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Realittscheck fr den Klimaschutz

Globale Klimapolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Herausgeber

Steffen Hentrich Holger Krahmer

Realittscheck fr den Klimaschutz

Realittscheck fr den Klimaschutz


Globale Klimapolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Eine vernnftige Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten


Ross McKitrick

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv


Manuel Frondel

Herausgeber

Steffen Hentrich Holger Krahmer

2011 Die Autoren und Herausgeber Herausgeber Steffen Hentrich Holger Krahmer Autoren Ross McKitrick Manuel Frondel

Steffen Hentrich Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit Liberales Institut Referent | Senior Research Fellow Karl-Marx-Strae 2 14482 Potsdam Telefon +49 331 7019129 steffen.hentrich@freiheit.org www.freiheit.org Holger Krahmer

Titelgestaltung, Layout, Satz RAUM II Agentur fr visuelle Kommunikation Christoph Jahn | Frank Ekelmann www.raum-zwei.com bersetzung aus dem Englischen Tanja Felder www.sprachfelder.de Lektorat Ewald Oetzel Druck Frster & Borries GmbH & Co. KG www.foebo.de Papier Inhalt: Profibulk 1.3, 115 g/m Bezug: Profisilk, 140 g/m

Mitglied des Europischen Parlaments Abgeordnetenbro krahmerladen Nonnenmhlgasse 1 04109 Leipzig Telefon +49 341 2535580 info@holger-krahmer.de www.holger-krahmer.de Erste Auflage Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk oder Teile des Werkes drfen nicht ohne die schriftliche Genehmigung der Herausgeber vervielfltigt, in Datenbanken gespeichert oder in irgendeiner Form bertragen werden. ISBN 978-3-00-036040-4 | Print ISBN 978-3-00-03604 1- 1 | eBook Printed in Germany

Inhalt
Vorwort Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten Ross McKitrick 1. Einleitung 2. Theoretische Grundlagen der Klimapolitik 3. Unsicherheit bezglich des Grenzschadens 4. Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise 5. Schlussfolgerungen Literatur Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv Manuel Frondel 1. Einleitung 2. Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU 3. Kontraproduktive internationale Rckwirkungen 4. Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU 5. Schlechte Chancen fr ein globales Klimaabkommen zur Treibhausgasminderung 6. Erfolgstrchtigere Alternativen 7. Anpassung an die globale Erwrmung 8. Zusammenfassung und Schlussfolgerung Literatur Die Autoren und Herausgeber 141 149 155 159 167 135 119 123 105 109 91 95 103 15 29 47 79 7 13

Vorwort
Steffen Hentrich | Holger Krahmer Die derzeitige klimapolitische Diskussion geht von der Prmisse aus, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse ber das globale Klima und den darauf wirkenden Einfluss des Menschen hinreichend sind, um daraus schon heute klare Handlungsempfehlungen fr eine langfristige Klimapolitik ableiten zu knnen. Ebenso vorherrschend ist der Glaube, dass internationale Abkommen mglich und derzeit praktizierte und geplante Klimaschutzmanahmen wirksam sind. Bei nherer Betrachtung wird jedoch die Realittsferne dieser Annahmen offensichtlich. Tatschlich gehen die Einschtzungen ber die Validitt der herrschenden wissenschaftlichen Lehre ber die Ursachen und das Ausma des Klimawandels unter den Experten der unterschiedlichsten wissenschaftlichen Disziplinen weit auseinander. Um Klimamodelle und Klimadaten gibt es einen intensiven wissenschaftlichen Disput. Doch nicht nur die naturwissenschaftliche Dimension des Klimawandels ist hei umstritten, sondern auch die Frage nach einer angemessenen Reaktion auf die globalen Klimavernderungen und die geeignete Implementierung klimapolitischer Manahmen. Obwohl sich Klimawissenschaftler ebenso wie Umweltpolitiker der herrschenden Unsicherheiten bewusst sein sollten, werden die damit verbundenen Herausforderungen fr die menschliche Handlungsfhigkeit in der internationalen Klimapolitikarena selten zugegeben. Hinter dieser Kulisse der Sicherheit sind die unterschiedlichsten Interessengruppen schon lngst dabei, die Lcher der wissenschaftlichen Erkenntnis mit 7

Vorwort

den notwendigen Zutaten fr die Durchsetzung ihrer eigenen Interessen zu stopfen. Kein Wunder, dass es dem Sammelsurium der derzeitig praktizierten Klimaschutzinstrumente an Effektivitt und Effizienz fehlt. Selbst in der heilen Welt des Klimakonsenses kommt man nicht umhin, die Risse in der Fassade der wackligen Konstruktion internationaler Vereinbarungen anzuerkennen. Wo politische Entscheidungslogik, Lobbyismus und der Glaube an eine kologisch motivierte Wirtschaftslenkung geprgte Ideologie regiert, ist wenig Platz fr Rationalitt und wirtschaftliche Freiheit. 8 Rationale Klimapolitik muss sich der Herausforderung der naturwissenschaftlichen und soziokonomischen Unsicherheiten stellen, nicht nur um den derzeitigen Stillstand der internationalen Klimaverhandlungen zu beenden. Der Wohlstand der Menschen in der entwickelten Welt steht ebenso auf dem Spiel wie die Entwicklungsoptionen in den rmsten Regionen unseres Planeten. Unter den gegebenen technologischen Bedingungen ist die knstliche Verknappung von reichlich vorhandenen und kostengnstig nutzbaren fossilen Energietrgern ein nicht zu unterschtzendes Hemmnis fr Produktivittsfortschritte, die notwendig sind, Millionen Menschen auf der Erde angemessen zu ernhren sowie menschenwrdige Lebensbedingungen und realistische Entwicklungschancen zu ermglichen. Wir wissen bis heute nicht, ob eine Konzentration auf die Vermeidung von Treibhausgasemissionen in der Klimapolitik ein wirksamer Weg zur Verhinderung der befrchteten Folgen eines globalen Klimawandels ist. Unter den Bedingungen ungenauer Kenntnis der Zusammenhnge zwischen klimatischen Vernderungen und wirtschaftlichen Aktivitten und den hohen Unsicherheiten ber die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung ist ein verantwortlicher Umgang mit knappen Ressourcen unumgnglich, will eine Gesellschaft Hemmnisse fr ihre zuknftigen Entwicklung mglichst gering halten. Mehr Wohlstand und weniger Umweltverschmutzung sind gemeinsam nur zu erreichen, wenn wir mit den uns zur Verfgung stehenden Mitteln so effizient wie mglich

Steffen Hentrich | Holger Krahmer

umgehen. Wenn nicht, riskieren wir wertvolle Entwicklungsoptionen fr die heute lebenden Menschen und zuknftige Generationen. Doch nicht nur die soziokonomischen Folgen des herrschenden klimapolitischen Paradigmas geben Anlass zur Sorge, auch die im Namen des Klimaschutzes immer strker um sich greifende Erosion brgerlicher Freiheiten ist alarmierend. Grundlegende Menschenrechte stehen ebenso auf dem Spiel wie Entwicklung und Fortschritt. Auch aus diesem Grund ist eine flexiblere und effiziente Klimapolitik unumgnglich, eine Klimapolitik, die sich statt an starren Zielen am sich wandelnden Wissen orientiert und sich auf Manahmen beschrnkt, die nachweislich die Belastungen fr die Brger minimieren. Das bedeutet eine Kombination eines mavollen Einsatzes effizienter Instrumente zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen und von Manahmen zur Anpassung an den Klimawandel, die mit einem Minimum an Eingriffen in Mrkte und die individuellen Rechte der Brger auskommen. Dieses Buch versucht die Lcke zwischen dem Allmachtsanspruch der Klimapolitik und dem nach menschlichem Ermessen sinnvollen Beitrag zur Vorsorge in einer Welt unsicherer zuknftiger Entwicklungen zu schlieen, offensichtliche Schwchen der Klimapolitik aufzudecken und Alternativen zu beschreiben. Ross McKitrick analysiert hierzu die wohlfahrtskonomischen Voraussetzungen der Klimapolitik unter naturwissenschaftlichen und soziokonomischen Unsicherheiten, zeigt diese anhand jngster Ergebnisse der empirischen und modellorientierten Klimaforschung auf und zieht daraus Schlussfolgerungen fr die praktische Klimapolitik. Kern seiner Empfehlung ist eine Emissionsabgabe, deren Hhe entsprechend einer transparent nachvollziehbaren Entscheidungsregel flexibel an beobachtbare Temperaturentwicklungen angepasst werden kann. Ein derartiges Klimaschutzinstrument vermeidet die Gefahr politischer berreaktionen oder systematischer Fehleinschtzungen des notwendigen Umfangs von Vermeidungsmanahmen und veranlasst die be9

Vorwort

troffenen Akteure eigene Prognosen klimatischer Vernderungen ohne interessengeleitete Manipulation der Ergebnisse zur Verfgung zu stellen. Eine derartige Abgabe zeichnet sich nicht nur durch konomische Vorteile gegenber der heutigen Mengensteuerung in der Klimapolitik aus, sondern vermag auch der sich immer weiter verschrfenden Politisierung der Klimawissenschaft entgegenzuwirken. Manuel Frondel arbeitet sich durch die Defizite der Klimapolitik der Europischen Union und zeigt die Ursachen fr ihren Mangel an Wirksamkeit und Effizienz auf. Wirtschaftswissenschaftliche berle10 gungen und praktische Beobachtungen zeigen dabei eindrucksvoll, welche gefhrlichen Folgen der Glaube an eine europische Vorreiterrolle in der Klimapolitik haben kann. Klimapolitischer Pragmatismus wrde dahingegen viel strker auf sich evolutionr entwickelnde Strategien setzen, die sich auf regional wirksame Anpassungsmanahmen und die Frderung von Forschung und Entwicklung im Bereich emissionsreduzierender Energieumwandlungstechnologien konzentrieren. Rationale Klimapolitik kann ohne Opfer an Wohlstand und Freiheit auskommen. Doch fr den dazu notwendigen Politikwandel ist eine offene Debatte ber Ursachen und Lsungsalternativen der Probleme des Klimawandels unumgnglich. Dieser Herausforderung will sich dieses Buch stellen. Steffen Hentrich | Potsdam Holger Krahmer | Leipzig Juli 2011

Steffen Hentrich | Holger Krahmer

Mit besonderem Dank der Herausgeber an die Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit

Ross McKitrick

Eine vernnftige Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

1. Einleitung
Zwanzig Jahre Misserfolg
Wir mssen der unschnen Wahrheit ins Auge blicken und erkennen, dass der klimapolitische Prozess am Ende ist. 2012 luft das einzige Abkommen zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen das Kyoto-Protokoll aus. Die Hoffnung auf den Abschluss eines Nachfolgeabkommens vor diesem Zeitpunkt ist nicht realistisch: ber das bestehende Abkommen wurde fnf lange Jahre verhandelt; acht weitere gingen ins Land, bevor es schlielich in Kraft trat. Hinsichtlich einer echten Hoffnung auf globales Handeln gegen den Klimawandel liegen wir heute weit hinter dem Stand von 1997 oder sogar 1992 zurck. Und dabei geht es nicht nur darum, dass wir 18 wertvolle Jahre verloren haben. In der Zeit der guten Absichten und groen Worte haben wir letztlich sogar Rckschritte gemacht. |...| Wie sollen wir mit der Tatsache umgehen, die wir zu verdrngen suchten, nmlich dass in 18 Jahren vollmundiger Versprechungen und groer Tne nichts geschehen ist? George Monbiot Guardian Newspaper | 20. September 2010

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In diesem Beitrag geht es um die Gestaltung einer Politik zur Bekmpfung der globalen Erwrmung durch eine Reduzierung von Treibhausgasemissionen (THG), insbesondere Kohlendioxid (CO2). Mit dem Erdgipfel der Vereinten Nationen in Rio de Janeiro im Jahr 1992 erlangte das Thema groe politische Aufmerksamkeit. Doch trotz zwanzig Jahre intensiver Arbeit, die durch ein annhernd globales Einvernehmen der politischen und gesellschaftlichen Eliten darber geprgt war, dass es sich bei der globalen Erwrmung um eine Krise handelt, die ein unverzgliches und weit reichendes Eingreifen erfordert, so-

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

wie wiederholter uerungen von Spitzenpolitikern, entschlossen handeln zu wollen, wurden letztlich kaum kohrente politische Manahmen auf den Weg gebracht. Im Gegenteil: Die Staaten scheiterten mehrfach in dem Versuch, sich auf Abkommen oder andere Koordinierungsmechanismen zu einigen, und auch darber, was in absehbarer Zukunft getan werden knnte oder sollte, scheint nur wenig Einigkeit zu herrschen. Dieser Umstand ist meiner Meinung nach im Wesentlichen darauf zurckzufhren, dass es in der Vergangenheit nicht gelungen ist, die 16 Klimapolitik auf eine konomisch vernnftige Grundlage zu stellen. Ein Groteil der populrsten klimapolitischen Ideen ist aus konomischer Sicht nicht durchfhrbar und alle dahingehenden Bestrebungen legen letztlich nur das Fundament fr ihr spteres Scheitern. Ein zufriedenstellender Fortschritt in der Klimapolitik ist daher nicht absehbar, solange wir uns nicht eingestehen, dass die bestehenden globalen Initiativen auf tnernen Fen stehen und eine grundlegend andere Richtung eingeschlagen wird. In diesem Beitrag mchte ich zunchst die meines Erachtens bestehenden vier grundlegenden Mngel der aktuellen Klimapolitik darlegen: Erstens haben weder die Brokratie noch die Politik erkannt, dass es sich bei CO2 um einen Sonderfall handelt, der nicht in eine Reihe mit den vorherrschenden Umweltthemen der 1970er und 1980er Jahre wie Schwefeldioxid-Emissionen (SO2) und Fluorchlorkohlenwasserstoff-Emissionen (FCKW) gestellt werden kann, zu deren wirksamer Bekmpfung konventionelle Institutionen ausreichend waren. Die Verhandlungsmechanismen und politischen Initiativen zur Lsung dieser Probleme wurden einfach auf die CO2-Problematik bertragen, ohne fr diese jedoch passende Lsungen bieten zu knnen. Zweitens ist es der Politik nicht gelungen, mit dem Anstieg der in der konomie als Grenzvermeidungskostenkurve (GVK) bezeichneten Kostenfunktion der Klimapolitik angemessen umzugehen, d. h. zu verstehen, in welchem Mae die Kosten fr die Optionen zur Vermeidung

Einleitung

von CO2 bei Ausweitung der Ziele zur Emissionsreduzierung steigen. Das fhrt dazu, dass politische Ziele verfolgt werden, die hhere Kosten verursachen, als die ffentlichkeit zu akzeptieren bereit ist. Einige Verfechter dieses politischen Vorgehens versuchten zu zeigen, dass die Politik zur Reduzierung von Treibhausgasen konomische Vorteile mit sich bringen kann. Tatschlich fut ein Groteil der Rhetorik der jngsten Vergangenheit in Bezug auf eine grne konomie auf dieser irrigen Behauptung. In Wahrheit verhlt es sich jedoch so, dass politische Manahmen, die ausreichen wrden, um die allgemein vorgebrachten Ziele zur Emissionsreduzierung zu erreichen, mit den aktuell existierenden Technologien deutlich hhere Kosten verursachen wrden, als die ffentlichkeit zu tragen bereit ist, und auch deutlich hhere Kosten, als die Politiker, die diesen Weg verfechten, sich vor Augen zu fhren scheinen. Die Art der von der Politik regelmig vereinbarten Ziele entbehrt folglich, angesichts des dabei ausbleibenden Erfolgs, diese zu erreichen, jeglicher demokratischen Legitimation. Drittens zeigt eine konomische Analyse, dass die Politik zur Reduzierung der Treibhausgase Emissionspreise anstelle von Emissionsgrenzen festsetzen sollte. Die Regulierungsbehrden haben die Wahl, ob sie einen Preis fr Emissionen fixieren und den Markt ber die Menge entscheiden lassen oder ob sie es bevorzugen, ein Emissionsziel vorzuschreiben und den Markt den Preis bestimmen zu lassen beides zugleich geht nicht. Aus technischen Grnden wissenschaftlicher und konomischer Natur sind Preismechanismen geeigneter als eine Strategie zur Regulierung von Treibhausgasen. Alle bis heute durchgefhrten greren globalen Initiativen, einschlielich des Kyoto-Protokolls und hnlicher Instrumente, legten ihren Schwerpunkt dennoch auf Mengenbegrenzungen. Eine Begrenzung der Emissionsmengen oder, noch schlimmer, indirekte regulatorische Manahmen zur Vernderung des Energieverbrauchsverhaltens sind kostenintensiv, intrusiv und hufig nutzlos. Eine groe Herausforderung, beim Versuch, die globale Klimapolitik auf eine vernnftige Grundlage zu stellen, liegt 17

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

also darin, die Diskussion auf die Wahl einer Preis- statt einer Mengensteuerung umzulenken. Richtet sich das Augenmerk hingegen weiter auf Mengenbegrenzungen, steht fest, dass die kommenden zwanzig Jahre ein ebenso kostenintensiver Misserfolg sein werden wie die vergangenen. Schlielich ergibt sich fr die Politik aus den groen Unsicherheiten, den langen Planungshorizonten sowie der Erwartung, dass in den kommenden Jahren einschlgige neue Informationen ber das Ausma der Umweltschdigung durch Treibhausgasemissionen und 18 die Kosten zu deren Vermeidung vorliegen werden, die Notwendigkeit, sich primr auf zustandsabhngige (bzw. anpassungsfhige) Preisregelungen anstatt auf starre, langfristige Verpflichtungen zur Emissionsbegrenzung zu konzentrieren. Ziel dieses Beitrags ist es, die konventionelle Auffassung von der globalen Klimapolitik grundlegend in Frage zu stellen. Wer sich dem aktuellen politischen Handlungsrahmen stark verbunden fhlt und eine solch umfassende Neubewertung ablehnt oder diese fr nachteilig erachtet, sollte versuchen, seine Zweifel ber Bord zu werfen und sich offen auf die Argumente einzulassen. Wer sich ernsthaft eine vernnftige und wirksame Klimapolitik wnscht, kann mit den letzten zwei Jahrzehnten nicht zufrieden sein. Die Zeit ist reif fr eine tiefgreifende Neugestaltung.

Emissionsvermeidungspolitik vs. Klimapolitik Ich mchte diesen Beitrag ungeachtet des Titels damit beginnen, zunchst Kritik an dem unpassenden Begriff der Klimapolitik anzubringen, die meines Erachtens besser als Treibhausgas-Emissionsvermeidungspolitik bezeichnet wrde. Diese Unterscheidung ist von groer Bedeutung. Politiker knnen zwar langfristig betrachtet den Emissionsverlauf der Wirtschaft beeinflussen; das Klima zu verndern, ist hingegen niemand in der Lage.

Einleitung

Die diesbezgliche Verwirrung fhrt bisweilen zu einer eigenartigen Rhetorik. In einer Rede vor dem Toronto Economic Club am 30. Mai 2007 rhmte sich der damalige kalifornische Gouverneur Arnold Schwarzenegger der starken Begrenzung der Treibhausgasemissionen, zu der sich sein Bundesstaat verpflichtet hatte (Erreichen der Ziele von 1990 bis 2020); er sagte: Ich bin berzeugt, dass wir das Klima dieses Planeten reparieren knnen. Dieser Ausspruch fand sich am 31. Mai 2007 auf dem Titel der National Post wieder. Die Aussage, staatliche Politik knne das Klima des Planeten reparieren, ist grotesk. Es ist vielleicht mglich, das Erscheinungsbild eines Stuhls oder eines Paars Schuhe zu verndern, wobei auch in diesen Fllen versucht wird, ein ursprngliches Erscheinungsbild neu nachzubilden. Doch welches sind die ursprnglichen Bedingungen fr das Erdklima, wenn es denn tatschlich mglich sein sollte, diese zu erreichen? Gemessen an einer geologischen Zeitskala wren als Ziel tropische Bedingungen an den Polen oder eine globale Eiszeit vorstellbar oder auch irgendetwas dazwischen. Und selbst wenn das Ziel lautete, zu den klimatischen Bedingungen des vergangenen Jahrhunderts zurckzugelangen, bleibt unklar, wonach genau wir streben. Eine Entscheidung bspw. fr den Status quo der 1930er, 1950er oder 1970er Jahre wrde voraussetzen, man sitze dem Irrtum auf, es gbe einen optimalen Klimazustand und jegliches Abweichen von diesem, in welch geringem Mae auch immer, kme einer Katastrophe gleich. Was Gouverneur Schwarzenegger offenkundig meinte war, dass die von ihm vorgeschlagenen Treibhausgasemissionsziele seiner Ansicht nach erreichbar wren. Das mag richtig sein, ist jedoch mit hohem Kostenaufwand verbunden. In weiten Teilen seiner Rede lobte Schwarzenegger die Marktchancen fr neue Technologien (wie Elektroautos und Solarzellen), deren Einsatz in Kalifornien er frdern wollte. Doch zeigt seine eigene Politik, dass zu ihrer Umsetzung hhere Subventionen und strenge gesetzliche Vorgaben vonnten wren, und zwar aus dem einfachen Grund, dass sie nicht profitabel bzw. ganz ein19

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

fach teuer sind. Das Erreichen dieser Ziele erfordert mehr als einige kleinere Verbesserungen bei der Energieeffizienz und optimistische Rhetorik; um diese Ziele zu erreichen, mssen die Menschen bereit sein, enorme Kosten zu tragen. Ein weitaus gravierenderes Problem in der Denkweise von Arnold Schwarzenegger (und vielen anderen Spitzenpolitikern auf dieser Welt) liegt darin, dass die tatschliche Emissionsreduzierung im Rahmen eines jeden Ziels, das vernnftigerweise als bezahlbar erachtet werden kann, so gering ausfllt, dass die Folgen fr das Klimasystem nahezu 20 unbemerkt bleiben. In diesem Sinne gibt es so etwas wie Klimapolitik nicht. Niemand kann das Klima direkt beeinflussen. Wenn diejenigen also, die spezifische Manahmen vorschlagen, von Klimapolitik sprechen, erwecken sie den Eindruck, ihre Ideen htten direkten, vorhersagbaren und unmittelbaren Einfluss auf das globale Klima. Im Ergebnis werden die mglichen Kosten des globalen Klimawandels bisweilen mit den Kosten der jeweiligen lokalen Politikmanahmen zur Emissionskontrolle verglichen und, wenn letztere gegenber ersteren gering ausfallen, von den Urhebern dieser Politik als Beleg dafr herangezogen, dass diese umgesetzt werden sollte. Diese Argumentation lsst sich jedoch nicht aufrechterhalten, da die lokale Politik zur Emissionskontrolle im Allgemeinen geringen bzw. berhaupt keinen Einfluss auf die knftige Entwicklung des globalen Klimas hat. Selbst wenn multilaterale Abkommen wie das Kyoto-Protokoll umgesetzt wrden, so wre der Nutzen fr das Klima uerst gering. Belegt wird dies in komplexen Modellsimulationen (z. B. Wigley et al. 1998), doch ist die dem zugrundeliegende Argumentation leicht nachvollziehbar.

> Der Einfluss von Treibhausgasen auf die Vernderung des Klimas ist
von der in der Atmosphre vorhandenen Menge dieser Gase abhngig, nicht von den jhrlichen Emissionen.

> Aktuell befinden sich etwa 750 Gigatonnen CO2 (in Kohlenstoffquivalent) in der Atmosphre (Houghton 1997).

Einleitung

> Die weltweiten jhrlichen Emissionen liegen bei 8,4 Gigatonnen, von
denen etwa 3 auf natrliche Weise sequestriert werden (Marland et al. 2010).

> Von den etwa 5,4 Gigatonnen Nettoemissionen stammt die Hlfte
aus den Industriestaaten.

> Diese 2,7 Gigatonnen an Emissionen sollten laut Kyoto-Protokoll auf


etwa 5 % unter das Emissionsniveau von 1990 bzw. um etwa 0,7 Gigatonnen ausgehend vom heutigen Stand reduziert werden.

> Es wird erwartet, dass auch wenn die Teilnehmer des Kyoto-Protokolls
ihre Pflichten vollstndig erfllen, ein Teil dieser Emissionen durch das Phnomen der Carbon Leakage das Entstehen hherer Emissionen andernorts durch die Verlagerung von Produktionsprozessen in Lnder ohne Emissionsbeschrnkungen aufgewogen wird. Verffentlichte Schtzungen dieser Leckrate reichen je nach angenommenen Marktstrukturen und Merkmalen der Brennstoffbeschaffung von Null bis ber 100 %. Wenn wir von einer Leckrate von 20 % ausgehen, entsprche dies einer Reduzierung des Emissionsvolumens durch das Kyoto-Protokoll um etwa 0,6 Gigatonnen und damit einer Reduzierung des in der Atmosphre gespeicherten Kohlenstoffs um etwa 0,08 %. Selbst wenn also die Vorgaben des Kyoto-Protokolls eingehalten wrden, htte dies nur geringe Emissionsreduzierungen mit minimalen Auswirkungen auf die globale Kohlendioxidkonzentration zur Folge. Und fr die meisten Lnder erwies sich die Umsetzung des Kyoto-Protokolls als zu kostspielig und schwierig. Ich wiederhole noch einmal: Ziele zur Emissionsreduzierung, die hinreichend weit angelegt sind, um sprbare Auswirkungen zu zeitigen, sind in ihrer Umsetzung zu teuer. Das bedeutet selbstverstndlich nicht, dass nichts getan werden sollte; doch es bedeutet sehr wohl, dass die gesetzten Ziele und Fristen sich an der Realitt orientieren mssen und nicht bloe Rhetorik oder Wunschdenken sein sollten. 21

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

Es ist falsch, auf die potenziellen Kosten des globalen Klimawandels zu verweisen und diese mit den potenziellen Kosten lokaler politischer Manahmen zur Reduzierung der Emissionen zu vergleichen. Richtig wre es hingegen, die Kosten der lokalen politischen Manahmen zur Emissionsreduzierung zu ermitteln und diese mit den Vorteilen der anzunehmenden Vernderungen einer potenziellen knftigen Entwicklung des globalen Klimas zu vergleichen. Erzielt eine Politik zur Emissionsreduzierung solch geringe Auswirkungen auf die globale Atmosphre, dass ein Land daraus in der Zukunft keinen Einfluss auf 22 das Klima erwarten kann, liegt der Nutzen einer solchen Politik in Bezug auf die Verringerung klimabedingter Schden bei null.

Die besonderen Herausforderungen der Kontrolle von CO2-Emissionen Es mag allzu pessimistisch erscheinen zu sagen, dass die finanzierbaren Ziele zur Emissionsreduzierung nicht weit genug reichen, um sprbare Auswirkungen auf das Klima zu zeitigen. Doch spiegelt diese Aussage die Wirklichkeit fr Kohlendioxid im Gegensatz zu anderen Formen der Luftverschmutzung wider. So ist es in Nordamerika und Europa beispielsweise gelungen, die Schwefeldioxid-Problematik erfolgreich in den Griff zu bekommen. Politische Manahmen, die sowohl auf lokaler als auch auf nationaler Ebene umgesetzt wurden, fhrten seit den 1970er Jahren zu einer umfangreichen Reduzierung der SO2-Emissionen und -Konzentrationen zu durchaus erschwinglichen Kosten. Vor diesem Hintergrund knnte man der Versuchung erliegen zu glauben, auch fr CO2 lieen sich zu geringen Kosten Programme zur Reduzierung der Emissionen mit hnlich berzeugenden Ergebnissen auflegen. Doch dieses Argument hinkt, da es fr CO2 im Vergleich zu SO2 nur sehr wenige Mglichkeiten gibt, die Emissionen zu reduzieren. Tabelle 1 zeigt die wesentlichen Optionen zur Emissionsreduzierung sowie deren Verfgbarkeit in Bezug auf CO2 und SO2.

Einleitung

VERMEIDUNGSOPTIONEN UND -KOSTEN


Vermeidungsoption Schornsteine mit Abluftwscher Umstieg auf sauberere Version desselben Brennstoffs Umstieg auf anderen Brennstoff Gesamtverbrauch senken Verfgbarkeit Relative Kosten Niedrig Niedrig Hoch Hoch

SO2 Ja Ja Ja Ja

CO2 Nein Nein Ja Ja

23 Die vier verfgbaren Vermeidungsoptionen sind: Installation von Abluftwschern auf Schornsteinen, Umstieg auf eine sauberere Version desselben Brennstoffs (z. B. von stark schwefelhaltiger Kohle auf schwach schwefelhaltige Kohle), Umstieg auf einen anderen Brennstoff (z. B. von Kohle auf Erdgas) und Einschrnkung des Umfangs der produktiven Ttigkeit. Die beiden ersten sind die billigsten Optionen. Im Falle der Erfllung der Clean Air Act Amendments von 1990 (USLuftreinhaltungsgesetze), in deren Rahmen die Schwefelemissionen in den USA um etwa 40 % gesenkt wurden, nahmen die Installation von Abluftwschern sowie der Umstieg auf andere Kohlearten 45 bzw. 55 % der gesamten in Phase I erzielten Emissionssenkungen, insbesondere des starken Emissionsrckgangs zwischen 1994 und 1996, ein (Schmalensee et al. 1998). Doch stehen alle genannten Optionen, auf die damals zur Senkung der SO2-Emissionen zurckgegriffen wurde, fr die CO2-Kontrolle nicht zur Verfgung:

> Schwach schwefelhaltige Kohle existiert, schwach kohlenstoffhaltige


Kohle dagegen nicht.

> Fr CO2 gibt es keine Abluftwscher.


Der zweite Punkt ist den Kraftwerksbetreibern wohlbekannt. In einer Studie ber die Optionen zur Vermeidung luftverschmutzender Emis-

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

sionen kam die Ontario Power Authority (2007) zu dem Schluss, dass simulierte CO2-Emissionsvernderungen vollstndig durch geschtzte Vernderungen der Ausstoniveaus verursacht wurden:
[Geplante] Reduzierungen der CO2-Emissionen zwischen 2010 und 2014 wurden viel mehr durch Reduzierungen der kohle[-befeuerten Elektrizitts-] Produktion erzielt als durch Emissionskontrollen. Es gibt derzeit keine realisierbare Kontrolltechnologie zur Reduzierung der CO2-Emissionen aus Kohlekraftwerken. Die CO2-Reduzierungen sind daher bei allen Alternativen identisch. OPA | 2007 | Seite 5

24 Ausgehend davon sind die einzigen Mglichkeiten, die CO2-Emissionen einzudmmen, die kostenintensiveren Optionen des Umstiegs auf andere Brennstoffe und der Senkung des Verbrauchs. Kraftwerke knnen Kessel durch gasbefeuerte Anlagen ersetzen oder den Gesamtbrennstoffverbrauch senken, was im Allgemeinen eine Reduzierung der gesamten Energieproduktion erfordert. Der Umstieg von Kohle auf andere Brennstoffe ist nicht nur aufgrund der Kapitalkosten teuer, sondern auch wegen des langfristigen Anstiegs der Erdl- und Gaspreise gegenber Kohle. Abbildung 1 zeigt die (inflationsbereinigten) jeweils auf den Wert 100 indexierten Realpreise der drei zentralen fossilen Energiequellen auf dem US-Markt zwischen 1949 und 2009. Die Kohlepreise haben sich danach kaum verndert, wohingegen der Gaspreis nach seinem jngsten, um das 18-Fache hheren Spitzenwert achtmal hher liegt. Der lpreis hat sich nach einem um das Fnffache hher liegenden Spitzenwert gegenber Kohle verdoppelt. Bezogen auf die relativen Kosten und die preisliche Volatilitt ist Kohle damit nach wie vor die beste Energiequelle.

Einleitung

Reale Preise von Kohle, Erdgas und Erdl 1949 2009, indexiert auf 1949 = 100
2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 Kohle Erdgas Erdl

Abbildung 1

25

1999

2004 2009P

Quelle: US Energy Information Administration | http://www.eia.doe.gov/overview_hd.html (Daten fr 2009, vorlufig [P])

Europa vs. USA: andere Rhetorik, gleiches Ergebnis Die Europische Union unterzeichnete und ratifizierte das KyotoProtokoll 2002 mit dem Versprechen, die Treibhausgasemissionen bis 2008 gegenber dem Stand von 1990 um 8 % zu senken. Die USA haben dies nicht getan und sich auf keine verbindlichen Ziele zur Senkung der Emissionen eingelassen. Stattdessen kndigte der damalige Prsident George W. Bush 2002 das unverbindliche Ziel an, die Emissionsintensitt (Treibhausgase je Dollar BIP) bis 2012 um 18 % gegenber dem Stand von 2002 zu senken was allein durch Beibehaltung des nach den 1980er Jahren eingeschlagenen Entwicklungstrends der Emissionen erreicht werden konnte. Die beiden genannten groen

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

Akteure haben somit nahezu das gesamte vergangene Jahrzehnt zwei vllig unterschiedliche Ziele verfolgt: Business as usual in den USA, tiefgreifende Emissionseinschnitte in der EU. Ein Blick auf die Daten zeigt jedoch, dass beide Regionen hinsichtlich der Emissionsintensitt nicht allzu unterschiedlich abgeschnitten haben. Zwischen 1995 und 2007 ging die Treibhausgasemissionsintensitt in der gesamten EU (einschlielich Deutschland) um etwa 32 % zurck (Marland et al. 2010). In den USA sank die Emissionsintensitt innerhalb desselben Zeitraums um 23 %. Ohne es berhaupt zu ver26 suchen, ist es den USA gelungen, die Emissionsintensitt ihrer Produktion annhernd so weit zu senken wie in Europa. Wie Abbildung 2 zeigt, besteht der einzige Unterschied zwischen den USA und Europa hinsichtlich der Emissionsintensitt ausschlielich in der Geschwindigkeit, nicht in der Richtung.

Treibhausgasemissionsintensitt in den USA und Europa (EU-25)


EU USA

Abbildung 2

100,0 100,0 96,5 98,4 90,6 96,8 86,5 92,9 83,4 89,8 81,1 89,1 81,2 86,4 78,5 85,9 76,9 83,7 73,4 82,4 71,9 80,5 70,5 77,3 67,8 76,7

120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Quelle: EU http://epp.eurostat.ec.europa.eu | USA http://www.gpoaccess.gov/eop/tables10.html und http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/usa.html | Berechnungen des Verfassers

Einleitung

Wie oben erwhnt, setzt eine Senkung der CO2-Emissionen eine Senkung des Energieverbrauchs voraus. Was bedeutet das fr das Wirtschaftswachstum? Zentrale Frage hierbei ist, ob ein hherer Energieverbrauch einen Anstieg des BIP bedingt oder durch einen Anstieg des BIP bedingt wird. Diese Unterscheidung ist von groer Bedeutung. Ist ein hherer Energieverbrauch eine bloe Nebenerscheinung von Wachstum, knnte er gedeckelt und ohne Beeintrchtigung des Wirtschaftswachstums gesenkt werden. Wirkt ein hherer Energieverbrauch hingegen wachstumsfrdernd, ist eine Abkoppelung des einen vom anderen nicht ohne weiteres mglich. Um in Zeitreihendaten eine Kausalittsrichtung (bzw. GrangerKausalitt, wie sie in der konomie fachsprachlich bezeichnet wird) erkennen zu knnen, sind statistische Techniken wie die so genannte Kointegrationsanalyse und die Vektorautoregression erforderlich. Mithilfe dieser Techniken wurden Daten aus den USA (Stern 2000), Kanada (Ghali und El-Sakka 2004) und anderen Lndern ausgewertet. Die Ergebnisse zeigen, dass der Energieverbrauch das Wirtschaftswachstum bedingt und die Kausalitt in einzelnen Fllen in beide Richtungen verluft. Das Magazin Stern zieht daraus folgenden Schluss:
Die multivariate Analyse zeigt, dass die Energie das BIP wie in dem ersten der drei untersuchten Modelle entweder einseitig oder mglicherweise in einer wechselseitig kausalen Beziehung im Sinne der Granger-Kausalitt bedingt. |...| Die in diesem Beitrag vorgestellten Ergebnisse strken meinen frheren Schluss, dass Energie ein das Wirtschaftswachstum begrenzender Faktor ist. Auf die Energieversorgung einwirkende Schocks werden die Produktion daher eher einschrnken. Stern | 2000 | Seite 281

27

Der Satz Energie ist ein das Wirtschaftswachstum begrenzender Faktor ist dabei besonders wichtig. Der Energieverbrauch ist keine bloe Nebenerscheinung, die vom BIP-Wachstum abgekoppelt werden kann. Eine bewusste Senkung des Energieverbrauchs wird das Wirtschafts-

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wachstum voraussichtlich ausbremsen und dabei die negativen Folgen fr Politiker steigern, die versuchen, entsprechende politische Manahmen umzusetzen. Ferner wirken die steigenden Elektrizittspreise regressiv, sodass die Kostenlast Haushalte mit geringerem Einkommen im Verhltnis strker trifft als Haushalte mit hherem Einkommen. Einige Untersuchungen ber Kohlenstoffsteuern (Jorgensen et al. 1992) haben sich mit der Frage der Regressivitt befasst und herausgefunden, dass die Tatsache, ob eine Kohlenstoffsteuer regressiv wirkt oder nicht, davon 28 abhngt, wie sie umgesetzt (und wie Ungleichheit gemessen) wird. Dinan und Rogers (2002) zeigten, dass die Einfhrung eines Capand-Trade-Systems mit gratis zu vergebenden Genehmigungen fr die gesamte US-Wirtschaft hchst regressiv wirken wrde, wobei die rmsten Haushalte jhrlich 500 USD verlieren, die reichsten dagegen jhrlich 1.000 USD gewinnen wrden. Der finanzielle Vorteil fr die Haushalte mit hherem Einkommen ergbe sich dabei daraus, dass ihnen die Unternehmen, die die wertvollen Genehmigungen entgeltlos erhielten, gehren.

Einleitung

2. Theoretische Grundlagen der Klimapolitik


Grenzschden und Grenzvermeidungskosten Um das Versagen der Klimapolitik in vollem Umfang verstehen zu knnen, muss man zunchst einige der Anreizmechanismen verstehen, welche die Volkswirtschaften mit der Umwelt verbinden. Treibende Kraft der wirtschaftlichen Entwicklung ist in erster Linie die Interaktion zwischen Konsumentenprferenzen und Technologie, anders gesagt, der bestndige Fluss von Signalen zwischen den Prferenzen der Verbraucher und den Kapazitten der Produzenten. Verbraucher verlangen nach Waren und Dienstleistungen, die ihre Wnsche und Bedrfnisse erfllen. Unternehmen entwerfen Produktionsplne, um ihren Gewinn zu maximieren. Diese Krfte von Angebot und Nachfrage bilden die Grundlage des preisbasierten Marktsystems. Die konomische Umweltanalyse betrachtet Umweltverschmutzung als ein Versagen des Marktes. Unternehmen knnen ihre Gewinne durch eine strkere Verursachung von Umweltverschmutzung (anders formuliert: dadurch, dass sie kein Geld fr die Vermeidung von Verschmutzung ausgeben) steigern, whrend Verbraucher weniger Verschmutzung bevorzugen. Da den Verbrauchern kein Mechanismus zur Verfgung steht, Unternehmen fr ihre Verschmutzung bezahlen zu lassen, gibt es keine Preissignale und es kommt zu einer bermigen Verschmutzung. Dieses Standardargument fr ein Eingreifen des Staates bietet jedoch keine Begrndung fr ein unbegrenztes Eingreifen. Vor 29

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allen Dingen rechtfertigt die konomische Analyse von Umweltproblemen keine Politiken, die mehr kosten als nutzen. Der Staat ist vielmehr angehalten ein deutliches Preissignal zu setzen oder die Umweltverschmutzung auf ein Niveau zu regulieren, das bei Vorliegen eines angemessenen Marktpreissignals erreicht worden wre. Um eine Aussage ber die optimale Form politischen Eingreifens treffen zu knnen, mssen wir verstehen, auf welche Weise der Markt ein Preissignal fr Umweltschden aussenden wrde, wenn die Mechanismen von Angebot und Nachfrage tatschlich greifen wrden. 30 Die Analyse von Angebot und Nachfrage beruht auf der Untersuchung schrittweiser Vernderungen, da es immer einen Ausgangspunkt gibt, von dem aus der Weg in eine bestimmte Richtung fhrt. Hinsichtlich der Verschmutzung geht es fr die Regulierer fr gewhnlich darum, ob die zulssigen Grenzwerte gegenber dem aktuellen Stand erhht oder gesenkt werden sollten. Es wird daher unterschieden zwischen Grenzschden, d. h. den zustzlichen Kosten einer geringfgig hheren Verschmutzung fr die Gesellschaft, und Grenzvermeidungskosten, also dem Kostenzuwachs (aus Sicht der Gesellschaft), der eine geringfgige Reduzierung der Verschmutzung mit sich bringt. Beide Konzepte sind in Abbildung 3 grafisch dargestellt, Emissionen (e) auf der horizontalen, der Wert in Dollar (bzw. Euro) je Emissionseinheit auf der vertikalen Achse. Die ansteigende Grenzschadenkurve (GS) gibt an, dass mit steigenden Emissionen die gesellschaftlichen Kosten fr jede weitere hhere Verschmutzungseinheit ebenfalls zunehmen. Die Grenzvermeidungskostenkurve (GVK) fllt von links nach rechts betrachtet ab. Von rechts nach links gesehen ist diese Kurve ansteigend und gibt an, dass mit sinkenden Emissionen die Grenzkosten weiterer Emissionsreduzierungen ansteigen.

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Grenzschaden, Grenzvermeidungskosten und optimales Emissionsniveau


USD pro Tonne Grenzvermeidungskosten GVK Grenzschden GS

Abbildung 3

P*

c 31 a e* b e
Emissionen

Beide Kurven knnen in Abhngigkeit vom Emissionsniveau jeweils als aufsteigend bzw. als abfallend gelesen werden. Formal betrachtet entspricht die GS-Kurve nicht den Kosten fr die Beseitigung der Schden der Verschmutzung, sondern einer auf mikrokonomischen Modellen ffentlicher Gter beruhenden konzeptuellen Gre. In aufsteigender Richtung betrachtet lautet die konomische Definition von Grenzschden, dass diese der Hhe des zustzlichen Einkommens entsprechen, das die von der Verschmutzung betroffenen Personen erhalten mssten, um mit den zustzlichen Emissionen ebenso gut dazustehen wie ohne sie. Mit anderen Worten handelt es sich hierbei um eine Kompensationsmanahme, und der Bereich unterhalb der GS-Kurve innerhalb eines bestimmten Intervalls gibt an, welche Kompensation angesichts des Umfangs steigender Emissionen, wie ihn das Intervall darstellt, erforderlich wre. Vergleichen wir beispielsweise den Anfangspunkt der Kurve mit dem Emissionsniveau e*, gibt das Feld a an, welche Kompensation fr die dargestellte Gesellschaft insgesamt erforderlich wre, um mit

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Emissionen e* ebenso gut dazustehen wie ohne. Steigen die Emissionen um eine Einheit, gibt die Hhe der Grenzschadenskurve an, welche zustzliche Kompensation, in diesem Falle P*, erforderlich ist. Steigen die Emissionen auf e, msste die zustzliche Kompensation b+c betragen. Liest man die GVK-Kurve von links nach rechts, gibt sie den Grenznutzen an, der sich fr den Verursacher (blicherweise ein Unternehmen oder Industriebetrieb) aus der Erlaubnis ergibt, seine Emissionen um eine Einheit zu erhhen. Fr aktuelle Emissionen im Umfang von 32 e* ergeben sich fr das Unternehmen aus der Notwendigkeit, seine Emissionen um eine Einheit zu senken, die Kosten P*; umgekehrt beluft sich der Nutzen fr das Unternehmen durch die Erlaubnis, eine Einheit mehr auszustoen, auf P*. Nutzen bzw. Kosten bezeichnen hierbei nicht nur die Aufwendungen, die fr die Anschaffung von Ausrstungen zur Emissionsvermeidung anfallen, sondern die Vernderung des Unternehmensgewinns insgesamt. Diese Vernderung ergibt sich teilweise aus der Anschaffung von Ausrstungen zur Emissionsvermeidung, umfasst jedoch auch die Folgen der Anpassung des Investitions- bzw. Produktionsniveaus. Die Vernderung des Unternehmensgewinns ist aus zwei Grnden ein Hinweis auf die gesellschaftlichen Kosten eines Wechsels in der Umweltpolitik: Zum einen steigen die Gewinne eines Unternehmens immer dann, wenn seine Produktion mehr einbringt, als es dafr an Produktionsfaktoren aufwenden muss. Der Markt sendet so das Signal aus, dass das Unternehmen den Haushalten einen Nettonutzen verschafft. In diesem Sinne sind Gewinne kein Signal dafr, dass Unternehmen der Gesellschaft Wohlstand entziehen im Gegenteil: es zeigt, dass die Unternehmen den von ihnen genutzten Produktionsfaktoren einen Mehrwert hinzufgen. Eine Drosselung der Ttigkeit, die einen Mehrwert schafft, kommt fr eine Gesellschaft allgemein einem Verlust gleich. Zum anderen werden Gewinne als Einknfte an Anteilseigner, wie etwa Investoren oder Beziehern von Firmenrenten,

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weitergegeben. Sinkende Gewinne sind demnach in Form geringerer Einknfte fr Anteilseigner sprbar. Angenommen, ein Verschmutzung verursachendes Unternehmen wird zunchst verpflichtet, seine Emissionen auf das Niveau e* zu beschrnken, und anschlieend werden alle Emissionsbeschrnkungen aufgehoben. Das Unternehmen wird beginnen, seine Emissionen zu steigern, da der Grenznutzen einer solchen Manahme positiv ist, nmlich P*. Die Emissionen werden daraufhin so lange weiter steigen, bis der Grenznutzen den Wert null erreicht, also bis zu dem Punkt, an dem die GVK-Kurve die horizontale Achse bei e schneidet. Der Gesamt nutzen, der sich fr das Unternehmen aus der Erlaubnis ergibt, seine Emissionen von e* auf e zu steigern, beluft sich auf den zwischen diesen beiden Punkten liegenden Bereich b unterhalb der GVK-Kurve. Msste das Unternehmen hingegen seine Emissionen von e auf e* sen ken, lgen die Grenzvermeidungskosten insgesamt bei b. Bei einem Emissionsniveau von e , also einem Emissionsniveau ohne Regulierung, sind die Grenzschden gegenber den Grenzvermeidungskosten vergleichsweise hoch. Folglich ist es gesellschaftlich erstrebenswert, die Emissionen zu senken. Dies bleibt so bis zum Erreichen des Emissionswerts e*. An diesem Punkt belaufen sich die Grenzvermeidungskosten der letzten Einheit der Emissionsreduzierung auf P* und entsprechen damit der Reduzierung des Grenzschadens. Werden die Emissionen unter diesen Punkt reduziert, wrden die dafr entstehenden Grenzvermeidungskosten den Nutzen (der Reduzierung des Grenzschadens) bersteigen. Das gesellschaftlich optimale Emissionsreduzierungsziel in diesem Fall ist folglich e*. Liegen die Emissionen hingegen anfnglich bei null, ist es ratsam, eine Zunahme der Emissionen zu gestatten, da die Grenzvermeidungskosten ber dem Grenzschaden liegen bzw., anders gesagt, der Grenznutzen der Emissionen hher ist als der Grenzschaden. Eine solche Emissionssteigerung ist bis zu e* ratsam, da an diesem Punkt der Grenznutzen der Emissionen genau mit den Grenzkosten P* zusam33

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menfllt. ber diesem Punkt verursachen zustzliche Emissionen einen Grenzschaden, der ber dem entsprechenden Nutzen (GVK) liegt, sodass eine weitere Zunahme nicht empfehlenswert ist. Nehmen wir e* als optimales Emissionsniveau an. Es handelt sich dabei um das Niveau, bei dem die Nettogewinne der verschmutzenden Ttigkeit bzw. der Nettonutzen der Verschmutzungsreduzierung ihren Hchststand erreichen. Jedem Punkt auf der GS- und der GVK-Kurve ist ein Preis zugeordnet. Dies ist eine der wichtigsten prinzipiellen Unterscheidungen der 34 konomischen Analyse von Umweltverschmutzungen und der Umweltschutzanalyse in den Umwelt-, Rechts- oder Politikwissenschaften. Die konomische Analyse der Umweltverschmutzung geht bei der Wahl eines bestimmten Emissionsniveaus e von einem entsprechenden Preis entsprechend der Position auf der GS- und der GVK-Kurve aus. Die Antwort eines Emittenten auf umweltpolitische Manahmen wird durch die Kurve der Grenzvermeidungskosten (GVK) bestimmt. Angesichts einer Emissionssteuer in Hhe von P* wrden Unternehmen bis zum Punkt e*, jedoch nicht darber hinaus Emissionen ausstoen. Andernfalls wrde der Grenznutzen fr die Unternehmen abzulesen an der GVK-Kurve unter den Betrag P* je Emissionseinheit fallen, den sie an Steuern auf die zustzlichen Emissionen zahlen mssten. Mit anderen Worten: Sie knnten Vermeidungsstrategien anwenden, die weniger kosten als die Steuern, und einen finanziellen Vorteil aus der Senkung der Emissionen ziehen. Statt eine Emissionssteuer von bspw. 50 USD/Tonne zu bezahlen, werden Unternehmen es vorziehen, Vermeidungsoptionen zu whlen, solange diese weniger als 50 USD/Tonne kosten. Der Emissionssteuersatz gibt folglich den zustzlichen Wert an, der sich fr ein Unternehmen aus der Mglichkeit, seine Emissionen um eine weitere Einheit erhhen zu drfen, ergibt. So gesehen entspricht die GVK-Kurve im Grunde einer Nachfragekurve fr Emissionen, wie sie in jedem volkswirtschaftlichen Einfhrungswerk zu finden ist.

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Das der GS-Kurve entsprechende Preisniveau gibt den Geldbetrag an, der als Kompensation fr eine weitere Einheit Verschmutzung erforderlich wre. In dieser Hinsicht entspricht die GS-Kurve einer konventionellen Angebotskurve, die den Betrag angibt, der bezahlt werden msste, damit die Menschen bereit wren, eine Erlaubnis fr eine weitere Verschmutzungseinheit anzubieten. Durch die Kombination aus Preis- und Mengenachse sieht Abbildung 3 wie ein herkmmliches Angebots- und Nachfragemodell aus jedem Wirtschaftslehrbuch aus. Wie bereits angedeutet, ist diese hnlichkeit nicht dem bloen Zufall geschuldet. Die ansteigende GS-Kurve gleicht einer Angebotskurve, die abfallende GVK-Kurve einer Nachfragekurve. Der Unterschied gegenber gewhnlichen Angebots- und Nachfragekurven besteht darin, dass in einem regulren Markt Produktions- und Verbrauchsentscheidungen durch das Preissignal hin zu dem Punkt gefhrt werden, an dem sich die Kurven schneiden. Im Falle von Schadstoffemissionen hingegen wird kein Preissignal ausgesendet, sodass eine Koordinierung der Emissionsniveaus nicht mglich ist. Die Politik sollte daher nach Mglichkeit darauf abzielen, das Versagen des Marktes durch die Einfhrung eines Preismechanismus zu korrigieren, der den Menschen ermglicht ihre eigenen Reaktionen auf die Preissignale zu finden. Eine auf Grundlage von marktwirtschaftlichen Prinzipien gestaltete Politik wird sich im Ergebnis dem optimalen Emissionsniveau e* annhern. Etwas komplexer wird die Angelegenheit, wenn, wie in Abschnitt 4 erlutert, darber hinaus Unsicherheit, Dynamik und hnliche Faktoren bercksichtigt werden. Als Grundgedanke der konomischen Betrachtung umweltpolitischer Fragen gilt, dass die Lsung fr das Verschmutzungsproblem entweder in der Einrichtung geeigneter Preissignale oder in der Festlegung einer Emissionsmenge liegt, die sich aus der Existenz eines Marktpreissignals ergeben htte. 35

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Preisregulierung vs. Mengenregulierung Ein Preissignal kann entweder durch die Festlegung eines Emissionspreises (mit Hilfe einer Schadstoffsteuer bzw. -abgabe) oder durch die Begrenzung der Emissionsmenge ausgesendet werden. Dies erfolgt ber eine Emissionssteuer bzw. die Ausgabe einer fixen Anzahl von Genehmigungen, fr die sich anschlieend durch einen Handel auf dem Markt ein Preis herausbildet. Anders ausgedrckt: Der Regulierer kann einen Preis bestimmen und den Markt die Menge festlegen lassen oder 36 umgekehrt eine Menge bestimmen und dem Markt die Preisfindung berlassen. Beides gleichzeitig ist nicht mglich. Wie bereits erwhnt, werden Unternehmen im Falle der Festsetzung einer Emissionssteuer in Hhe P* maximal eine Menge e* emittieren. Werden demgegenber Emissionsgenehmigungen bis zu einer Menge e* ausgegeben, werden die Unternehmen fr diese bereit sein auf dem Markt den Gleichgewichtspreis P* zu bieten. Mehr als diesen Preis werden sie nicht zu bezahlen bereit sein, da sie ihre Emissionen auch unter Aufwendung von Grenzkosten in Hhe von P* selbst vermeiden knnten, anstatt zu einem hheren Preis eine weitere Emissionsgenehmigung zu erwerben. Andererseits wird auf dem Markt auch kein niedrigerer Preis Bestand haben, da die Unternehmen eher die gnstigere Genehmigung kaufen wrden, als Grenzvermeidungskosten in Hhe von P* einzugehen. Liegt die Menge der Genehmigungen bei e*, betrgt der sich daraus ergebende Marktpreis P*. Da die vorliegende Argumentation genau derjenigen einer beliebigen anderen Nachfragekurve entspricht, kann die GVK-Kurve als die Nachfragekurve fr Emissionen bezeichnet werden. Aufgrund der bestehenden Unsicherheiten ist es jedoch wichtig, sich vor Augen zu fhren, ber welche Informationen ein Regulierer bei der Wahl des geeigneten Umweltschutzinstruments realistischerweise verfgen kann. In den meisten Umweltfragen kann der Regulierer sich bestenfalls einiger weniger wichtiger Details sicher sein. Es sind dies:

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A die aktuelle Emissionsmenge, B die ungefhre Steigung der Grenzvermeidungskostenkurve bei sinkenden Emissionen, C die annhernde Steigung der Grenzschadenskurve bei steigenden Emissionen. Der erste Punkt wird durch einfache Beobachtung ermittelt. Der zweite Punkt kann anhand technischer bzw. konomischer Analysen oder auf Grundlage von Informationen von Unternehmen, die mit einer mglichen Regulierung konfrontiert sind, geschtzt werden. Bisweilen, jedoch nicht in jedem Fall, knnen Unternehmen versucht sein, ihre Vermeidungskosten zu bertreiben.1 Der dritte Punkt kann durch Analysen ermittelt werden, die kologische Informationen mit konomischen Daten kombinieren, z. B. durch die so genannte kontingente Bewertungsmethode oder andere empirische Modellversuche. Die Regulierer knnen typischerweise keine przisen Informationen bezglich der Werte auf der vertikalen Achse der dargestellten Diagramme erhalten. So ist zwar mglicherweise bekannt, dass die GSKurve im Rahmen des zu regulierenden Emissionsintervalls eher flach verluft. Eine genauere Aussage ber die Hhe des Wertes ist jedoch nicht mglich, sodass sich lediglich eine Spannweite, die zwischen 10 und 30 USD/Tonne liegen drfte, angeben lsst. Nichtsdestoweniger sind die unter a bis c genannten Parameter ausreichend, um zu entscheiden, ob eine Regulierung des Emissionspreises oder der Emissionsmenge vorzuziehen ist. Der konom, der dies zuerst formulierte, war Martin Weitzman (1974), und seine Analyse wurde seither umfassend rezipiert. Sein Ansatz ist folgender: 37

Dies ist von der Art der Politik abhngig, die Unternehmen erwarten. Siehe McKitrick (2010a), Kapitel 5.1.

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Angenommen, die Situation stellt sich wie in Abbildung 4 dar, in welcher die Steigung der GS-Kurve gegenber dem Anstieg der GVKKurve ber dem fr den Regulierer relevanten Emissionsbereich als verhltnismig flach angenommen wird. Das optimale Emissionsniveau liegt bei e*; wo genau sich dieses Niveau befindet, ist jedoch unbekannt. Unternimmt man den Versuch, die richtige Emissionsmenge zu erraten, fhren geringfgige Fehler im Umfeld von e* (horizontaler Pfeil) zu groben Fehlern in Bezug auf den optimalen Preis (vertikaler Pfeil), d. h. den entsprechenden Preisbereich auf der GVK- bzw. Emis38 sionsnachfragekurve. Das groe Ausma dieser Fehler schlgt sich in unerwartet hohen Risiken fr emittierende Unternehmen und die Wirtschaft allgemein nieder. Der durch die Pfeile abgegrenzte Bereich spiegelt den Bereich wider, in dem sich die Emissionspolitik als strend, kostspielig und chaotisch fr die Wirtschaft erweist. Im Gegensatz dazu fhren Fehler auf der Preisachse jedoch bei einem beliebig gewhlten Preis lediglich zu relativ geringfgigen Fehlern auf der Mengenachse. Ist die Festlegung des optimalen Preises fr Emissionen fehlerbehaftet (Abweichung nach oben oder unten), kommt das Ergebnis dem optimalen Emissionsniveau gleichwohl recht nah und die Gefahr einer unerwartet hohen Volatilitt ist relativ gering. Es ist daher besser zu versuchen, den Preis mglichst genau zu schtzen und den Markt die Menge bestimmen zu lassen, als umgekehrt. Verluft die GVK-Kurve relativ flach, geht die Argumentation in die andere Richtung, d. h., es wre besser zu versuchen, die optimale Emissionsmenge zu ermitteln und den Markt den Preis bestimmen zu lassen, anstatt einen Preis festzulegen und mglicherweise starke und teure Ausschlge auf der Mengenachse in Kauf zu nehmen.

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In Abbildung 4 ist die Situation fr CO2 schematisch dargestellt.

> Die GS-Kurve verluft relativ flach, da es sich bei CO2 um ein globales
Gas handelt, d. h. das Klima wird nicht durch rtliche Emissionen in Mitleidenschaft gezogen, sondern durch den global vorhandenen Bestand. Hinsichtlich der Emissionen einer einzelnen Nation wird der Grenzschaden der ersten Emissionseinheit derjenigen der letzten Einheit entsprechen, da sich die global vorhandene Treibhausgasmenge infolge der jhrlichen Emissionen eines Landes, wenn berhaupt, nur unwesentlich verndert. 39

Wahlmglichkeiten der Politik angesichts bestehender Unsicherheiten


USD pro Tonne Grenzvermeidungskosten GVK

Abbildung 4

P*
Grenzschden GS

e*

Emissionen

> Die GVK-Kurve verluft sehr steil, da, wie oben erlutert, nur sehr
wenige Kontrollmglichkeiten zur Verfgung stehen. Kurzfristig besteht fr Haushalte und Unternehmen der einzige Weg, ihre Emissionen zu senken, darin, ihren Energieverbrauch zu senken. Lngerfristig wird die Reduzierung der Emissionen angesichts teurerer

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Brennstoffe oder alternativer Energien hhere Kapitalinvestitionen erforderlich machen. Zwei Indikatoren legen eine steile GVK-Kurve nahe. Erstens hat der europische Emissionsmarkt angesichts einer vergleichsweise geringen Mengenvolatilitt eine recht hohe Preisvolatilitt gezeigt (Ellerman und Joskow 2008), wobei dies jedoch teilweise darauf zurckzufhren war, dass in der ersten Phase des europischen Programms keine Genehmigungen auf sptere Handelsperioden bertragen werden konnten. Und zweitens haben sich die europischen Emissionen trotz jahrelanger Bemhungen kaum ver40 ndert. Dieser Umstand wird durch den Zusammenbruch der DDR und anderer bergangswirtschaften sowie durch die Umstellung der Energiewirtschaft Grobritanniens von Kohle auf Gas in den frhen 1990er Jahren verschleiert, wodurch die CO2-Emissionen eine einmalige Reduzierung erfuhren. Diakoulaki und Madaraka (2007) haben die steigenden CO2-Emissionswerte aus 14 EU-Lndern im Zeitraum 1990 bis 2003 unter Bercksichtigung der von allen Lndern auer Spanien umgesetzten politischen Manahmen untersucht. In allen Lndern, auer Grobritannien und Deutschland, wo sich alle fertigungsbedingten Reduzierungen vor 1997 vollzogen und anschlieend ein Anstieg zu verzeichnen war, wurden gleichbleibende oder steigende Emissionen verzeichnet. Die Autoren kamen zu dem Schluss, dass keine systematischen Anzeichen dafr vorliegen, das sich das Verhalten der untersuchten Lnder in der Zeit vor und nach Kyoto unterscheidet (Seite 655).

Angesichts der Tatsache, dass Emissionspolitik unter unsicheren Bedingungen gemacht wird, wre es folglich besser, statt einer Menge einen Preis festzulegen. Fr eine Preissteuerung der Emissionen anstelle einer Emissionsgrenze sprechen zudem zwei weitere Grnde. Erstens gestaltet sich die Verwaltung eines Systems handelbarer Genehmigungen deutlich schwieriger, da der Regulierer zunchst eine

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Erstzuweisung (mittels einer Auktion, einer Bestandsregelung oder einer anderen Methode) vornehmen und die fr den Handel mit diesen Genehmigungen entstehenden Mrkte einer Prfung unterziehen muss. Zweitens haben Regierungen die Genehmigungen in der Praxis fr gewhnlich kostenlos ausgegeben, anstatt eine Auktion durchzufhren, was sowohl im Falle des US-Marktes fr Schwefeldioxidgenehmigungen als auch im Falle des neuen EU-Marktes fr Kohlenstoff-Emissionszertifikate so geschah. Die heute bliche Vorstellung einer doppelten Dividende beruht darauf, dass die durch die Verschmutzungspolitik erhhten Einnahmen des Staates darauf verwendet werden knnen, die Steuerlast an anderer Stelle zu reduzieren. Ein System handelbarer Genehmigungen jedoch, in dem Genehmigungen kostenlos an die Verursacher von Verschmutzung ausgegeben werden, steht dem im Wege, sodass keine steuerliche Verrechnung mglich ist. Empirische Arbeiten in Bezug auf die USA haben verdeutlicht, dass nicht auf dem Wege einer Auktion vergebene CO2-Emissionsquoten die gesellschaftlichen Kosten der Politik drastisch erhhen (Parry 2003, 2004). Die Quoten schaffen hnlich wie bei Marketing-Gesellschaften fr landwirtschaftliche Erzeugnisse und stdtischen Vergabesystemen fr Taxilizenzen Kartelleinknfte fr die Empfnger und erhhen im Grunde die finanzielle Belastung der Haushalte durch die Frderung von Marktlagengewinnen (sogenannte Windfall Profits) fr Emittenten. 41

Fnf Grundstze rationaler Klimapolitik Die obige Analyse fhrt uns zu fnf wesentlichen konomischen Grundstzen einer rationalen Klimapolitik: 1 PREISGESTALTUNG: Eine Politik zur Senkung der Treibhausgasemissionen ist weniger marktverzerrend und kostspielig, wenn sie auf einem festgelegten Emissionspreis anstatt auf einem festgelegten Ziel zur Emissionsreduzierung beruht.

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2 REALISMUS: Da die GVK-Kurve aktuell sehr steil verluft, liegt das optimale Emissionsniveau derzeit nicht weit unter dem unregulierten Emissionsniveau. Jedes Mal, wenn die Politik neue Plne offenlegt, die Emissionsgrenzen zu verschrfen, steigen die konomischen Kosten der Vermeidung rasant an und fhren zu heftigen Reaktionen auf jeden Versuch, ber das optimale Ziel der Emissionsreduzierung hinauszugehen. Es wre demnach besser, den Anstieg der GVK-Kurve durch die Beobachtung der Mengenanpassung als Reaktion auf ein bestimmtes Preissignal zu ermitteln, anstatt 42 tiefgreifende Emissionseinschnitte vorzuschreiben und angesichts einer irrational hohen Kostenexplosion sehenden Auges in eine unvermeidbare Krise zu schlittern. 3 REDUNDANZVERMEIDUNG: Marktmechanismen sollten anstelle von regulatorischen Mechanismen zum Einsatz kommen, nicht ergnzend dazu. Nach der Festlegung eines Emissionspreises (bzw. einer Emissionsmenge) durch die Politik, sollte von weiteren berflssigen technischen Regulierungen und Verhaltenskontrollen zur berwachung der Einhaltung der bestehenden politischen Manahmen Abstand genommen werden. Wird Kraftwerken beispielsweise der Erwerb von Emissionszertifikaten vorgeschrieben, so reicht diese Manahme aus, ihre Emissionen zu regulieren. Darber hinaus weitere Vorschriften zu erlassen, in denen Haushalten vorgeschrieben wird, welche Glhbirnen oder Haushaltsgerte sie verwenden drfen, oder Kraftwerksbetreibern vorzuschreiben, dass sie einen bestimmten Anteil ihrer Energie ber den Ankauf von Windenergie abdecken mssen, ist redundant. Das einzige, was dadurch erreicht wird, sind hhere Kosten und eine verstndliche Ablehnung des gesamten Konzepts der Klimapolitik durch die Bevlkerung.

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4 KOSTENEFFIZIENZ: Um die mgliche Vermeidung mithilfe der begrenzten Ressourcen, die eine Gesellschaft dafr zu geben bereit ist, zu maximieren, mssen die Vermeidungsoptionen ohne Wenn und Aber dahingehend berprft werden, ob die Grenzkosten die besten Schtzungen der Grenzschden bersteigen. Bei Vorliegen eines Preisgestaltungsinstruments erfolgt dies automatisch in umfassender Weise. Angesichts der aktuellen technologischen Vermeidungsmglichkeiten ergibt sich daraus eine vermutlich eher geringe Vermeidung; doch mit zunehmender technologischer Entwicklung und Abflachung der GVK-Kurve wird auch das Emissionsniveau automatisch sinken. 5 ZIELAUSRICHTUNG: Politische Manahmen einschlielich von Preisgestaltungsinstrumenten sollten an der jeweiligen Zielvariablen ausgerichtet werden, in diesem Zusammenhang, an den CO2-Emissionen. Allzu hufig wenden Politiker Regeln auf andere Variablen (z. B. Kraftstoffverbrauchsregeln, Gre von Haushaltsgerten, Art der zu verwendenden Glhbirnen usw.) an, die nur indirekt mit dem eigentlichen Umweltproblem verbunden sind. Die Emissionsreduzierung wird dadurch nur unntig verteuert und verliert an Effizienz. 43

Die Irrationalitt der grnen konomie Dank obiger Analyse knnen wir nun das Problem der weit verbreiteten Vorstellung einer grnen konomie verstehen. Der Begriff der grnen konomie bezeichnet Tendenzen zahlreicher Lnder auf der ganzen Welt vor allem der Industrienationen , sich spezieller Vorschriften und Subventionen zu bedienen, um den bergang von konventionellen Energietrgern auf alternative Quellen wie Wind- und Solarenergie zu frdern und auf kleinerer Ebene den Elektrizitts- und Brennstoffverbrauch der Haushalte durch detaillierte Beschrnkungen der zulssigen Gerte, Fahrzeuge und anderen Bedarfsartikel vorzuschreiben.

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Die Motivation fr diese Art von Politik ist nicht ganz klar. Manchmal wird behauptet, das Ziel sei die Schaffung von Arbeitspltzen. Die Behauptung, dass durch Subventionen oder Vorschriften Arbeitspltze in einer bestimmten Branche geschaffen werden knnten, ist alt und stt immer wieder auf dieselben Schwierigkeiten. Arbeitet die Industrie profitabel, braucht sie keine Subventionen oder speziellen Vorschriften, um zu wachsen. Ist sie nicht profitabel, sollte sie vom Staat nicht subventioniert oder begnstigt werden. Unter normalen Umstnden zeigt ein Unternehmen dadurch, dass es kontinuierlich 44 Geld verliert, dass seine Erzeugnisse weniger wert sind als die Mittel, die es in seinen Produktionsprozess investiert hat. Zwingt die Politik die Industrie nun, dennoch zu wachsen, muss dies zwangslufig zu einer Zerstrung von Wohlstand in der Wirtschaft fhren. Bercksichtigt man diesen Wohlstandsverlust sowie die Kosten, die den Steuerzahlern aufgebrdet werden, das Subventionsprogramm zu finanzieren, zeigt sich in der Regel, dass durch derlei Manahmen mehr Arbeitspltze verloren gehen, als neue geschaffen werden. Wenn die subventionsbzw. regulierungsgesteuerte Ausweitung einer Branche tatschlich ein verlsslicher Mechanismus zur Schaffung von Arbeitspltzen wre, drfte es angesichts der hufigen Versuche vieler Regierungen schon lngst keine Arbeitslosigkeit mehr geben. Bisweilen geben Politiker vor, die grne konomie ziele darauf ab, die Vorteile revolutionrer neuer Technologien zu nutzen, um nicht Gefahr zu laufen, im Wettbewerb um deren Einfhrung ins Hintertreffen zu geraten. Gelegentlich treten tatschlich echte neue Technologien auf den Plan wie beispielsweise das Internet oder der Verbrennungsmotor oder tragbare Computer. Doch die Produktion und Nutzung solcher Gter findet allein aufgrund der Tatsache weltweite Verbreitung, dass die Menschen diese kaufen wollen und Unternehmer davon profitieren, in Unternehmen zu investieren, die diese anbieten knnen. Zu einer Verbreitung neuer Technologien kommt es fr gewhnlich nicht, weil der entsprechende Industriezweig von der

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Regierung gefrdert wird. Handelt es sich um echte brauchbare Innovationen, regeln Angebot und Nachfrage den Markt von selbst. Anders gesagt: echte brauchbare Technologien finden den Weg zu den geeigneten Nutzern ber den Markt. Gelingt es der Technologie nicht, sich allein durchzusetzen, steht zu vermuten, dass es sich entweder technologisch oder wirtschaftlich oder aus beiderlei Hinsicht nicht um eine brauchbare Technologie handelt. Schlielich wird die grne konomie hufig als eine Form der Umweltpolitik angepriesen, deren Ziel in der Regel die Reduzierung der Treibhausgasemissionen ist. In diesem Fall jedoch verdeutlicht die Tatsache, dass sie den oben genannten fnf Grundstzen zuwiderluft, dass es sich um ein fr den gewnschten Zweck im Grunde uerst unwirksames Instrument handelt. Die Subventionierungen industrieller Windkraftanlagen und riesiger Solarparks sind indirekte Manahmen zur Umsetzung willkrlicher Mengenziele (wie bspw. die Forderung, 10 % der Elektrizitt mssten aus Windenergie stammen), die ungeachtet dessen verfolgt werden, ob die Grenzkosten den Grenznutzen bersteigen und sie angesichts anderer Manahmen zur direkten Emissionsbegrenzung redundant sind. Geht es der Politik tatschlich um Treibhausgasemissionen, sollte sie eine auf Treibhausgasemissionen ausgerichtete Preispolitik gestalten. Manahmen im Rahmen einer grnen konomie sind bestenfalls berflssig, schlimmstenfalls verschwenderisch und wirtschaftsschdigend. 45

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3. Unsicherheit bezglich des Grenzschadens


Wenden wir uns nun einer genaueren Diskussion der Grenzschadenskurve (GS-Kurve) zu. Angenommen, die optimale Politik besteht in einer Emissionssteuer, so stehen wir dennoch vor der groen Herausforderung, uns nicht nur darber zu einigen, auf welchem Niveau diese Steuer einsetzen, sondern auch wie sie sich mit der Zeit entwickeln sollte. Um diese Fragen beantworten zu knnen, ist eine Betrachtung der potenziellen Schden erforderlich, die durch CO2-Emissionen verursacht werden knnen. Dieses Kapitel befasst sich mit der allgemeinen Frage, ob CO2-Emissionen als extreme Gefahr, die ein drastisches Eingreifen erfordert, als triviale Erscheinung, die ignoriert werden kann, oder als irgendetwas dazwischen betrachtet werden sollten. Ich argumentiere wie folgt: 1 Es gibt gengend Anlass, CO2-Emissionen als Besorgnis erregend zu betrachten, auch wenn nicht feststeht, in welchem Mae. 2 Die Auswirkungen der CO2-Emissionen (und anderer Treibhausgase) auf die Umwelt sind von komplexen natrlichen Rckkopplungen abhngig, deren Ausma nicht einfach anhand bekannter physikalischer Grundprinzipien ermittelt werden kann und damit zwangslufig auf Modellannahmen beruht. 47

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3 Modellannahmen sind fr sich genommen kein Beweis fr das Ausma der gesamten kologischen Auswirkungen von CO2 und mssen anhand konkreter Daten berprft werden. 4 Die verfgbaren Daten variieren in Bezug auf Qualitt und Zeitraum ihrer Verfgbarkeit. Die lngsten Datenreihen sind fr gewhnlich von geringerer Qualitt und umgekehrt. Einige der hochwertigsten Datenreihen sind inzwischen allerdings ausreichend lang, um eine aussagekrftige berprfung von Modellannahmen 48 zu ermglichen. 5 Zwischen den Klimamodellprognosen und den Beobachtungen bestehen signifikante statistische (und klimatologische) Diskrepanzen, die darauf hinweisen, dass die Rckkopplungen geringer ausfallen als in den Klimamodellen angenommen. 6 Die derzeit existierenden berwachungssysteme werden innerhalb des nchsten Jahrzehnts ausreichend Daten hoher Qualitt bieten, um die bestehenden Fragen bezglich der Auswirkungen von CO2 auf das globale Klima zu beantworten. In den folgenden Abschnitten werden die genannten Fragen genauer errtert.

CO2-bedingte Erwrmung und Rckkopplungen Die Energie der Sonne erwrmt die Erd- und die Meeresoberflche. Um das energetische Gleichgewicht zu wahren, muss die Erde dieselbe Menge Energie wieder abgeben, die sie von der Sonne erhlt. Die Erdund Meeresoberflchen der Erde geben auf zweierlei Arten Energie ab: durch Radiation und durch Konvektion. Bei Radiation handelt es sich um die Emission von Infrarotenergie in die Atmosphre. Konvektion

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

entsteht durch den Austausch von Warmluft nahe der Erdoberflche und Kaltluft aus den oberen Schichten der Atmosphre, wodurch Luftstrmungsmuster, Windsysteme, Wolken und Strme sowie andere Wettererscheinungen entstehen (Held und Soden 2000, Houghton 1997, Essex 1991). CO2-Emissionen und andere Treibhausgase lassen die Luft fr Infrarotstrahlen undurchlssiger werden, wodurch die Effizienz der Atmosphre bei der Abgabe von Energie an den Weltraum gemindert wird. Eine Aufrechterhaltung der Emissionsintensitt verursacht einen Anstieg der atmosphrischen Temperatur und Vernderungen der konvektiven Aktivitt. Whrend die Temperaturvernderung fr gewhnlich als relativ vorhersagbar gilt, ergeben sich aus den Vernderungen der konvektiven und zirkulativen Aktivitt Turbulenzprobleme, die anhand der bekannten Grundprinzipien der Atmosphrenphysik nicht vorhergesagt werden knnen. Aus diesem Grund kommen numerische Klimamodelle oder allgemeine Zirkulationsmodelle (General Circulation Models, GCM) zum Einsatz. Das auch den Modellen des IPCC-Berichts von 2007 zugrundeliegende aktuelle Schema geht davon aus, dass eine Verdoppelung der in der Atmosphre vorhandenen CO2-Menge einen relativ geringen Anstieg der Durchschnittstemperatur um etwa 1 C (siehe Held und Soden 2000) nach sich ziehen wrde. Das wiederum fhrt zu einer Erhhung des Wasserdampfgehalts der Atmosphre und nach Bercksichtigung der Rckkopplungsprozesse, insbesondere eben dieser Ansammlung von Wasserdampf in der Atmosphre, zu einer mindestens doppelt so hohen Erwrmung von zwei bis vier Grad. Ein Groteil der Sorgen in der Politik bezglich der CO2-Emissionen ist auf das Ausma der potenziellen Rckkopplungsprozesse zurckzufhren und weniger auf die Folgen von CO2 selbst. Klimamodelle rechnen nicht einfach auf Grundlage der zugrundeliegenden physikalisch-theoretischen Formeln, da die Bewegungsgleichungen zwar auf lokaler Ebene wie bspw. in Bezug auf ideale Gase oder isolierte Volumina Gltigkeit haben, nicht jedoch in bekannter 49

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Form auf globaler Ebene anwendbar sind. Die Modelle beruhen daher immer auf vereinfachten Darstellungen, so genannten Parametrisierungen, die einfache Nherungswerte unter Verwendung von empirischen oder auf Grundlage von Nherungsprozessen hergeleiteten Koeffizienten heranziehen (Knutti 2008). Wolken beispielsweise entstehen durch Trpfchenbildung auf molekularer Ebene. Da die Gleichungen, anhand derer die Trpfchenbildung beschrieben wird, nicht fr allgemeingltige Aussagen bezglich der durchschnittlichen Wolkendecke herangezogen werden 50 knnen, mssen empirische Nherungsmodelle entwickelt werden, die von anderen in der Atmosphre ber einer bestimmten Region herrschenden Bedingungen wie Temperatur, Windmuster, Atmosphrenchemie usw. ausgehen, um die durchschnittliche Wolkendecke ber groen Regionen und lange Zeitrume vorherzusagen. Schwankungen in der modellhaften Darstellung des Wolkenverhaltens sind die Ursache fr einige der grten Abweichungen von einem Modell zum anderen (Kiehl 2007, CCSP 2008, Seite 41). Bereits geringfgige Schwankungen beim Ausma der Rckkopplungsprozesse knnen zu groen Abweichungen bei der simulierten Klimasensitivitt gegenber Treibhausgasen fhren. Da viele der Prozesse, die fr das Ausma der Rckkopplung grundlegend sind, auf empirischen Nherungswerten beruhen, ist eine Prfung der GCM-Ergebnisse in Bezug auf Daten aus Beobachtungen fr die Besttigung oder Ablehnung der den GCM in Form von Parametrisierungen zugrundeliegenden Annahmen von wesentlicher Bedeutung. Weder knnen Modellversuche als Prfung fr die Gltigkeit von Modellen dienen, noch kann die hnlichkeit von Modellversuchen in verschiedenen Modellgruppen als Nachweis fr die Gltigkeit von Modellen dienen, da allen dieselben Fehler zugrundeliegen knnen. Modelle mssen daher immer in Bezug auf aus Beobachtungen gewonnenen Daten geprft werden.

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Klimadaten Um berhaupt eine Aussage ber potenzielle Schden treffen zu knnen, die auf die globale Erwrmung zurckzufhren sind, ist eine Messung der Klimavernderungen erforderlich. Nachfolgend werden die im Allgemeinen herangezogenen Datenquellen untersucht.2

Daten in Bezug auf die Erdoberflche Bezglich der Erdoberflche gibt es drei zentrale globale Temperaturdatenreihen. Das Institut fr Klimaforschung der Universitt von East Anglia (Climate Research Unit, CRU) verffentlicht die CRUTEM-Daten, die in Jones et al. (1999) beschrieben sind, sowie die aktualisierten Fassungen CRUTEM2 (Jones und Moberg 2003) und CRUTEM3 (Brohan et al. 2006). Die abweichungsbereinigte Fassung ist unter der Bezeichnung CRUTEM3v bekannt. Eine weitere Datenreihe stammt vom Goddard Institute of Space Studies (GISS) der NASA, eine dritte von der USamerikanischen National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA). Alle drei Datenreihen greifen auf das als GHCN Global Historical Climatology Network bekannte Wetterdatenarchiv zurck.3 51

2 Dieser Abschnitt greift auf zuvor in McKitrick (2010d) verffentlichte Daten zurck. 3 Die Internetadresse des GHCN lautet http://www.ncdc.noaa.gov/oa/climate/ghcn-monthly/ index.php. Eine Liste der Quellen findet sich unter http://www.ncdc.noaa.gov/oa/climate/ghcnmonthly/source-table1.html.

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GHCN-Zahlung der Wetterstationen

Abbildung 5

Unbereinigte GHCN-Daten Um fehlende Daten und Mehrfachzhlungen bereinigte GHCN-Daten 6.000 6.000 6.000

Global

Nrdliche Hemisphre

Sdliche Hemisphre

4.500

4.500

4.500

52
3.000 3.000 3.000

1.500

1.500

1.500

0 1910 1950 1990

0 1910 1950 1990

0 1910 1950 1990

Datenquelle: GHCN | Fr detailierte Berechnungen vgl. McKitrick (2010d)

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Das GHCN wurde in den frhen 1990er Jahren als Kooperationsprojekt des Carbon Dioxide Information and Analysis Center (CDIAC) und des National Climatic Data Center (NCDC) ins Leben gerufen. Ziel war der Aufbau eines gegenber den damals ber das CRU oder andere Forschungsinstitute erhltlichen Daten umfassenderen Temperaturdatenarchivs. Die erste Version wurde im Jahr 1992 (Vose et al. 1992) auf Grundlage von Bestandsdaten ohne Korrektur von Inhomogenitten verffentlicht4. Die zweite Version (GHCN v2) erschien im Jahr 1997 und ist in Peterson und Vose (1997) beschrieben. Erluterungen zu den Methoden der Qualittssicherung finden sich in Peterson et al. (1998). Whrend der Vorbereitung von GHCN v2 nahmen die Autoren einige Korrekturen von Inhomogenitten vor und ergnzten die Daten der Messstationen im Hinblick auf ein besseres Verstndnis der Quellenqualitt durch die Nutzer um Metadaten wie die umliegende Bevlkerung sowie um genaue Informationen zu den Standorten der einzelnen Messstationen. Wie Abbildung 5 zeigt, stehen fr die nrdliche Hemisphre fnfmal mehr Wetteraufzeichnungen zur Verfgung als fr die sdliche Hemisphre. Die Gesamtanzahl der Wetteraufzeichnungen des GHCN erreichte in den 1960er und 1970er Jahren einen Hhepunkt und nahm seitdem in beiden Hemisphren deutlich ab. Dieser Trend setzte sich nach 1989 fort, bis schlielich im Jahr 2005 ein schwerer Einbruch zu verzeichnen war. Der mittlere bzw. linke Teil der Abbildung 53

4 Der Begriff Inhomogenitten ist in Bezug auf Temperaturdaten eher untechnisch definiert und bezeichnet ursprnglich eine durch Vernderungen der Gertschaften, Vernderungen der Beobachtungszeit, die Verlegung einer Wetterstation o. . hervorgerufene Messdiskontinuitt. Einige Autoren verwenden den Begriff auch, um Messabweichungen aufgrund von Urbanisierung, Vernderungen der Landnutzung und anderen nichtklimatischen Einflssen abzubilden, auch wenn hierfr viele Autoren auf eine unterschiedliche Begrifflichkeit zurckgreifen. Wenn also in Bezug auf ein Archiv wie dem GHCN von einer Korrektur von Inhomogenitten die Rede ist, kann dies daher als Korrektur von Messdiskontinuitten, nicht notwendigerweise jedoch als Korrektur von durch lokale, nichtklimatische Einflsse hervorgerufenen Messabweichungen ausgelegt werden.

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zeigt die nrdliche bzw. sdliche Hemisphre und belegt, dass es sich bei der sinkenden Anzahl von Wetterstationen um ein globales Phnomen handelte. Der Messumfang ist von seinem Hhepunkt Anfang der 1970er Jahre um etwa 75 % auf den tiefsten Wert seit dem Ende des neunzehnten Jahrhunderts gesunken. Aktuell erfasst das GHCN weniger Temperaturdaten als zu Ende des Ersten Weltkrieges. Whrend GHCN v2 zumindest ber Daten aus nahezu allen Gegenden der Welt verfgt, liegen fr das gesamte 20. Jahrhundert weitestgehend auf die USA, Sdkanada, Europa und einige wenige andere 54 Standorte beschrnkte Daten vor. Die globale Abdeckung mit vollstndigen tglichen Aufzeichnungen (einschlielich der Ablesung der Hchst- und Tiefstwerte sowie von Durchschnittswerten) ist seit 1900 uerst unvollstndig. Abgesehen von den USA, Sdkanada und den australischen Kstenregionen liegen nur wenige entsprechende Aufzeichnungen, fr das Landesinnere ganzer Teile von Sdamerika, Afrika, Europa und Asien berhaupt keine Beobachtungen vor (Peterson und Vose 1997, Abbildungen 3 und 4). Von den 31 fr das GHCN herangezogenen Datenquellen sind nur fr drei regelmige monatliche Aktualisierungen erhltlich. Bei zweien davon handelt es sich um US-Netzwerke, bei dem dritten um ein aus 1.500 Stationen bestehendes Netzwerk, das ber das so genannte CLIMAT-Netzwerk automatisch Wetterdaten bermittelt. Die Vernderung der verwendeten Datenquellen erfolgte in Bezug auf die Art der Quellen nicht einheitlich. So haben sich die Messungen beispielsweise hin zu Flughafenstandorten verlagert, die dem Problem unterworfen sind, dass sie sich hufig an urbanen oder suburbanen Standorten befinden, die in den vergangenen Jahrzehnten errichtet wurden. Zudem hat der zunehmende globale Luftverkehr zu einer Erwrmung durch Faktoren wie Verkehr, Straenwege, Gebude und Abfall gefhrt, die ausnahmslos nur schwer aus den Temperaturaufzeichnungen herausgenommen werden knnen. Wie Abbildung 6 zu entnehmen ist, kam es infolge der oben gezeigten Stationsverluste

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zu einer Zunahme der Beobachtungen von Flughafenstandorten. Die meisten Regionen wiesen hier mit 40 % oder mehr im Jahr 1980 bereits zu Beginn hohe Werte auf. Gegenber knapp ber 20 % in den spten 1920er Jahren stammt heute mindestens die Hlfte der regionalen Messungen von Flughfen. Die CRUTEM-Daten beruhen fast vollstndig auf dem GHCN. Infolge eines 2007 gestellten Antrags gem dem Freedom of Information Act5 , der allen US-Brgern freien Zugang zu den Akten, Unterlagen und Informationen der Verwaltung gewhrt, gab das CRU offiziell an, dass die von ihm verwendeten Stationsdaten aus zwei Quellen stammten: dem GHCN und dem US-amerikanischen National Center for Atmospheric Research (NCAR) in Form der Datenstze ds540.0 und ds570.0. Auf der NCAR-Website entspricht ds540.0 im Wesentlichen dem GHCN v2 (http://dss.ucar.edu/datasets/ds564.0/). Bei dem Datensatz ds570.0 handelt es sich um die World Monthly Surface Station Climatology (http://dss.ucar.edu/datasets/ds570.0/), die grte Einzelkomponente des GHCN-v2-Archivs (Peterson und Vose (1997), Tabelle 1). In einer weiteren Darstellung gab das CRU den Anteil der aus diesen Quellen stammenden Daten mit etwa 98 % an. 55

5 Das Korrespondenzarchiv findet sich im Internet unter http://climateaudit.files.wordpress. com/2008/05/cru.correspondence.pdf.

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Anzahl GHCN-Stationen an Flughfen in Prozent im Zeitraum 1890 2009

Abbildung 6

80

Global

80

Nrdliche Hemisphre

80

Sdliche Hemisphre

60

60

60

56
40 40 40

20

20

20

0 1890 1930 1970 2010

0 1890 1930 1970 2010

0 1890 1930 1970 2010

Quelle: GHCN | Fr detaillierte Berechnungen siehe McKitrick (2010d)

Die globalen Temperaturdaten des Goddard Institute of Space Studies der NASA gehen auf drei Ausgangsarchive zurck: GHCN v2 fr die gesamte Welt mit Ausnahme der USA und der Antarktis, das US Historical Climatology Network (USHCN, ebenfalls ein NCDC-Produkt) sowie ein Archiv der Antarktisstationen des Scientific Committee on Antarctic Research6. Der grte Teil der von den USA in das GHCN eingespeisten Daten stammt aus dem USHCN, das jedoch auch seine eigenen Anpassungen zur Qualittssicherung vornimmt.

6 http://data.giss.nasa.gov/gistemp/sources/gistemp.html

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Die NOAA verffentlicht monatlich eine bersicht ber globale Temperaturanomalien (http://www.ncdc.noaa.gov/cmb-faq/anomalies.html). Auf der NOAA-Website findet sich der Hinweis, dass die Landaufzeichnungen aus dem GHCN-Archiv stammen. Weitere Quellen sind nicht aufgefhrt. Die drei zentralen Rasterdatenstze in Bezug auf globale Temperaturanomalien beruhen daher ausschlielich bzw. nahezu ausschlielich auf Daten aus dem GHCN-Archiv. Die Probleme des GHCN wie Messdiskontinuitten und Verunreinigungen durch Urbanisierung und andere Formen vernderter Landnutzung wirken sich daher auch auf die Daten des CRU, des GISS und der NOAA aus. Die mit der Zeit abnehmende Qualitt der GHCN-Daten fhrt damit zu einer ebenfalls abnehmenden Qualitt der Datenstze des CRU, des GISS und der NOAA sowie zu einem strkeren Einfluss durch Datenanpassungen zum Ausgleich von Messabweichungen. 57

Daten in Bezug auf die Meeresoberflche Alle historischen Daten bezglich der Meeresoberflchentemperatur (Sea Surface Temperature, SST) sind dem International Comprehensive Ocean-Atmosphere Data Set (ICOADS, http://icoads.noaa.gov/) oder einem seiner Vorgngerarchive entnommen. Das ICOADS kombiniert etwa 125 Millionen SST-Datenstze aus Schiffsaufzeichnungen sowie weitere 60 Millionen Werte aus Bojen und anderen Quellen (Woodruff et al. 2005). Das ICOADS sttzt sich auf eine groe Sammlung von Eingangsdaten, wobei jedoch darauf hingewiesen werden sollte, dass sich bspw. aufgrund von Vernderungen der rumlichen Abdeckung, der Beobachtungsinstrumente und der Messzeiten sowie der Gre und Geschwindigkeit des Schiffes gravierende Schwierigkeiten ergeben. Im Grunde handelt es sich bei den ICOADS-Datenstzen um eine groe Ansammlung problematischer Daten.

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Das britische Hadley Centre erstellt hinsichtlich der Meeresoberflchentemperatur zwei gerasterte Datensatzsammlungen: HADSST2 und HADISST (Beschreibungen finden sich unter www.hadobs.org). Die in der Sammlung HADSST2 verzeichneten Datenstze werden mit den CRUTEM-Daten fr die Erdoberflche zu dem so genannten globalen HADCRU-Datensatz kombiniert. Die HADSST2 zugrundeliegenden Methoden sind in Rayner et al. (2006) dargestellt. Bis 1997 verwendete HADSST2 die ICOADS-Daten, 1998 erfolgte die Umstellung auf ein ICOADS-Teilsystem namens Near Real-Time (NRT) Mari58 ne Observations (http://icoads.noaa.gov/nrt.html). Das ICOADS weist darauf hin, dass beide nicht vollstndig konsistent sind (siehe http:// icoads.noaa.gov/products.html). Ende 2010 luft das NRT-System aus, da das ICOADS-System nunmehr hinreichend automatisiert ist, um kontinuierlich aktualisiert werden zu knnen; das Hadley Centre wird in der Folge vermutlich wieder auf die ICOADS-Daten als Quelle zurckgreifen. Die HADSST2-Datensatzsammlung weist Lcken und sprliche Daten in der Oberflchenabdeckung auf. Die HADISST-Datensatzsammlung bietet unter Verwendung von Interpolationsmethoden eine vollstndige globale Abdeckung bzw. anders ausgedrckt Zahlen fr jede Rasterzelle. Wichtigste Datenquelle ist die britische Met Offices Marine Data Bank, die bis 1995 durch ICOADS-Daten aufgefllt wurde. Fehlende Rasterzellen werden durch eine auf Hauptkomponentenanalysen beruhende numerische Methode ergnzt. Nach 1982 flossen Satellitendaten in den Interpolationsalgorithmus ein. Die NOAA verwendet zur Ermittlung der so genannten Extended Reconstruction Sea Surface Temperature (ERSST) ICOADS-Daten. Seit 1985 griff die NOAA zur Abdeckung in den Polargebieten auf Satellitenbeobachtungen des Advanced Very High Resolution Radiometer (AVHRR) zurck, stellte dabei jedoch einen leichten Rckgang des Trends fest und fhrte diesen Effekt auf systematisch zu niedrig gemessene Temperaturen (Cold Bias) zurck, sodass die Satellitendaten in der

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Folge entfernt wurden (siehe http://www.ncdc.noaa.gov/oa/climate/ research/sst/ersstv3.php). Das GISS verwendet andere NOAA-Daten, nmlich die Optimal Interpolation Version 2 (OI.v2) Datenbank von Reynolds et al. (2008), die bis 1998 auf ICOADS-Daten beruhte. Anschlieend erfolgte wie beim Hadley Centre eine Umstellung auf ein kontinuierlich aktualisiertes Teilsystem, wodurch mit einem Mal etwa 20 % der Messungen verloren gingen. Das aktualisierte Teilsystem wird durch Bojendaten ergnzt, da viele Schiffsaufzeichnungen nur als Hardcopy vorgelegt werden. Die OI.v2-Datenbank greift zudem auf AVHRR-Satellitendaten zurck, um die Interpolation fr Regionen, in denen keine Messungen stattfinden, zu verbessern. Im Gegensatz zum ERSST-Datensatz finden die Satellitendaten in den OI.v2-Datensatz nach wie vor Eingang. Bis in die 1930er Jahre beschrnkte sich die Meeresdatenerfassung auf die Gebiete, in denen Schiffsverkehr herrschte. In den meisten Regionen des Sdpazifik, in etwa in dem Bereich sdlich einer Linie von der Halbinsel Baja California bis zur Sdspitze Afrikas, wurden innerhalb eines Jahrzehnts weniger als 99, in vielen Gebieten berhaupt keine Messungen durchgefhrt. In den 1970er Jahren war die Abdeckung mit Ausnahme von Sdaustralien, Sdamerika und Afrika nahezu komplett. Heute fehlen auf der Karte nur noch einige Polargebiete (Woodruff et al. 2008, Abbildung 5). Die Daten fr die Zeit vor 1978 stammen nahezu vollstndig aus Schiffsaufzeichnungen. Seit 1978 erfolgt die Datenerfassung hauptschlich mittels Treib- und Mooringbojen (Woodruff et al. 2008). Messungen auf Schiffen und Bojen werden als In-Situ-Messungen bezeichnet. Eine weitere Datenquelle, die in den vergangenen Jahrzehnten an Bedeutung gewann, sind Satellitenbeobachtungen der Meeresoberflche, die dazu dienen, die Abdeckung auch auf Gebiete auerhalb der In-Situ-Gebiete auszuweiten. Rayner et al. (2003) weisen jedoch darauf hin, dass auch Satellitensysteme mit Schwierigkeiten verbunden sind. Satellitenmessungen der Meeresoberflchentemperatur weisen 59

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Ungenauigkeiten auf, sobald eine Wolkendecke vorhanden ist und es zu Schwankungen hinsichtlich des Staubs und der Aerosole in der Atmosphre kommt. Infrarotdaten aus dem AVHRR-System knnen die SST zwar exakt messen, mssen jedoch gegenber den bestehenden SST-Datenstzen kalibriert werden, um Messgerteabweichungen zu vermeiden. Bei tief hngenden Wolkendecken und hoher Aerosolbelastung sind die Messungen unzuverlssig. Neue Satellitenplattformen wie die Tropical Rainfall Measuring Mission (TRMM) und das Advanced Microwave Scanning Radiometer (AMSR-E) haben in den vergan60 genen Jahren die Mglichkeiten der Datenerfassung bei Vorliegen von Wolken und Aerosolen deutlich verbessert. Schiffsdaten werden aufgrund der Vermischung von zwei unterschiedlichen Messtypen skeptisch beugt. Frher wurde zur Messung der SST ein Eimer Wasser von der Meeresoberflche an Deck eines Schiffes gezogen und die Temperatur des Wassers mit einem Thermometer gemessen. Je nachdem, was fr ein Eimer dafr verwendet wurde bspw. ein Holzeimer oder ein vom Wetteramt ausgegebener Segeltucheimer , wurden verschiedene Messergebnisse erzielt, die in Bezug auf die tatschliche Temperatur hufig nach unten abwichen (Thompson et al. 2008). Zu Beginn des 20. Jahrhunderts erfolgten die Messungen angesichts der Ablsung von Segelschiffen durch Motorschiffe zunehmend ber Sensoren, welche die Temperatur des in das Motorkhlsystem eingesaugten Wassers berwachten. Diese Daten weichen gegenber der tatschlichen SST fr gewhnlich nach oben ab (Thompson et al. 2008). Insgesamt wird davon ausgegangen, dass US-amerikanische Schiffe recht schnell auf diese motorgetriebenen Ansaugsysteme umgestellt haben, wohingegen britische Schiffe ihre Messungen deutlich lnger mithilfe der Eimermethode durchfhrten. In jngerer Zeit wurden von einigen Schiffen ber Rumpfsensoren ermittelte Messdaten bermittelt, und durch vernderte Schiffsgren fanden zudem knstliche Trends Eingang in die ICOADS-Datenstze (Kent et al. 2007).

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Bis vor kurzem ging man davon aus, dass der bergang von unisolierten bzw. teilisolierten Eimern hin zu Ansaugsystemen pltzlich im Dezember 1941 mit Eintritt der USA in den Zweiten Weltkrieg erfolgte (Folland und Parker 1995). Das Hadley Centre korrigierte daraufhin seine SST-Daten aus der Zeit vor 1941 aufgrund der Annahme, die Eimermessung sei zu diesem Zeitpunkt eingestellt worden, nach oben. Als Kent et al. (2007) jedoch krzlich Schiffsmetadaten zusammentrugen, stieen sie darauf, dass in den von Schiffen stammenden ICOADS-Daten im Jahr 1980 nach wie vor etwa die Hlfte aus solchen Eimermessungen stammte. Bei der Verwendung der Kent-Daten legten Thompson et al. (2008) ein weiteres Problem im Zusammenhang mit den SST-Daten in den Jahren 1945 und 1946 offen: zwischen 1940 und 1945 war der Anteil der von US-Schiffen stammenden Daten explosionsartig auf mehr als 80 % der Proben angestiegen; mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges hingegen stieg der Anteil der Daten aus Grobritannien innerhalb eines Jahres von etwa 0 % auf etwa 50 % der Gesamtdaten an, wohingegen die USA weniger Daten lieferten als zuvor. Gleichzeitig fiel der ICOADS-Durchschnitt um etwa 0,5 C, was einer starken Verflschung gleichkommt, die in den verffentlichten globalen Temperaturreihen sichtbar wird. Thompson et al. weisen darauf hin, dass die Auswirkungen der Korrektur dieses Temperaturknicks in der Mitte des Jahrhunderts erheblich sein knnen. Wird diese Diskontinuitt zur Anpassung an die vor 1945 erfassten Datenreihen durch Erhhung der nach 1945 erhobenen Daten gelst, flachen die Reihen ab und lassen fr den Zeitraum von etwa 1940 bis in die spten 1990er Jahre keinerlei Rckschlsse auf eine Erwrmung zu. Das im 20. Jahrhundert vorherrschende Verstndnis der Erderwrmung wird dadurch drastisch verndert. Wird die Diskontinuitt hingegen gelst, indem die nach 1945 erfassten Datenreihen durch eine Verringerung der vor 1945 erhobenen Daten harmonisiert werden, fhrt dies zu einem deutlich lngeren und ber das gesamte 20. Jahrhundert anhaltenden Erwrmungstrend 61

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als angenommen. In beiden Fllen wird die wie auch immer geartete Entscheidung ber die Beseitigung dieser krzlich entdeckten schwer identifizierbaren Diskontinuitt in den SST-Datenreihen eine weit gefasste berprfung des aktuellen Verstndnisses der globalen Erwrmung zur Folge haben. Eine weitere Schwierigkeit zeigt sich, hnlich wie bei den Erdoberflchendaten, in einem bestndigen Rckgang der Anzahl von Schiffen, die sich in den vergangenen Jahren bereit erklrt haben, Daten fr das ICOADS zu liefern. Die neue weltweite ARGO-Flotte (www.argo.net) 62 deckt seit 2003 fr die gesamten Weltmeere bis in eine Tiefe von 2.000 Metern die Messungen von Temperatur, Salzgehalt und Strmungen ab. Einen vollstndigen Ausgleich der immer weniger werdenden Schiffsdaten kann diese Flotte jedoch nicht leisten, da sie keine direkten Messungen der SST vornimmt. Stattdessen beginnt ihr Profiling in einer Tiefe von 10 Metern unter dem Meeresspiegel, wohingegen ihre Ansaugpumpen in einer Tiefe von 8 Metern unter dem Meeresspiegel automatisch abschalten. Eine weitere Herausforderung stellt das Meereis dar. Die Schifffahrt in eisbedeckten Regionen ist gefhrlich, sodass aus der Zeit vor dem Einsatz von Satelliten (etwa ab 1978) nur sprliche Daten vorliegen. Fr die Zeit zwischen 1901 und 1995 liegen zwar Diagramme ber die Meereiskonzentration in der nrdlichen Hemisphre vor, doch knnen nur die Rnder beobachtet werden und die darber hinausgehende Abdeckung ist als einheitlich anzunehmen (Rayner et al. 2003). Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, dass fr die Herbstund Wintermonate (September bis Mrz) berhaupt keine Daten vorliegen, sodass die Meereiskonzentration in den Randgebieten auf Grundlage der Daten aus den Sommermonaten geschtzt werden muss. Daten ber das in der Antarktis vorhandene Meereis wurden erst ab 1973 mit Beginn der Satellitenbeobachtungen verfgbar. Aus frheren Jahren liegen nur einige Beobachtungen von Forschungsexpeditionen vor. Die HADISST-Datenreihe des Hadley Centre greift fr

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

die Jahre zwischen 1929 und 1939 auf Daten aus Deutschland zurck und rechnet auf deren Grundlage zurck bis in das Jahr 1871. Fr den Zeitraum 1947 1962 dienen russische Forschungsdaten als Grundlage, Daten fr andere Jahre wurden bis zu den ersten Satellitenmessungen durch Interpolation gewonnen. Fr die Erstellung globaler Datenstze wird die SST in der Annahme mit den GHCN-Daten fr die Erdoberflche kombiniert, beide zusammen ergeben einen Durchschnittswert fr die oberflchennahe Lufttemperatur. Aufzeichnungen der Meereslufttemperatur (Marine Air Temperature [MAT] im Gegensatz zur SST) gibt es nur sehr wenige, die zudem durch die im Verlaufe des Jahrhunderts zunehmende Schiffshhe beeintrchtigt wurden und daher im Zeitverlauf, auer in den Fllen, in denen die Messung auf gleicher Hhe erfolgt ist, nicht streng vergleichbar sind. Die bereinstimmung zwischen SST- und Lufttemperaturtrends wurde in einigen wenigen Fllen untersucht. Christy et. al. (2001) konzentrierten sich dabei auf Standorte, an denen sie die Luft- und die SST-Messungen an ein und demselben Ort direkt miteinander vergleichen konnten. Die Untersuchung umfasste von Schiffen erfasste Daten bezglich der Meereslufttemperatur sowie Daten von Wettersatelliten, Wetterballons und einer Reihe von Bojen im tropischen Pazifik. Die Daten aus dem Bojennetz sind dabei besonders hilfreich, da diese an ein und demselben Ort sowohl die Temperatur einen Meter unter der Oberflche als auch drei Meter ber der Oberflche messen. Bei allen Vergleichen der SST mit der Lufttemperatur trat zutage, dass das Meer sich gegenber der Luft erwrmt hat, was darauf hindeutet, dass die SST gegenber den Lufttemperaturtrends zu hoch angegeben wurde. Darber hinaus weisen drei der Lufttemperatur-Datenstze (Satellit, Ballon und Reanalyse) darauf hin, dass sich die Meereslufttemperatur direkt ber der Meeresoberflche in den Tropen seit 1979 alle zehn Jahre um durchschnittlich 0,01 bis 0,06 C abgekhlt hat, whrend die SST-Daten auf eine Erwrmung schlieen lieen. Die Autoren berechneten daher die globalen Durchschnittstemperaturen 63

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fr den Zeitraum von 1979 bis 1999 fr Zeitrume, fr die Lufttemperaturdaten anstelle von SST-Daten vorlagen, neu, woraus sich eine Reduzierung des globalen Trends um 0,05 C pro Jahrzehnt ergab.

Messungen der Lufttemperatur per Satellit Eine Alternative zu Oberflchendaten erffnete sich, als Spencer und Christy (1990) neue Klimadatenreihen verffentlichten, die auf einer Auswertung von Daten der von der National Oceanographic and At64 mospheric Administration (NOAA) der USA 1979 ins All geschickten Wettersatelliten Tiros-N geliefert worden waren. Diese Satelliten sind mit so genannten Microwave Sounding Units (MSU) ausgestattet, die die von Sauerstoffmoleklen in verschiedenen Schichten der Atmosphre abgegebene Strahlung messen und so tglich eine nahezu vollstndige bersicht ber die gesamte Tropos- und Stratosphre liefern. Jede Messung kann dabei stellvertretend fr den Gesamtdurchschnitt der Lufttemperatur betrachtet werden. Der Vorteil der MSU-Reihe besteht darin, dass Spencer und Christy durch die Kalibrierung der MSU-Daten gegenber Messungen der Lufttemperatur aus einem globalen Radiosondennetz7 in der Lage waren, die erste auf einer konsistenten Probenmethode beruhende globale Durchschnittstemperaturreihe fr die gesamte Atmosphre und vor allem die besonders wichtige Troposphre vorzulegen. Allerdings zeigten sich unter anderem auch folgende Nachteile:

7 Bei Radiosonden handelt es sich um auf Wetterballons montierte Thermometer, die aus unterschiedlicher Hhe Temperaturmessdaten an am Boden befindliche Monitore bermitteln. Ein Netzwerk meteorologischer Stationen wird so mit globalen Daten gespeist.

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> Die Messdatenreihen reichen nur bis 1979 zurck. Auch wenn auf
diesem Wege also inzwischen Messdaten aus den 30 Jahren vorliegen, in denen die Erdoberflche sich am strksten erwrmt hat, knnen daraus keine Schlsse bezglich der Erwrmungsmuster in der Mitte des 20. Jahrhunderts gezogen werden.

> An verschiedenen Punkten der Reihen wurden Satelliten ausgetauscht, sodass der Trend durch die Messpunktkalibrierung beeinflusst worden sein kann. Die Daten von Spencer und Christy werden blicherweise nach den Initialen der Universitt von Alabama in Huntsville, an der die beiden Forscher ttig sind, als UAH-Reihe bezeichnet. Ein unabhngiger Algorithmus zur Auswertung der MSU-Daten wurde von dem kalifornischen Forschungsunternehmen Remote Sensing Systems (RSS) entwickelt (Mears et al 2003). Beide existierenden Versionen hneln sich auerhalb der Tropen stark, wohingegen die RSS-Reihen ber den Tropen einen deutlich hheren Trend aufweisen, was mit einem stufenartigen Anstieg um 1992 zusammenzuhngen scheint, der sich zeitgleich mit einem Satellitenaustausch ereignete (Christy et al. 2010). Aus den RSS-Daten lsst sich fr die Zeit nach 1993 relativ zu Wetterballondaten (Randall und Herman 2008) und Reanalysedaten8 (Bengtsson und Hodges 2010) sowie im Vergleich zu einigen anderen regionalen Datenstzen (Christy et al. 2010) eine Erwrmung ablesen. Durch das RSS-Team wurde als Problem erkannt, dass es aufgrund eines Hhenverlustes durch vernderte Satellitenbahnen mit der Zeit zu verflschten Abkhlungstrends kommen knnte. Sowohl die UAH- als 65

8 Reanalysedaten werden auf Grundlage von Wetterprognosen fr die nchsten 6 und 12 Stunden gewonnen. Die Wettermodelle werden auf Grundlage von Beobachtungen definiert und liefern vollstndige rumliche Daten fr unterschiedliche Atmosphreschichten. Da kurzfristige Prognosen die hchste Zuverlssigkeit aufweisen, stellen diese eine gute Datenquelle zum Vergleich mit direkten Beobachtungen dar.

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auch die RSS-Forscher haben als Ausgleich fr diesen Effekt historische Korrekturen entwickelt. Nach 2002 begann das UAH-Team mit der Integration von MSU-Daten aus dem so genannten AQUA-Satellitensystem, das dank eines eigenen Antriebssystems auf konstanter Hhe gehalten werden kann. Von RSS werden keine AQUA-Daten verwendet.

Abschlieende Bemerkungen Mein Eindruck der verschiedenen zur Messung des globalen Klima66 wandels zur Verfgung stehenden Datensammlungen ist, dass die lngsten Datenreihen, d. h. die Datenreihen in Bezug auf die Erd- und die Meeresoberflche, gravierende Probleme hinsichtlich ihrer Erhebung, Kontinuitt und Qualitt aufweisen, sodass eine langfristige Kontinuitt der Daten illusorisch ist. Die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Erhebung von Daten fr die Erdoberflche haben sich in den vergangenen Jahrzehnten ausgeweitet. Ferner kann der Aussage, der Abgleich der drei globalen Datenreihen untereinander komme einer Qualittsprfung gleich, nicht zugestimmt werden, da alle auf denselben Archiven basieren und damit eine nur unzureichende Unabhngigkeit aufweisen. Die MSU-Satellitendatenreihe ist krzer, verfgt jedoch hinsichtlich von Konsistenz und Vollstndigkeit der Datenerfassung, der Qualitt der Gerteausstattung sowie der Validierung gegenber unabhngigen Beobachtungsplattformen ber klare Vorteile. Fr Zwecke der politischen Entscheidungsfindung halte ich die MSU-Daten fr das am meisten geeignete System.

Vergleich von Modelldaten Parametrisierungen sind in Modellen unvermeidbar. Daher ist es umso wichtiger, dass die verschiedenen Klimamodelle zur Beurteilung der Qualitt der empirischen Nherungswerte konkreten Daten gegenbergestellt werden. Einfache eindimensionale Vergleiche der

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

anhand von Modellen generierten globalen Durchschnittstemperatur mit auf Beobachtungen basierenden globalen Durchschnittswerten finden sich im 20. Jahrhundert vielfach (z. B. Knutson et al. 2006, CCSP 2008). Der globale Durchschnitt wird jedoch von einem langsamen und stetigen Aufwrtstrend beherrscht; die Entwicklung eines Modells, das einen einfachen Aufwrtstrend aufweist, ist nicht schwierig. Angesichts der groen Zahl widersprchlicher Hypothesen, die zu einer solchen Form fhren knnen, ist die Feststellung einer bereinstimmung zwischen Beobachtungen und Modellen des globalen Durchschnitts allein als Beweis nicht ausreichend. Knutti (2008), CCSP (2008, Seite 44), Knutti und Hegerl (2008), Kiehl (2007), Hegerl et al. (2007, Seite 678), Schwartz et al. (2007) und andere haben darauf verwiesen, dass der beobachtete globale Durchschnittstrend gleichermaen konsistent mit strkeren und schwcheren Annahmen bezglich der Sensitivitt gegenber einer durch Treibhausgase verursachten Erwrmung sein kann, wenn er mit ausgleichenden Annahmen bezglich einer aerosolbedingten Abkhlung, einer Wrmeaufnahme durch die Weltmeere oder anderen Mechanismen in Verbindung gebracht wird. In der Praxis weisen Modelle, die von einer strkeren Sensitivitt gegenber Treibhausgasen ausgehen, in einem Mae eine Tendenz zu einem strken Ausgleich durch Abkhlungsmechanismen auf, das nicht zufllig erscheint (Kiehl 2007). Die GCM-Auswertung gem Kapitel 8 des vierten Berichts des Zwischenstaatlichen Ausschusses fr Klimanderungen (IPCC) (Randall et al. 2007) besteht vorrangig aus statischen Reproduktionstests, die Aussagen ber die Verteilung der Durchschnittstemperatur und der Niederschlagshhen ermglichen, jedoch keine weltweiten Trends reproduzieren, und a priori-Kontrollen, um festzustellen, ob bekannte meteorologische Prozesse in die Modelle Eingang gefunden haben. Der IPCC weist darauf hin, dass relativ wenige Studien die Frage aufgeworfen haben, ob die empirische Treue zwischen den Modellsimulationen der Vergangenheit und den dazugehrigen Beobachtungsda67

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ten die Genauigkeit von Klimatrendprognosen verbessern (Randall et al. 2007, Seite 594). Daher sind Methoden zur Bewertung der Modelle entsprechend ihrer Fhigkeit, verschiedene rumliche Trendmuster zu erfassen, erforderlich. Berk et al. (2001) verwiesen diesbezglich darauf, dass nur wenige quantitative Vergleiche von Modellergebnissen und mit aus Beobachtungen gewonnenen Daten vorlgen, die sich zudem noch extrem auf subjektive Bewertungen sttzen (Berk et al., Seite 126). Die Situation hat sich seit 2001 kaum verndert. Weder die berprfung der GCM durch das US-amerikanische Climate Change Science 68 Program (CCSP 2008) noch der jngste Bericht des IPCC liefern statistische Untersuchungen darber, wie gut Klimamodelle das rumliche Temperaturtrendmuster der vergangenen Jahrzehnte reproduzieren. Stattdessen verlassen sie sich auf subjektive Bewertungen. In Kapitel 9 des IPCC-Berichts (Hegerl et al. 2007) finden sich die Diskussion eines Diagramms (Abbildung 9.6, Seite 684 686) ber die durchschnittlichen Ergebnisse aus 58 GCM-Simulationen und das besondere Temperaturmuster von Trends an der Erdoberflche zwischen 1979 und 2005, wobei Modellsimulationen, die von der Annahme ausgehen, das Klima wrde durch Treibhausgase nicht erwrmt, Modellsimulationen gegenbergestellt werden, die auf der Annahme beruhen, dass dies sehr wohl der Fall sei. In diesem Zusammenhang wird behauptet, letztere Annahme passe besser zu den Beobachtungsdaten; ein quantitativer Beleg wird jedoch nicht erbracht. Der CCSP-Bericht (2008) enthlt einen visuellen Vergleich hinsichtlich der bereinstimmung der zwischen 1979 und 2003 beobachteten und den von der GISS in ihrem Modell ausgearbeiteten Trendmustern. Auch diese Diskussion ist rein qualitativ dem Leser wird noch nicht einmal ein Korrelationskoeffizient, geschweige denn eine Reihe von Signifikanztests vorgelegt. Einer der zentralen Tests fr die Qualitt von GCM ist es, zu prfen, ob sie geeignet sind, das Verhalten der riesigen tropischen Region korrekt dazustellen. Die allgemeine atmosphrische Zirkulation entsteht im Wesentlichen durch die unterschiedlich starke Erwrmung der Erde

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

am quator und an den Polen.9 Durch die starke Sonneneinstrahlung und die damit verbundene Erwrmung am quator steigt heie und feuchte Luft auf, die sich in der Hhe abkhlt und um etwa 30 Breitengrade in Richtung der Pole strmt. Dort sinkt sie wieder ab und strmt in Bodennhe zurck zum quator. Ein Teil der absteigenden Luft wird abgelenkt und vermischt sich mit einer Luftstrmung in Richtung der Pole, die in verschiedenen, an den Polen endenden Zirkulationen verluft. Globale Atmosphrenmodelle mssen diese Prozesse auf einer rotierenden Kugel unter Bercksichtigung geeigneter Verteilungen hinsichtlich von Feuchtigkeit, Impuls und Energie abbilden. Im Rahmen von auf diesen Modellen beruhenden Experimenten wurde regelmig gezeigt, dass die strkste Erwrmung aufgrund der Konzentrationserhhung von Treibhausgasen in der tropischen Troposphre erfolgt. Held und Soden (2000, Seite 464) beschreiben, dass Modelle etwa 60 % der globalen atmosphrischen Wasserdampfrckkopplung der oberen Troposphre ber den Tropen in einem Gebiet zwischen 30 Grad nrdlicher Breite und 30 Grad sdlicher Breite zuordnen, whrend nur 40 % der Rckkopplung auf die brigen Breiten entfallen.10 Alle Klimamodelle sagen eine auergewhnlich starke und schnelle durch Treibhausgase verursachte Erwrmung der Troposphre (d. h. in einer Hhe von 1 16 km) ber den Tropen vorher. Dieses Phnomen ist in Abbildung 10.7 des Berichts der IPCC-Arbeitsgruppe I, die im Internet unter http://www.ipcc.ch/graphics/ ar4-wg1/jpg/fig-10-7.jpg erhltlich ist, dargestellt. Ursprnglich wurden vom IPCC zwlf Klimamodellprognosen fr den vierten IPCC69

9 Eine einfache schematische Beschreibung der allgemeinen Zirkulation findet sich bei Lockwood (1979), Kapitel 4. 10 Dieses Verhltnis bezieht sich auf die freie Atmosphre bzw. Troposphre oberhalb der Grenzschicht (d. h. der unteren 1 2 km). 10 % des globalen Effekts schlagen sich in dieser Grenzschicht nieder, sodass sich fr die Troposphre ein Verhltnis von 55 % Tropen und 35 % Nicht-Tropen ergibt.

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Sachstandsbericht archiviert, die entsprechende Internetseite wurde zwischenzeitlich jedoch entfernt.11 Diese Modellexperimente folgen dem A1B-Emissionsszenario, das fr die Emissionsentwicklung bis 2100 einen mittleren Pfad beschreitet. Die durchschnittliche globale Oberflchenerwrmung bis zum Ende des Jahrhunderts betrgt laut GISS-Modell etwa 2,3 C.12 Der troposphrische Durchschnitt liegt mit 5 C in etwa doppelt so hoch, und das fokale Muster in der tropischen Troposphre tritt zu Beginn des Prognosezeitraums auf. Das Muster war in allen fr den IPCC-Bericht von 2007 erstellten 12 Klimamodell70 simulationen klar zu erkennen. Abbildung 9.113 des IPCC-Berichts von 2007 enthlt ferner einen Modelltest (sogenannter Hindcast), in dem modellbasierte Klimamuster fr den Zeitraum von 1890 bis 1999 mit Hilfe historischer Klimadaten berprft werden. Hierbei zeigt sich dasselbe Muster, das von einem bereits in Gang befindlichen starken, gegenber allen brigen Antrieben vorherrschenden, Erwrmungstrend in der tropischen Troposphre ausgeht. Ein identisches Muster ist auch in einem modellbasierten Modelltest dargestellt, der die klimatischen Vernderungen zwischen 1958 und 1999 unter der Annahme einer starken THG-Erwrmung simuliert und fr den Bericht des US-amerikanischen Climate Change Science Program (CCSP 2006) angefertigt wurde; siehe Seite 25, Abbildung 1.3 A und F, im Internet abrufbar unter http://www.climatescience.gov/Library/sap/sap1-1/finalreport/default.htm. Auch in dieser Darstellung ist die helle Scheibe als Temperaturindikator der tropischen Troposphre besonders dominant.

11 Eine unvollstndige Archivversion findet sich unter http://web.archive.org/web/20070925231825/ http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/Report/suppl/Ch10/Ch10_indiv-maps.html. 12 Vierter IPCC-Sachstandsbericht (Arbeitsgruppe I), Kapitel 10, Abbildung 10.5 13 Online unter http://www.ipcc.ch/graphics/ar4-wg1/jpg/fig-9-1.jpg

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

Vergleich beobachteter und modellierter Temperaturtrends von 1979 2009 in der tropischen Troposphre
C 0,30 0,20 0,10 0,00 -0,10
M od el le ob a tu ch ng en M od el le S RS H UA M od el le l te Sa

Abbildung 7

Untere Troposphre

Mittlere Troposphre

71

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Quelle: McKitrick, McIntyre und Herman (2010)

Insgesamt betrachtet stimmen alle Modelle darin berein, dass bereits heute ein Muster einer starken Erwrmung der tropischen Troposphre zu beobachten sein msste, wenn die durch THG verursachte Erwrmung tatschlich der vorherrschende, langfristig auf unser Klima einwirkende Effekt wre und auch die knftigen Klimavernderungen dominiert. Einig sind sich die Modelle weiterhin darber, dass die Erwrmung der oberen Troposphre in den Tropen strker als in der brigen Troposphre und in der Hhe strker als an der Oberflche ausfallen wird. Dessen ungeachtet lsst sich das erwartete Muster fr die tropische Troposphre in den Daten nicht beobachten. Dies fhrt zu zweierlei Diskrepanzen:

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> Auf Ebene der unteren und der mittleren Troposphre ber den Tropen sagen die Klimamodelle eine zwei- bis viermal so hohe Erwrmung voraus, als zwischen 1979 und 2009 beobachtet wurde (siehe Abbildung 7). Whrend bis 1999 laufende frhere Untersuchungen von Messungen davon ausgingen, dass zwar die Erwrmung in den Modellen zu hoch prognostiziert wrde, Modelle und Beobachtungen jedoch aufgrund breiter Konfidenzintervalle vereinbar seien, gelang es McKitrick et al. (2010) anhand von bis Ende 2009 reichenden Daten aufzuzeigen, dass die Erwrmung in den Modellen deutlich 72 zu hoch prognostiziert wird. Zudem lie sich unter Einsatz zuverlssiger parametrischer und nichtparametrischer Tests nachweisen, dass sich Modelle und Daten bei einem Signifikanzniveau von 99 % statistisch signifikant voneinander unterscheiden. Grundlage dafr waren multivariate Vergleiche unter Einbeziehung aller verfgbaren Klimamodelle sowie der gesamten von Satelliten- und Wetterballons ermittelten Datenstze.

> In den Modellen wird weiterhin eine strkere Erwrmung der oberen
Troposphre als in Oberflchennhe prognostiziert, wobei das Verhltnis der Trends dabei mit etwa 1,4:1 angegeben wird. Christy et al. (2010) ist jedoch anhand umfassender Beobachtungsdatenstze der Nachweis gelungen, dass die in den Tropen in der Hhe beobachtete Erwrmung in Wirklichkeit geringer ausfllt als an der Oberflche, wobei das beobachtete Verhltnis mit etwa 0,8 angegeben wird. Dieses Ergebnis lsst auf eine deutliche Inkonsistenz zwischen Modellen und Daten schlieen. Anders ausgedrckt: Fr die Tropen prognostizieren alle Modelle in der Hhe einheitlich eine strkere Erwrmung und einen strkeren Vervielfachungsfaktor, als beobachtet wird. Dieses Problem wurde im Jahr 2006 vom US Climate Change Science Program (CCSP 2006) erkannt. Die Modelle sagen fr die tropische Troposphre ein vertikales Muster vorher, das den Ergebnissen

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

aus 7 von 8 im Rahmen des CCSP14 untersuchten Vergleichen (der achte Vergleich lie keine Schlussfolgerungen zu) widersprach. Ferner ergab sich aus keiner der verfgbaren troposphrischen Datenreihen eine statistisch signifikante Erwrmung der Troposphre. Bezogen auf die quatorregion zwischen dem 20. Grad nrdlicher Breite und dem 20. Grad sdlicher Breite, enthlt der Bericht zusammenfassend folgende Aussage: Auch wenn die Mehrheit der Beobachtungsdatenstze auf eine an der Oberflche gegenber der Troposphre hhere Erwrmung schlieen lsst, zeigen einige Beobachtungsdatenstze ein gegenteiliges Verhalten. Nahezu alle Modellsimulationen weisen auf eine strkere Erwrmung in der Troposphre als an der Oberflche hin. Diese Diskrepanz zwischen Modellen und Beobachtungen ist mglicherweise auf Fehler in allen Modellen, auf Fehler in den Beobachtungsdatenstzen oder auf eine Kombination der beiden genannten Alternativen zurckzufhren. Die zweite Erklrung erscheint plausibler, die Frage ist allerdings noch offen. Zusammenfassend lsst sich sagen, dass Klimamodelle, die den Treibhauseffekt auf die Annahme einer starken positiven Rckkopplung sttzen, unisono einen in der tropischen Troposphre zu beobachtenden starken Erwrmungstrend von mindestens 0,2 Grad/Jahrzehnt prognostizieren. Die Temperaturen in diesem Bereich der Atmosphre werden von Wettersatelliten und Wetterballons berwacht. Nachweise fr eine solche Prognose gibt es nicht. Der von der RSS-Satellitenreihe gezeigte deutliche Erwrmungstrend ist mglicherweise auf eine Abweichung nach oben aufgrund von Schwierigkeiten bei der Satellitenkalibrierung zurckzufhren. Die brigen Datenreihen (UAH und 73

14 Siehe Bericht, Seite 111, Abbildung 5.4 G

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

Radiosonden) stimmen in ihren in den meisten Fllen unerheblichen Trends von 0,1 C/Jahrzehnt oder weniger berein. Das erwartete vertikale Muster wird nicht beobachtet: die Erwrmung in der Hhe ist gegenber der Oberflchenerwrmung nicht erhht. Insgesamt knnen wir den aktuellen Daten daher entnehmen, dass die CO2-bedingte Erderwrmung im unteren Bereich der getroffenen Prognosen liegen drfte. Daraus folgt, dass sich die auf CO2 zurckzufhrenden Umweltschden sehr wahrscheinlich im unteren Bereich der verffentlichten Schtzungen bewegen werden. 74 konomische Grenzschadenmodelle ber die von Treibhausgasen verursachten Grenzschden gibt es zahlreiche Studien, die auf Grundlage der Annahme berechnet wurden, dass die Ergebnisse der Klimamodellprognosen als realistische Schtzungen akzeptiert werden knnen. Tol (2005) untersuchte mehr als 100 dieser Berechnungen. Whrend hinsichtlich der Methoden und Annahmen groe Vielfalt herrschte, nahmen alle Studien einheitlich Klimaprognosen als Grundlage und wiesen den globalen Auswirkungen von Emissionen bestimmte Dollarwerte zu. Der einzige Unterschied bestand in der Art und Weise der Bewertung dieser Auswirkungen, die Ergebnisse insgesamt wiesen berraschende hnlichkeit auf. Eine starke Modalwertkonzentration zeigte sich zwischen 0 und 10 USD/Tonne Kohlenstoff.15 Der Modus lag bei 2 USD/Tonne Kohlen-

15 An dieser Stelle ist eine begriffliche Klrung erforderlich: Schden aufgrund von Erwrmung sind auf Kohlendioxid im Gegensatz zu Kohlenstoff (einem Begriff, der Rupartikel und Aerosole beinhalten kann) zurckzufhren. Emissionen und Kosten werden hingegen fr gewhnlich in Tonnen Kohlenstoff, nicht in Tonnen Kohlendioxid angegeben. Das Verhltnis zwischen Kohlenstoff und Kohlendioxid betrgt 11:3, d. h., eine Tonne Kohlenstoff entspricht 3,67 Tonnen CO2. Eine Steuer in Hhe von 37 USD/Tonne Kohlenstoff entsprche folglich in etwa einer Steuer in Hhe von 10 USD/Tonne Kohlendioxid.

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

stoff, der Median bei 14 USD/Tonne und das arithmetische Mittel bei 93 USD/Tonne (25 USD/Tonne CO2). Tol schloss in seine Untersuchungen zunchst auch graue Literatur mit Schtzungen bis zu 800 USD/Tonne ein. Bei ausschlielicher Bercksichtigung von Fachliteratur fallen der Mittelwert auf 43 USD/Tonne und der Modus auf 1,50 USD/Tonne, wobei Tol die letzte Zahl fr eine verlssliche Angabe im Hinblick auf viele Qualittsgewichtungskonfigurationen hlt. Werden Aufstze, die ausschlielich eine Zeitprferenzrate von unter 3 % anwenden, nicht bercksichtigt, fllt der Median auf etwa 6 USD/Tonne (Tol, 2005, Abbildung 5). Die Hlfte der in der Fachliteratur verffentlichten Studien, die auf eine konventionelle Diskontierung zurckgreifen, setzt die Kosten damit auf 6 USD/Tonne oder weniger fest. 2007 legte Tol eine aktualisierte Untersuchung vor, in der mehr als 200 Studien ber die gesellschaftlichen Kosten von CO2-Emissionen (in Kohlenstoffquivalenten) bercksichtigt wurden. Die durchschnittliche Schtzung der Grenzschden aller Studien aus Fachliteratur und grauer Literatur gleichermaen lag bei 127 USD/Tonne Kohlenstoff (35 USD/Tonne CO2). Bei den Fachstudien beliefen sich das Mittel bzw. der Modus auf 71 bzw. 20 USD/Tonne. Die Studien, die eine reine Zeitprferenz von 3 % anwendeten, kamen zu einem Mittel von 24 USD/Tonne und einem Modus von 14 USD/Tonne. Tol stellte weiterhin fest, dass der durchschnittlich geschtzte Schaden mit der Zeit abgenommen hat und der Mittelwert der nach 2001 durchgefhrten Studien weniger als die Hlfte der vor 1996 verffentlichen Studien betrgt. Selbst wenn wir also die grundlegende Unsicherheit bezglich der Auswirkungen von CO2 auf das Klima ignorieren, besteht nur wenig Unsicherheit hinsichtlich der Grenzschden von Kohlenstoff. Die gesellschaftlichen Kosten von Kohlenstoff auf globaler Ebene liegen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit unter 50 USD/Tonne und vermutlich sogar unter 20 USD/Tonne. Ein Preis von circa 15 USD/ Tonne Kohlenstoff (rund 4 USD/Tonne CO2) wre somit angesichts der 75

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

aktuellen Schadenschtzungen ein vernnftiger Ausgangspunkt fr eine Kohlenstoffsteuer, sofern CO2 tatschlich urschlich fr die globale Erwrmung verantwortlich ist.

Zusammenfassung der Herausforderungen Nehmen wir die aktuellen Klimamodelle fr bare Mnze, knnen wir eine niedrige Kohlenstoffsteuer auf der Grundlage rechtfertigen, dass die Emissionen dadurch nur unwesentlich gesenkt werden knnten 76 und die Steuer stattdessen einzig der Internalisierung externer Kosten dienen wrde. Angesichts dessen, dass die Emissionen kaum gesenkt wrden, knnte man berechtigterweise die Frage stellen, wozu eine solche Steuer berhaupt erforderlich sein sollte. Es herrscht noch immer die Angst, dass das Problem der globalen Erwrmung zu einer Beschleunigung der Schden in der Zukunft fhren oder unerwartet gravierende Folgen haben knnte, die heute noch nicht vorhergesehen werden knnen. Diese Mglichkeit ist der Grund fr die anhaltenden Rufe nach einer deutlichen Reduzierung der Emissionen. Da es sich jedoch um nicht mehr als eine Vermutung handelt, die noch dazu von den aktuell vorliegenden Daten nicht gesttzt wird, bildet diese Begrndung keine berzeugende Grundlage fr die hohen Kosten einer gro angelegten Reduzierung der CO2-Emissionen. All das bedeutet nicht, dass in den nchsten Jahren nicht mglicherweise neue Informationen in Form besserer Klimadaten oder neuer technologischer Innovationen vorliegen werden, die fr eine Reduzierung der Emissionen sprechen. Aus diesem Grund ist ein politischer Mechanismus erforderlich, der neue Informationen automatisch bercksichtigt, sobald diese verfgbar sind, und die Klimapolitik je nachdem verschrft oder lockert. Die aktuelle Politik ergeht sich in wiederholten Ankndigungen von weit in der Zukunft liegenden festen Emissionszielen. Abgesehen davon, dass solche Ziele selten eingehalten werden, besteht das Problem dabei darin, dass die Ankndigung

Unsicherheit bezglich des Grenzschadens

eines festen Ziels fr einen Zeitpunkt in zehn oder zwanzig Jahren davon ausgeht, dass wir in der Zwischenzeit keine neuen Erkenntnisse gewinnen, die fr die Festlegung des optimalen politischen Weges relevant wren. Das ist jedoch nicht zutreffend. Denn einer Sache knnen wir trotz aller klimatischer Unsicherheiten sicher sein: Es gibt viel zu lernen und in den kommenden Monaten und Jahren werden mit Sicherheit relevante neue Informationen verfgbar sein. Abschlieend mchte ich mich nun noch mit der Frage beschftigen, inwiefern die Aussicht auf neue Informationen bei der Festlegung der Klimapolitik bercksichtigt werden sollte. 77

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

4. Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise


Integrierte Bewertungsmodelle und pseudooptimale Lsungen Dem Problem der dynamischen Unsicherheit bei der Gestaltung der Klimapolitik wurde mit vielerlei Lsungsanstzen beizukommen versucht.16 Der Ansatz eines integrierten Bewertungsmodelles (Integrated Assessment Model, IAM) nach Nordhaus et al. (2007) geht von der Kenntnis von zentralen Parametern in den Funktionen zur Beschreibung von Wirtschaft und Klima aus, auf deren Grundlage eine sanfte politische Rampe in Form einer im Zeitverlauf ansteigenden Besteuerung von CO2-Emissionen eingerichtet werden solle. Diese Lsung kann nur unter der Annahme korrekter Modellparameter als optimal gelten, die jedoch starken Unsicherheiten unterworfen sind. Die suggerierte politische Rampe ist daher dahingehend nur pseudooptimal, dass sie nur unter strengen Annahmen bezglich zentraler funktionaler Formen und Parameter gltig ist, die bei Einfhrung einer solchen Politik keinen Prfungen unterzogen werden.

79

16 Dieser Abschnitt greift auf in McKitrick (2010b) vorgestellte Materialien zurck.

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

Bayessche Lernmodelle Kelly und Kolstad (1999) sowie Leach (2007) nherten sich dem Problem auf andere Weise, indem sie die Mglichkeit der Beobachtung der Reaktion des Klimas auf politische Manahmen untersuchten und die aus dieser Untersuchung gewonnenen Informationen in eine Bayessche Lernroutine einfgten. Ziel des Analysemodells des politischen Systems ist es, gengend Informationen zu sammeln, um den politischen Entscheidungstrgern die Mglichkeit zu bieten, die 80 Hypothese, dass die richtige Politik verfolgt wird, mit 95-prozentiger statistischer Sicherheit zu berprfen. In Anwendung auf den Klimawandel fanden sie heraus, dass bereits die Unsicherheit bezglich eines oder zweier zentraler struktureller Parameter ausreicht, um die Ermittlung eines als optimal erwarteten Politikpfades um Hunderte von Jahren zu verzgern. Leach (2007) legte ein demjenigen von Nordhaus hnliches Modell vor, in dem die politischen Entscheidungstrger alle neuen Informationen hinsichtlich der Reaktionen des Klimas auf politisch motivierte Emissionsvernderungen nutzen. Die gestellte Frage lautete, wie lange es (unter Annahme verschiedener Voraussetzungen) dauern wrde, bis gengend Informationen vorlgen, um mit 95-prozentiger Signifikanz eine falsche Nullhypothese ber die Bedeutung des zugrundeliegenden Problems zu widerlegen. Unterliegen nur zwei Modellparameter Unsicherheiten, variiert die Lernzeit je nach Emissionszunahme im Basisfall von mehreren Hundert bis mehreren Tausend Jahren. Eine erweiterte Version des Modells, die eine einfache Produktionsfunktion und eine zeitbergreifende Kapitalanlagestruktur modelliert, fhrt nicht nur zu einer in Jahrhunderten gemessenen Lernzeit, selbst wenn die meisten Modellparameter als bekannt vorausgesetzt werden und nur entsprechend den verschiedenen Klimadatenstzen variieren, sondern sogar dazu, dass der eingeschlagene politische Weg nie das richtige Ziel erreicht.

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

Dieses Ergebnis mag bermig pessimistisch erscheinen, da die politischen Entscheidungstrger Jahrhunderte warten mssen, um herauszufinden, ob der eingeschlagene Weg der richtige war. Die Antwort kommt zu spt, um relevant zu sein. Jedoch verhlt es sich nicht so, dass das IAM oder der pseudooptimale Ansatz besser wren. Der wahre Unterschied besteht darin, dass der Bayessche Ansatz zumindest die Mglichkeit bietet, irgendwann zu erkennen, ob der eingeschlagene Weg falsch ist, was bei Verwendung des IAM nicht mglich ist. 81

Versicherung und Fat Tails Martin L. Weitzman (2009) nherte sich dem Problem der Wahl einer Politik gegen die globale Erwrmung, indem er versuchte, einen Preis fr einen Versicherungsvertrag festzulegen, wenn eine ernst zu nehmende Wahrscheinlichkeit extremer Schden besteht. Unter bestimmten Bedingungen ist es unmglich, einen begrenzten Wert fr einen Vollversicherungsvertrag festzulegen. Das Modell von Weitzman beruht auf einer Reihe spezifischer Annahmen, von denen einige recht konventionell sind und andere nicht. Eine bliche Annahme lautet, dass die Mglichkeit einer unendlichen (positiven oder negativen) Klimasensitivitt besteht oder dass die Mglichkeit eines extremen Klimawandels (zwanzig Grad oder mehr) zwar gering ist, jedoch, gleich in welchem Umfang, nicht vollstndig ausgeschlossen werden kann. Darber hinaus beinhaltet die Theorie beispielsweise Annahmen darber, wie Vernderungen der Temperatur die Einkommen beeinflussen. Beruhend auf diesem Aufbau fhrt Weitzman eine Finanzanalyse durch, um daraus die Kosten fr eine vollstndige Absicherung gegen das Risiko einer Klimakatastrophe abzuleiten. Das Ergebnis deckt sich zufllig mit einer Gleichung aus der mathematischen Statistik, der so genannten momenterzeugenden Funktion einer Verteilung t. Statistische Lehrbcher warnen, dass diese Gleichung zu keinem endlichen Ergebnis fhre. Weitzman interpretiert dies so, als sei das Ergebnis un-

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endlich, was bedeutet, dass die heutige Gesellschaft bereit sein sollte, ihr gesamtes aktuelles Einkommen darauf zu verwenden, sich gegen eine mglicherweise in der Zukunft eintretende Katastrophe zu versichern. Um diese unrealistische Konsequenz zu umgehen, muss die Verteilung der mglichen Klimasensitivittswerte im Rahmen dieses Modells als begrenzt angenommen bzw. davon ausgegangen werden, dass sie Thin Tails aufweist. Weitzman gibt jedoch zu bedenken, dass das bedeute, dass die optimale Versicherungspolitik von Annahmen bezglich der Verteilung mglicher Klimanderungen in Regionen 82 abhngig sei, fr die zu wenige Beobachtungen vorliegen, um sichere Aussagen treffen zu knnen. So wie die Dinge derzeit liegen, verordnet das Dismal Theorem von Weitzman weniger eine unendlich hohe Versicherungsprmie, sondern verweist vielmehr darauf, dass die Kosten-Nutzen-Analyse laut IAM nur pseudooptimal ist und sich unter den annahmegem ausgeschlossenen Unsicherheiten auch diejenigen befinden, die fr eine Versicherungslsung gegen extreme Ereignisse sprechen.

Der zustandsabhngige Ansatz Angesichts des Scheiterns frherer Methoden im Hinblick darauf, eine plausible Lsung fr das Problem der langfristigen Preisfestsetzung fr THG-Emissionen zu finden, habe ich einen neuen Ansatz vorgeschlagen, der anstelle einer statischen langfristigen Emissionsbegrenzung die Entwicklung einer dynamischen Preisgestaltung vorsieht. Im Rahmen des blichen konomischen Modells (gem Abschnitt 2 oben) werden aktuelle Schden als direkte Folge aktueller Emissionen betrachtet:

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

Aktuelle Emissionen

Aktuelle Schden

In Bezug auf THG gestaltet sich die Situation angesichts zweier weiterer Komplexitten jedoch anders: Emissionen knnen verzgerte Auswirkungen haben und die Dauer der Verzgerung ist mglicherweise unbekannt. Wir mssen uns also nicht nur um die unmittelbaren Folgen aktueller Emissionen Gedanken machen, sondern auch um ihre mglichen zuknftigen Folgen. Anders betrachtet erleben wir aktuell nicht nur die Folgen der heutigen Emissionen, sondern auch von Emissionen, die weit in der Vergangenheit entstanden sind. Erschwerend kommt hinzu, dass Emissionen Schden nicht direkt verursachen, sondern Einfluss auf bestimmte Umweltaspekte (wie die durchschnittliche Lufttemperatur) nehmen, die dann wiederum Schden verursachen. CO2-Emissionen sind an und fr sich nicht schdlich. Mgliche Schden entstehen aus der Vernderung des Klimazustands. Mit anderen Worten: Emissionen beeinflussen eine messbare Zustandsvariable und Vernderungen der Zustandsvariablen verursachen Schden. Oben stehende Darstellung muss demnach wie folgt angepasst werden. 83

Aktuelle und vergangene Emissionen

Zustandsvariable

Aktuelle Schden

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Der Einfluss aktueller und vergangener Emissionen auf die Zustandsvariable ist komplex und von Unsicherheit geprgt. Dieser Umstand erschwert nicht nur die Entscheidung darber, wie aktuelle Emissionen preislich zu behandeln sind, sondern fhrt uns zudem vor Augen, dass die Zustandsvariable Informationen ber die zeitlichen Folgen von Emissionen beinhaltet, die zur Verringerung der Unsicherheit herangezogen werden knnen. Angenommen, CO2-Emissionen werden in Hhe eines vernderlichen Betrages besteuert und dieser Betrag ist an Bewegungen einer be84 obachtbaren Zustandsvariablen, z. B. eine Messung der Lufttemperatur, gekoppelt. Wenn aktuelle und vergangene Emissionen nahezu keine Auswirkungen auf die Zustandsvariable haben, bleibt der Emissionspreis unverndert. Zeigen sich hingegen starke Auswirkungen und eine steigende Temperatur, so steigt auch der Emissionspreis. In McKitrick (2010b) habe ich aufgezeigt, dass es mglich ist, mithilfe einer einfachen Formel, die sich obige Beobachtungen hinsichtlich von Zustandsvariablen und Emissionsdaten zunutze macht, der auf der zeitbergreifenden Grenzschadenfunktion beruhenden, nicht beobachtbaren optimalen dynamischen Emissionssteuer sehr nahe zu kommen. Diese Formel fr eine zustandsabhngige Steuer t lautet:

e t=yxxs e
Dabei bezeichnen y eine Konstante, e die aktuellen Emissionen, e den gleitenden Durchschnitt aus aktuellen und vergangenen Emissionen (wobei so weit in die Vergangenheit zurckgegangen werden kann, wie eine Beeinflussung des aktuellen Zustands durch die Emissionen angenommen wird) und s die aktuelle Beobachtung der Zustandsvariablen. In diesem Ansatz ist y frei whlbar, sodass der Steuersatz t bei einem dem politischen Entscheidungstrger aktuell sinnvoll erschei-

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

nenden Wert beginnt. Anschlieend wird die Entwicklung der Steuer vorrangig durch die Entwicklung von s gesteuert. Um den aktuellen Wert der Emissionssteuer zu berechnen, sind einzig Daten bezglich aktueller und vergangener Emissionen sowie der aktuelle Wert der Zustandsvariablen erforderlich. Im Falle von THG stehen Emissionsdaten auf nationaler und globaler Ebene fertig zur Verfgung. Europische Daten sind ber Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu), Daten fr alle brigen Lnder (mit einigen Jahren Rckstand) ber das US-amerikanische Oak Ridge National Lab (Marland et al. 2010; im Internet abrufbar unter http://cdiac.ornl.gov/ trends/emis/tre_regn.html) erhltlich. Bei der Wahl der Zustandsvariablen s sind das zugrunde liegende wissenschaftliche Vorgehen sowie die verschiedenen Qualittsprobleme klimatischer Daten zu bercksichtigen. Wie oben in Abschnitt 3 aufgezeigt wurde, weisen die Daten fr die Erd- und Meeresoberflche ernsthafte Qualittsprobleme auf, sodass es nicht angeraten ist, sie fr politische Zwecke heranzuziehen. Satellitensysteme, vor allem diejenigen, die sich zur Beibehaltung einer konstanten Hhe des AMSUSystems bedienen, bieten verlsslichere Messergebnisse bezglich der Lufttemperaturen. Zur Ermittlung einer passenden Zustandsvariablen lege ich die Verwendung der mittleren Temperatur in der unteren bzw. mittleren tropischen Troposphre nahe, da es sich bei dieser um einen kontinuierlich berwachten Indikator handelt, der gegenber Treibhausgasen eine besondere Sensitivitt aufzuweisen scheint. Da zur Ermittlung der Steuer t keine Informationen bezglich der Vermeidungskosten verwendet werden, mag es so erscheinen, als knne es sich nicht um ein umfassendes politisches Modell handeln. Bei den aus integrierten Bewertungsmodellen abgeleiteten steuerlichen Entscheidungen handelt es sich um Lsungen fr ein zweiseitiges Optimierungsproblem, bei denen zeitbergreifende Schden gegen zeitbergreifende Vermeidungskosten aufgerechnet werden. Dabei darf jedoch nicht vergessen werden, dass die oben genannte Formel 85

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

keinen politischen Weg vorschreibt, sondern eine Regel beinhaltet, die Steuersatz und Umweltzustand aneinander bindet. Die tatschliche Hhe der Steuer im Zeitlauf wird durch die Entwicklung der Zustandsvariablen bestimmt. Die Hhe der Vermeidung wird daraufhin von den Emittenten festgelegt, die entsprechend ihren aktuellen und knftigen Grenzvermeidungskosten auf die aktuellen und erwarteten knftigen Steuerstze reagieren. Verfgen die Unternehmen ber variables Kapital, werden sie auf Emissionssteuerstze hnlich reagieren wie auf alle anderen vernderlichen Kosten. Ist das Kapital gebunden 86 und nimmt der Aufbau neuen Kapitals viel Zeit in Anspruch, werden Unternehmen Prognosen hinsichtlich der knftigen Hhe des Steuersatzes erstellen mssen, die wiederum von den knftigen Werten der Temperaturvariablen abhngig sind. Die Einfhrung der zustandsabhngigen Emissionssteuer schafft damit einen Markt fr genaue Prognosen der Umweltzustandsvariablen. Ein derartiger Markt existiert derzeit nicht, da verschiedene Parteien einen Nutzen darin zu sehen scheinen, die Prognosen bezglich der globalen Erwrmung je nach der Politik, die sie beeinflussen wollen, bzw. je nach Aufmerksamkeit, die sie fr ihre Arbeit erhalten mchten, ber- bzw. unterzubewerten. Unternehmen jedoch, die versuchen, den konkreten knftigen Steuersatz zu prognostizieren, haben nichts davon, dafr auf unzutreffende Prognosen zurckzugreifen, sondern sind ganz im Gegenteil besonders daran interessiert, mglichst genaue Prognosen fr die knftige Entwicklung von s zugrundezulegen. Dieser Markt wird schlechte Klimamodelle auf diese Weise aussondern und den Weg fr genauere Klimamodelle frei machen.

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

Wert der zustandsabhngigen Steuer auf Treibhausgasemissionen seit 1979


Steuer 40 Emissionssteuer USD pro Tonne Durchschnittlicher 3-Jahres-Steuersatz

Abbildung 8

20

87

20

40 1980 1990 2000 2010

Quelle: McKitrick (2010d)

Ein interessantes Merkmal der zustandsabhngigen Steuer ist ihre potenzielle Fhigkeit, bei einer breiten Interessengemeinschaft auf Zuspruch zu stoen. Menschen mit widersprchlichen Annahmen hinsichtlich der knftigen Entwicklung der Zustandsvariablen werden nichtsdestoweniger alle erwarten, dass der von ihnen bevorzugte politische Weg verfolgt wird. Diejenigen, die der Ansicht sind, dass Emissionen keine Auswirkungen auf das Klima haben, werden in Zukunft berwiegend niedrige Emissionssteuern erwarten, diejenigen, die Klimavernderungen in starkem Mae auf Emissionen zurckfhren, werden eher von einer schnell steigenden Steuer ausgehen. Die Tatsache, dass jeder mit dem von ihm bevorzugten Ergebnis rechnet, kann die Zustimmung zur Einfhrung einer Steuer erleichtern. Eine der Herausforderungen der Klimapolitik besteht darin, auf globaler Ebene eine

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

Einigung zu erzielen. Verschiedene Regionen haben verschiedene Ansichten ber die Dringlichkeit des Problems sowie seiner Auswirkungen auf ihre jeweiligen volkswirtschaftlichen Prioritten, was eine Einigung ber die Emissionsziele ebenso wie die Einhaltung frherer Vereinbarungen praktisch unmglich macht. Einfacher knnte es hingegen sein, politische Entscheidungstrger auf der ganzen Welt dazu zu bringen, sich auf eine zustandsabhngige Steuer zu einigen. Die Steuereinknfte wrden in den einzelnen Lndern verbleiben und das Ungleichgewicht zwischen den verschiedenen Nationen verringern. Whrend der 88 Verhandlungen gbe es fr Lnder mit kontrren Ansichten hinsichtlich der wahrscheinlichen knftigen Temperaturentwicklung, keinen Grund, auch bezglich der Frage, ob die Steuer erstrebenswert ist oder nicht, kontrre Ansichten zu vertreten, da jede Partei im Endeffekt das erhielte, was sie fr das richtige Ergebnis erachtet. Wie htte eine solche Steuer ausgesehen, wenn sie frher eingefhrt worden wre? In McKitrick (2010b) habe ich zur Berechnung hypothetischer Werte fr eine an die mittlere Temperatur der tropischen Troposphre gekoppelte Kohlenstoffsteuer sowohl auf UAH- als auch auf RSS-Daten sowie auf globale CO2-Emissionsreihen zurckgegriffen. Das Ergebnis fr den Zeitraum zwischen 1979 und 2009 ist in Abbildung 8 dargestellt. Der Wert fr y ist so gewhlt, dass der Steuersatz fr das Jahr 2002 also etwa den Zeitpunkt der Ratifizierung des KyotoProtokolls bei 15 USD/Tonne Kohlenstoff liegt. Die Entwicklung der Steuer zeigt einen Aufwrtstrend von etwa fnf Dollar pro Jahrzehnt, was knapp unter dem von Nordhaus ermittelten Wert von etwa acht Dollar pro Jahrzehnt liegt. Der Unterschied gegenber dem Ansatz von Nordhaus, der eine Verpflichtung zu einer bestimmten Preisentwicklung fr viele Jahrzehnte enthlt, besteht darin, dass der zustandsabhngige Ansatz einzig eine Verpflichtung dahingehend erfordert, jhrlich oder, falls gewnscht, monatlich einen neuen Satz festzulegen. Steigen die Temperaturen schneller als erwartet, steigt auch die Steuer; steigt die Temperatur langsam, so gilt dies auch fr die Steuer.

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

Zwischen dem zustandsabhngigen Ansatz zur Emissionspreisgestaltung und den in der Whrungspolitik angewandten Mechanismen besteht eine gewisse hnlichkeit. Die Zentralbanken gehen keine langfristigen Verpflichtungen zur Festlegung von Zinsstzen oder bezglich des Geldmengenwachstums ein. Stattdessen verpflichten sie sich zur Einhaltung allgemeiner Regeln, die die aktuellen wirtschaftlichen Bedingungen in aktuelle Werte dieser politischen Ziele bertragen. Mit einer Verpflichtung der Zentralbanken zu auf zehn oder zwanzig Jahre festgelegten Zinsstzen wre niemand einverstanden, da in der Zukunft neue Informationen auftauchen werden, die Einfluss auf die Wahl des jeweils geeigneten Zinssatzes nehmen. Ebenso ist es fr die Politik unsinnig, langfristige Verpflichtungen bezglich der CO2-Emissionspreise einzugehen, da auch hier in der Zukunft neue Informationen ber die Auswirkungen von Treibhausgasen und die Entwicklung der Lufttemperaturen zur Verfgung stehen werden. Heute Plne zu machen, die davon ausgehen, dass wir in Zukunft nichts darber erfahren werden, ob diese Plne geeignet sind oder nicht, ist ganz einfach unrealistisch. Die Anwendung eines zustandsabhngigen Preisgestaltungsinstruments bedeutet nicht, dass Emissionen mit einem bestimmten Preis belegt werden, nachdem der Schaden bereits erfolgt ist. Unternehmen sind zukunftsgerichtet. Ihre Investitionsplne werden immer auf mglichst genauen Prognosen bezglich der Auswirkungen von Emissionen auf den knftigen Klimawandel beruhen. Mit der Zeit werden diese Prognosen weiter verbessert und aktualisiert. Unternehmen, die die knftige Entwicklung einer Emissionssteuer unterschtzen, werden gegenber Unternehmen, die ihre Planung auf genauen Prognosen aufgebaut haben, einen Wettbewerbsnachteil erfahren. Die Entwicklung der Emissionssteuer zu ber- oder unterschtzen, wird keinen Vorteil bringen. Die optimale Strategie fr Unternehmen wird daher darin bestehen, korrekte Schtzungen anzustellen. Steht uns eine Zeit der schnellen, treibhausgasbedingten Klimaerwrmung be89

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

vor und sind wir in der Lage, verlsslich vorherzusagen, dass uns eine solche Zeit bevorsteht, wird die Industrie wissen, dass mit einem stark steigenden Emissionspreis zu rechnen ist. Das wiederum wird zu einer Reduzierung der Emissionen und zu Investitionen in Technologien fhren, durch die tiefere Emissionseinschnitte verkraftbar sind. Kann der Nachweis dafr, dass uns eine solche Klimaerwrmung bevorsteht, hingegen nicht glaubhaft erbracht werden, investieren Unternehmen nur geringfgig in Vermeidungsoptionen und warten ab, bis bessere Informationen vorliegen. Das sind die richtigen Antworten auf die dy90 namischen Unsicherheiten, denen die Welt heute gegenbersteht.

Die Bercksichtigung neuer Erkenntnisse bei der Gestaltung knftiger Emissionspreise

5. Schlussfolgerungen
Es gibt vermutlich keinen anderen politischen Bereich, in den ber die vergangenen zwanzig Jahre so viele Anstrengungen und so viele Ressourcen investiert wurden und der so konsequent gescheitert ist wie die Klimapolitik. Ich bin der Ansicht, dass dies darauf zurckzufhren ist, dass die Klimapolitik seit langem auf einer falschen konomischen Grundlage steht. Schlecht durchdachte Politik fhrt immer zum Scheitern. Um zufriedenstellende Fortschritte bei der Ausarbeitung einer erfolgreichen Klimapolitik erzielen zu knnen, ist daher ein grundlegendes Umdenken erforderlich. Ich habe in diesem Beitrag zunchst die meines Erachtens bestehenden vier grundlegenden Mngel der aktuellen Klimapolitik dargelegt. Zunchst erkannten weder die Brokratie noch die Politik, dass es sich beim Treibhausgas CO2 um einen Sonderfall handelt, der insbesondere nicht mit Schwefeldioxid- (SO2) oder FluorchlorkohlenwasserstoffEmissionen (FCKW) vergleichbar ist. In den beiden genannten Fllen ist es den Parteien auf dem Verhandlungswege gelungen, sich auf Strategien zu verstndigen, da die Gefahren offenkundiger und die Lsungen wirtschaftlich deutlich gnstiger waren. Die Verhandlungsmechanismen und politischen Initiativen, die in diesen Fllen Wirksamkeit bewiesen, wurden einfach auf die CO2-Problematik bertragen, fr welche sie jedoch ungeeignet und weitestgehend nutzlos sind. Zweitens ist es der Politik nicht gelungen, mit dem Anstieg der Grenzvermeidungskostenkurve (GVK) angemessen umzugehen, d. h. zu verstehen, in welchem Mae die Kosten fr die Vermeidungsoptionen bei Ausweitung der Ziele zur Emissionsreduzierung steigen, was 91

Eine vernnftige globale Klimapolitik in einer Welt voller Unsicherheiten

in direktem Zusammenhang mit dem oben genannten ersten Punkt steht. Das fhrt dazu, dass politische Ziele verfolgt werden, die ohne hhere Kosten, als die ffentlichkeit zu akzeptieren bereit ist, nicht erreicht werden knnen. Nun verhlt es sich aber so, dass politische Manahmen, die moderat genug sind, um finanzierbar zu sein, angesichts der aktuell existierenden Technologien solch geringe Auswirkungen auf das Klima zeitigen, dass sie nutzlos sind. Politische Manahmen, die streng genug wren, um die allgemein vorgebrachten Ziele zur Reduzierung der Emissionen zu erreichen, wrden deutlich hhere Kos92 ten verursachen, als die ffentlichkeit zu tragen bereit ist, und auch deutlich hhere Kosten, als die Politiker, die diesen Weg verfechten, sich vor Augen zu fhren scheinen. Das starre Festhalten an der Illusion, Subventionen und Vorschriften knnte eine erfolgreiche grne konomie hervorbringen, hat einzig und allein dazu gefhrt, die Kosten der Klimapolitik in die Hhe zu treiben bedeutende Fortschritte im Umweltschutz wurden dadurch nicht erzielt. Drittens zeigt eine konomische Analyse, dass die Politik zur Reduzierung der Treibhausgase Emissionen mit Kosten belegen und keine Emissionsgrenzen festsetzen sollte. Alle bisherigen greren globalen Initiativen, einschlielich des Kyoto-Protokolls und hnlicher Instrumente, legten ihren Fokus jedoch auf Mengenbegrenzungen oder, was noch schlimmer ist, auf indirekte regulatorische Manahmen dahingehend, das Energieverbrauchsverhalten zu verndern. Eine solche Politik ist kostenintensiv, intrusiv und hufig nutzlos. Die einzig groe Herausforderung dahingehend, die globale Klimapolitik auf eine vernnftige Grundlage zu stellen, liegt also darin, die Diskussion in Richtung auf Preismechanismen umzulenken. Diese Herausforderung ist von grundlegender Bedeutung, wenn in den nchsten zwanzig Jahren die teuren Fehler der vergangenen zwanzig Jahre vermieden werden sollen. Schlielich ergibt sich fr die Politik aus den groen Unsicherheiten, den langen Planungshorizonten sowie der Erwartung, dass in

Schlussfolgerungen

den kommenden Jahren einschlgige neue Informationen ber das Ausma der Umweltschdigung durch Treibhausgasemissionen und die Kosten zu deren Vermeidung vorliegen werden, die Notwendigkeit, sich primr auf zustandsabhngige (bzw. anpassungsfhige) Preisregelungen anstatt auf starre, langfristige Verpflichtungen zur Emissionsbegrenzung zu konzentrieren.

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Literatur

Manuel Frondel

Die EUKlimapolitik: Teuer und ineffektiv

Fr wissenschaftliche Vorarbeiten bin ich Nolan Ritter und Ralf Komann besonderen Dank schuldig.

1. Einleitung
Die sogenannte Klimaerwrmung ist seit geraumer Zeit eines der weltweit meistdiskutierten Themen. Unter Klimaerwrmung wird allgemein die Erhhung der globalen Durchschnittstemperatur verstanden. In der Tat ist die Durchschnittstemperatur der Erde im Laufe der vergangenen hundert Jahre um etwa 0,8 Grad Celsius angestiegen (IPCC 2008). Ein guter Teil dieses Anstiegs vollzog sich in den beiden letzten Dekaden des vergangenen Jahrhunderts. Fr die Klimaerwrmung mit verantwortlich gemacht wird der anthropogen bedingte Aussto von Treibhausgasen, allen voran von Kohlendioxid (CO2). Dieses Treibhausgas entsteht grtenteils durch die Verbrennung von fossilen Brennstoffen. In welchem Ausma dies zur Klimaerwrmung beitrgt, ist nach wie vor umstritten, ebenso wie die Strke der Bedrohung durch den damit einhergehenden sogenannten Klimawandel. So umfasst das Spektrum der Positionen zum Klimawandel sowohl Einschtzungen, nach denen der Beitrag des anthropogen generierten CO2 zur globalen Erwrmung vernachlssigbar klein und unbedeutend ist (Ldecke 2008:163), als auch Aussagen, dass die globale Erwrmung grere Schden anrichtet als irgendein Krieg dies vermag (Stiglitz 2006:1). Damit einhergehen knnten beispielsweise ein substantieller Anstieg des Meeresspiegels, eine Zunahme der Hufigkeit und der Intensitt von Strmen oder auch die Ausdehnung von Wsten. Ohne dass eine Einmischung in diese Diskussion erforderlich wre, beschftigt sich der vorliegende Beitrag mit der Effektivitt und 105

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

der Kosteneffizienz der Klimaschutzpolitik der Europischen Kommission, die sich weitgehend auf die Verringerung des Treibhausgasausstoes konzentriert, bislang vor allem auf die Verringerung von CO2, whrend Manahmen zur Anpassung an den Klimawandel, wie etwa die Verstrkung und Erhhung von Deichen zum Schutz vor einem Anstieg des Meeresspiegels, eher im Hintergrund stehen. Der folgende Abschnitt 2 erlutert die treibende Rolle, welche die Europische Kommission beim Zustandekommen des unter dem Namen Kyoto-Protokoll weltbekannten internationalen Klimaschutzab106 kommens gespielt hat und die sie mit der Bekanntgabe eines unkonditionierten und ambitionierten Treibhausgasminderungsziels fr das Jahr 2020 noch deutlich untermauert hat. Dabei ist das Ziel unabhngig davon, ob andere bedeutende Emittentenlnder wie China oder die USA ebenfalls Minderungsanstrengungen unternehmen. Die bisherigen Treibhausgasreduktionsbemhungen der Europischen Union (EU) und ihrer Mitgliedstaaten werden daher in Abschnitt 2 mit denen anderer fhrender Industrie- und Schwellenlnder verglichen. Abschnitt 3 erlutert die kontraproduktiven internationalen Rckwirkungen der ambitionierten, aber einseitigen Bemhungen der Kommission zur Treibhausgasminderung. Der vierte Abschnitt stellt die Frage nach der Kosteneffizienz der einseitigen EU-Politik, an der sich aus vielfltigen Grnden zweifeln lsst. Abschnitt 5 erlutert die Grnde dafr, dass die Chancen fr das Zustandekommen eines globalen Klimaabkommens zur Treibhausgasminderung schlecht stehen, obwohl ein solches hchst wnschenswert wre, da Teilkooperationen oder gar Alleingnge eher nutzlos verpuffen, wenn nicht gar kontraproduktiv sind. Abschnitt 6 diskutiert aussichtsreichere Politikalternativen zur Auferlegung von Emissionsrestriktionen, bei denen die einzelnen Lnder in erster Linie selbst von den zu ergreifenden Manahmen profitieren und daher ein hohes Eigeninteresse an deren Umsetzung haben. So htte ein weltweites Abkommen ber eine sukzessive Er-

Einleitung

hhung der Ausgaben fr die Forschung und Entwicklung (F&E) von Energieumwandlungs- und -speichertechnologien, mit dem man zwar nicht unmittelbar, aber doch innerhalb einiger Jahrzehnte Treibhausgasminderungen erzielen knnte, eine realistische Chance auf ein Zustandekommen. Abschnitt 7 setzt sich mit den Vorteilen von Manahmen zur Anpassung an die globale Erwrmung auseinander, zu denen unter anderem die gezielte Preisgabe von Land gehren knnte sowie die Umsiedelung der Bevlkerung in weniger gefhrdete Landstriche. Einer Strategie zur Umsetzung von Anpassungsmanahmen kommt insbesondere deshalb eine hohe Bedeutung zu, weil Anstrengungen zur globalen Emissionsminderung letztendlich wenig Aussicht auf Erfolg haben drften. Der abschlieende Abschnitt prsentiert ein Fazit zur eingeschlagenen Klimapolitikstrategie der Kommission und schlgt als Schlussfolgerung einen gravierenden Strategiewechsel vor. 107

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

2. Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU


Seit Beginn der 1990er Jahre hat sich die Europische Kommission im Folgenden kurz (EU-)Kommission genannt aktiv fr Manahmen zur Minderung von Treibhausgasen auf internationaler Ebene eingesetzt (Abbildung 1). Bei der Ratifizierung und Implementierung des KyotoProtokolls bernahm die Kommission sogar eine fhrende Rolle: Ohne explizite und vergleichsweise hohe Minderungsziele seitens der EU wre das Kyoto-Protokoll wohl kaum 1997 verabschiedet worden und ohne das strategische Geschick der Kommission wre nach der US-amerikanischen Ablehnung des Protokolls im Jahr 2001 der Kyoto-Prozess vermutlich gescheitert (Bhringer 2010:60). Erst mit der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls durch Russland, dem Land, dem als Znglein an der Waage die besondere diplomatische Aufmerksamkeit sowie zahlreiche Zugestndnisse der Kommission zuteil wurden (Requate 2010:1), konnte das Protokoll als vlkerrechtlich bindender Vertrag 2005 in Kraft treten. Sanktionen bei Nichteinhaltung der im Protokoll vereinbarten Ziele sind damit allerdings nicht verbunden.

109

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Wichtige Eckpunkte der Klimapolitik seit 1990

Abbildung 1

Berliner Mandat fordert Emissionsziele fr die Industriestaaten

Die USA lehnen eine Umsetzung des Kyoto-Protokolls ab

Klimakonferenz in Kopenhagen

Das Kyoto-Protokoll tritt in Kraft

110

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Kyoto-Protokoll wird beschlossen

Aktionsplan von Bali: parallele Verhandlungen, Kyoto-Protokoll und Klimarahmenkonvention

Klimarahmenkonvention der vereinten Nationen beschlossen und von der USA ratifiziert

Russland ratifiziert das Kyoto-Protokoll

Klimakonferenz in Cancn

Mit der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls hat sich die EU verpflichtet, dafr Sorge zu tragen, dass der Treibhausgasaussto der Jahre 2008 2012 im Schnitt um 8 % niedriger liegt als im Jahr 1990. Zur Erreichung dieses fr die gesamte EU geltenden Ziels wurde mit dem sogenannten EU-Burden-Sharing-Agreement von 1998 festgelegt, welche Lasten die einzelnen Mitgliedstaaten zu schultern haben. Mit dem Ziel, die Treibhausgasemissionen um 21 % gegenber 1990 zu verringern (Abbildung 2), trgt Deutschland mit Abstand die hchste Minderungslast: Die Reduktionsverpflichtung Deutschlands macht rund drei Viertel der im Kyoto-Protokoll festgelegten Minderungsleistung der EU aus. Mit einer Verringerung der Treibhausgasemissionen um 6,5 % gegenber 1990 waren die EU-15-Staaten im Jahr 2008 ihrem Kyoto-Ziel einer Minderung um 8 % nahe, auch wenn sich bei einigen Lndern

Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU

wie Dnemark, sterreich, Luxemburg, Italien oder Spanien erhebliche Schwierigkeiten bei der Zielerreichung andeuten (Abbildung 2). Andere Mitgliedslnder wie Frankreich, Schweden, das Vereinigte Knigreich oder Deutschland haben hingegen ihre Minderungsziele bereits erreicht. Die Einhaltung der eigenen Kyoto-Verpflichtungen stellt selbstredend eine Grundvoraussetzung fr die Glaubwrdigkeit der einseitigen und ambitionierten Minderungsziele dar, die sich die Kommission fr das Jahr 2020 gesetzt hat. So wurde im Energie- und Klimapaket der Kommission Anfang 2009 festgelegt, die EU-weiten Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um mindestens 20 % gegenber dem Niveau von 1990 zu senken bei vergleichbaren Anstrengungen bedeutender anderer Industrienationen ist sogar ein Minderungsziel von 30 % vorgesehen. Damit hat die Europische Union endgltig die Vorreiterrolle bei der Bekmpfung des Treibhausgasausstoes bernommen. Andere Staaten haben sich keine derartig anspruchsvollen Ziele fr die Zeit nach der Kyoto-Erfllungsperiode von 2008 2012 gesetzt, fr die es bislang kein dem Kyoto-Protokoll vergleichbares internationales Klimaschutzabkommen gibt. Zur besseren Einschtzung des Klimaschutzehrgeizes der Kommission sollte bedacht werden, dass die bisherigen Minderungserfolge weniger einer stringenten Politik, sondern zu erheblichen Teilen einmaligen historischen Ereignissen zu verdanken sind. Dazu zhlen der wirtschaftliche Zusammenbruch der ehemaligen Ostblockstaaten infolge politischer Umwlzungen, die konomische Erneuerung der ostdeutschen Lnder nach der deutschen Wiedervereinigung sowie die tiefgreifende Rezession nach der Banken- und Finanzmarktkrise am Ende der ersten Dekade dieses Jahrtausends. Laut einer 2009 vom Europischen Parlament in Auftrag gegebenen Studie ist lediglich etwa die Hlfte der Emissionsminderungen in der EU seit 1990 auf einschlgige umweltpolitische Manahmen zurckzufhren (Bhringer 2010:63). 111

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

EU-Burdensharing und Vernderung des Treibhausgasausstoes von 1990 2008


EU-Burdensharing Vernderung des Treibhausgasausstoes
15 % 42,3 % 27 % 32,3 %

Abbildung 2

Spanien Portugal Irland Griechenland sterreich Italien Finnland Niederlande Luxembourg Frankreich EU (EU-15) Belgien Dnemark

112

13 % 23 % 25 % 22,8 % 13 % 10,8 % 6,5 % 4,7 % 0,3 % 0% 6% 2,4 % 28 % 4,8 % 6,1 % 0% 8% 6,5 % 7,5 % 7,1 % 21 % 7,3 % 4% 11,7 % 12,5 % 18,5 % 21 % 22,2 %

Schweden Grobritannien Deutschland

30%

20%

10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU

Darber hinaus darf die Kommission nicht darber hinwegsehen, dass neben einigen europischen Lndern zahlreiche andere Industrielnder, die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet und gar ratifiziert haben, von ihren Kyoto-Zielen sehr weit entfernt sind (Abbildung 3). So ist Australien mit einer Emissionssteigerung um 38 % zwischen 1990 und 2008 unerreichbar weit von seinem Kyoto-Ziel entfernt. In den USA, Kanada und Japan sind die Emissionen ebenfalls angestiegen, wohingegen die Kyoto-Verpflichtungen dieser Lnder Emissionssenkungen vorsehen, die kaum mehr erreichbar scheinen, vor allem fr Kanada. Bereits eine Umkehr der bislang steigenden Emissionstrends wre fr diese Lnder als ein Erfolg anzusehen, an eine Einhaltung der KyotoZiele ist hingegen kaum zu denken. 113

Quelle Abbildung 2: UNFCCC (2010) | GHG Total Emissions including LULUCF (land-use, land-use change and forestry) | United Nations Framework Convention on Climate Change Quelle Abbildungen 3/4: Cerina (2010) | Weltweite CO2-Emissionen: Lnderranking 2009

Vernderung des CO2-Ausstoes bedeutender Emittenten von 1990 2009

Abbildung 3

Kyoto-Ziele Vernderungen der aktuellen Emissionen (2009) zum Basisjahr (1990)


0% 0% 8% 5,2 % 6% 7% 6% 8% 3,2 % 21 % 22,5 % 9% 3,9 % 38 % 27,1 % 24,9 % 144,2 % 202,9 %

China Indien Australien Alle Lnder Kanada USA Japan EU (EU-15) Deutschland

50%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Dies drfte zusammen mit den substantiellen Kosten, die fr den Klimaschutz aufzubringen sind, wesentlicher Grund dafr gewesen sein, dass selbst Staaten wie Kanada, die durch das Kyoto-Protokoll vertraglich gebunden sind, davon Abstand nehmen (Bhringer, Rutherford 2010). Dies ist wohl auch auf das Fehlen von wirksamen Sanktionen zurckzufhren (Bhringer 2010:60). Insgesamt sind die weltweiten CO2-Emissionen trotz der erfolgreichen Minderungsanstrengungen der Europischen Union zwischen 1990 und 2008 um rund 37 % gestiegen (Abbildung 3), anstatt um 5,2 % zu sinken, wie im 114 Kyoto-Protokoll vorgesehen ist. Allem Eifer der Kommission sind aber nicht zuletzt auch dadurch Grenzen gesetzt, dass der Anteil der EU-15 an den weltweiten CO2-Emissionen relativ gering ist und im Jahr 2008 knapp 12 % betrug (Abbildung 4). Ohne ein Mitwirken Chinas und der USA, der beiden bedeutendsten Emittentenlnder, deren Anteile an den globalen CO2-Emissionen 2008 bei 21,4 % und 19,1 % lagen, knnen die globalen Emissionen in keinem Fall gesenkt werden, wie die Vergangenheit klar gezeigt hat.

Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU

CO2-Emissionen der bedeutendsten Emittentenlnder im Jahr 2009

Abbildung 4

31.098 7.426 5.951 3.381 1.534 1.529 1.225 797 664 606 544 544 531 463 441 438 415 403 390 385 342 279

Alle Lnder China USA EU (EU-15) Russland Indien Japan Deutschland Sdkorea Kanada Saudi Arabien Iran Grobritannien Sdafrika Mexiko Italien Brasilien Frankreich Indonesien Australien Spanien Ukraine

115

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Tatschlich lautet die unbequeme Wahrheit, dass der Treibhausgasminderung in der Europischen Union im globalen Kontext lediglich eine sehr untergeordnete Bedeutung zukommt (Bhringer 2010:56). So haben sich die CO2-Emissionen in China zwischen 1990 und 2009 mehr als verdreifacht (Abbildung 3) und stiegen von 2,45 auf 7,43 Mrd. Tonnen, wohingegen die CO2-Emissionen der EU-15-Staaten um 3,2 % gesunken sind (Abbildung 3), von 3,49 auf 3,38 Mrd. Tonnen (Cerina 2010). Der Minderung der EU-15-Staaten um 0,11 Mrd. Tonnen stand somit ein Zuwachs an Emissionen in China von knapp 5 Mrd. Tonnen ge116 genber. Auch im Vergleich zu den zu erwartenden Emissionsanstiegen in Entwicklungs- und Schwellenlndern wie China, Russland oder Indien wird die Emissionsentwicklung in der EU oder anderen Industrielndern weiterhin eine untergeordnete Rolle spielen, wie die folgende Abbildung 5 zeigt. Wrde der CO2-Aussto in den OECD-Lndern bis 2050 tatschlich um 83 % gesenkt werden, wie es der nach den US-Kongressabgeordneten Waxman und Markey benannte Plan vorsieht, knnte der knftige Anstieg der globalen Emissionen allenfalls moderat gedmpft werden, wie Abbildung 5 zeigt. Der Emissionspfad ohne Minderungen der OECD-Lnder, wie sie der Waxman-Markey-Plan vorsieht, entspricht dabei dem wirtschaftsorientierten A1-Szenario des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC 2010), das eine zunehmende Globalisierung unterstellt. Gem dem A1-Szenario dreht sich der Trend zu hheren weltweiten Emissionen erst im Jahr 2070 um. Hauptursache dafr ist der unterstellte Rckgang der Weltbevlkerung. Kurzum: Selbst wenn die EU zusammen mit allen anderen OECDLndern ihre CO2-Emissionen im Laufe der nchsten Jahrzehnte auf Null zurckfhren wrde, htte dies auf den globalen CO2-Aussto lediglich eine sehr beschrnkte Wirkung. Im Klartext: Ohne drastische Einschrnkungen der knftigen Pro-Kopf-Emissionen in den prosperierenden Schwellenlndern, welche bislang noch relativ niedrig aus-

Der geringe Effekt der Treibhausgasminderungspolitik der EU

fallen, ist der Anstieg der weltweiten Emissionen in Zukunft kaum zu dmpfen, geschweige denn, dass der globale Treibhausgasaussto gegenber dem heutigen Niveau gesenkt werden kann.

Knftiger CO2-Aussto im A1-Szenario des IPCC (2010) und bei Umsetzung des Waxman-Markey-Plans
Globale Emissionen A1 IPCC OECD-1990 Emissionen A1 IPCC

Abbildung 5

Globale Emissionsreduktionen Waxman-Markey OECD-1990 Emissionsreduktionen Waxman-Markey

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090

117

Mrd. Tonnen CO2 (Gt CO2)

Quelle: Authors Calculations and IPCC (2001) | Special Report on Emissions Scenarios, Intergovernmental Panel on Climate Change.

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

3. Kontraproduktive internationale Rckwirkungen


Die einseitigen Bemhungen der Kommission zur Treibhausgasminderung knnen nicht zuletzt auch deshalb wenig zur Dmpfung des weltweiten Emissionsanstiegs beitragen, weil sie kontraproduktive internationale Rckwirkungen haben knnen (Bhringer 2010:58). So knnten Lnder ihre Minderungsanstrengungen nach den Erkenntnissen der umweltkonomischen Literatur zurcknehmen, wenn sich eine Nation oder eine Staatengemeinschaft wie die Europische Union weithin erkennbar und mit hoher Glaubwrdigkeit auf verstrkte Anstrengungen zur Emissionsvermeidung festlegt (Beirat BMF 2010:14). Denn: Je strker eine Staatengemeinschaft wie die EU zur Dmpfung des Anstiegs oder gar Senkung der weltweiten Emissionen beitrgt, desto kleiner werden die Vorteile eines anderen Staates aus dessen eigenen Minderungsanstrengungen (Beirat BMF 2010:16). In anderen Worten: Der Grenznutzen der Vermeidungsmanahmen der brigen Staaten nimmt mit den zunehmenden EU-Bemhungen ab. Bei sinkendem Grenznutzen ist es folglich fr die Nicht-EU-Staaten reizvoll, ihre eigenen Anstrengungen infolge der EU-Ambitionen einzuschrnken. Andere Lnder profitieren daher in doppelter Hinsicht von den Anstrengungen der EU. Zum einen steigt deren Wohlfahrt in unmittelbarer Weise durch die verstrkten Emissionsminderungen der EU-

119

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Lnder, falls diese berhaupt einen positiven Effekt auf das Weltklima haben. Zum anderen sinken infolge der verstrkten Vermeidungsanstrengungen der EU die Klimaschutzkosten der brigen Staaten, wenn diese ihre Emissionsminderungsmanahmen entsprechend zurckschrauben. Kurzum: Die nderung in ihrem Kosten-Nutzen-Kalkl fhrt dazu, dass die Nicht-EU-Lnder ihre Treibhausgasminderungspolitik tendenziell weniger restriktiv bzw. ambitioniert ausgestalten knnten als ohne die EU-Anstrengungen, sodass die Nicht-EU-Lnder ihre 120 Treibhausgasvermeidungskosten reduzieren knnten (Hoel 1991, Warr 1993). Die Wirkung der Selbstverpflichtung, die sich die Kommission durch die Verkndung des 20-%-Ziels auferlegt hat, besteht somit in einer als Crowding-Out bezeichneten Verdrngung der Vermeidungsanstrengungen anderer Lnder. Unter sehr plausiblen Annahmen kann dies zu einem teilweisen oder gar nahezu gnzlichen Ausgleich der durch die EU bewirkten Emissionsreduktionen fhren (Beirat BMF 2010:14). Wenn folglich die Kommission eine einseitige Selbstverpflichtung zu hohen Emissionsminderungen eingeht, mag sie darauf hoffen, damit ein positives Beispiel zu setzen, dem andere Lnder folgen. In einer realen Welt, in der die Emissionen aller Lnder durch deren individuelles Kosten-Nutzen-Kalkl bestimmt sind, ist dies jedoch eine fromme Hoffnung (Beirat BMF 2010:14). Es besteht vielmehr die groe Gefahr, dass andere Lnder durch die starke Vorreiterrolle der EU nicht mehr, sondern weniger Anstrengungen zur Verringerung der globalen Emissionen unternehmen werden. Die kurzfristigen Wohlfahrtswirkungen einer solchen Vorreiterpolitik sind eindeutig: Die Wohlfahrt in der sich selbst verpflichtenden EU sinkt, whrend sich die Wohlfahrt aller anderen Lnder zumindest auf kurze Sicht erhht (Beirat BMF 2010:14). Bei einer unilateralen Minderungspolitik der EU kommt es insbesondere zu Verlagerungen der Emissionen in Lnder ohne Emissions-

Kontraproduktive internationale Rckwirkungen

beschrnkungen (Hoel 1991, Felder, Rutherford 1993), ein Effekt, der unter dem Begriff Emissions oder Carbon Leakage bekannt ist. Darunter versteht man das Phnomen, dass die einseitige Belastung der energieintensiven europischen Industrie zu Erhhungen der Emissionen in Lnder auerhalb der EU fhren, in denen keine vergleichbaren Klimaschutzkosten anfallen. Dadurch stehen den Emissionssenkungen in Europa erhhte Emissionen im Nicht-EU-Ausland gegenber (OliveiraMartins et al. 1992). Dafr gibt es drei Grnde: Erstens kann es zu Standortverlagerungen umwelt- und energieintensiver Industrien ins Nicht-EU-Ausland kommen. Kritiker halten dem entgegen, dass Umweltregulierung nur einer von vielen Standortfaktoren wre, rumen die Mglichkeit der Standortverlagerung jedoch ein (Hentrich, Matschoss 2006:51). Zweitens knnen Importe umweltintensiver Gter die Produktion in Europa verdrngen. Dies drfte nach den Ergebnissen einer empirischen Studie von Demailly und Quirion (2006) beispielsweise bei Zement in nicht unerheblichem Mae der Fall sein. Drittens knnte ein substantieller Nachfragerckgang in Lndern mit starken Emissionsminderungen zu weltweit geringeren Energiepreisen fhren, sodass postwendend die Nachfrage nach fossilen Energierohstoffen in den brigen Lndern steigt (Bhringer 2010:58). Um diese kontraproduktiven Rckwirkungen abzuschwchen, kann es sinnvoll sein, energie- und handelsintensive Industrien weniger stark zu belasten, konstatieren Bhringer und Schwager (2003:213), so wie dies etwa im Zusammenhang mit der Erhebung der Stromsteuer in Deutschland bislang geschieht. Auch die Kommission hat die Relevanz des Leakage-Effekts erkannt und wird die Unternehmen der handels- und zugleich energieintensiven Industriesektoren von der Verpflichtung der Ersteigerung der von ihnen bentigten Zertifikate ab dem Jahr 2013 teilweise ausnehmen. Unter die Ausnahmenregelungen fallen diejenigen Sektoren, bei denen die durch den Emissionshandel verursachten zustzlichen Energiekosten mindes121

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

tens 5 % der Bruttowertschpfung betragen und deren Handelsintensitt17 zugleich ber 10 % liegt. Als vom Carbon Leakage besonders betroffen und deshalb ebenfalls ausgenommen gelten sodann diejenigen Sektoren, fr die bereits eines dieser beiden Kriterien bei ber 30 % liegt. Bei diesen Ausnahmeregelungen ist allerdings zu beachten, dass sie die so identifizierten Unternehmen nicht vollstndig von den CO2-Kosten entlasten. Vielmehr erhalten die energieintensiven Unternehmen, die sich erwiesenermaen im internationalen Wettbewerb 122 behaupten mssen, in der kommenden Handelsperiode (2013 2020) eine Gratiszuteilung der Zertifikate lediglich in einer Hhe, die sich nach einem sektorspezifischen Benchmark bemisst (BMU 2008). Zur Festlegung der EU-einheitlichen Benchmarks werden jeweils die effizientesten 10 % der Anlagen einer Branche in der EU betrachtet. Jene Unternehmen aber, die bei weitem nicht zu den 10 % der effizientesten ihrer Branche gehren, knnten trotz Gratiszuteilung in Hhe des Benchmarks mit erheblichen Kosten infolge des Erwerbs der darber hinaus bentigten Zertifikate konfrontiert sein. Eine allzu ambitionierte unilaterale Klimapolitik, die in Zukunft immer strengere Klimaschutzziele verfolgt, kann schlielich auch dazu fhren, dass fossile Energieressourcen schneller gefrdert werden, weil die Rohstoffanbieter befrchten knnten, dass infolge knftig verstrkter Klimaschutzbemhungen die Nachfrage und damit die Preise nach Energierohstoffen fallen. Nach dem grnen Paradoxon von Sinn (2008:140) knnte so der weltweite Aussto an Treibhausgasen paradoxerweise sogar hher ausfallen als ohne Klimaschutzbemhungen.

17 Die Handelsintensitt ist die Summe aus Importen und Exporten dividiert durch die Summe aus dem in der EU erzielten Umsatz und den Importen (BMU 2008).

Kontraproduktive internationale Rckwirkungen

4. Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU


Auch wenn die Klimapolitik der Kommission nach den vorangehenden Erluterungen im weltweiten Mastab wenig oder gar Kontraproduktives bewirkt, stellt sich die Frage nach der Kosteneffizienz der einseitigen EU-Politik. An der Kosteneffizienz lsst sich aber vor allem aus folgenden Grnden zweifeln (Bhringer 2010:63): Erstens sind Mehrkosten dadurch vorprogrammiert, dass neben dem im Jahr 2005 eigens zum Zwecke der Treibhausgasminderung etablierten Klimaschutzinstrument des Handels von CO2-Emissionszertifikaten eine Vielzahl von sich berlagernden Regulierungsinstrumenten in der EU zum Einsatz kommen, obwohl laut umweltkonomischer Literatur die Minderung von Treibhausgasen mit dem Emissionshandel auf kurze Sicht zu den geringsten gesamtwirtschaftlichen Kosten erreicht werden kann: Durch dieses Klimaschutzinstrument knnen Emissionsminderungsziele nicht nur kologisch treffsicher, sondern zumindest in statischer bzw. kurzfristiger Betrachtungsweise auch konomisch effizient realisiert werden (Bonus 1998:7). Zweitens entstehen auch dadurch erhebliche Mehrkosten, dass der Emissionshandel bislang auf die Europische Union begrenzt ist (Nordhaus 2009:50). Eine Ausweitung des EU-Emissionshandelssystems auf weitere Regionen, welche insbesondere die grten Emitten-

123

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

ten wie die USA und China einschlieen, wrde die Vermeidung ein und derselben Emissionsmenge zu gnstigeren Kosten erlauben, da mit Hilfe dieses Instrumentes die Emissionen dort gemindert werden, wo es am kostengnstigsten ist (Bhringer 2010:64). Mit einer internationalen Ausweitung des Emissionshandels sollte sich die Anzahl an zur Verfgung stehenden kostengnstigen Vermeidungsoptionen vergrern. Im Ergebnis fhrt dies zu einer Senkung der Kosten fr die Erreichung einer bestimmten Emissionsminderung. Zu einer Ausweitung des EU-Emissionshandelssystem auf einen 124 weltweiten Handel besteht aber wenig Hoffnung, da dies ein weltumspannendes klimapolitisches Abkommen voraussetzt. Die Aussichten auf den Abschluss eines wirkungsvollen internationalen Klimaabkommens mit vlkerrechtlich bindenden Minderungszielen der bedeutendsten Emittenten sind allerdings sehr schlecht (Beirat BMF 2010:7), wie im nchsten Abschnitt erlutert wird. Ein Hauptgrund dafr ist, dass es keine Weltregierung gibt und es wenig wahrscheinlich ist, dass es eine solche jemals geben wird. Drittens ist die Europische Union trotz der als positiv hervorzuhebenden Etablierung und Weiterentwicklung des Emissionshandels noch weit von einer kohrenten Klimapolitik entfernt (Bhringer 2010:66). Dies ist vorwiegend dem Umstand geschuldet, dass in den Emissionshandel bislang nur der Stromerzeugungssektor und die energieintensiven Produktionsbetriebe einbezogen sind, welche zusammen fr etwa 40 % der EU-weiten CO2-Emissionen verantwortlich sind. Andere Bereiche wie der Verkehrssektor oder die Sektoren der privaten Haushalte oder der Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsunternehmen sind hingegen nicht in den Emissionshandel integriert. Anstatt den Emissionshandel auf andere Bereiche auszuweiten, besteht in der Europischen Union die Tendenz, jeden Sektor spezifisch zu regulieren, um so das EU-weite Minderungsziel zu erreichen. Dies hat erhebliche Effizienzverluste zur Folge (Bhringer et al. 2005).

Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU

So ist im Bereich des privaten Pkw-Verkehrs knftig ein spezifischer Emissionsstandard das von der Kommission prferierte Regulierungsinstrument (Frondel, Schmidt 2008:330). Mit der EU-Verordnung 443/2009 ist ab 2012 fr Neuwagen ein zulssiges Hchstma an spezifischen CO2-Emissionen je Kilometer vorgeschrieben, das mit der Masse des Fahrzeugs ansteigen darf (Frondel, Schmidt 2009:179). Mit dieser Art der Regulierung sind CO2-Vermeidungskosten verbunden, die zwischen 475 und 950 Euro je Tonne CO2 liegen knnen (Frondel, Schmidt, Vance 2010), whrend der CO2-Zertifikat-Preis im Rahmen des Emissionshandels bislang noch nicht ber 30 Euro je Tonne hinausging. Die hohen Vermeidungskosten, die mit dieser Regulierung verbunden sein knnen, gehen bei einer zwar weitgehend unbekannten, aber definitiv endlichen Zahlungsbereitschaft der Bevlkerung fr Klima- bzw. Umweltschutz unmittelbar zu Lasten anderer, kostengnstigerer Treibhausgasvermeidungsmanahmen. Der Existenz des Emissionshandels zum Trotz gibt es zustzlich dazu eine Vielzahl von Manahmen und Politikinstrumente, zu deren Rechtfertigung die Kommission die Verringerung des Treibhausgasausstoes zumindest als eines von mehreren Motiven angibt. An erster Stelle sind dabei Richtlinien zur Steigerung der Energieeffizienz sowie zum Ausbau des Einsatzes von erneuerbaren Energietechnologien zu nennen. Damit sollen die im Energie- und Klimaschutzpaket genannten 20-20-20-Ziele erreicht werden. Dabei stellt die Minderung der Treibhausgasemissionen um 20 % gegenber 1990 eines der Ziele fr das Jahr 2020 dar, whrend die Ausweitung des Beitrags der erneuerbaren Energietechnologien zur Deckung des Primrenergieverbrauchs in der EU auf 20 % bis 2020 sowie die Steigerung der Energieeffizienz um 20 % gegenber dem Weiter-wie-Bisher die brigen Zielmarken sind. Zu dem Bndel an Regulierungen zur Erreichung dieser Ziele zhlt nicht zuletzt auch das am 1. September 2009 erlassene sukzessive Verbot des Verkaufs herkmmlicher Glhbirnen, das bis sptestens 31. Au125

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

gust 2012 den Verkauf smtlicher Arten von Glhbirnen in der EU verbietet (EU-Verordnung 244/2009) und daher unter dem Begriff Glhbirnenverbot firmiert. Dieses Verbot wird von der Kommission vor allem mit zwei Argumenten gerechtfertigt (Frondel, Lohmann 2010). Erstens wrden energieeffiziente Energiesparlampen den privaten Haushalten und brigen Stromverbrauchern helfen, Strom und damit Kosten zu sparen, sodass deren Stromrechnungen signifikant sinken. Frondel, Lohmann (2010) halten dem entgegen, dass die Verwendung von Energiesparlampen zwar bei hufiger Nutzung groe Kostenvor126 teile aufweist. Bei sehr geringen Nutzungszeiten, wie dies etwa bei der Keller- und Dachbodenbeleuchtung der Fall ist, erleiden die Verbraucher durch dieses Verbot aber wirtschaftlichen Schaden. Allein aus diesem Grund ist das generelle Glhbirnenverbot der EU-Kommission unangebracht und sollte wieder zurckgenommen werden. Mit den Einsparungen an Strom infolge des Glhbirnenverbots kann nach Auffassung der Kommission zweitens der Aussto an Treibhausgasen verringert werden, der mit der konventionellen Erzeugung von Strom auf Basis fossiler Brennstoffe wie Kohle oder Gas verbunden ist. Tatschlich aber ist der Nettoeffekt dieses Verbotes bei einer Koexistenz mit dem 2005 etablierten Emissionshandel gleich Null, ebenso wie bei allen anderen Manahmen, die auf eine Absenkung des Stromverbrauchs und des damit verbundenen CO2-Ausstoes abzielen: Da der Emissionshandel eine bindende Obergrenze fr die CO2-Emissionen vorgibt, knnen mit Manahmen wie etwa dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) zur Frderung alternativer Stromerzeugungstechnologien in Deutschland keinerlei weitere Einsparungen erzielt werden (Frondel, Ritter, Schmidt 2008:4201). Die via EEG gefrderte Stromerzeugung sorgt zwar fr geringere Emissionen im deutschen Stromsektor, weshalb die Zertifikatpreise niedriger ausfallen als ohne EEG. Dadurch werden jedoch Vermeidungsmanahmen in anderen am Emissionshandel beteiligten Sektoren nicht ergriffen, weil es kostengnstiger ist, stattdessen Zertifikate

Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU

zu kaufen. Andere Stromerzeugungssektoren in der EU sowie die Industriesektoren, die in den Emissionshandel eingebunden sind, weisen folglich hhere Emissionen auf und gleichen so die Emissionseinsparungen, die im deutschen Stromerzeugungssektor durch das EEG ausgelst werden, gnzlich aus. Im Ergebnis ergibt sich lediglich eine Emissionsverlagerung, der durch das EEG bewirkte CO2-Einspareffekt ist aber de facto Null (BMWA 2004:8, Morthorst 2003). So kann es sich bei einem starken Ausbau der erneuerbaren Energien in der EU und den damit verbundenen signifikanten den CO2-Preis senkenden Wirkungen gerade fr die Betreiber alter Kohlekraftwerke eher lohnen, ihre wenig effizienten, emissionsintensiven Anlagen weiterzubetreiben, als den Anteil der Erneuerbaren weiter zu steigern. Durch die Regulierungsberlagerung kommt es somit sogar zu paradoxen Folgen (Bhringer 2010:69). Letztlich werden vergleichsweise kostengnstige Manahmen nicht ergriffen, die in der kontrafaktischen Situation ohne ein deutsches EEG und mit den in den brigen EU-Staaten existierenden Instrumenten zur Frderung erneuerbarer Energietechnologien umgesetzt worden wren. Stattdessen wird gerade mit der Solarstromproduktion die teuerste aller derzeit in der Diskussion befindlichen Technologien zur Vermeidung von CO2-Emissionen umgesetzt (Abbildung 6). So taxieren Frondel, Ritter, Schmidt, Vance (2010a:119) die mit der Frderung der Photovoltaik in Deutschland einhergehenden Vermeidungskosten auf mehr als 600 Euro je Tonne CO2. Die Internationale Energieagentur geht sogar von einem hheren Wert von rund 1.000 Euro je Tonne aus (IEA 2007:74). 127

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Emissionsvermeidungskosten verschiedener technologischer Manahmen


700 600 500 Euro pro Tonne CO2 400 300 200 100 0 100 200
ie (E ) PR DK er ftw ra k So la e rth rm ie in dk er ftw ra z ffi i k Di e l se -P m kw m m g un i fiz EF H Be n zin -P kw G e th eo rm ie
7 5 75 34 29 21 113 37 52 91 102 190 254 415 326

Abbildung 6

585 540

611

420

128

215

Ke

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u -G as

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ik ffe lta to vo fts o ra ot ok Ph Bi

Quelle: Fahl (2006)

Als Folge davon summieren sich die realen Nettokosten fr alle zwischen 2000 und 2009 in Deutschland installierten Photovoltaikmodule auf rund 52,3 Mrd. Euro (Frondel, Ritter, Schmidt, Vance 2010b:4051). Dies konterkariert das Prinzip des Emissionshandels, den Treibhausgasaussto dort zu verringern, wo es am kostengnstigsten ist, bzw. die Treibhausgase mit den kosteneffizientesten Technologien zu reduzieren. Diese theoretische Argumentation wird durch die numerische Analyse von Traber und Kemfert (2009) fr Deutschland untermauert. Danach ndert sich der CO2-Aussto auf europischer Ebene

Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU

kaum, obwohl die Emissionen im deutschen Stromerzeugungssektor durch das EEG um 11 % reduziert werden. Der Grund dafr ist, dass die Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Technologien in Deutschland die Dringlichkeit der Emissionsreduktion in den brigen EU-Lndern verringert, indem die EU-weit geltenden Preise fr CO2-Zertifikate gegenber einer Situation ohne ein deutsches EEG um 15 % niedriger ausfallen (Traber, Kemfert 2009:169). Nun wird hufig argumentiert, man knne die kologische Unwirksamkeit des EEG bzw. des EU-weiten Ausbaus der Erneuerbaren dadurch beheben, dass das Emissionsbudget beim Emissionshandel um die zu erwartenden CO2-Minderungsbeitrge infolge des Ausbaus der regenerativen Stromerzeugung reduziert wird (Diekmann, Kemfert 2005; Kemfert, Diekmann 2009). So sei in der EU-weit geltenden Emissionsobergrenze fr 2020 der CO2-senkende Einfluss des Zubaus regenerativer Stromerzeugungstechnologien bercksichtigt worden (COM 2008) und der Ausbau erneuerbarer Energien htte daher sehr wohl eine CO2-senkende Wirkung. Diese Argumentation ist unzutreffend, da es allein das Instrument des Emissionshandels ist, das die Einhaltung der Emissionsobergrenze (Cap) garantiert. Diese Obergrenze wrde auch dann eingehalten, wenn auf den weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien in smtlichen EU-Lndern verzichtet wrde zugegeben eine wenig wahrscheinliche Entwicklung. Dennoch verdeutlicht diese berlegung, dass es allein das Instrument des Emissionshandels ist, das eine Senkung der Treibhausgasemissionen bewirkt (Hder 2010:14). Dieser kaum bestreitbaren Tatsache wird hufig entgegengehalten, dass es gerade die Frderung der erneuerbaren Energien ist, die weit niedrigere zuknftige Obergrenzen im EU-Emissionshandel erlauben wrde als andernfalls. Dieses Argument ist wenig stichhaltig, da die EU-Lnder sich mit weitaus weniger Subventionen, als die Frderung der erneuerbaren Energien verschlingt, in die Lage versetzen knnten, niedrige knftige Emissionsobergrenzen einzuhalten. 129

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Der Weiterbetrieb der Kernkraftwerke in Deutschland, die nach geltendem Gesetz bereits nach 32 Jahren Laufzeit abgeschaltet werden sollen, obwohl die technische Lebensdauer bei 60 Jahren und mehr liegt, wre nur eines von vielen Beispielen, wie man auf kostengnstige Weise strengere Emissionsgrenzen anstreben knnte. In diesem Beispiel wren die volkswirtschaftlichen Kosten sogar negativ: Die Wohlfahrt in der EU und vor allem in Deutschland wrde zweifellos gesteigert (Energieprognose 2009). Kontrr dazu erweisen sich zustzliche Politiken zur Frderung erneuerbarer Energien als besonders teu130 er: Bhringer et al. (2009a) wiesen darauf hin, dass sich die Kosten fr die Treibhausgasminderung in der Europischen Union durch solche Politikmanahmen sogar verdoppeln knnen. Ein weiteres Beispiel fr ein ebenfalls den Emissionshandel berhrendes Instrument sind Stromsteuern. Eine solche wurde in Deutschland unter dem Begriff kosteuer im Jahr 1999 eingefhrt. Unternehmen, die sowohl Stromsteuern bezahlen als auch dem Emissionshandel unterliegen, vermeiden ineffizient viel (Bhringer 2010:68). Dadurch subventionieren sie indirekt die Unternehmen solcher EU-Lnder, die ebenfalls in den Emissionshandel eingebunden sind, aber nicht einer Stromsteuer unterworfen sind. Auch hier gilt: Da die Gesamtemissionen im EU-Emissionshandel gedeckelt sind, haben zustzliche Strom- oder CO2-Steuern keinen CO2-senkenden Effekt (Bhringer 2010:68).18 Dies gilt ebenso fr alle weiteren Instrumente, die auf eine Senkung des Stromverbrauchs in den EU-Lndern abzielen. Dazu gehren in Deutschland etwa das Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz, das den Kauf energieeffizienter Stromgerte strkt, die Frderung der

18 Dementsprechend sind die Vermeidungskosten je eingesparter Tonne CO2 im Prinzip unendlich hoch, da ungeachtet der Hhe der Kosten, die durch die einzelnen Manahmen den Verbrauchern auferlegt wird, der CO2-Einspareffekt Null ist und bei der Berechnung der spezifischen Vermeidungskosten je Tonne CO2 durch Null dividiert werden msste.

Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU

Kraft-Wrme-Kopplung (KWK) via KWK-Gesetz oder das Energiebetriebene-Produkte-Gesetz, das ineffiziente Gerte vom Markt ausschliet. Infolge der gleichzeitigen Existenz des Emissionshandels sind diese Gesetze ebenso nutzlos im Hinblick auf Treibhausgaseinsparungen (Hder 2010:17) wie der in Italien und Grobritannien etablierte Handel mit sogenannten weien Zertifikaten, mit dem Stromeinsparungen erreicht werden sollen. Aber selbst wenn es keinen CO2-Emissionshandel gbe, wren Weie-Zertifikate-Systeme nicht das Instrument 1. Wahl: Jede Politik, die pauschal an der Nachfrage nach Energie ansetzt, um Umweltexternalitten zu verringern, ohne dabei den mit dem jeweiligen Energietrger verbundenen spezifischen Umwelteffekten Rechnung zu tragen, ist ineffizient (Mennel, Sturm 2009:27). Tatschlich sind solche auf den Emissionshandel aufgesattelten Instrumente wie auch technologie-spezifische Frderungen, allen voran die Subventionierung der Erneuerbaren, nicht nur ineffektiv bzw. kologisch berflssig. Sie sind aus konomischer Sicht sogar kontraproduktiv, da Klimaschutz damit unntig teuer wird (Hder 2010:15). Die Frderung alternativer Technologien zur Produktion grnen Stroms, welche in Europa mit vielen Milliarden Euro im Jahr untersttzt wird allein in Deutschland betrugen die Einspeisevergtungen fr grnen Strom im Jahr 2009 rund 10 Mrd. Euro (Schiffer 2010:83) , muss sich daher aus anderen Grnden rechtfertigen. Bedauerlicherweise darf man wegen der massiven finanziellen Belastungen durch die Erneuerbaren-Politik der Kommission keine positive Auswirkungen auf Beschftigung erwarten (Frondel, Ritter, Schmidt, Vance 2010b:4055). So gehen mit den hheren Strompreisen infolge der Frderung der erneuerbaren Energien, etwa durch das deutsche Erneuerbaren-Energie-Gesetz (EEG), Kaufkraftverluste von privaten Haushalten einher. Zusammen mit dem Entzug von Investitionskapital bei den industriellen Stromverbrauchern bewirkt dies negative Arbeitsplatzeffekte in anderen Sektoren. Indem die Budgets 131

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

der industriellen Verbraucher durch hhere Strompreise geschmlert werden, stehen vor allem weniger Mittel fr alternative und profitablere Investitionen zur Verfgung. Daher ist zu bezweifeln, ob die Arbeitsplatzeffekte des deutschen EEG im Saldo tatschlich positiv ausfallen knnen (Frondel, Ritter, Schmidt, Vance 2010a:123). Demnach ist es nicht weiter verwunderlich, dass sich in der Vergangenheit zahlreiche Studien skeptisch in Bezug auf positive Nettobeschftigungseffekte der Frderung erneuerbarer Energien in Deutschland uerten. So konstatiert das Institut fr Wirtschaftsforschung in 132 Halle, dass bei Bercksichtigung der Investitionskosten bzw. der Verdrngung der privaten Verwendung der Investitionsmittel praktisch keine Beschftigungseffekte mehr festgestellt werden knnten (IWH 2004:72). hnlich uerten sich Fahl, Kster und Ellersdorfer (2005), Pfaffenberger (2006) und das RWI (2004) bzw. Hillebrand et al. (2006). In jedem Falle sind die durch die Frderung erneuerbarer Energien geschaffenen Bruttoarbeitspltze teuer erkauft. So erforderte die Schaffung von 50.000 grnen Jobs in Spanien Ausgaben von 28,7 Mrd. Euro (lvarez et al. 2009:24). Pro Arbeitsplatz sind das 574.000 Euro. hnlich hohe Subventionen werden in Deutschland fr jeden Arbeitsplatz in der Photovoltaikbranche bezahlt. Auf Basis der Nettokosten von rund 17,4 Mrd. Euro fr alle im Jahr 2009 installierten Anlagen (Frondel, Ritter, Schmidt, Vance 2010b:4051) lgen die Subventionen pro Kopf bei rund 290.000 Euro, wenn man von 60.000 Beschftigten im deutschen Photovoltaiksektor ausgeht (BSW 2009). Diese Ergebnisse sind nicht weiter berraschend, schlielich ist der komparative Vorteil der Politik nicht unbedingt in der unmittelbaren Schaffung von Arbeitspltzen zu vermuten. So wrde man eher dem Markt, welcher die wettbewerbsfhigen konventionellen Stromerzeugungstechnologien begnstigen wrde, als der Politik, die sich als Frderer ineffizienter grner Technologien bettigt, zutrauen, fr insgesamt mehr Beschftigung und somit eine grere Wohlfahrt zu sorgen.

Mangelnde Kosteneffizienz der Treibhausgasminderungspolitik der EU

Tatschlich sollte der Handlungsschwerpunkt der Politik nicht in der Schaffung von Arbeitspltzen liegen, sondern in der Gestaltung gnstiger Rahmenbedingungen, welche die mglichst kostengnstige Produktion von Gtern und Dienstleistungen erlauben. Zu diesen Rahmenbedingungen gehrt die allgemeine Frderung der Erforschung und Entwicklung neuer Produktionsmethoden, bei denen weniger Ressourcen an Energie, Umwelt, Kapital oder auch an Arbeit eingesetzt werden, um denselben Output zu erzeugen wie mit den bestehenden Technologien. Indem die frei werdenden Ressourcen fr andere Zwecke verwendet werden knnen, kann so der Lebensstandard der Bevlkerung gesteigert werden. Die von der Kommission mit der Steigerung des Anteils der Erneuerbaren am Energiemix beabsichtigte Technologiefrderung ist in dieser Hinsicht allerdings wenig erfolgreich, wie in Abschnitt 7 dargestellt wird. 133

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

5. Schlechte Chancen fr ein globales Klimaabkommen zur Treibhausgasminderung


Nationale Klimapolitiken zur Senkung von Treibhausgasen sehen sich einem fundamentalen Dilemma ausgesetzt19: Die Brger eines einzelnen Landes, welche von dessen Regierung die vollen Kosten einer einseitigen Minderungspolitik aufgebrdet bekommen, profitieren nur zu einem geringen Teil von dieser Klimapolitik, falls denn diese Minderung der Treibhausgase berhaupt die globale Erwrmung signifikant beeinflussen kann. Der weit berwiegende Nutzen einer solchen Politik fllt im Ausland an (Beirat BMF 2010:8). Aus diesem Grund haben einzelne Lnder in der Regel nur geringe Anreize20, erhebliche Kosten fr Treibhausgasminderungen aufzuwenden, da diese wegen der weltweiten Auswirkungen des Ausstoes von Treibhausgasen allen zu Gute kommen, aber im weltweiten Mastab

135

19 Das Dilemma wurde von Hardin (1968) als Tragedy of Commons bezeichnet. Damit gemeint ist die Tragik der Allmende- bzw. ffentlichen Gter, die allen zur Verfgung stehen, dadurch keinen Preis haben und daher unter bernutzung leiden. 20 Nur wenige Lnder beteiligen sich freiwillig an der Vermeidung von Emissionen (Beirat BMF 2010:11). Dass ein Land zu dieser Gruppe gehrt, ist umso wahrscheinlicher, je grer und bevlkerungsreicher das Land ist, je wohlhabender das Land ist, je niedriger die Kosten der Emissionsvermeidung fr dieses Land sind, je dramatischer die Vernderung des Klimas fr das Land negativ zu Buche schlgt und je bedeutender und politisch einflussreicher die kologiebewegung in einem Land ist.

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

wenig bewirken (Abschnitt 2). Im Gegenteil: Ein einzelnes Land hat vielmehr den Anreiz, sich als Trittbrettfahrer zu verhalten (Weimann 1994:73) und nichts zu tun, um ohne eigenen Kostenaufwand von den Anstrengungen der anderen Lnder zu profitieren. Die zentrale Herausforderung ist daher, einen Weg zu finden, mit dem es gelingen kann, Staaten vom Trittbrettfahrerverhalten abzubringen und die Chancen fr das Zustandekommen eines Klimaabkommens auf globaler Ebene, mit dem sich nahezu alle Staaten oder zumindest smtliche bedeutenden Emittenten, Treibhausgasrestriktionen 136 auferlegen, zu erhhen. Aufgrund des Fehlens einer Weltregierung, die ein Trittbrettfahrerverhalten wirksam sanktionieren knnte (Weimann 1994:73), welche es aber mit Sicherheit niemals geben wird, besteht internationale Klimapolitik allerdings allein aus freiwilligem Engagement. Dabei stellt sich die Frage, welche Rolle Kooperationen einzelner Lnder spielen knnen, um die Teilnahmebereitschaft der brigen Lnder an einem globalen Klimaabkommen zu beeinflussen. Kooperationen einer Teilgruppe von Lndern, etwa der 27 EU-Mitgliedstaaten, knnen fr die einzelnen Teilnehmerstaaten durchaus attraktiv und konomisch rational sein, wie an dem folgenden Beispiel erlutert werden soll. Nehmen wir vereinfachend an, dass sich die 27 EUStaaten dazu verpflichten, jeweils dieselbe Emissionsmenge zu vermeiden. Diese Verpflichtung lohnt sich fr ein einzelnes EU-Mitglied genau dann, wenn seine Emissionsminderungskosten geringer sind als der Nutzen, den die 27-mal so hohe Emissionsminderung, zu der sich die Partnerlnder via Vertrag verpflichtet haben, stiftet.21 Man wrde meinen, dass die Teilnahme eines Landes an einem solchen Kooperationsvertrag

21 Die vereinfachende Annahme, dass alle Lnder sich zur selben Minderungsmenge verpflichten, ist irrelevant. Tatschlich spielt es fr das Kosten-Nutzen-Kalkl eines Landes, das sich zu einer bestimmten Emissionsminderung verpflichtet, offenkundig keine Rolle, wie die Verteilung der Minderungsverpflichtungen auf die brigen Lnder ausfllt, solange die gesamte Minderungsmenge dieselbe bleibt.

Schlechte Chancen fr ein globales Klimaabkommen zur Treibhausgasminderung

umso attraktiver ist, je mehr Kooperationspartner sich zu Minderungsanstrengungen verpflichten, da die eigenen Anstrengungen mit dem entsprechenden Vielfachen an Emissionsminderung belohnt werden. Auf den ersten Blick wrde man folglich erwarten, dass eine solche Kooperation einer Teilgruppe von Lndern die Chancen fr das Zustandekommen eines globalen Abkommens erhht, da man sich von dieser Kooperation eine frderliche Signalwirkung erhoffen knnte und die mit der Kooperation bernommene Vorreiterrolle sich positiv auf die Erweiterung des Teilabkommens zu einem globalen Abkommen auswirkt. Die Antwort der umweltkonomischen Literatur auf die Frage nach der Bedeutung von Teilkooperationen fr die Chancen eines weltweiten Klimaabkommens ist jedoch hchst ernchternd: Aus genau denselben Grnden, die in Abschnitt 3 dargestellt wurden und die dazu fhren, dass das bermige Engagement eines einzelnen Landes oder einer Staatengruppe wie der Europischen Union die Bereitschaft der brigen Lnder zur Emissionsminderung verringert, kann die Kooperationsbereitschaft der brigen Lnder durch eine Kooperation einer Teilgruppe von Staaten reduziert und so das Zustandekommen eines weltweiten Klimaabkommens sogar erschwert werden (Beirat BMF 2010:16), anstatt die Chancen auf ein solches zu verbessern. Denn: Je mehr ein Land oder eine Staatengruppe bereit ist zu tun und dies in einem Kooperationsvertrag zu manifestieren, desto attraktiver wird es fr die brigen Lnder, selbst weniger zu vermeiden und einem zu erheblichen Anstrengungen verpflichtenden Abkommen fernzubleiben, da der Grenznutzen der eigenen Anstrengungen mit den Bemhungen der Vorreiterlnder sinkt22. 137

22 In der konomischen Literatur berwiegt das rationale Kosten-Nutzen-Kalkl als Basis fr individuelle Entscheidungen. In anderen Sozialwissenschaften wie auch in Teilbereichen der konomik werden dagegen hufig Entscheidungen mit unvollstndiger Information oder beschrnkter Rationalitt betrachtet. > > |Fortsetzung der Funote am nchsten Seitenende|

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Das Abkommen einer Teilgruppe von Staaten, wie etwa die Selbstverpflichtung der EU-Staaten auf eine 20-%-Reduktion der Treibhausgase gegenber 1990, kann somit die Dynamik zuknftiger Verhandlungen ber ein weltweites Klimaabkommen negativ beeinflussen (Beirat BMF 2010:17): Das Vorwegmaschieren einer Teilgruppe von Lndern und die Einigung auf hohe Emissionsminderungsziele markieren in der Politik vielleicht einen herausragenden moralischen Sieg. Wenn es darum geht, das Weltklima im Rahmen eines globalen Umweltabkommens zu retten, ist diese Form des moralischen Han138 delns jedoch eher verfehlt. Sie kann eine effiziente Lsung, die ohne ein Vorwegmarschieren im Bereich des Mglichen gewesen wre, sogar verhindern. Die Zusammenarbeit einer Teilgruppe von Lndern ist jedoch nicht nur wenig hilfreich fr das Zustandekommen eines globalen Klimaabkommens. Nach der umweltkonomischen Literatur birgt dies sogar das Risiko einer erheblichen Umverteilung der Kosten zulasten der Lnder, die sich zur Kooperation bereit erklrt haben (Buchholz, Haslbeck, Sandler 1998, Konrad 2003). Die Kommission sollte daher diese Zusammenhnge und Wirkungsmechanismen bedenken, wenn es um die Frage geht, ob die Klimapolitik in den Hnden der einzelnen EU-Lnder bleiben oder zentral von Brssel aus koordiniert werden sollte. Whrend selbst eine koordinierte EU-Klimapolitik nur einen kleinen Beitrag zur globalen Emissionsminderung leisten kann (Abschnitt 2), werden die Chancen fr eine weltweit koordinierte Klimapolitik verringert, aber die Lasten fr die Emissionsminderung eher den

> Abweichungen in dieser Richtung per se lassen allerdings die Ineffizienz noch nicht verschwinden. > Wenn beispielsweise die Lnder ihre Vermeidungsanstrengungen in einem evolutionren Prozess statt ber vollstndig rationale Wohlfahrtsmaximierung bestimmen, bleiben Vorleistungen einzelner Lnder ebenfalls wirkungslos. Lnder imitieren in einem evolutionren Prozess erfolgreiche Strategien anderer Lnder; und erfolgreicher sind auch hier die Lnder, die nur geringe Vermeidungsanstrengungen leisten. Auch im evolutionren Prozess setzt sich die ineffizient niedrige Vermeidung durch (Beirat BMF 2010:10).

Schlechte Chancen fr ein globales Klimaabkommen zur Treibhausgasminderung

Mitgliedsstaaten aufgebrdet, wohingegen die brigen OECD-Staaten tendenziell eher entlastet werden (Beirat BMF 2010:14). Abgesehen davon, dass die Klimapolitik der Kommission eher kontraproduktiv wirkt, stehen die Chancen fr ein globales Klimaabkommen, das zu einer nennenswerten Verringerung der globalen Emissionen fhrt oder zumindest zu einer weitgehenden Stagnation, ohnehin denkbar schlecht, falls dieses Abkommen auf die Beschrnkung des Treibhausgasausstoes der Staaten mit dem umfangreichsten Treibhausgasaussto abzielt. So wird sich der weltweit grte Treibhausgasemittent China mit Sicherheit keinerlei Emissionsbeschrnkung unterwerfen wollen, wenn diese zulasten der wachsenden Prosperitt dieses Landes gehen wrde. Zu Recht wrde China stattdessen zuerst von denjenigen Lndern ihren substantiellen Tribut verlangen, die in der Vergangenheit vorwiegend fr den Anstieg der Treibhausgaskonzentration mageblich verantwortlich waren. Mit dem ebenso berechtigten Hinweis auf die geringe Effektivitt verweigert der zweitgrte Emittent, die USA, bereits heute einschneidende Vermeidungsmanahmen, falls Schwellenlnder wie China oder Indien sich nicht ebenfalls zu Minderungsanstrengungen verpflichten, die den knftigen Anstieg ihrer Emissionen deutlich dmpfen. Einen mglichen Ausweg aus diesem Dilemma, der nicht unmittelbar bei der Vermeidung von Emissionen ansetzt, prsentiert der folgende Abschnitt. 139

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

6. Erfolgstrchtigere Alternativen
Aussichtsreichere Alternativen zur Auferlegung von Emissionsrestriktionen bestehen in solchen Strategien und Politiken, bei denen die einzelnen Lnder in erster Linie selbst von den zu ergreifenden Manahmen profitieren und daher ein hohes Eigeninteresse an deren Umsetzung haben. Dazu gehren Anpassungsmanahmen an den Klimawandel, die wie der Bau von Deichen zum Schutz vor einem Anstieg des Meeresspiegels darauf abzielen, die Folgekosten der globalen Erwrmung zu reduzieren, und damit unmittelbar der Bevlkerung desjenigen Landes zugute kommen, das diese Manahmen durchfhrt. Zustzlich zu einer solchen Politik, deren Umsetzungsgrad vor allem im Ermessen des einzelnen Landes liegt, knnten sich Lnder in einem weltweiten Abkommen zu einer sukzessiven Erhhung ihrer Ausgaben fr die Forschung und Entwicklung (F&E) von Energieumwandlungs- und -speichertechnologien verpflichten.23 Mit derartigen F&E-Manahmen werden zwar nicht unmittelbar Treibhausgasminderungen erzielt. ber Zeitrume von einigen Jahrzehnten hinweg 141

23 Weil davon auszugehen ist, dass von den Frchten der F&E-Investitionen zum groen oder gar berwiegenden Teil die investierenden Lnder selbst profitieren, sollte das Trittbrettfahrerverhalten in Form von nicht investierenden Lndern geringer sein als bei Aktivitten zur Treibhausgasvermeidung. Allerdings ist zu konzedieren, dass einzelne Lnder deshalb zu wenig in F&E investieren knnten, weil Kosten und Nutzen dieser Investitionen zeitlich weit auseinander fallen knnen und der eigene Nutzen der F&E-Investitionen nicht korrekt bzw. zu niedrig eingeschtzt wird.

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

knnen F&E-Investitionen in revolutionre Technologien nichtsdestotrotz zu sehr hohen Treibhausgasminderungserfolgen fhren. Ein Beispiel fr eine solche Technologie ist die Kernfusion. Diese stellt eine CO2-freie Technologie zur Stromerzeugung dar, der ein groes Potential attestiert wird, langfristig in groem Umfang zu einer sauberen, versorgungssicheren und gefahrlosen Stromversorgung beizutragen (DPG 2010:122). Im Gegensatz zu Kernkraftwerken wrde der Betrieb von Fusionskraftwerken keine radioaktiven Abflle hinterlassen. Im Erfolgsfall des praktischen Einsatzes, den die Deutsche 142 Physikalische Gesellschaft bei der derzeitigen vergleichsweise geringen Forschungsfrderung fr die Mitte dieses Jahrhunderts erwartet (DPG 2010:122), knnte die europische Stromerzeugung bis 2100 allein auf Basis dieser Technologie wohl gnzlich emissionsfrei erfolgen. In Kombination mit den erneuerbaren Energietechnologien sowie mit der Kernkraft knnte so bereits ab der Mitte dieses Jahrhunderts eine weitgehende Dekarbonisierung des Stromerzeugungssektors Realitt werden, so wie dies von Deutschland heute bereits angepeilt wird, allerdings allein auf Basis von erneuerbaren Energietechnologien. Das Beispiel des experimentellen Reaktors ITER, dessen Bau in Sdfrankreich in weltweiter Zusammenarbeit begonnen wurde, zeigt, dass ein globales Abkommen ber Verpflichtungen der Lnder zu wachsenden F&E-Anteilen am jeweiligen Bruttoinlandsprodukt im Bereich des Mglichen liegt. Mit einem derartigen Abkommen ber Quoten zu F&EFrderausgaben fr Energieumwandlungs- und -speichertechnologien knnen auf lange Sicht negative externe Umwelteffekte verringert, aber auch die typischen positiven Spill-Over-Effekte von F&E-Aktivitten erzielt werden (Jaffe, Newell, Stavins 2002). Somit haben F&E-Ausgaben eine doppelte Dividende, eine Umwelt- und eine Technologiedividende, die zwar allen Lndern, aber in hohem Mae auch demjenigen Land zugutekommen, das diese Ausgaben finanziert. Im Erfolgsfall einer weitreichenden Diffusion einer Technologie profitieren davon insbesondere diejenigen Unternehmen, die diese Technologien vertreiben.

Erfolgstrchtigere Alternativen

Darber hinaus kann ein Land mit einer sukzessiven Steigerung seiner F&E-Ausgabenanteile ein chronisches Manko beseitigen. So fllt die von privaten Marktakteuren finanzierte Forschungsleistung tendenziell zu gering aus (Nelson 1959). Dabei liegt aus volkswirtschaftlicher Sicht ein Zuwenig an Forschung vor, wenn die Ausgaben geringer ausfallen als die daraus zu erwartenden Ertrge. Vor allem an der Finanzierung von Grundlagenforschung drften private Akteure ein sehr geringes Interesse zeigen, da bei dieser die Wahrscheinlichkeit fr die unmittelbare marktwirtschaftliche Nutzung von Forschungserfolgen relativ klein ist und die Erfolge in der Regel allen zugutekommen. In diesem Falle von Marktversagen ist es Aufgabe des Staates, die Forschungs- und Technologiefrderung voranzutreiben. Die staatliche Forschungs- und Technologiefrderung sollte allerdings ungezielt betrieben werden, da die Politik die zuknftig erfolgreichen Technologien nicht Jahrzehnte im Voraus identifizieren kann (Karl, Wink 2006:275-276). Von Hayek (1978) fhrt dies vor allem auf das Informationsdefizit des Staates zurck, der in der Regel nicht ber die notwendigen Informationen verfgt. Demnach sollte der Staat viele verschiedene Technologien gleichermaen frdern, nicht zuletzt auch deshalb, weil eine Bevorzugung einer Technologie, etwa aus industriepolitischen Motiven, zugleich immer auch eine Diskriminierung anderer technologischer Entwicklungen bedeutet (Kronberger Kreis 2009:34). Mit der hchst privilegierten EEG-Frderung der Photovoltaik, die in Deutschland mit Abermilliarden Euro in exorbitantem Ausmae gefrdert wird, geschieht indessen das Gegenteil: Der Staat mat sich mit der drastischen berfrderung der Photovoltaik nicht vorhandenes Wissen an. Die Photovoltaik erhlt im Vergleich zum damit erzielten Stromoutput mit Abstand die meisten Subventionen (Frondel, Ritter, Schmidt, Vance 2010a:116): Fr alle zwischen 2000 und 2010 in Deutschland installierten Photovoltaikmodule belaufen sich die Nettokosten real auf rund 81,5 Mrd. Euro (Frondel, Ritter, aus dem Moore, Schmidt 2011)). 143

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Mit ihrer Erneuerbaren-Politik verstt auch die Kommission gegen das Prinzip der Technologieoffenheit einer guten F&E-Frderung in eklatanter Weise. Mittels symbolischer Ziele, deren Zielwerte nicht das Resultat rationaler Optimierungsberlegungen sind, sondern offenkundig mit dem Zieljahr zusammenhngen, wie dies etwa beim 20-%-Anteil der Erneuerbaren fr das Jahr 2020 der Fall ist, soll der Ausbau der erneuerbaren Energietechnologien vorangetrieben werden, obwohl diese Privilegierung der Erneuerbaren bei einer Koexistenz mit dem Emissionshandel nicht durch die Beseitigung negativer 144 externer Klimaschutzeffekte gerechtfertigt werden kann. Wenn die Kommission mit ihrem Erneuerbaren-Ziel fr 2020 eine Technologiefrderung im Sinn hat, so sollte auerdem die Wahl des Frderinstruments nicht den Mitgliedslndern berlassen bleiben. Besonders ineffektiv ist diesbezglich das in Deutschland verwendete Einspeisevergtungssystem, bei dem die Forschung und Entwicklung (F&E) lediglich auf indirekte Art gefrdert wird. In Deutschland hat dies in der Praxis nicht zu hohen Forschungsaufwendungen der durch das EEG begnstigten Unternehmen gefhrt: Obwohl sich die EEG-Vergtungen zwischen 2000 und 2009 mehr als verzehnfacht haben und von etwa 0,9 auf rund 10 Mrd. Euro gestiegen sind (BDEW 2001, 2009), waren die Ausgaben der Privatwirtschaft fr die Energieforschung in Deutschland allgemein rcklufig. Investierte die Wirtschaft im Jahr 1991 noch etwa 503 Mio. Euro in die Energieforschung, so waren es im Jahr 2007 nur noch 139 Mio. Euro (BMWi 2010). Im Vergleich zu den Vergtungen fr erneuerbare Energien von 7,6 Mrd. Euro im Jahr 2007 sind 139 Mio. Euro ein geringer Betrag, welcher nicht einmal der Erforschung regenerativer Technologien allein diente, sondern der Forschungsfrderung smtlicher Energietechnologien. Dass die Ausgaben fr Forschung und Entwicklung im Bereich erneuerbare Energien sowohl in absoluter Hhe wie auch in Relation zu den erzielten Umstzen gering ausfallen, wird durch Zahlen zu den

Erfolgstrchtigere Alternativen

Forschungsausgaben von Photovoltaikunternehmen besttigt. Die beiden grten deutschen Solarunternehmen, Q-Cells und Solarworld, gaben im Jahr 2009 mit 26,5 Mio. Euro bzw. 12,0 Mio. Euro lediglich rund 1,2% bzw. 3,3% ihres Umsatzes fr Forschung aus (Breyer 2010). Damit liegen diese noch vergleichsweise jungen Unternehmen weit hinter den F&E-Ausgaben traditioneller Firmen zurck. Siemens etwa investierte im Jahr 2008 mit 3,8 Mrd. Euro etwa 4,9% des Umsatzes in Forschung und Entwicklung, whrend Unternehmen aus dem Gesundheitsbereich blicherweise sehr hohe Forschungsausgaben ttigen. So investierte Roche 5,6 Mrd. Euro bzw. bis zu 19,4% ihres Umsatzes des Jahres 2008 in F&E (Booz & Company 2009). Auch die Deutsche Physikalische Gesellschaft kritisiert in ihrer Studie vom Juni 2010, dass trotz des massiv ber das EEG untersttzten Marktes die F&E-Intensitt der Photovoltaikindustrie in den vergangenen Jahren von 2 % auf unter 1,5 % des Umsatzes gesunken ist, wohingegen forschungsintensive Unternehmen wie groe Pharmaunternehmen eine Forschungsintensitt von 15 20 % aufweisen; Firmen der Computerbranche wie Intel oder Microsoft haben entsprechende F&E-Quoten von 15,2 % bzw. 13,8%. Zudem konzentrierten sich die geringen F&E-Aktivitten der Solarbranche vorwiegend auf fertigungsnahe Aspekte (DPG 2010:102). Anstatt zur Technologiefrderung, zu der die Finanzierung von Prototypen gengt (Kronberger Kreis 2009:34), wurden die Frdergelder fr Erneuerbare folglich in weit berwiegendem Mae zur flchendeckenden Verbreitung von Anlagen benutzt. Von der so gefrderten Verbreitung von Anlagen profitieren neben den heimischen auch auslndische Unternehmen. So stieg das 2001 gegrndete chinesische Unternehmen Suntech Power vor allem aufgrund der deutschen Einspeisevergtungen in die Weltspitze der Photovoltaikmodulhersteller auf, whrend es in China bislang keine nennenswerte Frderung gab. Einspeisevergtungssysteme wie das EEG verschaffen der Konkurrenz offenkundig genau dieselben Chancen auf technolo145

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

gische Entwicklung und Export wie den heimischen Unternehmen. Wenngleich dies unter Wohlfahrtsgesichtspunkten nicht negativ bewertet werden muss, entspricht dies nicht unbedingt der Zielsetzung der Frderung. Um die Wettbewerbsfhigkeit seiner Unternehmen zu verbessern, wre folglich jeder Staat gut beraten, wenn er direkt auf F&E-Frderung setzen wrde, anstatt auf die giekannenartige und indirekte Frderung mittels Einspeisevergtungen, von der auslndische Unternehmen ebenso profitieren knnen und die nicht notwendigerweise 146 zu hohen Forschungsaufwendungen privater Unternehmen fhren. Entscheidend fr die Erlangung tatschlicher Wettbewerbsvorteile ist, dass gezielte Anreize geboten werden, die zur Entwicklung besserer Technologien fhren. In dieser Hinsicht versagt ein Einspeisevergtungssystem nahezu auf ganzer Linie, da es die Anreize fr Innovationen weitgehend dadurch erstickt, dass jede Technologie Subventionen entsprechend ihres Wettbewerbsdefizits erhlt.24 Die Internationale Energieagentur (IEA 2007:74,77) schlgt daher in ihrem Lnderbericht zur Energiepolitik Deutschlands vor, andere

24 Auch mit dem immer wieder angefhrten Argument des First-Mover-Vorteils von Lndern, die im weltweiten Markt frhzeitig Fu fassen und sich so vermeintlich langfristige Vorteile verschaffen knnten, ist es nicht weit her. Dass dieses Argument wenig haltbar ist, zeigt aktuell das Beispiel Deutschlands, das die Photovoltaiktechnologie nun seit einer Dekade mittels Einspeisevergtungen frdert seit 2005 in extrem steigendem Mae und dennoch zunehmend mit der Dominanz der asiatischen Hersteller vor allem aus China auf dem Weltmarkt zu kmpfen hat. Obwohl die chinesischen Firmen sich keiner so exorbitanten nationalen Frderung erfreuen durften wie die deutschen Hersteller, konnten sich diese keinen entscheidenden Vorteil gegenber den asiatischen Herstellern sichern. Im Gegenteil: Es ist wahrscheinlich, dass die hohen EEG-Vergtungen fr Solarstrom eine Mitschuld an den Effizienznachteilen deutscher Unternehmen tragen, da die Anreize zu entsprechenden Effizienzanstrengungen gefehlt haben. Bei dem Argument des First-Mover-Vorteils sollte zudem bedacht werden, dass die Frderung der erneuerbaren Energietechnologien immer auch zu Lasten anderer Sektoren geht, die diese Vorreiterrolle mit zu finanzieren haben. Im Saldo betrachtet sind negative makrokonomische Effekte sehr wahrscheinlich, da produktive, wettbewerbsfhige Sektoren zugunsten der ansonsten nicht wettbewerbsfhigen Erneuerbaren-Branche geschwcht werden. Um ein Bild zu verwenden: Es ist wenig wahrscheinlich, dass Deutschland im konomischen Wettlauf um die hchsten Wachstumsraten unter den besten Lndern sein wird, wenn es seine schnellsten Lufer dazu verpflichtet, ihr Tempo zugunsten seiner weniger konkurrenzfhigen Lufer zu drosseln, um diesen als Wassertrger zu dienen.

Erfolgstrchtigere Alternativen

Instrumente als Einspeisevergtungen zur Frderung der Photovoltaik zu benutzen, welche vorwiegend die Forschung und Entwicklung dieser Technologie frdern und nicht deren flchendeckende Verbreitung. Diesem Ratschlag sollte die Kommission folgen und zu einer F&E-Frderung smtlicher Energieumwandlungs- und -speichertechnologien bergehen, anstatt durch die Vorgabe symbolischer Ziele fr den Anteil der Erneuerbaren am Energiemix allein die Verbreitung von erneuerbaren Energietechnologienanlagen zu forcieren. Dies verhilft diesen Technologien nicht zu den entscheidenden internationalen Wettbewerbsvorteilen, wie das Negativbeispiel der deutschen Photovoltaikfrderung zeigt. Erfolgversprechender sollte ein Weg sein, bei dem die Kommission den Mitgliedslndern zur Energietechnologiefrderung F&E-Ausgaben-Quoten in Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) vorgibt. Damit kann eine sehr viel strkere Forschungsfrderung erfolgen als mit der Vorgabe von Erneuerbaren-Energien-Anteilen. Der Weg der sukzessiven Steigerung der F&E-Ausgabenanteile fr Energietechnologien drfte wegen der damit verbundenen Spill-Over-Effekte gleichzeitig auch umso effektiver fr die langfristige Senkung der globalen Treibhausgasemissionen sein, je mehr Nachahmung das Beispiel weltweit findet. Der Weg zu einem globalen Abkommen mit Energieforschungsfrderungszielen drfte dann nicht mehr weit sein. 147

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

7. Anpassung an die globale Erwrmung


Zustzlich zur Vermeidung von Emissionen gibt es die Mglichkeit, den Folgen der Klimaerwrmung durch Anpassung zu begegnen. Bestehen die Folgen etwa in einer Zunahme der Hufigkeit und Intensitt von Strmen, wofr es bislang allerdings keinen wissenschaftlichen Beweis gibt (Bouwer 2010), kann eine Anpassungsreaktion seitens des Staates in baurechtlichen, stdtebaulichen und land- oder forstwirtschaftliche Manahmen bestehen. Zu den Anpassungsprozessen knnen viele andere Manahmen gehren, wie die Gewinnung neuer Anbauflchen und Siedlungsgebiete in derzeit noch zu kalten Regionen, falls diese durch die globale Erwrmung weniger unwirtlich werden, nderungen in der landwirtschaftlichen Produktion, die Umsiedelung der Bevlkerung von Inseln, die durch einen Meeresspiegelanstieg bedroht sind, oder eine Verbesserung der Malariaprvention. Emissionsvermeidung und Anpassung sind selbstverstndlich keine Substitute hinsichtlich der Senkung von Emissionen.25 Wohl aber 149

25 Zwischen der Vermeidungs- und Anpassungsstrategie gibt es einen Zusammenhang, der bisher in der politischen Debatte wie auch in der konomischen Literatur wenig Beachtung gefunden hat (Tol 2005): Setzt ein Land verstrkt auf Anpassungsmanahmen und reduziert demzufolge seine Minderungsanstrengungen, knnte dies in Umkehrung der Argumentation von Abschnitt 3 dazu fhren, dass die brigen Lnder hhere Vermeidungsbemhungen unternehmen und so hhere Kosten bernehmen. > > |Fortsetzung der Funote am nchsten Seitenende|

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sind beide Strategien substitutiv, wenn es darum geht, die Folgekosten der globalen Erwrmung zu minimieren. Denn man kann die Folgekosten entweder dadurch verringern, dass man weniger CO2 emittiert oder dass man sich auf die mit dem CO2-Aussto verbundenen Folgen besser einstellt (Beirat BMF 2010:26). Die Anpassungsstrategie wurde bereits zu Beginn der Klimadebatte von Autoren wie William Nordhaus (1994) sehr ernsthaft diskutiert. Wenngleich diese Strategie in der aktuellen Klimadebatte etwas im Hintergrund steht, hat Deutschland erste wichtige Schritte in Rich150 tung einer umfassenderen Anpassungsstrategie bernommen (Beirat BMF 2010:25). So wurden in der im Dezember 2008 beschlossenen Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel zahlreiche Bereiche wie die Landwirtschaft oder das Gebiet der Gesundheit identifiziert, fr die Bund und Lnder bis 2011 einen detaillierten Aktionsplan vorlegen sollen. Der Grund ist, dass je nach Anpassungsmanahme diese vernnftigerweise auf einer von vielen unterschiedlichen Ebenen angesiedelt sein sollte, entweder auf internationaler, nationaler, Lnder-, kommunaler oder gar individueller Ebene. So knnte es allein Sache der Hauseigentmer sein, ihr Wohneigentum durch bauliche Manahmen individuell gegen Sturmschden zu wappnen. Alternativ oder ergnzend knnten entsprechende Versicherungen abgeschlossen werden. Dieses Beispiel zeigt: Bei vielen Anpassungsmanahmen kann davon ausgegangen werden, dass die individuellen Anpassungsentscheidungen auch sozial optimal sind und ein Staatseingriff nicht

> Eine solche Strategie kann in Umkehrung der Argumentation von Abschnitt 5 ferner dazu > fhren, dass sich die Chancen fr das Zustandekommen eines weltweiten Klimaabkommens verbessern: Sollte es auf der Seite der weniger entwickelten und armen Lnder unrealistisch hohe oder bertriebene Erwartungen hinsichtlich der tatschlichen Opferbereitschaft der Industrielnder geben, kann eine sichtbare und konsequent verfolgte Anpassungsstrategie seitens der entwickelten Industrienationen diese Erwartungen korrigieren helfen und so zu einer internationalen Konsensfindung beitragen (Beirat BMF 2010:27).

Anpassung an die globale Erwrmung

notwendig ist, da individuelle und kollektive Kosten-Nutzen-Kalkle bereinstimmen. Wer sein Haus gegen vermehrt drohende Sturmschden absichert, bercksichtigt im Wesentlichen alle relevanten Vor- und Nachteile einer solchen Anpassungsmanahme. Hier muss und soll der Staat in die individuellen Anpassungsmanahmen nicht eingreifen. Lediglich wenn das individuelle vom kollektiven Kosten-Nutzen-Kalkl abweicht, ist der Staat in der Pflicht (Beirat BMF 2010:28). Dies ist etwa bei der Erhhung von Deichen zum Schutz aller Einwohner einer Region vor den Folgen von Strmen der Fall. Im Vergleich zu Anstrengungen zur Emissionsminderung haben Anpassungsmanahmen einige Vorteile. Erstens: Derjenige, der die Kosten der Anpassungsmanahme zu tragen hat, wie etwa ein Hausbesitzer, der die Dachbedeckung sturmtauglicher macht, hat den alleinigen oder zumindest den berwiegenden Nutzen davon. Im Gegensatz dazu trgt derjenige, der Minderungsmanahmen durchfhrt, die vollen Kosten dafr, profitiert aber, wenn berhaupt, nur geringfgig davon, whrend der Hauptnutzen auf alle diejenigen entfllt, die unter der globalen Erwrmung etwas weniger zu leiden haben, falls diese Manahme sich als effektiv erweist. Es gibt daher ein bergewicht an potentiellen Nutznieern von Minderungsmanahmen, whrend nur einige wenige die Kosten dafr zu tragen haben. Der Anreiz zu Minderungsanstrengungen drfte demnach ungleich geringer sein als zur Durchfhrung von Anpassungsmanahmen. Das fundamentale Dilemma des Trittbrettfahrerverhaltens, das die Chancen auf eine effektive Verringerung der globalen Treibhausgase gegen Null gehen lsst, tritt folglich bei einer Strategie, die auf Anpassungsmanahmen setzt, nicht auf. Zweitens: Bei Minderungsanstrengungen gibt es eine groe zeitliche Divergenz von Kosten und potentiellem Nutzen: Whrend der Nutzen dieser Manahmen sich erst sehr viel spter zeigen wird, mglicherweise erst in Jahrzehnten, fallen die Kosten dafr unmittelbar 151

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

an, wenn sie heute ergriffen werden. Es ist eine hchst strittige gesellschaftliche Frage der Diskontierung, wie ein erst Jahrzehnte spter anfallender Nutzen im Vergleich zu dem bereits heute anfallenden Kostenaufwand zu bewerten ist (Nordhaus 2007, Weitzman 2007, Stern 2007). konomisch zweifelsfrei ist lediglich, dass Aufwendungen von einer Milliarde Euro fr Treibhausgasreduktionen heute hhere Kosten darstellen als eine Milliarde Euro fr Anpassungsmanahmen in 20 Jahren. Bei Anpassungsnahmen ist die zeitliche Diskrepanz zwischen Kos152 ten und Nutzen in der Regel weit geringer. So wird man Manahmen zur Erhhung von Deichen erst dann treffen, wenn absehbar ist, dass bei einem weiteren Meeresspiegelanstieg die bestehende Deichhhe eventuell nicht mehr ausreicht. Ein wichtiger Vorteil der Anpassungsstrategie ist folglich, dass kein jahrzehntelanger Vorlauf bentigt wird, wie bei der Vermeidungspolitik (Beirat BMF 2010:30). Vielmehr knnen Anpassungsmanahmen relativ zeitnah und als Reaktion auf sich in ihrem Umfang vergleichsweise klar abzeichnende Umweltvernderungen ergriffen werden. Drittens: Der Umfang der mit der globalen Erwrmung einhergehenden Schden ist gegenwrtig noch mit einer sehr hohen Unsicherheit behaftet. Wegen der potentiell irreversiblen Folgen des CO2Ausstoes msste die Politik im Prinzip mglichst frh reagieren und Manahmen zur Senkung der CO2-Emissionen ergreifen. Denn: Lsst man ein zu hohes Emissionsniveau zu, wobei derzeit hchst unklar ist, was zu hoch bedeutet, knnten eventuelle gravierende Folgeschden nicht mehr vermieden werden. Daher knnte die Politik geneigt sein, frhzeitig relativ hohe Vermeidungsanstrengungen zu unternehmen. Dies knnte sich als Fehler herausstellen, wenn die Folgeschden weitaus kleiner als erwartet ausfielen. Zu warten, bis sich die Unsicherheit ber die Folgeschden reduziert hat, wre in diesem Fall kostensparend gewesen. Aus Sicht der Politik knnte es sich folglich lohnen, klimapolitische Manahmen in die Zukunft zu verschieben,

Anpassung an die globale Erwrmung

falls die Unsicherheit ber die Folgeschden durch weitere Forschung nach und nach verringert werden knnte. Diese Strategie des Abwartens knnte die Gesellschaft aber im schlimmsten Fall teuer zu stehen kommen. Ein Ausweg aus diesem Dilemma stellt die Anpassungsstrategie dar, die es zumindest teilweise gestattet, die Kosten sparende Option zu ergreifen, mit Gegenmanahmen zu warten, da man durch Anpassungsmanahmen schwerwiegende Folgen auch noch in Zukunft verringern kann (Beirat BMF 2010:29). Diese Option spart deshalb Kosten, weil sie der Politik erlaubt, heute auf teure Vermeidungsmanahmen zu verzichten, um im Eventualfall hohe knftige Folgeschden durch entsprechend umfangreiche Anpassungsmanahmen zu bekmpfen. Viertens: Es besteht in der Wissenschaft Einigkeit darber, dass die globale Erwrmung Verlierer, aber auch Gewinner hervorbringt (Tol 2010). Anpassungsmanahmen werden indessen nur diejenigen ergreifen, die von der globalen Erwrmung negativ betroffen sind. Denjenigen Regionen, die von der globalen Erwrmung profitieren, bleiben bei einer Anpassungsstrategie die Vorteile erhalten. Im Gegensatz dazu werden durch Minderungsanstrengungen eventuell die negativen, aber auch die positiven Auswirkungen einer globalen Erwrmung verringert. Whrend es nichtsdestoweniger unklar ist, ob es am Ende nicht wesentlich teurer kommt, allein auf Anpassungsmanahmen zu setzen, als im Falle, dass ausschlielich Anstrengungen zur Emissionsminderung ergriffen werden, wrde sich die reine Anpassungsstrategie letztlich in zwei Fllen als berlegen erweisen: Falls es sich herausstellen sollte, dass Treibhausgase und die anthropogene Beeinflussung ihrer Konzentration in der Atmosphre entgegen den jetzigen, nicht gesicherten Erkenntnissen nur einen geringfgigen Einfluss auf die globale Erwrmung haben und diese weitgehend durch nicht-anthropogene Ursachen gesteuert wird, knnte es zum einen sein, dass es zu weit geringeren Auswirkungen auf das Klima kommt, als die heutigen Kli153

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mamodelle vorhersagen. In diesem Falle wrden kaum oder gar keine Anpassungsmanahmen erforderlich sein und die Kosten dafr entsprechend gering sein oder gar nicht anfallen. Zum anderen knnten die nicht-anthropogenen Ursachen zu hnlichen oder gar noch gravierenderen Auswirkungen fhren als von den heutigen Klimamodellen vorhergesagt wird. Dann sind Anpassungsmanahmen die adquatere Antwort, wohingegen Minderungsmanahmen in diesem Fall weitgehend nutzlos und im ersten Fall sogar berflssig wren. 154

Anpassung an die globale Erwrmung

8. Zusammenfassung und Schlussfolgerung


Klimapolitik ist eindeutig eine konomische Angelegenheit: Bhringer et al. (2010) schtzen, dass die Klimapolitik der Kommission die EU-Staaten im Jahr 2020 zwischen 1 und 4 % an Wohlfahrt kosten knnte. Eine gute Klimapolitik orientiert sich grundstzlich am Prinzip des rationalen Mitteleinsatzes. Demnach sollte ein Ziel wie die Vermeidung der negativen Folgen der globalen Erwrmung mit mglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten umgesetzt werden. In der Regel wird diesem Prinzip am ehesten ein Mix an kosteneffizienten Manahmen gerecht, der sich sowohl aus Anstrengungen zur Treibhausgasminderung zusammensetzt, die bis zu einem gewissen Mae durchgefhrt werden, als auch aus Manahmen zur Anpassung an die globale Erwrmung. bermige Anstrengungen zur Vermeidung von Treibhausgasen sollten sich hingegen als ineffizient erweisen, vor allem, wenn nur ein Teil der bedeutendsten Staaten sich dazu verpflichtet (Nordhaus 2009:51): Kosten-Nutzen-Analysen von Manahmen zur Treibhausgassenkung zeigen in der Tat, dass diese lediglich in einem begrenzten Umfang umgesetzt werden sollten (Tol 2010). So argumentiert etwa Nordhaus (1993), dass die optimale Emissionsreduktionsrate gegenber einem Szenario ohne eine jegliche globale Klimapolitik bei 10 15 % liegt. Demnach wre die Klimapolitik der EU-Kommission nicht optimal, da sie den Staaten der Europischen Union bis zum Jahr 2020 eine Emissionsreduktion um 20 % gegenber 1990 als Ziel ge155

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

setzt hat. Falls andere bedeutende Industrielnder sich zu hnlichen substantiellen Anstrengungen verpflichten, wrde die Kommission das Reduktionsziel fr das Jahr 2020 sogar auf 30 % erhhen. Eine solche Vorreiterrolle der Kommission bei Treibhausgasminderungsmanahmen wre indessen nicht nur ineffizient, sie wre sogar kontraproduktiv: Erstens werden West- bzw. Osteuropa von zahlreichen Studien als die Gewinnerregionen der globalen Erwrmung angesehen (Tol 2010:16). So schtzt Maddison (2003), dass sich als Folge das BIP Westeuropas um 2,5 % erhhen knnte. 156 Zweitens knnen die hohen selbst gesetzten Emissionsminderungsziele dazu fhren, dass andere Lnder in ihren klimapolitischen Anstrengungen nachlassen, statt diese zu erhhen. Denn: Je mehr die Europische Union bereit ist zu tun, desto attraktiver wird es fr die brigen Lnder, selbst weniger zu vermeiden, da der Grenznutzen der eigenen Anstrengungen mit den Bemhungen der EU sinkt. Eine klimapolitische Vorreiterrolle der EU fhrt deshalb tendenziell zu hohen Kosten, ohne dass eine entscheidende Reduzierung des globalen Emissionsniveaus sichergestellt werden kann. Drittens knnen die besonderen Anstrengungen der EU die Chancen fr das Zustandekommen eines globalen Abkommens verschlechtern, da die Verringerung des verbleibenden Vorteils aus einem globalen Klimaabkommen dessen Zustandekommen unwahrscheinlicher machen. Klimaabkommen mssen aber darauf gerichtet sein, mglichst alle Lnder mit einzuschlieen. Teilabkommen zwischen Lndern wie den EU-Mitgliedsstaaten fhren hingegen aus denselben Grnden wie besondere Anstrengungen einer Staatengruppe wie der EU zu einem Nachlassen der Anstrengungen der brigen Lnder. Wenn wichtige Lnder sich nicht beteiligen, kann es daher sinnvoll sein, auf ein Abkommen zu verzichten, selbst wenn eine Teilgruppe von Lndern sich einig sein sollte (Beirat BMF 2010:16), so wie dies bei den Mitgliedstaaten der Europischen Union weitgehend der Fall ist.

Zusammenfassung und Schlussfolgerung

All diese Argumente sprechen gegen einen Alleingang der Europischen Union, aber keinesfalls gegen Verhandlungen ber ein effektives weltweites Abkommen. Fr ein globales Abkommen ber Treibhausgasrestriktionen stehen die Chancen allerdings denkbar schlecht. So wird sich der weltweit grte Treibhausgasemittent China mit Sicherheit keinerlei Emissionsbeschrnkung unterwerfen wollen, wenn diese zulasten der wachsenden Prosperitt dieses Landes gehen wrde. Zu Recht wrde China stattdessen zuerst von denjenigen Lndern ihren substantiellen Tribut verlangen, die in der Vergangenheit vorwiegend fr den Anstieg der Treibhausgaskonzentration mageblich verantwortlich waren. Mit dem ebenso berechtigten Hinweis auf die geringe Effektivitt verweigert der zweitgrte Emittent, die USA, bereits heute einschneidende Vermeidungsmanahmen, falls Schwellenlnder wie China oder Indien sich nicht ebenfalls zu Minderungsanstrengungen verpflichten, die den knftigen Anstieg ihrer Emissionen deutlich dmpfen. Einen mglichen Ausweg aus diesem Dilemma besteht in Politikalternativen zur Auferlegung von Emissionsrestriktionen (The Hartwell Paper 2010), bei denen die einzelnen Lnder in erster Linie selbst von den zu ergreifenden Manahmen profitieren und daher ein hohes Eigeninteresse an deren Umsetzung haben. So drfte ein weltweites Abkommen ber eine sukzessive Erhhung der Ausgaben fr die Forschung und Entwicklung (F&E) von Energieumwandlungs- und -speichertechnologien eine realistische Chance auf ein Zustandekommen haben. Damit knnte man zwar nicht unmittelbar, so doch innerhalb einiger Jahrzehnte Treibhausgasminderungen erzielen mglicherweise in massiver Weise, wie das Beispiel der Fusionstechnologie zeigt. Auch bei Anpassungsmanahmen an die globale Erwrmung, wie dem Bau oder der Erhhung von Deichen, profitieren im Idealfall in erster Linie diejenigen davon, welche die Kosten dafr zu tragen haben. Einer Strategie zur Umsetzung von Anpassungsmanahmen kommt eine besonders hohe Bedeutung zu, weil zum einen Anstren157

Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

gungen zur Emissionsminderung letztendlich wenig Aussicht auf Erfolg haben drften und diese Strategie zum anderen zumindest teilweise gestattet, die Kosten sparende Option zu ergreifen, mit Vermeidungsmanahmen zu warten und stattdessen auf die F&E-Frderstrategie zu setzen. Denn: Durch Anpassungsmanahmen kann man die schwerwiegendsten Folgen auch noch in Zukunft verringern. Diese Option spart deshalb Kosten, weil sie der Politik erlaubt, heute auf teure Vermeidungsmanahmen zu verzichten, um im Eventualfall hohe knftige Folgeschden durch Anpassungsmanahmen zu bekmpfen, 158 deren Umfang sich vergleichsweise genau an den sich abzeichnenden Folgen orientieren kann. In dasselbe Horn stt Goklany (2009:35), der zeigt, dass eine fokussierte Anpassungsstrategie, bei der etwa Malaria direkt bekmpft wird, anstatt mit Vermeidungsmanahmen den Klimawandel und somit indirekt die damit verbundene Verbreitung von Malaria mildern zu wollen, bei weitem einen greren Nutzen haben wrde als gar die intensivste Vermeidungsstrategie und dies zu weitaus geringeren Kosten von lediglich einem Fnftel der Belastungen, die durch die Umsetzung des ineffektiven Kyoto--Protokolls zustande kommen (Goklany 2009:30). Whrend der Nutzen von Vermeidungsmanahmen wegen der Unsicherheit der Wirkungen, die mit dem Klimawandel verbunden sind, ebenfalls hchst ungewiss ist und sich erst nach Jahrzehnten herausstellen wird, gibt es keinen Zweifel, dass fokussierte Anpassungsmanahmen zur Bekmpfung sehr drngender aktueller und schwerwiegender Probleme wie Malaria, Hungersnte und berschwemmungen ganzer Kstenregionen in krzester Zeit und mit groer Sicherheit einen weitaus greren Nutzen stiften (Goklany 2009:25), da diese Geieln der Menschheit derzeit ungleich hhere Schden verursachen als der hufig in unzutreffender Weise als hchst gravierend dargestellte Klimawandel.

Zusammenfassung und Schlussfolgerung

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Die EU-Klimapolitik: Teuer und ineffektiv

Die Autoren
Ross McKitrick Manuel Frondel

Die Herausgeber
Steffen Hentrich Holger Krahmer

Ross McKitrick
Ross McKitrick ist Professor der Wirtschaftswissenschaften (Umweltkonomie) an der University of Guelph in Ontario. Auerdem ist er Senior Fellow des Fraser Institute in Vancouver, ein Mitglied des Academic Advisory Boards des John Deutsch Institute in Kingston, Ontario und der Global Warming Policy Foundation in London, Grobritannien. Seine Forschungsinteressen erstrecken sich auf das Modellieren des Verhltnisses zwischen wirtschaftlichem Wachstum und Schadstoffemissionen, das Design von Regulierungsmechanismen sowie auf verschiedene Aspekte der Wissenschaft und der Politik der globalen Erwrmung. Seine Forschungsergebnisse wurden in fhrenden wissenschaftlichen Zeitschriften verffentlicht, wie dem Journal of Environmental Economics and Management, Energy Economics, Economic Modeling, dem Canadian Journal of Economics, Empirical Economics, dem Energy Journal sowie Environmental and Resource Economics. Seine physikalischen Forschungsergebnisse erschienen in Zeitschriften wie dem Journal of Geophysical Research, den Geophysical Research Letters, den Atmospheric Science Letters, dem Journal of Non-Equilibrium Thermodynamics and den Proceedings of the National Academy of Sciences. Er ist Autor des Lehrbuchs Economic Analysis of Environmental Policy (University of Toronto Press 2010) und verffentlichte 2002 zusammen mit Christopher Essex von der University of Western Ontario das Buch Taken by Storm: The Troubled Science, Policy and Politics of Global Warming (2. berarbeitete Auflage 2008), ausgezeichnet mit dem Donner Prize for the Best Book on Canadian Public Policy. 169

Die Autoren und Herausgeber

Manuel Frondel
Prof. Dr. Manuel Frondel ist Diplom-Physiker und Diplom-Wirtschaftsingenieur und fhrt seit 2003 die Forschungsabteilung fr Umwelt und Ressourcen des Rheinisch-Westflischen Instituts fr Wirtschaftsforschung (RWI). Seit 2009 ist er Professor fr Energiekonomik und 170 angewandte konometrie an der Ruhr-Universitt Bochum. Von 2001 bis 2003 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum fr Europische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim und Professor in Teilzeit an der Hochschule Heilbronn. Er hat an der wirtschaftswissenschaftlichen Fakultt der Universitt Heidelberg promoviert. Seine Forschungsinteressen liegen im Bereich der Umwelt-, Ressourcen- und Energiekonomik. Prof. Frondel hat in fhrenden Zeitschriften, wie der Review of Economics and Statistics und den Economic Letters, Beitrge verffentlicht.

Die Autoren und Herausgeber

Steffen Hentrich
Steffen Hentrich ist Referent am Liberalen Institut der FriedrichNaumann-Stiftung fr die Freiheit in Potsdam. Nach seinem Studium der Wirtschaftswissenschaften an der Technischen Universitt Berlin war er Mitarbeiter am Institut fr Wirtschaftsforschung in Halle und arbeitete fr mehrere Jahre als wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Sachverstndigenrat fr Umweltfragen. Er hat sich auf Umwelt- und Ressourcenfragen spezialisiert. 171

Die Autoren und Herausgeber

Holger Krahmer
Holger Krahmer wurde 1970 in Leipzig geboren. Nach der Schulzeit und einer Berufsausbildung zum Instandhaltungsmechaniker begann er 1990 seine berufliche Laufbahn als Bankkaufmann bei der Commerzbank AG. Seit 1993 ist er Mitglied der FDP und seit 2004 Vor172 stand der GANOS Kaffee-Kontor & Rsterei AG in Leipzig. Im Juni 2004 wurde er erstmals in das Europische Parlament gewhlt. Er ist Mitglied des Parlamentsausschusses fr Umwelt, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit und stellvertretendes Mitglied im Ausschuss fr Industrie, Forschung und Energie. Als Berichterstatter des Parlaments bzw. der liberal-demokratischen Fraktion ALDE war er federfhrend an EU-Gesetzgebungen unter anderem zur Luftreinhaltung, zur Minderung von CO2-Emissionen und der Arzneimittelzulassung beteiligt. So arbeitete er an den EU-Richtlinien fr Luftqualitt, Industrieemissionen, an Luftschadstoffnormen fr Pkw, leichte Nutzfahrzeuge sowie schwere Lkw und Busse. Auch an der Richtlinie zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den CO2-Emissionshandel und der Verordnung zur Vermeidung von Arzneimittelflschungen war er federfhrend beteiligt. Im Jahr 2010 verffentlichte er die viel diskutierte Schrift Unbequeme Wahrheiten ber die Klimapolitik und ihre wissenschaftlichen Grundlagen.

Die Autoren und Herausgeber

Wissenschaftler, Medien und Politiker scheinen sich einig: Der Klimawandel ist Realitt und der Mensch ist schuld daran. Es muss etwas geschehen koste es, was es wolle. Doch der Schein trgt: Noch steckt die Klimaforschung in den Kinderschuhen, kmpft mit ungenauen Daten und einer Natur, die sich auch mit den komplexesten Modellen nicht zufriedenstellend beschreiben lsst. Zukunftsprognosen bleiben Kaffeesatzleserei. Angesichts dieser Unsicherheiten zerbrechen sich die Experten den Kopf, wie dem Problem Herr zu werden ist. Fr die einen steht das Klima und damit die Zukunft von Natur und Menschheit auf dem Spiel, die anderen sehen in klimapolitischem Aktionismus eine Gefahr fr Wohlstand und Entwicklung. Folglich wird auf dem Basar der internationalen Klimapolitik von der Beschleunigung des grnen Wachstumsmotors bis zum krftigen Tritt auf die Klimaschutzbremse alles feilgeboten. Kein Wunder, dass die Verhandlungen feststecken. Nur ein Realittscheck kann die Situation noch retten. Die Wirtschaftswissenschaftler Ross McKitrick und Manuel Frondel decken unangenehme Wahrheiten auf und weisen einen Weg aus der Sackgasse der Klimapolitik.

ISBN 978-3-00-036040-4 | Print ISBN 978-3-00-036041-1 | eBook