FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL:

SUBSDIOS PARA ENTENDER AS REGRAS DO JOGO E FORTALECER A PARTICIPAO SOCIAL

Iniciativa: Ao Educativa (LOGO) Campanha Nacional pelo Direito Educao (LOGO)

Apoio:

Save the Children Reino Unido (LOGO) ActionAid (LOGO)

Expediente

Comit Editorial: Camilla Croso (Ao Educativa) e Denise Carreira (Campanha Nacional pelo Direito Educao)

Coordenao e Edio: Camilla Croso (Ao Educativa)

Texto: Marcos Edgar Bassi

Reviso: Carmem Cacciacarro

Agradecimentos: CEDECA-CE, Centro de Cultura Luiz Freire, Daniel Cara, Jos Marcelino de Rezende Pinto.

Iniciativa: Ao Educativa e Campanha Nacional pelo Direito Educao

Apoio: Save the Children Reino Unido ActionAid

SUMRIO
Tabla con formato 7

APRESENTAO CAPTULO 1 NOES DE TRIBUTAO E DISTRIBUIO DE RENDA E RIQUEZA Persistentes indicadores de concentrao e de m distribuio de renda Sistema tributrio concentrador de renda CAPTULO 2: A LEGISLAO RELATIVA AO FINANCIAMENTO EM EDUCAO A vinculao As despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) A receita de impostos e as transferncias O Salrio-Educao O gasto em educao do Brasil na comparao internacional CAPTULO 3: OS FUNDOS: FUNDEF E FUNDEB O Fundef O descompromisso da Unio com o Fundef A repercusso do Fundef O Fundeb A evoluo da proposta do Fundeb A participao da sociedade civil organizada CAPTULO 4- O CUSTO ALUNO QUALIDADE CAPTULO 5 O ORAMENTO PBLICO: NORMAS GERAIS DE PLANEJAMENTO E EXECUO O planejamento oramentrio A educao no planejamento oramentrio A execuo do oramento O oramento participativo A Lei de Responsabilidade Fiscal Por uma lei de responsabilidade social CAPTULO 6: ORAMENTO PBLICO: NORMAS GERAIS DE FISCALIZAO Mecanismos de controle O Ministrio Pblico A Participao Popular na Constituio Federal Normas sobre a transparncia CAPTULO 7 PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL O controle social no financiamento da educao O controle social no Fundef e no Fundeb Acompanhamento e mobilizao da sociedade civil organizada BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

9 9 10

16 17 17 18 19 22 24 24 27 28 29 30 34 35

42 42 43 44 44 45 45

48 48 49 49 50 52 52 53 57 59
... [1]

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ADCT CACS CAE CAQ CE COFINS COFINS CONED CPI CPMF CSLL DIEESE DRU EC 14 FBO FEF FGTS FMI FNDE FPE FPM FSE Fundeb Fundef ICMS Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef Conselho de Alimentao Escolar Custo-Aluno-Qualidade Conselho de Educao Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social Contribuies para Financiamento da Seguridade Social Congresso Nacional e Educao Comisso Parlamentar de Inqurito Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira Contribuio Social sobre o Lucro Lquido Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos ScioEconmicos Desvinculao das Receitas da Unio Emenda Constitucional n 14 Frum Brasil do Oramento Fundo de Estabilizao Fiscal Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fundo Monetrio Internacional Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fundo de Participao dos Estados Fundo de Participao dos Municpios Fundo Social de Emergncia Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao Imposto sobre Exportao Imposto sobre Importao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Ansio Teixeira Instituto Nacional de Seguridade Social Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou Relativas a Ttulos ou Valores Mobilirios Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Imposto s/ Produtos Industrializados Imposto sobre a Propriedade Predial Urbana Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores Imposto sobre a Renda de Proventos de Qualquer Natureza Pessoa Fsica e Pessoa Jurdica Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza Impostos sobre Transmisso Inter Vivos de Bens e de Direitos Reais sobre Imveis 4

IE II INEP INSS IOF IPEA IPI IPPU IPTU IPVA IR ISSQN ITBI

ITCD ITR LDBN LDO LOA LRF LRS MDE MEC MIEIB MP OCDE ONGs PASEP PDDE PEC PIB PIS PNAE PNATE PNE PPA PPP QESE QFSE SE TC

Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens e Direitos Imposto Territorial Rural Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (n 9394/96) Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101) Lei de Responsabilidade Social Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Ministrio da Educao Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil Ministrio Pblico Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico Organizaes No Governamentais Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Programa Dinheiro Direto na Escola Proposta de Emenda Constitucional Produto Interno Bruto Programa de Integrao Social Programa Nacional de Alimentao Escolar Programa Nacional de Transporte Escolar Plano Nacional de Educao Plano Plurianual Paridade de Poder Aquisitivo Quota Estadual do Salrio Educao Quota Federal do Salrio-Educao Contribuio Social do Salrio-Educao Tribunal de Contas

LISTA DE QUADROS e FIGURAS QUADRO 1 QUADRO 2 QUADRO 3 QUADRO 4 QUADRO 5 CATEGORIAS DE TRIBUTOS BASE DE INCIDNCIA DOS TRIBUTOS INCIDNCIA DOS TRIBUTOS PARA O CONTRIBUINTE RECEITA TRIBUTRIA MDIA EM % DO PIB (BRASIL 2005 - DEMAIS PASES - 2003 E 2004) IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS - RECURSOS FINANCEIROS PARA A EDUCAO (CF-1988) PRINCIPAIS PROGRAMAS DESENVOLVIDOS PELO FNDE GASTO PBLICO EDUCAO: COMPARAO INTERNACIONAL DE PASES SELECIONADOS 2002 DVIDA DA UNIO COM O FUNDEF PROCESSO DE INCORPORAO GRADATIVA DE MATRCULAS, DE RECURSOS FINANCEIROS DOS IMPOSTOS E DE TRANSFERNCIAS E DA COMPLEMENTAO DA UNIO NO FUNDEB SINTESE DO CAQ POR ETAPA DA EDUCAO E SITUAO DA ESCOLA (ENSINO FUNDAMENTAL RURAL/URBANA) SUPERVIT PRIMRIO X DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO - 2005 FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL O FUNDEF FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL O FUNDEB MATRIZ DO CUSTO ALUNO QUALIDADE 11 12 13

14 19 20

QUADRO 6 QUADRO 7 QUADRO 8 QUADRO 9

22 28

31

QUADRO 10

40

QUADROS 11 E 12

46 26 32 38

FIGURA 1 FIGURA 2 FIGURA 3

APRESENTAO
A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Constituio Federal, Art.205., 1988.

O direito educao est inscrito na Constituio Federal, promulgada em 1998. Legislaes e declaraes nacionais e internacionais subseqentes, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional promulgada em 1996 e as declaraes das Cpulas internacionais de educao em Jomtien (1990) e Dakar (2000), reafirmam a educao como um direito humano fundamental de todas e todos. Ainda que o reconhecimento da educao como direito humano seja condio primeira e essencial para a efetivao deste direito, a experincia nacional e internacional tem nos mostrado que este reconhecimento sozinho no basta. no cotidiano de lutas e disputas que a efetivao deste direito est inscrito, mediante a real priorizao que o Estado confere educao. A experincia tambm nos mostra que a priorizao da educao pelo Estado muitas vezes fruto de dilogo ou presso por parte dos sujeitos da sociedade civil. Trata-se do exerccio de uma cidadania ativa na exigncia do cumprimento de seus direitos. Nesta perspectiva elaboramos este caderno sobre financiamento educacional no Brasil, certos de que a priorizao da educao no pas se reflete nos processos de financiamento, na elaborao de seu oramento bem como na sua execuo. Assim sendo, seu objetivo contribuir para desvendar algumas regras do financiamento da educao pblica bem como do ciclo oramentrio, disponibilizando ao sujeito social um conjunto de informaes que possa apoiar a ampliao de sua compreenso do assunto. O intuito do caderno facilitar a ao fiscalizadora e propositiva dos sujeitos sociais, seja nos espaos de discusso e definio das polticas educacionais ou de aplicao dos recursos financeiros. O trabalho focaliza os recursos financeiros destinados manuteno do ensino pblico, sua origem e fontes e suas normas de aplicao, bem como as condies de acompanhamento e controle social junto administrao pblica. Comea por uma reflexo sobre a distribuio da renda e da riqueza no Brasil, o que constitui a base econmica sobre a qual se ergue o Estado brasileiro, por meio da tributao, ao obter as receitas financeiras para a oferta e manuteno de servios e polticas pblicas. Em seguida, aborda extensivamente a legislao relativa ao financiamento educacional, discutindo desde a vinculao oramentria e as despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino at o recm aprovado Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). O trabalho dedica um captulo ao Custo Aluno Qualidade (CAQ), conceito inscrito em diversas legislaes nacionais e que faz a ponte entre a educao de qualidade que queremos e os recursos financeiros necessrios para tal. Longe de ser uma realidade, o CAQ tem sido bandeira de luta da sociedade civil, levada adiante com fora pela Campanha Nacional pelo Direito Educao. Aps apresentar os marcos legais relativos ao financiamento da educao, o trabalho aborda o processo de planejamento, elaborao e execuo do oramento pblico e finaliza com uma reflexo sobre a participao e o controle social, eixo fundamental deste caderno.

 preciso deixar claro que este trabalho no tem a pretenso de esgotar os temas aqui desenvolvidos. A legislao existente sobre o tema, desde a constitucional, complexa e extensa, e sempre h modificaes. A prtica social acabar impondo a necessidade de novos conhecimentos. No entanto, esperamos que este caderno possa servir de base, inspirando e motivando cidados e cidads a agirem individualmente e coletivamente na efetivao do direito educao.

CAPTULO 1 NOES DE TRIBUTAO E DISTRIBUIO DE RENDA E RIQUEZA Costuma-se discutir o financiamento da educao, e de outras polticas pblicas, a partir dos recursos a ele reservados, de modo geral sempre insuficientes diante das necessidades e demandas educacionais como as relatadas na introduo. Mas no costume discutir o assunto no contexto da realidade socioeconmica brasileira e do sistema tributrio nacional. Assim, antes de nos dedicarmos ao entendimento do financiamento da Educao, buscamos saber sobre quem recai a gerao de recursos que financiar a escola pblica dita gratuita, ou qualquer outra poltica pblica conduzida pelo Estado brasileiro, alm de como se encontra distribuda e concentrada a renda, reveladora das profundas e histricas desigualdades sociais e econmicas. Isso ir estabelecer a base em que se obtm os recursos financeiros pblicos arrecadados e utilizados pelo Estado para a sua manuteno administrativa e para a implementao das polticas pblicas econmicas e sociais. Persistentes indicadores de concentrao e de m distribuio de renda O Brasil apresenta um dos piores indicadores de concentrao e distribuio de renda do mundo. Estatsticas divulgadas pelo DIEESE, no Anurio dos Trabalhadores 2005, informam que os 10% mais ricos da populao brasileira concentraram 46,1% da renda do trabalho em 2003, enquanto, no outro extremo, os 10% mais pobres receberam mseros 0,7%. Estudo de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) indica uma paulatina reduo, em pequenos ndices, do grau de concentrao e desigualdade desde o final da dcada de 1980. Segundo o estudo, o Brasil atingiu, em 2004, o patamar mais baixo desde ento, mas ocupa ainda a 10 posio mundial nesse indicador. Essa reduo se deveu, de um lado, a um pequeno crescimento da renda dos 10% mais pobres da populao simultaneamente queda da renda do 1% mais rico. Explicam este fato a recuperao do mercado de trabalho para os mais pobres, as polticas sociais e os programas de transferncia direta de renda com os programas de bolsas. Box 1: Expresso da concentrao de riqueza no cotidiano:

O municpio de So Paulo possui a segunda maior frota de helicpteros, perdendo apenas para Nova York, nos EUA. Tambm no Brasil se realiza o segundo maior nmero de cirurgias plsticas do mundo depois dos EUA.

Mais significativas que os exemplos apresentados no Box 1 so a distribuio e a concentrao da estrutura fundiria. O Anurio Estatstico dos Trabalhadores 2005, j citado, informa que pouco mais de 58% da rea ocupada pelos mais de 3 milhes e meio de imveis rurais, em 1998, pertencia a cerca de apenas 104.700 grandes propriedades ou, melhor dizendo, latifndios.

Contrasta com esse quadro perverso de m distribuio e concentrao de renda o fato de o Brasil no ser um pas pobre. Ao contrrio, no ranking das 30 maiores economias em 2005, com base no Produto Interno Bruto, a agncia Austin Rating posiciona o Brasil em 11 lugar, frente de Rssia, Mxico, Austrlia, Holanda, Sucia, entre outros. Muitos outros indicadores de concentrao de renda em vrios setores poderiam ser apresentados, mas parece-nos que isso suficiente. O que nos interessa, insistimos, sobrepor a essa realidade de desigualdade e da injusta distribuio de renda informaes sobre a forma como so obtidas as receitas pblicas, por meio da tributao, pelo governo e como a carga dessa tributao distribuda entre os brasileiros. Sistema tributrio concentrador de renda O sistema tributrio um instrumento importante como poltica pblica de interveno do Estado na economia e pode ser utilizado para regular o comrcio interno e externo, para o desenvolvimento e o crescimento da economia regional e pode afetar a concentrao ou distribuio da renda e da riqueza. A forma como o sistema est estruturado favorece certos setores da sociedade, normalmente os mais fortes e organizados poltica e economicamente, tanto no que se refere distribuio do peso da arrecadao quanto no direcionamento dos gastos e investimentos pblicos. Desde a metade dos anos 1990, o governo brasileiro tem aumentado a arrecadao de tributos e, com isso, elevado progressivamente a carga tributria sobre a sociedade. Durante as dcadas de 70 e 80 e incio dos anos 90, a carga tributria foi responsvel por cerca de 25% do PIB. Em 1994, saltou para pouco acima dos 29%. Ultrapassou os 35% em 2001 e beirava os 40% do PIB em 2005, aproximando-se do que arrecadado em alguns pases europeus e superando, em muito, os pases latino-americanos. Para um volume total do PIB estimado em cerca de R$ 1 trilho e 938 bilhes, a receita tributria significa R$ 754 bilhes. A mdia e estudiosos do tema tm veiculado que esse volume muito pesado para a sociedade e a economia brasileiras, incompatvel com a baixa qualidade dos servios oferecidos. importante conhecer alguns detalhes dos tributos porque eles incidem sobre a vida financeira e econmica da sociedade. Tributo, de um modo genrico, toda receita pblica captada compulsoriamente junto sociedade, independentemente da denominao jurdica, que contribui para a formao da receita oramentria da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Os tributos classificam-se em impostos, taxas e contribuies de melhoria. H ainda as contribuies sociais e econmicas. Os tributos incidem diferentemente sobre o contribuinte, sobre a atividade econmica e sobre os bens materiais e, por isso, tambm podem ser qualificados como tributos diretos e indiretos, progressivos e regressivos. De modo geral, os impostos diretos so progressivos e os indiretos, regressivos. Porm, essas categorias de tributos no so mutuamente excludentes. A contribuio para o INSS, por exemplo, uma contribuio direta e regressiva.

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QUADRO 1: CATEGORIAS DE TRIBUTOS Categoria Definio Tributo pago, compulsoriamente, pelas pessoas fsicas e jurdicas para atender parte das necessidades de Receita Tributria do Poder Pblico (federal, estadual ou municipal), que no tem uma destinao especfica e que assegure, de modo geral, o funcionamento de sua burocracia, o atendimento social populao e os investimentos em obras essenciais. a categoria mais importante de tributo em volume arrecadado. Exemplos Imposto sobre a Propriedade Territorial e Predial Urbana (IPTU e IPPU); Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), entre outros.

Imposto

Tarifa pblica cobrada em troca do Emisso de passaporte; fornecimento de algum servio ou benefcio Taxa de coleta de lixo; para os contribuintes. Taxa de limpeza Taxas urbana; Taxa de iluminao pblica; Tributo passvel de ser cobrado pelo Poder Pblico de grupo restrito de cidados Contribuio residentes em regio ou bairro cujos imveis de melhoria tenham sido valorizados por pavimentao, melhoria urbana ou obra pblica. Tributos de competncia da Unio. Os Contribuio Social do recursos recolhidos por meio desse tipo de Salrio-Educao; tributo so repassados para entidades pblicas Contribuio Social ou privadas incumbidas de geri-los. para o Financiamento Destinam-se a trs finalidades: (a) sociais, da Seguridade Social Contribuies para cobrir gastos da seguridade social (COFINS); sociais e (sade, assistncia e previdncia social); (b) PIS/PASEP; econmicas de interveno no domnio econmico, para Contribuio sindical; fomento de certas atividades produtivas; e (c) de interesse das categorias profissionais, destinadas ao custeio das organizaes profissionais e econmicas.

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QUADRO 2: BASE DE INCIDNCIA DOS TRIBUTOS Base de incidncia Comrcio exterior Tributos Imposto sobre Importao II Imposto sobre Exportao IE Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana IPTU Imposto Territorial Rural ITR Impostos sobre Transmisso Inter Vivos de Bens e de Direitos Reais sobre Imveis ITBI Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer Bens e Direitos ITCD Imposto sobre a Renda de Proventos de qualquer natureza - Pessoa Fsica e Pessoa Jurdica IR Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao ICMS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN Contribuies para Financiamento da Seguridade Social COFINS Imposto s/ Produtos Industrializados - IPI Instituto Nacional de Seguridade Social INSS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS SISTEMA S SENAI, SESI, SENAC, SESC, SEBRAE, SENAR, SENAT Contribuio Social do SALRIOEDUCAO Vrias outras contribuies sociais Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro IOF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira - CPMF Competncia Unio Unio Estados Municpios Unio

Patrimnio

Municpios

Estados

Renda

Unio Unio

Consumo de mercadorias, bens e servios

Estados Municpios Unio Unio Unio Unio Unio Unio Unio Unio Unio

Trabalho e salrios

Transaes financeiras

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QUADRO 3: INCIDNCIA DOS TRIBUTOS PARA O CONTRIBUINTE Categoria Diretos Indiretos Progressivos Incidncia para o contribuinte Exemplos Oneram diretamente a propriedade e a renda das IR, IPVA, IPTU pessoas. O nus transferido via consumo, no preo das ICMS, ISSQN, mercadorias, bens e servios. IPI O nus proporcional riqueza e renda e ao valor de suas posses (quanto maior a renda, maior a IR, IPVA alquota). O valor ou percentual da alquota o mesmo para todos os contribuintes, o que compromete uma ICMS, INSS maior parcela dos rendimentos da populao de renda mais baixa.

Regressivos

A forma como est estruturado o sistema tributrio brasileiro contribui para manter e at reforar as desigualdades sociais, pois a maior parcela da arrecadao provm da combinao de tributos indiretos e regressivos. Indiretos porque esto embutidos e so repassados nos preos de todas as mercadorias consumidas (nos alimentos, nas roupas, nos produtos de higiene e limpeza) e regressivos porque a alquota, cujo percentual igual para todos os contribuintes, consome a maior parcela da renda dos mais pobres. Ao mesmo tempo, a parcela mais rica da populao no taxada progressivamente, medida que mais elevada a sua faixa de renda. Ou seja, a alquota no onera devidamente mais quem ganha mais e possui mais propriedades. O resultado um alto grau de regressividade do sistema tributrio brasileiro, o que o torna perverso em relao distribuio do nus da arrecadao por afetar mais os mais pobres. Dito de outra forma, no h eqidade na tributao sobre a populao. Em uma escala de dez faixas de renda mdia, expressas em salrios mnimos, as famlias que, no extremo inferior da escala, recebem, em mdia, at dois salrios mnimos tm seus recebimentos tributados em cerca de 28%, quer dizer, de cada R$ 100 recebidos, cerca de R$ 28 so destinados ao pagamento de tributos diretos (IPTU, INSS) e indiretos (ICMS, IPI). No outro extremo, as famlias com ganhos acima de 30 salrios mnimos destinam, em mdia, apenas 18% da sua renda ao pagamento de tributos. Desse modo, a populao de menor renda acaba, ao final das contas, dispondo de menos recursos financeiros para destinar ao consumo de bens necessrios ao seu bem-estar. Da receita tributria total arrecadada sob essas caractersticas, em 2005, 47% provieram da tributao indireta embutida no consumo de bens e servios, incluindo os de primeira necessidade. Do restante, 24% provieram da tributao sobre salrios, 20% sobre renda, lucros e ganhos de capital, 5% sobre transaes financeiras, 3% sobre patrimnio e propriedade e 1% sobre o comrcio internacional. O efeito perverso desse sistema que contribui para manter as desigualdades sociais brasileiras pode ser observado no Quadro 4 abaixo, onde se compara o peso proporcional da arrecadao dos impostos em relao ao Produto Interno Bruto (PIB).

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QUADRO 4 - RECEITA TRIBUTRIA MDIA EM % DO PIB (BRASIL 2005 - DEMAIS PASES - 2003 E 2004)

Pases Pases em Industriais Desenvolvimento Impostos sobre a Renda, Lucro e Ganhos de Capital 14,47 6,71 Impostos sobre a Folha de Pagamentos 1,12 0,49 Impostos sobre a Propriedade 2,08 1,05 Impostos sobre Bens e Servios 11,47 10,82 Impostos sobre Trocas Internacionais 0,34 1,32 Outros Impostos 0,32 0,54 Impostos 28,55 20,43 Contribuies Sociais 10,76 7,65 Carga Tributria (Impostos+contribuies sociais) 38,80 27,44 Classificao

Brasil 7,90 0,58 2,73 18,04 0,47 0,55 30,27 8,67 38,94

Quadro transcrito e sintetizado a partir de elaborao de Jos Roberto R. Afonso e Beatriz Barbosa Meirelles, os quais citam como fontes o GFS 2005. Brasil, estimativa preliminar prpria para 2005. Nota: A somatria da coluna Pases em Desenvolvimento no exata. No obstante, optamos por manter como elaborado pelos autores citados.

A carga tributria brasileira beira os 39% do PIB, ligeiramente superior mdia dos pases industrializados, 38,8%, e bem acima da mdia dos pases em desenvolvimento. Desse total, o Brasil obtm apenas 7,90% em impostos diretos sobre a renda, o lucro e ganhos de capital, que oneram os mais ricos, enquanto os pases industrializados obtm, em mdia, uma proporo bem maior, 14,47% desse tipo de imposto. A receita dos impostos indiretos sobre bens e servios (18,04% do PIB), os quais pesam mais sobre os de menor renda, compensa a menor arrecadao dos impostos diretos. um patamar muito superior arrecadao mdia dos pases industrializados (11,47%) e mesmo de outros pases em desenvolvimento (10,82%). A comparao dos percentuais de receita dos impostos sobre a propriedade sugere que o sistema tributrio brasileiro promove algum tipo de justia tributria (2,73%), tendo em vista a concentrao de terras mencionada acima. Porm, esse percentual inclui cerca de 1,5% do PIB de receita proveniente da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) incidente sobre transaes financeiras, o que evidentemente no se refere propriedade fundiria (patrimnio e latifndios). Conforme a referncia original, contudo, trata-se de uma categoria de imposto sobre a propriedade raramente cobrada em outros pases. Foi includa nesta categoria para efeitos de comparabilidade. Ao subtrair-se o percentual da CPMF revelase como tambm reduzida essa taxao em torno de 1,23% do PIB. Completa-se, assim, o quadro que mostra um sistema tributrio que contribui para a manuteno das desigualdades brasileiras. Por fim, resta dimensionar a distribuio da arrecadao tributria pelas esferas de governos. Convm informar que o Brasil dispe de um sistema de partilha automtica da receita arrecadada consagrada na Constituio Federal (artigos 157 a 162) que faz com que parte da arrecadao realizada pela Unio seja transferida aos estados, ao DF e aos municpios e dos estados aos municpios. Sobre esse mecanismo interfere um dispositivo implantado e renovado por Emenda Constitucional desde o Governo Fernando Henrique Cardoso que desvincula e re-centraliza parte da transferncia de

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receitas da Unio. Trata-se da Desvinculao das Receitas da Unio - DRU, abordada no Captulo 3. De acordo com essas regras, o estudo j citado, de Jos Roberto R. Afonso e Beatriz Barbosa Meirelles, que reuniu dados da arrecadao tributria do exerccio de 2005, indica que a Unio foi responsvel pela arrecadao direta de 68,4%, o conjunto dos estados por 26% e o conjunto das prefeituras por apenas 5,6%. Porm, com as transferncias restam disponveis 57,6% para a Unio, 25,2% para os estados e 17,2% para as prefeituras, evidentemente as mais beneficiadas pela partilha. Ainda assim, a maior proporo da arrecadao permanece com a Unio. Em valores monetrios, de um total de R$ 754,4 bilhes arrecadados pelo Poder Pblico em 2005, ao Governo Federal restou disponvel cerca de R$ 434,7 bilhes, aos estados e ao DF, cerca de R$ 190,3 bilhes, e aos municpios, R$ 129,4 bilhes. Apesar de beneficiados pela partilha, a desigualdade na distribuio da renda tambm se reflete nos municpios, hoje cada vez mais responsveis pela implementao de importantes polticas pblicas sociais, como a educao. Estudo sobre a capacidade tributria dos mais de 5.500 municpios brasileiros mostra que menos de 500 deles dispem de condies econmicas e de receita tributria suficientes para sustentar programas sociais. Entre estes figuram os municpios das capitais e aqueles com mais de 50 mil habitantes, na sua maioria concentrados nas regies Sul e Sudeste, Na concluso desta seo queremos de novo chamar a ateno para a relao perversa entre as profundas marcas da desigualdade social, perceptvel no enorme contingente de brasileiros e brasileiras que vivem na misria e na pobreza, e uma estrutura tributria injusta e mal distribuda, que contribui para perpetuar essas desigualdades. Concordamos, assim, com Ademar Fogaa Pereira, para quem a carga tributria brasileira repousa sobre os ombros das classes assalariadas e da classe mdia, cujo desconto se faz diretamente na fonte, bem como pesa nos bolsos dos menos aquinhoados. Alterar essa realidade, buscando um sistema tributrio menos injusto e mais eqitativo, , portanto, fundamental para promover uma efetiva distribuio de renda.

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CAPTULO 2 A LEGISLAO RELATIVA AO FINANCIAMENTO DA EDUCAO Para o exerccio do controle social do Estado na educao preciso tomar conhecimento de um agrupamento de leis constitucionais e complementares que organizam a educao e asseguram os recursos financeiros para a manuteno e o desenvolvimento do ensino pblico. So conhecimentos bsicos importantes nessa rea e fundamentais para buscarmos a realizao do direito educao nos moldes propostos na legislao educacional e defendidos aqui. A Constituio Federal de 1988 reserva uma seo especfica para a educao, que percorre os artigos de nmero 205 a 214. Ainda h o artigo n 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), essencial na nossa discusso, no qual se encontram as determinaes constitucionais que tm objetivos, prazo e recursos para ocorrer. No final de 1996, o texto original de alguns desses artigos foi alterado por meio da Emenda Constitucional n 14 (EC 14), que, entre outras modificaes, criou e implantou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). O Fundef implicou mudanas importantes na trajetria dos recursos financeiros educacionais focalizando o atendimento ao nvel de Ensino Fundamental. Novas e importantes alteraes neste agrupamento de artigos foram promovidas no final de 2006 com a Emenda Constitucional n 53 (EC 53), que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). O Fundeb, em substituio ao Fundef, expandiu a cobertura do atendimento para toda a Educao Bsica, alcanando a Educao Infantil, o prprio Ensino Fundamental, o Ensino Mdio e as modalidades de ensino correspondentes a estes nveis de ensino. Esses fundos sero tratados no prximo captulo, junto com o artigo 60 do ADCT. Abaixo, apresentamos os artigos que dizem respeito ao financiamento da educao. Artigo 211: trata da organizao dos sistemas de ensino e das competncias educacionais dos nveis de governo. A EC 14 redefiniu as competncias pouco evidentes at ento. A Unio responsvel pela organizao do sistema federal de ensino, pelo financiamento das instituies de ensino pblicas federais e pelo exerccio da funo redistributiva e supletiva, devendo prestar assistncia tcnica e financeira aos outros nveis de governo, de modo a garantir .. Aos municpios compete a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental e de educao infantil, em creches e pr-escolas. Aos Estados e ao DF a oferta tambm do ensino fundamental e do ensino mdio. A EC 53 acrescentou pargrafo que determina que a educao bsica deve atende com prioridade o ensino regular. O artigo tambm se refere ao estabelecimento de regime de colaborao entre os trs nveis de governo, quando da organizao dos seus sistemas de ensino, algo que pouco progrediu. A esse respeito, a EC 53 acrescentou pargrafo nico ao artigo 23 que estabelece que leis complementares devem fixar normas para favorecer a cooperao. Artigo 212: trata da destinao de recursos financeiros por meio da vinculao de um percentual mnimo da receita dos impostos. A Unio deve vincular pelo menos 18% da sua receita de impostos manuteno e ao desenvolvimento do ensino, e os estados, o DF e os municpios 25%, no mnimo, da sua receita de impostos e das transferncias de impostos. O primeiro pargrafo deste artigo determina que a parcela da arrecadao de impostos transferida da Unio para estados, DF e municpios e dos estados para seus municpios deve ser subtrada 16

antes do clculo da vinculao. Outro pargrafo ressalta que a distribuio da receita vinculada deve ter como prioridade o ensino fundamental obrigatrio. Outro informa que programas suplementares de alimentao e de assistncia sade devem ser mantidos com recursos de outras fontes que no o da receita de impostos. O ltimo pargrafo determina a Contribuio Social do SalrioEducao como fonte adicional e importante de financiamento. Alterao introduzida pela EC 53 determina a aplicao de seus recursos para toda a educao bsica pblica que at ento era destinada exclusivamente ao ensino fundamental pblico. Nesse artigo se encontram conceitos essenciais, que merecem explicao pela importncia que representam para o exerccio do controle social do Estado em qualquer nvel de governo, e que devem ser preservados: a vinculao e as despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino ou, simplesmente, despesas com MDE. Cabem tambm alguns esclarecimentos sobre as fontes de receita dos impostos e das transferncias e sobre a contribuio social do salrio-educao. A vinculao A vinculao de recursos financeiros pblicos destinados ao ensino no um conceito novo. Ela foi institucionalizada pela primeira vez na Constituio de 1934 como um dos resultados das lutas dos pioneiros pelo direito educao j naquele momento. De l para c, a vinculao foi subtrada nos perodos ditatoriais e reintroduzida nas constituies dos perodos democrticos. Devemos o atual formato s lutas poltico-sociais do final dos anos 1970 e incio dos 80 pelo fim da ditadura militar e pela redemocratizao. Desde 1994, porm, encontra-se em vigncia um dispositivo de poltica fiscal, implantado por sucessivas Emendas Constitucionais (nmeros 1, 10, 17 e 42), que anula parcialmente cerca de 20% das transferncias automticas cujas receitas, conforme a Constituio, pertencem aos estados, DF e municpios , e das vinculaes constitucionais da receita dos impostos da Unio. Inicialmente, o dispositivo foi denominado Fundo Social de Emergncia (FSE), depois Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, finalmente, Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que vem sendo constantemente prorrogado, com vigncia, agora, at 2007. O argumento legal utilizado o do saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal (leia-se reduo da dvida) e da estabilizao econmica (leia-se controle da inflao), cujos recursos sero aplicados no custeio de vrias aes sociais e programas compensatrios da Unio, incluindo a prpria complementao federal ao Fundef. O impacto na educao, no caso dos impostos transferidos aos estados e municpios, a reduo de recursos para as suas redes de ensino, uma vez que o volume das transferncias automticas, sobre o qual incide a vinculao, tambm foi reduzido. No caso da vinculao da Unio, a reduo de recursos para o seu sistema de ensino. Segundo estimativa para o ano de 2005, somente na esfera federal a educao perdeu R$ 3,93 bilhes. Uma evidente prtica de subordinao da poltica educacional poltica econmica, o que alguns educadores tm chamado de golpe na educao. As despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) A vinculao no teria qualquer efeito prtico se no se definisse o campo estrito de sua aplicao na educao. A esse respeito, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB, Lei n n 9394/96) cuidou de estabelecer o que so e o que no so os 17

itens de despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) nos artigos 70 e 71. Essa definio fundamental para se evitar que haja desvios no uso dos recursos vinculados, pois, caso contrrio, podem cobrir despesas com calamento de ruas em frente ou prximo s escolas, salrios de funcionrios de outros setores inclusos na folha de pagamentos do pessoal da educao, formao profissional de pessoal administrativo no vinculado ao ensino etc. No se enquadram em despesas com MDE a alimentao escolar (merenda), porque um programa suplementar (art. 71, IV), e a aquisio de uniformes, porque no uma despesa estritamente educacional e nem encontra respaldo nos incisos dos artigos referidos. Ao contrrio, cabem despesas com o kit escolar e com o transporte escolar, pois se enquadram em aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar (art. 70, VIII). Resta a polmica incluso das despesas com aposentadorias em MDE, mantidas indevidamente em funo da omisso da lei nesse item e pela complacncia dos Tribunais de Contas em aceit-las nas prestaes de contas dos governos. A receita de impostos e as transferncias A vinculao aplicada sobre a receita dos impostos e das transferncias que compem os oramentos dos trs nveis de governos, assegurando e protegendo, assim, o envio da quase totalidade dos recursos financeiros utilizados no ensino pblico. O Quadro 5, a seguir, sintetiza os impostos por competncia de arrecadao, o sistema de transferncias de receita e a incidncia dos percentuais de vinculao. Do total arrecadado com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), a Unio destina 21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e 22,5% para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), cujas receitas so transferidas aos estados, ao DF e aos municpios. Outros 3%, que no constam no Quadro 5 porque no sofrem a incidncia da vinculao, vo para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A diferena, 53%, fica nos cofres da Unio. Quanto arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR), a Unio devolve 50% ao municpio onde ela foi obtida. Uma mudana na legislao, em 2005, possibilita que os 50% remanescentes, at ento pertencentes Unio, tambm sigam, por meio de convnio, para o municpio. A Unio ainda transfere toda a arrecadao do IPI Exportao para os estados (75%) e para os municpios (25%), do Imposto sobre a Renda dos servidores estaduais e municipais, e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) incidente sobre as transaes com ouro 30% para os estados e 70% para os municpios. Os estados partilham com os seus municpios 25% da arrecadao do ICMS e 50% do IPVA. Esse processo produz uma substancial descentralizao de recursos, que, ao final, favorece os municpios. A esse respeito, mostramos, no captulo anterior, o quanto, percentual e financeiramente, esse nvel de governo beneficiado, processo esse parcialmente mitigado pelo dispositivo desvinculador da DRU.

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QUADRO 5 - IMPOSTOS E TRANSFERNCIAS - RECURSOS FINANCEIROS PARA A EDUCAO (CF-1988)

Impostos federais (vinculao 18%) Impostos prprios I.R. (53%) I. P. I. (53%) Impostos estaduais (vinculao 25%) Transferncias da Unio F. P. E. (21,5%) Impostos municipais (vinculao 25%) Transferncias da Unio F. P. M. (22,5%)

I. O. F I. T. R. (50%) Imp. sobre importao Imp. sobre exportao Imp. s/ grandes fortunas

I.P.I. Exportao (75%) IRRF servidores estaduais I.O.F. ouro (30%)

I. P. I. Exportao (25%) IRRF servidores municipais I.O.F. - Ouro (70%) I. T. R. (50%)

Impostos prprios I. C. M. S. (75%) I. P. V. A. (50%) I. T. C. D.

Transferncias do estado I. C. M. S. (25%) I. P. V. A. (50%) Impostos prprios I. P. T. U. I. S. S. I. T. B. I.

Elaborado por Joo Monlevade. Readaptado por Marcos E. Bassi. Apenas para reforar o entendimento do pargrafo primeiro do artigo 212 citado acima, a vinculao s deve ser aplicada depois de realizadas as transferncias, de forma a evitar a dupla contabilizao; quer dizer, tanto o governo federal quanto os governos estaduais s devem aplicar a vinculao sobre a sua receita de impostos depois que subtrarem a parcela da receita que deve ser transferida. O salrio-educao O salrio-educao (SE) uma contribuio social cobrada das empresas pela aplicao da alquota de 2,5% sobre o valor da folha de pagamentos de seus funcionrios. O SE foi institudo em 1964 e sofreu vrias alteraes desde ento. As mais recentes acompanharam as alteraes que criaram o Fundeb. A principal alterao faz com que os recursos arrecadados sejam destinados a toda a educao bsica pblica. Antes disso, eram aplicados exclusivamente no ensino fundamental pblico. A legislao tambm impede o uso do SE para o pagamento de pessoal e para a alimentao escolar, com algumas ressalvas. A sistemtica de distribuio implantada no final de 2003 no foi alterada O Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), rgo arrecadador, deduz 1% do montante a ttulo de taxa administrativa. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), autarquia federal criada em 1968 e ligada ao Ministrio da Educao (MEC), faz a gesto de parte dos recursos e distribui 90% do montante arrecadado em cada estado em duas quotas: um tero constitui a Quota Federal e dois teros, a Quota Estadual e Municipal. Esta ltima quota ento redistribuda automaticamente em favor das Secretarias de Educao estaduais e municipais, proporcionalmente ao nmero de 19

alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, recenseados anualmente pelo Censo Escolar. O repasse direto aos Municpios atendeu a uma antiga reivindicao dos municpios, que at ento se submetiam aos critrios estabelecidos pelos governos estaduais, os quais recebiam integralmente os dois teros devolvidos. Porm, o Governo Federal aproveitou a oportunidade para deduzir 10% da arrecadao sob o argumento da utilizao para a universalizao da educao bsica que, junto com a Quota Federal, so geridos pelo FNDE. O FNDE ainda conta com recursos adicionais de Contribuies Sociais, das Loterias e Concursos de Prognsticos e at mesmo da DRU para financiar os vrios programas que desenvolve. Em sua pgina na Internet (www.fnde.gov.br) podem-se acessar informaes sobre todos os programas oferecidos e, tambm, obter extrato atualizado dos programas e seus recursos enviados aos governos estaduais e municipais. Dentre os programas mais importantes figuram: QUADRO 6: PRINCIPAIS PROGRAMAS DESENVOLVIDOS PELO FNDE Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas do ensino fundamental da rede pblica e s escolas de educao especial de entidades filantrpicas ou por elas mantidas. Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) transferncia de recursos financeiros a estados e municpios destinados alimentao escolar (merenda). Atualmente, o valor per capita repassado de R$ 0,22 por aluno de creches pblicas e filantrpicas, de R$ 0,22 por estudante do ensino fundamental e da pr-escola e de R$ 0,44 para os alunos das escolas indgenas e localizadas em comunidades quilombolas. Brasil Alfabetizado recursos para capacitao de alfabetizadores por meio de parcerias com estados, municpios, empresas privadas, universidades, organizaes no governamentais e instituies civis para a alfabetizao de pessoas com 15 anos ou mais. Apoio ao Atendimento Educao de Jovens e Adultos (Fazendo Escola/PEJA) programa desenvolvido em conjunto com os governos estaduais e municipais, por meio de assistncia financeira suplementar para aquisio de livro didtico, contratao temporria de professores, quando necessria a ampliao do quadro, formao continuada de docentes e aquisio de gneros alimentcios. Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate) transferncia de recursos financeiros, em carter suplementar, a estados e municpios, para o transporte escolar de alunos do ensino fundamental pblico residentes na rea rural. Nem sempre o valor desses repasses suficiente para cobrir o alcance local de alguns dos programas, o que faz com que muitos estados e municpios destinem uma parcela de seus oramentos, s vezes muito maior que o valor repassado, seja para ampliar a cobertura do atendimento, seja para melhorar a qualidade dos servios. Essa situao evidente para a alimentao e o transporte escolar. Artigo 213: permite a destinao de recursos financeiros pblicos a escolas do setor privado, desde que sejam comunitrias, confessionais ou filantrpicas, e

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atendam a algumas condies estabelecidas no artigo. O Poder Pblico, diante da falta de vagas no ensino fundamental e mdio, pode destinar recursos na forma de bolsas de estudo, mas mesmo recorrendo a esse procedimento obrigado a investir na expanso de sua rede local. Artigo 214; determina a criao de lei complementar estabelecendo o Plano Nacional de Educao (PNE), o qual destacamos a seguir:

Institudo pela Lei n 10.172, apenas no incio de 2001, o PNE foi resultado de intensa disputa poltica travada entre o Governo Federal, por meio do MEC, e inmeros setores organizados da sociedade civil (entidades cientficas, acadmicas, sindicais, estudantis, de mbito nacional e local, parlamentares e algumas administraes municipais) em torno dos I e II Congresso Nacional e Educao (CONEDs). Nestes encontros, foi elaborada uma proposta de PNE alternativa ao plano governamental. O PNE da sociedade civil, como ficou conhecida a proposta alternativa, iniciou a tramitao antes da proposta governamental, o que em tese lhe daria precedncia de suas proposies sobre a oficial, mas ao final do processo prevaleceu a maior fora poltica do governo no Congresso. O ponto de divergncia mais evidente foi o do volume de receitas medido em percentuais do PIB que o conjunto do governo brasileiro deveria destinar anualmente para a educao. A proposta governamental propunha 6,5% do PIB. O PNE da sociedade estipulava 10% do PIB. O PNE aprovado no Congresso chegou a 7%. Porm, ao ser submetido sanso presidencial, foram vetadas todas as metas que implicavam alguma elevao dos gastos, inclusive a que fixava em 7% do PIB o investimento em educao. Com esse veto, temos hoje em vigor um PNE sem qualquer referencial de investimento. Os vetos no receberam justificativas de mrito educacional, mas a alegao de que contrariavam a Lei de Responsabilidade Fiscal. Tomando como referncia o PNE aprovado, um relatrio sobre o financiamento da educao, elaborado sob a coordenao do INEP, estimou o volume de recursos necessrios para o cumprimento das metas do Plano at 2011. Dispondo da informao de que governo brasileiro havia aplicado em torno de 4,3% do PIB na educao, o relatrio mostra serem necessrios gastos anuais gradativos de 2003 at 2011 at alcanarem 8% do PIB, o que equivaleria a cerca de R$ 150 bilhes. Essa projeo demonstra a insuficincia dos recursos atualmente investidos no ensino pblico de modo geral. Nesse contexto, vale ressaltar que, no mbito da Unio, vem crescendo a arrecadao com base nas contribuies sociais e econmicas, a qual, no entanto, no compe a base de incidncia para vinculao de recursos para a educao. Segundo o pesquisador Jos Marcelino de Rezende Pinto, a receita das contribuies, que em 1995 representava pouco menos de 8% do PIB, saltou para perto de 15% em 2003. No mesmo perodo, os impostos federais sobre os quais incide a vinculao de verbas para a educao permaneceram estabilizados entre 7% e 8% do PIB. Isso coloca em questo tanto qual o conjunto de fontes tributrias que podem compor a base de recursos financeiros para vinculao educacional, quanto o sentido do esforo poltico de ampliar a arrecadao por parte da Unio, que tem se concentrado em ampliar as contribuies. A rpida evoluo da arrecadao a partir das contribuies sociais e econmicas indica ser possvel, havendo vontade poltica, ampliar a porcentagem do PIB destinada educao.

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O gasto em educao do Brasil na comparao internacional A insuficincia dos gastos pblicos em educao no Brasil tambm pode ser constatada numa comparao internacional com alguns pases da Amrica Latina e com pases integrantes da OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). O Quadro 7 abaixo compara dois tipos de indicadores, o gasto total em educao como percentual do PIB e os gastos anuais por alunos em instituies educacionais. QUADRO 7 GASTO PBLICO EDUCAO: INTERNACIONAL DE PASES SELECIONADOS 2002
Gasto Pblico Total com Educao como Percentual do PIB Pases Argentina Brasil Chile Paraguai Uruguai Austrlia Rep. Tcheca Frana Japo Coria do Sul Mxico Portugal Estados Unidos Mdia Pases OCDE Todos os Nveis 4,0 4,2 4,2 4,5 2,6 5,0 4,4 5,8 3,6 4,2 5,3 5,8 5,6 5,3

COMPARAO

Gastos anuais por alunos em insitituies educacionais (US$ PPP) educao secundria preducao sries sries escola primria total iniciais finais (1) (2) (3) (4) (5) 1305 1241 1286 2883 1918 965 842 913 1008 944 1766 2110 2070 2094 2085 800 676 747 1168 919 1038 844 921 544 732 Pases OCDE ... 5169 7063 7908 7375 2724 2077 3601 3657 3628 4512 5033 7820 9291 8472 3691 6117 6607 7274 6952 2497 3553 5036 6747 5882 1643 1467 1477 2378 1768 4158 4940 6727 7155 6921 7881 8049 8669 9607 9098 4294 5313 6089 7121 7002

Fontes: Education at a Glance - OC DE - 2005 e Unesco/OC DE citado pelo INEP

Reelaborado e sintetizado por Marcos Edgar Bassi.

Comparado com pases da Amrica Latina, o gasto total em educao em percentuais do PIB no Brasil em 2002 foi superior aos do Uruguai e da Argentina e semelhante ao do Chile. Em relao aos pases da OCDE, o percentual de gasto total brasileiro s superior ao do Japo e semelhante ao da Coria do Sul e da Repblica Tcheca. Quando, porm, se comparam os gastos por aluno / ano em valores em PPP (Paridade de Poder Aquisitivo), o qual leva em conta as diferenas de custo de vida, os indicadores brasileiros s no so menores que os do Paraguai. Gastamos por aluno menos da metade do que o Chile e menos do que a Argentina, com o mesmo percentual de gasto total em relao ao PIB. Comparados aos de pases integrantes da OCDE, seja individualmente, seja na mdia, os padres brasileiros so bem inferiores. Os mais prximos so os do Mxico, cujos gastos por aluno so quase o dobro dos brasileiros. No Captulo 4 o assunto ser retomado na discusso do Custo Aluno Qualidade. As reflexes sobre os gastos educacionais no Brasil ganharam relevncia com o Fundef e permanecem intensas com o atual Fundeb. As alteraes na Constituio mencionadas acima esto todas associadas introduo desses dispositivos, detalhados no artigo 60 do ADCT. O Fundef implicou importantes repercusses para o ensino fundamental, em particular, e para a organizao do ensino brasileiro em geral. O Fundeb, por seu lado, estende esses efeitos para toda a educao bsica, cuja definio 22

do desenho se desenrolou por quase todo o primeiro mandato do Governo Lula. Tal a importncia desse assunto que dedicamos o captulo seguinte para tratar especialmente do artigo 60, no qual tm sido estabelecidas as regras de funcionamento e de vigncia dos fundos para a educao pblica.

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CAPTULO 3 OS FUNDOS: FUNDEF E FUNDEB O financiamento da educao bsica pblica brasileira estar sendo regulado, em cada estado da federao, de 2007 at 2020, pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), criado pela Emenda Constitucional n 53 (EC 53), em 19 de dezembro de 2006. O Fundeb ter como funo principal uma operao contbil que rene em um nico fundo grande parte da vinculao da receita dos impostos que os Estados, o DF e os Municpios destinam manuteno do ensino pblico, conforme definido no artigo 212 da Constituio Federal. Na operao seguinte os recursos do fundo, somadas a uma complementao financeira da Unio, sero redistribudos automaticamente em benefcio de toda a educao bsica e suas modalidades. Antes do Fundeb, entre 1997 e 2006, esteve em vigor,o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), criado pelo o governo de Fernando Henrique Cardoso, por meio da Emenda Constitucional n 14 (EC 14), em 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela n Lei 9.424/96. O Fundef realizou operaes contbeis semelhantes as que esto includas no Fundeb, com as diferenas de que recolhia um volume inferior de recursos e o redistribua apenas em benefcio do ensino fundamental pblico, etapa intermediria da educao bsica. A prioridade a esta etapa foi assegurada pelo estabelecimento de uma seqncia de subvinculaes aplicada aos recursos, como ser destacado abaixo. Cada uma das Emendas Constitucionais, por sua vez, alterou a redao de certos artigos da Constituio Federal de 1988 e, especialmente, a do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), reorientando a trajetria da vinculao da receita de impostos para a educao, conforme previsto no artigo 212. O texto original desse artigo determinava que o Poder Pblico (as trs esferas de governo) deveria, por um perodo de dez anos a partir de 1989, aplicar pelo menos 50% dos recursos gerados pela vinculao na universalizao do ensino fundamental e na erradicao do analfabetismo, ficando o restante para outros servios educacionais. Antes de completar o perodo estabelecido, o dispositivo foi alterado, a universalizao do ensino fundamental ainda estava longe de ser alcanada e muita menos a erradicao do analfabetismo. Atribuiu-se parte da responsabilidade pelo fracasso desses objetivos a no aplicao pela Unio da sua parcela de recursos. O Fundef A redao do artigo 60 do ADCT dada pelo Fundef reforou, por um novo perodo de dez anos, a partir de 1997, a prioridade universalizao do ensino fundamental, ao lado da remunerao condigna do magistrio desse nvel de ensino em lugar da erradicao do analfabetismo. Remeteu uma dose maior da responsabilidade por esses objetivos diretamente aos Estados, ao DF e aos Municpios, ao elevar o montante de recursos a ser gasto com o ensino fundamental em relao ao que o texto original previa e ao estabelecer uma seqncia de subvinculaes dos recursos vinculados para assegurar a sua devida aplicao (Figura 1). Um dos objetivos do Fundef fez com que os gastos com o ensino fundamental ocorressem com mais eqidade entre a rede estadual e as municipais, ao redistribuir os recursos retidos na forma de um valor per capita por aluno matriculado.

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Subvinculao de recursos para o ensino fundamental A prioridade ao ensino fundamental assegurada pela subvinculao de 60%, no mnimo, da parcela resultante da vinculao de 25% da receita de impostos e transferncias que os Estados, o DF e os Municpios devem destinar anualmente s despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). A parcela restante da receita vinculada fica disponvel para ser aplicada nos outros nveis e modalidades de ensino de exclusiva responsabilidade daquelas esferas de governo, conforme estabelecido no artigo 211 da Constituio. Subvinculao de recursos para o Fundef A maior eqidade no gasto por aluno entre a rede estadual e as municipais alcanada pela reteno contbil automtica no Fundef em cada Estado de 60% da receita vinculada a despesas com MDE, especificamente dos impostos cuja receita transferida da Unio aos Estados e aos Municpios (o Fundo de Participao dos Estados - FPE, o Fundo de Participao dos Municpios FPM, a Lei Complementar 87/96 Lei Kandir, e parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI Exp.) e do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS - arrecadado pelos Estados e partilhado com os Municpios. Os recursos de cada Fundo so redistribudos s redes estaduais e municipais, no mbito de cada estado, proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental regular (1 a 8 sries), recenseado pelo Censo Escolar do ano anterior. Essa redistribuio feita com base em um valor mnimo por aluno que resulta da diviso da soma dos recursos retidos em cada fundo pelo total das matrculas de 1a a 8a srie em cada Estado. O valor aluno foi sendo especificado de acordo com algumas modalidades, com per capita ligeiramente diferentes. Em 2005, o valor aluno foi diferenciado para matrculas de 1 a 4, de 5 a 8, urbana e rural, e de educao especial do ensino fundamental. Subvinculao de receitas do Fundef para remunerao docente Da receita recebida do Fundef de acordo com a matrcula existente na rede, o Governo Estadual ou Municipal deve destinar pelo menos 60% remunerao dos docentes do ensino fundamental. O montante restante deve ser gasto exclusivamente em itens de despesas desse mesmo nvel de ensino, obedecendo s regras de aplicao em MDE estabelecidas nos artigos 70 e 71 da LDB. Nada impede que seja destinada a despesas com a educao de jovens e adultos. A legislao do Fundef reservou Unio o cumprimento da funo supletiva e redistributiva definida no artigo 211 da Constituio, por meio da complementao financeira dos fundos estaduais, cujo valor por aluno no alcanassem um valor mnimo definido nacionalmente. Esse valor mnimo, conforme o clculo legal, no poderia ser inferior ao resultado da diviso da previso da receita total de todos os Fundos estaduais pelo total das matrculas no ensino fundamental de 1 a 8 do ano anterior em toda a rede pblica. Para cumprir a complementao a Unio poderia dispor de um montante equivalente a 30% de sua verba vinculada. Outro dispositivo importante para assegurar a aplicao dos recursos do Fundef foi a determinao de criao em cada nvel de governo de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), composto por representantes da Secretaria de Educao, de professores, diretores, servidores e de pais e responsveis pelos alunos do ensino fundamental, com a atribuio de fiscalizar a utilizao dessa receita.

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FIGURA 1 Financiamento da Educao no Brasil - FUNDEF De 1996 at 2006, aps Emenda Constitucional n 14
UNIO
Impostos prprios I.Exp. / I.Imp./ I. Renda / IPI / IOF / ITR vinculao de 18%, no mnimo, para despesas com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
Equivalente a 30%, no mnimo, - Erradicao do analfabetismo; - Manuteno e Desenvolvimento do Ens. Fundamental; - Complementao dos fundos estaduais (FUNDEF). Restantes 70%: - financiamento das instituies de ensino pblicas federais; - funo redistributiva e supletiva; - assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

Quota Federal da ContribuioSocial do Salrio Educao

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE.

GOVERNO ESTADUAL
Impostos prprios ICMS / IPVA / ITCD / IRRF Servidores Transferncia de Impostos da Unio FPE / IPI Exp. / Lei Kandir / IOF Ouro Quota Federal da ContribuioSocial do Salrio Educao

Vinculao de 25%, no mnimo, da receita dos impostos para despesas com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Subvinculao para o Ensino Fundamental - 60%, pelo menos, dos valores resultantes da vinculao de 25% da receita do IPVA, do ITCD, do IRRF Servidores e do IOF Ouro. Subvinculao para o FUNDEF 60% dos valores resultantes da vinculao de 25% da receita do ICMS, do FPE, do IPI Exp. e da Lei Kandir (Lei Complementar 87/96) so retidos no Fundef.

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE. Financiamento de programas estaduais de ensino fundamental

FUNDEF Constitudo pela somatria das receitas do governo estadual e dos governos municipais retidas pela subvinculao em cada Estado.

Restante dos valores no subvinculados destinado ao Ensino Mdio. Subvinculao para a remunerao docente - 60%, ao menos, para a remunerao dos docentes do Ens. Fundamental Restante para despesas de MDE do Ens. Funfamental Governo Estadual recebe receita do FUNDEF proporcional manuteno de matrculas do Ensino Fundamental regular

GOVERNOS MUNICIPAIS
Impostos prprios IPTU / ISSQN / ITBI IRRF Servidores Transferncia de Impostos da Unio do Estado FPM/ITR/IOFOuro/Lei Kandir ICMS/IPVA/IPI Exp Quota Federal da ContribuioSocial do Salrio Educao

Vinculao de 25%, no mnimo, da receita dos impostos para despesas com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino. Subvinculao para o Ens. Fundamental - 60%, pelo menos, dos valores resultantes da vinculao de 25% da receita do IPTU, do ISSQN, do IRRF Serv., do IPVA, do ITR e do IOF Ouro. Subvinculao para o FUNDEF 60% dos valores resultantes da vinculao de 25% da receita do ICMS, do FPM, do IPI Exp. e da Lei Kandir (Lei Complementar 87/96) so retidos no Fundef.

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE. Financiamento de programas municipais de ensino fundamental

FUNDEF Constitudo pela somatria das receitas do governo estadual e dos governos municipais retidas pela subvinculao em cada Estado.

Restante dos valores no subvinculados destinado a Educao Infantil (creche e pr-escola). Subvinculao para a remunerao docente - 60%, ao menos, para a remunerao dos docentes do Ens. Fundamental Restante para despesas de MDE do Ens. Funfamental Governos Municipais recebem receitas do FUNDEF proporcional manuteno de matrculas do Ensino Fundamental regular

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O descompromisso da Unio com o Fundef Algumas posturas da Unio foram caracterizando o seu descompromisso com o ensino fundamental. A primeira demonstrao de descompromisso foi dada logo no momento da sano da Lei 9.424, quando o ento Presidente aplicou trs vetos (no apreciados pelo Congresso Nacional) lei. Dois deles tiveram como efeito a reduo do volume de recursos financeiros provenientes da receita da Unio. Um impediu a incluso das matrculas do ensino fundamental supletivo (educao de jovens e adultos) na frmula de distribuio das receitas do Fundo. Caso no fosse vetada, essa modalidade teria um estmulo importante para sua expanso nas regies brasileiras mais pobres, porm exigiria maior aporte de recursos por parte da Unio. Esse veto prejudicou assim substancialmente essa modalidade de ensino. Outro veto possibilitou que a Unio pudesse utilizar a quota federal do salrio-educao para fins de complementao dos fundos estaduais, evitando usar recursos de sua prpria vinculao constitucional. Ao entrar em vigor o Fundef, a Unio demonstrou de outra forma o seu descompromisso, omitindo-se de cumprir sua funo supletiva e redistributiva, no complementando os fundos estaduais conforme determina a Lei. Desde o primeiro ano, em lugar de cumprir a lei, a Unio estipulou um valor mnimo por aluno de acordo com recursos oramentrios sempre muito inferiores aos que resultariam da aplicao da frmula disposta na lei do Fundef. Conseqentemente, veio diminuindo anualmente o valor da complementao e o nmero de fundos estaduais a serem complementados. No segundo ano de vigncia, por exemplo, quando foi decretado um valor mnimo por aluno igual ao do ano anterior, mas inferior ao valor legal (Quadro 8), o montante total da complementao da Unio somou R$ 580 milhes, beneficiando oito fundos estaduais (Par, Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco e Piau). Em 2005, o valor da complementao reduziu-se para R$ 395 milhes atendendo, conseqentemente, apenas quatro fundos estaduais (Par, Alagoas, Maranho e Piau). A previso para 2006 era ainda pior, o de atender apenas a dois fundos (Par e Maranho) com R$ 369 milhes. Ao final da vigncia do Fundef, a Unio acumular uma dvida superior a R$ 25 bilhes com os fundos estaduais e com o ensino fundamental das regies mais pobres do Pas. Tudo indica que ela no ser quitada. A complementao da Unio tem significado apenas entre 1% e 3% da somatria dos fundos estaduais. A omisso da Unio contribuiu para prolongar as disparidades econmicas entre os estados e as regies, ao deixar de cumprir uma das suas principais funes como governo central, que a de atuar na diminuio das profundas desigualdades econmicas brasileiras.

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QUADRO 8 - DVIDA DA UNIO COM O FUNDEF

ANO Valor Decreto Presidencial Valor Legal Complementao da Unio Complementao prevista em Lei Dvida da Unio Estados atendidos

1998

R$315,00

R$418,56

R$ 486.656.300

R$ 1.971.322.800

R$ 1.484.666.500

Par, Bahia, Cear, Piau, Pernambuco e Maranho. Par, Piau, Bahia, Cear, Alagoas, Maranho, Paraba e Pernambuco. Par, Bahia, Cear, Maranho e Piau.

1999

R$315,00

R$418,56

R$ 579.989.000

R$ 1.852.827.000

R$ 1.272.838.000

2000

R$333,00

R$455,23

R$ 485.455.000

R$ 1.988.498.000

R$ 1.503.043.000

2001

R$363,00

R$522,13

R$ 391.558.200

R$ 2.310.316.600

R$ 1.918.758.400

Par, Bahia, Maranho e Piau.

2002

R$418,00

R$613,67

R$ 320.500.000

R$ 2.841.170.000

R$ 2.520.670.000

Par, Bahia, Maranho e Piau.

2003

R$434,71

R$710,75

R$ 362.100.000

R$ 4.362.730.000

R$ 4.000.630.000

Par, Bahia, Maranho e Piau.

2004

R$537,71

R$864,00

R$ 485.000.000

R$ 5.043.887.900

R$ 4.558.887.900

Par, Bahia, Maranho, Piau, Alagoas e Cear.

2005

R$627,26

R$954,42

R$ 395.300.000

R$ 5.017.037.700

R$ 4.621.737.700

Par, Maranho, Piau a Alagoas.

Total

R$ 3.506.558.500 R$ 25.387.790.000 R$ 21.881.231.500

FONTE: As informaes referentes aos anos de 1998 a 2002 foram extradas da Nota Tcnica n 3, do Estudo Tcnico n 46, ambos de 2002, e do Estudo n 12, de 2006, elaborados pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, rgo da CMARA DOS DEPUTADOS. A Nota Tcnica e os Estudos foram obtidos no endereo eletrnico http://www.camara.gov.br , acessados em 16/10/2006. Os valores da Complementao da Unio de 1998 a 2003 so os efetivados. Para os anos de 2004 a 2006 so estimados, conforme consta no Estudo n 12/2006 referido. NOTAS: (1) Foram omitidas as diferenciaes nos valores por aluno ocorridas a partir de 2000 (1 a 4, 5 a 8 e Ed. Especial) e a partir de 2005 (ens. fundamental urbano e rural). (2) Apesar de constar em Nota Tcnica da CMARA DOS DEPUTADOS os dados no so oficiais, so apenas o resultado de um exerccio para se prever a ordem de grandeza da complementao da Unio, caso fosse adotado o valor mdio previsto na frmula prevista na Lei 9.424/96.

A repercusso do Fundef O Fundef foi concebido e implementado com a promessa de melhorar a eqidade no gasto por aluno com o ensino fundamental e, por decorrncia, elevar os salrios do magistrio do ensino pblico nos estados mais pobres do Pas e melhorar a qualidade do ensino. De fato, at ento, havia profundas disparidades nos gastos por aluno realizados pelas redes de ensino. Em um mesmo municpio, por exemplo, as escolas da rede estadual e da rede municipal de ensino fundamental, s vezes fisicamente prximas, funcionavam em condies muito dspares, cuja pior situao era vivida pela rede municipal. O ensino fundamental, desse modo, era oferecido em 28

extremas desigualdades de condies. Alm disso, os estados das Regies Sul e Sudeste, de modo geral, gastavam bem mais por aluno que os das Regies Norte e Nordeste. Conseqentemente, os salrios do magistrio reproduziam essas disparidades. J no primeiro ano de funcionamento, o Fundef promoveu uma imediata e substancial transferncia de recursos financeiros dos governos estaduais aos municipais, na maioria dos estados da Regio Nordeste, onde o ensino fundamental se encontrava concentrado nas redes municipais desde a dcada de 1980. O oposto ocorreu em estados das Regies Sul e Sudeste, onde a rede estadual concentrava a matrcula. Num primeiro momento, os municpios transferiram recursos financeiros aos estados. Mas, em poucos anos, um intenso e simultneo processo de municipalizao do ensino fundamental induzido pelo Fundef reverteu essa direo fazendo com que tambm alguns estados passassem a transferir receita aos municpios. A municipalizao foi acompanhada da expanso das matrculas. Estatsticas do Censo Escolar mostravam que a rede estadual ofertava 59,3% do total das matrculas pblicas do ensino fundamental no Pas, e as redes municipais, 40,7%, em 1997. Essa proporo havia se invertido, em 2005, as redes estaduais detinham 40,3% e as redes municipais, 59,7%. A expanso da oferta de matrculas, por seu lado, quase universalizou o atendimento s crianas e adolescentes na faixa etria dos 7 aos 14 anos de idade, chegando a cerca de 97% em 1999. A transferncia de recursos atenuou as disparidades entre as redes estaduais e municipais de ensino dentro de um mesmo estado e melhorou a eqidade no gasto por aluno, uma vez que passou a enviar um mesmo valor per capita por matrcula em qualquer das redes. A conseqente melhora na remunerao do magistrio ficou restrita aos municpios nordestinos. Contudo, pouco se alterou a eqidade do gasto por aluno entre os Estados, em decorrncia da omisso da Unio em cumprir a legislao sobre a complementao financeira. Por outro lado, o Fundef tambm mostrou seus limites e suas repercusses negativas, muitos dos quais provocados pela omisso financeira do Governo Federal. A ampliao do atendimento, por exemplo, ocorreu com prejuzo da qualidade j precria do ensino. Os indicadores de desempenho do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica obtidos no perodo mostraram sucessivas quedas no desempenho dos alunos. A prioridade ao ensino fundamental repercutiu negativamente na conteno da expanso da educao infantil, do ensino mdio e da educao de jovens e adultos. Ou seja, a elevao do percentual de subvinculao para dar conta da prioridade reduziu, conseqentemente, o volume de recursos para os outros nveis, o que, de modo geral, desmotivou os governos a investir na sua oferta. A prioridade, desse modo, pode ser interpretada como um prejuzo ao atendimento dos direitos educacionais, ou seja, a prioridade de um nvel de ensino implicou o prejuzo da oferta dos outros, contradizendo a definio de direitos educacionais estabelecida no artigo 208 da Constituio Federal. O Fundeb O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) foi apresentado pela bancada do Partido dos Trabalhadores no Congresso Nacional como uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) alternativa ao Fundef, em 1999. A proposta viria a ser encampada pela gesto petista no Governo Federal, a partir de 2003.

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Desde o incio, a PEC do Fundeb sustentou-se na crtica focalizao do financiamento presente no Fundef em apenas uma das etapas da educao bsica, o ensino fundamental, em detrimento da educao infantil, do ensino mdio e da educao de jovens e adultos, e no descompromisso da Unio, cuja pfia participao financeira, como visto, pouco alterou o quadro das profundas desigualdades regionais e dos baixos padres salariais do magistrio. Um motivo decisivo para a reviso do modelo de financiamento foi o encerramento da vigncia do Fundef em 2006. Caso nenhum mecanismo semelhante a esse fosse implantado, os recursos financeiros subvinculados retomariam a trajetria anterior a 1996. Tal situao seria prejudicial aos municpios, uma vez que esse nvel de governo, motivado pelo adicional de receita, assumiu desde ento a maior parcela de responsabilidade pela oferta do ensino fundamental. A evoluo da proposta do Fundeb A proposta inicial do Fundeb propunha a captura e depsito em fundos nicos estaduais de todos os recursos resultantes da vinculao da receita de impostos dos trs nveis de governo, redistribuindo-os em favor da educao bsica pblica, contemplando todas as suas etapas e modalidades. Da receita proveniente do Fundeb, 80% deveriam ser aplicados na valorizao do magistrio da educao bsica. Desde que foi retomada pelo Governo Lula, a proposta do Fundeb sofreu vrias modificaes. Numa primeira etapa de reelaborao, a proposta foi discutida com vrias instituies pblicas e organizaes da sociedade civil do setor educacional, de forma a atingir uma formulao de maior consenso possvel antes de iniciar a tramitao no Congresso Nacional. A proposta altera alguns artigos da seo sobre educao e, principalmente o artigo 60 (ADCT) . Ficou evidente nessa etapa de discusses que sem a introduo de recursos financeiros substanciais provenientes do Governo Federal o Fundeb no alteraria o panorama da educao bsica. A presso social pelo maior compromisso financeiro efetivo da Unio revelou desde o incio um forte tensionamento entre os Ministrios da Educao e da Fazenda. Isso se deve rea econmica do Governo Federal dar continuidade, at com maior rigor, ao modelo de ajuste e conteno fiscal iniciados na gesto anterior, modelo que se contrape elevao dos gastos nas reas sociais. A redao ento enviada pelo Governo Federal para tramitao no Congresso Nacional props o Fundeb com validade de 14 anos, voltado manuteno e desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna do magistrio. Mantm a idia de fundos estaduais, mas em lugar da utilizao da receita total da vinculao, subvincula 20% da receita dos impostos transferida aos governos estaduais e municipais e tambm deixa de fora os impostos arrecadados pelas prefeituras: o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) e o Imposto Sobre Transferncia de Bens Imveis (ITBI). Assim, faro parte do Fundeb 20% da receita dos impostos que compunham o Fundef, acrescido de 20% tambm da receita do Imposto Sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), do Imposto Sobre Transmisso de Bens e Direitos Causa Mortis (ITCD) e do Imposto Territorial Rural (ITR), conforme mostra a Figura 2, frente.. O Congresso Nacional promoveu mais algumas alteraes na PEC. A incorporao dos recursos financeiros e das matrculas nos Fundos estaduais ocorrer gradativamente nos primeiros trs anos de funcionamento do Fundeb, conforme mostra o Quadro 9 abaixo. No primeiro ano, por exemplo, o Fundeb nascer com a mesma base 30

financeira e de matrculas movimentadas pelo Fundef, incorporar 1/3 das matrculas de educao infantil, do ensino mdio, da educao de jovens e adultos e das modalidades correspondentes e receber mais 1,66% da receita dos impostos que sustentavam o Fundef e 6,66% da receita de outros trs impostos. Nos dois anos seguintes propores semelhantes de recursos e de matrculas sero acrescidas. Um ponto importante e decisivo a participao financeira da Unio, irrisria no Fundef devido ao descumprimento da lei por parte do Governo Federal. No Fundeb, em cada ano da transio, a Unio dever complementar, com volume crescente de recursos, os Fundos cujos valores por aluno estiverem abaixo de um valor mnimo por aluno definido nacionalmente. A partir do quarto ano, a Unio dever acrescentar o equivalente a 10% da soma total dos Fundos. O MEC estima que o Fundeb movimentar um volume superior a R$ 55 bilhes e alcanar mais de 48 milhes de alunos matriculados na educao bsica pblica no terceiro ano de funcionamento. Em comparao, o Fundef movimentou R$ 35,5 bilhes e alcanou cerca de 30 milhes de alunos em 2006. QUADRO 9 Processo de incorporao gradativa de matrculas, de recursos financeiros dos impostos e de transferncias e da complementao da Unio no Fundeb Proporo das matrculas
1/3 2/3 3/3 -

ANO

Contribuio dos Estados, do DF e dos Municpios Complementao da Unio FPE, FPM, ICMS, ITCD, IPVA,
IPI Exp. e Lei Kandir ITR (Quota federal)

1 2 3 4

16,66% 18,33% 20%

6,66% 13,33% 20%

R$ 2,0 bilhes R$ 3,0 bilhes R$ 4,5 bilhes 10% da soma dos fundos estaduais

Fonte: MEC

O valor anual mnimo por aluno do Fundeb ser fixado pelo valor que resultar da diviso da somatria dos recursos depositados nos fundos estaduais mais a complementao financeira da Unio pela somatria das matrculas de educao bsica recenseadas na rede pblica de ensino. No entram os recursos do salrio-educao que obedecero outra forma de distribuio. O importante na formulao a incorporao dos recursos federais na conta, diferentemente do Fundef em que o clculo do valor mnimo nacional por aluno era feito apenas com os recursos dos fundos estaduais. Somente depois disso a Unio providenciava a complementao, sujeitando o Fundef s suas disponibilidades oramentrias e poltica fiscal vigente. Como vimos, no perodo de vigncia do Fundef,o valor foi fixado por decreto presidencial sempre abaixo do que deveria ser o valor mnimo nacional de forma a contemplar o que a Unio se dispunha a contribuir.

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FIGURA 2 Financiamento da educao no Brasil O FUNDEB De 2007 at 2020, aps Emenda Constitucional n 53
UNIO
Impostos prprios I.Exp. / I.Imp./ I. Renda / IPI / IOF / ITR Vinculao de 18%, no mnimo, para despesas com a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
At 30% dos valores resultantes da Vinculao de 18% destinados complementao aos fundos estaduais (FUNDEB). Complementao da Unio 1 ano = R$ 2 bilhes 2 ano = R$ 3 bilhes 3 ano = R$ 4,5 bilhes 4 ano = 10% do total dos fundos estaduais Restantes 70%: - financiamento das instituies de ensino pblicas federais; - funo redistributiva e supletiva; - assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

Quota Federal da ContribuioSocial do Salrio Educao

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE.

GOVERNO ESTADUAL
Impostos prprios ICMS / IPVA / ITCD / IRRF Servidores Transferncia de Impostos da Unio FPE / IPI Exp. / Lei Kandir / IOF Ouro Quota Estadual e Municipal da Contribuio-Social do Salrio Educao

Vinculao de 25%, no mnimo, da receita do IRRF Servidores e do IOF Ouro aplicados em despesas de MDE da Educao Bsica.

Subvinculao de impostos estaduais para o FUNDEB ICMS, FPE, IPI Ano IPVA, ITCD exp, Lei 87/96 16,66% 6,66% 1 18,33% 13,33% 2 20% 20% 3

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE. Financiamento de programas estaduais de educao bsica

Os percentuais da vinculao da receita do FPE, ICMS, IPVA, ITCD, IPI Exp. e Lei Kandir no retidos no FUNDEB devem ser destinados Educao Bsica.

FUNDEB Constitudo pela somatria das receitas do governo estadual e dos governos municipais retidas em cada Estado.

Subvinculao de 60%, ao menos, para pagamento dos profissionais do magistrio da Educao Bsica em efetivo exerccio. Restante em despesas de MDE da Ed. Bsica.

Governo Estadual recebe receita do FUNDEB proporcional manuteno de matrculas das etapas e modalidades da Educao Bsica.

GOVERNOS MUNICIPAIS
Impostos prprios IPTU / ISSQN / ITBI / IRRF Servidores Transferncia de Impostos da Unio dos Estados ICMS/IPVA/IPI Exp FPM/ITR/IOFOuro/Lei Kandir Quota Estadual e Municipal da Contribuio-Social do Salrio Educao

Vinculao de 25%, no mnimo, da receita do IPTU, do ISSQN, do IRRF Servidores e do IOF Ouro aplicados em despesas de MDE da Educao Bsica.

Subvinculao de impostos municipais para o FUNDEB ICMS, IPI exp, IPVA, Ano FPM, Lei 87/96 ITR (quota federal) 16,66% 6,66% 1 18,33% 13,33% 2 20% 20% 3

Financiamento de programas federais desenvolvidos pelo FNDE. Financiamento de programas municipais de educao bsica

Os percentuais da vinculao da receita do FPM, ITR, ICMS, IPVA, IPI Exp. e Lei Kandir no retidos no FUNDEB devem ser destinados Educao Bsica.

FUNDEB Constitudo pela somatria das receitas do governo estadual e dos governos municipais retidas em cada Estado.

Subvinculao de 60%, ao menos, para pagamento dos profissionais do magistrio da Educao Bsica em efetivo exerccio. Restante em despesas de MDE da Ed. Bsica.

Governo Municipal recebe receita do FUNDEB proporcional manuteno de matrculas das etapas e modalidades da Educao Bsica.

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A expectativa do MEC de que, ao final desse perodo inicial de incorporao gradativa de recursos e matrculas do Fundeb, o valor mnimo alcance cerca de R$ 1.200 por aluno ano, beneficiando cerca de 10 fundos estaduais. Valor superior, portanto, ao praticado no ltimo ano do Fundef, em 2006, quando o valor mnimo foi fixado em R$ 682,60 para as primeiras sries do ensino fundamental urbano e beneficiou apenas 2 fundos estaduais. No caso dos salrios, pelos menos 60% da receita que as redes de ensino receberem devero ser aplicadas na remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica, o que inclui o salrio de outros funcionrios da escola, alm do salrio dos docentes. A EC 53 remeteu para lei especfica a regulamentao dos alguns dispositivos do Fundeb, cuja competncia de elaborao do Poder Legislativo. No entanto, o Poder Executivo utilizou-se de dispositivo constitucional que lhe permite legislar em situaes de relevncia e urgncia (art. 62 da Constituio Federal de 1988) e emitiu a Medida Provisria n 339, em 28 de dezembro de 2006. Assim, regulamentou o artigo 60 (ADCT) e os dispositivos apontados pela EC 53 que, de qualquer forma, submetida ao Congresso Nacional. Os recursos recolhidos pelo Fundeb tero de contemplar as seguintes etapas e modalidades da educao bsica: 1. Creche; 2. Pr-escola; 3. Sries iniciais do ensino fundamental urbano; 4. Sries iniciais do ensino fundamental rural; 5. Sries finais do ensino fundamental urbano; 6. Sries finais do ensino fundamental rural; 7. Ensino fundamental em tempo integral; 8. Ensino mdio urbano; 9. Ensino mdio rural; 10. Ensino mdio em tempo integral; 11. Ensino mdio integrado educao profissional; 12. Educao especial; 13. Educao indgena e quilombola; 14. Educao de jovens e adultos com avaliao no processo; e 15. Educao de jovens e adultos integrada educao profissional de nvel mdio, com avaliao no processo. A MP 339 define as sries inicias do ensino fundamental urbano como o fator de referncia a partir do qual se estabelece o peso relativo das outras etapas e modalidades. Estas tero seu peso fixado entre um intervalo que variar entre setenta centsimos (0,7) e um inteiro e trinta centsimo (1,30) do fator de referncia. A educao de jovens e adultos est limitada a receber at 10% dos recursos dos Fundos. Afora esta limitao, os recursos recebidos do Fundeb podero ser aplicados indistintamente pelas redes de 33

ensino nas etapas e modalidades de educao bsica sob sua competncia, conforme estabelecido no artigo 211 da Constituio. Outro dispositivo introduzido a possibilidade da Unio destinar at 10% da sua complementao em programas voltados melhoria da qualidade da educao bsica. A definio de todos esses aspectos atribuio de uma Junta de Acompanhamento dos Fundos, constituda por um representante do MEC, um representante do Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Educao (CONSED) e um representante da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME). A MP 339 tambm estabeleceu prazo de um ano, a partir da sua publicao, para que o Poder Pblico fixe piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio da educao bsica. A participao da sociedade civil organizada Por fim, digna de meno a intensa mobilizao social em favor da implantao do Fundeb que teve vrias iniciativas. Cumpre destacar a presso exercida pela articulao FUNDEB pra Valer, a qual conseguiu fazer com que as creches fossem includas na proposta de Fundeb durante a tramitao na Cmara Federal, deixadas de fora do texto inicial da PEC apresentado pelo MEC, contradizendo a concepo e amplitude da educao bsica. A articulao tambm logrou outras conquistas, tal como a manuteno da meno ao Custo Aluno Qualidade. o caso tambm da definio do piso salarial profissional nacional. A proposta de um piso defendida h alguns anos pelas entidades representativas da categoria de profissionais do magistrio e esteve presente em propostas como a do Pacto pela Valorizao do Magistrio, firmado pelo Frum Permanente do Magistrio da Educao Bsica, em 1994. uma bandeira defendida pela Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) e por muitas organizaes no governamentais ligadas educao. So alguns exemplos que demonstram a fora da sociedade civil organizada na participao popular e no controle social do Estado.

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CAPTULO 4 O CUSTO ALUNO QUALIDADE Na temtica do financiamento da educao, o aspecto que mais tem chamado a ateno nos ltimos anos, motivo de intensas discusses e polmicas polticas, a mensurao dos custos educacionais necessrios para assegurar padres mnimos de qualidade de ensino para todos e todas que freqentam a escola pblica brasileira. Essas disputas tm feito a legislao educacional avanar lentamente, mas, apesar disso, na prtica, as alteraes no so implementadas. No custa lembrar que o registro em lei, embora no seja suficiente, o primeiro requisito para um direito se consolidar. As discusses sobre o financiamento da educao no podem deixar de tentar responder a uma questo essencial: quanto custa um ensino pblico de qualidade? A resposta envolve o levantamento e a quantificao monetria dos itens que contribuem para a realizao do processo de ensinoaprendizagem que ocorre nas escolas: os insumos educacionais e seus custos correspondentes. A resposta a essa questo do ponto de vista financeiro passa por tentar traduzir o ensino de qualidade em um ndice de custos que represente o pleno atendimento dos direitos educacionais, uma sntese que combine trs conceitos-chave no ensino: o aluno, porque em seu benefcio que se organiza toda a estrutura do sistema educacional; o custo, porque cada um dos recursos ou dos insumos necessrios para viabilizar o processo de ensinoaprendizagem tem um valor econmico que precisa ser despendido pelo sistema educacional; e a qualidade, porque no basta mais ver o processo de ensinoaprendizagem apenas por medidas quantitativas de matrcula, aprovao, reprovao ou desempenho. Ao lado da mensurao desses indicadores, preciso valorizar e investir naqueles fatores que so decisivos na qualidade do processo educacional. S assim se pode entender o direito educao cumprido em sua integralidade, ou seja, ou o ensino oferecido com padres mnimos de qualidade ou ento no se pode falar em direito educao atendido. No setor pblico, a discusso dos custos educacionais de natureza bem diferente da que ocorre no setor privado. Neste, os custos so regidos pela busca do lucro, e o valor das mensalidades escolares segue as regras de oferta e de demanda do mercado. No setor pblico, os custos educacionais devem se submeter realizao dos direitos e da cidadania, em que, como vimos, todos os cidados e cidads, independentemente de idade, gnero, opo sexual, raa/etnia, renda, ou se com deficincia, residentes na zona urbana ou rural, enfim, todos os brasileiros e brasileiras, em suas diferenas, tm o direto a receber, em condies de igualdade, um ensino de qualidade assegurado pelo Estado em qualquer lugar do Brasil. Essas condies de qualidade educacional tm de ser oferecidas em todas as etapas, nveis e modalidades, desde a educao infantil, em creche e pr-escola, at o ensino superior, passando pelos nveis de ensino fundamental e mdio, pela educao de jovens e adultos e pelo ensino profissionalizante. Tratar a questo dos custos educacionais de qualidade em relao ao aluno buscar uma unidade de medida que seja comparvel e quantifique o esforo pblico necessrio para o enfrentamento dos problemas educacionais. O aluno e a aluna so cidados que tem direito educao de qualidade. So a eles que se destinam, em ltima instncia, todos os recursos mobilizados pela educao e que justificam a construo de um sistema educacional. Assim, o levantamento e a soma dos custos de todos os recursos necessrios para a manuteno e expanso do sistema dividido pelo alunado existente resultaria num indicador do custo aluno/ano com padres mnimos de qualidade.

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A legislao educacional demonstra uma evoluo no tema desde o final dos anos 1980. O texto original da Constituio Federal de 1988, artigo 206, inciso VII, faz meno apenas ao princpio da garantia do padro de qualidade. Somente com o conjunto das reformas legais, constitucionais e complementares, realizadas em 1996 que haver novos contornos para os custos educacionais associados qualidade do ensino. A EC 14, ao alterar o artigo 60 do ADCT, criar o Fundef e referir-se ao valor por aluno mnimo nacional, introduz tambm o pargrafo quarto, com a determinao de que a Unio, os Estado, o Distrito Federal e os Municpios ajustaro progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuies ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padro mnimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente. Com maior preciso, a LDB determina (art. 4, inciso IX) que o dever do Estado com a educao escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de (...) padres mnimos de qualidade de ensino, definidos com a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. A LDB retoma os padres mnimos de oportunidades educacionais e de qualidade de ensino (art. 74, caput e pargrafo nico) ao responsabilizar a Unio pelo clculo de um custo mnimo por ano (especificamente para o ensino fundamental) capaz de assegurar ensino de qualidade (...), considerando as variaes regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades do ensino. Ao lado disso, a Unio, no exerccio da ao supletiva e redistributiva, junto com os estados, deve corrigir progressivamente as disparidades de acesso (art. 75). A Lei 9.424 que regulamentava o funcionamento do Fundef, substituda pela legislao do Fundeb, em 2006, trazia especificaes quanto diferenciao do custo aluno do ensino fundamental (art. 2, 2) por nvel de ensino (1 a 4 e 5 a 8) ou tipo de estabelecimento (educao especial e ensino rural) e quanto aos critrios de ajuste do valor mnimo por aluno definido nacionalmente, quais sejam: I - estabelecimento do nmero mnimo e mximo de alunos em sala de aula; II - capacitao permanente dos profissionais de educao; III - jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados das atividades docentes; IV - complexidade de funcionamento; V localizao e atendimento da clientela; VI - busca do aumento do padro de qualidade do ensino (art. 13). O Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/01), no captulo sobre financiamento e gesto, inclui a meta de nmero 7, sobre o financiamento, muito frgil de se fazer cumprir, pois pede apenas para orientar os oramentos nas trs esferas de governo, de modo a cumprir as vinculaes e subvinculaes constitucionais, e alocar, no prazo de dois anos, em todos os nveis e modalidades de ensino, valores por aluno, que correspondam a padres mnimos de qualidade de ensino, definidos nacionalmente. Essa um das metas que, alm da fragilidade, foi vetada pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso, uma vez que contrariava a conteno fiscal predominante. O Fundeb, criado no Governo Lula, introduz, por sua vez, nova forma de tratamento do problema da qualidade do ensino sob a abrangncia da educao bsica, mas desassociada do valor por aluno ano. Uma parcela de at 10% do valor da complementao da Unio aos fundos estaduais, fixada e regulada anualmente por uma Junta de Acompanhamento, ser destinada aos fundos estaduais especificamente para programas voltados melhoria da qualidade do ensino (artigo 7, da MP 339). Portanto, em que pesem as sucessivas legislaes educacionais se aproximarem progressivamente da idia do custo-aluno-qualidade, quase nada foi colocado em 36

prtica. A ineficcia da lei se deve, em grande medida, orientao neoliberal implementada pelo Governo Federal, cuja gesto se empenhou primeiramente em produzir sucessivos supervits primrios, impondo fortes restries oramentrias ao pblica no setor social. Em lugar de discutir socialmente a qualidade dos custos educacionais sob o enfoque do custo real por aluno, o Governo Federal tem adotado o gasto por aluno, que nada mais do que dividir o total das disponibilidades oramentrias anuais Diante das limitaes desse modelo de financiamento da educao, insuficiente e inadequado para enfrentar os problemas educacionais brasileiros, do modo que entendemos, defendemos a adoo do conceito do Custo-Aluno-Qualidade (CAQ). O CAQ, vale salientar, foi proposto no incio dos anos 1990 pelo Frum Permanente do Magistrio da Educao Bsica, constitudo no mbito do Plano Decenal de Educao para Todos, no final do Governo Itamar Franco. O governo Fernando Henrique Cardoso, que o sucedeu, imps outra lgica ao papel do Estado, sustentada, como vimos, no ajuste fiscal. Em lugar das propostas do Frum, que foi esvaziado pelo Governo, e apesar da evoluo da legislao assinalada acima, foi implementado o valor por aluno definido anualmente por decreto presidencial a partir das disponibilidades oramentrias, base de implantao do Fundef. A Campanha Nacional Pelo Direito Educao, por conta dos seus esforos para a implantao de um modelo mais justo de financiamento da educao que faa com que o Estado brasileiro cumpra suas obrigaes no tocante aos direitos educacionais, retomou a idia do CAQ. Na perspectiva da Campanha, a defesa da proposta do CAQ uma oportunidade para reintroduzir a discusso sobre a definio de um valor por aluno que corresponda a padres mnimos de qualidade de ensino junto a implantao do Fundeb, como forma de recuperar a importncia do PNE, desfigurado pelos vetos presidenciais nas metas sobre financiamento. A proposta de CAQ desenhada pela Campanha procurou contemplar aspectos importantes hoje presentes na educao sem os quais no se poder falar em ensino pblico de qualidade. Assim, foi concebida a Matriz do Custo Aluno Qualidade (quadro a seguir), que incorpora num mesmo desenho o atendimento educao bsica em suas etapas e modalidades, a disponibilidade de insumos relacionados sua plena realizao, recortes de eqidade e certas dimenses presentes no fazer educacional.

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FIGURA 3: MATRIZ DO CUSTO ALUNO QUALIDADE

RECORTES DA EQUIDADE: econmica, gnero, raa/etnia, rural/urbano, regionalidade, necessidades especiais, orientao sexual etc. INSUMOS RELACIONADOS A:

condies de infraestrutura valorizao d@s profissionais

ETAPAS E MODALIDADES: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, ensino superior, educao de jovens e adultos, educao especial etc

gesto democ tica DIMENSES: esttica, ambiental, relacionamentos,etc

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao Conforme a LDB, a educao bsica compreende as etapas da educao infantil, do ensino fundamental e do ensino mdio. A educao infantil, voltada para as crianas de 0 a 5 anos, contempla as modalidades de creche e pr-escola; o ensino fundamental, ensino obrigatrio e hoje com durao de 9 anos, atende crianas e adolescentes de 6 a 14 anos; e o ensino mdio est voltado aos adolescentes a partir dos 15 anos de idade. A LDB ainda prev a oferta de ensino nas modalidades de educao de jovens e adultos, educao especial, educao indgena, educao profissional e educao no campo. Na definio dos insumos, a proposta relaciona quatro categorias: insumos relacionados infra-estrutura, referentes a um padro arquitetnico que possibilite espaos adequados, prazerosos e atrativos para estudo e trabalho de professores, funcionrios e alunos; insumos relacionados aos trabalhadores e trabalhadoras da educao, que abranjam condies satisfatrias de trabalho, salrios, plano de carreira, jornada de trabalho e formao inicial e continuada; insumos relacionados gesto democrtica, que salientem a participao da comunidade escolar como um dos requisitos essenciais para a construo e avaliao da qualidade do ensino na escola; e insumos relacionados ao acesso e permanncia, que tm a ver com todos aqueles itens que asseguram o acesso e a permanncia das crianas e jovens nas escolas, como transporte, alimentao, vesturio, material didtico.

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Quanto eqidade, o CAQ incorpora o reconhecimento e o enfrentamento de prticas discriminatrias e preconceitos que fortalecem desigualdades sociais que devem ser superadas, como as desigualdades de gnero, raa/etnia, religio, orientao sexual e idade. A manuteno dessas prticas impe barreiras e deixa em desvantagem certos grupos sociais ao acesso a recursos, oportunidades e conhecimentos. Por fim, a matriz do CAQ procura contemplar as dimenses esttica, ambiental e dos relacionamentos humanos como condies fundamentais para o desenvolvimento de processos de aprendizagem comprometidos com a formao de sujeitos de direitos e de vida plena, (...) que reconheam e promovam a integralidade do ser humano (corporal, psicolgica, social, afetiva etc). Por dimenso esttica, entende-se a relao do ser humano com a beleza e os sentimentos por ela gerados, o que deveria se traduzir num ambiente educativo promotor de relacionamentos prazerosos, motivadores da criatividade e da sensao de pertencimento presentes nas estruturas e espaos fsicos da escola. A dimenso ambiental diz respeito construo de uma escola e a um processo de ensino aprendizagem que promovam uma relao de respeito ao meio ambiente e o sentimento de pertencimento natureza. A dimenso dos relacionamentos humanos trata da promoo de vnculos, de interao e de reconhecimento e respeito diversidade humana, o que inclui a gesto democrtica, os processos participativos do conjunto da comunidade escolar (estudantes, educadores, pais, mes, parentes e demais integrantes da comunidade) e demais situaes que promovam maior interao social Quatro fatores precisam ser cuidadosamente considerados e dimensionados: tamanho da escola/creche; jornada dos alunos e alunas (crianas, no caso da educao infantil); a relao aluno(a)/turma ou aluno(a)/professor(a); os salrios das e dos profissionais de educao.

A combinao desses fatores, nos termos dos direitos da cidadania e da democracia, requer a aplicao de um volume de recursos financeiros pblicos superior ao que hoje assegurado pela vinculao constitucional. Recursos que o Estado brasileiro tem condies de obter e mobilizar, haja vista os esforos despendidos na produo de supervits primrios cada vez mais elevados para finalidades questionveis. Ao tomar o PNE como objetivo, os princpios orientadores e os fatores condicionantes da qualidade acima descritos, a Campanha promoveu estudos que resultaram numa proposta inicial de CAQ para as vrias etapas e modalidades da educao bsica, conforme sintetizado no Quadro 10 abaixo:

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QUADRO 10 - Sntese do CAQ por etapa da educao e situao da escola (Ensino fundamental rural/urbana)
Prescola EF Sries Iniciais EF Sries Finais E Mdio Ed. do Campo Ed. do Campo Sries Iniciais Sries Finais do EF*** do EF

Tipo de escola

Creche*

Tamanho mdio (alunos) Jornada diria dos alunos (horas) Mdia de alunos por turma Custo total (R$ de 2005)

120 10 12 4.139

264 5 22 1.789 17,0% 1,04 74,3% 1.659

400 5 25 1.724 16,4% 1,00 73,5% 1.618

600 5 30 1.697 16,1% 0,98 73,3% 1.591

900 5 30 1.746 16,6% 1,01 74,3% 1.645

60 5 12 2.390 22,7% 1,39 74,9% 1.997

100 5 25 2.201 20,9% 1,28 72,9% 2.048

Custo Total (% do PIB per 39,3% capita de 2005) Diferenciao entre os nveis 2,40 (EF Sries Iniciais = 1,00) Participao no total de 79,3% "Pessoal e Encargos" Custo (Manuteno e Desenvolvimento do 3.783 Ensino)** (R$ de 2005)

OBS: *O custo mais elevado da Creche decorre do seu funcionamento em tempo integral (10h) e do nmero de crianas por adulto/professor ser inferior a dos outros nveis e modalidades de ensino. ** Custo Manuteno e Desenv. do Ensino = Custo Total, excludos os gastos com alimentao escolar. *** Campo = Escolas de Ensino Fundamental do Campo

O custo aluno de creche, explicado pelo tempo integral de permanncia das crianas e pelo menor nmero crianas por adulto, embora possa parecer demasiado elevado, necessita levar em conta o objetivo da extenso da escola de tempo integral para os outros nveis de ensino. Sobre esse aspecto, a LDB, em 1996, ao tratar da jornada escolar do ensino fundamental com um mnimo de quatro horas de trabalho efetivo, apontou expressamente para a progressiva ampliao para o tempo integral (art. 34, caput e 2). Posteriormente, o PNE, em 2001, reafirmou a expanso para uma escola de tempo integral na meta n 18 da educao infantil e na meta n 21 do ensino fundamental, acrescentando, neste caso, a indicao de uma jornada escolar de pelo menos 7 horas, com previso de professores e funcionrios em nmero suficiente, o que certamente elevar os custos educacionais das demais etapas, aproximando-os do custo aluno creche. Outro aspecto a ressaltar que a diferenciao entre os nveis de ensino apresentada no Quadro procura contemplar uma das dificuldades que a legislao de regulamentao do Fundeb ter de resolver. A saber, a distribuio dos recursos financeiros reunidos em um nico fundo constitudo pelo Fundeb beneficiar diferenciadamente cada nvel e modalidade da educao bsica, tendo em vista o seu custo total diferente, a partir do parmetro 1,00 estabelecido para o ensino fundamental inicial.

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Uma simulao a respeito dos recursos financeiros pblicos totais para a implantao do CAQ inicial em mbito nacional, nas condies dos custos presentes no Quadro 10, calculou ser necessrio um aporte adicional de 1% do PIB ao que j aplicado atualmente. Esse aporte seria suficiente apenas para melhorar o atendimento atualmente existente, sem considerar os novos investimentos necessrios para propiciar a expanso do ensino com qualidade e o atendimento da demanda. A elaborao e defesa da incorporao de um indicador de custos educacionais como a proposta de CAQ desenvolvida pela Campanha Nacional Pelo Direito Educao, junto s alteraes que esto para serem implementadas no financiamento da educao bsica brasileira, demonstra o importante papel que instituies da sociedade civil organizada tm desempenhado na busca de solues para os problemas brasileiros. um exemplo de participao e de controle social do Estado difundido e exercido pela sociedade na discusso de um assunto que at bem pouco tempo se restringia ao setor acadmico e a rgos da prpria burocracia econmica governamental. Uma vez implementado, o CAQ, ou qualquer outra proposta semelhante de valor por aluno ano associado a um padro mnimo de qualidade de ensino, entretanto, no esvazia ou reduz o papel da sociedade civil. Como vimos, a evoluo da legislao na especificao do tema no foi suficiente para assegurar o seu cumprimento, particularmente quanto ao Governo Federal. preciso, portanto, que mecanismos legais de responsabilizao social das autoridades sejam incorporados ao modelo de financiamento que vier a ser implementado como recursos da sociedade para fazer com que todos os nveis de Governo cumpram o seu papel e assegurem o atendimento dos direitos educacionais da populao brasileira.

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CAPTULO 5 O ORAMENTO PBLICO: NORMAS GERAIS DE PLANEJAMENTO E EXECUO Ao assumir a gesto do Poder Executivo para o qual foi eleito, seja federal, estadual ou municipal, o partido ou coligao poltica se v imediatamente s voltas com a transformao da plataforma e das promessas de campanha em planos e programas de interveno na sociedade quantificados em termos oramentrios. O novo governo, porm, tambm j se depara, desde o primeiro ms, com a obrigatoriedade legal de executar o oramento elaborado pelo governo anterior, caso, claro, no tenha sido reeleito. Assim, enquanto d conta da execuo oramentria dos recursos que vo viabilizar o funcionamento da administrao pblica no ano corrente sob parmetros anteriores, simultaneamente se desdobra para elaborar o planejamento oramentrio futuro, de curto e mdio prazo, da sua gesto, iniciando um outro ciclo oramentrio. Por outro lado, a elaborao do oramento constitui um processo de disputa em que se defrontam diferentes e conflitantes interesses a respeito de que reas e setores da sociedade sero beneficirios dos recursos pblicos. A populao, de modo geral, mantida distncia e pouco informada a respeito dessa destinao. A participao e o controle social tm muito que avanar nesse assunto, e o primeiro passo tomar conhecimento das regras gerais de seu funcionamento. O planejamento oramentrio O processo de planejamento oramentrio, ciclo oramentrio ou ainda elaborao oramentria, cumpre um ordenamento legal previsto no artigo 165 da Constituio Federal que se aplica aos trs nveis de governo. Compe-se de trs etapas encadeadas, integradas e compatveis: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A elaborao das trs etapas atribuio do Poder Executivo (Governo Federal, Governo Estadual ou Governo Municipal), que as envia na forma de projetos de lei oramentria para apreciao do Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assemblia Legislativa ou Cmara Municipal, respectivamente). Antes de envi-las, o Executivo tem de realizar audincias pblicas, como forma legal de dar alguma transparncia e acesso participao popular. O Poder Legislativo, por seu lado, pode alter-las antes de devolv-las sano do chefe do Executivo para a sua transformao em Lei. O PPA a pea do planejamento oramentrio de mdio prazo. Ele registra as grandes metas, os objetivos e as diretrizes relativos aos novos investimentos e programas que o governo eleito pretende realizar nos prximos 4 (quatro) anos. De certa forma, a plataforma poltica defendida pelo partido ou coligao eleito vai se concretizar no PPA. Uma particularidade dessa etapa que ela procura assegurar alguma continuidade nas polticas pblicas, uma vez que o governo eleito elabora seu plano de ao no primeiro ano de mandato para os quatro seguintes, o que implica que o ltimo ano do PPA do mandato de um governo dever ser executado no primeiro ano do mandato do governo seguinte. O Poder Executivo tem at o dia 30 de setembro para remeter o projeto de lei do PPA para o Poder Legislativo, que, por sua vez, tem at a ltima sesso do ano para aprov-lo e devolv-lo ao Executivo para sancionar (aprovar ou no) e transformar em lei. Esta etapa pode ser submetida consulta popular. Outra etapa do planejamento oramentrio a da elaborao da LDO, que deve ocorrer anualmente. Essa lei faz o meio de campo entre o PPA e a LOA ao destacar do primeiro as prioridades que sero depois transformadas em aes detalhadas e quantificadas monetariamente na segunda. Do mesmo modo que o fez para o PPA, o 42

Executivo envia a proposta de LDO para apreciao do Legislativo, que a aprova e devolve para sano e transformao em lei, s que em perodo diferente do ano. A proposta de LDO elaborada ainda nos primeiros meses de cada ano e deve ser enviada ao Legislativo at o dia 1 de abril, que tem de devolv-la ao Executivo at a ltima sesso legislativa no primeiro semestre. Enquanto a LDO no for votada, os parlamentares no podero entrar em recesso. A LDO delineia as diretrizes e regras que orientaro a elaborao do oramento. Nela devem estar indicadas as eventuais alteraes nos tributos de arrecadao prpria, a poltica de pessoal quanto a criao de cargos, reestruturao de carreiras, aumento salarial. A LDO tambm define e antecipa o limite percentual, ou a margem de manobra, do qual o governante lana mo para executar o oramento no ano seguinte sem necessitar de nova autorizao legislativa. Desse modo, o governante poder lanar mo de crditos suplementares para reforar programas cujos recursos inicialmente definidos se mostrarem insuficientes no decorrer do exerccio. A suplementao depende da anulao do saldo oramentrio disponvel e no executado em outros programas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (assunto tratado mais adiante) tornou mais exigente a elaborao da LDO. Ela deve conter um Anexo de Metas Fiscais e um Anexo de Riscos Fiscais. O primeiro se refere s metas de receitas e despesas para o exerccio a que se refere e para os dois futuros como forma de demonstrar a consistncia da poltica fiscal. O segundo avalia os eventuais riscos que podem afetar as contas pblicas e, caso ocorram, informa o modo como sero equacionados. A LOA, tambm anual, fecha o ciclo de elaborao do oramento. Nessa pea, o governo apresenta uma estimativa de receitas, agrupando-as em diferentes categorias. Fixa as despesas previstas em um numeroso conjunto de quadros e demonstrativos. Deve tambm ser compatvel com as etapas anteriores, contemplando as diretrizes e prioridades indicadas na LDO, retiradas, por sua vez, dentre as metas estabelecidas no PPA. A aprovao e sano da LOA ocorrem nas mesmas datas estipuladas para o PPA entrega no Legislativo at o dia 30 de setembro, cuja apreciao deve ocorrer at a ltima sesso do exerccio. Todos os prazos mencionados acima, referentes s distintas etapas do ciclo oramentrio, dizem respeito esfera federal e esto estabelecidos no artigo n 35 do ADCT da Constituio. Os governos estaduais e municipais podem estabelecer prazos prprios, mas com ligeiras alteraes seguem as mesmas datas. A educao no planejamento oramentrio No que se refere educao, bem como s outras reas, o PPA vai registrar os investimentos e os novos programas a serem implantados a partir das diretrizes prprias da rea. A democratizao do acesso e a garantia de permanncia, a gesto democrtica e a garantia de qualidade social so exemplos de diretrizes educacionais. Dentro de cada uma delas so detalhados os programas especficos, as aes correspondentes, junto com as metas fsicas e os recursos financeiros necessrios para cada um dos quatro anos do plano: nmero de escolas a serem construdas, reformas a serem realizadas, quantidade prevista de matrculas a serem oferecidas, de professores a serem formados etc. Na LDO, a educao vai constar em um de seus anexos, onde se encontram relacionadas as metas e as prioridades a serem atendidas em cada diretriz. J a LOA desce a pormenores e apresenta um demonstrativo com a previso da receita de impostos e das demais fontes adicionais de recursos especficos para educao, as

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despesas por diretrizes, programas e aes. A despesa educacional tambm classificada pelo rgo responsvel pela sua execuo at um nvel de detalhamento que possvel identificar uma a uma as aes que sero implementadas. Nesse caso, uma ao pode corresponder a uma atividade ou projeto, que ganha uma dotao oramentria prpria, quantificada monetariamente. Uma obra ou reforma especfica, por exemplo, aparecer identificada em uma dotao com a previso de um certo montante esperado de recursos para a sua execuo. A execuo do oramento Logo que tem incio o exerccio para o qual foi elaborado o planejamento oramentrio, tambm se inicia a etapa da execuo. A execuo do oramento pblico se refere realizao de despesas pblicas, como as compras necessrias ao funcionamento cotidiano do governo ou a contratao de servios para determinados fins, seguindo procedimentos peculiares ao setor pblico. Esses procedimentos, por seu lado, vo sendo realizados de acordo com uma programao oramentria e financeira controlada e estabelecida pelo rgo do governo responsvel pelo oramento, atento ao comportamento da receita ao longo do ano. A realizao da despesa pblica obedece a vrios requisitos legais. O principal deles regulado pela Lei das Licitaes e Contratos (Lei n 8.666/93). Por meio de um certame licitatrio, a Administrao realiza sesses pblicas nas quais examina e julga, segundo as regras legais estabelecidas em funo do tipo e do valor estimado, que asseguram igualdade de condies para todos os concorrentes, as propostas de fornecedores para a aquisio de bens (material de consumo; produtos limpeza e higiene; equipamentos; material didtico pedaggico; produtos mdicos e remdios) e/ou a contratao de servios e obras (locaes; consultoria tcnica, palestrantes, construtoras). Feito isto, a execuo oramentria segue um fluxo de trs estgios sucessivos: o empenho, que se refere ao registro contbil prvio de uma determinada despesa; a liquidao, quando atestada, pelo servidor, a entrega do produto ou a realizao do servio; e o pagamento, quando a despesa efetivamente paga na tesouraria. Outra forma como as despesas podem ocorrer pelo regime de adiantamento, regulado pela Lei 4320/64. Por esse meio, um numerrio entregue a um servidor pblico para que este possa realizar despesas de pequeno valor em carter emergencial. Na educao, esse procedimento tem sido utilizado para disponibilizar para a escola, em nome do diretor ou da diretora, recursos necessrios sua manuteno cotidiana. O oramento participativo Na evoluo do oramento pblico no Brasil, desde a dcada de 1980 vem se desenvolvendo uma inovao democrtica de repercusso mundial e marco para os setores progressistas e para a participao popular no controle social do Estado: o oramento participativo. Desde ento, muitas prefeituras conduzidas por governos progressistas tm envolvido a populao local na discusso e definio de prioridades para a aplicao de um percentual dos recursos oramentrios especficos para os investimentos. Apesar da importncia dessa iniciativa para o efetivo desenvolvimento da democracia na sociedade brasileira e da sua paulatina difuso como mecanismo de participao popular na gesto administrao pblica, a experincia necessita ser aperfeioada. Ela tem se restringido aos governos municipais e, mesmo assim, alcana um nmero ainda muito pequeno deles. No uma prtica institucionalizada e, onde foi

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instalada, a sua permanncia depende da vontade poltica do governo. Outras crticas destacam o reduzido percentual da parcela de recursos dos investimentos disponibilizado para a deliberao popular; algumas experincia esvaziam o carter deliberativo da participao popular; depende do Poder Pblico a oferta de cursos de formao e capacitao para que os representantes eleitos pela populao possam realizar uma interveno qualificada, o que nem sempre acontece.

A Lei de Responsabilidade Fiscal Em maio de 2000, o governo brasileiro introduziu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar n 101), que trouxe maior rigor gesto das finanas pblicas. Ela imps maior rigor no cumprimento do planejamento oramentrio e na integrao das suas trs etapas, visando o equilbrio fiscal entre receitas e despesas e o controle do endividamento. A LRF exige tambm maior transparncia da execuo oramentria. Os Tribunais de Contas ficam atentos ao controle externo das novas regras de gesto fiscal estabelecidas, cujo no cumprimento pode responsabilizar at mesmo criminalmente o chefe do Executivo. A LRF estabeleceu vrios limites oramentrios e financeiros para a realizao de despesas. Entre as limitaes introduzidas, uma que tem importantes reflexos nas reas sociais a imposio de tetos para as despesas com pessoal. A Unio no pode ultrapassar o limite de 50% da receita corrente lquida em despesas com pessoal, distribudo entre os poderes da seguinte forma: 2,5% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo; e 0,6% para o Ministrio Pblico. Para estados, Distrito Federal e municpios, o limite mximo de despesas com pessoal de 60%. No caso dos estados e do Distrito Federal, o limite distribudo em 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; 6% para o Judicirio; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministrio Pblico. Nos municpios, o limite se distribui em 6% para o Legislativo e 54% para o Executivo. Em contrapartida, o reflexo dessa limitao pode ser danoso para a oferta de servios das reas sociais, pois a expanso desses servios quase sempre envolve a contratao de grande nmero de servidores, cuja elevao do valor das despesas salariais poderia ultrapassar o limite estabelecido. A limitao tem contribudo para a terceirizao e a privatizao de servios necessrios ao funcionamento dos governos, como transporte, limpeza, segurana, manuteno. Na educao, a terceirizao tem ocorrido, por exemplo, na contratao de empresas para a alimentao escolar, e tem afetado, at mesmo, a formao de professores e o currculo, pois muitas prefeituras tm adquirido questionveis sistemas de apostilagem para seus alunos, em vez de estruturarem equipes pedaggicas destinadas formao, sem falar nas dificuldades de implantar planos de carreiras e melhorias salariais. abandono de qualquer perspectiva de melhoria da qualidade do ensino por meio de um professorado bem capacitado. Mais do que isso, esse tipo de limitao trazida pela LRF constitui-se em forte obstculo para fazer cumprir a obrigao do Estado no atendimento dos direitos educacionais estabelecidos na Constituio. Por uma lei de responsabilidade social Esse efeito constrangedor dos gastos pblicos o aspecto mais criticado da LRF. Lei que foi concebida e implantada em um contexto de reforma e forte ajuste fiscal

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acordados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 1998 para equilibrar o endividamento interno e externo do setor pblico brasileiro e retomar o seu pagamento. Um dos itens do acordo foi a gerao anual de supervit primrio, que o montante economizado pelo governo federal, pelos estados e municpios no seu conjunto, aps o pagamento das despesas, no computados os gastos com os juros da dvida. Como o Brasil no possui condies de pagar uma dvida to elevada tem de contrair sempre novos emprstimos para fazer a rolagem (empurrar para o futuro na expectativa de um eventual acerto). O supervit primrio foi a medida imposta para pagar apenas os juros dos novos emprstimos utilizados na rolagem e na expectativa de reduo da dvida externa. Porm, desde ento, o montante da dvida e os juros que deveriam ser pagos no tm parado de crescer, devido ao modelo econmico seguido pelo governo brasileiro. Mesmo assim, o governo vem cumprindo sucessivos supervits primrios, em taxas anuais cada vez mais elevadas que o prprio patamar estabelecido. Em 2005, a taxa estabelecida foi de 4,25 do PIB, e o governo realizou 4,84%, cujo valor de R$ 93,5 bilhes sequer foi suficiente para quitar os R$ 157,1 bilhes dos juros da dvida. A propsito, esse esforo, realizado em pouco tempo, ultrapassou o percentual de 4,3% do gasto total pblico na educao, realizado pelas trs esferas de governo. Em decorrncia dessa poltica, o esforo quase nulo para o endividamento tem provocado queda no valor do gasto pblico na rea social, na medida em que a sangria de recursos mobilizados para pagar parte dos juros da dvida subtrada das polticas pblicas. nesse contexto que se encaixa a LRF. Ao colocar uma camisa de fora no setor pblico sob o argumento do equilbrio oramentrio das contas pblicas e impor limites em alguns de seus itens de despesas, contribui diretamente para a gerao do supervit primrio. Pode-se constatar a evoluo dos supervits primrios e da dvida externa nos grficos abaixo, tanto em percentuais do PIB quanto em valores monetrios desde 2000. O montante total da dvida do setor pblico j ultrapassou R$ 1 trilho, e os supervits primrios conseguiram, no mximo, estabilizar a dvida pblica pouco acima dos 51% do PIB nos dois ltimos anos, patamares mais elevados do que no incio do perodo. QUADROS 11 E 12 SUPERVIT PRIMRIO X DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO - 2005
Supervit primrio x Dvida lquida do setos pblico 2000 2005 70 60 % do PIB R$ milhes 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Supervito primrio x Dvida lquida do setor pblico (em R$ milhes) 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Dvida lquida

Supervit primrio

Dvida lquida

Supervit primrio

Elaborao: Marcos Edgar Bassi Fonte: Frum Brasil do Oramento (FBO)

Esses dados e as principais crticas a essa poltica so apresentados pelo Frum Brasil do Oramento - FBO (endereo eletrnico http://www.forumfbo.org.br), que se define como uma articulao de entidades da sociedade civil, apartidria, que acompanha os processos de elaborao, execuo e avaliao do oramento pblico da 46

Unio e trabalha pela defesa, ampliao e garantia da aplicao dos recursos pblicos nas polticas sociais, considerando os significados das escolhas polticas e determinam seu resultado e o impacto sobre as polticas sociais. O FBO defende duas medidas importantes: a auditoria da dvida e a superao da LRF por uma Lei de Responsabilidade Social (LRS). A auditoria da dvida revelaria o surgimento da dvida, seus responsveis, o quanto j foi pago e o quanto se deve ainda, onde foram aplicados os recursos emprestados, quais os benefcios trazidos para o Brasil, quem foi beneficiado. A Campanha Auditoria Cidad (www.divida-auditoriacidada.org.br) tem articulado a mobilizao para a realizao da auditoria da dvida externa. A proposta de LRS sustenta-se em quatro princpios: Pagamento da dvida social por meio de indicadores de mnimos sociais, correspondentes a prioridade e metas sociais anuais, inscritos nos PPAs e nas LDOs Publicizao do Estado articulao do sistema de controle tcnico (controle externo) com o controle social e poltico em um sistema de monitoramento e avaliao social. Empoderamento social assentado em um sistema de governana social, em que as populaes beneficiadas participam da implementao e execuo da LRS. Construo do sistema de governana social comits de monitoramento e avaliao de resultados e conselhos de gesto territorial da LRS.

preciso levar em conta que a adoo de uma proposta com essa envergadura necessita da mobilizao e do apoio de muitos setores da sociedade brasileira. O que no uma tarefa fcil em funo dos interesses que se beneficiam da atual poltica econmica e fiscal conduzida pelo governo brasileiro.

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CAPTULO 6 ORAMENTO PBLICO: NORMAS GERAIS DE FISCALIZAO Apesar de pouco afeita participao e ao controle social, a administrao pblica submete-se a um sistema de controle rgido, exercido, de um lado, sobre os seus prprios atos e, de outro, pelos poderes Legislativo e Judicirio. A Constituio Federal dedica uma seo fiscalizao contbil, financeira e oramentria, onde estabelece as normas do controle interno e externo (artigos 70 a 75). Esse sistema de controle procura assegurar os princpios de legalidade (os atos administrativos devem estar de acordo com a lei), legitimidade (quando se faz cumprir pela aceitao, pelo reconhecimento e no pela imposio da fora) e economicidade (obter o melhor resultado com o menor gasto possvel) no uso dos recursos e aplica-se ao oramento pblico. Ao lado do sistema de controle e fiscalizao, so previstos dispositivos que procuram assegurar algum grau de transparncia sobre as aes do setor pblico, realados em alguns artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas normas de fiscalizao, controle e transparncia sobre as aes do setor pblico tambm se aplicam ao setor educacional. Mecanismos de controle Todos os rgos da administrao pblica, em qualquer nvel de poder, tm de exercer um controle interno sobre sua prpria atividade. Esse controle interno tambm observa princpios de gesto oramentria, financeira e patrimonial (CF, art. 74). De modo geral, os rgos de oramento e finanas, de administrao, negcios jurdicos e setores correlatos em cada departamento so os responsveis pelo controle interno. O controle externo atribuio do Poder Legislativo, auxiliado pelos respectivos Tribunais de Contas (TCs), de fiscalizar os atos do Poder Executivo na gesto dos recursos oramentrios. Em nvel federal atua o Tribunal de Contas da Unio na avaliao e fiscalizao das contas do Governo Federal. Em nvel estadual esto organizados os Tribunais de Contas Estaduais, responsveis pela fiscalizao do governo estadual e dos governos municipais de cada estado. Alguns poucos municpios contam com um Tribunal de Contas especfico, como o caso do municpio de So Paulo. O controle externo legislativo assume as formas poltica e tcnica. As Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) so uma das formas polticas de controle legislativo que, em alguns casos, demonstrou eficcia, como a que resultou no impeachement do presidente Collor. Os TCs exercem o controle externo estritamente tcnico no julgamento das contas dos gestores pblico e na orientao dos rgos de controle interno. A Constituio prev aos TCs uma funo que importa ao controle social ao atribuir-lhes a apurao de denncias sobre irregularidades e ilegalidades apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato (artigo 74, 2). Entretanto, essa funo tcnica aparentemente independente encobre o fato da composio desses rgos de fiscalizao, mesmo com cargos vitalcios, provir de indicaes polticas do prprio Poder Executivo. Esse fato, que pode assumir a forma de subservincia dos rgos de fiscalizao ao Poder fiscalizado, compromete a suposta independncia e imparcialidade que deveria caracterizar o controle externo tcnico.

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Ainda assim, pode ocorrer a hiptese de os Tribunais de Contas emitirem pareceres negativos sobre a gesto oramentria, financeira e patrimonial do Executivo, as quais so julgadas politicamente pelo Poder Legislativo, que as aprova ou no. A ttulo de exemplo, o Tribunal de Contas da Unio, em parecer sobre as contas do Governo Federal de 2005, identificou o no cumprimento, como j ocorrera no exerccio anterior, da sua responsabilidade em aplicar 30% da sua vinculao na complementao dos fundos estaduais e na erradicao do analfabetismo (ADCT, art. 60, 6). Fato que se junta omisso da Unio em relao ao financiamento da educao bsica, j destacado, e do descumprimento da Lei do Fundef (ver captulo 3). Esses rgos de fiscalizao tambm tm realizado discusses sobre o tema do controle social, elaborado e distribudo manuais e guias para orientar a participao popular no papel de fiscalizar a aplicao dos recursos no ensino. O prprio Tribunal de Contas da Unio chegou a promover encontros regionais sobre o tema. No endereo eletrnico do TCU (www.tcu.gov.br) podem ser obtidas as monografias vencedoras do Prmio Serzedello Corra 2001, cujo tema foi Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. O Ministrio Pblico Tambm o Ministrio Pblico (MP), instituio organizada junto Unio e aos estados, cumpre um importante papel no controle judicial dos Poderes Executivo, Legislativo e do prprio Judicirio. A Constituio reconhece-o como instituio incumbida da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (art. 127), o que coloca entre as suas funes a de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados (na) Constituio, (podendo promover) as medidas necessrias sua garantia (art. 129, inciso II). Para garantir esses direitos, o MP dispe de alguns instrumentos jurdicos como o mandato de segurana (art. 5, LXIX e LXX), o mandato de injuno (art. 5, LXXI) e a ao civil pblica (art. 129, III). So instrumentos que podem ser utilizados, no s pelo MP, mas tambm por partidos polticos, organizaes sindicais, entidades de classe e pelas prprias esferas de governo, conforme o caso, na defesa dos direitos coletivos constitucionais. A participao popular na Constituio Federal Ao lado desses mecanismos de fiscalizao e controle, a Constituio prev em vrios artigos a possibilidade da participao popular: Artigo 5, LXXIII proposio de ao popular: Artigo 14, I e artigo 18, 3 e 4 plebiscito: consulta popular realizada pelo governo sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido; Artigo 14, II referendo: consulta popular realizada pelo governo sobre um assunto de grande relevncia, na qual o povo se manifesta sobre uma lei aps esta estar constituda, podendo ratific-la ou rejeit-la; Artigo 14, III, artigo 27, 4 (Estados), artigo 29, XIII (Municpios) e artigo 61, 2 iniciativa popular: consiste na apresentao de projeto de lei, Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo

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pelo menos por cinco estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles; Artigo 10 participao em colegiados de rgos pblicos; Artigo 29, XII cooperao, por meio das associaes representativas, no planejamento municipal; Artigo 187 participao na fixao da poltica agrcola; Artigo 194, pargrafo nico, VII participao na gesto administrativa da seguridade social; Artigo 127, 7 participao, por meio de organizaes representativas, no atendimento aos direitos da criana e do adolescente; Artigo 206, VI participao, em carter genrico, na gesto do ensino pblico; Artigo 216, 1 colaborao com o Poder Pblico na promoo e proteo do patrimnio cultural brasileiro.

Como se pode notar pela lista, a Constituio reserva vrios mecanismos para viabilizar a participao popular no acompanhamento das aes pblicas, mas no tem poder de deciso na destinao dos recursos essenciais para o cumprimento dos direitos e garantias constitucionais. Normas sobre a transparncia A Constituio Federal tambm prev entre seus artigos alguns dispositivos para assegurar a transparncia na aplicao dos recursos pblicos. Alguns desses artigos disciplinam o acesso informao: Artigo 5 XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Artigo 31, 3 as contas dos municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder lhes questionar a legitimidade, nos termos da lei. Artigo 37 3 a lei disciplinar as formas de participao dos usurios na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente (inciso II) o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre os atos do governo.

O acesso informao complementado pela determinao de publicidade dos atos administrativos. No caso do oramento, o Poder Executivo deve publicar, at trinta dias aps cada bimestre, um relatrio resumido da execuo oramentria (art. 165, 3). Essa determinao reforada e aprofundada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/00), que chega a determinar uma ampla divulgao, at mesmo em meios eletrnicos, dos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio da Gesto Fiscal, e as verses simplificadas desses documentos (LRF, art. 48). O pargrafo nico do mesmo artigo relaciona a transparncia ao incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas quando da elaborao e

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discusso do ciclo oramentrio, porm no diz como poderia se dar essa participao. De fato, no ltimo dia til do ms subseqente a cada bimestre, os relatrios referidos so publicados no Dirio Oficial ou, quando no houver, em jornal de grande circulao local, alm de serem remetidos aos Tribunais de Contas para acompanhamento e fiscalizao. Os rgos pblicos disponibilizam o acesso tanto s leis oramentrias quanto a demonstrativos e balanos de execuo oramentria da administrao em suas pginas eletrnicas oficiais. A dificuldade que acompanha essa divulgao a linguagem hermtica da contabilidade pblica, que torna a compreenso das contas ainda bastante restrita. Alm de todo esse aparato legal, as administraes dispem de sistemas eletrnicos internos integrados de gesto oramentria. Constantemente, o sistema alimentado pela contabilidade com informaes sobre as receitas recebidas e as despesas realizadas. Isso permite a emisso, a qualquer momento, de quadros e relatrios necessrios ao controle interno sobre o comportamento e o andamento da execuo do oramento. De todo modo, esse aparato legal e complexo do sistema de fiscalizao no tem impedido a corrupo, a malversao, o desvio e a m gesto dos recursos financeiros pblicos, o que justifica, mais do que nunca, a necessidade de se ampliar a presena da sociedade civil organizada e aprimorar as formas de controle social no acompanhamento de todas as etapas da gesto dos recursos pblicos pelo Estado brasileiro. Convm acrescentar que aprofundar os dispositivos de participao e controle social pode servir tambm de contrapeso a acordos internacionais, como o realizado com o FMI, implementados pelo governo federal sem qualquer consulta popular. Desse modo, talvez a sociedade civil, organizada por meio de uma participao social mais ampla e efetiva ou mesmo consultada pelos dispositivos j presentes na Constituio, como o plebiscito e o referendo, ressaltaria outras prioridades sociais to ou mais relevantes do que o pagamento de uma dvida externa, o qual vem sendo implementado sem o consentimento explcito dessa mesma sociedade.

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CAPTULO 7 PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL O Estado brasileiro ainda pouco fiscalizado pela sociedade civil. Isso tambm se evidencia na rea educacional, sobretudo no que se refere ao financiamento da educao. Segundo o professor Romualdo Portela de Oliveira, setores dominantes da classe poltica brasileira so avessos ao controle pblico social. Essa atitude conservadora no impediu, na dcada de 1980, a construo de uma Constituio Federal cujo mrito foi ampliar significativamente os direitos de cidadania, a ponto de ser chamada de constituio cidad. Para enfrentar essa cultura poltica avessa ao controle pblico, Oliveira acredita serem importantes a difuso do conhecimento da legislao sobre os direitos educacionais e a ampliao do exerccio dos mecanismos legais de fiscalizao sobre a aplicao, em particular, do financiamento da educao. Mecanismos que s funcionam, porm, se estiverem submetidos ao controle social. Assim, a difuso de dispositivos democratizadores da legislao, como o propsito deste Caderno, tem de ser acompanhada de esforos para difundir uma cultura de fiscalizao por parte da sociedade brasileira. O controle social no financiamento da educao A aplicao dos recursos financeiros na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico em qualquer nvel de governo at h bem pouco tempo no contava com nenhum dispositivo que assegurasse algum tipo de controle pelos seus usurios diretos. Os mecanismos de fiscalizao existentes so os mesmos aplicados a toda a administrao pblica: controle interno administrativo, controle externo legislativo e controle judicial, vistos no captulo anterior. Ainda assim, a constatao que normalmente se faz de que a busca de informaes sobre o financiamento da educao nos defronta com uma linguagem hermtica, prpria da contabilidade pblica, que parece querer esconder ou obstruir o acesso ao resultado da aplicao dos recursos financeiros. Desse modo, essa linguagem intricada seria acessvel somente a poucos iniciados no assunto. No entanto, a legislao educacional introduziu, em 1996, dispositivos para ampliar a transparncia a respeito do financiamento da educao. Na LDB, a seo sobre os recursos financeiros, traz dois artigos: Art. 72 as receitas e despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino sero apuradas e publicadas nos balanos do Poder Pblico, assim como nos relatrios a que se refere o 3 do art. 165 da Constituio Federal. Art. 73 os rgos fiscalizadores examinaro, prioritariamente, na prestao de contas de recursos pblicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal, no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e na legislao concernente.

O artigo 72 enfatiza a publicizao das receitas e despesas realizadas com o ensino, referindo-se regra constitucional geral que determina ao Poder Executivo a publicao de um resumo da execuo oramentria at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. A publicao do demonstrativo de aplicao dos recursos na educao, como conhecido no meio educacional, feita no Dirio Oficial ou em jornal de grande

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circulao local, normalmente no ltimo dia til do ms subseqente ao trimestre, mais exatamente no ltimo dia til dos meses de abril, julho, outubro e janeiro. O que contribui para que a legislao sobre a vinculao seja cumprida a possibilidade de aplicao de sanes de um nvel de governo sobre o outro. Um dispositivo raramente aplicado a interveno do nvel mais abrangente no menos abrangente de governo. A interveno federal nos estados pode ocorrer no caso da no prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta (CF, art. 34, VII, d). A interveno dos estados nos municpios (art. 35) ocorre nas situaes em que no forem prestadas as contas devidas, na forma da lei (inciso II), ou a vinculao da receita municipal no tiver sido aplicada em MDE (inciso III). Outro tipo de sano, presente na seo sobre educao da Constituio (art. 208, 2), prev a responsabilizao direta da autoridade competente pelo no oferecimento do ensino fundamental obrigatrio, o qual goza da maior proteo legal como direito educacional. O controle social no Fundef e no Fundeb O controle social sobre a aplicao dos recursos financeiros, junto aos rgos pblicos responsveis pela gesto da poltica educacional (Ministrio e Secretarias Estaduais e Municipais de Educao), foi introduzido com o Fundef e aprimorado com o Fundeb. No mesmo perodo, tambm o financiamento da alimentao escolar passou a ter um tipo de acompanhamento. At ento, as formas de participao popular e de controle social existentes, de modo geral, no detinham esta atribuio ou estavam restritas aos recursos financeiros descentralizados para as escolas pblicas. A legislao federal que instituio o Fundef (EC 14 e Lei n 9.424/96) tambm determinou que a fiscalizao pela aplicao dos recursos recebidos pelas Secretarias de Educao fosse fiscalizada por Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), de acordo com regras pr-estabelecidas. A composio do CACS variou ligeiramente em quantidade de representantes, conforme o nvel de governo ao qual estava associado. Em qualquer dos nveis sempre esteve previsto o acento para representantes do Poder Executivo, dos professores e diretores, dos servidores e dos pais dos alunos das escolas do ensino fundamental pblicas e, onde havia do Conselho de Educao. Entretanto, sua atribuio restringiu-se a acompanhar os recursos aps a execuo oramentria, no tendo presena em qualquer das etapas de elaborao. Ou seja, essa fiscalizao ocorria apenas a posteriori, para verificar se os governos cumpriram o que determina a legislao. Ainda assim, a implantao do Fundef abriu uma estreita porta para a participao popular. A incluso de um mecanismo de controle social com participao da sociedade civil no constava do texto inicial da Proposta de Emenda Constitucional do Fundef apresentada pelo Poder Executivo federal. O dispositivo foi includo durante a tramitao no Congresso Nacional, o que ressalta a contribuio dos setores organizados da sociedade civil no aprimoramento da ao governamental. A regulamentao da composio dos CACS, no entanto, deteve-se apenas em relacionar os setores a serem representados, deixando a cada esfera a normatizao da sua constituio.. A lei no definiu a forma de seleo dos membros, o que, contraditoriamente, foi um dos aspectos da relativa ineficcia desse dispositivo no acompanhamento e no controle social. Outras atitudes tambm contriburam para comprometer a eficcia dos CACS. Primeiramente, os Governos retardaram ao mximo a sua constituio e incio de funcionamento. Ao constitu-los, prefeitos e governadores puderam se valer da generalidade da Lei 9.424 no que se refere aos critrios mnimos de 53

sua composio, de modo que os CACS foram sendo constitudos com pessoas da confiana do chefe do Executivo. A presidncia desses colegiados foi invariavelmente ocupada, salvo raras excees, pelo secretrio ou secretria da educao e, quando no, por algum ligado ao governo. A isso se junta a morosidade na disponibilizao das informaes necessrias, elaborada em linguagem contbil de difcil entendimento, e o despreparo dos conselheiros para a compreenso das informaes. So limitaes que no se esgotam no conhecimento dos dados relativos apenas ao Fundef e requerem alguma informao sobre de finanas e oramento pblico, como as que estamos apresentando aqui. Para que a atribuio de acompanhamento do Conselho ocorresse com alguma efetividade, a legislao regulamentadora exigiu a transparncia na aplicao dos recursos repassados, por meio da disponibilizao permanente aos conselheiros dos registros e demonstrativos contbeis, atualizados mensalmente. Um outro importante limite do controle social na educao referiu-se a abrangncia restrita dos recursos financeiros fiscalizados. verdade que se trata de um volume significativo, mas que no alcanou toda a receita vinculada para o ensino, conforme previsto no artigo 212 da Constituio Federal. Como mencionado acima, o MEC estimou que o conjunto dos Conselhos estaduais e municipais de acompanhamento do Fundef foi responsvel pela fiscalizao de cerca de R$ 35,5 bilhes, em 2006, de um total vinculado de recursos que seguramente ultrapassou os R$ 60 bilhes. Mesmo apresentando essas deficincias, a criao desses espaos pblicos com participao dos usurios na fiscalizao de uma parcela importante dos recursos financeiros na manuteno do ensino representa uma conquista democrtica para a gesto da educao. Um Conselho autnomo e bem apoiado pela administrao tem condies de verificar processos de compras, pormenores da folha de pagamentos e, at mesmo, ir s escolas para constatar concretamente os itens adquiridos com essa receita. Uma funo importante, entre as atribuies conferidas ao CACS, o acompanhamento da realizao do Censo Escolar, um recenseamento anual de todas as matrculas nos sistemas de ensino brasileiro realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Os dados do Censo tm sido utilizados para o repasse de recursos e desenvolvimento de vrios programas federais, como os do FNDE. Muitas fraudes foram cometidas a partir de informaes falsas que superestimavam o nmero de matrculas nas redes de ensino. A partir de 2004, o Governo Federal, sob a nova gesto, passou a valorizar esse espao pblico, incumbindo o CACS de acompanhar e fiscalizar a aplicao das receitas repassadas pelo Governo Federal para manuteno de alguns de programas desenvolvidos pelo FNDE. So sujeitos a esse acompanhamento o Programa de Complementao ao Atendimento Educacional Especializado s Pessoas Portadoras de Deficincia (PAED), que repassa recursos s instituies que mantm classes de ensino fundamental destinadas a esse pblico, o Programa Apoio ao Atendimento Educao de Jovens e Adultos (Fazendo escola/PEJA) e o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), j mencionados no captulo 2. Estas novas atribuies que requerem a emisso de parecer ou relatrio com aprovao ou no da prestao de contas concedeu aos CACS a possibilidade de adentrar ainda mais a estreita porta de acesso aos dados mais abrangentes sobre a utilizao dos recursos da educao. A legislao do Fundeb (MP 339) trouxe alteraes que aperfeioam o acompanhamento e o controle social, resultado de reivindicaes de conselheiros 54

atuantes, de organizaes do setor educacional e mesmo de rgos pblicos legalmente responsveis pela fiscalizao e controle externo dos atos do Governo. Medidas que podem possibilitar uma atuao mais eficaz e autnoma dos CACS. Foi elevado o nmero de representantes nos CACS nos trs nveis de governo. Em todos eles deve haver a presena de dois representantes dos pais e dois representantes dos estudantes da educao bsica, muito embora nos nveis federal e estadual tambm haver um nmero maior de representantes do Poder Executivo. No nvel municipal, alm da maior presena de pais e de estudantes, a representao de diretores e professores ocorrer separadamente, o que no acontecia na verso anterior do CACS. Nesse nvel ainda, compor o CASC, onde houver, um representante do Conselho Municipal de Educao e, o que no ocorria antes, do Conselho Tutelar. A forma de indicao dos representantes dos professores, diretores, servidores pais de alunos e estudantes deve ocorrer por processo seletivo organizado pelos respectivos pares. Isto aponta para a legitimidade e autonomia da representao, mas nada assegura que essa medida no possa ser burlada pelos gestores pblicos nas localidades em que a sociedade civil no seja organizada e atenta. A ME 339 relaciona algumas condies que so impedidas de integrar os CACS. Cabe ressaltar, entre elas, o impedimento a parentes e cnjuges do chefe do Executivo e dos Secretrios, a funcionrios que trabalham na tesouraria ou na contabilidade e so responsveis pelo controle interno, a pessoas que ocupem cargos de livre nomeao e exonerao. Por fim, est impedido de ocupar a presidncia do CACS, cuja eleio dever ser realizada por seus pares, o representante do governo gestor dos recursos. Os CACS passam a ter tambm a incumbncia de supervisionar a elaborao da proposta oramentria, o que os aproxima do planejamento da poltica educacional e d sentido concreto ao exerccio da fiscalizao realizado a posteriori. Podero, tambm convocar, o Secretrio de Educao para prestar esclarecimentos sobre o fluxo de recursos e a sua execuo. A legislao relaciona outras importantes medidas que, junto com as mencionadas, pretendem assegurar ao CACS um funcionamento efetivo e eficaz no controle social dos recursos do Fundeb. Convm ressaltar que o CAS nos Estados e Municpios ir acompanhar a aplicao da quase totalidade dos recursos financeiros vinculados para o ensino. De acordo com o MEC, no conjunto, o controle social ser exercido sobre cerca de R$ 55,2 bilhes. Ao lado do CACS, h dois outros Conselhos institucionais no nvel do sistema: o Conselho de Educao (CE) e o Conselho de Alimentao Escolar (CAE). Porm, apenas um deles, o CAE, de carter deliberativo, possui atribuies de acompanhamento e fiscalizao de receitas enviadas pelo FNDE, atravs do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), para a alimentao escolar. Da mesma forma que o CACS, o CAE tambm tem oportunidade de obter mais informaes sobre a poltica de alimentao escolar desenvolvida pelo governo a que se refere. O fato de o CAE, alm da anlise da prestao de contas, ter de fazer a vistoria in loco sobre a qualidade dos alimentos, as condies das cozinhas nas escolas e a estocagem dos alimentos no rgo central, acaba, na prtica, fortalecendo o papel de controle social. Esse papel reforado ainda pelo fato de a legislao que contm a regulamentao do CAE, reformulada em 2003, exigir que os representantes titulares e suplentes do Poder Executivo (1 titular e 1 suplente), do Poder Legislativo (1 titular e 1 suplente), dos professores (2 titulares e 2 suplentes), indicados pelo seu rgo de classe, dos pais e alunos (2 titulares e 2 suplentes), indicados pelos conselhos escolares, associaes de pais e mestres ou entidades similares, e de algum outro segmento da sociedade civil (1 titular e 1 55

suplente) sejam indicados formalmente por ofcio ou ata de assemblia para esse fim, os quais devem ser enviados ao FNDE como comprovantes de sua regularidade legal. O representante do Poder Executivo ou ligado a ele est impedido de ocupar a presidncia do CAE. O Conselho de Educao um rgo auxiliar importante, deliberativo e normativo, sobre aspectos da poltica educacional, mas no acumula atribuies ligadas aos recursos financeiros, o que enfraquece a atuao como instncia de controle social. A seleo dos seus membros, em regra geral, feita por indicao do Poder Executivo, o que torna incerta qualquer expectativa de atuao autnoma. A MP 339 indicou a possibilidade de integrao, no mbito do municpio, do CACS ao Conselho Municipal de Educao. importante ressaltar esta possibilidade que depende da iniciativa e vontade do governo, da presso e mobilizao dos conselheiros e das instituies educacionais, que pode representar o fortalecimento do controle social sobre as vrias faces da poltica educacional. Esta possibilidade remete discusso da integrao do CAE, no mencionada na MP, e de uma estrutura que, de alguma forma, aproxime os conselhos e colegiados das unidades escolares queles conselhos institucionais. A primeira vista, a existncia de trs conselhos institucionais ao lado do Poder Executivo no setor educacional sugere a vigncia do controle pblico do Estado. Contudo, com atribuies especficas, sem comunicao ou planejamento conjunto sequer formal, sujeitos interveno do chefe do Executivo, esses conselhos acabam realizando uma atuao fragmentria e desconexa em relao poltica educacional. Nenhum dos conselhos separadamente consegue ter uma viso abrangente e conjunta da poltica educacional. Os Conselhos e Colegiados das institudos na maioria das unidades escolares da rede pblica contam com a participao da direo, professores, funcionrios, pais e alunos, com funes deliberativas no seu mbito. Esses rgos deliberam sobre parcos recursos financeiros, mas, quando levados srio como instncias de gesto democrtica, podem decidir sobre questes cruciais para o bom funcionamento das escolas e a qualidade do ensino. Porm, so poucas as administraes pblicas que dedicam um tratamento que reconhea e valorize esse papel. Essas caractersticas ainda no so a regra em nvel nacional. Em muitos municpios no h conselhos escolares. Em muito outros, a referncia a eles permanece como mera formalidade legal, o que provoca o desinteresse dos usurios da escola em participar dessas instncias de gesto e, muito menos, a perspectiva de controle social do recursos financeiros educacionais. Um conselho unificado, mas com cmara especficas de atuao, de carter deliberativo em aspectos da gesto da poltica educacional, de superviso do financiamento da educao, com membros eleitos entre os segmentos da comunidade educacional em processos seletivos autnomos a partir dos conselhos e colegiados escolares poderia significar um passo frente para assegurar a participao popular, para um efetivo controle social e o empoderamento de representantes da sociedade civil na educao. Assim, ao lado dos sistemas pblicos de controles interno e externo das finanas pblicas, as alteraes mencionadas no controle social dos recursos do financiamento da educao, inauguradas pelo Fundef e aprofundada com o Fundeb, tm contribudo para ampliar o grau de fiscalizao na perspectiva da democratizao do Estado. O desafio nessas medidas o aprimoramento e o desenvolvimento da efetiva participao popular e do controle social, realizados por milhares de conselhos. O volume de recursos financeiros pblicos indica a relevncia desse papel.

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Acompanhamento e mobilizao da sociedade civil organizada Um outro conjunto de atores sociais exerce um papel importante e decisivo neste tema da participao e do controle social do Estado brasileiro. Trata-se das Organizaes No Governamentais (ONGs), de redes, fruns, movimentos e outros atores da sociedade civil. Essas redes, compostas no somente de ONGs, so tambm integradas por uma multiplicidade e heterogeneidade de atores sociais, como universidades, centros de pesquisa, movimentos sociais, associaes de classe, entidades profissionais, bem como pesquisadores, militantes e profissionais que atuam individualmente. So responsveis pela articulao e construo de estratgias de mobilizao, presso poltica e acompanhamento em torno de temas sociais que contribuem para a ampliao da cidadania e o cumprimento dos direitos constitucionais. BOX 2 ADPF movida pela Campanha A Campanha Nacional pelo Direito Educao, desde 2001, atua junto ao Ministrio Pblico para que a Unio cumpra a Lei do Fundef. Em 2005, protocolou no Supremo Tribunal Federal, uma ADPF (Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental) em funo do descumprimento da lei do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). A ao, encaminhada pela CNTE (Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao), integrante do Comit Diretivo da Campanha, pede que seja declarada inconstitucional a poltica atual de clculo do valor mnimo por aluno referente ao Fundo, alm de abordar a omisso do Poder Executivo no que tange fixao do "padro mnimo de qualidade" do ensino fundamental previsto em lei.

BOX 3: Oramento Pblico uma experincia de controle social O Centro de Cultura Luiz Freire CCLF atua, h cinco anos, no controle social do oramento pblico. O trabalho consiste em articular organizaes da sociedade civil para que estas intervenham, de forma mais qualificada, nas polticas pblicas e na sua gesto. A atuao pautada em trs diretrizes: a) ampliao do domnio sobre as possibilidades de leituras tcnica e poltica do oramento pblico por parte das organizaes locais, b) ampliao da articulao de atores locais em torno da atuao; e c) formulao de estratgias de dilogo com os poderes pblicos, sobretudo o executivo, Legislativo municipal e Ministrio Pblico. Em que pesem os desafios, esse trabalho tem contribudo para o amadurecimento do regime democrtico e a garantia dos direitos humanos, em especial o direito participao poltica, ao acesso informao e aos bens e servios coletivos. Segundo Slvio Caccia Bava, estudioso do assunto e membro de uma ONG, as redes de movimentos desempenham o papel de mediao entre a sociedade civil e o Estado na criao de espaos pblicos de participao e controle social do Estado. As redes, de um lado, politizam o social ao contriburem para que as demandas cotidianas das pessoas s possam ser respondidas por polticas pblicas e, por outro, socializam a poltica, ao trazerem o indivduo para a cidadania ativa, na busca da construo coletiva de seus direitos. Os objetivos dessa mediao so a democratizao da democracia, ainda meramente formal, tirando-a do papel e tornando-a prtica cotidiana, e a redistribuio da riqueza. 57

No mbito da Educao, a Campanha Nacional pelo Direito Educao, o Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (MIEIB), os Fruns de Educao de Jovens e Adultos, entre outros, so exemplos bem articulados de redes movimentistas que mobilizam um conjunto amplo de atores sociais na busca de alternativas de construo de uma nova sociedade.

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Bibliografia consultada AFONSO, Jos Roberto R. e MEIRELLES, Beatriz Barbosa. Carga Tributria Global no Brasil, 2000/2005: clculos revisitados. Campinas: UNICAMP/NEPP (Caderno n 61), maro/2006. Disponvel no endereo eletrnico http://www.unicamp.br, acessado em 07/04/06. ARAJO, Luiz. A educao bsica no Governo Lula: um primeiro ensaio. So Paulo: Ao Educativa, 2006. CACCIA BAVA, Slvio. ONGs republicanas e democrticas em um novo cenrio poltico. Obtido no endereo eletrnico http://www.polis.org.br/publicacoes/artigos/ongs_republicanas_e_democraticas_em_um _novo_cenrio_poltico.html. Acessado em 24/05/04. CAMPANHA Nacional Pelo Direito Educao. Custo-Aluno-Qualidade. Texto para Debate Nacional, abril 2006, mimeo. DIEESE. Anurio dos Trabalhadores 2005. MEDEIROS, Marcelo e OSRIO, Rafael. A queda da Desigualdade no Brasil. Exposio apresentada no Seminrio "Desigualdade e Oramento da Unio" em 2006, patrocinado pela Ao Brasileira de Combate Desigualdade. Disponvel no endereo eletrnico http://www.abcdja.org.br/propostas.htm. Acessado em 16/05/06. MELCHIOR, Jos Carlos de Arajo. Mudanas no financiamento da educao no Brasil. Campinas: Autores Associados, 1997. MONLEVADE, Joo A. C. Educao pblica no Brasil: contos & descontos. 2. ed. Ceilndia-DF: Idea Editora, 2001. OLIVEIRA, Arildo. Controle social: perspectivas para a fiscalizao popular da administrao pblica no Brasil. Braslia: TCU/Instituto Serzedello Corra, 2002 (Prmio Serzedello Corra, 2001 Monografias vencedoras Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica). Disponvel no endereo eletrnico http://www.tcu.gov.br/isc/sedip/PremioSCorrea/home.html. Acessado em 11/10/04. OLIVEIRA, Romualdo Portela. O financiamento da educao. In: OLIVEIRA, Romualdo Portela de, ADRIO, Theresa (orgs). Gesto, financiamento e direito educao. So Paulo: Xam, 2001. __________ . O direito educao. In: OLIVEIRA, Romualdo Portela de e ADRIO, Theresa (orgs). Gesto, financiamento e direito educao. So Paulo: Xam, 2001. __________ . Sobre a necessidade do controle social no financiamento da educao. In: OLIVEIRA, Dalila Andrade de, DUARTE, Marisa R. T. (orgs.). Poltica e trabalho na escola. Belo Horizonte: Autntica, 1999. __________ e CATANI, Afrnio Mendes. Constituies estaduais brasileiras e educao. So Paulo: Cortez, 1993. PEREIRA, Ademar Fogaa, 1995. Tributao: um enfoque diferente. In: SO PAULO (Estado). Secretaria do Estado dos Negcios da Fazenda. CAT. DPAT. APT. 1995. PINTO, Jos Marcelino R. Os recursos para educao no Brasil no contexto das finanas pblicas. Braslia: Plano, 2000.

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Pgina 3: [1] Eliminado

Fundacin SES

08/03/2007 4:49 p.m.

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