Acerca de la gestin de la proximidad

Andrea C. Catenazzi y Natalia Da Representacao

En Manual de Gestin de la Poltica Social. Magdalena Chiara y Mara Mercedes Di Virgilio (organizadoras). Instituto del Conurbano. Universidad Nacional de General Sarmiento. (en prensa)

1. Introduccin
Durante los ltimos aos, el territorio ha vuelto a la escena de los procesos de desarrollo desde una doble tendencia. Por un lado, aparece asociado a lo municipal, al desarrollo local y es el referente obligado de las polticas de descentralizacin. Al mismo tiempo, la intensificacin de las relaciones y la interdependencia entre los lugares como parte de los procesos de globalizacin plantean el fin de los territorios por la influencia de las redes globales. Estas reflexiones ponen en evidencia, con diversos acentos, nuevos mecanismos de definicin territorial que expresan la necesidad de repensar los esquemas de interpretacin, colocando al territorio como un componente clave de los procesos de cambio en las polticas pblicas.

Desde esta perspectiva, el captulo se interroga sobre la naturaleza y el tipo de relaciones entre territorio y poltica. El propsito es dar cuenta de una doble mirada, desde lo que el territorio despliega en las acciones y durante las acciones, y al territorio como expresin de un conjunto de relaciones donde se manifiesta el poder. Esta problemtica es el corolario de cuestiones que fueron tratndose en estudios anteriores1. El enfoque parte de una insatisfaccin bsica, tanto respecto de los estudios de polticas pblicas que consideran al espacio como reflejo o soporte de las relaciones sociales, como respecto de

Se hace referencia en particular a los proyectos de Investigacin: Territorialidad y accin

pblica en la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA); Universalidad y privatizacin: las redes de agua en la RMBA, desarrollados en el Instituto del Conurbano de la UNGS.

aquellos que explican la configuracin del espacio desde un nivel fsico. Las premisas que suponen estos estudios plantean relaciones entre espacio fsico y social, demasiado simples a los efectos de capturar la variedad de movimientos implicados en la construccin del territorio.

Ante una presencia dbil o imprecisa de la dimensin espacial al momento identificar las cuestiones objeto de las polticas pblicas, el trabajo intenta aportar a la produccin de instrumentos analticos y operativos que permitan incorporar esta dimensin al momento de intervenir en problemas sociales. Para ello, hemos desarrollado tres pasos. En primer lugar, una definicin de territorio como red o rea delimitada, intentando identificar la contribucin que tales categoras pueden proporcionar al diseo de las polticas sociales. En segundo trmino, se examinan una serie de programas sociales a la luz de estos conceptos y sus articulaciones, en particular respecto de la focalizacin territorial y la escala de las intervenciones. Finalmente, revisar la nocin de territorio supone plantear nuevas premisas para definir las polticas sociales y con ese sentido, se presentan algunas reflexiones para profundizar acerca de los alcances de una gestin de la proximidad y una poltica de escala.

2. Territorio: redes y fronteras

En este apartado se presenta un recorrido desde la geografa con el propsito de precisar la serie de nociones especficas que se consideran tiles para avanzar en una grilla de lectura del territorio en las polticas sociales. En

primer lugar, se centra en sus atributos y luego, en la caracterizacin de diferentes miradas sobre el territorio en la ciudad como claves de anlisis2.

2.1. Cmo pensar el territorio? Para definir el territorio, es necesario aproximarse desde la nocin de espacio. Varios autores plantean la dificultad de definir el espacio, porque tanto su uso metafrico o como categora filosfica habilitan diversos recorridos tericos. En
2

Para un mayor desarrollo ver Repensando la ciudad desde mltiples territorialidades en Territorialidad y Accin Pblica, Catenazzi, A. y otros (2007)

este trabajo, el concepto de espacio se funda alrededor de una premisa inicial: el espacio como componente multidimensional de la sociedad (Levy, J. y Loussault, M. 2003). La dimensin es considerada como una manera de recortar lo real, un recorte complejo que privilegia el cruce de puntos de vista parciales sobre un vasto conjunto de fenmenos, antes que la divisin en disciplinas fragmentadas. La aproximacin dimensional se reconoce como un punto de vista, a la fuerza parcial pero explcita. En ese sentido, cada dimensin atraviesa la sociedad y si bien, la relacin entre ellas no es jerrquica, ciertas dimensiones son ms significativas que otras segn la problemtica abordada. La afirmacin de una dimensin espacial tiene la funcin de refutar las teoras segn las cuales se pueden estudiar los problemas sociales por fuera del espacio y despus ver su inscripcin en l. Tambin oponerse al fetichismo de lo espacial que pretende explicar las configuraciones espaciales slo desde lo fsico.

Ahora bien, el espacio, tal como se define en este trabajo, remite a la materialidad pero tambin a lo simblico. Lo material es a la vez instituido e instituyente y constituye el rgimen de visibilidad, en el cual lo social se cristaliza. Lo simblico se expresa en las representaciones espaciales

(conocimientos, actitudes, valores, ideologas) que los individuos se dan del espacio, y que les permiten a la vez comprender, justificar sus posiciones y estrategias, y operar.

En este marco, una propiedad clave del espacio es la escala que seala el tamao como indicador de las transformaciones del espacio. Sin embargo, hablar de la escala es reconocer que otra cosa que el tamao cambia cuando cambia la escala. Smith, N. (1992) introduce la escala como nocin central de una teora de la espacializacin social con el propsito de entender, no slo la construccin de la escala en s misma, sino la manera en la que el significado se traduce entre las escalas. Desde esta perspectiva, la escala se define como un proceso activo frente la acrtica divisin de escalas que reitera el fetichismo del espacio. A modo de ejemplo: La privatizacin de los servicios urbanos fue un evento regional o nacional, local o metropolitano, o fue un evento internacional? Sera posible asumir que fueron todos, lo cual refuerza el

reconocimiento de la construccin de diferentes escalas y su relacin entre ellas. La propuesta de este trabajo es desentraar una cuestin particular

identificando las escalas pertinentes, ubicando en el centro del anlisis la relacin entre ellas. Un planteo en el que resulta clave determinar las diferencias y coincidencias entre los problemas y significados de las diferentes escalas de un mismo evento. Para avanzar en el anlisis de la dimensin espacial, una distincin til es precisar las nociones de espacio y territorio. Se define el territorio como una clase de espacio, es decir un espacio con determinados atributos que refieren fundamentalmente a la apropiacin y la auto referencia. Se trata entonces, de un conjunto de recursos materiales y simblicos capaces de estructurar las condiciones prcticas de la existencia de un individuo o de un colectivo social y de informar de vuelta a este individuo y a este colectivo sobre su propia identidad (Lvy, J. y Lussault, M., 2003). Trabajar con la nocin de territorio permite examinarlo como relaciones de poder, donde el territorio es un espacio apropiado y deviene central, tanto para intentar analizar el desarrollo de estrategias identitarias, como para comprender la articulacin de diferentes intereses respecto de una cuestin particular (Garca, P. 2000). En este marco, analizar la territorialidad de la accin pblica supone considerar la accin colectiva y territorializada de los actores3. Dematteis, G. y Governa, F. (2005) sealan que quienes usan el territorio y lo reproducen, contribuyen as a la construccin de una nueva territorialidad (en parte en los mismos lugares y en los mismos territorios en que se localiza y en parte no). Para los autores, la territorialidad es entendida como relacin

dinmica entre los componentes sociales (economa, cultura, instituciones, poderes) y aquello que de material e inmaterial es propio del territorio donde se habita, se vive, se produce. Raffestin, C. (1980), pone nfasis en la

Utilizamos el concepto de accin pblica para referirnos a una modalidad de intervencin

caracterizada por la coordinacin horizontal entre mltiples actores sociales pblicos y privados en un escenario de articulacin multiescalar y coordinacin vertical entre diferentes niveles de gobierno. A su vez, el nfasis en la participacin ciudadana como clave de interpretacin de esa modalidad de accin pblica no es ajeno a la bsqueda de nuevas formas de legitimacin y

singularidad y seala que cada territorialidad reviste una reproduccin especfica, la existencia por lo tanto, de una territorialidad opuesta a las otras. Di Mo, G. (2000) avanza poniendo de manifiesto la territorialidad como un instrumento de articulacin y de integracin de las diferentes escalas que forman los territorios y redes de pertenencia, alrededor de los cuales se inscriben las estrategias identitarias.

Una segunda distincin se encuentra en la configuracin del territorio, sta puede ser un rea continua (mtrica topogrfica) o una red (mtrica topolgica). Para quienes defienden una relacin muy fuerte entre territorio y apropiacin, el territorio es una entidad nica, estrictamente definida y delimitada por el control ejercido sobre el espacio. Por el contrario, si la

configuracin espacial adoptada depende de los recursos movilizados y de diferentes modalidades de control (material y simblico), el territorio puede ser tanto un rea contigua, como archipilagos o reticular.

Finalmente, la cuestin del tiempo y los sentidos de la urgencia4 completa la definicin de las territorialidades. Por un lado, al considerar la inercia de los fenmenos espaciales, y teniendo en cuenta que las transformaciones ms globales tardan en plasmarse en la instancia espacial o incluso, que alguna de ellas no necesitan realizar modificaciones espaciales para hacerse efectivas (Jaramillo y Cuervo, 1993). Di Mo, G. (2000) tambin seala la cuestin del tiempo largo al considerar la historia en materia de construccin simblica de los territorios. Frente a ello, los sentidos de la urgencia de quienes construyen el territorio completan las miradas sobre el territorio.

2.2. Redes y fronteras de la ciudad

democratizacin del poder poltico y social en contextos de sociedades no slo complejas sino altamente fragmentadas. Para un mayor desarrollo ver Territorialidad y Accin Pblica(2007).
4

Segn Pressman y Wildawsky, la deteccin del sentido de la urgencia que tienen los actores

respecto de una determinada cuestin es un paso clave en el anlisis de la complejidad de la accin conjunta. Citado en Aguilar Villanueva (1991), Estudio introductorio, p. 51.

Las polticas sociales urbanas retoman los desafos de la ciudad caracterizada por la densidad y diversidad de actividades y donde es posible identificar diferentes territorialidades. Se identifican tres planos espacio - temporales para comprender la ciudad y tiles para la intervencin: (a) los procesos de urbanizacin, (b) los territorios poltico institucionales, y (c) los territorios de la cotidianeidad.

(a) La ciudad y los procesos de urbanizacin Desde una mirada estructural de la ciudad, se identifican tres mecanismos (cualificacin, valorizacin y diferenciacin) que caracterizan su reproduccin social (Lombardo, J. 2003).

Los mecanismos de cualificacin del territorio se refieren a la extensin de las redes de infraestructuras y al transporte, tambin la calidad del espacio pblico, la vivienda, el suelo urbano y los equipamientos colectivos, en tanto componentes urbanos de la ciudad. La literatura referida a esta perspectiva de anlisis, desarrolla y especifica estos procesos con nociones tales como, pautas de urbanizacin, patrones de localizacin industrial, comercial, residencial, etc..

Ese proceso de cualificacin es acompaado por inversiones que articulan movimientos de valor en el territorio, es decir, la organizacin de una geografa de precios, y en consecuencia, reacomodamientos de la poblacin y apropiacin de los beneficios generados por estos movimientos (Lombardo, 2003). A modo de ejemplo, la extensin de las redes de agua tiene

consecuencias directas en el precio del suelo urbano y por consiguiente, en la distribucin espacial y en las condiciones materiales de vida de la poblacin. Las redes tcnicas configuran territorios funcionales que orientan y controlan los flujos que estructuran el espacio urbano y a la vez, las redes son organizadas por la dinmica urbana.

(b) La ciudad y los territorios poltico - jurisdiccionales Los territorios poltico jurisdiccionales se definen como aquella extensin que forma una circunscripcin poltica, o que pertenece a una jurisdiccin

(municipio, parroquia, provincia, regin, nacin, estado, etc.). En efecto, as lo plantea Escolar, M. (1997): el territorio del Estado cumple funciones administrativas, poltico electorales e identificatorias, en la medida que la comunidad nacional estatal -la ciudadana se configura paulatinamente en una segmentacin de base territorial, que se institucionaliza histricamente superponindose o negando otras identidades colectivas o redes de sociabilidad implantadas geogrficamente. Resulta necesario entonces

caracterizar a los sistemas de discriminacin geogrfica de colectivos discretos: territorios de representacin, en su doble sentido poltico e identificatorio. En este mismo sentido, no puede dejarse de lado el anlisis de la organizacin del gobierno y la administracin pblica en relacin a la discriminacin territorial de mbitos geogrficos para el ejercicio jurisdiccional de funciones y

competencias: territorios poltico administrativos.

Con respecto a esta ltima observacin, una consideracin particular requiere la cuestin metropolitana en tanto se enfrenta a los desafos de pertenecer a mltiples territorios poltico administrativos. Segn las diferentes

aproximaciones, la gestin metropolitana remite a la fragmentacin institucional de las ciudades o a un sistema poltico policntrico. El problema subyacente, tal es el caso de la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), es que la multijurisdiccionalidad implica que determinados problemas que se explican desde la urbanizacin, slo pueden ser encarados segmentadamente desde los territorios polticos administrativos, tanto desde la administracin municipal, o centralizadamente desde el nivel provincial o nacional.

En este contexto, si bien el municipio no es el nico actor de la poltica local, concentra en buena medida las contradicciones entre las lgicas funcionales, jurisdiccionales y de representacin del territorio. Los conflictos urbanos expresan el lugar de la construccin de un compromiso -tambin contradictorioentre los principios que organizan la mercantilizacin de la ciudad (accin subsidiaria del estado) y las exigencias de la reproduccin social a travs de una socializacin de las respuestas a las necesidades que esos principios generan (Petitet, S, 2001).

(c) La ciudad y los territorios de la cotidianeidad En este plano, se hace referencia al territorio de las relaciones cotidianas, de la reproduccin de la poblacin, donde se generan las condiciones materiales y sociales para la satisfaccin de las demandas particularmente centradas en los medios de consumo colectivo. El territorio se constituye en un componente de la identidad privilegiado y en consecuencia, pone en evidencia la necesidad de definir los espacios de accin al momento de analizar la demanda social, evitando la apelacin simple a cierta homogeneidad socio econmica del rea seleccionada, o al barrio. An as el barrio, no es un territorio fcil de definir. Perdias y Silva (1992)5 sealan la dificultad de caracterizarlo en relacin con el centro urbano ms amplio que lo contiene y tambin, en relacin con su organizacin interna. Los barrios son territorios fuertemente heterogneos, internamente diferenciados para sus habitantes como los del fondo y los de adelante.

En relacin a los tres planos presentados, se presenta la siguiente matriz que orientar el anlisis del siguiente apartado a partir de los ejemplos seleccionados.
Focalizacin territorial Redes Territorio de la urbanizacin 1 reas 1 3 Territorio poltico administrativo 1 2 4 Territorio de la cotidianeidad Escalas Redes 1 3 3 1 2 4 3 reas 1

REFERENCIAS 1. Subprograma Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios. Saneamiento de la Cuenca Reconquista 2. Programa Federal de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo 3. Plan Estratgico de Sunchales 4. Plan Familias por la Inclusin Social

Los autores mencionados presentan una bibliografa comentada sobre estudios de barrios en la Argentina y en su introduccin

sealan la escasa atencin recibida por la investigacin social y urbana, marcando a partir de los aos 80, un perodo donde hubo un significativo desarrollo de estudios sobre el mundo asociativo.

3. El territorio como articulador de demandas sociales

Articular los trminos de la ecuacin territorio y polticas sociales, supone trabajar con dos tipos de cuestiones: aquellos problemas sociales que tienen al territorio como objeto de disputa y los que, siendo su objeto la salud, la educacin, en tanto componente social tienen una dimensin espacial. En el primer grupo se sitan, las polticas urbanas, de vivienda, de tierras; en el segundo: polticas sociales que requieren de equipamientos (efectores) para implementarse. Ms recientemente, cuando la lucha contra la pobreza se

volvi una estrategia priorizada en la regin, las polticas territoriales fueron interpeladas para superar la pobreza.

En este contexto, en el presente trabajo se identifican dos instrumentos ampliamente utilizados para el diseo de polticas sociales que remiten al territorio: la focalizacin y la escala de las intervenciones. Los criterios de focalizacin (identificar con la mayor precisin posible a los beneficiarios) territorial estn fundamentados en un conjunto de caractersticas geogrficas atribuibles al fenmeno de la pobreza, la discusin de sus supuestos posee singular relevancia en trminos del debate sobre polticas pblicas. La escala de las intervenciones, generalmente asociada a la cobertura y volumen de los proyectos, presenta otras aristas si se considera que ms all del tamao otras cuestiones se ponen en juego cuando cambia la escala. A continuacin se intentar problematizar ambos mecanismos reflexionando sobre las

implicancias de considerar el territorio como reas contiguas o como red y la importancia de identificar escalas como un proceso activo. Una primera exploracin de los conceptos trabajados se desarrolla a continuacin, a travs de una breve presentacin de cuatro ejemplos de programas sociales implementados en la Argentina, dos de ellos se especifican tomando como referencia el rea Metropolitana de Buenos Aires, el tercero se implementa en los grandes aglomerados del territorio nacional, mientras que el ltimo precisa la articulacin local en una ciudad pampeana del noreste del pas. Los programas fueron seleccionados por la posibilidad de ilustrar

diferentes maneras de considerar el territorio. En este sentido, se presentan describiendo puntualmente el modo en que se ponen en juego diferentes maneras de combinar el alcance de la focalizacin territorial y los niveles mltiples de la escala de intervencin. En todos ellos, el gobierno local es un actor clave. Tal como plantean Gom y Blanco (2002), hoy la poltica local puede redefinirse en trminos del fortalecimiento poltico, la ampliacin de las agendas, la configuracin en red de estos espacios y el desarrollo de nuevos roles estratgicos.

SUBPROGRAMA

FEDERAL

DE

URBANIZACION

DE

VILLAS

ASENTAMIENTOS PRECARIOS SANEAMIENTO DE LA CUENCA RECONQUISTA6

Nombre del Programa 1. Subprograma Federal

Territorio focalizado villas y asentamientos

Escalas Multinivel: articulacin

Municipio San Fernando

El Subprograma Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios se inscribe en

el marco de los Programas Federales de Construccin y Mejoramientos de Viviendas cuyos Convenios Marco se celebraron los 21 y 29 de julio del 2004. Tiene como objetivo mejorar la inclusin social a travs de: * La construccin de viviendas es el sector que genera por unidad de inversin la mayor cantidad de empleos. * La adjudicacin en propiedad de una vivienda a familias pobres distribuye ingresos a partir del incremento del patrimonio familiar. * La superacin de una situacin habitacional desfavorable produce una mejora sustancial en la calidad de vida, que contribuye a la consolidacin de la familia beneficiando de ese modo la integracin social. A partir del 2005 se implementaron subprogramas orientados a complementar las acciones implementadas en los Programas Federales de Construccin y Mejoramiento de Viviendas: 1- Subprograma de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios y 2- Subprograma para el Mejoramiento del Hbitat Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias

de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios

precarios localizados en municipios del conurbano bonaerense de la cuenca Reconquista

entre Nacin, Provincia y Municipios

Este subprograma pertenece al Programa Federal de Construccin y Mejoramiento de Vivienda y se implementa a partir del 2005 en la Argentina. Est destinado a la poblacin de las villas y asentamientos precarios del Conurbano caracterizada por tener una vivienda inadecuada, una tenencia irregular de la vivienda, y no tienen acceso a los servicios de agua potable y redes cloacales, centros de salud, educacin y recreacin. El tipo de intervencin es clasificado como urbanizacin de villa in situ y prev la construccin de obras privadas intra-domiciliarias, de infraestructura pblica y de equipamiento comunitario. Las acciones del subprograma abarcan la regularizacin dominial, apertura de calles internas, redes de infraestructura (agua, cloacas, electricidad y gas), construccin de viviendas nuevas (para permitir la apertura de la red vial) y reemplazo de las irrecuperables, y mejoramiento de las viviendas existentes (construccin de ncleo, ampliacin mediante la construccin de un ambiente, refaccin de muros y techos). Tambin la construccin de cuatro plantas de tratamiento de efluentes.

Definicin del territorio focalizado Una primera delimitacin obedece a una focalizacin territorial en trminos de red, en la medida en que se incorpora la pertenencia a la Cuenca del ro Reconquista, como criterio que articula un conjunto de intervenciones de las intervenciones7.

Un segundo criterio de focalizacin territorial, se define en trminos de territorios poltico-administrativos: los municipios que forman parte de la cuenca. Finalmente, se definen sectores urbanos dentro del municipio: el

Si bien la multijurisdiccionalidad plantea desafos a la gestin metropolitana, la existencia de

un organismo regional que regula las acciones sobre esta cuenca (UNIREC) resulta un antecedente promisorio respecto de la concurrencia de acciones entre los municipios que trabajen con el Subprograma.

Subprograma est destinado a atender la situacin social de las villas y los asentamientos precarios, especficamente a aquellos que se encuentran en terrenos no inundables cuya situacin de dominio permita la regularizacin dominial de las viviendas del asentamiento (las tierras no deben tener conflictos en cuanto a su dominio y potencia de regularizacin dominial). En sntesis, se trata de intervenciones en villas y asentamientos de los municipios del Conurbano cuyos territorios conforman la cuenca del ro Reconquista.

Escalas multinivel El acceso efectivo al beneficio est dado por la firma del convenio marco entre el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, la Provincia de Buenos Aires y los municipios elegidos. Los fondos son entregados por el nivel nacional a los municipios. Los municipios reciben la aprobacin de avance de obra de la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires que realiza auditorias y controles. La aprobacin de la Subsecretara es el requisito para que Nacin libere fondos con los que los municipios continan las obras. Es decir, se da una articulacin entre Nacin, Provincia y Municipios.

La eleccin efectiva del proyecto depende de la seleccin de municipios a intervenir por parte del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, por intermedio de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. La Subsecretara entrega al municipio un compendio con instrucciones sobre los objetivos a ser evaluados, as se monitorea un plan de trabajo y un plan de inversiones a ser cumplido por el municipio. Las obras son ejecutadas por el municipio o por llamado a licitacin, y quedan sujetas a la Ley de Obras Pblicas provincial, siendo responsables ante la Nacin de que las obras se cumplan en tiempo y forma. Las obras se conceden individualmente por proyecto. Las tierras sobre las que se realizan estas obras deben ser propuestas por los municipios o las compaas constructoras contratadas. El Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires dar el visto bueno a los certificados de vivienda que se emitan y rendir cuentas de esto a la

Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. Desde la perspectiva de una gestin multinivel, cabe destacar que resulta llamativa la ausencia de referencias a intervenciones coordinadas con el organismo regional que regula las acciones sobre la Cuenca del Reconquista (UNIREC).

En el municipio, por otro lado se definen los criterios de seleccin asociados al mbito local, en el caso de San Fernando, intervienen organismos no gubernamentales, en su mayora, con trayectoria en el trabajo comunitario en la villa o asentamiento seleccionado.

Municipio de San Fernando Si bien existe coincidencia en considerar una delimitacin territorial en clave poltico- administrativa, cada municipio recorta una parte de la aglomeracin y a su vez, configura diferencialmente su territorio. Se trata de especificidades locales que adquieren dinmicas diversas en la agenda municipal y se expresan en el juego interescalar. Entre algunas de las observaciones al Subprograma, se incluye la necesidad de que la intervencin se inscriba en la definicin de un proyecto urbano integral que involucre a todos los actores en un trabajo conjunto. En el caso de San Fernando, la rehabilitacin urbana de las villas y asentamientos del partido forma parte del Plan Urbano Municipal, considerando el territorio de la urbanizacin. El rea de rea de Reordenamiento Urbano es la encargada de la implementacin del Subprograma, tanto de la seleccin del territorio como del diseo del proyecto, as como tiene fuerte implicancia en el diagnstico y la eleccin de los futuros beneficiarios. En la medida en que el Subprograma puede incluir articulaciones con componentes sociales, se suma el aporte de otras reas, entre ellas Accin Social (Programa Familias y Plan Jefes/ Jefas) y la Direccin de Juventud (Parlamentos Juveniles), mediante trabajos de participacin y sensibilizacin de la poblacin. A su vez, el territorio de la cotidianeidad se expresa con las urgencias de las necesidades bsicas mediante el trabajo organizaciones sociales con trayectoria en cada barrio seleccionado.

2. PROGRAMA FEDERAL DE EMERGENCIA HABITACIONAL TECHO Y TRABAJO

Nombre del Programa 2.Programa Federal de Emergencia habitacional Techo y Trabajo

Territorio focalizado Municipios que dispongan de tierras aptas, fsica y dominialmente integradas a reas urbanas de uso predominante residencial con factibilidad de infraestructura

Escalas Multinivel: articulacin entre Nacin, Provincia y Municipios

Municipio Moreno

El Programa tiene como objetivos disminuir el dficit habitacional y generar empleo genuino a travs de la generacin de viviendas. Se fundamenta en crear una mecnica que permita generar un empleo genuino, y abandonar el sistema de asistencialismo de emergencia, como es el Plan Jefes/ Jefas de hogar, generando el retorno a la cultura del trabajo y la dignidad humana. Utiliza como herramienta bsica las Cooperativas de trabajo para la construccin de las viviendas, con el objetivo subyacente de reinsercin social de los grupos que participen del mismo, no slo el miembro de la cooperativa, sino tambin de su grupo familiar8. Para ello plantea un nmero de 16 cooperativistas de los cuales 12 deben ser adjudicatarios del Plan Jefes/ Jefas de hogar. Cabe aclarar que, segn la letra del Programa, el principal objetivo del Plan Jefes/ Jefas de hogar ha sido promover la cultura del trabajo y mejorar la empleabilidad e insercin laboral, para lo cual otorga un subsidio dinerario por mes a aquellas personas a cargo del hogar con hijos/as o nios/as a cargo de hasta 17 aos, quienes debern realizar una contraprestacin laboral de cuatro horas diarias y no podrn cobrar en el caso de que posean un trabajo en blanco9. La asignacin del beneficio del programa se realiz en los hogares

Instructivo del Reglamento Operativo del Programa de Emergencia Habitacional Techo y

Trabajo
9

Tiene como beneficiarios a los jefes de familia, y se otorgan individualmente.. Se prioriza a los

municipios con mayores niveles de pobreza. Actualmente se est reconvirtiendo en el Plan Familias, orientado segn el derecho familiar de inclusin social.

como red de contencin social para aliviar la situacin de pobreza de los hogares, producto de la crisis econmica y del crecimiento del desempleo en el ao 2002. En este sentido, se trata de un plan de vivienda y de un plan de empleo. Se inicia su implementacin en el conurbano bonaerense en 2004.

Definicin del territorio focalizado Se trata de una focalizacin territorial en trminos poltico-administrativos, definiendo municipios y sectores urbanos dentro de cada municipio, en particular, determinados tipos de barrios. Pueden presentar proyectos las Organizaciones Sociales que agrupan a los potenciales beneficiarios, los Municipios y/o los Institutos Provinciales de Vivienda que dispongan de tierras aptas, fsica y dominialmente integradas a reas urbanas de uso predominante residencial con factibilidad de infraestructura. Los Institutos deben aportar las tierras aptas para uso residencial de acuerdo a las leyes vigentes en cada provincia (Ley 8912 y 11723 en Buenos Aires), se acepta que los predios estn en vas de regularizacin. Los terrenos deben estar acondicionados para la construccin: nivelacin del terreno, nivel sobre la cota de inundabilidad y apertura de calles.

Escalas multinivel Desde el rea nacional intervienen: el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios mediante la creacin de una Direccin Nacional que coordina la Unidad Ejecutora para la Emergencia Habitacional (facultada para relacionar y monitorear el alcance de los objetivos entre los diferentes actores: pblicos y privados, del rea nacional, provincial y los municipios intervinientes) en la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. El Ministerio de Desarrollo Social a travs del Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES) (encargado de la consolidacin, capacitacin, registro y fiscalizacin de las cooperativas). El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por intermedio de la Administracin nacional de Seguridad Social (ANSES) (autorizada para realizar el control de bajas en el Plan Jefes/ Jefas de hogar cuando comienzan a percibir el cobro en el Programa).

Los Institutos Provinciales de la Vivienda realizan la recepcin y administracin de los recursos transferidos por la Nacin a las Provincias, dado que el titular del dominio de las tierras hace una cesin con cargo a la construccin a favor de los Institutos Provinciales, quienes a su vez tienen la obligacin de escriturar a favor de los beneficiarios al trmino de la construccin y as como, la constitucin de hipotecas en garanta de las viviendas que se construyan en estos terrenos. Los municipios actan como ejecutores del Programa a travs de sus reas especficas. Se efecta la adjudicacin a los beneficiarios de acuerdo a la seleccin propuesta por el municipio. El Municipio realiza el contrato de obras con las cooperativas. En conjunto con el Instituto Provincial son responsables de la capacitacin tcnica de quienes estn en proceso de reconversin laboral as como de la capacitacin en cuestiones tcnicas y administrativas a las cooperativas. Las cooperativas de trabajo, con profesionales a cargo de las obras, se constituyen en un actor clave del Programa. En este ejemplo, desde la propuesta del Programa se articula el territorio poltico-administrativo con el territorio de la cotidianeidad, an cuando la conformacin de cooperativas con los requisitos del Programa haya sido compleja y en gran medida, a raz de la aplicacin al Programa.

Aparece mencionada como una dificultad relevante de la implementacin, las demoras en la gestin entre las tres instancias de gobierno, en particular para asistencia, certificaciones y pagos a las cooperativas de trabajo10. Otro aspecto a considerar es el fuerte compromiso de trabajo para el nivel municipal, en la medida en que deben organizar las cooperativas, gestionar las tierras, administrar los recursos, realizar el proyecto urbano e identificar a los adjudicatarios.

Municipio de Moreno Otra modalidad de administracin territorial a nivel local, es la que caracteriza al Municipio de Moreno. En este caso, buena parte de las acciones que tienen

10

Sistematizacin de la experiencia del programa en Moreno, IDUAR, Municipalidad de

Moreno, Provincia de Buenos Aires.

al territorio como objeto cuentan con un instituto de desarrollo urbano que articula sus acciones con otras reas municipales y con los niveles de gobierno nacional y provincial. Para el Programa Federal Techo y Trabajo, el organismo ejecutor es el Instituto de Desarrollo Urbano Ambiental (IDUAR - Gestin del Hbitat), junto a la Subsecretara de Accin Social mediante los Programas Municipales de Empleo y de Capacitacin y Autoempleo. Las tareas de capacitacin y seguimiento de las cooperativas desde las reas sociales, administrativas y tcnicas requiere de equipos especficos cuyos recursos no necesariamente se encuentran disponibles en todos los municipios, en el caso de Moreno fue posible articular equipos porque ya venan desarrollando estas capacidades. Se planificaron viviendas en lotes municipales en completamiento de tejido urbano (el Municipio posee un Banco de Tierras propio) y en lotes de la Organizacin No Gubernamental Madre Tierra. A travs del Programa de Empleo que coordina a las cooperativas, se inscribieron 50 cooperativas para realizar la construccin de 400 viviendas en distintas reas del municipio. En este caso, las viviendas son adjudicadas a travs de un relevamiento municipal previo, no se trata de miembros de las cooperativas.

3. PLAN ESTRATEGICO DE SUNCHALES

Nombre del Programa

Territorio focalizado

Escalas

Municipio/ Ciudad

3.Plan Estratgico de la Ciudad de Sunchales

La ciudad de Sunchales en Multinivel: articulacin la cuenca lechera argentina entre localidad y regin

Sunchales

En la Argentina, a partir de la reapertura democrtica y en el marco de procesos de descentralizacin ampliamente difundidos en la regin, numerosos municipios impulsaron procesos de planificacin participativa. A continuacin se presenta el caso de la ciudad de Sunchales, con una poblacin de alrededor de veinte mil habitantes, es un centro de desarrollo enclavado en la denominada cuenca lechera argentina. Se encuentra ubicada en el centro-

oeste de la provincia de Santa Fe, dentro del Departamento Castellanos, su localizacin constituye una oportunidad para pensar el desarrollo local en clave regional.

Focalizacin territorial y escala El proceso de planificacin estratgica participativa ofreci oportunidades para la articulacin de la localidad con otros centros de desarrollo de la cuenca lechera, as como las articulaciones con actores pblicos y privados en torno a cuestiones o grandes temas de la ciudad que proyectaron su insercin ms all de lo local, permitiendo pensar la configuracin de un territorio en trminos de red. En trminos de escala, la formulacin de un plan estratgico supuso articular niveles locales y niveles regionales (otros centros de desarrollo de la misma cuenca) construyendo una inscripcin territorial en red. PRINCIPALES MOMENTOS DEL PLAN ESTRATEGICO de SUNCHALES Durante el ao 1997 se realizaron una serie de reuniones con el objetivo de sensibilizar al conjunto de los habitantes de Sunchales acerca de la oportunidad de poner en marcha un plan estratgico para la ciudad. Estos antecedentes permitieron que a comienzos de 1998 se iniciara el proceso de elaboracin del plan estratgico. El punto de partida fue una decisin consensuada entre Ejecutivo Municipal y del Concejo Municipal que permiti la conformacin de un equipo tcnico integrado por profesionales y tcnicos provenientes de distintas disciplinas.

Estas condiciones dieron lugar a la implementacin simultnea de dos instancias de trabajo integradas: la produccin de documentos tcnicos y la construccin y el fortalecimiento de escenarios de participacin. Por una parte, se comenz con el diagnstico de la ciudad y la regin con la finalidad de caracterizar tanto la situacin vigente como el proceso de construccin de la ciudad y la cuenca lechera. Este trabajo se inici a travs de la identificacin de temas crticos, para ello se desarrollaron una primera serie de talleres participativos. Por otra parte, se realizaron una serie de reuniones preparatorias para la conformacin del Consejo General del Plan, del que forman parte todas las instituciones representativas del quehacer de la ciudad que asumen el

compromiso de llevar adelante una accin consensuada desde donde elaborar lneas estratgicas de desarrollo, y disear programas y proyectos de accin concretos.

En este marco, se comenz la investigacin de aquellas cuestiones consideradas como los grandes temas de la ciudad: Ciudad y regin, Fortalecimiento productivo y adecuacin de la capacitacin a la demanda laboral, Dinmica de la ciudad y cuidado del medio ambiente, Integracin social y participacin comunitaria, Identidad, cultura y deporte local. Cada uno de estos temas fue analizado en forma integrada por los miembros del equipo tcnico y mediante Talleres Comunitarios. El objetivo fue identificar los puntos de consenso sobre la realidad y la problemtica social de la ciudad de Sunchales y determinar lneas de accin estratgicas. Esto supuso construir una visin de futuro para la ciudad que pudiera movilizar a los actores estatales, pblicos y privados.

4. PROGRAMA FAMILIAS por la INCLUSION SOCIAL

Nombre del Programa 4.Programa Familias por la Inclusin Social Territorio focalizado Escalas

Familias en situacin de pobreza, Multinivel: articulacin entre y riesgo social y/o ubicada en zonas vulnerables de municipios en grandes aglomerados urbanos Nacin, Provincia y Municipios

Se trata de un subsidio dinerario otorgado a personas con nios/as a cargo de hasta 18 aos inclusive, en el caso de menores con alguna discapacidad, no importa la edad. El monto otorgado al titular depende de la cantidad de nios/as a cargo. El objetivo general es promover el desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los nios para la inclusin social de la familia en situacin de pobreza. Se orienta a reducir la transmisin Inter-generacional de la pobreza Los objetivos especficos del programa son: Garantizar la entrega de un subsidio monetario a familias que se

encuentren en situacin de vulnerabilidad social.

Brindar acciones de promocin, servicios y prestaciones sociales a las

familias.

Para recibir el subsidio se pide a las familias corresponsabilidades en salud y educacin. En el caso de salud, se exige el cumplimiento del Plan Nacional de Vacunacin, conforme sea indicado por el Ministerio de Salud de la Nacin y controles de embarazo bimestral. En educacin, se pide matriculacin inicial y continuidad en el cumplimiento de las condiciones de alumno regular segn la normativa vigente en cada provincia.

En este programa es posible tener un trabajo en blanco slo si el ingreso del ncleo familiar sumado al monto del subsidio no supera el salario mnimo vital y mvil. El pago se realiza en forma mensual con tarjeta social.

Definicin del territorio focalizado

El Programa Familias por la inclusin social tiene alcance nacional y focaliza su intervencin en municipios de los grandes aglomerados urbanos (esto acta como primer criterio de focalizacin), en funcin de la cantidad de poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza (se agrega como primer criterio de focalizacin). La familia que recibe este beneficio se encuentra en situacin de pobreza, y riesgo social y/o ubicada en zonas vulnerables (se define como una zona vulnerable a localidades o municipios con zonas con un ndice de NBI superior al 25%, sera el segundo criterio de focalizacin). En este sentido, se trata de una focalizacin territorial en trminos de reas dentro de cada municipio, en particular, determinados tipos de zonas11.

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Son elegibles las familias actuales beneficiarias del IDH (Componente de Ingreso para el

Desarrollo Humano) y del Plan Jefes y Jefas de Hogar que: residan en los 500 municipios de grandes aglomerados urbanos identificados como prioritarios; tengan dos o ms hijos menores de 19 aos y/o hijos discapacitados; el nivel de escolaridad de la madre o titular hombre sea menor al de secundario completo. La priorizacin de los municipios se basa en los criterios:

Escalas multinivel

El Programa Familias coordina esfuerzos y recursos del Estado nacional con los Estados provinciales y municipales y las organizaciones de la sociedad civil para proteger e integrar a las familias en riesgo social, a travs de prestaciones monetarias y no monetarias.

La adjudicacin del beneficio del programa lo realiza directamente el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, a travs de la Secretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano. En el nivel centralizado, la Coordinacin General del Programa tiene a su cargo una Unidad de Gestin Operativa y una Unidad de Promocin Familiar y Comunitaria. En el nivel descentralizado, se cuenta con equipos tcnicos provinciales y locales, quienes deben organizar el funcionamiento de los Centros de Atencin Local, procesar las modificaciones sobre los beneficiarios, articular localmente con otros actores, de salud y educacin, apoyar la articulacin del Programa con otros programas municipales, provinciales y nacionales.

La forma de inscripcin de las personas en el municipio incide en la cantidad y posibilidad de acceso al mismo, en algunos casos se realiz a travs de un censo en los domicilios; y en otros, se realiz una convocatoria dirigida a los habitantes del municipio elegido, a que se acerquen y demuestren a travs de una encuesta social, su inters en recibir el beneficio monetario.

4. De la gestin de la proximidad
A la luz de los casos analizados es posible completar la construccin de un abordaje que recupere la dimensin espacial de las polticas sociales, inscribiendo los instrumentos de focalizacin territorial y escala de las intervenciones, en el dispositivo proximidad espacial y organizacional, como un dispositivo conceptual y operativo. Por un lado, la idea proximidad espacial
cantidad de potenciales familias a traspasar del Plan Jefes y Jefas; porcentaje de hogares bajo la lnea de pobreza en la localidad; cantidad de poblacin total de la localidad.

permite restituir el proceso de toma de decisiones a partir de problemas y soluciones territorializadas. En este sentido, el anlisis presentado de los programas Urbanizacin de Villas y Asentamientos en la Cuenca del Reconquista, Emergencia Habitacional Techo y Trabajo y Familias por la Inclusin Social y el Plan Estratgico de Sunchales, propone la identificacin de situaciones claves, es decir aquellas en las que el juego de intereses da cuenta diferentes escalas y miradas sobre el territorio. Una de las diferencias se sita en trabajar desde un territorio en red o desde un territorio-rea y por lo tanto, la conveniencia de pensar las escalas no slo a partir de delimitaciones politicojurisdiccionales, sino tambin considerando el territorio de la urbanizacin y el de la cotidianeidad. De modo tal, que para entender el papel del territorio en las polticas sociales se requiere no slo analizar las relaciones

intergubernamentales sino tambin estudiarlo como parte de una ciudad y el emergente de una multiplicidad de intervenciones estatales en la cotidianeidad de la poblacin.

En este marco, desde la perspectiva de una gestin integral de las polticas sociales se incorpora la nocin de gestin de la proximidad12. Los autores Carr y Deroubaix (2006) proponen distinguir entre una proximidad espacial o territorial y una proximidad organizacional para interpretar los procesos involucrados en la gestin de redes territoriales.

Proximidad Geogrfica

Alude a la medida y la gestin de la distancia, distancia espacial que supone considerar tanto la distancia topogrfica, como la distancia sensible, y las formas de gestin de las continuidades y discontinuidades territoriales (enfatizando la articulacin pblico-privado)

Proximidad organizacional

Designa en qu medida confluyen las representaciones y las reglas de accin que orientan los comportamientos colectivos institucionales e interinstitucionales en torno a la gestin territorial

Fuente: Carr C., Deroubaix J.F. (2006): Las recomposiciones territoriales de la accin pblica a la luz de la proximidad en Revue Developpement Durable & Territoires- Dossier 7, ISSN 1772-9971.

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Ver Captulo 7: La participacin en la gestin: alcances y lmites en su institucionalizacin.

La idea de proximidad organizacional remite a la necesaria confluencia de representaciones y reglas de accin que orientan los comportamientos institucionales e interinstitucionales alrededor de un proceso de toma de decisiones. Asimismo, aparece como un dispositivo a travs del cual es posible recomponer la distancia variable de las estrategias de los actores en las redefiniciones y soluciones tcnicas y/o polticas propias de las nuevas modalidades de intervencin estatal. En los ejemplos analizados, los actores que intervienen estn por un lado, en medio de un proceso de constitucin de recursos institucionales derivados de la implementacin de los programas (an incompleto o en disputa); y por otro lado, en escenarios locales fragmentados, las ms de las veces con escasas experiencias para este tipo de intervenciones que se juegan en coordinaciones complejas.

Desde el enfoque de gestin de la proximidad, cuando los actores organizan su accionar orientados a la innovacin e integracin de las polticas (Gom y Blanco, 2002), requieren para su interaccin en procesos de toma de decisiones con proyectos pblicos compartidos, de una nueva configuracin del territorio, una imagen de territorio-red que les permita la convergencia de elementos de conectividad (virtual) y proximidad (espacial y organizacional). Tal como se intenta explorar en los programas analizados, si bien se definen diseos integrales de polticas pblicas, se requiere an de un proceso de mediano plazo de adecuacin de las prcticas profesionales, de revisin de los marcos organizacionales y de promocin de nuevas modalidades de articulacin entre las mltiples escalas involucradas en los espacios de gestin.

Al revisitar el debate en torno al fin de los territorios o la celebracin de lo local, el aporte conceptual y operativo propuesto supone revisar la relacin entre el fortalecimiento local y la dinmica de intercambios en redes otorgando centralidad a la definicin que existe entre problema y territorio en los procesos de cambio en las polticas pblicas.

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