de certeza. “(...) según el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas” (Corte Constitucional, sentencia C-
1067 de 2002).
Principio de irretroactividad. “(...) por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a su vigencia. Este precepto constitucional se aplica como
norma de orden público de forzoso acatamiento y afecta no sólo a gravámenes futuros, sino inclusive a los ya
existentes. Así mismo, el artículo 363 también incorpora en el sistema tributario los principios de equidad,
eficiencia y progresividad” (Corte Constitucional, sentencia C-711 de 2001).

24/ Los sujetos pasivos son: el contribuyente, los sustitutos, los agentes de retención y los responsables.

25/ Ver, además, Restrepo (2005).


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• Impuestos: Es una obligación pecuniaria a favor del Estado, definida en la ley


unilateralmente, que hace surgir la obligación en cabeza de un sujeto pasivo,
quien realiza un acto o negocio de la naturaleza jurídica o económica, y que
posee un ingreso o renta que debe ser gravado.

• Tasas: Las tasas son una obligación pecuniaria, impuesta de forma coactiva. El
sujeto pasivo utiliza un bien de dominio público o es beneficiario de la
prestación de un servicio por parte del Estado. La diferencia fundamental con
los impuestos es el beneficio directo que recibe el particular cuando paga el
tributo. Las tasas y los impuestos se asimilan porque son coactivos. No
obstante, algunos doctrinantes consideran que las tasas no son coactivas porque
están mediadas por la voluntad del particular que decide utilizar o no el servicio.
Las leyes que definen las tasas exigen que en el momento en que se utiliza el
bien o se presta el servicio, se genera el tributo.

• Contribuciones Especiales: Forman parte del género de las contribuciones


fiscales previstas en el artículo 338 de la Constitución. Es un tributo cobrado a
través del poder coercitivo del Estado. El sujeto pasivo es titular de un derecho
real sobre un bien inmueble, que se ve beneficiado por la construcción de una
obra pública o la ampliación de los servicios públicos. Es fundamental en este
tipo de tributo que exista un beneficio del sujeto pasivo. Normalmente, la
contribución especial se ha utilizado para el financiamiento de obras públicas.

• Contribuciones Especiales o Rentas Parafiscales: Es un tributo que nace en


virtud del poder coercitivo del Estado. Se le cobra a un sector social o
económico específico, y el recaudo se destina a dicho sector. No forma parte del
presupuesto general de la Nación. Y aunque no entra en las arcas del Estado, se
presenta en el presupuesto únicamente con el fin de permitir el control político
por parte del Congreso.

La Corte Constitucional ha dicho que las contribuciones tienen carácter obligatorio,


afectan sólo al grupo de personas que tienen intereses comunes, y que sus
necesidades (total o parcialmente) se satisfacen con los recursos recaudados.
Considera la Corte que cuando tales recursos sean administrados por órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación, se deben mencionar pero

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únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía 26/. La Corte (C-


1067 de 2002) ha diferenciado las contribuciones de los impuestos. Las primeras
suponen una contrapartida directa al grupo de personas gravadas, no entran al
presupuesto nacional, carecen del atributo de la generalidad que caracteriza a los
impuestos respecto del sujeto pasivo y tienen una determinada afectación. Por el
contrario, los impuestos ingresan al presupuesto de la Nación y no implican
contraprestación alguna. Las tasas implican una contraprestación directa por parte
de los ciudadanos en respuesta a un beneficio otorgado por el Estado, forman parte
del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias. Las contribuciones, en
cambio, no generan una contraprestación directa.

Resumiendo, la contribución cumple con los principios de obligatoriedad,


singularidad (afecta a un grupo determinado de personas), destinación específica
(vuelven al sector de donde se originan), naturaleza pública (los recursos son
públicos aunque favorezcan a un grupo específico de la población). Además, la
contribución es compatible con la ley 30 de 1992, y no va contra la autonomía
universitaria (art. 69 de la Constitución).

En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 154 y 338 de la CP, la contribución


debe establecerse por medio de ley, a iniciativa del gobierno nacional. El trámite
parlamentario se iniciaría en la Cámara de Representantes. De conformidad con el
modelo propuesto, la contribución de los graduados operaría, en consonancia con el
art. 338 de la Constitución, “como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen” las universidades
públicas. Dicha ley debe fijar “el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios”, así como también “la forma de hacer el reparto” de la carga asociada a
la contribución, es decir, la forma de determinar la obligación correspondiente a
cada contribuyente.

Es importante diferenciar los sujetos pasivos potenciales de la contribución de los


efectivamente obligados por la legislación a pagar la contribución. Los sujetos
potenciales serían los egresados de pregrado de las universidades públicas a partir de

26/ El Estatuto Orgánico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995.
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la fecha de entrada en vigencia de la legislación que adopte la contribución. Los


sujetos pasivos serían las personas naturales que, además de cumplir con la anterior
condición, sean contribuyentes del impuesto sobre la renta, bien sea mediante
retención en la fuente, mediante declaración o a través de ambas vías, según las
normas que rigen este tributo.

La contribución busca recuperar una parte y no la totalidad, de los costos. Esta


opción se justifica por dos razones. En primer lugar, porque los egresados ya han
pagado una parte a través de las matrículas. Y segundo, porque la contribución sería
sólo una fuente de financiación complementaria de los recursos presupuestales. La
contribución es una porción del subsidio. No es difícil establecer la relación
conceptual entre la contribución y “la forma de hacer el reparto” del gravamen. El
ingreso líquido gravable de los graduados ya incluye los beneficios individuales o
privados que se derivan de la educación superior pública.

6.2. RECAUDO Y FISCALIZACIÓN

La responsabilidad del sujeto activo, correspondería a las instituciones estatales u


oficiales de educación superior. Para facilitar el recaudo y la fiscalización
proponemos ligar el pago de la contribución a la liquidación del impuesto sobre la
renta personal, que grava los ingresos individuales. La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Dian) sería el organismo idóneo para asumir la
responsabilidad de recaudar y fiscalizar la contribución.

La liquidación de la contribución se haría de forma privada por dos vías: la retención


en la fuente y/o la presentación de la declaración de renta. En el primer caso, habría
que ordenar a los agentes retenedores que incluyan la contribución, y que la
administren en los mismos plazos y condiciones que la retención del impuesto de
renta. El retenedor tendría la obligación de preguntar y los sujetos pasivos la
obligación de informar sobre el último nivel educativo logrado y, en el caso de que
se trate de graduado universitario, el carácter público o privado del establecimiento
otorgante del correspondiente título. La declaración y pago de la contribución se
efectuaría en forma conjunta con la declaración del impuesto sobre la renta, y se

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utilizaría un único formulario para este fin. El formulario actual de personas


naturales debe ser ligeramente modificado, añadiéndole un renglón.

El pago de la contribución debe llevarse a cabo por disposición legal, en forma


simultánea con el impuesto de renta. Por mandato de la ley, la Dian crearía una
cuenta especial dentro de su contabilidad y presupuesto, en la cual se llevaría el
registro del recaudo por concepto de la contribución, que se determinaría con base
las declaraciones tributarias y los correspondientes comprobantes de pago. Esta
cuenta contable y presupuestal estaría sujeta a los principios y normas del Plan
Unico de Cuentas del Sector Público y a los principios y normas presupuestales del
Estatuto Orgánico de Presupuesto. Estaría sujeta, igualmente, al control fiscal
ejercido por la Contraloría General de la República. En forma periódica la Dian
giraría los recaudos de la contribución al organismo encargado de la distribución.

Además de la facultad para recaudar la contribución, la Dian tendría que recibir las
facultades legales para fiscalizar la contribución, determinarla oficialmente,
discutirla y cobrarla. La Dian aplicaría los procedimientos previstos en el Estatuto
Tributario para los impuestos del orden nacional. Este esquema permite integrar los
programas de fiscalización y de control del impuesto de renta personal con los de la
contribución.

Parece aconsejable reconocer a la Dian una parte de los costos incurridos en el


recaudo, fiscalización y control de la contribución. Mediante convenio podría
definirse el porcentaje correspondientes. Como el volumen de los recursos
correspondientes a la Dian crecería con los recaudos, habría un estímulo para que la
entidad atendiera a las responsabilidades relacionadas con la contribución. El
Ministerio de Educación o un organismo representante de las universidades públicas
podría velar ante la DIAN por el recaudo y fiscalización de la contribución, y valdría
institucionalizar, por mandato legal, este mecanismo de control.

Por último, sería de utilidad que se estableciera la obligación legal al organismo


recaudador y fiscalizador de la contribución (o los organismos, si son varios) de
presentar al Congreso y a los Ministerios de Educación y Hacienda un informe
periódico (anual, por ejemplo) sobre el desempeño de sus funciones relativas a la
contribución y sobre el comportamiento del recaudo.

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6.3. SISTEMA Y MÉTODO PARA LA LIQUIDACIÓN Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN

Un elemento indispensable en el análisis de la contribución a la educación superior


pública, es la opción de garantizar una distribución adecuada del recaudo. Es
preciso que las normas reguladoras de la contribución asignen la responsabilidad de
distribuir los recaudos de la contribución entre las universidades públicas. Y estos
ingresos deben ser para complementar (y no para sustituir) las transferencias que
actualmente reciben las universidades públicas.

El Ministerio de Educación Nacional (MEN) podría encargarse de la distribución,


bien sea directamente o través de dependencias u organismos adscritos. El MEN
crearía una cuenta especial dentro de su presupuesto, con características similares a
las ya indicadas para la cuenta especial de la Dian. Los depósitos en dicha cuenta
especial del MEN servirían de base para la distribución de la contribución a las
distintas universidades públicas del país. Alternativamente, podría crease un
organismo especializado en la distribución de la contribución, pero no es clara la
necesidad de hacerlo cuando existe una institucionalidad que podría aprovecharse.
O podría asignarse la tarea a una organización que agrupe a las universidades
públicas. En este evento, habría que dotar a tal organización de los medios
administrativos y financieros correspondientes, que probablemente no sería
abultados y que podrían obtenerse autorizando el descuento de una fracción del
recaudo antes del reparto.

El abanico de posibles reglas con base en las cuales podría llevarse a cabo la
distribución del producto de la contribución entre las universidades públicas es
numeroso. Se presentan aquí dos fórmulas tentativas de distribución, ambas de fácil
aplicación y ceñidas de manera razonable a la lógica que fundamenta la
contribución. En la primera fórmula, la idea es distribuir el recaudo en forma
directamente proporcional al número de egresados de pregrado, como se ilustra
enseguida:

 EiPR, t −1 
12. ATi , t =  PR  Ct
 E t −1 
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en donde ATi ,t es la asignación por concepto de la contribución correspondiente a la


universidad pública i en el período t; EiPR ,t −1 y Et −1
PR
representan el número de
egresados de pregrado de la universidad pública i y del conjunto de universidades
públicas, respectivamente, en el período t-1; y Ct es el recaudo total por concepto de
la contribución en el período t. Convendría utilizar una periodización anual para el
número de egresados, pero los giros a las universidades podrían realizarse cada dos
o tres meses, por ejemplo. Nótese que la fórmula podría expresarse también en
términos del incremento anual del número de egresados, de modo que, por ejemplo,
aquellas universidades que registren un decrecimiento en el número de egresados no
percibirían giros a título de la contribución.

Esta primera fórmula de distribución tiene sus ventajas. Al utilizar el número de


egresados se haría énfasis en la importancia, en una situación en la que prevalece la
baja cobertura. La ampliación de los servicios de las universidades es una de las
principales razones que llevan a proponer el establecimiento de la tasa. La fórmula
también tiene las ventajas asociadas a unos requerimientos mínimos de información.
Una desventaja de la fórmula es que las universidades más débiles en términos de
recursos económicos, con relativamente pocos egresados, percibirían un monto
reducido de la contribución que no les permitiría mayores ampliaciones de cupos en
sus áreas de influencia.

En la segunda fórmula, el recaudo se distribuiría entre las universidades públicas de


acuerdo con un criterio que favorece la equidad (alícuota entre universidades), otro
que incentiva la prestación de servicios educativos (proporcionalidad con respecto al
número de egresados) y otro más que confiere cierta discrecionalidad al sistema
universitario público para asignar recursos a las instituciones que lo integran de
acuerdo a las necesidades de investigación del sistema y del país (proyectos y planes
de investigación), tal como lo ilustra la siguiente expresión, cuyas ponderaciones
son tentativas:

  1   EiPR, t −1  
13. ACi , t = 0.25  UP  + 0.6  PR  + 0.15 (Φ PiI, t ) Ct
  NT   E t −1  

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en donde ACi ,t es la asignación por concepto de la contribución correspondiente a la


universidad pública i en el período t; NtUP es el número total de universidades
públicas legalmente reconocidas como tales en el período t; EiPR ,t −1 y Et −1 representan
PR

el número de egresados de pregrado de la universidad pública i y del conjunto de


universidades públicas, respectivamente, en el período t-1; ΦPi ,It indica la asignación
discrecional para financiar proyectos y planes de investigación en la universidad
pública i en el período t, realizada por el organismo del sistema de educación
superior pública designado para el efecto, con base en los criterios que el mismo
fije; y Ct es el recaudo total por concepto de la contribución en el período t. Los
giros a las universidades podrían realizarse cada dos o tres meses, por ejemplo,
aunque la periodización de los variables asociadas a los criterios de distribución sea
mayor. Nótese que, al igual que en la primera fórmula, el número de egresados
podría expresarse, alternativamente, en términos del incremento anual de los
egresados, de modo que, por ejemplo, se excluirían del cálculo aquellas
universidades que registren un decrecimiento en este indicador de prestación de
servicios. La alícuota por universidades beneficiaría a las universidades
financieramente más débiles, varias de ellas ubicadas en regiones apartadas y de
escaso desarrollo económico y social, con lo cual se corregiría la desventaja de la
primera fórmula. Se incentivaría, así mismo, la investigación, permitiendo que sea
el propio sistema universitario público, a través de una de sus instancias de decisión,
el que determine los criterios precisos para asignar la porción correspondiente de
recursos a planes y proyectos de investigación avalados por la universidades. Del
mismo modo que en la primera fórmula, el número relativo de egresados apuntaría a
incentivar la ampliación de cupos por parte de las universidades.

La ley podría optar por dar a los recursos de la contribución correspondientes a cada
universidad una destinación general o, alternativamente, una o varias destinaciones
específicas. Con la destinación general cada universidad podría determinar,
mediante los mecanismos internos de asignación presupuestal, el uso o usos que
habría de dársele al producto de la contribución, desde luego dentro del abanico de
opciones autorizado por la Constitución y la ley. En este escenario las universidades
tendrían el máximo grado de autonomía para asignar los recursos derivados de la
contribución. Mediante la destinación específica, la ley podría orientar el uso de los
recursos.

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La incorporación de los recursos de la contribución al presupuesto de las


universidades se haría conforme a los principios y normas del Estatuto Orgánico de
Presupuesto. Las universidades tendrían que abrir una partida específica en el
presupuesto de gastos o apropiaciones, así como una cuenta especial en su
contabilidad, tendiente a señalar la destinación dada a los recursos de contribución,
si se opta por darle una destinación específica. Si eventualmente se optara por dar
una destinación general a los recursos de la contribución, éstos podrían utilizarse al
igual que otras rentas propias para el financiamiento de gastos corrientes (por
ejemplo, gastos de personal docente) o gastos de inversión e incluso el servicio de la
deuda. Este proceder sería consistente con el principio de unidad de caja,
consagrado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

7. CONCLUSIONES

1. Puesto que en Colombia no se ha optado por la financiación de la universidad


pública a partir de impuestos generales, una contribución a los egresados de las
universidades públicas es una alternativa preferible (aunque puede ser
complementaria) al crédito.

2. La contribución tiene dos ventajas: primero, permite que el estudiante escoja la


carrera que considere más relevante, independientemente de su rentabilidad y,
segundo, favorece la solidaridad intergeneracional.

3. Una contribución del 4.9% podría generar, en pesos del 2004, $1.2 billones
anuales. Estos recursos deben ser complementarios a los que actualmente se
destinan a la financiación de la universidad pública.

4. La contribución no es difícil de administrar porque está atada al impuesto a la


renta.

5. La contribución es menos costosa que el crédito.

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6. El uso de la contribución puede ser para propósitos generales, o para actividades


específicas (cobertura, calidad, etc.).

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9. ANEXO. BORRADOR DE PROYECTO DE LEY, “MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE


UNA CONTRIBUCIÓN PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
ESTATAL U OFICIAL”

Artículo 1°. Definición de Educación Superior. La Educación Superior es un


proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser
humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación
académica o profesional. Es un servicio público cultural, inherente a la finalidad
social del Estado.

La Educación Superior será accesible a quienes demuestren poseer las capacidades


requeridas y cumplan con las condiciones académicas exigidas en cada caso.

Artículo 2º. Instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior. Son todas


aquellas instituciones, que adquieran o cuenten con esta naturaleza, en los términos
y condiciones establecidos para dichos efectos, por la Ley 30 de 1992 y la
normatividad reglamentaria.

Artículo 3°. Definición de Contribución de Educación Superior Estatal u


Oficial. Es un gravamen de carácter obligatorio, que afecta a un determinado y
único grupo social o económico, y se utiliza como un mecanismo de financiación
para beneficio del propio sector.

Para todos los efectos, y bajo el cumplimiento de lo establecido en los artículos 154
y 338 de la Constitución Política y en la presente ley, el grupo al que afecta el
presente gravamen es el de los egresados de las Instituciones estatales u oficiales de
educación superior, así como el sector beneficiado en los términos de esta ley es el
integrado por las Instituciones de educación superior Estatal u oficial.

Artículo 4°: Fines de la Contribución. La contribución tendrá como objetivo


principal garantizar el acceso de todas las personas aptas a la Educación Superior, en
concordancia con los fines esenciales del Estado consagrados en los artículos 2 y 69
de la Constitución Política. Por lo tanto, también tendrá como fines, los de garantizar
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la equidad entre las Instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior, la


proporcionalidad en la prestación del servicio por parte de las mismas y la
promoción de los proyectos y planes de investigación en este sector, propendiendo
con ello por el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la
población, el respeto a los derechos humanos, a la paz, a la democracia, la práctica
del Trabajo, el mejoramiento cultural, científico y tecnológico.

Artículo 5°. Elementos de la Contribución de Educación Estatal u Oficial.

La contribución consta de los siguientes elementos:

a) Sujeto activo: Es la Universidad Estatal u Oficial de la cual es egresado el


sujeto pasivo.
b) Sujeto pasivo: Es toda persona natural egresada de una Universidad estatal u
oficial y contribuyente del impuesto sobre la renta.
c) Hecho generador: La contribución se causa con la obligatoria ocurrencia de
tres hechos en cabeza de un mismo sujeto pasivo: la suscripción de la
matrícula en una Universidad Estatal u Oficial, la obtención de la calidad de
egresado de la Universidad Estatal u Oficial y la adquisición de la condición
de sujeto pasivo del impuesto sobre la renta.
d) Base gravable: Está constituida por la renta líquida gravable del
contribuyente.
e) Tarifa: 5% de la renta líquida gravable.

Parágrafo: El contribuyente pagará la contribución durante 15 años consecutivos.


Su liquidación se hará a partir del primer año en el que el egresado se convierta en
sujeto pasivo del impuesto de renta y sea sometido a retención en la fuente renta o se
convierta en declarante del impuesto, lo que ocurra primero. Si durante los 15 años,
existe algún período en el cual el contribuyente no tenga la obligación formal de
declarar renta, la retenciones a título de contribución se convertirá en el pago
correspondiente.

Artículo 6°. Sistema y método para la liquidación y recaudo de la contribución.


La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, será la Entidad encargada
del recaudo, fiscalización, determinación, discusión y cobro de la contribución de
Educación Superior Estatal u Oficial. Para el ejercicio de estas facultades, la DIAN
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aplicará los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario para los impuestos


del orden nacional.

La declaración de la contribución se debe efectuar en forma conjunta y simultánea


con la declaración del impuesto sobre la renta. Se utilizará un único formulario para
este fin. La presentación de la declaración podrá realizarse por medios electrónicos,
a través de los mecanismos que deberá reglamentar e implementar la Entidad
recaudadora.

La DIAN creará una cuenta especial dentro de su contabilidad y presupuesto, en la


que llevará el registro del recaudo por concepto de la contribución, que se
determinará con base en las declaraciones tributarias y los correspondientes
comprobantes de pago. Esta cuenta contable y presupuestal estará sujeta a los
principios y normas contables del Plan Unico de Cuentas del Sector Público, y a los
principios y normas presupuestales del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Estará
sujeta, igualmente, al control fiscal ejercido por la Contraloría General de la
República.

En forma periódica, bimestralmente, la DIAN girará los recaudos de la contribución


al organismo encargado de la distribución.

Las Instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior, deberán suministrar


semestralmente a la DIAN, un listado con el nombre y fecha de grado de sus
egresados, para efectos de apoyar sus funciones de control y fiscalización. Así
mismo, la DIAN pondrá en marcha un programa de divulgación e información entre
los contribuyentes potenciales y/o egresados sobre el deber de declarar y pagar la
contribución y sobre el procedimiento para hacerlo.

Para efectos de cumplir estas obligaciones, mediante un convenio, le será asignado a


la DIAN, un porcentaje de la contribución.

Artículo 7°. Informes. La DIAN deberá presentar al Congreso y a los Ministerios


de Educación y Hacienda, un informe anual, sobre el desempeño de sus funciones
relativas a la contribución y sobre el comportamiento del recaudo.

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Artículo 8°. Agente Retenedor. Quienes actúen como agentes retenedores del
impuesto de renta, bajo los supuestos del literal c) del artículo 5º de la presente Ley,
tienen la obligación de retener la contribución de Educación Superior Estatal u
Oficial, y de efectuar la respectiva declaración ante la DIAN, bien sea directamente
o a través de la red bancaria autorizada, en los mismos plazos y condiciones que
rigen la retención del impuesto de renta.

Para efectos de realizar la retención de la contribución, los agentes retenedores


deberán solicitar al contribuyente, la información necesaria para determinar la
calidad del sujeto pasivo de la contribución. Así mismo, el contribuyente, tendrá la
obligación de entregar la información solicitada por el agente retenedor.

Artículo 9°. Mecanismos de reparto del recaudo. El Ministerio de Educación


Nacional, en su calidad de Entidad encargada de la formulación de políticas y
regulación del sector educativo, así como de la administración y coordinación del
mismo, contará con la función de distribución del recaudo de la contribución de
Educación Superior Estatal u Oficial, la que podrá llevar a cabo por intermedio del
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
ICETEX. Para efectos del idóneo ejercicio de estas funciones, el Ministerio
reglamentará los aspectos que considere necesarios, en observancia de los fines,
principios y criterios ordenados en la presente ley.

La distribución del recaudo será una actividad encaminada a fomentar la educación


superior. El Ministerio de Educación Nacional creará una cuenta especial dentro de
su presupuesto, en los mismos términos establecidos para el organismo recaudador.

Artículo 10°. Reglas para la distribución del recaudo. La distribución del recaudo
de la contribución entre las Instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior
debe observar los siguientes criterios:

a) Alícuota entre Instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior.


Distribuir el recaudo de acuerdo con un criterio que favorece la equidad,
b) Proporcionalidad con respecto al número de egresados. Incentiva la
prestación de servicios educativos, y

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c) Proyectos y planes de investigación. Confiere cierta discrecionalidad al


sistema universitario público para asignar recursos a las instituciones que lo
integran de acuerdo a las necesidades de investigación del sistema y del país

El cumplimiento de los criterios señalados, deberá atender a la aplicación de la


siguiente fórmula:

ACi,t = [0.25 (1/ NUP t) + 0.6 (EPR i,t-1 / EPR t-1) + 0.15 (Φ PI i,t)] x Ct

En donde ACi,t es la asignación por concepto de la contribución correspondiente a la


Institución Estatal u Oficial de educación Superior i en el período t; NUP t es el
número total de Instituciones Estatales u Oficiales de educación Superior legalmente
reconocidas como tales en el período t; EPR i,t-1 y EPR t-1 representan el número de
egresados de pregrado de las Instituciones Estatales u Oficiales de educación
Superior i y del conjunto de Instituciones Estatales u Oficiales de educación
Superior, respectivamente, en el período t-1; Φ PI i,t indica la asignación discrecional
para financiar proyectos y planes de investigación en la Institución Estatal u Oficial
de educación Superior i en el período t, realizada por el organismo del sistema de
educación superior estatal u oficial designado para el efecto, con base en los criterios
que el mismo fije; y Ct es el recaudo total por concepto de la contribución en el
período t.

Los giros a las Instituciones Estatales u Oficiales de educación Superior deberán


realizarse bimestralmente.

Artículo 11°. Uso del Recaudo. Para efectos del uso del recaudo de la contribución,
la Institución Estatal u Oficial de educación Superior aplicará el principio de
destinación general. De conformidad con dicho principio, cada Institución Estatal u
Oficial de educación Superior determinará, mediante los mecanismos internos de
asignación presupuestal, el uso o usos que le dará al recaudo de la contribución, en
el marco de los fines establecidos en el artículo 4 de la presente ley, y en
cumplimiento de los principios consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

Artículo 12°: Derogaciones y Vigencias: La presente ley rige a partir de su


publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias y prevalecerá y servirá
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El principio de la capacidad de pago y la financiación de las universidades públicas
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID

para complementar, interpretar las leyes especiales que se dicten sobre el servicio de
educación superior. En caso de conflicto con otras leyes sobre este servicio, se
preferirá está y para efectos de excepciones o derogaciones no se entenderá que ella
resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando estás
identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación
o derogatoria.

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