Tema 4 1

Tema IV
Tpicos Especiais de Finanas Pblicas
Tpicos Especiais de Finanas Pblicas 1 lugar
Rodrigo Octvio Orair * Andr Amorim Alencar **
Esforo Fiscal dos Municpios: indicadores de condicionalidade para o sistema de transferncias intergovernamentais
* Mestre em Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dimac/Ipea). (Representante do grupo) ** Mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Economista da Confederao Nacional de Municpios (CNM) e consultor de Finanas Pblicas.
Agradecimentos
s contribuies de Srgio Wulf Gobetti, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e de Eduardo Stranz, chefe do Departamento de Estudos Tcnicos da Confederao Nacional dos Municpios (CNM). Ao apoio e pacincia de Clara Maria Guimares Marinho Pereira.
Resumo
Esta monografia apresenta estimativas inditas para o esforo fiscal dos municpios brasileiros com o objetivo de utiliz-las como indicador para a estruturao de um sistema de equalizao de receitas balizado em um conceito consagrado na literatura de federalismo fiscal o de capacidade fiscal. A importncia desse conceito reside em que, numa federao, a transferncia de recursos do governo central para os governos locais fundamental para suprir a lacuna entre a capacidade e a necessidade de prover servios pblicos de modo uniforme para todos os cidados. O fato, por exemplo, de existirem municpios com arrecadao prpria per capita inferior a outros no lhes deve assegurar obrigatoriamente, por este enfoque terico, o direito de receber transferncias redistributivas. Isso porque um mecanismo de transferncia incondicional para governos com fraca arrecadao tende a gerar desincentivos arrecadao prpria. O ndice de Esforo Fiscal (IEF) estimado nesta monografia supre essa lacuna, ao possibilitar o referenciamento das transferncias numa proxy do que seria a capacidade fiscal dos municpios. O ndice foi obtido fazendo-se uma comparao entre a arrecadao tributria efetiva dos municpios e a estimada por meio dos parmetros de uma regresso cross-section, controlada por vrios fatores econmicos, institucionais e localizacionais que explicariam a receita prpria dos municpios. Os resultados mostram que 41% dos municpios apresentaram em 2007 IEF abaixo da unidade, isto , grau de esforo fiscal abaixo da mdia. Um exerccio com as regresses estimadas sugere que, caso esses municpios obtivessem arrecadao de acordo com o esforo mdio e informatizassem os cadastros de ISS e do IPTU, o subtotal de sua arrecadao tributria aumentaria de R$ 12,8 bilhes para R$ 16,3 bilhes. O aumento potencial de cerca de R$ 3,6 bilhes pode no ser to grande no agregado, mas significa um crescimento de 28% na arrecadao prpria da amostra de municpios com esforo abaixo da mdia. Os testes de significncia estatstica tambm confirmam a hiptese de que as transferncias tm uma influncia negativa sobre a arrecadao prpria, o que fortalece a ideia de utilizar o IEF como elemento condicionante de um sistema de equalizao de receitas. Por sua vez, a anlise da evoluo das receitas municipais entre 2000 e 2009 mostra que houve incremento importante na arrecadao de ISS dos municpios, mas queda relativa na arrecadao de IPTU. Como o aumento do ISS foi maior entre os pequenos municpios, que geralmente tambm so os mais pobres, seus
ndices de concentrao sofreram melhora nos anos recentes, mas com impacto limitado sobre o ndice de desigualdade global, dado o peso predominante das transferncias, cujo perfil distributivo muito fraco no Brasil. Destaca-se que a construo de um painel de dados das receitas municipais exigiu tcnicas de cluster e imputao, alm da complementao por fontes de informaes adicionais, que, at onde sabemos, constitui um trabalho indito e de relevante utilidade para outros estudos aplicados. Palavras-chave: esforo fiscal; finanas municipais; transferncias intergovernamentais.
Sumrio
1 Introduo, 8 2 Questes terIcas e emprIcas relacIonadas aos sIstemas de transferncIas IntergovernamentaIs, 10 3 panorama geral das receItas munIcIpaIs, 13 3.1 Avaliao preliminar das bases de dados, 13 3.2 Construo do painel de dados das receitas municipais 2000-2009, 18 3.3 Principais fatos estilizados sobre a evoluo das receitas municipais, 21 3.4 Comparao da evoluo do ISS e do IPTU, 27 3.5 Determinantes da arrecadao prpria e o ndice de Esforo Fiscal, 31 4 consIderaes fInaIs, 39 referncIas, 40 apndIce 1, 43 apndIce 2, 45
Lista de figuras
fIgura 1. arrecadao de Iptu de 2002 a 2009 (r$ mIlhes de 2009, deflacIonados pela mdIa anual do Ipca), 17 fIgura 2. hIstograma do ndIce de esforo fIscal (Ief) dos munIcpIos, 37
Lista de modelos de regresso

modelo de regresso 1: Iss, 45 modelo de regresso 2: Iss, 46 modelo de regresso 3: Iss, 47 modelo de regresso 1: Iptu, 48 modelo de regresso 2: Iptu, 49 modelo de regresso 3: Iptu, 50 modelo de regresso 1: outras receItas, 51 modelo de regresso 2: outras receItas, 52
Lista de quadros
Quadro 1. descrIo das varIveIs utIlIzadas no modelo, 34
Lista de tabelas
tabela 1. arrecadao do Iss e do Iptu de 2002 a 2009 (r$ mIlhes), 15 tabela 2. grupos homogneos de munIcpIos utIlIzados na Imputao do fInbra, 19 tabela 3. matrIz da receIta dIsponvel munIcIpal (r$ mIlhes), 22 tabela 4. partIcIpaes dos trIbutos na receIta trIbutrIa e no pIb de 2000 a 2009, 23 tabela 5. razes de concentrao do pIb munIcIpal, da receIta trIbutrIa e dos seus prIncIpaIs componentes de 2000 a 2009, 25 tabela 6. coefIcIentes estImados (coef.) e nvel de sIgnIfIcncIa (sIgn.), 35 tabela 7. estatstIcas descrItIvas do ndIce de esforo fIscal dos munIcpIos, 37 tabela 8. potencIal de expanso da arrecadao nos munIcpIos ("abaIxo do esforo mdIo" por uf), 38
Tpicos Especiais de Finanas Pblicas Rodrigo Octvio Orair e Andr Amorim Alencar
1 Introduo
H algum tempo as iniquidades e as ineficincias do federalismo fiscal brasileiro no que diz respeito ao sistema de transferncias intergovernamentais tm sido objeto de estudos acadmicos (BLANCO, 1998; MENDES, 2008), mas apenas recentemente esse tema ganhou algum destaque na agenda poltica nacional, sendo incorporado inclusive pauta de discusses do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Em particular, dois episdios bastante recentes a polmica gerada pelas regras de distribuio dos royalties do petrleo, no contexto das descobertas do pr-sal, e a determinao do Supremo Tribunal Federal (STF) para que o Congresso defina critrios claros para a repartio dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) at 2012 contriburam para abrir o debate em torno do sistema de transferncias intergovernamentais. Ainda prematuro avaliar se tal discusso redundar em uma reforma do federalismo fiscal brasileiro, mas esta monografia tem o objetivo explcito de contribuir nesse sentido, complementando os diagnsticos realizados em outros trabalhos e construindo um indicador de esforo fiscal dos municpios que pode ser til para implementar um sistema de equalizao de receitas que reduza as iniquidades e, ao mesmo tempo, estimule uma maior eficincia das administraes tributrias municipais. Atualmente, as transferncias intergovernamentais de carter legal ou constitucional (incluindo as dos Fundos Nacionais de Sade, Educao e Assistncia Social) representam cerca de 74% das receitas municipais, com esse percentual ultrapassando 90% para 3.835 municpios. Em valores absolutos, as transferncias da Unio e dos estados para os municpios cresceram de R$ 48 bilhes em 2000 para R$ 173 bilhes em 2009. Em termos federativos, a magnitude das transferncias intergovernamentais no Brasil justifica-se pela limitao da base tributria prpria dos municpios, restrita ao patrimnio e s transaes imobilirias e parte do produto dos servios, mas ao mesmo tempo pode gerar ineficincias na arrecadao prpria, como parece ser a evidncia emprica (BLANCO, 2002). Esse problema agravado no pas devido ao peso do componente de transferncias devolutivas, ou seja, que pretensamente funcionam como compensao aos municpios por no poderem tributar diretamente determinadas bases tributrias ou pela explorao de seus recursos naturais: o caso do ICMS e do IPVA, no primeiro caso, e dos royalties, no segundo caso.1 Como mostram inme1 Saliente-se que o critrio de devoluo adotado tanto para o ICMS quanto para os royalties bastante questionvel: o ICMS (apropriado pelo critrio de origem e no de destino) no retorna localidade de residncia do consumidor Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
ros trabalhos recentes, essas transferncias so extremamente concentradas pelos municpios mais ricos, justamente aqueles que j possuem uma base tributria mais ampla e que, portanto, deveriam financiar o sistema de equalizao (ALENCAR; GOBETTI, 2008). Contudo, isso no s no ocorre como tais municpios ainda so receptores de transferncias distributivas vinculadas estritamente a receitas federais, como o caso do FPM, distribudo com base em um critrio populacional, por faixas, que beneficia proporcionalmente mais os municpios menores, independentemente de suas necessidades ou de seu desempenho em alguns indicadores. O modelo terico-emprico que utilizamos para enfrentar esses problemas, tanto analtica quanto propositivamente, baseado no conceito de capacidade fiscal, que mensura o quanto um governo pode arrecadar de tributos se apresentar um esforo igual mdia, controlado por diversas variveis. O fato, por exemplo, de existirem municpios com arrecadao prpria per capita inferior a outros no lhes deve assegurar obrigatoriamente, por esse enfoque terico, o direito de receber transferncias redistributivas. Isso porque a arrecadao per capita do referido municpio depende, entre outros fatores, do seu esforo fiscal e no apenas das receitas efetivamente arrecadadas. O objetivo explcito de um sistema de transferncias deve ser equalizar as diferenas na capacidade fiscal, bem como as diferenas nas necessidades fiscais, que no s destoam dos gastos correntes como dependem de variveis outras que no apenas o tamanho da populao ou da rea de uma jurisdio qualquer. A ideia de mensurar o esforo fiscal dos municpios permite estimarmos uma proxy do que seria a capacidade de gerar receitas prprias e, ao mesmo tempo, verificar empiricamente se existe relao entre esse esforo e o peso das transferncias devolutivas e redistributivas no oramento municipal. importante observar que, para fazer essas estimaes, esta monografia exigiu um trabalho especial de construo de um painel de dados para os 5.564 municpios brasileiros que inexiste nas fontes oficiais, uma vez que muitas prefeituras no prestam contas anualmente ao Tesouro Nacional e outras registram dados de modo imperfeito. Os buracos verificados na srie foram preenchidos por tcnicas de agrupamento (cluster) e imputao para o perodo de 2000 a 2009 a partir da base Finanas do Brasil: dados contbeis dos municpios (Finbra), disponibilizada pela STN.
que pagou por ele; e os royalties do petrleo extrado em alto mar so destinados majoritariamente aos municpios confrontantes segundo linhas de projeo ortogonais e paralelas, que no necessariamente tm correspondncia com a produo do petrleo. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
Os dados imputados e individualizados do Finbra foram reunidos num painel com os dados de transferncias intergovernamentais obtidos em outras fontes oficiais primrias e constitui, at onde sabemos, um trabalho indito e de relevante utilidade para outros estudos aplicados. Do ponto de vista economtrico, a capacidade fiscal dos municpios foi estimada por cross-section com base em uma srie de variveis explicativas e de controle, devidamente enumeradas na seo 5. Os resultados permitem estimar o que seria o ndice de esforo fiscal dos municpios brasileiros. O indicador de esforo fiscal construdo pode tambm servir de subsdio para mecanismos de condicionalidade em um novo sistema de transferncias que se baseie tanto no princpio da equidade quanto no da eficincia.
2 Questes tericas e empricas relacionadas aos sistemas de transferncias intergovernamentais

A literatura terica e emprica no campo do federalismo fiscal tem dedicado uma crescente ateno ao sistema de transferncias intergovernamentais e ao suposto trade-off entre eficincia e equidade que perpassa boa parte da teoria de finanas pblicas. Enquanto entre as dcadas de 1950 e 1970 a teoria de federalismo fiscal se concentrou principalmente na definio de quais seriam as competncias tributrias adequadas aos diferentes nveis de governo, a partir da dcada de 1990, com a ampliao do processo de descentralizao fiscal, o foco do debate mudou para o papel que as transferncias deveriam desempenhar como parte de estruturas de equalizao vertical e horizontal das capacidades e das necessidades fiscais dos entes da Federao.2 A existncia de transferncias intergovernamentais, do ponto de vista da teoria, justifica-se por dois aspectos fundamentais. Em termos verticais, para complementar o dficit de financiamento dos governos subnacionais, uma vez que a teoria normativa (TIEBOUT, 1956; MUSGRAVE, 1959; OATES, 1972) recomenda que esses governos se restrinjam a tributar apenas bases imveis, como as propriedades, para evitar deslocamentos de fatores e atividades econmicas em funo de vantagens artificiais. Em termos horizontais, elas se fazem necessrias
2 O termo vertical refere-se equalizao de receitas entre diferentes nveis de governo, enquanto o termo horizontal tem a ver com a equalizao entre entes de um mesmo nvel de governo; por exemplo, entre todos os estados e todos os municpios. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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para corrigir os desequilbrios inter-regionais e, mesmo em cada regio, equalizar a capacidade fiscal de cada ente proporcionar uma cesta de bens pblicos mais ou menos uniforme para todos os cidados de um pas. O primeiro princpio que baliza essa discusso, portanto, o da equidade, e no apenas por questes morais. H um reconhecimento crescente na teoria econmica de que desigualdades federativas, traduzidas principalmente em disparidades regionais na proviso de servios de educao e sade pblica, podem perpetuar iniquidades nos nveis de renda da prpria sociedade e, inclusive, induzir movimentos migratrios ambos fenmenos negativos para o desenvolvimento econmico (HOFMAN; GUERRA, 2006). Ademais, h toda uma literatura baseada em fundamentos microeconmicos aplicados ao setor pblico (SPAHN, 2007; DAHLBY, 2009) e/ou a modelos de economia poltica e institucional (GROSSMAN, 1994; KHEMANI, 2003) que ou aponta os efeitos distorcivos das transferncias sobre o comportamento dos entes federados e o equilbrio fiscal, ou critica o vis poltico-eleitoral que explicaria parte das transferncias. Em resumo, no primeiro caso argumenta-se que o elevado grau de transferncias induz ineficincia na arrecadao (preguia fiscal) ou ao aumento desproporcional de gastos (efeito flypaper). No segundo caso, buscase provar empiricamente que as transferncias refletem, antes de mais nada, um processo de barganha poltica e de atuao de grupos de influncia. Nesse contexto terico e emprico, a questo relevante que se coloca como estruturar um sistema de transferncias que consiga, de fato, atender ao objetivo de equalizao sem repercusses negativas do ponto de vista da eficincia econmica. A primeira dificuldade a esse respeito definir qual a medida relevante para proceder equalizao (horizontal, principalmente). Medidas que se baseiam simploriamente na diferena entre receitas e despesas correntes, por exemplo, so falhas em mensurar a lacuna fiscal estrutural e estimulam o ente tanto a relaxar na sua arrecadao quanto a aumentar as despesas para receber mais transferncias.3 Por isso, os modelos ideais de equalizao devem basear-se em uma medida de hiato que expresse a diferena entre capacidade e necessidade fiscal, dependendo a capacidade fiscal da base tributria e da necessidade fiscal dos custos para prover os servios pblicos. Ocorre que, seja por problemas conceituais, seja por limitao de dados, cada pas entre os que adotam sistemas de equalizao em geral aplica uma metodologia distinta para mensurar o hiato. A Austrlia, por exemplo, talvez adote o modelo mais padro de todos, uma vez que o hiato estimado tanto pelo potencial de arrecadao quanto pela necessidade de gasto dos governos subnacionais, enquanto o Canad estima apenas a
3 As transferncias podem se tornar um mecanismo de financiamento que permite repassar os custos da proviso de bens pblicos locais para o conjunto da Federao. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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capacidade tributria de cada regio para calcular as transferncias necessrias equalizao. Outras federaes ainda incorporam os chamados custos de inaptido (cost disabilities) na contabilizao das necessidades de gasto, uma vez que regies diferentes podem enfrentar custos diferentes para prover o mesmo nvel de servio pblico. Um caso interessante o da Sua, onde o custo de prover servios em reas montanhosas ou de baixa densidade populacional considerado nos clculos. Apesar do refinamento de alguns desses modelos, principalmente se comparados com o sistema de transferncias intergovernamentais no Brasil, mesmo eles suscitam crticas quanto s possveis ineficincias. Petchey e Levtchenkova (2006), por exemplo, argumentam que os indicadores utilizados para mensurar a necessidade fiscal so endgenos ao modelo, de modo que os entes subnacionais podem adotar estratgias de comportamento para se beneficiar das frmulas de distribuio. Dahlby (2008a) observa que a noo de capacidade fiscal de um ente federativo depende no apenas do tamanho absoluto e relativo de suas bases tributrias, mas tambm da sensibilidade de suas bases tributrias a variaes na tributao em comparao com outros entes do mesmo nvel de governo. Em termos microeconmicos, nessa abordagem, o conceito de capacidade fiscal de um ente i dever ser relacionado ao custo marginal de prover fundos pblicos (MCF na sigla em ingls), definido pela seguinte expresso: (1) onde R uma quantidade fixa de receita que o ente obteria para financiar uma dada quantidade de bens pblicos taxando sua base tributria Bi pela taxa ti e i = d ln Bi / dti < 0 representa a medida de sensibilidade (ou semielasticidade) da base tributria. Dado que os custos marginais de prover fundos pblicos diferem entre os entes de um mesmo nvel de governo, o sistema timo de transferncias intergovernamentais deve ser tal que equalize essas diferenas. Por exemplo, supondo dois entes i e j, com a mesma populao e bases tributrias imveis, e MCFi > MCFj, a equalizao E (transferncia de j para i) deve ser tal que:
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Se as semielasticidades da base tributria so iguais, ento a frmula da equalizao pode ser simplificada, dependendo apenas das diferenas de base tributria:
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(3) Exemplificando numericamente, se Bj = 120, Bi = 80 e R = 20, ento E = 4, ou seja, a transferncia de j para i deve ser de 4, de modo que os custos marginais sejam equalizados. Entretanto, se a semielasticidade i = -0,4 e j = -0,5, ento a transferncia tima deve ser reduzida de 4,0 para 1,82. No limite, se j/i > Bj/Bi > 1, a relao de equalizao inverte-se, e o ente j que deve receber transferncias de i porque, embora sua base tributria seja maior, sua semielasticidade ainda maior, de modo que seu custo marginal de prover fundos pblicos maior e no menor. A considerao da semielasticidade das bases tributrias fundamental, portanto, na derivao de um sistema timo de equalizao, uma vez que a capacidade fiscal definida por Dahlby (2008b, p. 4) como a habilidade de um governo elevar suas receitas a baixos custos marginais. O problema que, do ponto de vista prtico, se j difcil estimar a capacidade fiscal de um governo com base em proxies de base tributria, o grau de complexidade aumenta enormemente se decidimos estimar a semielasticidade da base tributria. Como bem salientam Boex e Martinez-Vazquez (2006), os pases menos desenvolvidos enfrentam enormes desafios para desenhar mecanismos de equalizao devido inexistncia dos dados fiscais, demogrficos e socioeconmicos (em nvel local) mais relevantes para as estimaes. Nesse contexto, optamos por adotar nesta monografia uma abordagem essencialmente pragmtica, referenciada em tcnicas de estimao da capacidade fiscal baseadas nos dados disponveis para o Brasil e seguindo a estratgia de Boex e Martinez-Vazquez (2006). Dado que o atual sistema de transferncias intergovernamentais no Brasil tem componentes distributivos, mas no se baseia em mecanismos de equalizao, qualquer avano que se faa nesse sentido seria de fundamental importncia para melhorar a qualidade do federalismo fiscal no pas.
3 Panorama geral das receitas municipais

3.1 Avaliao preliminar das bases de dados
Um dos problemas principais em pesquisas na rea de finanas pblicas so a qualidade e a confiabilidade dos dados que servem para as anlises descritivas
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ou economtricas. Pouco adianta empregar um mtodo emprico sofisticado se as hipteses do estudo so testadas com informaes precrias. Portanto, um passo fundamental de qualquer pesquisa emprica que pretenda ser rigorosa o trabalho de coleta, checagem e tratamento dos dados disponibilizados pelas fontes pblicas. No caso das receitas e das despesas dos municpios, esse trabalho extremamente complexo e rduo, porque envolve informaes de 5.564 diferentes unidades que nem sempre prestam contas ao rgo responsvel pela consolidao dos dados oramentrio-contbeis do setor pblico (o Tesouro Nacional) e, muitas vezes, quando prestam, no o fazem do modo adequado. Por isso, muito comum encontrarmos, seja na literatura acadmica, seja em documentos oficiais, estimativas diferentes para a mesma varivel relacionada s finanas municipais. Em particular, chamam a ateno as discrepncias existentes nas estimativas das arrecadaes do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto sobre Servios de qualquer natureza (ISS), os dois principais tributos na esfera municipal e peas-chave para nosso trabalho de estimao do esforo fiscal dos municpios. Atualmente, a principal fonte primria de dados sobre as finanas pblicas municipais brasileiras o banco de dados Finanas do Brasil: dados contbeis dos municpios (Finbra), organizado pela STN. O Finbra apresenta as contas de receitas e despesas correntes e de capital desagregadas por municpios, alm das respectivas contas patrimoniais. Suas informaes servem de base para pelo menos outras quatro fontes oficiais, a saber: (i) a Consolidao das Contas Pblicas, publicada pela STN; (ii) a tabela sintica 20 Receita Tributria por Esferas de Governo do Sistema de Contas Nacionais do IBGE; (iii) o Resultado Nominal do Governo Geral, tambm publicado pela STN; e (iv) a carga tributria divulgada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB).4 possvel, portanto, encontrar ao menos quatro valores (no necessariamente coincidentes) para a arrecadao dos tributos municipais. A Tabela 1 mostra os diferentes valores da arrecadao do ISS e do IPTU no perodo de 2002 a 2009, segundo essas fontes de informaes.
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Disponveis respectivamente em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp; http://www.ibge. gov.br/home/estatistica/economia/contasnacionais/referencia2007/default.shtm>; <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ estatistica/est_contabil.asp> e <http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm>. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
Tabela 1 arrecadao do ISS e do IPTU de 2002 a 2009 (r$ mIlheS)

Tributo ISS ISS ISS ISS ISS ISS IPTU IPTU IPTU IPTU IPTU IPTU Fonte de dados Consolidao das Contas Pblicas/STN Finbra Finbra/Imputado Contas Nacionais/IBGE SRFB Resultado do Governo/STN Consolidao das Contas Pblicas/STN Finbra Finbra/Imputado Contas Nacionais/IBGE SRFB Resultado do Governo/STN Cobertura de municpios do Finbra 2002 7.136 8.206 8.211 8.376 7.886 8.376 7.072 6.854 6.855 7.060 6.501 7.060 5.473 2003 9.099 9.291 9.360 9.685 9.130 9.685 7.698 7.909 7.946 8.877 7.723 8.877 5.401 2004 10.503 11.227 11.449 12.050 10.844 12.050 8.393 8.858 8.888 10.284 8.602 10.284 5.327 2005 11.247 13.493 13.595 13.447 12.892 13.447 8.117 9.674 9.711 12.933 9.248 12.933 5.245 2006 14.541 16.264 16.350 18.009 16.264 18.009 9.528 10.611 10.649 13.026 10.611 13.026 5.424 2007 17.671 18.904 19.109 21.407 18.904 18.892 10.897 11.543 11.604 13.072 11.543 11.528 5.295 2008 21.372 22.658 23.134 21.972 22.658 11.697 12.379 12.517 12.557 12.379 5.050 2009 23.763 24.748 25.438 13.331 13.758 13.831 5.323
Fonte: STN, SRFB, IBGE e clculos dos autores a partir do Finbra. Nota: os dados do Finbra/Imputado so clculos prprios e os procedimentos utilizados na imputao esto explicitados na prxima seo. No inclui os dados de Braslia-DF.
Uma das principais razes para as divergncias entre as informaes oficiais sobre a arrecadao dos tributos o fato de existirem diferentes verses do Finbra. Seguindo os dispositivos estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as contas dos municpios referentes ao exerccio fiscal do ano anterior devem ser encaminhadas at o ms de abril para a consolidao pela STN, que, por sua vez, deve divulgar a Consolidao das Contas Pblicas no ms de junho. Para tanto, consolida-se uma verso parcial do Finbra que contm somente os municpios que encaminharam informaes na primeira metade do ano e a tempo de serem processadas pela STN. Ocorre que, ao longo do restante do ano, informaes de mais municpios vo sendo encaminhadas e processadas pela STN. Por isso a verso completa do Finbra no ano divulgada geralmente nos meses de agosto ou setembro dispe de uma cobertura de municpios maior do que a verso parcial. Mesmo nos anos seguintes, tambm no incomum que a STN divulgue novas verses do Finbra que incorporam informaes referentes aos anos anteriores, ou seja, a verso completa do Finbra no ano tambm est sujeita a revises nos anos subsequentes.
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A Consolidao das Contas Pblicas da STN , assim, divulgada com um nmero parcial de municpios, e os valores da arrecadao so (normalmente) inferiores aos totais da verso completa do Finbra.5 provvel que a divulgao da carga tributria da SRFB tambm utilize uma verso parcial do Finbra, pois apresenta valores (normalmente) inferiores verso definitiva desta ltima base de dados. A Tabela 1 mostra que a arrecadao do IPTU e do ISS da Consolidao das Contas Pblicas (quase sempre) inferior aos valores definitivos do Finbra. A arrecadao do IPTU e do ISS da carga tributria divulgada pela SRFB tambm quase sempre inferior ao Finbra ou coincidente (nos anos de 2006 e 2007).6 Outro problema que mesmo a verso definitiva do Finbra no cobre a totalidade dos municpios do pas. Nem todos os municpios apresentam suas contas ou muitas vezes as apresentam somente aos Tribunais de Contas subnacionais. Em consequncia, o grau de cobertura do Finbra varivel, ainda que significativo, por incluir de 5.050 a 5.473 municpios no perodo recente, conforme mostrado na ltima linha da Tabela 1. Alm disso, trata-se de uma base meramente informativa e sujeita a vrias inconsistncias, como o grande nmero de declaraes nulas (com espaos em branco). Por esses motivos, so usualmente utilizadas as tcnicas de imputao dos valores do Finbra para ampliar a cobertura de municpios e sua complementao com informaes de outras fontes. Trabalho recente da STN (2008), por exemplo, faz referncia explcita ao uso da imputao para estimar informaes de municpios no disponveis no Finbra, tomando como base o comportamento dos municpios da mesma faixa populacional.7 Por sua vez, o relatrio metodolgico do IBGE (2008) afirma que o Finbra a principal mas no a nica fonte de dados sobre as administraes pblicas municipais do novo sistema de contas nacionais. Em outras palavras, razovel admitir que essas instituies realizem modificaes nos dados primrios, sujeitos a procedimentos de imputao e/ou insero de informaes. De fato, os valores divulgados para a arrecadao do IPTU e do ISS no Resultado do Governo Municipal da STN e das Contas Nacionais do IBGE so quase sempre superiores aos valores do Finbra (exceto a arrecadao do ISS em 2005). Note-se, ainda, que as informaes do resultado do governo e das contas nacionais so idnticas nos anos de 2002 a 2006, como pode ser verificado na Tabela 1. No se sabe se a STN utilizou como fonte de referncia os dados do IBGE, ou vice-versa. Entretanto, sabe-se que h um crescente esforo de padronizao das informaes e integrao entre os rgos pblicos. Nesse contexto, curioso
5 6 7 No ano de 2009, a Consolidao das Contas Pblicas contou com 86% dos municpios, que significa a maior cobertura desde que a LRF entrou em vigor. Inexplicavelmente, isso no ocorreu com a arrecadao do IPTU da Consolidao das Contas Pblicas (STN) no ano de 2002 e com o IPTU da carga tributria (SRFB) no ano de 2008. As faixas populacionais so delimitadas da seguinte maneira: 1) at 50 mil habitantes; 2) de 50 mil a 300 mil habitantes; 3) de 300 mil a 1 milho de habitantes; e 4) mais de 1 milho de habitantes. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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observar que as informaes dessas duas fontes passaram a ser diferentes no ano de 2007 e que os valores do Resultado do Governo nos anos de 2007 e 2008 so muito prximos aos valores do Finbra. De todo modo, o ponto a ser ressaltado aqui que as divergncias entre as fontes de dados oficiais e os problemas dos dados originais servem de justificativa para o uso de tcnicas de imputao dos dados do Finbra e de incluso de informaes de fontes complementares. Neste trabalho, a imputao das informaes dos municpios ausentes baseou-se no comportamento da arrecadao de grupos homogneos de municpios em termos de nvel de renda, tamanho e localizao. Os procedimentos de imputao e formao dos grupos pela tcnica de agrupamentos (cluster) esto explicitados no Apndice 1. Os resultados obtidos da arrecadao do IPTU e do ISS no perodo de 2002 a 2009 esto reportados na Tabela 1 como Finbra/Imputado. Como esperado, os valores anuais da arrecadao dos impostos na base imputada so ligeiramente superiores aos totais do Finbra (em mdia, aproximadamente 0,9% superiores). Em geral, os valores reportados nas contas nacionais tanto para a arrecadao do ISS quanto para a arrecadao do IPTU tendem a ser maiores do que os nossos. notvel, entretanto, a diferena entre a evoluo dos valores reais do IPTU desde 2005 segundo a srie Finbra/Imputado (clculos prprios) e os valores reportados pelo IBGE nas Contas Nacionais e pela STN no Resultado Nominal do Governo Municipal.
16.000 15.000 14.000 13.000 12.000 11.000 10.000 2002 2003 FINBRA/Imputado 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Contas Nacionais/IBGE
Resultado do Governo/STN
FIgUra 1 arrecadao de IPTU de 2002 a 2009 (r$ mIlheS de 2009, deFlacIonadoS Pela mdIa anUal do IPca)
Fonte: STN, IBGE e clculos dos autores com base em informaes do Finbra Nota: os dados de 2009 so de uma verso parcial do Finbra. Os procedimentos utilizados na imputao do Finbra esto explicitados na subseo 3.2. No inclui os dados de Braslia-DF.
17
Como mostrado na Figura 1, a arrecadao do IPTU observou uma queda expressiva em valores reais desde 2005 segundo estas duas ltimas fontes. Uma queda de tal magnitude parece-nos pouco plausvel em um perodo caracterizado por forte crescimento econmico, expanso das bases de incidncia dos tributos (inclusive a valorizao dos imveis) e melhoria das estruturas de arrecadao e fiscalizao. O fato de os valores do Finbra/Imputado terem apresentando progressivo crescimento no perodo em questo parece-nos significativo de que talvez algo de errado tenha acontecido com o clculo do IPTU de 2005 pelo IBGE (ou pela STN).
3.2 Construo do painel de dados das receitas municipais 2000-2009

A anlise realizada nesta monografia baseou-se em um painel de dados com informaes desagregadas da receita tributria (total de impostos, taxas e contribuies) e das transferncias intergovernamentais dos municpios do Brasil no perodo de 2000 a 2009. No caso da maior parte das transferncias intergovernamentais, a construo desse painel foi possvel pelo acesso a diferentes bases de dados federais que centralizam os repasses de recursos da Unio para os municpios, como o stio da STN e de distintos rgos federais, como Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A vantagem dessas fontes em relao ao Finbra que a informao dada pelo rgo pagador ou regulador e, portanto, est menos sujeita a erros e, em segundo lugar, apresenta dados para todos os municpios. No caso das receitas tributrias e de algumas transferncias (cota-parte do IPVA e repasses dos Fundos Nacionais de Sade, Educao e Assistncia Social), em que a nica fonte disponvel o Finbra, que no possui informaes para todos os municpios em todos os anos, utilizaram-se tcnicas de agrupamento (cluster) e imputao, conforme descrito no Apndice 1. Com base nessa metodologia, foi possvel no s estimar um valor agregado para as receitas de todos os municpios, mas tambm estimar os valores omissos para determinados municpios em anos especficos. Os grupos homogneos de municpios e critrios que serviram de base para a imputao so apresentados de maneira sinttica na Tabela 2.
18
grUPoS homogneoS de mUnIcPIoS UTIlIzadoS na ImPUTao do FInbra

Grandes regies 1. Norte 2. Nordeste 3. Centro-Oeste 4. Sudeste - exclusive So Paulo 5. So Paulo 6. Sul Total de municpios Faixas populacionais 1. At 7.267 habitantes 2. De 7.271 a 13.682 habitantes 3. De 13.687 a 21.982 habitantes 4. De 22.018 a 31.927 habitantes 5. De 31.979 a 44.814 habitantes 6. Mais de 44.914 habitantes Total de municpios Estratos de renda 1. At R$ 3,83 milhares 2. De R$ 3,83 a R$ 6,54 milhares 3. De R$ 6,55 a R$ 9,21 milhares 4. De R$ 9,21 a R$ 12,57 milhares 5. De R$ 12,59 a R$ 17,99 milhares 6. Mais de R$ 18,07 milhares Total de municpios
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6 Grupo 7 Grupo 8 Grupo 9 Grupo 10 Total
Tabela 2
0 0 0 11 16 97 124
Grupo 1
0 0 17 107 75 0 199
Grupo 2
0 9 68 30 0 0 107
Grupo 3
0 0 0 61 110 361 532

Grupo 4
308 1.272 22 0 2 0 1.604

Grupo 5
0 0 0 3 42 114 159
Grupo 6
126 449 25 0 0 0 600

Grupo 7
0 0 58 146 78 0 282
Grupo 8
0 0 0 0 190 553 743

Grupo 9
0 22 253 601 38 0 914

Grupo 10
434 1.752 443 959 551 1.125 5.264

Total
0 0 0 19 32 73 124
Grupo 1
0 0 0 46 76 77 199
Grupo 2
39 24 29 15 0 0 107
Grupo 3
403 129 0 0 0 0 532

Grupo 4
613 518 460 9 1 3 1.604

Grupo 5
0 0 95 45 19 0 159
Grupo 6
0 0 0 248 162 190 600

Grupo 7
0 0 190 86 6 0 282
Grupo 8
488 184 63 8 0 0 743

Grupo 9
552 330 32 0 0 0 914

Grupo 10
2.095 1.185 869 476 296 343 5.264

Total
2 17 50 43 12 0 124
6 46 108 39 0 0 199
0 0 0 0 44 63 107
0 0 0 310 140 82 532
1.331 193 49 14 10 7 1.604
0 0 0 63 62 34 159
470 93 14 13 10 0 600
22 142 94 24 0 0 282
6 257 480 0 0 0 743
296 391 172 45 10 0 914
2.133 1.139 967 551 288 186 5.264
Fonte: elaborao dos autores
A imputao das informaes do Finbra levou em considerao o comportamento da arrecadao em cada grupo homogneo.8 Inicialmente, foram construdos ndices encadeados de evoluo das sries desagregadas para a receita tribu8 Com o intuito de evitar distores, os municpios com os trezentos maiores PIBs do pas no fizeram parte dos grupos homogneos. As informaes ausentes foram complementadas individualmente por fontes adicionais, interpolao ou tendncia linear. Ver o Apndice 1. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
19
tria (total dos impostos, taxas e contribuies) e transferncias intergovernamentais para cada um dos grupos homogneos no perodo de 2000 a 2009. Os ndices consideram a variao observada nas respectivas amostras de municpios com informaes disponveis no Finbra a cada perodo consecutivo de dois anos. Uma vez que quase todos os municpios apresentaram valores no Finbra ao menos uma vez durante o perodo 2000 a 2009, foi possvel aplicar esses ndices e estimar um painel de dados anuais dos municpios com a receita tributria desagregada e as transferncias intergovernamentais.9 Outro aspecto adicional que, conforme destacado, o Finbra uma base meramente informativa e sujeita a vrias inconsistncias, de modo que, quando possvel, recorremos a outras bases e clculos complementares para aferir as principais transferncias intergovernamentais de forma desagregada. As transferncias constitucionais e legais distribudas aos municpios diretamente pela Unio, como a situao da Lei Kandir, FEX, Fundeb(f), FPM e AFM (Apoio Financeiro aos Municpios de 2009), tiveram como fonte o stio da STN.10 Note-se que o Fundeb(f) consolidado pela STN, apesar de ser composto tambm por reteno de impostos estaduais. Isso ocorre porque o Banco do Brasil o responsvel pela distribuio dos recursos e disponibiliza as informaes STN. Por sua vez, em relao s transferncias distribudas pelos coeficientes de ICMS dos municpios,11 como a prpria cota-parte do ICMS, o IPI-Exportao e a participao dos municpios das UFs produtoras de petrleo nos royalties originalmente pagos aos estados (Lei n. 7.990/1989), utilizamos para a distribuio o clculo de 25% dos valores recebidos pelos respectivos governos estaduais, que constam nas fontes Confaz, STN e ANP, respectivamente. No caso do ICMS, quando algum ms no est disponvel no Confaz ou consta como valor provisrio, realiza-se uma comparao com os dados da Sefaz dos estados, do Finbra, das retenes do Fundeb(f) (STN) e do arquivo Execuo Oramentria dos Estados (STN) para proceder ao preenchimento dos vazios e conferncia dos valores. O salrio educao distribudo utilizando-se os valores totais por UF constantes do stio do FNDE e os coeficientes de participao de cada ente no tributo, informados no mesmo local. Quanto s transferncias compensatrias: (i) os royalties hdricos tiveram como fonte o stio da Aneel; (ii) os royalties minerais so informados no stio do DNPM; e (iii) os demais royalties e participaes es9 A nica exceo o municpio de So Vicente Ferrer-MA, que nunca esteve presente no Finbra e foi excludo da amostra. Na prtica, o painel de dados considera somente 5.562 municpios do Brasil (exclusive So Vicente Ferrer-MA, Fernando de Noronha-PE e Braslia-DF, que possuem competncias de estado e municpio). Dados podem ser acessados em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_ constitucionais.asp>. Os coeficientes de ICMS dos municpios de cada UF so divulgados pela Sefaz de cada governo estadual. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
10 11
20
peciais do petrleo tm como fonte a ANP. Por fim, o FEP aferido por meio de clculo prprio, distribuindo-se a devida proporo da receita de royalties de mar, cuja fonte tambm a ANP, pelos coeficientes de distribuio do FPM. Em suma, ao final desses procedimentos foi possvel complementar as informaes do Finbra e formar o painel com as estimativas desagregadas das receitas tributrias e de transferncias intergovernamentais de cada um dos municpios do Brasil no perodo de 2000 a 2009. Os resultados sero analisados na subseo 3.3.
3.3 Principais fatos estilizados sobre a evoluo das receitas municipais

Esta subseo tem como objetivos identificar e analisar os principais fatos estilizados da receita disponvel dos municpios considerando os resultados do painel de dados Finbra/Imputado construdo utilizando a metodologia apresentada na subseo 3.2. A Tabela 3 mostra cada um dos componentes da chamada receita disponvel, que engloba as receitas tributrias e as transferncias devolutivas/compensatrias, distributivas e seletivas, seguindo classificao de Prado (2001). Desse modo, esto excludas deste cmputo apenas as receitas correntes patrimoniais e de servios e as transferncias voluntrias correntes e de capital recebidas pelos municpios, que fogem ao objetivo de anlise desta monografia. Como possvel observar, as receitas tributrias prprias cresceram 233% entre 2000 e 2009, enquanto o conjunto das transferncias cresceu pouco mais no perodo 261%, o que implicou uma participao das transferncias na receita disponvel dos municpios em 2009 (74,2%) levemente maior que a encontrada em 2000 (72,7%). O determinante para essa expanso foi o crescimento das transferncias seletivas, principalmente dos Fundos Nacionais de Sade, Educao e Assistncia Social, que apresentaram aumento de 442%.12 Como pode ser visto na Tabela 4, que ser apresentada mais frente e mostra a evoluo das participaes dos principais grupos de receitas na composio da receita disponvel municipal, as transferncias seletivas, que respondiam por 20,3% do total em 2000, respondem agora em 2009 por 28,9%.Tambm cabe destacar o crescimento das transferncias de royalties no perodo 498% , determinado fundamentalmente pelos royalties de petrleo.
12
Esta expanso em parte devida descentralizao das polticas pblicas, principalmente na rea de sade, e a mudanas na forma contbil de executar os pagamentos rede conveniada do SUS. Transferncias antes realizadas diretamente pela Unio passaram a ser feitas pelas prefeituras. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
21
maTrIz da receITa dISPonvel mUnIcIPal (r$ mIlheS)

Fluxo
Receita tributria ISS IPTU ITBI IRRF Taxas Contribuio de melhoria Contribuies sociais Contribuies econmicas Transferncias Devolutivas/Compensatrias Cota-parte ICMS Cota-parte IPVA Cota-parte IOF Cota-parte ITR Cota-parte Salrio-Educao Cota-parte IPI-Exportao Lei Kandir (LK) FEX Cota-parte CIDE Royalties Distributvas Fundo Especial Petrleo FPM AFM Seletivas Fundef(b) FNAS/FNDE/SUS Receita disponvel
Tabela 3
2000
18.019,7 6.534,9 5.407,8 1.137,6 1.392,1 2.230,0 90,0 823,1 404,1 48.009,2 21.747,3 16.893,2 2.694,3 1,1 111,4 374,8 810,5 862,0 12.875,7 92,4 12.783,3 13.386,2 7.888,4 5.497,9 66.028,9
2001
20.120,5 7.280,4 5.899,0 1.245,0 1.677,0 2.349,8 68,1 1.038,8 562,4 54.987,1 24.541,5 19.152,1 3.055,4 0,8 93,3 403,2 756,0 1.080,7 15.110,0 124,6 14.985,4 15.335,7 9.322,5 6.013,2 75.107,6
2002
23.410,7 8.210,7 6.855,1 1.494,3 1.809,7 2.541,7 84,8 2.080,2 334,4 66.598,3 28.917,8 21.639,5 3.453,8 1,9 121,0 837,1 399,0 834,7 1.630,8 18.726,1 179,8 18.546,4 18.954,4 11.201,0 7.753,4 90.009,0
2003
28.143,3 9.359,7 7.945,8 1.569,7 2.206,2 2.764,3 109,5 2.712,5 1.475,7 75.537,0 33.007,4 24.536,2 3.747,9 3,7 132,4 862,2 383,2 864,1 2.477,8 19.545,8 247,5 19.298,3 22.983,8 12.780,8 10.203,0 103.680,3
2004
33.285,9 11.449,3 8.887,9 1.695,3 2.456,7 2.744,8 145,9 3.408,2 2.497,9 89.532,6 38.857,2 28.272,4 4.377,0 5,2 140,2 1.267,2 457,5 718,0 223,7 273,3 3.122,7 21.558,9 283,6 21.275,4 29.116,4 15.096,3 14.020,1 122.818,5
2005
36.272,5 13.594,5 9.711,2 1.976,8 2.854,8 2.913,6 125,2 3.200,9 1.895,5 105.103,4 44.066,2 31.599,8 4.815,2 2,1 133,9 1.764,4 519,2 717,8 338,6 437,9 3.737,3 26.969,4 356,7 26.612,7 34.067,8 17.714,6 16.353,2 141.375,9
2006
41.452,0 16.350,1 10.649,0 2.373,1 3.292,2 3.018,6 124,5 3.487,7 2.156,7 119.462,4 50.063,1 35.126,4 6.042,5 2,4 151,9 2.125,1 584,8 411,4 596,3 439,3 4.583,2 29.884,2 448,1 29.436,1 39.515,0 19.928,7 19.586,3 160.914,4
2007
48.058,6 19.109,2 11.603,8 3.075,1 4.059,1 3.200,6 112,3 4.459,2 2.439,4 135.745,3 54.693,3 39.390,3 6.689,6 2,8 159,6 2.000,3 668,0 362,7 483,0 456,0 4.481,2 34.322,2 461,2 33.861,1 46.729,7 24.999,1 21.730,6 183.803,9
2008
55.216,2 23.133,7 12.516,6 3.870,9 4.987,6 3.487,5 127,3 4.574,0 2.518,5 159.470,8 62.802,9 44.013,5 7.248,1 3,1 167,7 2.500,2 737,2 394,9 810,7 389,1 6.538,5 42.900,6 675,7 42.224,8 53.767,3 27.598,9 26.168,4 214.687,0
2009
60.077,9 25.437,8 13.831,5 4.020,7 4.905,1 3.831,6 211,2 5.158,3 2.681,7 173.109,9 62.801,3 45.082,4 7.872,7 3,6 230,8 2.783,2 565,2 386,8 487,5 237,2 5.151,9 42.803,3 494,3 39.929,4 2.379,6 67.505,4 37.726,1 29.779,3 233.187,8
Fonte: elaborao dos autores (dados primrios das fontes citadas em texto)
22
Pelo lado da arrecadao prpria, as contribuies econmicas e sociais apresentaram os maiores crescimentos, mas o ISS, por responder pela maior parcela de arrecadao, foi de longe o principal responsvel pelo fortalecimento da receita tributria municipal, com aumento de 289%, variao superior ao aumento do conjunto das transferncias. Por sua vez, o IPTU, que o tributo com a segunda maior receita, teve um aumento muito abaixo da mdia, um primeiro indicativo da preferncia das administraes locais por explorar a base de servios. Vejamos ento com mais detalhes o comportamento desses dois impostos. Pela Tabela 4, vemos que o ISS e o IPTU seguem sendo os principais tributos arrecadados na esfera municipal, correspondendo a 65% do total das receitas tributrias dos municpios e a 1,2% do PIB no ano de 2009. Mas enquanto o ISS aumentou seu peso na receita tributria prpria dos municpios em cerca de seis pontos percentuais de 2000 a 2009 (de 36,2% para 42,3%) e avanou sua participao no PIB (de 0,55% para 0,81%), o IPTU observou uma queda equivalente na sua importncia sobre a receita tributria (de 30% para 23%) e apresentou uma leve queda em proporo do PIB no mesmo perodo (de 0,46% para 0,44%). Em resumo, o ISS foi no perodo analisado o principal responsvel pela expanso da arrecadao prpria dos municpios tanto em proporo do PIB quanto em termos de participao na carga tributria bruta do pas, mesmo que a parcela das administraes pblicas municipais nesta ltima ainda seja pequena.13 Tabela 4 ParTIcIPaeS doS TrIbUToS na receITa TrIbUTrIa e no PIb de 2000 a 2009
Participao na receita tributria Receita disponvel Receita tributria ISS IPTU Transf. devolutivas/ compensatrias Royalties Transf. redistributivas Transf. seletivas 2000 100,0% 27,3% 9,9% 8,2% 32,9% 1,3% 19,5% 20,3% 2001 100,0% 26,8% 9,7% 7,9% 32,7% 1,4% 20,1% 20,4% 2002 100,0% 26,0% 9,1% 7,6% 32,1% 1,8% 20,8% 21,1% 2003 100,0% 27,1% 9,0% 7,7% 31,8% 2,4% 18,9% 22,2% 2004 100,0% 27,1% 9,3% 7,2% 31,6% 2,5% 17,6% 23,7% 2005 100,0% 25,7% 9,6% 6,9% 31,2% 2,6% 19,1% 24,1% 2006 100,0% 25,8% 10,2% 6,6% 31,1% 2,8% 18,6% 24,6% 2007 100,0% 26,1% 10,4% 6,3% 29,8% 2,4% 18,7% 25,4% 2008 100,0% 25,7% 10,8% 5,8% 29,3% 3,0% 20,0% 25,0% 2009 100,0% 25,8% 10,9% 5,9% 26,9% 2,2% 18,4% 28,9%
continua 13 De acordo com os dados de Ipea (2010a), a carga tributria bruta brasileira passou de 32,5% do PIB em 2002 para 34,9% em 2008 e 34,3% no ano de 2009, aps o contgio da crise internacional no Brasil e o pacote de desoneraes tributrias anticclicas. Isso significa que a arrecadao municipal (exclusive Braslia-DF) aumentou de 5,0% da carga tributria bruta para 5,6% e 5,9% nos mesmos anos. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
23
Participao no PIB Receita disponvel Receita tributria ISS IPTU Transf. devolutivas/ compensatrias Royalties Transf. redistributivas Transf. seletivas
2000 5,6% 1,5% 0,6% 0,5% 1,8% 0,1% 1,1% 1,1%
2001 5,8% 1,5% 0,6% 0,5% 1,9% 0,1% 1,2% 1,2%
2002 6,1% 1,6% 0,6% 0,5% 2,0% 0,1% 1,3% 1,3%
2003 6,1% 1,7% 0,6% 0,5% 1,9% 0,1% 1,1% 1,4%
2004 6,3% 1,7% 0,6% 0,5% 2,0% 0,2% 1,1% 1,5%
2005 6,6% 1,7% 0,6% 0,5% 2,1% 0,2% 1,3% 1,6%
2006 6,8% 1,7% 0,7% 0,4% 2,1% 0,2% 1,3% 1,7%
2007 6,9% 1,8% 0,7% 0,4% 2,1% 0,2% 1,3% 1,8%
2008 7,1% 1,8% 0,8% 0,4% 2,1% 0,2% 1,4% 1,8%
2009 7,4% 1,9% 0,8% 0,4% 2,0% 0,2% 1,4% 2,1%
Fonte: Elaborao dos autores com dados do Finbra/Imputado e do IBGE
As medidas de desigualdade da distribuio do PIB e da receita disponvel entre os municpios do Brasil podem ser visualizadas na Tabela 5, na qual tambm esto apresentadas as razes de concentrao, que medem o grau de desigualdade das fontes da receita disponvel. So apresentadas tanto as razes de concentrao calculadas com o ordenamento dos municpios pelo PIB municipal quanto pela receita disponvel. Conforme indicam os resultados, outro fato estilizado importante o elevadssimo grau de concentrao da arrecadao tributria em poucos municpios. No ano de 2007, por exemplo, o ndice de Gini da distribuio do PIB municipal era de 0,857, enquanto o ndice de concentrao da receita tributria dos municpios atingiu 0,907/0,908. Decompondo-a por tributos, verificam-se razes de concentrao ainda mais altas para o ISS e para o IPTU. O municpio de So Paulo, por exemplo, concentrava 6,0% da populao do pas no ano de 2004, 11,6% do PIB municipal, 16,0% da receita tributria, 23,2% do IPTU e 22,0% do ISS. A amostra formada pelos 112 municpios com as maiores arrecadaes tributrias concentra 39,4% da populao, 58,3% do PIB, 77,8% da arrecadao tributria, 79,6% do IPTU e 79,5% do ISS. Verifica-se, assim, que a arrecadao tributria municipal est extremamente concentrada nas capitais e nas maiores cidades do pas, especialmente nas regies mais desenvolvidas. Contudo, os mesmos indicadores apresentados na Tabela 5 mostram que houve uma queda progressiva na desigualdade da distribuio da receita tributria entre os municpios do Brasil de 2000 a 2009.14 A principal razo dessa queda foi a reduo da desigualdade na arrecadao do ISS e do IPTU, cujas razes de concentrao mostraram decrscimos em quase todos os anos considerados.
14 Tais medidas de desigualdade mostraram quedas em quase todos os anos, excetuado o ano de 2004, quando o ordenamento foi feito pelo PIB municipal. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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Tabela 5 razeS de concenTrao do PIb mUnIcIPal, da receITa TrIbUTrIa e doS SeUS PrIncIPaIS comPonenTeS de 2000 a 2009
Razes de concentrao PIB municipal Receita disponvel Ordenamento pela receita disponvel Receita tributria ISS IPTU Transf. devolutivas/ compensatrias Royalties Transf. redistributivas Transf. seletivas Receita disponvel Ordenamento pelo PIB municipal Receita tributria ISS IPTU Transf. devolutivas/ compensatrias Royalties Transf. redistributivas Transf. seletivas 2000 0,863 0,737 0,930 0,946 0,957 0,799 0,803 0,386 0,715 0,722 0,925 0,942 0,949 0,801 0,698 0,359 0,670 2001 0,860 0,730 0,923 0,943 0,949 0,797 0,808 0,388 0,707 0,715 0,921 0,942 0,948 0,800 0,701 0,359 0,661 2002 0,855 0,720 0,918 0,941 0,941 0,793 0,832 0,390 0,691 0,704 0,917 0,941 0,940 0,795 0,741 0,361 0,639 2003 0,849 0,729 0,917 0,942 0,940 0,793 0,857 0,389 0,697 0,712 0,914 0,941 0,938 0,795 0,776 0,357 0,646 2004 0,853 0,730 0,917 0,944 0,938 0,782 0,849 0,390 0,699 0,714 0,915 0,942 0,936 0,786 0,788 0,358 0,650 2005 0,857 0,717 0,912 0,941 0,934 0,777 0,847 0,394 0,686 0,701 0,911 0,941 0,933 0,783 0,800 0,365 0,639 2006 0,856 0,720 0,908 0,941 0,929 0,782 0,858 0,396 0,690 0,705 0,908 0,941 0,928 0,788 0,818 0,367 0,643 2007 0,857 0,719 0,908 0,940 0,928 0,780 0,833 0,398 0,688 0,702 0,907 0,940 0,926 0,788 0,797 0,367 0,637 2008 0,716 0,905 0,940 0,924 0,785 0,857 0,398 0,695 2009 0,717 0,904 0,937 0,922 0,779 0,831 0,402 0,694 -
Fonte: elaborao dos autores com dados do Finbra/Imputado e do IBGE Nota: as razes de concentrao do PIB municipal e da receita tributria total correspondem aos respectivos ndices de Gini.
No caso do IPTU, a desigualdade caiu simultaneamente queda relativa na arrecadao, o que sugere haver uma queda maior nos municpios mais ricos. No caso do ISS, a queda na desigualdade deve-se ao fato de o crescimento da receita municipal estar sendo impulsionado nos ltimos anos em grande medida pela expanso da arrecadao nos municpios de pequeno e mdio portes.15 Pode-se, assim, afirmar que alguns dos principais fatos estilizados relacionados arrecadao do IPTU e do ISS no perodo analisado so os seguintes: 1. O ISS e o IPTU so os principais impostos arrecadados na esfera municipal e correspondem a quase 65% das receitas tributrias dos muni15
Esse padro de crescimento da arrecadao prpria, com destaque para o ISS dos menores municpios, j foi apontado por CNM (2007).
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cpios, mas houve uma aumento da importncia do ISS, que avanou cerca de seis pontos percentuais no total das receitas tributrias dos municpios com reduo equivalente do IPTU. 2. H um elevadssimo grau de concentrao da arrecadao tributria nas capitais e nas maiores cidades do pas, sobretudo das regies mais desenvolvidas. Tal concentrao ainda maior para o IPTU e para o ISS. 3. As evidncias recentes so de ligeira melhora nesse quadro devido expanso das receitas tributrias em simultneo queda contnua na desigualdade da distribuio destas ltimas entre os municpios do Brasil (em benefcio dos municpios menores). Ademais, os dados da Tabela 5 mostram que apesar da leve reduo no grau de concentrao da receita disponvel dos municpios, seu patamar ainda bastante elevado se considerarmos o peso das transferncias intergovernamentais de carter redistributivo, que deveriam estar cumprindo justamente o papel de equalizar a capacidade fiscal dos municpios. A Tabela 4 mostra que estas responderam por 18,4% da receita disponvel em 2009. Contudo, como possvel verificar na Tabela 5, uma parte considervel das transferncias, como as devolutivas e as compensatrias, possui elevado grau de concentrao, como os royalties, com ndice de 0,831 em 2009. O nico tipo de transferncia que apresenta ndice de concentrao abaixo de 0,5 so as transferncias redistributivas, como era de esperar. Contudo, chama a ateno que o ndice de concentrao dessas transferncias tem aumentado no perodo recente, um indicativo de que estas podem estar sendo canalizadas de modo crescente para os municpios que menos precisam, descumprindo cada vez mais seu papel de equalizao de receitas entre os entes locais. Essa tendncia est na contramo da j citada melhora na concentrao observada na arrecadao prpria, principalmente do ISS e do IPTU. Entre todas as transferncias, as seletivas so as que apresentam melhor evoluo recente no seu ndice de concentrao, que passou de 0,715 em 2000 para 0,694 em 2009. Mas estas ainda apresentam ndices bastante elevados. Esses resultados sugerem que todo o sistema de transferncias est mal estruturado, sendo incapaz de proporcionar os efeitos desejveis, pelo menos em se tratando de equidade. Antes de explorar empiricamente a relao entre as transferncias e a arrecadao prpria dos municpios, avaliando no apenas o mero potencial de equalizao das primeiras, mas tambm seus efeitos sobre a eficincia arrecadatria, cabe explorarmos alguns dos fatores por trs da evoluo do IPTU e do ISS.
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3.4 Comparao da evoluo do ISS e do IPTU

Primeiramente, nota-se que o elevado grau de concentrao da arrecadao tributria dos municpios reflete em grande medida as enormes heterogeneidades estruturais do pas (urbana vs rural, metrpoles vs pequenas cidades, intra e inter-regies, etc.) e, portanto, a elevada concentrao das bases tributveis em poucos municpios.16 Ademais, lembramos que os tributos de competncia municipal so eminentemente urbanos e possuem bases de incidncia concentradas nos grandes centros, tais como os imveis urbanos regularizados e valorizados e as atividades formalizadas de servios (que servem de referncia para o IPTU e o ISS, respectivamente). Em segundo lugar, h uma srie de obstculos econmicos, administrativos e polticos que dificultam a arrecadao dos tributos municipais, obstculos estes que tendem a ser maiores nos pequenos municpios e, consequentemente, favorecem o grau de concentrao da arrecadao. Os obstculos econmicos e administrativos esto relacionados aos elevados recursos financeiros, tcnicos e humanos requeridos pelas estruturas de arrecadao e de fiscalizao e que dificilmente esto disponveis nos menores municpios. Note-se, em particular, que os tributos de arrecadao municipal so de administrao complexa, exigindo o estabelecimento de cadastros com um grande nmero de informaes (dos prestadores de servios e dos imveis), que devem ser permanentemente atualizados, e, no caso do IPTU, da planta genrica de valores que demanda processos sofisticados de avaliao e atualizao. Em relao aos obstculos polticos (e prpria cultura fiscal do pas), deve-se considerar, por um lado, os custos polticos de tributar o patrimnio imobilirio das famlias, no caso do IPTU, que um tributo direto de alta visibilidade, ou o setor de servios, que possui elevada influncia principalmente nas menores prefeituras. Por outro lado, h um desestmulo ao esforo de arrecadao prpria oferecido pela via mais cmoda das transferncias, que se fundamentam, em grande medida, na arrecadao de tributos menos visveis por outros entes da Federao (Unio e estados), de incidncia indireta e cumulativa, e critrios de rateio que favorecem os municpios de menor porte. Dessa maneira, a elevada desigualdade da distribuio da receita tributria municipal pode ser atribuda no somente concentrao das bases tributveis, mas tambm aos obstculos de diversas naturezas que tendem a dificultar (ou ao menos no incentivar) a arrecadao prpria pelos menores municpios.17 Somente um
16 17 Uma anlise mais pormenorizada pode ser encontrada em Varsano (1977), Afonso et al. (1998) e Carvalho Jr. (2006; 2009), entre muitos outros. De acordo com os resultados obtidos por Carvalho Jr. (2006), a renda per capita municipal influencia positivamente o nvel de arrecadao do IPTU, e o nvel de transferncias intergovernamentais recebidas pelos municpios no os incentiva a incrementar a arrecadao do mesmo imposto. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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pequeno conjunto de municpios possui bases tributrias mais abrangentes e capaz de estabelecer diretrizes mais tcnicas e uma estrutura mais adequada de arrecadao e fiscalizao. Em contrapartida, as bases de arrecadao prpria dos menores municpios do Brasil so bem mais restritas e, consequentemente, suas finanas frgeis e dependentes das transferncias dos demais entes da Federao. No entanto, os dados apresentados neste texto indicam melhorias nesse quadro no perodo recente. Como observado anteriormente, o perodo atual caracteriza-se por um padro de crescimento da arrecadao prpria municipal com queda no seu grau de desigualdade que pode ser atribudo principalmente dinmica recente do ISS nos municpios de pequeno e mdio portes. No agregado, o crescimento da arrecadao prpria, em simultneo ampliao das transferncias intergovernamentais e queda nos juros nominais, contribuiu consideravelmente para a melhoria das contas pblicas municipais nos ltimos anos. A que se deve o crescimento da arrecadao prpria, sobretudo do ISS, que privilegiou proporcionalmente mais os menores municpios? Um primeiro fator explicativo a prpria expanso da base de incidncia dos tributos de competncia municipal. No perodo em questo, o setor de servios cresceu mais intensamente do que as demais atividades econmicas,18 e o grau de formalizao da economia aumentou. Em outras palavras, as bases de incidncia dos tributos municipais devem ter crescido acima do PIB e, por conseguinte, impulsionado sua arrecadao. Mas isso insuficiente para explicar o padro de crescimento da arrecadao com maior intensidade nos pequenos e mdios municpios, mesmo porque o ndice de Gini do PIB dos municpios permaneceu relativamente estvel no perodo.19 Um fator explicativo adicional est ligado s mudanas ocorridas na legislao dos tributos, como aquelas do ISS com a Emenda Constitucional 37 de 2002 e a Lei Complementar 116 de 2003 (bem como por mudanas nas leis municipais desde ento), e de certa forma LRF de 2000.20 Em relao legislao do ISS, dois conjuntos de medidas parecem ter contribudo para o crescimento proporcionalmente maior da arrecadao nos municpios menores. Primeiramente, a atualizao e a ampliao da lista de servios
18 Segundo os dados das Contas Nacionais do IBGE, a participao do valor adicionado do setor de servios no valor adicionado total caiu de 66,3% em 2002 para 63% em 2004 e, desde ento, passou a crescer quase progressivamente at alcanar 68,5% em 2009. Este resultado corroborado por Ipea (2010b), que mostra que o ndice de Gini da distribuio do PIB municipal est relativamente estabilizado desde 1970 (oscilando em torno de 0,86), mantendo-se pouco inalterada a desigualdade territorial dos produtos municipais. Entre as medidas da LRF, esto o estabelecimento de que a administrao (no caso municipal) deve instituir e arrecadar todos os tributos constitucionais sob sua competncia; e a exigncia de que as estimativas de isenes tributrias no afetaro os resultados fiscais ou possuam contrapartidas de receitas. Essas medidas, na prtica, restringem as isenes tributrias e estimulam a arrecadao prpria, embora os efeitos prticos da LRF tenham sido mais expressivos no lado do controle da despesa. De acordo com os dados da base Finbra/Imputado, no houve arrecadao do IPTU em somente 2% dos municpios, e do ISS, em 0,2% no ano de 2009, mesmo que em muitos casos os valores sejam quase desprezveis. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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sujeitos ao ISS, com o aperfeioamento na redao da legislao com o objetivo de melhor precis-los (notadamente os servios prestados por bancos, cartes de crdito, servios de informtica, franquias e servios agrcolas). Tais medidas no somente ampliaram a base de incidncia do tributo, mas tambm facilitaram sua cobrana ao pacificar disputas judiciais, o que tende a favorecer os pequenos e os mdios municpios, que tm menos capacidade de lutar por seus direitos na Justia do que os maiores. Em segundo lugar, um conjunto de medidas voltadas para coibir a guerra fiscal do ISS, como a imposio de alquota mnima (2%) em grande parte dos servios tributveis, ampliao da base de servios tributados no destino e, no caso dos servios cobrados na origem, a possibilidade de reteno na fonte e mudana na caracterizao do local do estabelecimento prestador (que passou a se referir ao local onde desenvolvida a atividade de prestao de servios e no somente empresa sede). Na situao anterior, o tributo podia ser recolhido no municpio onde se localizava a sede da empresa prestadora de servios e no havia limites mnimos s alquotas. Isso conferia maior margem de manobra para que os municpios, especialmente aqueles prximos aos grandes centros urbanos, entrassem em disputa para atrair as sedes das empresas (ou ao menos evitar sua mudana para outros municpios) por meio da reduo das alquotas do ISS, entre outros benefcios fiscais. Constituram-se, assim, verdadeiros parasos fiscais em que, muitas vezes, as empresas se instalavam virtualmente em sedes de fachada, sem estabelecer atividades reais e inclusive mantendo os estabelecimentos prestadores nos municpios onde os servios eram verdadeiramente oferecidos. A queda na arrecadao agregada do imposto e sua concentrao em poucos municpios das regies metropolitanas so alguns dos resultados mais imediatos desse comportamento predatrio. possvel que as modificaes na legislao do ISS tenham coibido parcialmente esse comportamento, dando lugar a uma tendncia de uniformizao das alquotas do ISS, que contribuiu para o aumento no nvel geral de arrecadao com reduo da sua desigualdade entre municpios..21 Deve-se reconhecer, portanto, que houve um maior esforo de arrecadao prpria dos municpios nos ltimos anos, correlacionado com as mudanas na legislao e com a modernizao nos seus aparelhos de arrecadao e fiscalizao, explorando-se mais bases tributrias relativamente pouco exploradas principalmente nos pequenos e mdios municpios. Por exemplo, as informaes das pesquisas municipais do IBGE mostram uma ampliao significativa dos municpios com cadastros do ISS no perodo de 2002 a 2009, principalmente aqueles informatizados. No ano de 2009, algo prximo de 90% dos municpios do pas
21 Vale dizer que o problema da guerra fiscal do ISS persiste at os dias de hoje, seja porque residem incertezas nas diferentes interpretaes sobre o local de recolhimento do tributo seja porque os municpios permanecem oferecendo alquotas efetivas abaixo do mnimo. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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possuam cadastro do ISS, e 80% dos municpios possuam cadastros informatizados, nmeros bastante distintos dos cerca de 70% de municpios com cadastros e 60% com cadastros informatizados no ano de 2002. No caso do IPTU, a cobertura de municpios com cadastros j era elevada (em comparao com o ISS), mas ainda assim se ampliou.22 digno de nota, entretanto, que o esforo de arrecadao prpria parece estar concentrado no ISS, com poucos reflexos sobre o IPTU. Como observado, a arrecadao do IPTU caiu em proporo do PIB nos ltimos anos, caracterizados por expressiva valorizao dos preos dos imveis em diversas regies do pas. A legislao do IPTU, a exemplo da do ISS, passou por modificaes importantes aps a Emenda Constitucional 29 de 2000 e a Lei do Estatuto da Cidade de 2001, que abriram caminho para o uso da progressividade fiscal e extrafiscal nas suas alquotas. Esse instrumento estava, at ento, limitado pelas decises judiciais desfavorveis, que faziam com que, normalmente, as alquotas fossem estabelecidas em valor fixo e mnimo. Houve modificao desse quadro no perodo mais recente, e as alquotas progressivas tm sido cada vez mais utilizadas, sobretudo pelos maiores municpios, mas, a julgar pelos resultados agregados, no h indcios claros de modificaes substanciais no montante ou no grau de desigualdade da arrecadao entre os municpios.23 Independentemente das mudanas nas alquotas, o IPTU est sujeito ao problema adicional de atualizao da planta de valores que serve de base para seu clculo, diferentemente do ISS, cuja base de incidncia o prprio preo do servio. Normalmente, os valores venais dos imveis, estabelecidos por lei municipal para a cobrana do IPTU, esto abaixo dos seus valores de mercado, como j apontado em Varsano (1977) e em Carvalho Jr. (2006, 2009). Essa diferena tende a ser maior nos imveis mais valorizados, cujos valores de mercado aumentam mais rapidamente. Isso faz com que a alquota efetiva nesses imveis (com valores venais crescentemente defasados) seja cada vez mais baixa, o que torna a base de clculo do imposto mais regressiva (entre os contribuintes). Assim, provvel que a queda do IPTU em proporo do PIB nos ltimos anos seja um reflexo dos j conhecidos problemas nos sistemas de avaliao dos imveis e do no aproveitamento do potencial de arrecadao das alquotas pro22 A participao dos municpios com cadastro do ISS aumentou de 72,5% no ano de 2002 para 83,8% em 2006 e 91,2% em 2009, e os com cadastro imobilirio do IPTU, de 91,3% para 93,5% e 93,9% nos mesmos anos, passando os cadastros informatizados do ISS de 57,1% para 67,9% e 78,4%, e do IPTU, de 78,2% para 83,1% e 83,9%, respectivamente. Por sua vez, os municpios com planta genrica de valores dos imveis aumentaram de 72,2% para 78,9% do total, e as informatizadas, de 56,1% para 62,8%, nos anos de 2006 a 2009. Ver IBGE (2005; 2010). Carvalho Jr. (2006) analisa a aplicao de alquotas progressivas do IPTU nas capitais estaduais e conclui que no houve elevao significativa na arrecadao do imposto, apesar da reduo na regressividade da tributao entre os contribuintes. Vale observar que a anlise desse autor foca a distribuio da incidncia dos tributos sobre as famlias ou contribuintes, e no a distribuio da arrecadao entre os municpios. Ademais, a alquota progressiva no necessariamente implica aumento da arrecadao agregada no municpio, somente abre essa possibilidade. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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gressivas. Ressalte-se ainda que essas medidas continuam sendo de difcil implementao, menos pela complexidade dos procedimentos envolvidos (que esto cada vez mais acessveis) e mais pelas resistncias polticas que encontram. As alquotas progressivas, o plano diretor do municpio e a atualizao da planta de valores dos imveis devem ser elaborados como projetos de lei pelo Poder Executivo municipal para a aprovao pela Cmara de Vereadores, o que envolve um processo de grande desgaste poltico e indisposio com o eleitorado. razovel crer que, com a crescente conscientizao da populao acerca das injustias no atual sistema tributrio nacional, o IPTU venha a ser cada vez mais utilizado como mecanismo de promoo da justia tributria, de poltica urbana e mesmo de ampliao da arrecadao dos municpios, via imposio de alquotas progressivas e melhoras administrativas, como o recadastramento e a atualizao das plantas de valores dos imveis. Entretanto, essa melhora deve permanecer majoritariamente restrita aos grandes centros urbanos, ao menos no futuro prximo, seja porque estes enfrentam menores obstculos polticos seja porque concentram os imveis urbanos mais valorizados. Dito de outro modo, no parece haver no momento uma tendncia de ampliao da importncia da arrecadao do IPTU nos menores municpios, o que no significa dizer que no reconheamos seu potencial como instrumento de poltica urbana e melhoria da qualidade do sistema tributrio.
3.5 Determinantes da arrecadao prpria e o ndice de Esforo Fiscal

Como observado na seo anterior, o perodo recente foi caracterizado por forte expanso da arrecadao prpria dos municpios, com evidncias de maior esforo fiscal, a despeito da expanso das transferncias intergovernamentais. Em parte, a simultaneidade entre maior esforo fiscal e crescimento das transferncias intergovernamentais contraria a viso tradicional e as evidncias empricas de que estas ltimas podem gerar ineficincias na arrecadao prpria. Nesta seo procura-se aprofundar tal anlise com um duplo objetivo. O primeiro identificar com maior rigor estatstico os fatores que influenciam a arrecadao prpria dos municpios brasileiros, incluindo, entre as variveis explicativas, as prprias transferncias intergovernamentais. O segundo objetivo prover estimativas do esforo fiscal dos municpios. O ajustamento de um modelo de regresso para os determinantes da arrecadao prpria dos municpios permite estimar a arrecadao prpria de cada um dos municpios brasileiros, controlada por uma srie de fatores (base tributvel, peso das transferncias, regio, etc.). Essa estimativa pode ser interpretada como uma aproximao do potencial de arrecadao prpria do municpio caso
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apresentasse um esforo correspondente mdia dos municpios (e controlado pelos demais fatores); ou, de maneira mais precisa, a esperana condicional da arrecadao prpria municipal. De posse dessas estimativas, possvel calcular o ndice de Esforo Fiscal, que corresponde razo entre a arrecadao efetiva e a aproximao da arrecadao potencial do municpio. O ndice de Esforo Fiscal indica, portanto, a maneira como o municpio explora sua capacidade de arrecadao. Existe uma ampla literatura emprica que utiliza as diferenas entre valores atuais e valores estimados com o propsito de efetuar comparaes de esforo fiscal entre pases, com origens no trabalho pioneiro de Lotz e Mors (1970). Piancastelli e outros (2004) tambm utilizaram procedimentos semelhantes para estimar o esforo fiscal dos estados brasileiros. No entanto, esses trabalhos baseiam-se na comparao entre pases ou estados, abordagens agregadas e com um resumido nmero de variveis explicativas (normalmente a populao, o PIB e sua composio setorial). Nesta monografia, fez-se uma anlise do esforo fiscal dos municpios desagregada por tributos, na qual se procurou incluir mltiplos fatores determinantes. Grosso modo, a arrecadao prpria depende das bases tributveis no municpio e das alquotas que incidem sobre essas bases. A base tributvel, por sua vez, depende do nvel de renda do municpio, do peso das atividades urbanas e do grau de formalizao da atividade econmica. Dito de outra maneira, para o caso especfico do IPTU e do ISS, a base tributvel depende no somente da renda do municpio, mas do peso das atividades de servios formalizadas e dos imveis urbanos regularizados. No entanto, um municpio com uma mesma estrutura de alquotas e base tributvel que outro pode apresentar uma arrecadao inferior, dependendo do grau de esforo fiscal, que pode decorrer do efeito de desincentivo oferecido pelas transferncias intergovernamentais (ou preguia fiscal). Ademais, existem muitos outros aspectos que tambm podem influenciar a arrecadao municipal, como os fatores regionais ou a proximidade de uma fronteira. Procurou-se incorporar, na medida do possvel, essa multiplicidade de determinantes (ou aproximaes destes) como variveis explicativas das regresses estimadas para a arrecadao do IPTU, do ISS e das demais receitas tributrias. As variveis includas nas regresses esto descritas no Quadro 1.24 Os resultados das regresses que apresentaram melhores graus de ajustamento esto apresentados de maneira sinttica na Tabela 6 (e mais pormenorizadamente no Apndice
24 Os dados da arrecadao dos municpios utilizados nas regresses so da base Finbra/Imputado. As demais informaes so do IBGE. Considera-se o ano de 2007 como referncia, ltimo ano com informao disponvel do PIB municipal. As excees so as informaes sobre cadastro do ISS, IPTU e Planta Genrica de Valores, que se referem ao ano de 2006. Infelizmente, o IBGE no divulgou o nmero de domiclios urbanos para 124 dos maiores municpios do pas no ano de 2007. Foi necessrio estim-lo considerando as informaes do ano de 2000 e de uma regresso para a variao do nmero de domiclios urbanos de 2000 a 2007 em funo do crescimento populacional, do PIB dos servios e da indstria e de variveis regionais (estado, regio metropolitana e capital). Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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2), que mostra os valores dos parmetros estimados (Coef.) e dos nveis de significncia do Teste de t (Sign.).25 Como esperado, os parmetros estimados para as variveis relacionadas base tributria mostraram-se positivos e significativos ao nvel de 20%, evidenciando-se que a arrecadao est correlacionada positivamente, principalmente, com o PIB, com o maior peso das atividades urbanas (setor de servios e indstria), com o grau de formalizao da atividade econmica e, no caso do IPTU, com o nmero de domiclios urbanos e unidades locais de empresas com CNPJ.26 As anlises tambm mostram que, isolando-se o efeito dos demais fatores, a existncia de cadastros informatizados do ISS e do IPTU e de Planta Genrica de Valores tem impactos positivos e significativos sobre a arrecadao prpria. Esses resultados evidenciam, portanto, que as medidas administrativas ligadas modernizao da estrutura tributria podem provocar ganhos na arrecadao sem necessariamente modificar as alquotas. Em relao s variveis de localizao, os municpios das regies metropolitanas e as capitais tendem a obter maior arrecadao do que os demais municpios, isolando os demais fatores. Contudo, seus efeitos sobre o ISS e o IPTU so diferenciados. Os resultados encontrados sugerem que a arrecadao do IPTU nas capitais maior do que nos outros municpios de regies metropolitanas, enquanto a arrecadao do ISS menor. Uma possvel explicao o fato de que os municpios das regies metropolitanas fazem uso do ISS para atrair empresas prestadoras de servios, aumentando sua arrecadao e reduzindo-a nas capitais, como abordado na seo anterior. Outros efeitos diferenciados foram encontrados para as variveis referentes s grandes regies. A localizao dos municpios nas Regies Sul e Sudeste tende a favorecer a arrecadao do IPTU em relao s demais regies.27 A arrecadao do ISS, por sua vez, tende a ser maior nas Regies Norte e Nordeste, aps controlada pelos efeitos dos demais fatores, enquanto a arrecadao das demais receitas tributrias tende a ser maior na Regio Centro-Oeste. Vemos assim evidncias de um padro regional da arrecadao tributria. As regresses tambm corroboram a hiptese levantada em teoria de que municpios localizados em fronteira tendem a arrecadar menos. No caso dos municpios de costa, as estimativas indicam influncia positiva sobre a arrecadao de IPTU e negativa para o ISS.
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Foram testadas vrias especificaes alternativas, todas estimadas por mnimos quadrados ordinrios, incluindo variveis no listadas no Quadro 1, como a densidade urbana. Consideraram-se os municpios com todas as informaes disponveis e arrecadao no nula. A exceo foi a varivel PIB nas regresses para o IPTU, no significativa aps a incluso do nmero de domiclios urbanos e de unidades locais de empresas como variveis explicativas. A referncia para a comparao dos parmetros a grande Regio Centro-Oeste. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
26 27
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deScrIo daS varIveIS UTIlIzadaS no modelo

Varivel Tipo Descrio
QUadro 1
ISS IPTU Demais PIB % Serv. % Serv. + Ind. Formal. Dom. urbanos Empresas Cad. ISS Cad. Inf. ISS Cad. IPTU Cad. Inf. IPTU PGV PGV Inf. Costa Fronteira Urbana Capital Tansf. Redist./Seletiva Trans. Devolut./Comp. Sul Norte Nordeste Sudeste
Contnua Contnua Contnua Contnua Contnua Contnua Contnua Contnua Contnua Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Categrica Contnua Contnua Categrica Categrica Categrica Categrica
Logaritmo da arrecadao do ISS Logaritmo da arrecadao do IPTU Logaritmo da arrecadao das demais receitas tributrias Logaritmo do PIB municipal Participao do setor de servios no total do PIB municipal Participao do setor de servios e da indstria no total do PIB municipal Grau de formalizao medido pela razo entre o total de ocupados em empresas com CNPJ e a populao do municpio Logaritmo do nmero de domiclios urbanos Logaritmo do nmero de unidades locais com CNPJ Assume valor 1 para municpios que possuem cadastro no informatizado do ISS e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que possuem cadastro informatizado do ISS e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que possuem cadastro imobilirio no informatizado e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que possuem cadastro imobilirio informatizado e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que possuem Planta Genrica de Valores no informatizada e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que possuem Planta Genrica de Valores informatizada e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios que tocam a costa litornea e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios na linha de fronteira internacional ou cidade gmea e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios de regio metropolitana, aglomerado urbano ou regio integrada de desenvolvimento (exclusive capitais) e 0 caso contrrio Assume valor 1 para capitais e 0 caso contrrio Participao do total das transferncias redistributivas e seletivas sobre a receita disponvel do municpio Participao do total das transferncias devolutivas e compensatrias sobre a receita disponvel do municpio Assume valor 1 para municpios na grande Regio Sul e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios na grande Regio Norte e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios na grande Regio Nordeste e 0 caso contrrio Assume valor 1 para municpios na grande Regio Sudeste e 0 caso contrrio
Fonte: Elaborao dos autores
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Tabela 6 coeFIcIenTeS eSTImadoS (coeF.) e nvel de SIgnIFIcncIa (SIgn.)

Variveis explicativas (Constante) PIB % Serv. % Serv. + Ind. Formal. Dom. urbanos Empresas Cad. ISS Cad. Inf. ISS Cad. IPTU Cad. Inf. IPTU PGV PGV Inf. Costa Fronteira Urbana Capital Tansf. Redist./Seletiva Trans. Devolut./Comp. Sul Norte Nordeste Sudeste -,173 -,031 ,161 ,122 -8,164 -6,543 -,429 ,691 ,844 -,032 ,000 ,659 ,000 ,431 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,421 ,162 ,122 -8,163 -6,543 -,431 ,688 ,843 -,032 ,000 ,431 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,429 -,173 ,000 ,193 ,020 ,054 ,000 ,573 ,079 ,043 ,075 ,107 ,641 ,203 ,258 ,367 -,054 ,173 ,187 -6,360 -4,862 ,298 -,816 -1,004 ,105 ,184 ,000 ,000 ,000 ,000 ,614 ,002 ,404 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,079 ,174 ,187 -6,364 -4,868 ,297 -,819 -1,002 ,107 ,002 ,404 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,073 ,106 ,642 ,203 ,258 ,367 ,186 ,000 ,000 ,000 ,000 ,037 -,058 -,060 ,268 -6,022 -6,218 -,169 -,484 -,257 -,252 ,310 ,267 ,037 ,020 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,194 ,000 ,131 ,201 ,132 ,195 ISS Coef. 10,685 ,621 ,463 Sign. ,000 ,000 ,000 Coef. 10,701 ,620 ,459 Sign. ,000 ,000 ,000 ,350 ,358 ,335 ,662 ,013 ,017 ,000 ,000 ,351 ,362 ,335 ,662 ,013 ,016 ,000 ,000 ,279 ,074 ,000 ,000 Coef. 8,898 ,036 Sign. ,000 ,353 IPTU Coef. 8,904 ,036 Sign. ,000 ,359 Demais Coef. 11,632 ,408 Sign. ,000 ,000
Um outro resultado importante o efeito negativo das transferncias sobre a arrecadao prpria, sejam elas devolutivas, redistributivas ou seletivas. Os parmetros estimados em todas as regresses mostraram-se fortemente negativos e significativos, apresentando novas evidncias empricas do efeito de desincentivo das transferncias sobre a arrecadao prpria. De posse das estimativas da capacidade tributria das municipalidades brasileiras, aferidas na anlise de regresso, seguimos para o segundo objetivo desta
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seo, que apresentar estimativas do esforo de arrecadao dos municpios, calculando o ndice de Esforo Fiscal (IEF). O IEF um indicador do grau de esforo fiscal e corresponde razo entre a receita efetiva do municpio e a receita estimada pelo modelo.28 Os municpios que apresentam valores inferiores unidade so aqueles abaixo do esforo mdio (ou cuja receita efetiva est abaixo da sua esperana condicional), levando-se em considerao os diversos fatores includos na regresso. Os municpios com indicadores acima da unidade so aqueles acima do esforo mdio. O IEF foi estimado para a amostra de municpios com informaes disponveis. A Tabela 7 mostra algumas das estatsticas bsicas do IEF dos municpios, e a Figura 2 apresenta o histograma da sua distribuio. Um importante resultado encontrado de que aproximadamente 41% dos municpios apresentaram IEF abaixo da unidade, isto , o grau de esforo fiscal abaixo da mdia. Existem ao menos duas vantagens ligadas estimao do IEF. A primeira a possibilidade de funcionar como um indicador para monitoramento do esforo de arrecadao dos municpios. Por exemplo, h indcios de um grande potencial de aumento das receitas prprias dos 41% de municpios que apresentam esforo abaixo da mdia. Um exerccio com as regresses estimadas sugere que, caso esses municpios obtivessem arrecadao de acordo com o esforo mdio e adicionalmente se generalizasse a informatizao dos cadastros de ISS, IPTU e da Planta Genrica de Valores entre esses municpios, o total da arrecadao tributria aumentaria de R$ 12,8 bilhes para R$ 16,3 bilhes. O aumento potencial de cerca de R$ 3,6 bilhes pode no ser to grande no agregado, mas significa um crescimento de 28% na arrecadao prpria da amostra de municpios com esforo abaixo da mdia.29 Em segundo lugar, a estimativa do esforo fiscal tambm pode subsidiar o sistema de transferncias intergovernamentais, desde que seus objetivos sejam promover equalizao fiscal minorando o efeito de desincentivo que as transferncias exercem sobre a arrecadao prpria. Um mecanismo nesse sentido seria a adoo de critrios como as transferncias condicionadas a melhorias no IEF do municpio.
28
As estimativas da arrecadao tributria foram obtidas com base nos modelos de regresso apresentados no Apndice 2 (modelo 3 do ISS, modelo 3 do IPTU e modelo 2 das outras receitas) e depois somadas para obteno do total da receita estimada. Uma vez que o objetivo estimar o esforo fiscal, esses modelos no incluem o efeito de desincentivo das transferncias sobre a arrecadao. Na Tabela 8 so apresentadas as estimativas por unidade da Federao. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
29
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Tabela 7 eSTaTSTIcaS deScrITIvaS do ndIce de eSForo FIScal doS mUnIcPIoS

N. Municpios Mdia Mediana Desvio-padro 1 10 20 30 Percentis 40 50 60 70 80 90 5.383 1,30 1,10 0,94 0,36 0,61 0,76 0,88 0,99 1,10 1,23 1,39 1,63 2,12
FIgUra 2 hISTograma do ndIce de eSForo FIScal (IeF) doS mUnIcPIoS

603
503
403
Frequncia
303
203
103
3 0,00 1,00 2,00 IEF 8,00 4,00 5,00
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Numa situao extrema, o volume de transferncias destinado a cada municpio poderia se basear numa aproximao do hiato fiscal do municpio definida em relao arrecadao pelo esforo mdio e no receita efetivamente arrecadada. Suponha-se, por exemplo, que o objetivo das transferncias intergovernamentais de carter redistributivo seja equalizar a receita potencial disponvel por habitante dos municpios do pas. Nesse caso, o volume de transferncias por habitante de cada municpio poderia ser definido de maneira tal que a soma dos montantes per capita da arrecadao prpria correspondente ao esforo mdio e das transferncias recebidas seja a mesma em todos os municpios, ou seja, o volume de transferncias recebido por cada municpio dependeria do esforo mdio e no da sua arrecadao efetiva. possvel imaginar, numa situao dessas, que os municpios abaixo da mdia empreendam esforos para se aproximar do esforo mdio, uma vez que sua parcela no bolo das transferncias est preestabelecida e busquem aumentar a receita disponvel por habitante. Cabe, entretanto, fazer uma ressalva. Obviamente, existe uma multiplicidade de fatores que podem influenciar o esforo de arrecadao do municpio e que dificilmente sero considerados de maneira integral no modelo de regresso, o que limita o alcance da estimativa de esforo fiscal, sendo indicado seu uso com relativa precauo. Mesmo reconhecendo essas limitaes da metodologia e torcendo para que outros pesquisadores e rgos governamentais se interessem em aperfeio-la, deve-se reconhecer que se trata de uma informao importante para a anlise do desempenho fiscal dos municpios e de um indicador que pode ser extremamente til na direo de se estimar o potencial de arrecadao dos municpios e estabelecer mecanismos de equalizao fiscal. Tabela 8 PoTencIal de exPanSo da arrecadao noS mUnIcPIoS ( "abaIxo do eSForo mdIo" Por UF )
UF AC AL AM AP BA CE ES Arrecadao efetiva (A) 51.546.101 207.310.344 20.409.123 43.427.734 388.951.764 683.554.273 658.234.555 Capacidade fiscal (B) 60.944.840 228.527.043 26.810.031 91.709.751 534.233.774 919.849.020 875.848.561 (B) - (A) 9.398.739 21.216.699 6.400.908 48.282.017 145.282.009 236.294.747 217.614.006 Esforo fiscal (A)/(B) 85% 91% 76% 47% 73% 74% 75% continua Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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UF GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO BR
Arrecadao efetiva (A) 211.038.168 43.278.898 639.189.024 23.002.869 315.724.872 60.642.806 196.081.928 233.355.073 37.621.556 368.933.310 5.115.660.754 40.257.819 18.030.431 44.009.042 1.631.754.099 729.748.759 44.240.313 947.834.694 14.696.358 12.768.534.669
Capacidade fiscal (B) 284.143.926 60.021.276 776.166.788 27.861.132 379.378.057 85.444.858 280.316.760 307.870.530 55.368.900 456.175.131 6.018.892.726 55.702.051 25.654.745 49.439.671 2.439.816.096 986.589.530 66.163.465 1.229.423.704 18.494.116 16.340.846.481
(B) - (A) 73.105.757 16.742.378 136.977.764 4.858.263 63.653.185 24.802.052 84.234.832 74.515.458 17.747.344 87.241.821 903.231.971 15.444.231 7.624.314 5.430.630 808.061.997 256.840.771 21.923.153 281.589.009 3.797.758 3.572.311.812
Esforo fiscal (A)/(B) 74% 72% 82% 83% 83% 71% 70% 76% 68% 81% 85% 72% 70% 89% 67% 74% 67% 77% 79% 78%
4 Consideraes finais
A construo de um painel de dados das finanas municipais de maior confiabilidade que as disponibilizadas pelas estatsticas oficiais, com base em tcnicas de cluster e imputao, possibilitou que realizssemos uma anlise detalhada das receitas municipais entre 2000 e 2009.
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Por essa anlise, detectamos uma expanso expressiva das transferncias intergovernamentais e um comportamento contraditrio das receitas prprias nesse perodo, com crescimento significativo do ISS e queda relativa do IPTU. Buscamos, por meio de uma extensa e detalhada anlise dos aspectos institucionais relacionados a esses dois impostos, identificar os fatores por trs desse comportamento. Verificamos ainda que o crescimento da receita prpria tem sido maior entre os pequenos municpios, que em geral tambm so os mais pobres, de modo que isso contribuiu junto com a expanso das transferncias seletivas, vinculadas aos Fundos de Sade e Educao para a reduo da razo de concentrao da receita disponvel dos municpios. Apesar desse indicador positivo, o grau de iniquidade na distribuio das receitas entre os municpios bastante grande, conforme evidenciaram nossos clculos, superando em alguns casos o prprio ndice de Gini do PIB municipal. A partir dessa constatao, buscamos realizar anlises suplementares com o objetivo de criar um indicador que servisse de referncia tanto para a equalizao das receitas entre os municpios quanto para o aumento do seu esforo fiscal. Por meio de regresses cross-section, procuramos identificar com maior rigor estatstico os fatores que influenciam a arrecadao prpria dos municpios e fornecer estimativas do ndice de Esforo Fiscal dos Municpios. Este ltimo pode ser uma importante informao para a anlise do desempenho fiscal dos municpios e til para se estabelecer mecanismos de equalizao fiscal, como as transferncias condicionadas. As estimativas tambm comprovaram que todas as categorias de transferncias apresentam influncia negativa sobre a arrecadao prpria, o que corrobora a tese de que uma reforma no sistema de transferncias se paute tanto pelo princpio da equidade quanto pelo da eficincia.
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Apndice 1
Metodologia de imputao para a construo do painel de dados anuais das receitas tributrias dos municpios
A metodologia utilizada para a construo do painel de dados das receitas tributrias (e algumas transferncias correntes) dos municpios entre 2000 e 2009 foram tcnicas de agrupamento (cluster) e imputao. A principal fonte dos dados o Finbra, complementada com informaes adicionais, como os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria (RREOs) dos municpios. A grande vantagem da tcnica de agrupamentos que ela permite formar grupos homogneos de municpios, de acordo com suas caractersticas de localizao, tamanho e nvel de renda, o que assegura maior preciso imputao. Para evitar distores na formao dos grupos homogneos de municpios, optou-se por tratar separadamente aqueles que esto entre os trezentos maiores PIBs do pas, e somente 24 desses municpios no apresentavam informaes todos os anos no Finbra.30 As informaes desagregadas sobre a receita tributria e as transferncias intergovernamentais dos 24 municpios foram complementadas e corrigidas por outras fontes, como os RREOs, obtidos do SISTN e Tribunais de Conta dos estados. Nas situaes extremas, as estimaes das informaes ausentes adotaram tendncia linear e interpolao. As tcnicas de imputao foram utilizadas para estimao das informaes dos municpios ausentes na base Finbra em ao menos um ano do perodo 2000 a 2009, dentre os 5.264 municpios restantes (exclusive Fernando de Noronha). Os municpios foram classificados em grupos homogneos com o uso da tcnica de agrupamentos (cluster), de acordo com suas caractersticas de localizao, nvel de renda e populao. Normalmente, as imputaes do Finbra baseiam-se em grupos de municpios por faixas populacionais definidas arbitrariamente. Neste trabalho, optou-se no somente por delimitar as faixas populacionais para minimizar as diferenas entre os grupos, mas tambm por levar em considerao a localizao e o nvel de renda. Em um pas com grande heterogeneidade como o Brasil, parece-nos pouco
30 Considerou-se como referncia o PIB no ano de 2004. So os seguintes municpios: So Simo-GO; Sapezal-MT; Porto Real-RJ; Triunfo-RS; Caador-SC; Barcarena-PA; Balnerio Cambori-SC; Pinhais-PR; Linhares-ES; Cabo Frio-RJ; So Jos-SC; Hortolndia-SP; Juazeiro-BA; Barueri-SP; Candeias-BA; Simes Filho-BA; Campos dos Goytacazes-RJ; Petrpolis-RJ; Ilhus-BA; Itabuna-BA; Araucria-PR; Tucuru-PA; Vinhedo-SP; e So Francisco do Conde-BA. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
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razovel admitir que a arrecadao de um municpio pobre do norte tenha comportamento semelhante a um municpio rico no sul, mesmo que esses municpios tenham populaes semelhantes. Criaram-se trs variveis com valores de 1 a 6, que correspondem a aproximaes (proxies) da localizao, do nvel de renda e do tamanho desses municpios. A varivel aproximada para a localizao a regio, ordenada da seguinte maneira: 1) Norte; 2) Nordeste; 3) Centro-Oeste; 4) Sudeste (exclusive So Paulo); 5) So Paulo; e 6) Sul. As aproximaes para o nvel de renda e o tamanho do municpio basearam-se nas estimativas do IBGE do PIB per capita e da populao do municpio.31 Os procedimentos para formar as duas variveis (tamanho do municpio e nvel de renda) foram semelhantes. A tcnica de agrupamento em dois estgios formou inicialmente dez grupos homogneos de municpios em termos de populao (ou PIB per capita).32 Os cinco grupos com municpios de maior populao (ou PIB per capita) foram reagrupados em um nico grupo. Os seis grupos homogneos restantes foram ordenados de maneira crescente e lhes foram atribudos os valores de 1 a 6. Os estratos obtidos para o PIB per capita e a populao dos municpios podem ser observados na primeira coluna da Tabela 2, apresentada na seo 3.2. Em seguida, aplicou-se a tcnica de agrupamento hierrquico por aglomerao com a medida quadrado da distncia euclidiana e o mtodo de unio (linkage) entre grupos para formar dez grupos homogneos de municpios, considerando simultaneamente as trs variveis localizao, tamanho e renda. Os grupos homogneos de municpios tambm esto apresentados de maneira sinttica na Tabela 2.
31
Utilizou-se como referncia o ano de 2004 para a populao e o PIB municipal. Durante o perodo de 2004 a 2009, foram criados cinco novos municpios no Brasil. No caso dos municpios de Aroeiras do Itaim-PI, Figueiro-MS, Ipiranga do Norte-MT e Itanhang-MT foram adotados o PIB e a populao do ano de 2005. O PIB do municpio de Nazria-PI, criado em 2008, no est disponvel. Foi atribudo valor nulo para o PIB e a populao de 2008. A mxima verossimilhana foi definida como medida de distncia, com padronizao da varivel e o critrio de informao de Akaike para o agrupamento. Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
32
44
Apndice 2
Resultado das regresses
Model 1 R ,913
a
modelo de regreSSo 1: ISS

Model Summaryb R Square ,833 Adjusted R Square ,833 Std. Error of the Estimate ,73979
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, cadISS, fronteira, costa, NO, indformal, lnempresas, SUL, infISS, trdev, NDE, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnISS ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 15127,304 3.025,96 18153,267 df 16 5529 5545 Mean Square 945,456 ,547 F 1727,526 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, cadISS, fronteira, costa, NO, indformal, lnempresas, SUL, infISS, trdev, NDE, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnISS Coefficientsa Model (Constant) lnPIB SERV indformal cadISS infISS lnempresas costa 1 fronteira urbana capital trdist trdev SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnISS Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnISS 9,2899 -7,43500 -1,763 -10,050 Maximum 22,8523 2,55324 6,449 3,451 Mean 12,2010 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 1,65170 ,73872 1,000 ,999 N 5546 5546 5546 5546 Unstandardized Coefficients B 10,685 ,621 ,463 ,131 ,020 ,054 ,193 -,173 -,031 ,161 ,122 -8,164 -6,543 -,429 ,691 ,844 -,032 Std. Error ,334 ,025 ,101 ,102 ,035 ,031 ,022 ,049 ,071 ,039 ,155 ,214 ,224 ,042 ,054 ,046 ,040 ,474 ,036 ,009 ,004 ,014 ,150 -,021 -,003 ,025 ,005 -,808 -,496 -,097 ,104 ,218 -,008 Standardized Coefficients Beta t 31,991 25,215 4,581 1,280 ,563 1,759 8,603 -3,549 -,441 4,138 ,787 -38,164 -29,233 -10,225 12,870 18,330 -,805 Sig. ,000 ,000 ,000 ,201 ,573 ,079 ,000 ,000 ,659 ,000 ,431 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,421
Fonte: elaborao dos autores Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010
45

Model Summaryb Model 1 R ,913a R Square ,833 Adjusted R Square ,833 Std. Error of the Estimate ,73969
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, NO, costa, infISS, indformal, SUL, lnPIB, trdev, NDE, lnempresas, trdist b. Dependent variable: lnISS ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 15127,026 3026,241 18153,267 df 14 5531 5545 Mean Square 1080,502 ,547 F 1974,811 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, NO, costa, infISS, indformal, SUL, lnPIB, trdev, NDE, lnempresas, trdist. b. Dependent variable: lnISS Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB SERV indformal infISS lnempresas costa 1 urbana capital trdist trdev SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnISS Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnISS 9,2989 -7,44485 -1,757 -10,065 Maximum 22,8526 2,55451 6,449 3,453 Mean 12,2010 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 1,65168 ,73876 1,000 ,999 N 5546 5546 5546 5546 10,701 ,620 ,459 ,132 ,043 ,194 -,173 ,162 ,122 -8,163 -6,543 -,431 ,688 ,843 -,032 Std. Error ,333 ,025 ,101 ,102 ,024 ,022 ,049 ,039 ,155 ,214 ,223 ,042 ,054 ,046 ,040 ,473 ,036 ,009 ,011 ,151 -,021 ,025 ,005 -,808 -,496 -,098 ,103 ,218 -,008 Standardized Coefficients Beta 32,131 25,245 4,551 1,295 1,780 8,663 -3,537 4,178 ,787 -38,208 -29,306 -10,269 12,861 18,393 -,792 ,000 ,000 ,000 ,195 ,075 ,000 ,000 ,000 ,431 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,429
Model
Sig.
46

a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, cadISS, fronteira, costa, NO, indformal, lnempresas, SUL, infISS, NDE, lnPIB b. Dependent variable: lnISS ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 14313,756 3839,511 18153,267 df 14 5531 5545 Mean Square 1022,411 ,694 F 1472,833 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, SERV, cadISS, fronteira, costa, NO, indformal, lnempresas, SUL, infISS, NDE, lnPIB b. Dependent variable: lnISS Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB SERV indformal cadISS infISS lnempresas 1 costa fronteira urbana capital SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnISS Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnISS 9,3118 -7,62199 -1,798 -9,148 Maximum 21,9492 3,88926 6,067 4,668 Mean 12,2010 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 1,60667 ,83212 1,000 ,999 N 5546 5546 5546 5546 ,069 ,923 ,806 1,257 -,020 ,044 ,198 ,234 -,103 ,283 ,202 -,493 ,289 ,267 -,122 Std. Error ,212 ,025 ,109 ,109 ,040 ,035 ,025 ,054 ,080 ,043 ,174 ,047 ,059 ,047 ,045 ,705 ,063 ,086 -,004 ,011 ,154 ,028 -,008 ,044 ,008 -,112 ,043 ,069 -,031 Standardized Coefficients Beta ,326 36,585 7,374 11,490 -,490 1,279 7,962 4,354 -1,291 6,543 1,164 -10,431 4,929 5,628 -2,718 ,745 ,000 ,000 ,000 ,624 ,201 ,000 ,000 ,197 ,000 ,244 ,000 ,000 ,000 ,007
Model
Sig.
47
modelo de regreSSo 1: IPTU

Model Summaryb Model 1 R ,908a R Square ,824 Adjusted R Square ,823 Std. Error of the Estimate 1,06826
a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, fronteira, cadIPTU, SERVIND, NO, costa, indformal, trdev, infPGV, SUL, lndomurb, infIPTU, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnIPTU ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 28625,543 6122,437 34747,980 df 19 5365 5384 Mean Square 1506,608 1,141 F 1320,218 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, fronteira, cadIPTU, SERVIND, NO, costa, indformal, trdev, infPGV, SUL, lndomurb, infIPTU, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnIPTU Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB SERVIND indformal lndomurb lnempresas cadIPTU infIPTU PGV 1 infPGV costa fronteira urbana capital trdist trdev SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnIPTU Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnIPTU 5,3428 -10,90663 -2,328 -10,210 Maximum 22,6795 4,24737 5,191 3,976 Mean 10,7109 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 2,30581 1,06637 1,000 ,998 N 5385 5385 5385 5385 8,898 ,036 ,350 ,358 ,335 ,662 ,107 ,641 ,203 ,258 ,367 -,054 ,173 ,187 -6,360 -4,862 ,298 -,816 -1,004 ,105 Std. Error ,464 ,039 ,141 ,150 ,039 ,036 ,081 ,072 ,048 ,040 ,073 ,106 ,057 ,224 ,313 ,323 ,065 ,080 ,070 ,060 ,020 ,019 ,018 ,179 ,365 ,013 ,090 ,029 ,050 ,031 -,003 ,019 ,005 -,448 -,262 ,049 -,084 -,183 ,019 Standardized Coefficients Beta 19,167 ,930 2,477 2,383 8,570 18,149 1,329 8,854 4,270 6,389 5,038 -,504 3,039 ,834 -20,297 -15,047 4,597 -10,236 -14,339 1,758 ,000 ,353 ,013 ,017 ,000 ,000 ,184 ,000 ,000 ,000 ,000 ,614 ,002 ,404 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,079
Model
Sig.
48

a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, cadIPTU, NO, SERVIND, costa, indformal, trdev, infPGV, SUL, lndomurb, infIPTU, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnIPTU ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 28625,253 6122,727 34747,980 df 18 5366 5384 Mean Square 1590,292 1,141 F 1393,743 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, cadIPTU, NO, SERVIND, costa, indformal, trdev, infPGV, SUL, lndomurb, infIPTU, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lnIPTU Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB SERVIND indformal lndomurb lnempresas cadIPTU infIPTU PGV 1 infPGV costa urbana capital trdist trdev SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnIPTU Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnIPTU 5,3435 -10,90652 -2,328 -10,210 Maximum 22,6785 4,24724 5,190 3,976 Mean 10,7109 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 2,30580 1,06640 1,000 ,998 N 5385 5385 5385 5385 8,904 ,036 ,351 ,362 ,335 ,662 ,106 ,642 ,203 ,258 ,367 ,174 ,187 -6,364 -4,868 ,297 -,819 -1,002 ,107 Std. Error ,464 ,039 ,141 ,150 ,039 ,036 ,081 ,072 ,048 ,040 ,073 ,057 ,224 ,313 ,323 ,065 ,080 ,070 ,060 ,020 ,019 ,018 ,179 ,365 ,013 ,090 ,029 ,050 ,031 ,020 ,005 -,448 -,263 ,048 -,084 -,183 ,019 Standardized Coefficients Beta 19,188 ,917 2,479 2,411 8,581 18,144 1,321 8,864 4,267 6,387 5,041 3,067 ,835 -20,317 -15,078 4,586 -10,297 -14,332 1,791 ,000 ,359 ,013 ,016 ,000 ,000 ,186 ,000 ,000 ,000 ,000 ,002 ,404 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,073
Model
Sig.
49

a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, fronteira, cadIPTU, SERVIND, NO, costa, indformal, lnPIB, SUL, infPGV, infIPTU, NDE, lnempresas, lndomurb b. Dependent variable: lnIPTU ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 28141,626 6606,354 34747,980 df 17 5367 5384 Mean Square 1655,390 1,231 F 1344,838 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, PGV, urbana, capital, fronteira, cadIPTU, SERVIND, NO, costa, indformal, lnPIB, SUL, infPGV, infIPTU, NDE, lnempresas, lndomurb b. Dependent cariable: lnIPTU Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB SERVIND indformal lndomurb lnempresas cadIPTU infIPTU 1 PGV infPGV costa fronteira urbana capital SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lnIPTU Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lnIPTU 5,2200 -11,13389 -2,402 -10,035 Maximum 21,9911 4,48496 4,934 4,042 Mean 10,7109 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 2,28624 1,10772 1,000 ,998 N 5385 5385 5385 5385 ,674 ,293 ,702 1,128 ,270 ,707 ,110 ,602 ,191 ,273 ,702 -,095 ,252 ,265 ,206 -1,149 -1,493 ,015 Std. Error ,245 ,033 ,146 ,151 ,039 ,037 ,084 ,075 ,049 ,042 ,074 ,110 ,058 ,231 ,067 ,080 ,066 ,062 ,160 ,039 ,056 ,144 ,390 ,013 ,085 ,028 ,053 ,060 -,005 ,028 ,007 ,034 -,119 -,272 ,003 Standardized Coefficients Beta 2,752 8,843 4,818 7,496 6,940 18,894 1,311 8,013 3,875 6,518 9,544 -,864 4,313 1,148 3,064 -14,411 -22,650 ,236 ,006 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,190 ,000 ,000 ,000 ,000 ,388 ,000 ,251 ,002 ,000 ,000 ,813
Model
Sig.
50
modelo de regreSSo 1: oUTraS receITaS

a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, fronteira, costa, NO, trdev, lndomurb, SUL, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lndemais ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 10650,305 1668,121 12318,425 df 13 5536 5549 Mean Square 819,254 ,301 F 2718,863 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, fronteira, costa, NO, trdev, lndomurb, SUL, NDE, lnempresas, lnPIB, trdist b. Dependent variable: lndemais Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB lndomurb lnempresas costa fronteira 1 urbana capital trdist trdev SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lndemais Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lndemais 10,5259 -5,47808 -1,772 -9,980 Maximum 22,1918 1,82884 6,648 3,332 Mean 12,9812 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 1,38540 ,54829 1,000 ,999 N 5550 5550 5550 5550 11,632 ,408 ,279 ,074 ,037 -,058 -,060 ,268 -6,022 -6,218 -,169 -,484 -,257 -,252 Std. Error ,218 ,019 ,018 ,018 ,036 ,053 ,029 ,115 ,152 ,161 ,033 ,039 ,033 ,029 ,379 ,252 ,070 ,005 -,006 -,011 ,012 -,724 -,572 -,046 -,088 -,081 -,077 Standardized Coefficients Beta 53,265 21,892 15,209 4,201 1,015 -1,110 -2,086 2,334 -39,588 -38,524 -5,159 -12,401 -7,815 -8,555 ,000 ,000 ,000 ,000 ,310 ,267 ,037 ,020 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000
Model
Sig.
51
modelo de regreSSo 2: oUTraS receITaS

a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, fronteira, costa, NO, lndomurb, SUL, NDE, lnPIB, lnempresas b. Dependent variable: lndemais ANOVAb Model Regression 1 Residual Total Sum of Squares 10148,541 2169,885 12318,425 df 11 5538 5549 Mean Square 922,595 ,392 F 2354,655 Sig. ,000a
a. Predictors: (constant), SDE, capital, urbana, fronteira, costa, NO, lndomurb, SUL, NDE, lnPIB, lnempresas b. Dependent variable: lndemais Coefficientsa Unstandardized Coefficients B (Constant) lnPIB lndomurb lnempresas costa 1 fronteira urbana capital SUL NO NDE SDE a. Dependent variable: lndemais Residuals Statisticsa Minimum Predicted Value Residual Std. Predicted Value Std. Residual a. Dependent variable: lndemais 10,1550 -5,63149 -2,090 -8,997 Maximum 21,3310 2,91679 6,174 4,660 Mean 12,9812 ,00000 ,000 ,000 Std. Deviation 1,35237 ,62533 1,000 ,999 N 5550 5550 5550 5550 4,580 ,481 ,316 ,168 ,342 -,145 ,103 ,690 -,197 -,633 -,485 -,303 Std. Error ,118 ,017 ,020 ,020 ,040 ,060 ,032 ,129 ,037 ,043 ,034 ,033 ,446 ,286 ,159 ,050 -,014 ,020 ,032 -,054 -,115 -,152 -,093 Standardized Coefficients Beta 38,825 28,152 15,864 8,390 8,490 -2,429 3,186 5,331 -5,291 -14,735 -14,206 -9,038 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,015 ,001 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000
Model
Sig.
52

Tema 4 1

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Tema IV

Tpicos Especiais de Finanas Pblicas

Tpicos Especiais de Finanas Pblicas 1 lugar

Rodrigo Octvio Orair * Andr Amorim Alencar **

Lista de modelos de regresso

2 Questes tericas e empricas relacionadas aos sistemas de transferncias intergovernamentais

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

3 Panorama geral das receitas municipais

Tabela 1 arrecadao do ISS e do IPTU de 2002 a 2009 (r$ mIlheS)

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

3.2 Construo do painel de dados das receitas municipais 2000-2009

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

grUPoS homogneoS de mUnIcPIoS UTIlIzadoS na ImPUTao do FInbra

0 0 0 61 110 361 532

308 1.272 22 0 2 0 1.604

126 449 25 0 0 0 600

0 0 0 0 190 553 743

0 22 253 601 38 0 914

434 1.752 443 959 551 1.125 5.264

403 129 0 0 0 0 532

613 518 460 9 1 3 1.604

0 0 0 248 162 190 600

488 184 63 8 0 0 743

552 330 32 0 0 0 914

2.095 1.185 869 476 296 343 5.264

0 0 0 310 140 82 532

1.331 193 49 14 10 7 1.604

6 257 480 0 0 0 743

296 391 172 45 10 0 914

2.133 1.139 967 551 288 186 5.264

Fonte: elaborao dos autores

3.3 Principais fatos estilizados sobre a evoluo das receitas municipais

maTrIz da receITa dISPonvel mUnIcIPal (r$ mIlheS)

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

2000 5,6% 1,5% 0,6% 0,5% 1,8% 0,1% 1,1% 1,1%

2001 5,8% 1,5% 0,6% 0,5% 1,9% 0,1% 1,2% 1,2%

2002 6,1% 1,6% 0,6% 0,5% 2,0% 0,1% 1,3% 1,3%

2003 6,1% 1,7% 0,6% 0,5% 1,9% 0,1% 1,1% 1,4%

2004 6,3% 1,7% 0,6% 0,5% 2,0% 0,2% 1,1% 1,5%

2005 6,6% 1,7% 0,6% 0,5% 2,1% 0,2% 1,3% 1,6%

2006 6,8% 1,7% 0,7% 0,4% 2,1% 0,2% 1,3% 1,7%

2007 6,9% 1,8% 0,7% 0,4% 2,1% 0,2% 1,3% 1,8%

2008 7,1% 1,8% 0,8% 0,4% 2,1% 0,2% 1,4% 1,8%

2009 7,4% 1,9% 0,8% 0,4% 2,0% 0,2% 1,4% 2,1%

Fonte: Elaborao dos autores com dados do Finbra/Imputado e do IBGE

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

3.4 Comparao da evoluo do ISS e do IPTU

3.5 Determinantes da arrecadao prpria e o ndice de Esforo Fiscal

deScrIo daS varIveIS UTIlIzadaS no modelo

Fonte: Elaborao dos autores

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Tabela 6 coeFIcIenTeS eSTImadoS (coeF.) e nvel de SIgnIFIcncIa (SIgn.)

Fonte: Elaborao dos autores

Tabela 7 eSTaTSTIcaS deScrITIvaS do ndIce de eSForo FIScal doS mUnIcPIoS

Fonte: Elaborao dos autores

FIgUra 2 hISTograma do ndIce de eSForo FIScal (IeF) doS mUnIcPIoS

3 0,00 1,00 2,00 IEF 8,00 4,00 5,00

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

Fonte: Elaborao dos autores

Finanas Pblicas XV Prmio Tesouro Nacional 2010

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modelo de regreSSo 1: ISS

modelo de regreSSo 2: ISS