Exp: 04-003648-0007-CO Res: 2004-06742 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

San Jos, a las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del veintitrs de junio del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por Egrico Jimnez Durn, portador de la cdula de identidad nmero 2-194-300 y Hubert Gerardo Valverde Mora, portador de la cdula de identidad nmero 1-452-796, a favor de ellos mismos, contra el Concejo Municipal de San Jos. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretara de la Sala a las 12:34 hrs. del 22 de abril de 2004 (folio 1), los accionantes interponen recurso de amparo contra el Concejo Municipal de San Jos. Manifiestan que el 16 de febrero de 2003 presentaron ante la autoridad recurrida, un recurso de revisin contra el acuerdo nmero 7, artculo III de la sesin ordinaria nmero 84 del 9 de diciembre de 2003. Acusan que pese al tiempo transcurrido, a la fecha de interposicin de este amparo, no haban obtenido respuesta, omisin que estiman infringe lo dispuesto en los artculos 27 y 41 de la Constitucin Poltica. Solicitan se les restituya en el pleno goce de sus derechos fundamentales conculcados. 2.- Marielos Barahona Melndez , en su condicin de Presidenta del Concejo Municipal del Cantn Central de San Jos (folio 21) inform : que el 09 de diciembre de 2003 los accionantes presentaron un recurso de revisin contra el acuerdo nmero 7, artculo III de la sesin ordinaria nmero 84; mismo que fue ledo en la sesin ordinaria nmero 96 del 2 de marzo de 2004, en la cual se acord trasladarlo a la Comisin de Asuntos Jurdicos. El 05 de marzo de 2004, la Comisin de Asuntos Jurdicos traslad el recurso de los accionantes a la Direccin de Asuntos Legales, para su correspondiente estudio. Los recurrentes impugnan un acuerdo de contenido reglamentario, el cual, de conformidad con lo establecido en el artculo 154 del Cdigo Municipal, no admite recurso alguno. El recurso de los administrados todava no ha sido resuelto, debido a que el Concejo Municipal se encuentra en proceso de cambio de Directorio Poltico. Solicita declarar sin lugar el recurso planteado. 3.- En la substanciacin del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando: I.- Hechos probados. De relevancia para la decisin de este asunto, se tienen por acreditados los siguientes hechos: debidamente

a) El 09 de diciembre de 2003 , los accionantes presentaron recurso de revisin, contra el acuerdo del Concejo Municipal nmero 7, artculo III, de la sesin ordinaria nmero 84, celebrada el 09 de diciembre de 2003, que aprob el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Mercado Mayoreo y a la fecha de interposicin del amparo, que ingres a la Sala el 22 de abril de 2004, aquella articulacin no haba sido resuelta. (folio 9). II.- Del procedimiento administrativo de impugnacin. En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnacin. El primero tiene como principal propsito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada en un sentido favorable o desfavorable, y el segundo est diseado para conocer de la impugnacin presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo fase recursiva. El procedimiento constitutivo puede ser, a

modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administracin Pblica o cualquier otro especial por razn de la materia, regulado en una ley especfica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, prrafo 2, de la Ley General de la Administracin Pblica y en los Decretos Ejecutivos nmeros 8979P del 28 de agosto y 9469P del 18 de diciembre, ambos de 1978. El procedimiento de impugnacin comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelacin y reposicin) y los extraordinarios (revisin). Para los procedimientos administrativos comunes ordinario, sumario y recursos, la Ley General de la Administracin Pblica establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pblica debe resolver, ya sea la peticin o el recurso oportunamente interpuesto. El artculo 261, prrafo 1, de la Ley General de la Administracin Pblica establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciacin; para la hiptesis del procedimiento sumario, el artculo 325 ibdem, dispone un plazo de un mes a partir de su inicio para su conclusin. Tratndose de las solicitudes de licencia en materia municipal, al tenor de lo dispuesto por el artculo 80 del Cdigo Municipal, la municipalidad deber resolver dentro de un plazo mximo de 30 das naturales. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnacin, al tenor de lo establecido en el artculo 156 prrafo 2 del Cdigo Municipal, los recursos que se presenten ante el Concejo deben ser conocidos en la sesin ordinaria siguiente a su presentacin. El artculo 35 del Cdigo Municipal establece que los Concejos deben efectuar, como mnimo, una sesin ordinaria semanal. En el caso de que el Concejo guarde silencio u omita pronunciarse sobre los recursos interpuestos, el prrafo 3 del artculo 156 del Cdigo Municipal prev la posibilidad de que el interesado acuda directamente a la Seccin Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, sin esperar a que el Concejo resuelva el recurso en sesiones siguientes. Tratndose de los recursos que emanan de los funcionarios que dependen del Alcalde, ante el silencio del Cdigo Municipal, debe acudirse a las disposiciones de Ley General de la Administracin Pblica, en punto al plazo que tienen las autoridades municipales para resolver los recursos. El numeral 261, prrafo 2, de la Ley General fija un plazo de un mes, para el dictado de la resolucin final y, en los dems casos, por disposicin del numeral 352 del mismo cuerpo normativo, la administracin municipal cuenta con 8 das para resolver los recursos de revocatoria y apelacin, pudiendo reservarse el conocimiento del recurso de revocatoria para el acto final, lo que deber as comunicarse a las partes. IV.- De la impugnacin de los acuerdos municipales . La posibilidad de revisin de los acuerdos municipales se encuentra establecida en el numeral 173 de la Constitucin Poltica que , en lo conducente, dispone: los acuerdos municipales podrn ser: 1. 2. objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado; recurridos por cualquier interesado...

La Carta Suprema ha dispuesto de manera clara que cualquier interesado puede impugnar un acuerdo municipal, trmino que a luz de lo dispuesto por el numeral 120 prrafo 1 de la Ley General de la Administracin Pblica, debe entenderse que admite la impugnacin de el acto administrativo que emana cualquier rgano de la municipalidad, sea este unipersonal o colegiado. Ahora bien, el Cdigo Municipal rompe el esquema del procedimiento administrativo recogido por el artculo 350 prrafo 1 de la Ley General de la Administracin Pblica, con una instancia nica de alzada, -cualquiera que sea la procedencia u origen del acto administrativo impugnada-, para establecer lo que se ha llamado una escalerilla de recursos, que toma en cuenta el rgano que emite el acto. El Ttulo VI del Cdigo Municipal titulado Recursos contra los Actos Municipales posee dos captulos: el primero est referido a los recursos procedentes contra aquellos actos administrativos adoptados por los funcionario que dependen directamente del Concejo y, el segundo, hace referencia a los actos emanados de los funcionarios que dependen del Alcalde. El artculo 153 y 156 prrafo 1, del Cdigo Municipal prev la posibilidad de que los muncipes combatan los actos administrativos desfavorables a travs de los recursos de revocatoria y de apelacin. Al tenor de lo establecido en el numeral 347 de la Ley General de la Administracin Pblica, es potestativo para el interesado usar ambos recursos (revocatoria con apelacin en subsidio) o solo uno de ellos (apelacin), de manera tal que si exige la primera opcin la apelacin se tramitar una vez declarada sin lugar el recurso de revocatoria (347 de la Ley General). La revocatoria se interpone ante el propio rgano que dict el acuerdo municipal desfavorable para el muncipe; la apelacin, por su parte, la conoce el superior en grado del rgano que dict el acuerdo municipal, ambas gestiones dentro del plazo de cinco das contado a partir de la notificacin del acuerdo. El recurso de revocatoria puede fundarse en motivos de legalidad, oportunidad, mrito o conveniencia y el de apelacin cabe, nicamente, por razones de ilegalidad. El recurso de apelacin, planteado contra el acuerdo del Concejo municipal le corresponde conocerlo, por jerarqua impropia bifsica, al Tribunal Contencioso Administrativo (artculos 156, prrafo 2, del Cdigo Municipal y 1, inciso b, de la Ley N. 7274 del 10 de diciembre de 1991 Ley de Creacin de la Seccin Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo-. En lo tocante al recurso extraordinario de revisin ste puede ser interno o interno. El interno interpuesto por los Concejales- regulado en el numeral 153 del Cdigo Municipal y el externo previsto en los numerales 163 y 157 del Cdigo Municipal, segn el acto impugnado emane del Concejo municipal o otros funcionarios municipales. La Sala debe sealar que,

ste recurso extraordinario de revisin municipal, tiene particularidades que lo distancian del recurso de revisin previsto en la Ley General de la Administracin Pblica, convirtindose ms bien en un procedimiento de nulidad sobre un acuerdo municipal ya firme. V.- Fase de impugnacin ante el Concejo Municipal. Por disposicin del artculo 52, prrafo 2 del Cdigo Municipal, dependen directamente del Concejo Municipal el Secretario Municipal, el Auditor o Contador. El artculo 161 del Cdigo Municipal establece que contra las resoluciones administrativas tomadas por esos funcionarios caben los recursos de revocatoria ante el mismo funcionario, y la apelacin en subsidio ante el Concejo, dentro del plazo de cinco das. El prrafo final de ese numeral establece que, la interposicin exclusiva de la apelacin no impide al funcionario municipal revocar su decisin por las motivos contenidos en el recurso de alzada. Contra lo que resuelva el Concejo, al conocer del recurso de apelacin cabrn, a su vez, los recursos de revocatoria ante ese rgano colegiado y el de apelacin ante la Seccin Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo. Esta apelacin puede intentarse cuando han transcurrido ocho das desde la sesin en que debi haberse conocido la revocatoria. El Tribunal Contencioso Administrativo agota la va administrativa. En todo caso, debe advertirse que en materia municipal, en tanto el artculo 173 Constitucional establece que los interesados podrn recurrir los acuerdos municipales, es posible interpretar que el agotamiento de la va administrativa es facultativo, de manera tal que el muncipe podra acudir directamente ante la jurisdiccin contencioso -administrativo, sin hacer uso del procedimiento de impugnativo. En relacin con el recurso de revisin contra los actos que emanan del concejo, el Cdigo Municipal exige, para la admisin del recurso artculo 157-, que no se haya establecido el recurso de apelacin ante el Tribunal Contencioso Administrativo contra aqul acuerdo; que no hayan transcurrido diez aos desde que se dict el acto, y que el mismo se mantenga al momento de la interposicin del recurso- produciendo efectos jurdicos. Al tratarse de un procedimiento de nulidad contra un acto firme de ese rgano colegiado, el recurso slo ser acogido si se existen motivos que produzcan una nulidad absoluta del acto. VI.- Fase de impugnacin de los actos administrativos de los funcionarios que no dependen del Concejo Municipal. No dependen directamente del Concejo Municipal los jefes de los diversos departamentos u oficinas que integran la organizacin respetiva Municipal. Por disposicin del artculo 162 del Cdigo Municipal, las decisiones administrativas de los funcionarios que no dependen del Concejo tendrn los recursos de revocatoria ante el funcionario y de apelacin en subsidio ante el Alcalde, dentro del quinto da. La interposicin de los recursos suspender la ejecucin del acto impugnado, con lo que se rompe con la regla contenida en la Ley General, en punto a la no suspensin del acto por la formulacin de recursos. En materia municipal, la suspensin de la ejecucin opera de manera automtica con solo la interposicin del recurso. Contra lo que resuelva el Alcalde caben, adems, los recursos de revocatoria y apelacin ante el Concejo y contra lo que este rgano colegiado decida, caben los recursos de revocatoria ante el mismo rgano y de apelacin -Tribunal Contencioso Administrativo-. En punto al recurso extraordinario de revisin contra los actos que no emanan del concejo debe sealarse que ste recurso que se formula ante el Concejo- es admisible contra el acto que emana del Alcalde u otro funcionario dependiente de aqul, siempre y cuando no se trate de la materia laboral. Exige el Cdigo Municipal, para la admisin del recurso artculo 163-, que no se hayan establecido oportunamente lo recursos ordinarios contra aqul acuerdo v gr. revocatoria y apelacin-, es decir, que el muncipe se hubiere conformado con lo resuelto y no hubiere interpuesto ninguna articulacin . Adicionalmente, se exige que no hayan transcurrido cinco aos desde que se dict el acto impugnado . Otro requisito consiste en que el acto impugnado se mantenga, al momento de la interposicin del recurso de revisin-, produciendo efectos jurdicos. El recurso slo ser acogido, por el fondo, si se encuentran motivos que produzcan una nulidad absoluta del acto. VII.- De los plazos legales para resolver los recursos. La Administracin, a la luz del artculo 41 constitucional, tiene la obligacin de garantizarle a la ciudadana el cumplimiento de la justicia pronta y cumplida, sin denegacin, lo que implica, en el mbito de la justicia administrativa, su obligacin de decidir, con diligencia y celeridad, los reclamos planteados por los administrados, de tal manera que su resolucin sea congruente con los extremos alegados, as como de comunicarles a los interesados lo dispuesto, todo ello dentro de un plazo razonable. En este sentido, el carcter razonable de la duracin de la actividad administrativa se determina casusticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad tcnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectacin a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalizacin de los plazos, sino ms bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administracin, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solucin de algn tipo de gestin administrativa. Tratndose de materia municipal, al tenor de lo establecido en el artculo 156 prrafo 2 del Cdigo Municipal, los recursos que se presenten ante el Concejo deben ser conocidos en la sesin ordinaria siguiente a su presentacin. El artculo 35 del Cdigo Municipal establece que los Concejos deben efectuar, como mnimo, una sesin ordinaria semanal. En el caso de que el Concejo guarde silencio u omita pronunciarse sobre los recursos interpuestos, el prrafo 3 del artculo 156 del Cdigo Municipal prev una suerte de apelacin per saltum, que permite al interesado acudir directamente a la Seccin Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, sin esperar a que el Concejo resuelva el recurso en sesiones siguientes. Esta apelacin puede intentarse cuando han transcurrido ocho das desde la sesin en que debi haberse conocido la revocatoria. Tratndose de los recursos que emanan de los

funcionarios que dependen del Alcalde, ante el silencio del Cdigo Municipal, debe acudirse a las disposiciones de la Ley General de la Administracin Pblica. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnacin, el numeral 261, prrafo 2, fija un plazo de un mes para que el funcionario resuelva, si se trata de la resolucin final y, en los dems casos, por disposicin del numeral 352 del mismo cuerpo normativo, la administracin municipal cuenta con 8 das para resolver los recursos de revocatoria y apelacin, pudiendo reservarse el conocimiento del recurso de revocatoria para el acto final, lo que deber as comunicarse a las partes. Finalmente y en torno al recurso de revisin municipal, el Cdigo guarda silencio en torno a los plazos para resolverlo, razn por la cual debe acudirse a las disposiciones de la Ley General de la Administracin Pblica que, en punto al recurso de revisin. Establece el artculo 355 de la Ley General de la Administracin Pblica que se aplicaran al recurso extraordinario de revisin en sede administrativa- las disposiciones relativas a los recursos ordinarios, en lo que fueren compatibles. El numeral 261.2 de la Ley General establece que para tramitar la fase de revisin contra un acto definitivo la Administracin contar con el trmino de un mes a partir de la presentacin del mismo, debiendo en el caso municipal resolverse lo pertinente, en la sesin del Concejo siguiente al vencimiento del referido plazo. Dispone el artculo 351 del mismo cuerpo normativo que, al decidirse el recurso se examinar, en primer trmino, su admisibilidad, consiguientemente, en los supuestos en que el recurso extraordinario de revisin sea inadmisible, el Concejo deber resolver lo pertinente, en la prxima sesin del mismo, a partir de la presentacin del recurso, lo que deber notificar al interesado. Cuando un rgano o ente pblico se excede en estos plazos o no responde las gestiones de los administrados dentro de los plazos legales establecidos, sin que exista para ello una justificacin objetiva y razonable debidamente acreditada por el ente accionado, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artculo 41 de la Constitucin Poltica. VIII.- De la inactividad del Concejo Municipal en el caso concreto. En el subjudice, los amparados presentaron recurso extraordinario de revisin contra el acuerdo municipal nmero 7 que aprob el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Mercado de Mayoreo. Por acuerdo adoptado en sesin ordinaria nmero 96 del 2 de marzo de 2004, el Concejo dispuso trasladar aquella articulacin a la Comisin de Asuntos Jurdicos para su correspondiente estudio y, a la fecha de interposicin del amparo, aquella articulacin an no ha sido resuelta, permaneciendo en la referida comisin, lo que resulta inadmisible para la Sala, en tanto, al tenor de lo establecido en las disposiciones citadas en el considerando anterior, el Concejo Municipal cuenta aplicando el plazo genrico de los recursos, de plena aplicacin al recurso de revisin municipal- con el plazo de un mes para tramitarla, debiendo resolverlo, en los trminos del artculo 156 prrafo 2 del Cdigo Municipal, en la prxima sesin ordinaria siguiente a aquella en que se agot el plazo del mes supra indicado. En descargo, la autoridad accionada ha sealado a la Sala que al Concejo municipal no le ha sido posible resolver las articulaciones de los recurrentes; ello debido a que cambi el directorio y a que, hay una gran cantidad de trabajo pendiente. Adicionalmente se argumenta que, en el subjudice, los recurrentes presentan recurso de revisin contra una disposicin de carcter general y que por disposicin del numeral 154 inciso c) del Cdigo Municipal, esos acuerdos no tienen recurso de revocatoria ni de apelacin, por lo que tampoco es admisible la revisin. La Sala debe sealar, en relacin con los argumentos del ente accionado que, como lo ha sealado este tribunal en reiteradas ocasiones, el exceso de trabajo y la falta de recursos no constituyen un argumento vlido a la luz del Derecho de la Constitucin, para lesionar derechos fundamentales. En lo que atae a la alegada inadmisibilidad del recurso extraordinario de revisin contra una disposicin reglamentaria dictada por el Concejo Municipal Artculo 154 . inciso c) del Cdigo Municipal-, la Sala debe hacer el anlisis que seala el recurrido, en tanto el plazo para resolver vara, segn se trate de la fase de admisibilidad o del dictado de la resolucin de fondo en un recurso extraordinario de sta naturaleza. En primer trmino, la Sala advierte que, la adopcin de una disposicin de carcter general reglamento- por parte del Concejo municipal carece, tal y como lo alega la autoridad accionada, de los recursos ordinarios de revocatoria y apelacin Art. 154.c) del C.M.- . Por otra parte, es requisito de admisibilidad del recurso de revisin, que el acto emanado del concejo tenga recurso de apelacin ante el Contencioso administrativo el que se encuentra vedado entratndose de disposiciones reglamentarias. Al alegar la autoridad accionada que podra estarse ante un supuesto de inadmisibilidad de la referida articulacin, la Sala debe sealar que, ante sta eventualidad no se aplicara el plazo de un mes supra indicado para tramitar la fase de revisin o nulidad en trminos del Derecho Municipal-, sino la disposicin general sobre el anlisis de los recursos art. 351 LGAP- que obliga, en primer trmino, al anlisis de admisibilidad de la articulacin, fase que debe concretar el Concejo Municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 156 prrafo 2 del Cdigo Municipal, en la prxima sesin ordinaria. Corolario de lo expuesto, se ordena al Concejo Municipal accionado pronunciarse, en la prxima sesin ordinaria del Concejo, sobre la admisibilidad del recurso de revisin interpuesto por los amparados en fecha 9 de diciembre de 2003 . Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Marielos Barahona Melndez, en su condicin de Presidenta del Concejo Municipal del Cantn Central de San Jos, o a quien en su lugar ejerza el cargo, resolver el recurso presentado por los accionantes el 9 de diciembre de 2003, en la prxima sesin ordinaria de ese rgano, contada a partir de la notificacin de esta resolucin, bajo apercibimiento que, con base en lo establecido en el artculo 71 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, se impondr prisin de tres meses a dos aos, o de veinte a sesenta das multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no est ms gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de San Jos al pago de las costas, daos y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarn en ejecucin de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifquese esta resolucin a Marielos Barahona Melndez, en su condicin de Presidenta del Concejo Municipal del Cantn Central de San Jos, o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal.-

Carlos M. Arguedas R. Presidente

Ana Virginia Calzada M.

Adrin Vargas B.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Teresita Rodrguez A.

Alejandro Batalla B.