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SALRIOS E INCENTIVOS NA ADMINISTRAO PBLICA EM PORTUGAL*

Maria Manuel Campos** Manuel Coutinho Pereira**

1. INTRODUO
A necessidade de caracterizar e compreender a gesto dos recursos humanos na Administrao Pblica em Portugal justifica-se pela sua importncia enquanto entidade empregadora de cerca de um quinto da mo-de-obra nacional e da maioria dos trabalhadores de determinadas categorias profissionais. Neste artigo procede-se a uma anlise dos incentivos associados aos salrios no sector pblico, tomando como termo de comparao o sector privado1. Para o efeito so utilizadas bases de dados abrangentes para os dois sectores, recolhidas nos anos de 1996, 1999 e 2005. Este perodo de tempo, apesar de relativamente curto, permite ir alm de uma anlise meramente esttica e identificar alguns factos que aparentam ter mudado nos ltimos anos. Embora a literatura em que se comparam os diferentes aspectos dos sistemas salariais pblico e privado seja extensa para outros pases, no existem muitos trabalhos aplicados ao caso portugus. Uma primeira anlise deste tipo foi feita por Portugal e Centeno (2001) com base em dados de inqurito. Centeno e Pereira (2005) estudaram a determinao dos salrios no sector pblico com base nos dados para 1999 que aqui so utilizados, mas no efectuaram um contraponto com o sector privado. O presente trabalho expande o mbito deste tipo de anlise, explorando as bases de dados para os dois sectores relativamente a vrias dimenses. O artigo aborda duas questes principais. A primeira diz respeito aos incentivos ligados ao nvel dos salrios, que so investigados, sobretudo, com base no prmio associado a trabalhar na Administrao Pblica. O prmio calculado retirando o efeito das diferenas nas caractersticas observadas dos trabalhadores do diferencial salarial bruto existente entre os dois sectores. Assim, este indicador procura captar a desigualdade nas remuneraes que prevaleceria se os trabalhadores nos dois sectores tivessem as mesmas caractersticas. Inicialmente o enfoque posto no prmio em termos globais e na forma como o mesmo varia de acordo com o gnero e com o facto de o local de trabalho se situar em regies mais ou menos desenvolvidas, bem como em diferentes pontos da distribuio dos salrios (Seco 3). A Seco 4 centra-se nos trabalhadores com formao superior, procurando-se em particular avaliar a capacidade do sector pblico para atrair e manter os melhores profissionais.
* Este trabalho beneficiou de discusses teis com Mrio Centeno e lvaro Novo, que tambm ajudaram em aspectos relacionados com a programao. Os autores agradecem ainda a Lucena Vieira pelo apoio com as bases de dados, bem como a Nuno Alves, Cludia Braz, Jorge C. Cunha, Ana C. Leal, Jos F. Machado e Sara Moreira pelos seus comentrios. As opinies expressas no artigo so da responsabilidade dos autores, no coincidindo necessariamente com as do Banco de Portugal ou do Eurosistema. Eventuais erros e omisses so da exclusiva responsabilidade dos autores. Banco de Portugal, Departamento de Estudos Econmicos.

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(1) Neste estudo, a designao sector privado diz respeito ao sector empresarial como um todo, incluindo tambm as empresas pblicas. Por outro lado, as designaes Administrao Pblica e sector pblico so utilizadas como sinnimos.
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Esta questo investigada com base no prmio e na compresso salarial, como um todo e tambm para categorias profissionais especficas. Nesta seco so ainda feitas algumas consideraes sobre a forma como a interaco dos sectores pblico e privado no mercado de trabalho dos licenciados poder ter influenciado a evoluo dos respectivos salrios. A segunda questo abordada neste estudo diz respeito aos incentivos relativos motivao individual ao longo da carreira. A progresso salarial constitui um importante instrumento para este fim. Na Seco 5, comparam-se os padres tpicos de progresso dos trabalhadores em cada um dos sectores. Alm disso, recolhem-se indcios sobre a relevncia das competncias individuais dos trabalhadores (no observadas) na determinao dos salrios. O artigo tem duas seces adicionais. Na Seco 2 apresenta-se uma caracterizao geral dos dados, bem como da distribuio salarial em cada sector. Na Seco 6 so resumidas as principais concluses. Note-se que este artigo centra-se nos incentivos ligados aos salrios. No entanto, existem outros incentivos, tais como os relacionados com a proteco no emprego e com as condies de aposentao, que so igualmente importantes, nomeadamente no que diz respeito afectao dos trabalhadores entre os sectores pblico e privado. Estes aspectos no so aqui directamente abordados, mas sero trazidos para a anlise quando necessrio.

2. OS DADOS

2.1. As bases de dados

Os dados para os trabalhadores da Administrao Pblica foram obtidos a partir do Recenseamento Geral da Administrao Pblica, enquanto para os trabalhadores do sector privado se recorreu aos Quadros de Pessoal. O Recenseamento est disponvel para 1996, 1999 e 2005, pelo que se tomaram os Quadros de Pessoal para os mesmos anos. O universo da primeira fonte diz respeito totalidade do emprego pblico, com excepo do pessoal militar, enquanto o da segunda inclui os trabalhadores por conta de outrem do sector empresarial2. As duas bases de dados contm conjuntamente mais de 2 milhes de registos individuais em cada um dos anos (Quadro 1). A cobertura efectiva dos Quadros de Pessoal parece ter aumentado durante o perodo considerado, em particular, entre 1999 e 2005. Este facto sugerido por uma comparao do nmero de registos nesta fonte com o emprego por conta de outrem das Contas Nacionais excluindo as Administraes Pblicas, que indica uma cobertura ligeiramente superior a 50 por cento em 1996, cerca de 55 por cento em 1999, e prxima de 70 por cento em 20053. A cobertura efectiva do Recenseamento Geral da Administrao Pblica tem tido igualmente algumas flutuaes (ver nota ao Quadro 1) mas de pequena magnitude.

(2) O Recenseamento Geral da Administrao Pblica levado a cabo pela Direco-Geral da Administrao e do Emprego Pblico. Os Quadros de Pessoal so recolhidos anualmente pelo Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social. Em 2002 esta ltima fonte passou a incluir funcionrios pblicos cujo vnculo jurdico seja o contrato individual de trabalho, os quais no foram considerados no conjunto de dados aqui utilizado.
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(3) O alargamento da cobertura dos Quadros de Pessoal ainda indicado pelo facto de o nmero de empresas includas ter aumentado no perodo 1996-2005 e de o nmero mdio de trabalhadores por empresa ter passado de cerca de 10 em 1996 para 8 em 2005.
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Quadro 1
TRABALHADORES INCLUDOS NAS BASES DE DADOS
Dados Seccionais 1996 Sector Pblico Administrao Central Administrao Local Administrao Regional Sector Privado Total 548 397 447 248 101 149 n.d. 1 517 234 2 065 631 1999 573 904 459986 98 310 15 608 1 712 382 2 286 286 2005 523 358 445 932 61 927 15 499 2 194 918 2 718 276 289 272 Painel

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Fontes: Clculos dos autores com base nos Quadros de Pessoal e no Recenseamento Geral da Administrao Pblica. Nota: No que se refere ao Recenseamento Geral da Administrao Pblica, a cobertura da Administrao Local reduzida em 2005. Alm disso, no existem dados para 1996 relativamente Administrao Regional e nos restantes anos estes dizem apenas respeito Regio Autnoma da Madeira.

As bases de dados incluem particularmente informao sobre o gnero, escolaridade, idade, salrio mensal, horas trabalhadas, anos de servio no sector pblico ou na empresa actual, categoria profissional e localizao geogrfica do local de trabalho. Na presente anlise os salrios so medidos como o salrio base acrescido de outras remuneraes recebidas regularmente4. A experincia foi aproximada com recurso idade e ao nmero de anos de escolaridade5. No que diz respeito regio do local de trabalho, a nica classificao agregada comparvel nas duas bases de dados para os trs anos toma como referncia o distrito. Esta informao foi usada para construir um indicador para identificar se o local de trabalho se situava em reas mais ou menos desenvolvidas6. No estudo foram considerados apenas trabalhadores a tempo inteiro (em geral, correspondentes a indivduos que trabalham pelo menos 35 horas por semana), uma vez que a maioria dos resultados so obtidos com base no salrio mensal. So igualmente apresentados alguns resultados baseados na remunerao horria, que - como se ver adiante - so coerentes com os baseados no salrio mensal. Nos Quadros de Pessoal, a informao referente categoria profissional est organizada de acordo com a Classificao Nacional de Profisses de 1994. Em contrapartida, no Recenseamento Geral da Administrao Pblica, os dados no esto classificados de forma harmonizada. Neste caso, a classificao apresentada baseia-se na categorizao dos funcionrios de acordo com as tabelas salariais e no uniforme nos trs anos. Portanto, foram desenvolvidos esforos no sentido de reclassificar os dados sobre as ocupaes profissionais do sector pblico de acordo com a Classificao Nacional de Profisses. Algumas categorias de funcionrios pblicos, tais como juzes, mdicos, enfermeiros e professores, podem ser facilmente enquadradas na Classificao Nacional de Profisses porque as designaes so coincidentes. Este facto no se aplica a muitas outras categorias genricas, tais

(4) A informao sobre outras remuneraes regulares para alm do salrio base est disponvel nos Quadros de Pessoal em todos os anos considerados. No entanto, no Recenseamento Geral da Administrao Pblica apenas est disponvel em 2005. Assim, considerou-se para o sector pblico apenas o salrio base acrescido do subsdio de almoo (cujo montante igual para todos os funcionrios pblicos e conhecido em todos os anos em anlise). Este facto pode implicar uma ligeira sub-estimao dos salrios neste ltimo sector que, de acordo com os dados de 2005, andar em torno de 1 por cento.
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(5) As experincia foi calculada como a diferena entre a idade do trabalhador e, ou o nmero de anos de escolaridade acrescido de 6 anos quando o total fosse superior a 15 anos, ou 15 anos.
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(6) Considerou-se que as reas mais desenvolvidas diziam respeito aos distritos de Aveiro, Braga, Coimbra, Faro, Leiria, Lisboa, Porto, Santarm, Setbal e Viana do Castelo e Regio Autnoma da Madeira. Para as reas menos desenvolvidas foram tomados os distritos de Beja, Bragana, Castelo Branco, vora, Guarda, Portalegre, Vila Real e Viseu e Regio Autnoma dos Aores.
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como Tcnico Superior, que incluem diversas profisses, como sejam economistas, engenheiros ou juristas. Para os indivduos nestas categorias foi feita uma anlise caso a caso que teve em conta informao adicional, nomeadamente, sobre o servio empregador e, particularmente para indivduos com formao superior, sobre a rea de estudos. Devido complexidade desta tarefa, a mesma foi realizada apenas para 1999 (para todos os funcionrios) e 2005 (para trabalhadores com formao superior). Na presente anlise tomou-se como referncia a Classificao Nacional de Profisses a trs dgitos, em alguns casos agregando mais do que uma categoria. Os registos nas bases de dados identificam os indivduos e permitem seguir a sua continuidade, seja no sector pblico, seja numa dada empresa, durante o perodo 1996-2005. Assim, para alm das bases de dados seccionais para cada um dos trs anos, foi possvel construir um painel com os trabalhadores que no mudaram de emprego neste perodo (ou seja, aqueles que permaneceram no sector pblico ou na mesma empresa). O painel corresponde a uma interseco dos dados seccionais para os trs anos, sendo interessante avaliar a forma como os resultados nele baseados diferem dos obtidos a partir das bases de dados completas, nomeadamente no que se refere ao prmio salarial. Tais diferenas podero surgir como resultado de dois efeitos distintos. Em primeiro lugar, o painel no inclui os trabalhadores que entraram no mercado de trabalho ou que se aposentaram na dcada 1996-2005, facto a que se atribuiu a designao de efeito de rotao. Em segundo lugar, o painel implica um efeito de seleco de trabalhadores do sector privado ocupando posies relativamente privilegiadas, o qual comparativamente insignificante para os seus homlogos do sector pblico. De facto, o emprego na Administrao Pblica estvel, sendo expectvel que um indivduo permanea funcionrio pblico durante toda a sua carreira. Pelo contrrio, restringir a anlise aos trabalhadores que permanecem na mesma empresa de 1996 a 2005 implica seleccionar empresas relativamente mais estveis e possivelmente de maior dimenso, e trabalhadores particularmente bem sucedidos com o actual empregador (tendo em conta que mudar de emprego dentro do sector privado envolve menos custos, com base em consideraes extra-salariais, do que abandonar o sector pblico). Os valores no Quadro 1 do uma indicao sobre a magnitude do efeito de seleco. No caso do sector privado, os trabalhadores no painel correspondem a cerca de 20 por cento dos efectivos na base de dados seccional com o menor nmero de observaes, enquanto esse nmero sobe para 55 por cento quando se consideram os trabalhadores do sector pblico.

2.2. Anlise descritiva

O Grfico 1 mostra as estimativas das funes de densidade dos salrios mensais auferidos nos sectores pblico e privado, em 1996 e 2005. Nos Quadros A1 e A2 em apndice apresentam-se algumas estatsticas descritivas para esta varivel, bem como estatsticas que resumem as caractersticas da mo-de-obra nos dois sectores. As densidades dos salrios evidenciam uma concentrao de trabalhadores na cauda inferior da distribuio em ambos os sectores, mas este facto mais marcado no caso do sector privado, aspecto que pode tambm ser inferido a partir do indicador de assimetria. A distribuio dos salrios no sector pblico tornou-se menos enviesada nos ltimos anos, facto que

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Grfico 1
FUNES DE DENSIDADE DOS SALRIOS NOS SECTORES PBLICO E PRIVADO - 1996 FUNES DE DENSIDADE DOS SALRIOS NOS SECTORES PBLICO E PRIVADO - 2005
0.003

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Sector Pblico Sector Privado

Sector Pblico Sector Privado

0.002

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Densidade

Densidade
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0.000 850 1500 2150 Salrio mensal (em euros) 2900

0.000 850 1500 2150 Salrio Mensal (em euros) 2900

Fontes: Clculos dos autores com base nos Quadros de Pessoal e no Recenseamento Geral da Administrao Pblica. Notas: Os grficos ilustram as densidades estimadas usando a funo kernel de Epanechnikov; as rectas verticais representam o salrio mdio.

tambm est presente no painel. Tal padro pode indicar um ritmo de progresso salarial mais rpido nas categorias de trabalhadores referentes a escales de remunerao mais baixa7. A distribuio das remuneraes no sector pblico tem vrias modas, reflectindo a concentrao de trabalhadores pertencentes s principais categorias de funcionrios pblicos em diferentes escales das respectivas tabelas remuneratrias. Em contrapartida, a distribuio referente ao sector privado encontra-se bastante concentrada em torno do salrio mnimo nacional. Por este motivo, a disperso na parte central da respectiva distribuio menor do que no sector pblico, tal como indicado pelo rcio entre o salrio no 3 e 1 quartis. A disperso como um todo , no entanto, maior no sector privado (como mostra o rcio entre o desvio padro e a mdia). Os trabalhadores do sector pblico auferem um salrio mdio mensal claramente acima dos seus congneres do sector privado, tendo o respectivo diferencial aumentado ao longo do tempo, de cerca de 50 por cento em 1996 para quase 75 por cento em 2005. As distribuies com base na remunerao horria apresentam, em larga medida, as caractersticas acima descritas. Contudo, estas distribuies encontram-se no sector pblico comparativamente deslocadas para a direita face ao sector privado, em comparao com os resultados baseados na remunerao mensal. Consequentemente, as diferenas salariais entre os dois sectores so maiores, em cerca de 15 pontos percentuais (p.p.) quando calculadas na remunerao mdia. Este fenmeno explicado pelo facto de o tempo de trabalho semanal ser mais longo no sector privado8.

(7) Em anos recentes (2003 e 2004) os aumentos salariais na administrao pblica foram diferenciados, beneficiando trabalhadores com salrios mais baixos, facto que poder contribuir para o padro observado. O mesmo acontece com o facto de a Administrao Local ter uma cobertura deficiente em 2005, porque os trabalhadores desta ltima tendem a ocupar escales mais baixos no que se refere distribuio salarial para o conjunto da Administrao Pblica. Note-se, contudo, que a atenuao da assimetria j visvel entre os anos de 1996 e 1999.
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(8) O tempo de trabalho semanal mximo no sector privado foi reduzido para 40 horas por legislao aprovada no final de 1996. Nos dados para 1996, que ainda no reflectem o efeito desta legislao, cerca de metade dos trabalhadores ainda reportava tempos de trabalho superiores a este valor. No sector pblico, o tempo de trabalho semanal foi de 35 horas durante todo o perodo em anlise, com excepo do pessoal operrio e auxiliar. O tempo de trabalho deste ltimo pessoal foi reduzido de 40 horas para 37 horas em 1998, 36 horas em 1999 e 35 horas a partir de 2000.
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Considerando os dados em painel, notria a menor assimetria e disperso salarial para o sector privado, indicando um conjunto de trabalhadores mais homogneo. O diferencial salarial entre os dois sectores diminui em comparao com o calculado a partir dos dados seccionais, em consonncia com o efeito de seleco. Os diferenciais brutos que temos vindo a referir podem ser indicadores errneos de desigualdade salarial, j que remuneraes mais elevadas podem ser justificadas, por exemplo, por um maior dotao de capital humano. Os valores no Quadro A2 (em apndice) indicam, efectivamente, a existncia de diferenas significativas a este respeito entre os sectores pblico e privado em Portugal, sobretudo no que diz respeito escolaridade. A proporo de funcionrios pblicos que reportam educao universitria ronda os 50 por cento em 2005, enquanto no sector privado esta corresponde a pouco mais de 10 por cento9. Os funcionrios pblicos so tambm, em mdia, mais experientes do que os seus congneres do sector privado, embora a diferena neste domnio no seja muito significativa (2 a 3 anos em cerca de 20 anos de experincia mdia). Portanto, para analisar a disparidade salarial necessrio introduzir variveis de controlo para as dotaes de capital humano geral. Os valores no Quadro A2 apontam igualmente para a existncia de diferenas entre os dois sectores ao nvel do gnero, uma vez que os funcionrios pblicos so sobretudo mulheres, enquanto no sector privado predominam os trabalhadores do sexo masculino. Existe ainda uma acentuada assimetria na distribuio regional do emprego, o qual se encontra mais concentrado nas reas mais desenvolvidas, sobretudo no que respeita ao sector privado. Estes factores devem tambm ser levados em conta aquando do clculo dos prmios salariais, como se descreve na prxima seco.

3. CARACTERIZAO GERAL DO PRMIO SALARIAL ASSOCIADO AO SECTOR PBLICO

3.1. Abordagem emprica

Com o objectivo de explicar o diferencial salarial bruto entre os sectores pblico e privado em Portugal, foram utilizadas decomposies baseadas em regresses de salrios que o dividem da seguinte forma:

Diferencial nas caractersticas Diferencial salarial bruto = dos trabalhadores +

Prmio ou diferencial na remunerao das caractersticas

O primeiro termo corresponde parte do diferencial que pode ser atribuda a diferenas nas variveis includas nas regresses de salrios, ou seja, nas caractersticas da mo-de-obra em cada um dos sectores. O segundo termo um prmio (ou penalizao) salarial no explicado, que reflecte a desigualdade salarial que prevaleceria se os trabalhadores dos dois sectores tivessem as mesmas carac(9) Para o sector pblico, esta proporo pode estar ligeiramente sobrestimada em 2005 devido menor cobertura da Administrao Local, na qual os funcionrios sem educao de nvel superior so predominantes. No entanto, os dados para 1996 e 1999 evidenciam um cenrio bastante semelhante.
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tersticas. Estudos recentes que aplicam metodologias semelhantes incluem, por exemplo, Garca-Prez e Jimeno (2005), para a Espanha, Lucifora e Meurs (2006), para a Frana, a Gr-Bretanha e a Itlia, e Melly (2005), para a Alemanha. Neste trabalho as decomposies so calculadas com base em dois mtodos: regresses de mnimos quadrados (MMQ) e regresses de quantis. No primeiro mtodo, o diferencial explicado na mdia da distribuio dos salrios, enquanto o segundo proporciona informao adicional, explicando-o em diferentes quantis das curvas. As decomposies so calculadas com base em regresses efectuadas separadamente para o conjunto dos trabalhadores de cada sector. A especificao utilizada a habitual na literatura: faz-se uma regresso do logaritmo do salrio mensal (ou horrio) sobre uma constante, experincia, experincia ao quadrado e variveis binrias para cada um de trs nveis de escolaridade (bsico, secundrio e superior a categoria correspondente a menos do que a educao bsica foi omitida), para o sexo masculino e para regies mais desenvolvidas. Nas decomposies baseadas no MMQ este procedimento foi repetido para os homens e as mulheres (excluindo a varivel binria do gnero) e, dentro destes grupos, para os funcionrios cujo local de trabalho se situa em reas mais e menos desenvolvidas (excluindo adicionalmente a varivel binria da regio). De notar que as decomposies baseadas no MMQ decompem de forma exacta o diferencial mdio dos salrios em termos brutos, uma propriedade que no partilhada pelas decomposies baseadas nas regresses de quantis. Ao longo deste trabalho utiliza-se como conveno calcular o diferencial salarial entre o grupo com remunerao mais elevada, o sector pblico, e o grupo com salrios mais baixos, o sector privado. Isto implica que so tomadas como referncia nos clculos as caractersticas (regressores) correspondentes ao sector pblico veja-se a nota ao Quadro 2 para mais detalhes. Trata-se de um procedimento algo arbitrrio, dado que se o diferencial fosse definido no sentido oposto, a avaliao seria feita em termos das caractersticas vigorantes no sector privado. Assim, considerou-se adequado apresentar (para o diferencial mdio global), o coeficiente de uma varivel binria para o sector pblico numa regresso juntando os dados de ambos os sectores. Adicionalmente, utilizando os dados para 1999, tambm se apresenta o impacto da incluso de variveis binrias para a ocupao profissional sobre este coeficiente. Refira-se que os resultados deste tipo de metodologias so afectados pela omisso de variveis explicativas dos salrios, caso estas tambm influenciem a afectao dos indivduos entre os dois sectores. Ou seja, os prmios salariais calculados podem reflectir, para alm de um prmio puro, um efeito de ingresso preferencial em um dos sectores por parte de trabalhadores com certas caractersticas (no observveis). Uma anlise formal do problema ultrapassa o mbito deste trabalho, mas far-se- uma breve referncia ao mesmo aquando da interpretao dos resultados.

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3.2. O prmio avaliado na mdia da distribuio dos salrios

O Quadro 2 sintetiza os resultados das decomposies baseadas no MMQ para as bases de dados seccionais em cada um dos trs anos considerados. Relembre-se que neste trabalho se define o prmio salarial por referncia a trabalhar no sector pblico. Verifica-se que a disparidade salarial bruta entre os dois sectores apresentada na ltima seco largamente explicada pelas diferenas nas caractersticas da mo-de-obra. Este facto no surpreendente, tendo em conta a magnitude dessas mesmas diferenas. No entanto, controlando para este factor observa-se um prmio, indicando que os salrios so mais elevados no sector pblico, para os mesmos atributos. Este resultado est em linha com as concluses de Portugal e Centeno (2001). Adicionalmente, o prmio aumentou ao longo do perodo 1996-2005. Em termos do salrio mensal, este passou de quase 10 por cento em 1996 para 15 por cento ou um pouco mais no final da dcada que se seguiu. Os resultados baseados nos salrios horrios so coerentes com estes valores, sendo que neste caso o maior diferencial bruto acomodado essencialmente por um prmio mais elevado. Com os salrios definidos desta forma, os valores do prmio aumentam aproximadamente em 10 p.p. em cada um dos anos, situando-se este em cerca de 25 por cento em 2005. Quando se controla tambm para a categoria profissional (disponvel apenas para 1999), o prmio diminui. Este facto expectvel, dado que uma das formas pelas quais se materializa a desigualdade salarial entre os dois sectores atravs da predominncia de funcionrios pblicos em profisses relativamente melhor remuneradas. Este resultado indica tambm que existe desigualdade mesmo depois de descontado este efeito. Para estudar o aumento do prmio salarial observado ao longo do tempo, til analisar os resultados do painel, que inclui os trabalhadores que no mudaram de emprego no perodo de 1996 a 2005 (Quadro 3). Tais resultados indicam que o prmio se manteve estvel ao longo do perodo, o que implica que a melhoria da posio relativa dos funcionrios pblicos visvel no Quadro 2 no estar associada a este conjunto de trabalhadores. Em particular, esta melhoria no resultou de aumentos salariais superiores no sector pblico comparativamente aos auferidos por trabalhadores do sector privado que se mantiveram na mesma empresa. Se assim tivesse sido, os prmios calculados para o painel teriam um perfil ascendente. A evoluo observada nos dados seccionais poder portanto reflectir, por um lado, o facto de os trabalhadores do sector privado que mudaram de empresa terem tido um crescimento particularmente baixo (ou, porventura, uma reduo) do salrio. Por outro lado, poder ainda resultar do facto de o prmio associado ao sector pblico para os trabalhadores que ingressaram no mercado de trabalho durante o perodo em anlise ser mais elevado do que para aqueles que saram do mesmo. Na Seco 4 analisa-se este ltimo aspecto relativamente aos licenciados, grupo para o qual principalmente ocorreu um alargamento do prmio ao longo da dcada. Os resultados do painel tambm implicam que o sector pblico foi acompanhado pelo sector privado na conteno dos salrios implementada aps 2002, j que de outro modo a posio relativa dos fun-

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Quadro 2
DECOMPOSIES BASEADAS EM REGRESSES DE MNIMOS QUADRADOS, DADOS SECCIONAIS Em percentagem
1996 Salrio mensal Diferencial bruto Total Var. binria para o sector pblico (a) Var. binria para o sector pblico (com ocupao) (b) Homens Regies mais desenvolvidas Regies menos desenvolvidas Mulheres Regies mais desenvolvidas Regies menos desenvolvidas Total - salrio horrio Var. binria para o sector pblico (a) 44.9 Prmio salarial 8.6 9.4 -2.6 -6.7 17.9 19.4 15.5 50.4 17.7 18.8 Diferencial nas caractersticas 36.3 Diferencial bruto 51.8 1999 Prmio salarial 14.5 13.2 9.2 5.1 1.0 27.2 23.8 20.9 48.6 22.4 21.3 Diferencial nas caractersticas 37.3 Diferencial bruto 56.3 2005 Prmio salarial 16.9 14.9 6.2 3.3 25.8 24.3 22.0 42.6 26.3 25.0 Diferencial nas caractersticas 39.4

29.3 31.4 46.9 64.9 64.1 80.8 57.0

31.9 38.1 29.0 45.5 48.5 30.4 39.3

36.5 35.1 57.2 70.5 69.1 87.7 61.5

31.5 34.1 29.9 46.7 48.2 39.1 39.1

47.0 45.8 62.2 68.6 67.2 82.3 67.6

40.8 42.5 36.5 44.3 45.2 39.7 41.3

Fonte: Clculos dos autores. Notas: As decomposies so dadas por U

pub

-U

priv

=C

pub

priv $ pub $ $ $ b pub - C b priv = C b pub - b priv

$ ) + (C pub - C priv )b priv , ondeU i e C i , i=pub, priv, so os valores mdios do logaritmo dos salrios, e dos regressores para cada sector e para cada um dos grupos considerados. (a) Refere-se ao coeficien-

te de uma varivel binria para o sector pblico numa regresso pelo MMQ juntando os dados de ambos os sectores e com os mesmos regressores; idem para (b), mas neste caso incluem-se variveis binrias para as categorias profissionais. Estes coeficientes so significativos ao nvel de 1 por cento. O nmero de observaes 1 999 669 em 1996, 2 244 790 em 1999 (2 063 633 com profisso), e 2 694 524 em 2005.

Quadro 3
DECOMPOSIES BASEADAS EM REGRESSES DE MNIMOS QUADRADOS, PAINEL Em percentagem
1996 Salrio mensal Diferencial bruto Total Homens Regies mais desenvolvidas Regies menos desenvolvidas Mulheres Regies mais desenvolvidas Regies menos desenvolvidas 41.2 31.6 34.5 44.5 60.8 56.5 71.7 Prmio salarial 6.6 -6.2 -9.7 6.9 17.3 12.0 41.6 Diferencial nas caractersticas 34.5 37.8 44.2 37.6 43.4 44.5 30.1 Diferencial bruto 44.6 35.1 34.4 51.0 60.9 59.4 76.3 1999 Prmio salarial 8.4 -3.0 -5.8 12.4 15.5 12.5 39.2 Diferencial nas caractersticas 36.3 38.1 40.3 38.7 45.4 47.0 37.1 Diferencial bruto 49.0 36.5 37.3 52.3 61.4 65.3 79.3 2005 Prmio salarial 8.1 -3.6 -7.0 9.9 12.3 13.0 34.4 Diferencial nas

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caractersticas 40.8 40.1 44.2 42.4 49.1 52.3 44.9

Fonte: Clculos dos autores. Notas: Ver notas ao Quadro 2. O nmero de observaes 576 668.

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cionrios pblicos teria piorado neste conjunto de dados. Podem apontar-se factores que, de um modo geral, tero limitado o crescimento salarial no sector privado nos ltimos anos. Em primeiro lugar, as taxas de sindicalizao neste sector tm diminudo acentuadamente, o que tende a enfraquecer o poder negocial dos sindicatos e a limitar a respectiva capacidade para melhorar as condies salariais. De acordo com Cerdeira (2004), a taxa mdia de sindicalizao diminuiu de 61 para 31 por cento no perodo 1991-95 em comparao com 1979-84 no sector secundrio, e de 60 para 38 por cento no sector tercirio como um todo. Na Administrao Pblica, este indicador manteve-se mais estvel, diminuindo de 56 para 45 por cento10. Tambm o reforo da concorrncia internacional enfrentada pelas empresas em alguns sectores tende a limitar a sua capacidade para pagarem salrios mais elevados. ainda de referir um aspecto relacionado com os dados que pode contribuir para o aumento do prmio estimado neste estudo. Trata-se do facto de a cobertura dados para o sector privado ter vindo a melhorar ao longo do tempo. Com efeito, o alargamento da base dos Quadros de Pessoal fez-se sobretudo atravs da incluso de um maior nmero de empresas de pequena dimenso, s quais est normalmente associada uma penalizao salarial. Observam-se diferenas substanciais no nvel do prmio consoante o gnero e a regio do local de trabalho (Quadro 2). Considerando os valores relativos ao ano de 2005, este varia entre cerca de 3 por cento para indivduos do sexo masculino cujo local de trabalho se situa em reas mais desenvolvidas (para os quais ainda em 1996 existia uma penalizao), e mais de 40 por cento para mulheres cujos empregos esto localizados em zonas menos desenvolvidas. Em geral, existe uma clara tendncia de atenuao das diferenas nas remuneraes entre homens e mulheres e entre as regies mais e menos desenvolvidas no sector pblico. Este fenmeno explicado pelo facto de os salrios neste sector serem fixados a nvel nacional, com base numa tabela salarial comum a todos os funcionrios de uma determinada categoria, independentemente do sexo e da regio. No que respeita dicotomia entre regies mais e menos desenvolvidas, os resultados indicam que o sector pblico no apresenta o grau de flexibilidade que as empresas tm para responder s condies econmicas locais. Com efeito, em termos gerais, a actividade do sector pblico enquadrada por condicionalismos de equidade e redistribuio que se sobrepem a um propsito de maximizao do lucro. Assim, a uniformidade salarial neste sector tem efeitos redistributivos entre regies e, nesta medida, pode servir um objectivo de polticas pblicas. A evoluo do prmio salarial por grupos nos dados seccionais apenas se afasta da tendncia geral no caso das mulheres que trabalham em regies menos desenvolvidas, para as quais o indicador decresce entre 1996 e 2005. Dado que esta diminuio tambm notria no painel, parece resultar de maiores aumentos salariais deste grupo no sector privado do que no sector pblico.

(10) De acordo com a Labour Market Database da OCDE, os valores referentes ao perodo posterior a 1995 no indicam decrscimos adicionais na taxa de sindicalizao como um todo, mas no est disponvel informao sobre a evoluo por sector de actividade.
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3.3. O prmio avaliado ao longo da distribuio dos salrios

O Grfico 2 ilustra os resultados das decomposies baseadas nas regresses de quantis para as bases de dados seccionais. Observa-se, em primeiro lugar, que o prmio associado ao sector pblico varia conforme o ponto da distribuio onde avaliado, e que diminui medida que se passa dos quantis mais baixos da distribuio para os superiores. Concretamente, em 1996 o seu valor era aproximadamente nulo no 8 decil da distribuio condicionada, existindo uma penalizao no 9 decil. Tal perfil mantm-se, ainda que de forma atenuada, em 2005. Esta evidncia consentnea, em particular, com o facto de o prmio ser mais elevado para os indivduos com graus de escolaridade mais baixos do que para os licenciados (a parte explicada do diferencial bruto tambm aumenta ao longo da distribuio dos salrios, j que est relacionada sobretudo com a escolaridade). O grfico indica ainda que a distribuio salarial condicionada para o conjunto dos trabalhadores mais comprimida na Administrao Pblica 11, o que coerente com uma maior rigidez na determinao dos salrios. Em particular, o facto de existirem carreiras, como as do regime geral, que abrangem um vasto leque de ocupaes na curva dos salrios e tm uma tabela remuneratria comum dever contribuir para este resultado.

Grfico 2
DECOMPOSIES BASEADAS EM REGRESSES DE QUANTIS - 1996 DECOMPOSIES BASEADAS EM REGRESSES DE QUANTIS - 2005

80

Prmio salarial Diferencial nas caractersticas Diferencial bruto (efectivo)

80

Prmio salarial Diferencial nas caractersticas Diferencial bruto (efectivo)

Diferencial (em percentagem)

Diferencial (em percentagem)

60

60

40

40

20

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0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9

-20 Quantil

-20 Quantil

Fonte: Clculos dos autores. Notas: As decomposies so dadas por U qpub - U qpriv = $ distribuio do logaritmo dos salrios no sector i, e C b i
j

associados ao vector dos regressores correspondentes ao sector i ( b i ), i , j = pub , priv . Os regressores so os referidos no texto. Os coeficientes so obtidos atravs do mtodo de regresso de quantis. A decomposio foi calculada usando uma amostra aleatria de 50 000 trabalhadores de cada sector, seguindo a abordagem em Machado e Mata (2005), com a variante apresentada em Albrecht et al. (2003).

]q o q-simo decil da distribuio do logaritmo dos salrios que resultaria caso os coeficientes do sector j ( C J ) fossem

([ C

pub

$ b pub

$ $ $ ]q - [ C pub b priv ]q )+ ([ C pub b priv ]q - [ C priv b priv ]q )+ e q , ondeU qi o q-simo decil da

(11) A diferena entre o prmio nos quantis superiores e inferiores da distribuio condicionada dos salrios fornece uma indicao sobre a compresso salarial relativa, na medida em que pode ser reescrita como a diferena entre as amplitudes entre os quantis superiores e inferiores da distribuio em cada um dos sectores.
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O segundo aspecto a reter da anlise do grfico diz respeito ao facto de a reduo do prmio ao longo da distribuio ser menos evidente em 2005 do que em 1996. Assim, o aumento do salrio relativo entre o sector pblico e o privado avaliado na mdia, documentado no Quadro 2, est associado sobretudo evoluo na parte superior da distribuio (embora tambm exista um ligeiro aumento nos quantis mais baixos). Em contrapartida, no painel, o perfil de diminuio do prmio ao longo da distribuio dos salrios (no apresentada) permanece relativamente estvel no perodo considerado. Estes resultados esto em linha com o facto j mencionado de a variao do prmio no perodo 1996-2005 estar associada evoluo salarial dos trabalhadores licenciados, particularmente dos que se encontram no incio da carreira.

4. TRABALHADORES MAIS QUALIFICADOS: SER O SECTOR PBLICO COMPETITIVO RELATIVAMENTE AO SECTOR PRIVADO?

4.1. Tendncias gerais

Estimaram-se regresses de salrios semelhantes s da seco anterior (veja-se a nota ao Grfico 3) considerando apenas os trabalhadores com formao superior. Os Grficos 3 e 4 ilustram as estimativas do coeficiente de uma varivel binria para o sector pblico, com base em regresses de quantis, no 1, 2 e 3 quartis, e de mnimos quadrados, aplicadas, respectivamente, aos dados seccionais e ao painel. No primeiro caso, foram considerados dois grupos adicionais de trabalhadores: aqueles cuja experincia era superior a 26 anos em 1996 ou inferior a 10 anos em 2005, os quais corresponGrfico 3
PRMIO SALARIAL NO SECTOR PBLICO TRABALHADORES LICENCIADOS, DADOS SECCIONAIS
40 30
40

Grfico 4
PRMIO SALARIAL NO SECTOR PBLICO TRABALHADORES LICENCIADOS, PAINEL

Q1 Q2 Q3 Mdia

30

Q1 Q2 Q3 Mdia

Prmio salarial (em percentagem)

20 10 0 -10 -20

Prmio salarial (em percentagem)

1999 2005 2005 (experincia<10)

20

10

-10

-20

-30 1996 1996 (experincia>26)

-30 1996 1999 2005

Fonte: Clculos dos autores. Notas: Coeficiente de uma varivel binria para o sector pblico na regresso do logaritmo dos salrios (mensais) sobre uma constante, experincia e experincia ao quadrado e variveis binrias para o gnero masculino, local de trabalho situado em regies mais desenvolvidas e sector pblico. Nmero de observaes: 261 259 em 1996, 332 724 em 1999 e 477 497 em 2005. As estimativas so significativas ao nvel de 1 por cento.

Fonte: Clculos dos autores. Notas: Refere-se s mesmas regresses que o Grfico 3. Nmero de observaes: 127 736 em 1996, 135 720 em 1999 e 146 336 em 2005. As estimativas so significativas ao nvel de 1 por cento.

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dem, em termos gerais, rotao de trabalhadores ocorrida ao longo do perodo em anlise. Os resultados para estes grupos so importantes para explicar as diferenas obtidas para os dois conjuntos de dados que temos vindo a considerar. Alm disso, os resultados para o segundo grupo permitem avaliar as condies salariais relativas entre os sectores pblico e privado que actualmente prevalecem entrada no mercado de trabalho no que se refere aos licenciados. Considerando as bases de dados seccionais, a posio relativa dos trabalhadores do sector pblico melhorou consideravelmente no perodo 1996-2005, com a respectiva distribuio condicionada dos salrios a sofrer uma deslocao para a direita em relao do sector privado. Enquanto para 1996 foi calculada uma penalizao associada a trabalhar no sector pblico j na mediana da distribuio, em 2005 esta regio estava praticamente confinada ao ltimo quartil. Em contrapartida, no painel, o nvel do indicador mantm-se bastante estvel, observando-se uma penalizao associada ao sector pblico ao longo de toda a distribuio com excepo dos quantis inferiores. Tal como na seco anterior, verifica-se um cenrio de evoluo diferenciada do prmio consoante a base de dados utilizada, mas, neste caso, a magnitude do seu aumento nos dados seccionais mais significativa. Tal aumento agora de aproximadamente 15 p.p., comparando com os 5 a 7 p.p. observados quando tida em conta a totalidade dos trabalhadores (Quadro 2). O primeiro e ltimo conjunto de barras na Grfico 3 revelam uma razo importante para o aumento do prmio para os licenciados como um todo nos dados seccionais: o valor desta varivel para os que ingressaram no mercado de trabalho durante o perodo considerado claramente superior ao valor da mesma para aqueles que saram. A evidncia apresentada sugere uma tendncia ascendente do salrio relativo entre os sectores pblico e privado no caso dos trabalhadores licenciados no incio da carreira. Esta questo foi investigada com maior detalhe atravs da anlise do prmio na mdia da distribuio dos salrios para os trabalhadores com menos de 10 anos de experincia em diferentes pontos no tempo. Para 2005, os resultados so apresentados no Grfico 3 (ltimo conjunto de barras), e correspondem a cerca de 19 por cento. Os mesmos clculos aplicados aos dados de 1996, ou seja, para trabalhadores que ingressaram no mercado de trabalho entre meados dos anos 80 e 90, resultaram num prmio de cerca de 4 por cento. No esto disponveis dados recolhidos em meados dos anos 80 que forneceriam informaes sobre os trabalhadores que ingressaram na dcada anterior. No entanto, possvel obter uma ideia considerando os funcionrios que em 1996 tinham 10 ou mais anos e menos de 20 anos de antiguidade. Neste caso, passa a ser observvel uma penalizao de cerca de 7 por cento. Naturalmente, este valor dever reflectir, para alm das condies de entrada, a evoluo subsequente dos salrios. Os resultados apresentados na prxima seco sugerem que a progresso na carreira mais rpida no sector privado, pelo que o valor da penalizao no momento de entrada poderia ser algo menor. No obstante, parece legtimo concluir que teve lugar um aumento do prmio no incio da carreira, apesar da diminuio da importncia relativa da Administrao Pblica enquanto empregadora de licenciados. Esta importncia diminuiu nas ltimas dcadas em resultado da gradual estabilizao da dimenso dos servios pblicos e, mais recentemente, do peso das restries oramentais. Pode obter-se uma ideia aproximada sobre o modo como a afectao dos trabalhadores licenciados entre os dois sectores tem evoludo, analisando a sua proporo segundo escales de experincia. Na base

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de dados de 2005 o sector pblico emprega cerca de 30 por cento dos licenciados com 10 ou menos anos de experincia, mais de 50 por cento dos que reportam entre 10 e 20 anos de experincia e cerca de 70 por cento dos licenciados com 20 a 30 anos de experincia12. Analisados em conjunto, estes elementos permitem retirar algumas ilaes sobre a forma como os mercados de trabalho pblico e privado em Portugal tm interagido. Os resultados sugerem que os salrios relativos nos sectores pblico e privado so pouco influenciados pela afectao dos trabalhadores entre os dois sectores. No passado, o sector pblico pagava salrios relativamente mais baixos quando estava a contratar mais funcionrios, verificando-se o oposto em anos mais recentes. Os resultados podem dever-se, em primeiro lugar, ao facto de as remuneraes no sector privado responderem s condies de mercado, em contraste com as remuneraes na Administrao Pblica que so mais rgidas e estveis. Dado o rpido crescimento do nmero de licenciados a entrar no mercado de trabalho e o abrandamento do recrutamento por parte do sector pblico, as empresas passaram a ter de concorrer menos por estes trabalhadores e so susceptveis de ter baixado o salrio de entrada. Uma anlise por ocupao apresentada abaixo mostra que o prmio aumentou para ocupaes em que ambos os sectores so empregadores importantes. Mais ainda, parte da oferta adicional de licenciados que foi acomodada pelo sector privado veio ocupar postos de trabalho relativamente pior remunerados e tradicionalmente desempenhados por indivduos com nveis de escolaridade mais baixos. Este facto indicado por um aumento na proporo destes postos de trabalho na estrutura do emprego dos licenciados no sector privado, de aproximadamente 40 por cento em 1996 para 45 por cento em 200513. A evidncia recolhida indica, ainda, que outros factores no lado da oferta de trabalho tero desempenhado um papel de relevo, tornando possvel a coexistncia, particularmente no passado, de um substancial ingresso de licenciados no sector pblico com uma penalizao a nvel salarial. Especificamente, a capacidade de atraco do sector pblico enquanto empregador, devida a aspectos como a proteco no emprego ou as condies mais favorveis de aposentao, dever ter influenciado o comportamento da oferta de trabalho no sentido da preferncia por este sector (ou, de forma equivalente, o prmio salarial no capta de forma exacta a valorizao relativa de estar empregado em cada um dos sectores por parte dos trabalhadores). Uma implicao adicional desta anlise prende-se com facto de o aumento do prmio para trabalhadores em incio de carreira no parecer resultar de uma poltica por parte do sector pblico concebida com o objectivo de contratar os melhores profissionais, mas antes de factores relacionados com o comportamento do sector privado. Note-se que esta evoluo contrasta com a de outros pases nos quais o sector pblico tem tido dificuldades em acompanhar o aumento dos salrios oferecidos pelas empresas aos profissionais mais qualificados (por exemplo, nos Estados Unidos, veja-se Borjas (2002), e Reino Unido, veja-se Disney e Gosling (1998)).

(12) Esta anlise d apenas uma indicao aproximada, uma vez que trabalhadores mais experientes podero ter entrado no sector onde correntemente se encontram mais tarde e no no incio da respectiva carreira. Dado que expectvel que a mobilidade do sector privado para o sector pblico seja mais importante do que o oposto, os valores podem sobrestimar a proporo efectiva de novas entradas no sector pblico no passado. No obstante, tendo em conta que uma mudana de sector tipicamente ocorre quando os trabalhadores so mais jovens, a distoro poder ser relativamente pouco relevante.
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(13) Estes nmeros foram calculados considerando a proporo dos licenciados que ocupavam profisses com os cdigos 3 ou superior da Classificao Nacional de Profisses nos Quadros de Pessoal.
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A distribuio condicionada dos salrios dos trabalhadores licenciados mais comprimida no sector pblico do que no privado. Esta caracterstica pode ser aferida analisando a diferena entre o prmio medido no 3 e no 1 quartis (ver nota-de-rodap 11). Tal diferena menor no sector pblico em cerca de 35 p.p., valor que se mantm relativamente estvel ao longo da dcada 1996-2005 e semelhante nas bases de dados seccionais e no painel. A maior compresso salarial no sector pblico mais evidente para os licenciados do que quando se consideram todos os trabalhadores (Grfico 2). A margem de manobra para recompensar desempenhos individuais diferenciados normalmente muito maior no caso dos trabalhadores mais qualificados e a utilizao dos salrios para esse fim parece ser muito mais limitada no sector pblico.

4.2. Uma anlise por categoria profissional

As funes desempenhadas pelos licenciados so bastante diversificadas e, como tal, espera-se que os resultados acima apresentados variem consideravelmente de acordo com a categoria profissional. Esta questo analisada com recurso categorizao dos dados de acordo com a Classificao Nacional de Profisses. Algumas profisses no sector pblico no tm correspondncia no privado, como o caso dos juzes, diplomatas ou o pessoal de investigao criminal e das foras de segurana (recorde-se que os militares esto ausentes da dados). Estes trabalhadores foram excludos da anlise agora realizada. Os restantes postos de trabalho foram divididos em duas categorias principais. A primeira agrega as profisses para as quais o sector pblico o empregador predominante em Portugal embora tambm existam no sector privado, o que inclui os mdicos, enfermeiros, professores universitrios e professores do ensino bsico e secundrio. A segunda categoria abrange as profisses bem representadas em ambos os sectores, nomeadamente, dirigentes, engenheiros e especialistas das cincias da vida, pessoal da informtica, juristas e advogados, especialistas das cincias sociais e economistas (cdigos 1 e 2 da Classificao Nacional de Profisses). Conforme explicado na Seco 2, a informao que permite comparar os dois sectores relativamente s ocupaes profissionais est disponvel apenas para 1999 e 2005. Para estes anos, apresentam-se no Quadro 4 os prmios associados ao sector pblico calculados para as duas principais categorias como um todo, bem como para as ocupaes profissionais que esto bem representados em ambos os sectores14. Podem tambm encontrar-se licenciados em ocupaes de nvel intermdio, desempenhando funes tcnicas e administrativas ou relacionadas com os servios directos (cdigos de 3 a 5 da Classificao Nacional de Profisses). O prmio calculado para estes funcionrios igualmente apresentado (sob a designao no-especialistas). O resultado mais saliente que se retira do quadro o elevado nvel do prmio, avaliado na mdia, associado s profisses em que o sector pblico o principal empregador, contrastando com uma penalizao para as profisses em que o emprego repartido pelos dois sectores. Esta ltima penalizao particularmente acentuada para as ocupaes mais procuradas no sector privado, como o caso

(14) Os valores apresentados no Quadro no devem ser interpretados como uma desagregao do prmio global apresentado no Grfico 3, em particular porque este ltimo tambm influenciado pelos salrios relativos entre ocupaes, j que a estrutura ocupacional difere muito entre os dois sectores.
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Quadro 4
PRMIO SALARIAL PARA OS TRABALHADORES LICENCIADOS, POR PROFISSO Em percentagem
1999 Profisses Proporo Pblico Privado Predominantemente pblicas Pblicas e privadas Dirigentes Eng. e espec. ciencias da vida Espec. informtica Espec. rea do direito Espec. cincias sociais Economistas No especialistas 96.8 35.2 23.5 34.4 17.9 75.7 75.2 34.1 15.1 3.2 64.8 76.5 65.6 82.1 24.3 24.8 65.9 84.9 Prmio Salarial Q1 56.6 -3.8 23.3 -10.0 -9.2 4.4 34.0 -6.7 -10.6 Mdia 42.8 -11.7 10.2 -17.5 -19.0 -12.1 18.4 -17.3 -13.6 Q3 28.7 -28.7 -18.1 -29.7 -34.5 -32.7 7.9 -36.1 -22.2 Proporo Pblico Privado 91.3 20.7 14.3 17.0 15.5 64.9 45.5 31.0 8.5 8.7 79.3 85.7 83.0 84.5 35.1 54.5 69.0 91.5 2005 Prmio Salarial Q1 33.6 6.2 19.7 2.7 -4.7 10.3 34.1 -3.3+ -1.3+ Mdia 27.5 -5.9 4.5 -4.3 -13.8 -1.1 21.7 -18.6 -9.3 Q3 13.6 -25.7 -23.4 -19.1 -26.3 -21.8 10.3 -36.6 -21.7

Fonte: Clculos dos autores. Notas: Apresenta-se o coeficiente de uma varivel binria para o sector pblico nas regresses do logaritmo dos salrios (mensais) sobre uma constante, experincia e experincia ao quadrado, bem como variveis binrias para o gnero masculino e localizao urbana do local de trabalho. Todos os coeficientes so significativos ao nvel de 1 por cento, excepto os assinalados com +, significativos ao nvel de 5 por cento.

dos engenheiros, especialistas da informtica e economistas. Em 1999, a penalizao para estas profisses rondava os 20 por cento e, apesar de uma atenuao nos anos mais recentes, em linha com a evoluo anteriormente descrita, apresenta ainda um valor considervel em 2005, sugerindo uma deficiente capacidade do sector pblico para recrutar ou manter os trabalhadores mais qualificados nestas reas. Mais ainda, nesta anlise foram consideradas apenas as remuneraes de carcter regular, sendo de esperar que compensaes em espcie e outros benefcios tenham particular relevncia no sector privado. O elevado nvel do prmio calculado para as profisses predominantemente pblicas pode ser um indicador de que as mesmas no so totalmente comparveis entre os dois sectores. Com efeito, existem trabalhadores do sector pblico nas reas da sade e do ensino superior que desempenham funes particularmente exigentes em termos de qualificaes, as quais no tm correspondncia no sector privado. Pode esperar-se que a dimenso do prmio diminua com o tempo, medida que o papel do sector privado se torne mais relevante (como est a acontecer na rea dos cuidados de sade), tal como ocorreu entre 1999 e 200515. No entanto, os salrios relativamente mais elevados nestas ocupaes devero reflectir igualmente o considervel poder negocial dos respectivos trabalhadores, decorrente da importncia social das funes que desempenham e do papel dos seus sindicatos. De facto, todas as ocupaes neste grupo tm regimes legais especficos e tabelas salariais distintas da aplicvel ao Regime Geral. A tendncia para uma menor compresso dos salrios no sector privado generalizada a todas as ocupaes. Neste contexto destacam-se os resultados obtidos para os dirigentes, com uma diferena

(15) Os valores detalhados por profisso (no apresentados) indicam redues considerveis nos prmios nas ocupaes em que o nmero de funcionrios do sector privado aumentou substancialmente em 2005 (enfermeiros e docentes do ensino secundrio). Note-se que este aumento de efectivos no sector privado pode, em certa medida, reflectir a melhoria da cobertura dos Quadros de Pessoal.
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superior a 40 p.p. entre o prmio medido no 3 e no 1 quartis. Estes funcionrios parecem assim ocupar um espectro muito mais amplo de posies na distribuio dos salrios no sector privado. Finalmente, os licenciados no especialistas tm uma penalizao no sector pblico ao longo de quase toda a distribuio. No quadro destas profisses de grau relativamente mais baixo, os empregadores privados parecem ter mais margem de manobra para remunerar as competncias dos trabalhadores mais qualificados. Para finalizar a discusso em torno dos prmios salariais, aborda-se a questo de como os resultados podem ser afectados por um efeito de ingresso preferencial num dos sectores por parte de trabalhadores que partilham certas caractersticas (no observadas), as quais tambm determinam o salrio. Alguns estudos que encontraram evidncia de um prmio associado ao sector pblico na parte inferior da distribuio, tal como no presente trabalho, relacionam-no com critrios de admisso mais rigorosos neste sector (por exemplo, Bargain e Melly (2008)). Esta concluso plausvel no caso de pases em que existem provas de mbito nacional para o recrutamento dos funcionrios pblicos (por exemplo, na Espanha e na Frana). Mas no parece fazer sentido estend-la a Portugal, onde no existem mecanismos deste tipo. O maior salrio relativo auferido pelos trabalhadores do sector privado na parte superior da distribuio frequentemente associado a caractersticas especficas detidas por esses trabalhadores. No se pode excluir a possibilidade de efeitos deste tipo estarem presentes, por exemplo, nos resultados obtidos neste estudo para os quantis superiores no caso das ocupaes em que os sectores pblico e privado so empregadores importantes. Uma anlise deste assunto exigiria, contudo, uma investigao aprofundada.

5. INCENTIVOS RELACIONADOS COM A PROGRESSO NA CARREIRA E COM A REMUNERAO DAS COMPETNCIAS INDIVIDUAIS
Os prmios salariais so indicadores importantes do ponto de vista do recrutamento e manuteno dos trabalhadores por parte do sector pblico. Contudo, pouco provvel que estes desempenhem um papel significativo no que diz respeito motivao dos trabalhadores ao longo da carreira, num sector em que o emprego goza de plena proteco. No que segue so estudados outros incentivos que podem ser importantes a esse respeito, comeando pelas perspectivas de progresso dos trabalhadores em cada sector. Estas perspectivas so medidas atravs do perfil dos ganhos salariais mdios em relao ao ponto de entrada ao longo da carreira. Uma vez que o padro de progresso pode variar consoante as ocupaes correspondam a escales de remunerao mais elevados ou mais baixos, os trabalhadores foram divididos de acordo com as suas habilitaes literrias, em duas categorias: trabalhadores com escolaridade ao nvel do ensino bsico ou menos e trabalhadores com escolaridade ao nvel do ensino superior. O padro de progresso foi estimado em cada sector atravs da incluso de variveis binrias para o nmero de anos de experincia, a partir do 5 (dado que nos primeiros anos normalmente difcil estimar os ganhos com preciso). Assim, os coeficientes estimados captam a diferena entre o salrio mdio nos primeiros quatro anos e em cada um dos anos se-

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guintes ao longo da carreira, controlando para o gnero e a regio onde se situa o local de trabalho, e ainda para a escolaridade no primeiro grupo de trabalhadores16. O Grfico 5 ilustra o padro de progresso salarial dos licenciados de cada sector em 1996 e 2005. As curvas apresentam a forma habitual, indicando rendimentos marginais para a experincia decrescentes, os quais, nas regresses apresentadas nas seces anteriores foram captados pelo coeficiente (negativo) do quadrado da experincia. de destacar que os trabalhadores licenciados do sector pblico tm menores ganhos em relao ao salrio de entrada do que os seus congneres do sector privado. Em 1996, a diferena de cerca de 12 p.p. aps 10 anos de experincia e, partir da, mantm-se relativamente estvel ao longo da carreira; em 2005, os valores so mais elevados, observando-se uma diferena nos ganhos de cerca de 15 p.p. aps 10 anos de experincia e 20 p.p. aps 20 anos. O sector privado consegue ter um ritmo de progresso mais rpido, com um provvel impacto positivo sobre a motivao dos trabalhadores, apesar de os respectivos nveis salariais serem mais baixos do que no sector pblico (particularmente em 2005). Para os trabalhadores com nveis de escolaridade mais baixos (Grfico 6), a diferena nos ganhos em comparao com o ponto de entrada tambm cerca de 10 p.p. ao longo da carreira em 1996. Em 2005, o cenrio semelhante nas duas primeiras dcadas da carreira, mas inverte-se na fase final da mesma. No temos uma explicao satisfatria para esta mudana em relao ao perfil estimado com base nos dados de 1996. No obstante, em termos globais, os resultados sugerem que se poderiam obter efeitos benficos em termos da motivao dos trabalhadores do sector pblico atravs de Grfico 5
PADRO DE PROGRESSO PARA OS TRABALHADORES LICENCIADOS 1996 PADRO DE PROGRESSO PARA OS TRABALHADORES LICENCIADOS 2005
100

100 90

Ganho relativamente ao ponto de entrada (em percentagem)

Ganho relativamente ao ponto de entrada (em percentagem)

80 70 60 50 Sector Pblico 40 30 20 10 0 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 Experincia (anos) Sector Privado

80 Sector Privado 60 Sector Pblico 40

20

0 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 Experincia (anos)

Fonte: Clculos dos autores. Notas: Os grficos baseiam-se em regresses pelo MMQ do logaritmo dos salrios (mensais) sobre uma constante e variveis binrias para o sexo masculino, local de trabalho em reas mais desenvolvidas e para cada um dos anos da carreira (do 5 ao 36). Os grficos ilustram os coeficientes da ltima varivel.

(16) O sector privado enquanto empregador bastante mais diferenciado do que o sector pblico. De facto, no primeiro os salrios so explicados por factores, como a indstria ou a dimenso da firma, que no tm contrapartida no segundo. Como tal, poder-se-ia controlar para esses factores aquando da estimao dos perfis de progresso. No entanto, dado que esta anlise tem como objectivo uma comparao dos dois sectores, considerou-se apropriado incluir os mesmos regressores. O resultado das regresses em termos dos coeficientes estimados no afectado significativamente, desde que os factores omitidos sejam pouco correlacionados com os regressores includos.
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Grfico 6
PADRO DE PROGRESSO PARA OS TRABALHADORES COM O ENSINO BSICO OU MENOS 1996
100

PADRO DE PROGRESSO PARA OS TRABALHADORES COM O ENSINO BSICO OU MENOS 2005

100

Ganho relativamente ao ponto de entrada (em percentagem)

Ganho relativamente ao ponto de entrada (em percentagem)

80

80 Sector Pblico 60

60 Sector Privado 40 Sector Pblico

40

Sector Privado

20

20

0 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35

0 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 Experincia (anos) -20 Experincia (anos)

Fonte: Clculos dos autores. Nota: Os grficos ilustram os coeficientes das variveis binrias para cada ano da carreira em regresses anlogas s apresentadas na nota ao Grfico 5, mas, neste caso, controla-se tambm para a escolaridade

uma modificao da tabela salarial. Mais concretamente, atravs da reduo dos salrios relativos entre os trabalhadores em incio de carreira e os mais experientes17. Outro aspecto importante para a motivao dos trabalhadores percepo de que os salrios dependem do desempenho individual. Pode esperar-se que funcionrios cujos salrios so automaticamente determinados por regras em vigor, reduzam o seu empenho no trabalho. No sector pblico em geral difcil avaliar o desempenho dos funcionrios, dado o tipo de servios produzidos e o facto de os mesmos no serem transaccionados no mercado. A progresso na carreira tende a ser fortemente determinada pela antiguidade. A importncia dos atributos ligados s competncias individuais dos trabalhadores na determinao dos salrios no pode ser medida de forma explcita, j que tais atributos so tipicamente no observveis. As variveis de que dispomos, e que temos vindo a incluir nas regresses, so medidas do capital humano geral (escolaridade e experincia), bem como determinantes relacionados com demografia, geografia e ocupao. No entanto, possvel ter uma ideia do papel desempenhado pelas competncias no observveis, considerando a proporo da variabilidade dos salrios que permanece inexplicada, em cada um dos sectores, em regresses como as que temos vindo a efectuar. Quanto maior for esta proporo, mais relevante dever ser aquele papel. Neste ponto, importante fazer uma ressalva: a proporo da variabilidade inexplicada dos salrios no sector privado tem em parte a ver com factores no ligados ao trabalhador e sem correspondncia no sector pblico, os quais no foram considerados na anlise (veja-se a nota-de-rodap 16).

(17) Os resultados reflectem obviamente as tabelas salariais em vigor aquando e antes da recolha dos dados. Estas tabelas sofreram alteraes substanciais em resultado de legislao recentemente aprovada.
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Independentemente das diferenas entre os dois sectores, um outro aspecto a considerar a possibilidade de as competncias individuais no observadas interagirem com a experincia, e se tornarem mais importantes na determinao dos salrios medida que os funcionrios avanam na carreira. Tal interaco pode traduzir-se, por exemplo, na capacidade do trabalhador para adquirir capital humano especfico. Assim, os licenciados foram divididos em grupos de acordo com o sector e o nmero de anos de experincia. Para cada grupo foram estimadas regresses de salrios como anteriormente (ver nota ao Grfico 7) e foram calculados os coeficientes de determinao, com o objectivo de medir o poder explicativo dos regressores (o qual depende tambm da especificao funcional utilizada, que a mesma para ambos os sectores). Os resultados encontram-se representados para 1999 e 2005 - os anos nos quais a informao relativa s profisses est disponvel em ambos os sectores no Grfico 7. O Grfico 7 indica claramente que os atributos no observveis so menos susceptveis de desempenhar um papel importante no sector pblico do que no privado, principalmente numa fase inicial e intermdia da carreira. Aps 10 anos de experincia as variveis includas na regresso explicam cerca de 30 p.p. menos da variabilidade do salrio no ltimo sector. A diferena atenua-se medida que os trabalhadores acumulam experincia, sendo de cerca de 20 p.p. aps 20 anos de experincia e de 10 p.p. at ao final da carreira. Estes resultados devem ser interpretados com cautela dada a ressalva feita acima, mas esto em consonncia, em particular, com a evidncia acerca da compresso salarial obtida nas seces anteriores. O perfil ao longo da carreira apresentado no grfico para o sector pblico est mais em linha com o expectvel, visto que compatvel com um acrscimo da importncia do capital humano especfico na determinao do salrio.

Grfico 7
O PAPEL DAS CARACTERSTICAS OBSERVVEIS NA DETERMINAO DOS SALRIOS - 1999
70

O PAPEL DAS CARACTERSTICAS OBSERVVEIS NA DETERMINAO DOS SALRIOS - 2005

70

60

60

Coeficiente de determinao (em percentagem)

Sector Pblico 40

Coeficiente de determinao (em percentagem)

50

50

40

Sector Pblico

30 Sector Privado

30

20

20

Sector Privado

10

10

0 1-4 8 12 16 20 24 Experincia (anos) 28 32

0 1-4 8 12 16 20 24 Experincia (anos) 28 32 36

Fonte: Clculos dos autores. Nota: Coeficientes de determinao referentes a regresses pelo MMQ para os escales de experincia de 1-4 e 5 a 36 anos; regresso do logaritmo do salrio (mensal) sobre uma constante e variveis binrias para os trabalhadores do sexo masculino, para locais de emprego situados em reas mais desenvolvidas e para cada uma das ocupaes

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6. CONCLUSES
Neste estudo procedeu-se a uma anlise dos incentivos associados aos salrios no sector pblico em Portugal, tomando como termo de comparao o sector privado. Os resultados obtidos podem ser sintetizados como se segue. Controlando para os atributos individuais observveis, os trabalhadores do sector pblico auferem um prmio salarial relativamente aos seus congneres do sector privado, tendo este prmio aumentado ao longo do perodo 1996-2005. Tal evoluo ocorreu particularmente para os trabalhadores licenciados no incio da carreira. Os prmios variam de acordo com o gnero e a regio do local de trabalho. Com efeito, as mulheres (em particular nas regies menos desenvolvidas) beneficiam de um prmio superior ao dos homens (especialmente aqueles cujo local de trabalho se situa em reas mais desenvolvidas). Uma anlise ao longo da distribuio dos salrios mostra que o prmio associado ao sector pblico diminui medida que se passa dos quantis mais baixos para os superiores, em linha com os mais elevados salrios relativos auferidos pelos trabalhadores com poucas habilitaes no sector pblico. O aumento do prmio salarial no sector pblico para os licenciados no incio da carreira explicado, em particular, por um acrscimo da oferta destes trabalhadores dirigida ao sector privado, que ter sido acomodado por mudanas na respectiva estrutura do emprego e por um ajustamento em baixa do salrio entrada. O nvel do prmio est sujeito a variaes considerveis segundo as categorias profissionais. No caso das profisses nas quais ambos os sectores so empregadores importantes verifica-se uma penalizao, a qual indicia pouca capacidade por parte da Administrao Pblica para atrair os trabalhadores que as desempenham. Pelo contrrio, o prmio particularmente alto em reas como a sade e a educao, nas quais o sector pblico o principal empregador, o que em parte reflecte o forte poder negocial dos funcionrios pblicos nestas reas. Os funcionrios pblicos tm um ritmo de progresso na carreira mais lento do que os seus congneres do sector privado, facto que dever ter um impacto negativo na sua motivao. Existe tambm evidncia de que o retorno para as competncias no observveis desempenha um papel relativamente menos importante na determinao dos salrios no sector pblico.

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REFERNCIAS
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Apndice
Quadro A1
SALRIOS - ESTATSTICAS DESCRITIVAS
Sector Pblico 1996 Dados seccionais Salrio mensal Mdia (euros) Mdia 1996=100 Mediana Desvio-padro Mediana/Mdia Enviesamento Desvio-padro/Mdia Q3/Q1 Salrio/hora Mdia (euros) Mediana Desvio-padro Mediana/Mdia Enviesamento Desvio-padro/Mdia Q3/Q1 Dados em Painel Salrio mensal Mdia (euros) Mdia 1996=100 Mediana Desvio-padro Mediana/Mdia Enviesamento Desvio-padro/Mdia Q3/Q1 1999 2005 1996 Sector Privado 1999 2005

950 100.0 754 566.2 0.79 1.9 0.60 2.3 6.6 5.3 4.1 0.80 1.8 0.62 2.4

1 142 120.2 894 698.6 0.78 1.6 0.61 2.3 8.0 6.2 4.9 0.77 1.5 0.61 2.3

1 491 157.0 1 250 897.9 0.84 1.3 0.60 2.4 10.5 8.9 6.2 0.84 1.2 0.59 2.4

619 100.0 455 487.0 0.73 3.6 0.79 2.0 3.9 2.8 3.3 0.71 3.5 0.84 2.1

692 111.6 504 533.3 0.73 3.5 0.77 2.0 4.4 3.2 3.6 0.71 3.5 0.81 2.0

859 138.6 626 693.7 0.73 3.8 0.81 1.9 5.5 3.9 4.6 0.71 3.8 0.84 1.9

968 100.0 809 557.4 0.84 1.9 0.58 2.3

1 202 124.2 972 710.4 0.81 1.5 0.59 2.4

1 663 171.9 1 358 968.4 0.82 1.3 0.58 2.5

644 100.0 499 456.8 0.78 3.4 0.71 1.9

772 120.0 589 550.3 0.76 3.1 0.71 2.0

1 042 161.9 774 801.4 0.74 3.2 0.77 2.1

Fonte: Clculos dos autores, com base nos Quadros de Pessoal e no Recenseamento Geral da Administrao Pblica.

Quadro A2
CARACTERSTICAS DA MO-DE-OBRA
Sector Pblico 1996 Experincia (anos) Desv. padro Escolaridade <Ens. Bsico (%) Ensino Bsico (%) Ensino Secundrio (%) Ensino Superior (%) Gnero Homens (%) Mulheres (%) Regio Regies mais desenvolvidas (%) Regies menos desenvolvidas (%) 23.4 11.5 33.4 13.8 17.6 35.2 43.8 56.2 82.2 17.9 1999 24.2 11.3 30.6 13.7 16.5 39.3 42.2 57.9 82.5 17.5 2005 24.6 11.4 20.9 11.3 19.8 47.9 35.1 65.0 83.1 16.9 1996 21.1 11.6 65.2 15.4 14.3 5.1 61.3 38.7 91.0 9.0 Sector Privado 1999 21.4 11.7 59.9 16.4 17.1 6.7 59.1 40.9 90.5 9.5 2005 21.8 11.6 47.8 21.7 19.9 10.6 57.9 42.1 89.6 10.4

Fonte: Clculos dos autores, com base nos Quadros de Pessoal e no Recenseamento Geral da Administrao Pblica. Nota: Baseado nos dados seccionais.

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