BEZERRA, Políticos, Representação Política e Recursos Públicos

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos
181
POLTICOS, REPRESENTAO POLTICA E RECURSOS PBLICOS

Marcos Otvio Bezerra Universidade Federal Fluminense Brasil
Resumo: Assumindo como ponto de partida que a poltica constitui um universo relacional onde o local e o nacional so planos sociais nos quais certas relaes se objetivam, e no esferas autnomas compreensveis em si mesmas, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas prticas polticas se no se fica preso a um dos plos, e aos pressupostos que lhe esto articulados, de oposies como esta entre o local e o nacional. Para isso toma as etapas de elaborao e execuo da Lei Oramentria Anual da Unio como um momento privilegiado do exerccio da poltica que permite examinar algumas das relaes e concepes que vinculam os profissionais da poltica situados nos distintos espaos de autoridade poltica (municipal e nacional). Na anlise sigo duas linhas de argumentao: 1) Que os interesses em torno dos recursos federais e as prticas e concepes a eles associados inscrevem-se num sistema complexo de relaes de dependncias mtuas e assimtricas, constitudo, entre outros, por lideranas municipais, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados; e, 2) Que a atuao destes distintos agentes remete a uma concepo especfica da representao poltica. Palavras-chave: antropologia poltica, poltica e relaes pessoais, recursos pblicos, representao poltica. Abstract: Having as a starting point that the politics constitutes a relational universe where the local and the national are social planos (fields?) on which certain relations objectify themselves, and not autonomy spheres which are comprehensive in themselves, this article tries to demonstrate that we can understand certain political practices much better if we dont get stuck in one of these poles and to the presuppositions which they are articulated to them, of oppositions like this one between the local and the national. Para isso (So / Having this intent) , it takes the elaboration and execution steps of the Annual Federal Budget Law as a privileged moment of the politics exercise that allows to exam some of the relations and conceptions that link the politics professionals
Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 4, n. 8, p. 182 - 181-207, julho19982001 Antropolgicos, Porto Alegre, ano 7, n. 15, p. 198, junho de de
182
Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra
situated in the different spaces of political authority (in the city and the country). In this analysis, I follow two argumentation lines: 1) that the interests around the federal recourses, and the practices and conceptions associated to them, are subscribed in a complex system of mutual and asymmetric relations and dependencies, that is constituted, among others, by municipal leaders, parliamentary and governmental authorities and private agents; and 2) That the action of these last agents leads to a specific conception of political representation. Keywords: political anthropology, political representation, politics and personal relationships, public recourses.
Ao lermos os principais rgos de imprensa do pas no difcil depararmo-nos com matrias descrevendo o interesse de parlamentares na obteno de recursos federais. Notcias dessa natureza so comuns sobretudo no perodo de elaborao e votao do oramento da Unio no Congresso Nacional, quando so feitas menes s incluses de emendas de parlamentares que destinam recursos para localidades a que esto politicamente vinculados, e nas votaes de medidas de interesse do governo no Legislativo, quando a promessa e a liberao de recursos federais de acordo com o interesse de parlamentares descrita como um meio de se assegurar uma maioria favorvel ao governo. De modo geral, essas prticas so rotuladas como clientelistas e fisiolgicas por analistas polticos e principais rgos de imprensa nacional. Entretanto, quando se considera essa atuao dos parlamentares da perspectiva dos pequenos municpios, constata-se no s que so mobilizados diversos artifcios para divulgar o mais amplamente possvel o nome do responsvel pelos benefcios logrados como o esforo para sua obteno alvo de elogios e reconhecimento por parte da populao. A diferena no significado atribudo a essa forma de atuao percebido mais claramente, mas no exclusivamente, quando se faz o ponto de vista analtico se deslocar pelos distintos espaos sociais de autoridade poltica (nacional, estadual e municipal) remete a concepes distintas e concorrentes da representao poltica que no podem, sob o risco de se aceitar uma dicotomia que parece fazer muito mais sentido para os agentes sociais do que analiticamente, ser explicadas simplesmente em termos da oposio entre o que se concebe como sendo a poltica nacional (programtica) e local (clientelista).
Horizontes Antropolgicos, Porto Alegre, ano 4, 7, 8, p. 182 - 181-207, julho19982001 Antropolgicos, Porto Alegre, ano n. n. 15, p. 198, junho de de
183
A partir do exame da atuao de polticos situados em diferentes espaos de autoridade poltica com vistas a terem acesso aos recursos pblicos federais, este artigo procura demonstrar que se pode dar maior inteligibilidade a certas prticas polticas se no se fica preso a um dos plos e aos pressupostos que lhe esto articulados, de oposies como esta entre o local e o nacional1. Trata-se, sobretudo, de resgatar o valor explicativo, exemplarmente explorado por Leal (1975), das mltiplas relaes estabelecidas entre polticos que desempenham funes nas instituies pblicas nacionais e municipais. O foco nesse conjunto de relaes, concepes e sentimentos que lhes esto associados parece-me um elemento chave para o entendimento de diversos aspectos da organizao poltica: concepes de representao poltica, processo eleitoral, mobilidade dos polticos por partidos e faces, acusaes de traio, declaraes de lealdade, disputas por cargos e corrupo, entre outros. A atuao de deputados, senadores e autoridades governamentais com vistas obteno de recursos para as localidades a que esto politicamente vinculados (as bases) e a mobilizao por parte de vereadores e prefeitos dos vnculos com polticos situados no plano federal para se ter acesso a esses recursos constituem itens do feixe de relaes que ligam os profissionais da poltica fora do perodo eleitoral (tempo da poltica)2. Se as relaes entre os polticos so indubitavelmente mais amplas do que aquelas que envolvem os recursos pblicos, neste momento limito-me a focalizar essas relaes. Cabe observar, ademais, que essa atuao de parlamentares e prefeitos escapa s definies oficiais, que tm no Estado o seu principal divulgador, a respeito das atribuies polticas e administrativas desses profissionais. Por conseguinte, somente sob a condio de se assumir um ponto de vista no institucional a respeito da atuao de prefeitos e parlamentares que se pode trazer luz relaes, prticas e concep1 Esta distino entre o local e o nacional foi questionada por Bailey (1971) ao sugerir que os mesmos recursos polticos como o jogo de reputaes, o acionamento das lealdades primordiais e a troca de favores so mobilizados tanto nas pequenas comunidades quanto nas instituies formais da poltica oficial. A problematizao desses limites foi desenvolvida por M. Palmeira ao sugerir, inspirado em Bailey, que assim como a pequena comunidade recortada ( invadida) pela poltica oficial, esta ltima, ou seja, a poltica institucional (a grande poltica) reserva espaos ( invadida) para a pequena poltica (a poltica das reputaes) (2000). 2 O significado do tempo da poltica para a ordenao da vida social foi analisado por Palmeira e Herdia (1993).
184
es institudas em torno de seus interesses pela obteno de recursos pblicos3. Assim, sugiro que ao se dirigir o foco da anlise para essa forma especfica, mas no exclusiva, de atuao de polticos, possvel revelar e tornar compreensvel certas foras sociais presentes no universo poltico que vinculam estes profissionais entre si e a outros agentes sociais (como funcionrios e empresas privadas). Ressalte-se, porm, que se as expectativas existentes em relao obteno dos recursos pblicos podem ser identificadas entre polticos de diferentes estados e filiaes partidrias, as posturas e as respostas dadas por cada um deles a essas exigncias, socialmente institudas, no so idnticas, visto que parlamentares, prefeitos e demais agentes esto longe de constiturem uma categoria homognea. A destinao de benefcios pblicos (recursos, cargos, servios e outros) por parte de polticos para lideranas e moradores das localidades que representam uma das principais questes examinadas pela literatura a respeito do clientelismo poltico4. Estas anlises tm se centrado na idia de que o clientelismo implica troca de benefcios pblicos por apoio poltico e votos. Cabe observar, no entanto, que se o clculo poltico-eleitoral um dos elementos desta relao ele, porm, no o nico. A nfase neste aspecto tem impedido de se perceber, por exemplo, que a troca de benefcios e apoio constitui um momento de uma relao mais ampla entre as pessoas envolvidas e institui obrigaes morais que se estendem no tempo. Alm disso, as mediaes necessrias para que os benefcios e votos sejam obtidos e as prticas que se interpem entre estes atos como as que so responsveis pela demonstrao de interesse na continuidade da relao
3 O lado formal da atividade parlamentar tem sido examinado sobretudo por socilogos e cientistas polticos. Curiosamente, no entanto, as aes que esto alm dos marcos formais no tm recebido a mesma ateno. Por conseguinte, o lado efetivo da atuao parlamentar que no coincide com as atribuies oficiais no tem sido incorporado, por exemplo, s anlises efetuadas sobre o Poder Legislativo ou o exerccio da representao parlamentar. 4 A literatura sobre patronagem e clientelismo extensa. Para uma idia a respeito das discusses sobre os dois conceitos e anlises efetuadas consultar, entre outros, os textos reunidos em Gellner e Waterbury (1977), Schmidt (1977), Strickon e Greenfield (1972), Roniger e Guner-Ayata (1994). No Brasil, menos do que como categoria analtica, o termo clientelismo tem sido utilizado por polticos e profissionais da imprensa com um sentido pejorativo. Servem para caracterizar, em virtude de uma certa influncia das teorias modernizantes, certas prticas polticas como atrasadas, tradicionais e/ou oligrquicas. Para uma anlise sobre a introduo e utilizao de conceitos como mandonismo, coronelismo, clientelismo, feudalismo e patrimonialismo no Brasil consultem-se Carvalho (1997) e Banck (1999).
185
(correspondncias, pequenos favores, visitas, etc.) no chegam a ser examinados. Quando se incorporam esses elementos anlise, resulta, entre outros aspectos, que as trocas de benefcios por votos tornam-se muito menos mecnicas, isto , deixam de ser uma troca do tipo toma l d c. A incerteza existente quanto retribuio pelos favores e servios prestados, um dos elementos estruturantes dessas relaes, torna-se algo muito mais evidente. Assim, ao se centrar a ateno na troca de benefcios pblicos por apoio e voto, ignora-se que a mesma ocorre num contexto complexo onde esto em jogo tambm a busca de prestgio, poder e o cumprimento de obrigaes formais e morais. Na anlise apresentada a seguir, argumento que: 1) A atuao dos parlamentares e prefeitos orientada para a obteno de recursos federais inscreve-se num sistema complexo de relaes de dependncias mtuas e assimtricas, constitudo, entre outros, por autoridades municipais, federais e agentes privados. A extenso e a fora destas relaes e das concepes que acionam decorrem, em grande medida, dos distintos interesses que mobilizam; 2) essa forma de atuao dos polticos remete a uma concepo especfica da representao poltica que se afasta das formulaes mais clssicas dos filsofos polticos liberais. Ademais, o fato desta atuao estar associada a uma concepo da poltica partilhada pelos prprios polticos coloca limites para que a mesma seja descrita segundo o modelo clssico do clientelismo; 3) a transferncia de recursos federais para os governos municipais e os casos de corrupo que envolvem permitem perceber como o entendimento de certos fenmenos polticos exige a anlise de relaes e concepes presentes simultaneamente em diferentes espaos de autoridade poltica (como o municipal e o nacional). A importncia do oramento anual da Unio na definio da alocao dos recursos pblicos, os interesses em jogo no oramento e as denncias envolvendo a alocao e aplicao destes recursos, entre outros aspectos, nos leva a tomar a sua elaborao e execuo como um lugar privilegiado (no sentido sociolgico) para se pensar no modo como o interesse em torno dos recursos pblicos estruturam certas prticas e concepes polticas. Dito de outro modo, o processo de elaborao e execuo do oramento um momento, as disputas eleitorais e as reformas ministeriais so outros, do exerccio poltico no qual se pode visualizar o significado das relaes e concepes que vinculam os profissionais da poltica s prticas polticas.
186
A seguir, examino alguns aspectos relativos atuao dos parlamentares na elaborao do oramento para, em seguida, descrever a dinmica das relaes dos parlamentares com os polticos locais e autoridades do Executivo5.
Os interesses locais na elaborao do oramento da Unio

Com a vigncia da Constituio de 1988, trs instrumentos passam a regular o processo de planejamento e alocao dos recursos federais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA); que correspondem ao oramento anual e onde se concentrar nossa ateno. Elaborados em momentos distintos, esses trs instrumentos so, primeiramente, objeto de discusso nos rgos do Executivo atravs de etapas coordenadas pelo Ministrio do Planejamento e Oramento. Em seguida, as propostas do executivo para o PPA, a LDO e a LOA so remetidas pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional6. Na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMPOF), nica Comisso estabelecida constitucionalmente e a que rene o maior nmero de membros (63 deputados e 21 senadores), as propostas so analisadas, modificadas e votadas. Aprovadas pelo plenrio do Congresso, elas retornam ao presidente da Repblica para que sejam sancionadas, o que feito com ou sem vetos. Como a Lei Oramentria tem sido interpretada como tendo carter apenas autorizativo, deve-se observar que
5 As evidncias empricas utilizadas ao longo do trabalho originam-se de diferentes fontes (Comisses Parlamentares de Inqurito, entrevistas, jornais e observaes) e foram reunidas sobretudo a partir de pesquisas feitas no Congresso Nacional, no perodo de maio a julho de 1996, que resultou em Bezerra (1999), e em municpios do interior do Estado do Rio de Janeiro, ao longo de 1999. Verses iniciais deste texto foram apresentadas no V Congresso Internacional da BRASA (Recife, 18-21 de junho de 2000) e na Semaine Brsil 2000, changes scientifiques et coopration franco-brsilienne (Paris, 1620 de outubro de 2000). Agradeo a todos os participantes os comentrios efetuados s verses apresentadas. 6 Concebidos para se articularem entre si, esses instrumentos, no entanto, distinguem-se, entre outros aspectos, quanto s suas funes, ao tempo de vigncia, ao detalhe do planejamento e aos prazos e trmites de suas elaboraes. O PPA foi concebido para viabilizar o planejamento das aes governamentais no prazo de (04) quatro anos. O PPA a referncia a partir da qual devem ser elaboradas tanto a LDO quanto a LOA. A LDO define que parcela das metas estabelecidas no PPA ser realizada ao longo de um ano. Ela tem sido interpretada como o elemento de ligao entre o PPA e a LOA. esta ltima cabe o detalhamento da programao de um exerccio financeiro de acordo com as prioridades e metas estabelecidas pelos dois outros instrumentos.
187
a deciso final a respeito da liberao dos recursos cabe em ltima instncia ao Poder Executivo. A Constituio de 1988 restitui a prerrogativa dos parlamentares de intervirem na elaborao do oramento, da qual o Poder Legislativo havia sido excludo durante os governos militares7. Os recursos federais passveis de serem transferidos para os municpios excludas as transferncias obrigatrias que so definidas constitucionalmente so aqueles includos na rubrica destinada aos investimentos. Nos ltimos anos, essa parcela tem variado em torno de 1,5% do total dos recursos oramentrios. De modo geral, o acesso dos governos estaduais e municipais a esses recursos ocorre por dois caminhos. Primeiro, via programas desenvolvidos pelos ministrios atravs da utilizao das designadas dotaes globais, isto , recursos cuja aplicao definida pelo ministro da pasta. Segundo, via emendas oramentrias dos parlamentares. A apresentao de emendas LOA, cujo nmero e valor total tem variado ao longo dos anos, constitui para o parlamentar o caminho institucional atravs do qual busca atender aos pedidos de verba. Este um momento estratgico para as relaes do parlamentar, uma vez que suas decises repercutem diretamente em sua rede de relaes polticas e nos interesses econmicos das empresas empenhadas na realizao de obras pblicas a serem contratadas pelos rgos federais, estaduais e municipais. Para as lideranas municipais, a destinao de recursos, alm de assegurar a realizao de um investimento, uma espcie de reconhecimento pelos deputados e senadores de seu compromisso poltico com o municpio. Assim, a apresentao das emendas acaba operando como uma forma de estabelecimento e reconhecimento da existncia de uma hierarquia entre os municpios em termos das preferncias parlamentares. Para as empresas, as emendas parlamentares constituem um valioso instrumento de movimentao dos recursos alocados pelo Executivo nos rgos e rubricas oramentrias. A articulao com os parlamentares no momento de elaborao do oramento um meio de assegurar, incluir ou ampliar os recursos destinados realizao de obras em andamento ou a serem iniciadas. Registre-se, porm, que em muitos casos os interesses das lideranas municipais e
7 Alguns parlamentares, no entanto, atravs de negociaes com representantes do governo, conseguiam assegurar recursos para serem aplicados segundo seus interesses.
188
empresariais so encaminhados de modo articulado. capacidade do parlamentar de aprovar e, posteriormente, liberar os recursos esto associadas, por exemplo, sua reputao, chances eleitorais e obteno de fundos para o financiamento de campanhas eleitorais. Quando se examina a interveno dos parlamentares nas diversas etapas de elaborao do oramento, observa-se que, em termos gerais, prevalece a preocupao dos mesmos com a destinao de recursos para os municpios e regies aos quais esto politicamente vinculados. A importncia que possui para os parlamentares a obteno de recursos para as localidades que representam pode ser percebida a partir de vrios mecanismos que tm sido mobilizados. Aps a Constituio de 1988, os parlamentares apresentavam, como parte da proposta oramentria, um anexo, designado subvenes sociais, onde cada parlamentar, se assim desejasse, podia, dentro de um limite, destinar recursos segundo seus interesses. Em 1994, a destinao de subvenes foi suspensa aps uma Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a elaborao e execuo do oramento da Unio (CPI do oramento) desvendar diversas irregularidades e desvios relacionados aplicao desses recursos. A partir deste mesmo ano, com a justificativa de minimizar as disputas no interior da Comisso de Oramento e as disparidades na aprovao individual de recursos, a Comisso estabeleceu, informalmente, que todo parlamentar teria assegurado uma cota (de cerca de um milho e meio de reais)8 para destinar conforme suas preferncias. Essa deciso no foi, no entanto, suficiente para conter a busca de recursos. As emendas das bancadas estaduais, em nmero de 10, e geralmente negociadas com os governadores, passaram a ser aprovadas com a condio de que algumas dessas emendas fossem aplicadas pelo governador em locais e obras indicadas pelos parlamentares. O mesmo tipo de negociao envolve as emendas globais dos ministrios. So as chamadas rachadinhas. Neste caso, so aprovadas desde que uma parte dos recursos seja aplicada segundo o interesse dos parlamentares que a apoiaram. Alm de mostrar a fora desse interesse dos parlamentares em aprovar emendas especficas para as localidades a que esto vinculados politicamente, essas aes apontam ainda para o modo como os mecanismos sociais, implementados para o atendimento de certos interesses, se atualizam e renovam. Acresce-se tambm que esses so exemplos de como esses
8
Na Lei Oramentria para o ano de 2001 essa cota foi de 2 milhes de reais.
189
interesses se articulam com os dispositivos governamentais e vo ganhando um contorno oficial. Do ponto de vista legal, nada impede que o parlamentar, atravs de suas emendas individuais, destine recursos para estados ou municpios pelos quais ele no foi eleito, intervindo na rea de um concorrente. Essa, no entanto, uma prtica pouco comum. Quando isso ocorre e levado ao conhecimento pblico, o parlamentar freqentemente alvo de suspeitas ou acusaes por parte de seus pares e da imprensa. Suspeita de corrupo por estar favorecendo empresas que realizam obras em outros estados ou acusaes de opositores e aliados de estar destinando recursos federais para outras regies, em detrimento do prprio estado e municpios pelo qual o parlamentar eleito. As denncias dirigidas aos parlamentares que beneficiam outros estados acabam operando como uma espcie de coero a mais que faz com que deputados e senadores elaborem suas emendas de modo a que atendam aos interesses ligados aos estados e municpios pelos quais se elegem. As chances de aprovao de recursos alm do estabelecido pela cota variam, sobretudo, em funo das relaes de poder dos parlamentares no Congresso e no Executivo. Entre outros aspectos, a posio institucional ocupada no Congresso e na CMPOF e as estratgias mobilizadas pelos parlamentares definem as possibilidades de aprovao das emendas. Nesse sentido, a presso dos parlamentares sobre os relatores da Comisso um elemento essencial no processo de alocao dos recursos que passam a constar no projeto de lei. Do ponto de vista da liberao dos recursos, o que ser discutido adiante, cabe observar que a presso dos parlamentares, sobretudo das lideranas partidrias na Comisso, dirigida para que os ministrios geridos por representantes de seus respectivos partidos sejam contemplados com recursos suficientes para suas aes. Ter esta conexo em mente importante para se entender a atuao dos parlamentares no sentido da liberao de recursos nos ministrios. Coexistem na elaborao do oramento, portanto, vrias formas de disputas. Entre outras, pode-se destacar as disputas pela destinao de recursos para estados e regies, pela aprovao das emendas individuais dos parlamentares e pela alocao de recursos nos ministrios. Por conseguinte, olhando da perspectiva do oramento e da natureza da interveno
190
parlamentar, o governo federal aparece recortado por distintos e concorrentes interesses locais, partidrios e empresariais. Enfim, esta forma de atuao dos parlamentares pode ser vista como um exemplo do modo como a redistribuio burocrtica sujeita-se s apropriaes pessoais e clientelistas (Bourdieu, 1996, p. 16).
A interdependncia entre parlamentares e lideranas polticas locais

A obteno de recursos e benefcios para as localidades que representam considerada pelas lideranas locais como uma das atribuies essenciais dos parlamentares. Como informa o secretrio de sade de um municpio do interior do Estado do Rio: [O parlamentar] tambm foi eleito dentro daquela retrica de que o deputado federal do interior tem que trazer recursos. Se ao longo das disputas eleitorais municipais os candidatos a prefeitos e vereadores contam sobretudo com o apoio financeiro e a presena nas atividades de campanha dos representantes estaduais e federais, fora dos perodos eleitorais, de modo geral, os prefeitos esperam dos parlamentares que estes realizem pequenos favores, encaminhem seus interesses junto burocracia governamental e, principalmente, obtenham verbas federais para a realizao de investimentos nos municpios. Alguns parlamentares, por sua vez, consideram que a obteno dos recursos, seno formalmente ao menos de fato, um de seus deveres funcionais. Nesse sentido, em 1988, em uma entrevista imprensa, o ento senador Marco Maciel observava que a luta poltica por mais verbas para os estados uma funo inerente ao parlamentar (jornal Folha de So Paulo, 07/02/98). Alguns anos depois, em depoimento CPI do Oramento, o deputado Genebaldo Correia (PMDB-BA), um dos investigados, partilha da mesma idia ao afirmar: Considero que um dever do parlamentar lutar bravamente para conseguir a maior soma de recursos possveis para o seu estado ou para a sua regio (CPMI do Oramento, Genebaldo Correia, 19/11/93, p. 6). Compreende-se melhor o interesse dos polticos em torno da obteno das verbas federais quando se considera o valor que atribudo, por eles e pela populao, realizao de obras pblicas. Investir na promoo de benefcios coletivos (festas, obras pblicas, etc.) tem sido historicamente
191
uma forma de acmulo de prestgio poltico9. Entre outros autores, Victor N. Leal chamou a ateno para essa relao ao destacar que atravs de realizaes de utilidade pblica que o chefe municipal constri ou conserva sua posio de liderana ou, ainda, que nenhum administrador municipal poderia manter por muito tempo a liderana sem realizar qualquer benefcio para sua comuna (1975, p. 37, 45). O vnculo estreito existente entre o exerccio da poltica (fazer poltica) e a realizao de obras ressaltado por M. Palmeira ao sugerir que as obras so a face pblica da poltica (2000). s obras pblicas esto associadas, portanto, a reputao do poltico e a uma concepo especfica sobre a poltica. interessante observar como as obras pblicas incorporam e expressam certas propriedades que se poderia considerar como opostas. Por um lado, diferentemente dos favores e servios pessoais, as obras pblicas produzem benefcios coletivos. Ao atenderem a interesses de uma multiplicidade de pessoas elas esto mais de acordo com as exigncias de uma aplicao democrtica dos recursos pblicos. Por outro lado, quando se acompanha o processo de realizao e divulgao de uma grande parte dessas obras percebe-se que h todo um esforo de singularizao dirigido para associ-las a uma certa administrao e grupo poltico. Ao invs de serem apresentadas como um ato impessoal do poder pblico, uma espcie de retorno dos impostos pagos, as obras so apresentadas como benefcios proporcionados por polticos em particular. A divulgao em diversas ocasies dos responsveis pela obteno dos recursos que as tornaram possveis, as faixas anunciando seus nomes, a presena nas inauguraes, as menes nos comcios e as placas comemorativas so exemplos de mecanismos sociais mobilizados para vincular as obras a iniciativas individuais. Assim, se as obras atendem a demandas mais gerais, elas no deixam de serem associadas, o que remete a uma espcie de variante da patronagem pblica, eficcia da atuao de certos grupos polticos. O lugar central atribudo s obras no contexto da poltica, mais evidente durante as campanhas eleitorais, quando as realizaes ganham o centro da propaganda de candidatos, ajuda a entender ainda como se d a articulao de empresas privadas de construo com o universo poltico e
9 Ver, por exemplo, a discusso de S. Silverman (1977) sobre a patronagem pblica e as discusses e de P. Veyne (1976) sobre o vergtisme (os dons de um indivduo coletividade).
192
atravs de que atividades elas se fazem presentes nos rgos pblicos municipais, estaduais e federais. Parte da fora do parlamentar em relao aos prefeitos reside na possibilidade que o primeiro possui de viabilizar o acesso destes ltimos s autoridades governamentais. Para alguns, os parlamentares so concebidos como um elo de ligao com os governos estadual e federal. Nestes termos, manifestou-se, em 1996, um candidato a prefeito: nenhum poltico do interior tem sucesso se no encontrar um elo de ligao que o leve pelo caminho das pedras quando tiver que atravessar um rio (jornal Voz da Serra, 27/05/96). O vnculo com parlamentares e autoridades governamentais visto como essencial para se lidar com as dificuldades burocrticas e polticas do governo, ao que est associado, por sua vez, a possibilidade de realizao de uma boa administrao municipal. Para o prefeito, o acesso aos ministros ao mesmo tempo um indicador de seu prestgio e do prestgio do parlamentar que propiciou a audincia, ou seja, uma demonstrao para a populao e seus concorrentes de seu poder poltico e pessoal. uma demonstrao, em ltimo caso, da fora e eficcia de suas ligaes10. As solicitaes de verbas dirigidas aos parlamentares so geralmente designadas como pleitos. Para encaminhar seus pleitos, os prefeitos procuram, preferencialmente, os parlamentares tidos como mais comprometidos com os municpios: deputados amigos, deputados que tm contato, deputados com compromisso maior, um maior nmero de votos do municpio, deputados que foram eleitos aqui com a participao do nosso municpio. Se junto a esses que os prefeitos tm maior fora, devido aos laos do parlamentar com as redes polticas locais e a votao, comum, no entanto, os pedidos serem encaminhados a mais de um parlamentar distintamente das situaes clssicas descritas pela literatura sobre patronagem e clientelismo nas quais ressaltada a relao de exclusividade entre patro e cliente. Na busca de contatos que possam viabilizar a obteno de recursos, os vnculos partidrios, distintamente do que ocorre com os laos polticos decorrentes da atuao poltica num mesmo estado, so apresentados como
10 A importncia das relaes pessoais, sobretudo com os hierarquicamente superiores, como uma forma de demonstrao de poder social no Brasil acentuada, entre outros, por Da Matta (1983). Lembro tambm que a ligao com as autoridades governamentais tem um lugar central nas anlises desenvolvidas por Graham (1997).
193
tendo um peso relativo; por conseguinte, no constituem um limite rgido para o estabelecimento de contatos entre polticos situados nos diferentes planos do universo poltico. O critrio predominante na seleo dos parlamentares o vnculo poltico com o municpio e a regio, o que se manifesta principalmente atravs das votaes obtidas nas localidades. Observase assim que a atuao poltica num estado, no caso em que est em jogo a obteno de recursos pblicos, circunscreve, de modo geral, o mbito no interior do qual so estabelecidos os laos entre os polticos. Dentro deste limite, verifica-se que os vnculos com a localidade, objetivados na forma de compromissos de troca de apoios e servios, e as relaes pessoais mesclam-se com as relaes partidrias. Assim, no raro encontrarmos lideranas polticas trocando apoio e servios mtuos a despeito de seus distintos vnculos partidrios. Esse tipo de procedimento, que sugere um certo enfraquecimento dos vnculos partidrios, deve, contudo, ser interpretado com um certo cuidado. A concesso de apoio por parte dos polticos situados nas instncias estaduais e federais s demandas das lideranas municipais pode ser condicionada a seu ingresso no partido daquele a quem se recorre; o que uma evidncia no sentido do reconhecimento e da eficcia que possuem em certas circunstncias os vnculos partidrios11. A relao entre os vnculos polticos com um municpio e regio e a busca de recursos para estas localidades pode ser verificada a partir de alguns dados reunidos a respeito de dois municpios do interior do Estado do Rio. Os municpios de Graciliano e Guimares12 distam cerca de 160 quilmetros da cidade do Rio de Janeiro. Possuem, aproximada e respectivamente, 21.500 e 8.400 habitantes e 11.700 e, curiosamente, 8.000 eleitores. Ao se consultar a proposta de lei oramentria da Unio de 1996, observa-se que os municpios de Graciliano e Guimares so contemplados com emendas oramentrias. Para o primeiro so elaboradas trs emendas. No entanto, somente a emenda intitulada Assistncia Tcnica e Extenso Rural, no valor de R$ 100 mil, foi efetivamente liberada. As trs emendas
11 Em um momento no qual procurava, ao mesmo tempo, obter ajudas para o seu municpio e definir sua nova filiao partidria, o prefeito de um municpio do Estado do Rio de Janeiro observa que nas vrias conversas tidas com lideranas partidrias do Estado o convite para se filiar aos respectivos partidos era freqente e uma espcie de condio para obter a ajuda: Eles [os deputados] s ajudaro com muita nfase se estiver no mesmo partido. Isso a no tem dvida. 12 Os nomes dos municpios so fictcios.
194
foram apresentadas por um mesmo deputado. Para o municpio de Guimares foram elaboradas quatro emendas, apresentadas por diferentes parlamentares. Trs possuam o mesmo ttulo: Construo e Equipamento de Hospital. As emendas tinham os valores de R$ 150 mil, R$ 300 mil e R$ 1 milho. Quanto a esta ltima, a nica efetivamente liberada, no h referncias no projeto de lei oramentria sobre seu autor, o que pode ser tomado como um indicador de que o recurso tenha sido alocado atravs de uma emenda de relator ou de bancada, devido, em ambos os casos, interferncia de um influente parlamentar. Se acompanharmos na tabela abaixo a votao que tiveram na eleio de 1998 os parlamentares com participao na liberao de recursos para os municpios mencionados verificamos que estes possuem votao expressiva nos mesmos.
Votao dos candidatos nos municpios 1998 Mun. (eleit.) Graciliano (11722) Guimares (8021) Dep. Deputado X 931 2388 Deputado Y 64 36 Deputado Z 140 35 Deputado K 557 46 Deputado B 407 23 Total de votos Estado 218170 103768 105969 56923 41223
O deputado X presidente de seu partido no Estado e possui h longo tempo uma forte influncia junto aos polticos da regio. Na disputa eleitoral deste ano ele contou com o apoio dos prefeitos e dos polticos a ele vinculados nos dois municpios. Foi por interferncia poltica deste parlamentar, segundo o secretrio de sade de Guimares na poca, que o municpio, onde sua votao sobressai, obteve o recurso de R$ 1 milho para a construo do hospital. O deputado K, responsvel pelas emendas para o municpio de Graciliano, nasceu num distrito do municpio, recentemente emancipado. Nele sua famlia possui propriedades agrcolas e desenvolve atividades comerciais. Os interesses econmicos da famlia na regio, os vnculos mantidos com os polticos locais e a boa votao obtida no municpio nas
195
disputas eleitorais faz com que o parlamentar seja considerado, por mais de um grupo poltico, como algum da relao poltica do municpio. Na ocasio da apresentao das emendas o vnculo mais estreito do parlamentar era com o grupo poltico liderado por um ex-prefeito e ex-deputado estadual. Na eleies de 1998, mesmo afastado de cargos pblicos nos ltimos dois anos, o ex-prefeito trabalhou, realizando sobretudo visitas aos moradores e solicitando seu voto para o candidato, em favor da campanha vitoriosa do deputado. A presena poltica dos parlamentares K e X no municpio de Graciliano uma evidncia a mais de que a boa relao de um parlamentar com polticos municipais no o torna um mediador exclusivo do municpio junto ao governo federal. Cabe acrescentar, porm, que recorrer ao parlamentar a quem se deu apoio ou quele que foi mais votado no municpio nem sempre o melhor caminho para se ter um pleito atendido, uma vez que esse parlamentar pode defender posies contrrias aos interesses do governo. O parlamentar com maior chance de liberar recursos, cujas razes ficaro mais claras adiante, so os chamados governistas, isto , aqueles que apiam as iniciativas do governo, independente de sua filiao aos partidos que o integram13 . Recorrer aos chamados escritrios de consultoria e s empresas privadas (sobretudo as empreiteiras), ao lado da mobilizao dos parlamentares, tem sido uma das alternativas atravs das quais polticos municipais, estaduais e nacionais buscam ter acesso aos recursos federais. Os parlamentares fortes que em certa medida se confundem com os governistas com alguma influncia maior, devido a posio institucional ou a liderana poltica, junto aos rgos governamentais e os lobistas como so designados tambm os responsveis por esses escritrios so considerados pelos polticos como as pessoas que se encontram em melhores condies para lidar com o que descrevem como a complexidade dos
nesse contexto de preocupao com a obteno de benefcios para o Estado e a busca de pessoas que tenham influncia, em funo de vnculos partidrios, de conhecimento e outros, nos rgos governamentais que se deve entender o convite, que gerou um grande constrangimento para a direo do Partido dos Trabalhadores, do governador do Mato Grosso do Sul (PT) para que um ex-deputado do PFL cuidasse dos interesses do Estado em Braslia. Ao justificar a medida, que acabou no se concretizando, o governador explicou: Temos que fugir do cerco que o PMDB est fazendo ao governo do Estado. Ter um grande interlocutor em Braslia para ns importante (jornal O Globo, 28/03/2001, p. 8).
13
196
ministrios. A burocracia, distncia, desinformao sobre o funcionamento dos rgos pblicos e a dificuldade dos municpios para atender s exigncias oficiais (apresentar documentos, preparar projetos tcnicos, etc.) e acompanhar os processos so motivos apresentados tanto pelos polticos quanto pelos proprietrios desses escritrios para justificar sua contratao. Referindo-se aos rgos ministeriais, um ex-secretrio municipal informa: Aquilo [o ministrio] ali dentro complicado. Se um determinado grupo de deputados indica um secretrio, um ministro, um primeiro e segundo escalo, de uma maneira geral eles controlam o dinheiro que aquele ministrio tem. Isso realmente complicado. A voc tem que apelar para tudo que voc puder para poder arrancar o dinheiro. A dificuldade em se trabalhar com os rgos ministeriais decorre tanto da falta de conhecimento necessrio para atender s exigncias formais (prazos, preenchimento de formulrios, atendimento de exigncias tcnicas, etc.) quanto da necessidade de fazer com seus interesses sejam implementados pelos grupos polticos que controlam os rgos. devido ao conhecimento e acesso que possuem aos rgos e grupos administrativos e polticos que lobistas, empresas e parlamentares apresentam-se como recursos sociais importantes para os administradores. Apesar da mobilizao destes agentes aparecer como alternativa, a articulao entre eles freqente. A experincia de um ex-secretrio de obras leva-o a afirmar que nenhuma empresa de projetos especializada em arrancar verba de ministrio se cria se no tiver por trs dela um parlamentar, no qualquer um, um parlamentar forte. E alguns gabinetes que eu fui, dentro do prprio gabinete do deputado o cara te d a dica: Olha, tem um cara a que est arrancando o dinheiro. Ele um cara bem relacionado. Eu se fosse voc procurava ele. Porque ele vai acompanhar o seu processo. A empresa indicada nesse caso era ligada ao parlamentar, no legalmente, mas de fato tido como um dos scios, e conhecida por realizar obras na regio com recursos obtidos atravs de sua interveno. Do ponto de vista da empresa, a ligao com o parlamentar estratgica uma vez que este no s possui os contatos com os polticos municipais como encontra-se em condies de negociar os interesses destes junto aos rgos governamentais. Se esta associao est na base da criao de oportunidades econmicas para a empresa, atravs da sua atuao que so criadas igualmente as oportunidades para apropriao irregular dos
197
recursos liberados. Nota-se ainda que a indicao da empresa justifica-se por duas razes: primeiro, o fato de que a pessoa indicada era bem relacionada14, o que tido como um capital social importante para assegurar o acesso aos recursos e, segundo, que a empresa cuidaria do acompanhamento do processo nos rgos governamentais. Os recursos repassados atravs destes acordos chegam a ser tidos como um problema administrativo e legal para as prefeituras uma vez que, em muitos casos, cabe s mesmas encontrar os meios para justificar as despesas que efetivamente no so efetuadas15. O que chama ateno quando se considera a atuao dos escritrios, empresas privadas e parlamentares na liberao dos recursos pblicos , entre outros aspectos, a adequao de suas aes aos canais e relaes polticas que condicionam a liberao destes recursos. Assim, os parlamentares, escritrios e empresas no atuam a partir de um sistema que se poderia conceber como paralelo aos canais oficiais, mas atravs de relaes e prticas polticas consideradas por prefeitos, governadores, parlamentares e autoridades governamentais como rotineiras16. Para alm do interesse pecunirio, a participao dos parlamentares na liberao dos recursos federais torna-se inteligvel quando se considera os motivos tidos propriamente como polticos que os levam a atender os pleitos das lideranas municipais. Parte ao menos desses motivos so
14 Se o conhecimento de pessoas nos rgos governamentais algo valorado, isto ocorre, notadamente, porque a mobilizao das mesmas capaz de introduzir uma forma de particularismo no tratamento de seus interesses. Como notam, entre outros, Mny (1992), a introduo desses particularismos nega, por exemplo, princpios associados burocracia (racionalidade, universalidade, etc.) e democracia (igualdade nas oportunidades e transparncia) ao garantir o acesso privilegiado e secreto de determinados agentes aos recursos pblicos. Sobre o lugar das relaes pessoais na administrao federal ver Bezerra (1995, 1999). 15 Lembro a esse respeito matria publicada pelo jornal Folha de So Paulo, em sua edio do dia 28 de novembro de 1999, na qual so descritos esquemas de falsificao de notas fiscais montados por grupos especializados. A partir de informaes fornecidas pelo Tribunal de Contas da Unio, a matria mostra que as notas so vendidas para prefeituras que as utilizam, por exemplo, para justificar os gastos de recursos federais repassados aos municpios. 16 Cabe observar de passagem que os debates pblicos no Brasil sobre o fenmeno da corrupo tm privilegiado a sua dimenso individual e, por conseguinte, tratado a corrupo notadamente como um problema de desvio tico. Pouco se tem refletido, no entanto, a respeito do vnculo dessas prticas com as relaes e prticas polticas e administrativas atravs das quais se faz legitimamente a poltica. Para uma anlise especfica a respeito do modo como a atuao de parlamentares, referida a uma espcie de tica fundada na ligao s bases, est relacionada com a questo da corrupo, consultese Bezerra (1999, 2000).
198
explicitados quando se focaliza as relaes de interdependncia estabelecidas entre polticos situados nas instncias municipais e nacionais. Se os prefeitos dependem, em funo dos procedimentos polticoadministrativos, dos parlamentares para assegurar que seus interesses sejam tratados de modo prioritrio nos rgos governamentais, a necessidade de contar com o apoio das lideranas municipais coloca o parlamentar numa condio de dependncia relativa em relao a estes e d aos prefeitos uma fora frente ao parlamentar. atravs do apoio dos prefeitos e lideranas polticas que os parlamentares montam e expandem suas redes polticas nos municpios. Para no remeter a mais de um exemplo, observese o que diz um senador (PMDB-PB): O municpio a base poltica de qualquer parlamentar, se o municpio no quiser atend-lo toda a estrutura poltica estar deficitria. Ento, a gente tem que comear a ter o apoio do prefeito e do municpio. Da perspectiva eleitoral, o apoio poltico do prefeito e vereadores essencial para uma parcela significativa dos parlamentares17. Para estes, o poder do prefeito resulta, entre outros aspectos, do controle sobre a administrao municipal e sua reputao no municpio. Apesar da legislao assegurar ao parlamentar o direito de ser eleito em todo o Estado, o que opera na prtica, como tem sido apontado por alguns autores, uma forma de distritalizao do voto. Assim, ao viabilizar o atendimento de um pleito, o parlamentar, ao mesmo tempo, investe na continuidade da relao e renova os compromissos polticos existentes. Como informou-me o secretrio de sade de um municpio do interior do Estado do Rio: O prefeito apoia o deputado que arrumou mais verba, tranqilo18. A atualizao dos vnculos est associada prpria natureza do compromisso estabelecido entre parlamentar e lideranas locais. O fato de estarem fundados em torno de demandas concretas e no na base de princpios polticos, como ressalta Leal (1975) ao
17 O cultivo de boas relaes com os notveis locais, como caminho para ascenso poltica ressaltado, entre outros, por Finley (1985) e Weber (1982). Para o caso do Brasil ver, entre outros, Graham (1997) e Leal (1975), respectivamente, para o Imprio e a Primeira Repblica. Como sugere o primeiro ao discutir o significado das eleies, a medida de um homem dependia do tamanho de seu grupo de seguidores (Graham, 1997, p. 112). 18 A concesso de apoio poltico em funo da obteno de recursos ou apoios (polticos e financeiros) futuros parecem estar de acordo com princpios ticos que regulam a relao entre polticos situados nas instncias municipais e nacionais. Julgamentos negativos so dirigidos, no entanto, para as prticas de compra de voto, ou, para ser mais preciso, a obteno de apoio poltico de vereadores e prefeitos atravs de pagamentos pecunirios.
199
discutir o compromisso coronelista, torna esses vnculos frgeis e sujeito s oscilaes em torno da capacidade de prefeitos e parlamentares atenderem aos interesses mtuos19. Se a obteno de recursos contribui para a consolidao dos laos, promessas que no se concretizam ou a incapacidade dos polticos para obter os recursos podem levar sua dissoluo. Isto faz com que estes laos precisem ser continuamente renovados. A natureza destas relaes, que parecem se manter numa espcie de equilbrio instvel e, portanto, sujeita a rupturas eventuais, associada ao fenmeno do governismo (Leal, 1975), ajuda a entender ainda a mobilidade dos polticos pelas faces e partidos, isto , o que de modo geral tem sido discutido como o problema da fidelidade partidria. nesse contexto de dvidas e crditos pessoais que se inscreve a relao dos parlamentares com as lideranas polticas locais. E, ao contrrio do que ocorre com as questes legislativas, parlamentares e seus assessores crem que este trabalho em torno dos pedidos que traz votos. Se efetivamente esse trabalho o responsvel pela eleio ou no dos candidatos esta parece ser uma questo menor diante da crena de que isso efetivamente o que ocorre e das prticas que essa crena desencadeia.
A interdependncia entre parlamentares e governo

As expectativas existentes em relao aos parlamentares como uma espcie de mediador dos interesses estaduais e municipais junto ao governo faz com que estes concentrem uma parte significativa de sua atuao nos rgos executivos. A interveno nos rgos fundamental para que os favores sejam atendidos e os recursos pblicos liberados. Isto feito, por um lado, atravs do servio designado como acompanhamento de processos, tambm realizado pelos escritrios de consultoria e empresas privadas, que visa garantir o trmite dos processos e sua adequao s exigncias oficiais, e, por outro, dos pedidos polticos dos parlamentares. A realizao destes pedidos considerada por parlamentares e autoridades
19
A fragilidade dos interesses puramente materiais como fundamento para a dominao destacado por M. Weber ao discutir o tipo de dominao. Referindo-se natureza dos motivos (costume, afetivos, materiais, ideais, etc.) que define o tipo de dominao, este autor observa que, motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vnculo entre el imperante y su cuadro implican aqu, como en todas partes, una relacin relativamente frgil (1984, p. 170).
200
governamentais como uma prtica rotineira e geral20. Faz parte do que experimentam como a luta pela transferncia de recursos federais. Dispostos a obter os recursos, os parlamentares recorrem a todos aqueles (autoridades, polticos e funcionrios) que em funo de suas posies institucionais, vnculos sociais e prestgio podem de algum modo contribuir para que isso se realize. A presena de parlamentares, prefeitos e lideranas polticas nos rgos ministeriais descrita por tcnicos e funcionrios destes rgos como voltada para a busca de informaes e o exerccio de presses que assegurem o atendimento de seus pleitos. As reas dos rgos mais procuradas so aquelas responsveis pela anlise dos processos. O contato do parlamentar com o tcnico segue um certo padro. Procura-se, por um lado, sensibilizar o interlocutor em relao s dificuldades por que passa o municpio ou a populao a ser beneficiada pelo projeto e, por outro, destacar a necessidade e importncia que possui o projeto para o pblico a ser atendido. A questo do acesso s instituies e pessoas como fonte de poder social abordada pela literatura voltada para a discusso das intermediaes e mediaes sociais21. Este acesso sustentado por propriedades sociais distintas como status, poder econmico e poltico, domnio da escrita e de regras de conduta e contatos com pessoas que desempenham funes em rgos pblicos ou instituies privadas qualifica socialmente certas pessoas para o exerccio da mediao. Quando se reflete sobre a relao que mantm as pessoas com o poder pblico, o acesso s autoridades e funcionrios um elemento que diferencia o cidado comum do parlamentar. Notadamente quando se trata dos rgos ministeriais, o acesso aos ministros algo quase impossvel para os primeiros e mesmo para pessoas que desempenham funes pblicas, como os prefeitos. Esta dificuldade amenizada, contudo, se o contato mediado pelo parlamentar. Como observa um deputado (PFL-PE): A diferena mais no acesso, quer
20 O encaminhamento de pedidos aos rgos ministeriais uma funo historicamente associada ao desempenho do cargo. Analisando as correspondncias recebidas por membros dos Gabinetes onde constam solicitaes de nomeaes, R. Graham para ficarmos apenas em um exemplo- observa que os mais freqentes autores desses pedidos eram deputados e senadores que escreviam a membros de Gabinete em favor de terceiros. Escrever tais cartas era uma das principais atividades de um deputado (1997, p. 272). 21 Ver, entre outros, Silverman (1977) e Boissevain (1966).
201
dizer, o cara quer falar com o ministro, ele no consegue, se ele for com o parlamentar, ele consegue. [...] Normalmente ele consegue colocar o pleito dele, a se consegue tem uma chance de resolver, mas se voc no consegue no tem chance nenhuma. Se o pedido pessoal ao ministro o que aumenta efetivamente as chances de um pleito ser atendido, isto acaba valorizando as mediaes que so realizadas para que o contato seja estabelecido. Logo, nessa possibilidade de fazer com que os pleitos recebam um tratamento prioritrio nos rgos ministeriais que reside, ao menos em parte, a fora social do parlamentar junto sua rede poltica. O efeito do pedido de um parlamentar que varia em funo de aspectos como o prestgio de quem pede, sua relao com o ministro e o poder de retaliao sobre o rgo sobre o trmite de um processo ou a liberao de recursos reside na possibilidade de fazer com que estes sejam, em termos nativos, agilizados e priorizados na burocracia governamental. Estes aspectos (agilizao e priorizao) so considerados como a parte poltica do processo. Como sugeriu o ento coordenador geral de um rgo ministerial, chamando ateno para o que se concebe como o exerccio da poltica no cotidiano da administrao pblica, isto poltica. Essa atuao dos deputados e senadores reforada pelos prprios rgos ministeriais na medida em que reconhecem, em parte devido aos seus prprios interesses, que os mesmos devem ser ouvidos. Se o controle do governo sobre a execuo oramentria define parte de seu poder em relao aos parlamentares, o posicionamento de deputados e senadores nas diversas instncias do Congresso atribui a este um poder relativo sobre o governo. A negociao envolvendo os interesses de parlamentares e Executivo vista, tanto por pessoas posicionadas nos rgos ministeriais quanto do Legislativo, como uma troca percebida como poltica e que se sustenta na interdependncia institucional dos poderes. Apenas uma parcela dos pedidos encaminhados aos ministrios so atendidos. A prioridade concedida ao atendimento dos pleitos dos deputados e senadores governistas um princpio de atuao que o governo procura, nem sempre com sucesso, por em prtica. Isto o que informa, por exemplo, um deputado (PFL-PE): Teoricamente para ser o seguinte: os partidos que apiam o governo, eles deveriam ter mais facilidade em resolver as coisas. Esse princpio de atuao do Poder Executivo e o efeito que isso produz em termos de configurao poltica, ou seja, a apro-
202
ximao das lideranas polticas dos partidos ou grupos que tm o controle do Poder Executivo, um fenmeno descrito por autores que analisaram a histria poltica do Brasil. Referindo-se s relaes entre os chefes polticos municipais e o governo estadual durante a Primeira Repblica, Leal (1975) designou como governismo o movimento das lideranas polticas municipais no sentido de apoio situao estadual. Assim como as nomeaes para os cargos pblicos, a liberao de recursos federais segundo o critrio de apoio ao governo, constitui um benefcio do qual desfrutam aqueles que o integram ou lhe concedem o seu apoio. A aplicao desse critrio funciona como instrumento poltico de construo de maioria governamental (Ames, 1995). Para que o apoio seja assegurado e se tenha um controle sobre o mesmo, o Poder Executivo mantm um sistema de informaes sobre a atuao dos parlamentares (votao, discursos, etc.) que opera como um instrumento de governo. Alm das medidas rotineiras de fiscalizao da administrao pblica, os ministros dispem de relatrios atualizados a respeito do posicionamento dos parlamentares em relao ao governo. A institucionalizao desse controle dos pedidos foi descrito por um ex-assistente-executivo do Ministro de Assuntos Polticos da Presidncia nos seguintes termos: Notamos a ausncia de um mecanismo institucional capaz de controlar as demandas parlamentares [...]. No comeo no era raro ver vrios parlamentares cticos com o Governo, reivindicando benefcios em diferentes reparties e ministrios de modo a atender seus eleitores. Decidimos ento controlar esses pedidos e o seu atendimento [...]. Com este sistema temos uma fotografia perfeita do que os parlamentares pediram e em que medida o executivo os atendeu (jornal O Globo, 30/4/00, p. 4). Estas so informaes que permitem que os ministros e suas assessorias elaborem um mapa do comportamento dos parlamentares em termos de apoio s iniciativas do governo e dos ministrios22. Mais do que uma medida de controle administrativo, estes relatrios consistem em um instrumento tido como poltico e podem ser interpretados como uma tentativa de racionalizao de prticas tidas comumente como clientelistas.
22 Essa preocupao com o conhecimento do posicionamento dos parlamentares pode ser uma das razes que levaram violao do painel de votao do Senado Federal no caso da cassao do mandato do senador Luis Estevo.
203
Em vista disso, pode-se afirmar que a prtica de atendimento dos pleitos por parte dos parlamentares, por um lado, e a aproximao destes ltimos do governo, por outro, isto , o que tem sido descrito em termos, respectivamente, de clientelismo e governismo, so fenmenos sociais que se articulam e se fomentam mutuamente. Quando se volta a ateno para a questo do acesso ao governo, percebe-se que os vnculos partidrios, as relaes de amizade, os compromissos polticos e o prestgio dos parlamentares so, entre outros, alguns dos fatores que intervm na priorizao do atendimento dos pleitos. Estes so elementos que definem, por exemplo, as chances maiores ou menores dos parlamentares de terem seus pedidos atendidos. Por efeito, as aes dos parlamentares e seus resultados no sero idnticos no conjunto dos rgos ministeriais23.
Representao poltica e interdependncia entre o local e o nacional

Ao centrar a anlise nas relaes de interdependncia entre prefeitos, parlamentares, autoridades governamentais e agentes privados procurei repensar particularmente a separao freqentemente estabelecida entre os distintos planos de autoridade poltica (local, estadual e nacional), isto , a idia de que aquilo que tido como a poltica local e nacional constituem domnios autnomos e explicveis em si mesmo. A articulao desses planos evidencia-se, por exemplo, no fato da definio de questes nacionais (como o valor do salrio mnimo e mudanas constitucionais) depender de negociaes que envolvem interesses locais dos parlamentares, na constatao de que prticas corruptas envolvem a atuao de polticos, autoridades e empresas que agem simultaneamente em instncias municipais e nacionais da administrao pblica e na referncia a concepes comuns sobre a representao poltica por polticos situados nas distintas instncias de autoridade poltica.
Quanto a esse aspecto, observe-se o comentrio de um ex-assessor de um ministro: Depende [o resultado dos pedidos] do prestgio que o parlamentar tenha junto ao Ministro. So relaes diferentes que cada um mantm com determinados Ministros. Por exemplo, vamos supor que o meu atual chefe tenha mais contato com o Ministro do Planejamento, ento, ele tem mais facilidade de liberar l, ao passo que em outro Ministrio, apesar de ter mais recursos, o atual Ministro seja um inimigo poltico ou coisa do tipo. Ento, [o resultado] no homogneo.
23
204
Fator essencial para o estabelecimento e manuteno das relaes entre esses polticos o fato de suas relaes serem concebidas em termos de reciprocidade. A troca de favores, servios e os esforos efetuados para a obteno de recursos federais algo que no escapa s anlises sobre a poltica no Brasil (Graham, 1997; Leal, 1975; Palmeira, 2000). Ressalte-se, no entanto, que se esses elementos so destacados quando se analisa a poltica local, eles no tm sido incorporados s anlises efetuadas sobre a grande poltica e as relaes estabelecidas entre os polticos situados nas diferentes instncias. Dito de outro modo, os favores, servios e as relaes nas quais eles se sustentam e so constitudos, no so tratados como elementos significativos da poltica realizada a partir das instituies nacionais. Todavia, o lugar dos compromissos criados e mantidos atravs das trocas de favores, servios, apoio poltico e recursos nas instituies e nas prticas implementadas por polticos que desempenham funes nacionais pode ser percebido quando se tem em mente as medidas e decises administrativas e governamentais que assentam nessas trocas, como as votaes no Congresso e a definio da aplicao dos recursos federais. O exame do conjunto de relaes e prticas produzidas a partir da atuao dos polticos no sentido de obterem recursos para as localidades a que esto vinculados politicamente faz emergir uma concepo especfica da representao poltica que se destaca pelo fato de estar assentada em laos de dominao pessoal e se centrar em idias como a necessidade de se obter benefcios (especialmente verbas) para as localidades que representam e encaminhar os interesses dos membros de sua rede poltica junto aos rgos governamentais. Ressalte-se que para os parlamentares, lideranas polticas estaduais e municipais e autoridades administrativas e polticas no est em jogo no atendimento dos pleitos apenas a formao de clientelas eleitorais, como enfatiza a literatura sobre clientelismo poltico. Ao reduzir essas relaes questo da obteno do voto, a noo de clientelismo deixa de fora sobretudo a idia de que nessa forma de atuao dos polticos est em jogo uma concepo sobre o atuar poltico. Evidncia nesse sentido a crena partilhada por diferentes agentes de que constitui um dever do parlamentar obter os recursos para as localidades que
205
representam24 . Trata-se de uma expectativa associada prpria atividade parlamentar, isto , relativa ao cargo e suas atribuies. Nesse sentido, a capacidade do parlamentar de assegurar esses recursos opera, inclusive, como um critrio de avaliao de sua eficcia e poder. Dito de outro modo, o poder do parlamentar estaria fundado no reconhecimento pelas lideranas e populao de sua capacidade e fora para atuar em um outro plano de relaes e assegurar certos benefcios e favores para as localidades e seus habitantes. Tem-se, por conseguinte, uma outra imagem dos deputados e senadores. Estes no surgem somente como porta-vozes de diferentes pontos de vista e interesses presentes na sociedade, elaboradores de leis ou fiscalizadores do Poder Executivo, mas tambm como mediadores de demandas locais e interesses relacionados s suas redes polticas. Esta forma de atuao de deputados e senadores aponta, desse modo, para uma das possibilidades histrico-culturais25 de como a instituio da representao poltica se realiza em termos prticos. Uma mudana nestas condutas, por conseguinte, pressupe mudanas nas condies sociais que do vida a essas prticas e concepes. No contexto destas relaes e concepes, a liberao de recursos federais pode, enfim, ser interpretada como uma espcie de necessidade estrutural que, no entanto, apresentada pelos polticos como uma virtude.
24
Nesse sentido, observe-se o depoimento do deputado Paulo Bernardo (PT-PR): A presso em cima dos parlamentares para conseguir recursos no oramento existe [...]. Isso existe. Parlamentar que no consegue se articular aqui para conseguir alguma coisa, ele praticamente no existe, porque do ponto de vista l das parquias, vamos chamar assim, ele no est fazendo nada (apud Novaes, 1994, p. 103). 25 Referindo-se ao Brasil e s eleies no do sculo XIX, R. Graham aponta para a questo da introduo do sistema representativo no Brasil ao observar, por exemplo, que o governo representativo no era uma herana dos tempos coloniais, mas uma extica ideologia importada; e os princpios democrticos no se ajustavam estratificada sociedade brasileira, [...] (1997, p. 105). Baseado em dados recentes sobre como o voto percebido por populaes rurais, M. Palmeira observa chamando ateno para o modo como este objeto de uma apropriao histrico-cultural particular que nessas circunstncias o voto tem o significado de uma adeso. Assim, para o eleitor, o que est em pauta em uma eleio no escolher representantes, mas situar-se de um lado da sociedade (1992, p. 27).
206
Referncias
AMES, Barry. Electoral rules, constituency pressures and pork-barrel: bases for voting in the brazilian congress. The Journal of Politics, v. 57, n. 2, p. 324-343, 1995. BANCK, Geert A. Clientelism and Brazilian political process: production and consumption of a problematic concept. In: NAS, Peter J. M.; SILVA, P. (Ed.). Modernization, Leadership, and Participation. Leiden: Leiden University Press, 1999. p.103-124. BAILEY, F. G. Gifts and Poison: The politics of reputation. Oxford: Basil Blackwell, 1971. BEZERRA, Marcos O. Corrupo: um estudo sobre poder pblico e relaes pessoais no Brasil. Rio de Janeiro: ANPOCS/Relume-Dumar, 1995. ______. Em nome das bases: poltica, favor e dependncia pessoal. Rio de Janeiro: NUAP/Relume-Dumar, 1999. ______. Limites entre corrupo e poltica. In: Democracia Viva, n. 9, p. 46-53, nov. 2000/fev. 2001. BOISSEVAIN, Jeremy. Patronage in Sicily. In: MAN, 1, n. 1, p. 18-33, 1966. BOURDIEU, Pierre. Esprito de Estado: gnese e estrutura do campo burocrtico. In: RAZES prticas: sobre a teoria da ao. Campinas: Papirus, 1996. p. 91-124. CARVALHO, Jos M. Mandonismo, coronelismo, clientelismo: uma discusso conceitual. Dados, v. 40, n. 2, p. 229-250, 1997. DA MATTA, Roberto. Carnavais, malandros e heris. Rio de Janeiro: Zahar, 1983. FINLEY, M. I. A poltica no mundo antigo. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. GELLNER, E.; WATERBURY (Ed.). Patrons and clients in mediterranean societies. London: Duckworth, 1977. GRAHAM, Richard. Clientelismo e poltica no Brasil do sculo XIX. Rio de Janeiro: UFRJ, 1997. LEAL, Victor N. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-Omega, 1975.
207
MNY, Yves. La corruption de la Rpublique. Paris: Fayard, 1992. NOVAES, Carlos A. M. Dinmica institucional da representao: Individualizao e partidos na Cmara dos Deputados. Novos Estudos do Cebrap, n. 38, p. 99-147, 1994. PALMEIRA, Moacir. Voto: racionalidade ou significado. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 20, n. 7, p. 26-30, 1992. ______. Eleio municipal, poltica e cidadania. In: Tempo e Presena, 310, maio/jun. 2000. PALMEIRA, M.; HEREDIA, B. Le temps de la politique. tudes Rurales, n. 131-132, p. 73-87, 1993. RONIGER, L.; GNES-AYATA, A. Democracy, clientelism, and Civil Society. Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1994. SCHMIDT, S. W. et al. (Ed.). Friends, followers, and factions. Berkeley: University of California Press, 1977. SILVERMAN, Sydel F. Patronage and community-nation relationships in Central Italy. In: SCHMIDT, S. W. et al. (Ed.). Friends, followers, and factions. Berkeley: University of California Press, 1977. p. 293-304. STRICKON, A.; GREENFIELD, S. Structure and Process in Latin America: Patronage, Clientage and Power Systems. Albuquerque: University of New Mexico Press, 1972. VEYNE, P. Le pain et le cirque: sociologie historique dun pluralisme politique. Paris: Seuil, 1976. WEBER, Max. A poltica como vocao. In: GERTH, H.; MILLS, W. (Org.). Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982. p. 97-153. ______. Economia y Sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1984.

BEZERRA, Políticos, Representação Política e Recursos Públicos

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

BEZERRA, Políticos, Representação Política e Recursos Públicos

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

POLTICOS, REPRESENTAO POLTICA E RECURSOS PBLICOS

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Os interesses locais na elaborao do oramento da Unio

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

A interdependncia entre parlamentares e lideranas polticas locais

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

A interdependncia entre parlamentares e governo

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Representao poltica e interdependncia entre o local e o nacional

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Marcos OtvioF. Ferretti Srgio Bezerra

Polticos, representao e resistncia cultural Sincretismo afro-brasileiro poltica e recursos pblicos

Das könnte Ihnen auch gefallen