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Professor Dr. Rolf Peekoven

Zur Reform der Mehrwertsteuer

Zurck zu einer generellen Konsumbesteuerung

DasRichtigeTun.de/Mehrwertsteuer

Vorwort

Noch nie war unser Steuerrecht so wenig durchschaubar wie heute. Es ist ungerecht, hemmt Wachstum und erzeugt teure Brokratie. Vertrauen in gerechte Verhltnisse schafft nur ein klares, nachvollziehbares Steuersystem. Dazu gehrt auch eine einfache Mehrwertsteuer. Eine Reform ist dringend geboten. Denn fr Unternehmen wie Behrden bedeuten die vielen und teilweise absurden Ausnahmen und Sonderregelungen erheblichen organisatorischen Mehraufwand und vielfach Rechtsunsicherheit. Der angestrebte soziale Ausgleich durch die gespaltenen Steuerstze kommt oft nicht zum Tragen, weil eben nicht nur die Bezieher niedriger Einkommen, sondern auch Spitzenverdiener von der Subvention einzelner Gter und Dienstleistungen profitieren. Die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft hat ein Gutachten in Auftrag gegeben, um diese notwendige Reformdiskussion konstruktiv voranzutreiben. Prof. Dr. Rolf Peffekoven, em. Direktor des Instituts fr Finanzwissenschaft der Johannes Gutenberg-Universitt Mainz, schlgt vor, die Mehrwertsteuer weitgehend zu vereinheitlichen: Auer Mieten und Pachten sollen alle Gter und Dienstleistungen mit einem einheitlichen Satz von 16 Prozent besteuert werden. Durch den Wegfall der systematisch widersinnigen Begnstigungen kann die Mehrwertsteuer-Brokratie entschlackt werden. Das Modell von Prof. Rolf Peffekoven lsst sich annhernd aufkommensneutral realisieren. Selbst Haushalte mit geringen Einknften werden durch die Vereinfachung der Mehrwertsteuer kaum sprbar belastet. Damit zeigen wir einen marktwirtschaftlichen Weg auf, der fr alle Seiten von Vorteil ist. So funktioniert Soziale Marktwirtschaft: einfache Regeln und fairer Wettbewerb. Gerade in der Steuerpolitik brauchen wir mutige Fortschritte oft hilft dabei der gesunde Menschenverstand. Wir wnschen uns eine offene Debatte ber ordnungspolitische Reformperspektiven des Steuersystems und stellen mit dem Gutachten zur Mehrwertsteuer einen ersten Vorschlag zur Diskussion.

Hubertus Pellengahr Geschftsfhrer der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft PS: Weitere Informationen rund um die Vereinfachung des Steuersystems und den einheitlichen Mehrwertsteuersatz finden Sie unter www.DasRichtigeTun.de/Mehrwertsteuer

Zusammenfassung
Vorbemerkung Ausgangspunkt ist der Koalitionsvertrag: hier wird Handlungsbedarf bei den ermigten Mehrwertsteuerstzen identifiziert. Der Koalitionsvertrag bringt das Thema Mehrwertsteuer zwar auf die Tagesordnung macht aber nicht deutlich, in welche Richtung eine Reform gehen soll. Sowohl Koalitionsparteien wie auch weitere Interessengruppen fordern zustzliche Ausnahmen und Sonderermigungen. Zum Beispiel fr Gastronomie und Energie (FDP), den Fernverkehr (Grne), Getrnke und Medikamente (Bund der Steuerzahler). Die Mehrwertsteuer steht deshalb fr eine Richtungsdebatte: Kommt es zuknftig zu neuen und zustzlichen Ausnahmen, Sonderregelungen, Bevorzugungen und Wettbewerbsverzerrungen? Oder kommt es zu einer Vereinheitlichung und Vereinfachung der Steuer? Soziale Marktwirtschaft heit: Einfache Regeln. Fairer Wettbewerb. Die Mehrwertsteuer muss wieder marktwirtschaftlich geregelt werden: Einfach und fair.

Ausgangslage Das heutige System weicht vom ursprnglichen Modell der Konsumbesteuerung ab. Viele Ausnahmen fhren zu Wettbewerbsverzerrungen, da einzelne Gter, Branchen oder Rechts- und Organisationsformen subventioniert werden. So ist die Mehrwertsteuer ber die Jahre zu einem Einfallstor zur Bedienung von Sonderinteressen geworden. Auerdem werden neben Konsumgtern auch Investitionen, vor allem die der ffentlichen Hand besteuert. Dies ist aber wachstumshemmend. Das Aufkommen der Mehrwertsteuer betrug im Jahr 2009 etwa 180 Mrd. Euro. Durch die ermigten Steuerstze entstand ein Steuerausfall von etwa 20 Mrd. Euro. Die Steuerausflle auf Grund der Steuerbefreiungen betrugen in etwa 15 Mrd. Euro. Das vorgelegte Gutachten geht von der Prmisse aus, dass eine Reform der Mehrwertsteuer nicht zu einer Erhhung des Steueraufkommens fhren und somit nicht der Haushaltskonsolidierung dienen soll. Vielmehr ist es das Ziel, durch eine Vereinfachung des Steuersystems mehr Wettbewerbsneutralitt herzustellen und Effizienzreserven zu heben. Bevor eine mgliche Haushaltskonsolidierung ber die Anhebung des Normalsatzes angestrebt wird in der Diskussion ist eine Erhhung von 19 v. H. auf 25 v. H. , sollte der Staat die Steuerhinterziehung und Steuersubventionen bei der Mehrwertsteuer abbauen.

Fazit: Kein passgenauer sozialer Ausgleich Ein zielgerichteter sozialer Ausgleich, egal ob durch Steuerbefreiung oder Ermigung, funktioniert nicht, da diese Vergnstigungen teilweise nicht an die Konsumenten weitergegeben werden, sondern es sich lediglich um Unternehmens-Subventionen handelt. Dort, wo die Steuerermigung an Konsumenten weitergegeben wird, kommt sie aber allen und nicht nur sozial schwcheren Gruppen zugute. Der soziale Ausgleich kann folglich nicht ber die Mehrwertsteuer gewhrleistet, sondern muss ber das Einkommensteuer- und Transfersystem erreicht werden. Weitere Kritikpunkte am heutigen System Weitere Probleme des heutigen Systems sind Steuerhinterziehung, Steuerumgehung und Schwarzarbeit (auch abhngig von der Hhe des Steuersatzes). Das fhrt zu Ausfllen bei der Mehrwertsteuer, bei der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeitrgen. Hinzu kommen erhebliche Brokratiekosten: Erhebungs- und Kontrollaufwand der Steuerbehrden sowie Erhebungs- und Meldeaufwand der Unternehmen. Systembrche fhren zu komplizierten Abgrenzungsproblemen, u. a. bei der Frage des Vorsteuerabzugs. Unternehmen, die steuerbefreit und damit nicht vorsteuerabzugsberechtigt sind, werden versuchen, die in den Vorleistungen steckende Mehrwertsteuer an die Endverbraucher weiterzureichen (verstecke Mehrwertsteuer). Befreit von der MwSt. ( 4 UStG) sind unter anderem: Wohnungsvermietung rztliche Leistungen Soziale Leistungen Finanzdienstleistungen Leistungen gemeinntziger Einrichtungen

Das Reformmodell des Mehrwertsteuersystems von Prof. Dr. Rolf Peffekoven 1. Weitgehender Wegfall der Steuerbefreuungen nach 4 UStG: Alle Steuerbefreiungen bis auf Vermietung und Verpachtung sowie die Umstze, die unter das Grunderwerbsteuergesetz und das Rennwett- und Lotteriegesetz fallen, werden gestrichen. Grund: Praktikabilitt (Mieten) und Vermeidung von Doppelbesteuerung (Grunderwerb und Lotterie). Durch den Wegfall der Steuerbefreiung von rztlichen Leistungen werden in jedem Fall die direkten Kosten im Gesundheitswesen steigen. Deshalb wren wohl hhere Zuschsse an die gesetzlichen Krankenversicherungen erforderlich. Dies kann ordnungspolitisch aber gerechtfertigt werden, weil die tatschlichen Kosten des Gesundheitswesens bisher (Steuerbefreiung) ebenfalls durch die Steuerzahler aufgebracht werden. 2. Streichen des gesamten ermigten Mehrwertsteuersatzes Siehe Anlage 2 zu 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UStG 3. Sozialer Ausgleich: zielgenauer und effizienter gestalten Verteilungspolitische Ziele sollen durch den direkten Transfer an Bezieher niedriger Einkommen gewhrleistet werden, also Subjekt- statt Objektfrderung. Wegen der Streichung der Steuerbefreiungen und der ermigten Stze msste es zu einer Neuberechnung des Existenzminimums kommen. Daraus folgt eine Erhhung des Grundfreibetrags bei der Einkommensteuer und die Anhebung von Sozialtransfers (z. B. Hartz-IV-Stze). Dieser soziale Ausgleich ist zielsicherer, effizienter und wirtschaftlicher. 4. Senkung des Regelsteuersatzes auf 16 Prozent Die Vereinfachung des Steuersystems und eine weitgehende Angleichung auf einen Regelsteuersatz erwirtschaftet etwa 30 bis 35 Mrd. Euro. Hiermit kann eine Senkung des Regelsteuersatzes auf 16 Prozent refinanziert werden. Die Kosten fr die Senkung des Regelsteuersatzes um drei Prozentpunkte betragen etwa 24 Mrd. Euro.

Links Umsatzsteuerrecht online: http://www.gesetze-im-internet.de/ustg_1980/ Anlage 2 (Ausnahmen und Ermigungen): http://www.gesetze-im-internet.de/ustg_1980/anlage_2_83.html

Zur Reform der Mehrwertsteuer


Zurck zu einer generellen Konsumbesteuerung

Gutachten
erstellt im Auftrag der

Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft

von

Professor Dr. Rolf Peffekoven

em. Direktor des Instituts fr Finanzwissenschaft der Johannes Gutenberg-Universitt Mainz

2010

Inhaltsverzeichnis
I. Ausgangslage ........................................................................................................................................ 13 II. Reformnotwendigkeiten bei der Umsatzsteuer: ein berblick ......................................................... 17 1. Regelung der Gesetzgebungshoheit und der Ertragshoheit .......................................................... 17 2. Kampf gegen die Steuerhinterziehung ........................................................................................ 18 (1) Transaktionen im EU-Binnenmarkt ................................................................................ 18 (2) Transaktionen im Inland ................................................................................................. 19 3. Reformanstze ............................................................................................................................ 20 III. Zum System der Mehrwertsteuer ..................................................................................................... 21 IV. Systembrche in der Mehrwertsteuer ............................................................................................... 25 1. Steuerliche Behandlung des Auenhandels ................................................................................. 25 2. Steuerliche Behandlung der Investitionen ................................................................................... 25 3. Steuerliche Behandlung des privaten Konsums ........................................................................... 26 (1) Steuerbefreiungen ........................................................................................................... 26 (2) Nullsteuersatz ................................................................................................................. 27 (3) Ermigte Steuerstze ..................................................................................................... 27 (4) Zusammentreffen und Wirkungen von Steuervergnstigungen ....................................... 28 4. Steuerliche Behandlung des staatlichen Sektors ........................................................................... 29 V. Fr den Abbau der Steuervergnstigungen ........................................................................................ 31 1. Zur Rechtfertigung ..................................................................................................................... 31 2. Streichung von Steuerbefreiungen ............................................................................................... 32 3. Streichung des ermigten Steuersatzes ....................................................................................... 34 (1) Die derzeitige Regelung .................................................................................................. 34 (2) Probleme der ermigten Steuerstze .............................................................................. 35 (3) Zwischenergebnis ........................................................................................................... 38 VI. Reformvorschlag ............................................................................................................................... 40 Anhnge der Mehrwertsteuerrichtlinie ................................................................................................... 42 Literaturverzeichnis ................................................................................................................................ 44

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I. Ausgangslage
Nach dem Koalitionsvertrag1 zwischen CDU, CSU und FDP vom 26.10.2009 soll in der laufenden Legislaturperiode die Umsatzsteuer an die modernen Anforderungen angepasst werden. Als konkrete Reformfelder nennt der Vertrag die Ausweitung des Prinzips der Ist-Besteuerung (anstelle der Soll-Besteuerung), die umsatzsteuerliche Gleichbehandlung kommunaler und privater Anbieter sowie die Umsatzbesteuerung von Postdienstleistungen. Daneben gibt es nach Meinung der Koalitionre Handlungsbedarf bei den ermigten Mehrwertsteuerstzen. Eine Kommission soll eingesetzt werden, die sich mit der Systemumstellung bei der Umsatzsteuer sowie dem Katalog der ermigten Mehrwertsteuerstze befasst. Dabei geht es letzten Endes darum, auf der einen Seite die Steueransprche des Staates durch Bekmpfung des Steuerbetrugs und durch Verbesserung der Zahlungsmoral durchzusetzen, auf der anderen Seite aber ber die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen Arbeitspltze zu sichern und Investitionen zu ermglichen, also wachstumspolitische Akzente zu setzen. Die Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)2 wird aber in den nchsten Jahren auch aus einem weiteren Grund im Interesse der Steuerpolitik stehen. Wenn die dringend gebotene Konsolidierung der ffentlichen Haushalte, also der Abbau der strukturellen Defizite im staatlichen Gesamthaushalt, nicht ber Ausgabenkrzungen erreicht werden kann was zweifellos vorzuziehen wre , werden Steuererhhungen unumgnglich sein. Angesichts der Gre des Konsolidierungsbedarfs kommen dafr schlielich nur die Einkommen- und Krperschaftsteuer auf der einen Seite, oder die Umsatzsteuer auf der anderen Seite infrage. Sowohl in der Politik als auch in weiten Bereichen der Wissenschaft gilt dabei unter wachstumspolitischem Aspekt die Erhhung der Umsatzsteuer als eher akzeptabel. Die Begrndung dafr lautet: Die Umsatzsteuer ist eine Konsumsteuer, belastet also den Konsum, nicht aber die wachstumspolitisch besonders relevanten Investitionen.3 Die Umsatzsteuer wird von Unternehmen ber entsprechende Preiserhhungen auf die Konsumenten (voll) berwlzt. Mithin ist die Umsatzsteuer fr die Unternehmen ein sie nicht belastender durchlaufender Posten.

Ob diese beiden Voraussetzungen tatschlich erfllt sind, wird im Folgenden im Einzelnen zu berprfen sein. Vorab kann bereits festgehalten werden: In der derzeitigen Ausgestaltung ist die Umsatzsteuer keine reine Konsumsteuer, sondern ein Gemisch von (indirekter) Konsumsteuer und (indirekter) Einkommensteuer. Ob die volle berwlzung gelingt, hngt im Wesentlichen von den Marktverhltnissen, der Wettbewerbssituation, der allgemeinen Konjunkturlage und dem Kurs in der Geldpolitik ab. Zudem hat der Gesetzgeber durch die vielen Ausnahmen und Sonderregelungen und die damit verbundenen Wettbewerbsverzerrungen selbst nicht unerheblich dazu beigetragen, die volle berwlzung der Umsatzsteuer zumindest zu erschweren. Dazu trgt auch der verschrfte Wettbewerb im europischen Binnenmarkt bei, jedenfalls dort, wo die Umsatzsteuer nach dem Ursprungslandprinzip (Direktimporte) erhoben wird. Gelingt die berwlzung aber nicht, wird die Umsatzsteuer zu einer Unternehmensteuer und zwar zu einer gewinnunabhngigen Steuer, die wachstumspolitisch als besonders negativ zu beurteilen ist.
1 2 3 Koalitionsvertrag (2009), S. 14. Zur Abgrenzung der Begriffe vgl. unten S. 21 ff. Zu einer Gegenposition vgl. Peffekoven (2009), S. 426 f.

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Aus wettbewerbs- und wachstumspolitischen Grnden werden in der letzten Zeit immer wieder steuerliche Vergnstigungen im Rahmen der (allgemeinen) Umsatzsteuer gefordert. Mit dem Hinweis auf die europische Wettbewerbssituation ist im Koalitionsvertrag bereits angekndigt worden, dass beabsichtigt sei, ab dem 1.1.2010 fr Beherbergungsleistungen im Hotel- und Gastronomiegewerbe den Mehrwertsteuersatz auf 7 % zu ermigen. Inzwischen ist dies durch das Wachstumsbeschleunigungsgesetz vom 22.12.20094 auch verwirklicht worden. Das hatte bereits Forderungen zur Folge, den ermigten Steuersatz auch fr andere Leistungen und fr andere Branchen einzufhren. Das Hotel- und Gaststttengewerbe fordert (vor allem mit Hinweis auf administrative Mehrbelastungen5) den ermigten Steuersatz auf die brigen Leistungen dieses Gewerbes auszuweiten, um weiterhin fr eine Gesamtleistungen (z. B. bernachtung mit Frhstck und Vollpension) einen einheitlichen Umsatzsteuersatz erheben zu knnen. Die Deutsche Bahn AG verlangt fr ihre Leistungen (im Fernverkehr) mit Hinweis auf die Wettbewerbssituation in Europa ebenfalls den ermigten Steuersatz. Einige gesetzliche Krankenkassen untersttzt von Politikern wollen ihre Finanzprobleme dadurch lsen, dass die Umsatzsteuer auf Medikamente ermigt wird. Mit einer Absenkung des Steuersatzes knnten angeblich rund 3,2 Mrd. Euro eingespart werden.6 Mglicherweise ist mit der Einfhrung des ermigten Steuersatzes fr Hotelbernachtungen ein Damm gebrochen: Immer neue Forderungen nach steuerlicher Entlastung sind wahrscheinlich nur noch abzuweisen, wenn eine entschlossene Reform der Mehrwertsteuer durchgefhrt wird. Die Europische Union, die die Gesetzgebungshoheit der Mitgliedslnder bei der Umsatzsteuer durch mehrere Richtlinien erheblich einschrnkt, erlaubt, dass aus beschftigungspolitischen Grnden der Kreis der Gter und Dienstleistungen, die bei der Umsatzsteuer ermigt besteuert werden knnen, ausgeweitet werden darf (z. B. auf Leistungen der Restaurants, auf haushaltsnahe Dienstleistungen und ganz generell fr lokale und arbeitsintensive Dienstleistungen). Der deutsche Gesetzgeber hatte davon zwar bisher keinen Gebrauch gemacht. Im Jahre 2008 ist allerdings fr die Entgelte von Skiliftbetreibern und Bergbahnen der ermigte Steuersatz eingefhrt worden; dem folgte nunmehr die quantitativ bedeutendere Vergnstigung (von etwa 1 Mrd. Euro) fr bernachtungen in Beherbergungsbetrieben. Nach einer Studie des Bundesministeriums der Finanzen7 entfielen im Jahre 2007 knapp 6,5 v. H. des gesamten Umsatzsteueraufkommens auf Umstze, die dem ermigten Steuersatz unterliegen. Geht man davon aus, dass dieser Anteil auch fr 2010 gilt, dann wrde bei einem geschtzten Umsatzsteueraufkommen von 180 Mrd. Euro8 der ermigte Steuersatz einen Steuerausfall von etwa 20 Mrd. Euro verursachen9 angesichts der Konsolidierungserfordernisse sicher kein zu vernachlssigender Betrag. Zudem zeigt sich damit, dass der ermigte Steuersatz bei der Umsatzsteuer eine der grten Steuervergnstigungen in Deutschland ist.10 Deren Ausma hat in den letzten Jahren quantitativ schon dadurch zugenommen, dass der Abstand zwischen dem (seit 1.7.1983 unvernderten) ermigten Steuersatz und dem (seit 1.1.1993 wiederholt angehobenen) Normalsatz immer grer geworden ist.
4 5 6 7 8 9 10 BGBl. I, 2009, S. 3950. Die administrativen Schwierigkeiten sind fr einige Politiker, die zuvor der Steuervergnstigung zugestimmt hatten, inzwischen der Anlass fr Vorschlge, die Steuersenkung zurckzunehmen oder zumindest auszusetzen. Vgl. Deutsche rzte Zeitung vom 15.2.2010, S. 1. Dort wird der Bundestagsabgeordnete Spahn (CDU/CSU-Fraktion) wie folgt zitiert: Es kann nicht sein, das Pornoheftchen und Schnittblumen den ermigten Satz haben, etwas Lebenswichtiges wie Arzneimittel aber nicht. So einfach ist der Vergleich allerdings nicht, schon deshalb nicht, weil die Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherungen ber Beitrge finanziert werden. Bundesministerium der Finanzen (2007a), S. 10. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2009a), S. 43 f. Hierbei sind nur grobe Schtzungen mglich: Das statistische Material ist unzureichend, Reaktionen der Betroffenen auf Streichung des ermigten Satzes sind kaum zu prognostizieren. Vgl. dazu Boss-Rosenschon (2008), S. 13 ff.

Die Steuerausflle aufgrund der Steuerbefreiungen bei der Umsatzsteuer drften sich auf einen Betrag von etwa 15 Mrd. Euro summieren11. Das (partielle oder vollstndige) Streichen des ermigten Steuersatzes und auch der vielen Steuerbefreiungen wrde zwar zu Mehraufkommen fhren. Das ist jedoch vllig anders zu beurteilen als ein auf Anheben des normalen Steuersatzes zurckzufhrendes Steuermehraufkommen. Im ersten Fall werden Subventionen gestrichen, was wettbewerbs- und wachstumspolitische Vorteile bringen wird. Im zweiten Fall wird aus fiskalischen Grnden (vor allem fr Zwecke der Konsolidierung) ein Mehraufkommen angestrebt, was wachstumspolitisch eher negativ zu beurteilen ist.12 Im ersten Fall sollte das entstehende Mehraufkommen fr die Absenkung des Normalsatzes oder fr erhhte oder zustzliche Transferzahlungen genutzt werden, die beim Streichen des ermigten Satzes z. B. aus verteilungspolitischen Grnden erforderlich werden knnten. Den Koalitionren ist zuzustimmen, dass es Handlungsbedarf bei den ermigten Mehrwertsteuerstzen gibt. Ob die Richtung, die mit der Vergnstigung fr die Betreiber von Skiliften und Bergbahnen (2008) und fr Hotelbetriebe (2009) jetzt eingeschlagen wurde, aus wettbewerbs- und wachstumspolitischen Grnden richtig ist, muss im Einzelnen berprft werden. Diese Frage soll sogar einen Schwerpunkt des folgenden Gutachtens bilden.

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Die Angaben sttzen sich auf den 21. Subventionsbericht der Bundesregierung und auf den Kieler Subventionsbericht. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2007), S. 11 ff.; Boss-Rosenschon (2008, S. 13 ff. Vgl. Peffekoven (2009), S. 426 f.

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II. Reformnotwendigkeiten bei der Umsatzsteuer: ein berblick


1. Regelung der Gesetzgebungshoheit und der Ertragshoheit
Die Umsatzsteuer ist nach Art. 106 Abs. 3 GG eine Gemeinschaftsteuer. Das Gesetzgebungsrecht liegt gem Art. 105 Abs. 2 GG beim Bund (konkurrierende Gesetzgebung); nderungen der Umsatzsteuer bedrfen jedoch der Zustimmung des Bundesrates (Art. 105 Abs. 3 GG). Am Aufkommen der Umsatzsteuer sind der Bund, die Lnder und die Gemeinden13 derzeit (2010) wie folgt beteiligt (sog. tatschliche Anteile14): Bund: Lnder: Gemeinden: 54,0 v. H. 44,0 v. H. 2,0 v. H.

Die Anteile knnen durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, gendert werden und sind nach den Verteilungsgrundstzen des Art. 105 Abs. 3 und Abs. 4 GG festzusetzen. Auf die damit zusammenhngenden Probleme muss hier nicht eingegangen werden, zumal dazu eine umfangreiche Literatur vorliegt.15 Durch die jetzt anvisierte Reform der Umsatzsteuer wrden zudem diese Probleme im Prinzip nicht tangiert; hierbei geht es vielmehr um eine (zweifellos wichtige) Frage der innerstaatlichen Finanzbeziehungen zwischen Bund, Lndern und Gemeinden, die seit Jahren auf der Reformagenda der Bundesregierung steht, aber bedingt durch die Fderalismuskommissionen I und II (leider) nicht angegangen worden ist. Auch auf die Absicht der Koalitionsparteien, den Ersatz der heutigen Gewerbesteuer durch einen hheren Anteil am Umsatzsteueraufkommen zu prfen, muss hier nicht eingegangen werden. Diese Frage ist ebenfalls in der Literatur seit Jahren ausdiskutiert.16 Wenn man den Gemeinden eigene Gestaltungsrechte in der Steuerpolitik erhalten und sichern will, ist die hhere Beteiligung der Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen kein geeignetes Modell fr eine Reform der Kommunalfinanzen; dies gilt umso mehr, als EU-rechtlich eine Differenzierung der Umsatzsteuer auf Gemeindeebene die aus Grnden der Steuerautonomie der Kommunen zu fordern wre nicht zulssig ist. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist durch die Mehrwertsteuerrichtlinien der EU insbesondere die 6. Mehrwertsteuerrichtlinie17 erheblich eingeschrnkt. Die Harmonisierungsbestrebungen der EU im Bereich der Besteuerung sind bei der Umsatzsteuer am weitesten fortgeschritten. Die wichtigsten Regelungen sind: das einheitliche Besteuerungsverfahren (Mehrwertsteuer), die vereinheitlichte Bemessungsgrundlage, die Mindesthhe fr den normalen (zurzeit: 15 v. H.) und fr die ermigten Steuerstze (zurzeit: 5 v. H.), das Verbot von (ber den Normalsatz) erhhten Steuerstzen und die Begrenzung der Zahl der ermigten Stze sowie die Festlegung des Kreises der Lieferungen und Leistungen sowie der Unternehmen und Krperschaften, die von der Mehrwertsteuer befreit werden mssen oder knnen oder fr die ein ermigter
13 14 Die (vom Bund) an den EU-Haushalt abzufhrenden Mehrwertsteuereigenmittel stellen keine Beteiligung der EU am Mehrwertsteueraufkommen dar; es handelt sich dabei vielmehr um einen Finanzbeitrag, der auf der Grundlage der vereinheitlichten Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer erhoben wird. Die tatschlichen Anteile von Bund, Lndern und Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen errechnen sich aus den gesetzlich festgelegten Umsatzsteueranteilen. Dabei werden die Beteiligungsstze fr Bund und Lnder auf das nach Abzug der Vorabbetrge fr die Arbeitslosenversicherung, fr die gesetzliche Rentenversicherung und fr die Gemeinden verbleibenden Umsatzsteueraufkommen angewendet. Zu den Einzelheiten vgl. Bundesministerium der Finanzen (2009), S. 76 ff. Fr viele Peffekoven(1985), S. 55. Vgl. Peffekoven (2005), S. 135 ff. Europische Union (2006).

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Steuersatz angewendet werden darf. Jede nationale Reform der Umsatzsteuer muss sich im Rahmen dieser EU-Rechtsvorgaben abspielen. Sofern im Folgenden Reformschritte empfohlen werden, die gegen heutiges EU-Recht verstoen, wird die Umsetzung naturgem schwierig und nur ber (erfolgreiche) Initiativen der Bundesregierung auf EU-Ebene mglich sein. Dabei ist auch zu bercksichtigen, dass dort bei Entscheidungen in Steuerfragen Einstimmigkeit erforderlich ist.

Bisher ist es nicht gelungen, ein einheitliches und effizientes Erhebungsverfahren fr den europischen Binnenmarkt einzufhren. Das knnte wohl nur das sog. Binnenmarktprinzip sein. Dabei wird die Umsatzsteuer im jeweiligen Produktionsland erhoben und das Aufkommen an den dortigen Fiskus abgefhrt. Der Vorsteuerabzug ist ber die EU-Binnengrenzen hinweg mglich, und das insgesamt in der EU anfallende Aufkommen wird anschlieend ber ein Clearing-Verfahren (anhand makrokonomischer Gren18) auf die Mitgliedslnder der EU verteilt. Alle Versuche, dieses System einzufhren, sind bisher daran gescheitert, dass man sich auf die konkreten Regelungen eines Clearings nicht einigen konnte. Hier besteht nach wie vor erheblicher Reformbedarf. Schon bei frheren bernahmen der EU-Prsidentschaft hat die Bundesregierung dieses Thema auf ihre Agenda gesetzt, ohne jedoch irgendeinen Erfolg erzielen zu knnen. Dennoch sollte sie sich weiter darum bemhen, auf EU-Ebene zur Verwirklichung des Binnenmarktprinzips mit Clearing zu kommen.

2. Kampf gegen die Steuerhinterziehung


Die hohen Steuerausflle bei der Umsatzsteuer, denen sich die Bundesregierung laut Koalitionsvertrag zuwenden will, sind im Wesentlichen auf drei Fakten zurckzufhren: Die Steuerhinterziehung bei den Transaktionen im Europischen Binnenmarkt. Die Geschfte ohne Rechnungen (Schwarzarbeit) bei Leistungen vor allem an Endverbraucher, insbesondere bei haushaltsnahen Dienstleistungen und bei Handwerkerleistungen in privaten (vor allem den selbst genutzten) Wohnungen. Die Steuerumgehung wegen der vielen Steuerbefreiungen und der Differenzierung des Steuersatzes.

(2)

Transaktionen im Inland
Steuerhinterziehung gibt es allerdings auch bei inlndischen Transaktionen. Ein erster Fall ist der missbruchliche Abzug von Vorsteuer. Dazu kommt es z. B., wenn ein Lieferant die Mehrwertsteuer nicht abfhrt, der Leistungsempfnger diese aber als Vorsteuer geltend macht. Dabei ist zu bercksichtigen, dass dies mglich ist, ohne dass eigene Umstze gettigt wurden. Hierdurch ergibt sich fr den Staat ein Ausfallrisiko. Umsatzsteuerausflle sind zudem bei Insolvenzen zu erwarten: Nicht gezahlte Umsatzsteuer (beim Lieferanten) oder zu viel erstattete Vorsteuer (beim Empfnger) sind im Insolvenzfall in der Regel von der Finanzverwaltung nicht mehr einzutreiben. Steuerausflle durch Schwarzarbeit drften sogar weiter zunehmen, wenn der Regelsteuersatz wie immer wieder vorgeschlagen wird angehoben werden sollte. Die Versuche, dies durch die Steuervergnstigung nach 35 a EStG in den Griff zu bekommen, drften wenig erfolgreich sein. Steuerehrliche nehmen diese Vergnstigung mit, bisherige Nutznieer der Schwarzarbeit werden sich durch die vergleichsweise niedrigen Hchstbetrge nicht von ihren illegalen Praktiken abhalten lassen. Das Erzielen eines Mehraufkommens bei der Umsatzsteuer infolge Steuersatzerhhung und damit der angestrebte Konsolidierungseffekt werden insoweit konterkariert.

Im zweiten Fall sind die Unternehmen, die Geschfte ohne Rechnung abwickeln, nicht primr an der Hinterziehung der Umsatzsteuer interessiert, die fr sie nur einen durchlaufenden Posten darstellt. Sie haben zwei andere Motive: Sie verschaffen sich Wettbewerbsvorteile gegenber steuerehrlichen Anbietern und werden die entsprechenden Umstze auch nicht als Betriebseinnahmen deklarieren. Deshalb kommt es zu Ausfllen bei der Einkommensteuer und bei den Sozialversicherungsbeitrgen.

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Transaktionen im EU-Binnenmarkt
Besonderes Gewicht drfte bei der Steuerhinterziehung dem ersten Aspekt zukommen, der mit dem innerhalb des EU-Raumes geltenden Erhebungsverfahren zu erklren ist (sog. Karussellgeschfte). Dort hat man sich bei Transaktionen zwischen umsatzsteuerpflichtigen Unternehmen grundstzlich auf die Erhebung der Umsatzsteuer nach dem Bestimmungslandprinzip geeinigt. Das heit: Innergemeinschaftliche Lieferungen bleiben im Lieferland steuerfrei ( 4 Nr. 1b UStG) und werden als innergemeinschaftliche Bezge im jeweiligen Bezugsland besteuert ( 1 Abs. 1 Nr. 5 UStG). Damit wird erreicht, dass miteinander konkurrierende Gter auch bei national unterschiedlichen Umsatzsteuerstzen der gleichen Umsatzsteuerbelastung unterliegen. Der damit erforderliche Grenzausgleich wird heute nicht mehr an den Binnengrenzen der EU durchgefhrt. Stattdessen wird es ber das (administrativ aufwendige und den Missbrauch frdernde) System der zusammengefassten Meldungen mithilfe der USt-Identifikationsnummern praktiziert.

Fr Transaktionen der nicht-umsatzsteuerpflichtigen Wirtschaftssubjekte (nicht umsatzsteuerpflichtige Unternehmen und Konsumenten) gilt dagegen im Grundsatz das Ursprungslandprinzip: Die Umsatzsteuer wird im Produktionsland erhoben. Ausnahmen gibt es allerdings beim Kauf von Kraftfahrzeugen und im Versandhandel; hierfr gilt wiederum das Bestimmungslandprinzip. Bei Direktimporten der Konsumenten kann es bei Unterschieden in den Steuerstzen zu Wettbewerbsverzerrungen kommen.
18 Vgl. Sachverstndigenrat (1994), Ziff. 303.

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3. Reformanstze
Zur Vermeidung der Steuerausflle und des Steuerbetrugs knnten technische nderungen im System der Umsatzsteuererhebung zweifellos beitragen. Hierfr sind in den letzten Jahren Modelle entwickelt und in Planspielen bereits berprft worden. Mit dem Reverse-Charge-Modell wird die Steuerschuld auf den Leistungsempfnger verlagert, der gegenber der Finanzverwaltung die geschuldete Umsatzsteuer bernimmt und diese gleichzeitig als Vorsteuer geltend machen kann. De facto entfallen also alle Zahlungen zwischen Unternehmen (Leistungsempfngern) und der Finanzverwaltung. Wo aber keine Steuern geschuldet werden, da knnen sie auch nicht hinterzogen werden. Nur bei Leistungen an Endverbraucher und staatliche Empfnger wrde es beim heutigen Zahlungsverfahren (durch den Leistungserbringer) bleiben. Das ReverseCharge-Modell wird aber nur funktionieren, wenn es mit einem Kontrollverfahren (ber sog. R-Nummern) kombiniert wird. Im Ergebnis kme es damit zu einem dem Meldeverfahren bei innergemeinschaftlichen Transaktionen (anhand der Identifikationsnummern) hnlichen und wohl ebenso aufwendigen Verfahren. Eine andere Lsung zur Bekmpfung der Steuerausflle bei der Umsatzsteuer wre der generelle bergang zur Ist-Besteuerung anstelle der Soll-Besteuerung. Die Umsatzsteuer ist dann nicht schon bei Rechnungsstellung (Soll-Besteuerung), sondern erst dann fllig, wenn die Rechnung tatschlich bezahlt wird (Ist-Besteuerung). Ebenso wre der Vorsteuerabzug erst vorzunehmen, wenn die Rechnung bezahlt ist. Auch dieses Verfahren ist allerdings ohne einen Cross Check nicht Erfolg versprechend: Anhand von Identifikationsnummern mssten alle Transaktionen an die Finanzverwaltung gemeldet werden. Die Vermeidung der hohen Steuerausflle die Ausfallquote wird auf etwa 10 v. H. eines hypothetischen Steueraufkommens (ohne Steuerausflle) geschtzt ist nicht nur eine Frage der Steuergerechtigkeit, sondern auch ein Beitrag zur Haushaltskonsolidierung. Bevor diese ber die Anhebung des Normalsatzes in der Diskussion ist eine Erhhung von 19 v. H. auf 25 v. H. angestrebt wird, sollte man die Steuerhinterziehung und auch die Steuersubventionen bei der Mehrwertsteuer abbauen. Daneben sollte die Bundesregierung die Bemhungen um eine technische nderung bei der Umsatzsteuererhebung fortsetzen. Diese knnen allerdings nicht im nationalen Alleingang, sondern nur auf EU-Ebene gelst werden. Deshalb wird darauf im Folgenden nicht weiter eingegangen werden.19

III. Zum System der Mehrwertsteuer


Die bisher synonym verwendeten Begriffe Umsatzsteuer und Mehrwertsteuer mssen zunchst gegeneinander abgegrenzt werden. Umsatzsteuern sind indirekte (im Unternehmensbereich erhobene) Steuern auf die dort abgewickelten Umstze, die den Zweck verfolgen, letzten Endes die privaten Konsumausgaben steuerlich zu belasten. Das kann nur gelingen, wenn die im Unternehmenssektor erhobene Umsatzsteuer voll im Preise der Konsumgter auf die Konsumenten weitergegeben (berwlzt) wird. Der offene Ausweis der Umsatzsteuer auf den Rechnungen ist kein Beleg fr die berwlzung, da nicht bekannt ist, wie sich der Nettopreis infolge der Besteuerung verndert hat. Umsatzsteuern knnen auf die Brutto- oder die Nettoumstze der Unternehmen erhoben werden; dies kann auf einer Stufe oder auf mehreren oder auf allen Stufen im Produktionsprozess geschehen.20 Dem folgenden Schema ist zu entnehmen: Die Mehrwertsteuer ist der Gruppe der Netto-AllphasenUmsatzsteuern (Value Added Taxes) zuzurechnen. Durch die Steuerbefreiung fr die Investitionen soll erreicht werden, dass nicht das Nettosozialprodukt zu Marktpreisen, sondern der Konsum (Nettosozialprodukt zu Marktpreisen minus Investitionen21) belastet wird. Eine solche Netto-Allphasen-Umsatzsteuer nennt man auch Mehrwertsteuer vom Konsumtyp. Das ist das Referenzsystem fr die heute innerhalb der Europischen Union erhobene Mehrwertsteuer, an dem sich auch Reformen ausrichten mssen: Der gesamte private Konsum, aber auch nur dieser, wird mit einem einheitlichen Steuersatz belastet. Davon weicht allerdings die derzeit praktizierte Regelung zum Teil erheblich ab, was vor allem auf Steuerbefreiungen und Steuersatzdifferenzierungen zurckzufhren ist. Insofern liegt der Reformbedarf auch ganz besonders in diesen Bereichen. Dass eine Mehrwertsteuer nur dann Wettbewerbsneutralitt sichert, wenn sie dem Referenzsystem entspricht, ist seit Langem bekannt. So hatte der wissenschaftliche Beirat in einer Entschlieung zur Einfhrung der Mehrwertsteuer (1963) darauf hingewiesen, dass Wettbewerbsneutralitt nicht gesichert sei, wenn das System der Mehrwertsteuer durch besondere Bevorzugungen, Erleichterungen und Befreiungen durchbrochen wird22. Auch der EU-Rat vertritt die Auffassung: Die grte Einfachheit und Neutralitt eines Mehrwertsteuersystems wird erreicht, wenn die Steuer so allgemein wie mglich erhoben wird und wenn ihr Anwendungsbereich alle Produktions- und Vertriebsstufen erfasst.23 Wunsch und Wirklichkeit (insbesondere auch auf europischer Ebene) liegen hier offensichtlich weit auseinander. Die Mehrwertsteuer ist ber die Jahre zu einem Einfallstor zur Bedienung von Sonderinteressen geworden.

20 21 22 19 Zu den Einzelheiten vgl. Sachverstndigenrat (2005), Ziff. 454 ff. 23

Zu den Formen der Umsatzbesteuerung vgl. Pohmer (1980), S. 659 ff. Das gilt zunchst nur fr eine geschlossene Volkswirtschaft. Zur Behandlung der Exporte und Importe im Falle der offenen Volkswirtschaft vgl. S. 14. Wissenschaftlicher Beirat (1973), S. 309. Europische Union (2006), S. 1.

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System der Konsumbesteuerung24

Formal kann man sich die Zusammenhnge wie folgt veranschaulichen: Mit der Mehrwertsteuer soll der private Konsum (C) steuerlich belastet werden; die Besteuerung setzt aber an Nettoumstzen (genauer: am geschaffenen Mehrwert) im Unternehmensbereich und gesamtwirtschaftlich betrachtet am Nettosozialprodukt zu Marktpreisen an. Deshalb mssen die gesamtwirtschaftlichen Aggregate, die nicht zum privaten Konsum zhlen, steuerfrei gestellt werden. Das sind: die privaten Investitionen (I), die Ausgaben des Staates fr Gter und Dienstleistungen (G), was der Summe aus staatlichem Konsum und staatlichen Investitionen entspricht, und die Exporte (X). Auf der anderen Seite mssen Transaktionen, die zwar zum privaten Konsum, nicht aber zur inlndischen Produktion zhlen, der Umsatzsteuer unterworfen werden. Das sind die Importe (M)25. Y = C + I + G + X M (1) C = Y I G X + M (2)
Symbole: Y = Nettosozialprodukt zu Marktpreisen C = privater Konsum G = Ausgaben des Staates fr Gter und Dienstleistungen X = Export M = Import

Konsumbesteuerung

Direkte Konsumbesteuerung bei Konsumenten erhoben Bemessungsgrundlage: C = Ausgabensteuer

Indirekte Konsumbesteuerung im Unternehmensbereich erhoben Bemessungsgrundlage: Umstze = Umsatzsteuern (USt.)

Besteuerung von Bruttoumstzen auf allen Stufen: Bruttoallphasen-USt. auf der Einzelhandelsstufe: Einzelhandelssteuer

Besteuerung von Nettoumstzen auf allen Stufen: Netto-USt. Gesamtwirtschaftl. BMG: aller Wertschpfungen = Nettosozialprodukt (Volkseinkommen) Nettoumsatzsteuer v. Einkommenstyp = indirekte Einkommensteuer

Eine Mehrwertsteuer, die tatschlich reine Konsumbesteuerung (Besteuerung des privaten Konsums) ist, msste demnach zweierlei garantieren: Der gesamte private Konsum, aber auch nur dieser, muss der Mehrwertsteuer unterliegen. Anders betrachtet: (1) Der gesamte private Konsum muss lckenlos durch die Mehrwertsteuer erfasst werden. Smtliche privaten Investitionen (I) mssen steuerfrei bleiben. Smtliche Ausgaben des Staates fr Konsum und Investitionen (G) mssen steuerfrei sein. Der Export muss steuerfrei gestellt und der Import der Mehrwertsteuer unterworfen werden.26

Ziel: Konsumbesteuerung Freistellung der Investitionen Volkseinkommen Investitionen = Konsum Nettoumsatzsteuer v. Konsumtyp = Mehrwertsteuer (MwSt.) Value Added Tax (VAT)

(2) (3) (4)

25 24 Auer nach dem Kriterium direkte/indirekte Besteuerung knnte auch noch nach allgemeinen und speziellen Verbrauchssteuern unterschieden werden. Die Umsatzsteuer zhlt vonseiten der Konzeption betrachtet zu den allgemeinen Steuern. 26

Streng genommen mssen nur die importierten Konsumgter besteuert werden. Da der Vorsteuerabzug aber auch fr importierte Investitionsgter erlaubt ist, kann der gesamte Import steuerlich belastet werden. Das gilt ebenso fr die innergemeinschaftlichen Lieferungen bzw. die innergemeinschaftlichen Erwerbe.

22

23

IV. Systembrche in der Mehrwertsteuer


Wird gegen diese Grundstze aus welchen Grnden auch immer verstoen, verliert die Mehrwertsteuer ihren Charakter als allgemeine Konsumsteuer und wird zu einer Mischung aus (indirekter) Einkommensteuer und (indirekter) Konsumsteuer. Damit entstehen wachstums- und wettbewerbspolitische Nachteile, die das gemeinhin positive Urteil ber diese Steuer stark relativieren.

1. Steuerliche Behandlung des Auenhandels


Die Forderung (4) wird dadurch erreicht, dass grundstzlich im Auenwirtschaftsbereich und im europischen Binnenhandel das Bestimmungslandprinzip angewendet wird. Wie bereits erwhnt, gilt dies jedoch nicht fr die Transaktionen der nicht umsatzsteuerpflichtigen Wirtschaftssubjekte, hier gilt das Ursprungslandprinzip (mit Ausnahme der Besteuerung von Kraftfahrzeugen und des Versandhandels). Dadurch bleiben Teile der innergemeinschaftlichen Bezge steuerfrei, und Teile der innergemeinschaftlichen Lieferungen werden besteuert. Beides entspricht nicht dem Konzept einer allgemeinen Konsumbesteuerung.

2. Steuerliche Behandlung der Investitionen


Bei steuerpflichtigen Unternehmen bleiben die Investitionen wegen des Vorsteuerabzugs steuerfrei. Bei steuerbefreiten Unternehmen oder Kleinunternehmen, die die Regelung des 19 UStG in Anspruch nehmen, werden Investitionen dagegen besteuert. Inwieweit diesen Unternehmen die berwlzung gelingt, ist nicht eindeutig zu entscheiden. ffentliche Investitionen werden entgegen der Forderung (3) besteuert, sodass auch wachstumspolitisch erwnschte ffentliche Investitionen im Infrastrukturbereich und im Bildungswesen der Mehrwertsteuer unterliegen, whrend Investitionen im (steuerpflichtigen) Unternehmensbereich nicht belastet werden. Dem soll durch einige Steuerbefreiungen nach 4 UStG Nr. 21 und 22 a UStG augenscheinlich entgegengewirkt werden. Die Steuerbefreiung von unmittelbar dem Schul- und Bildungszweck dienenden Leistungen (Nr. 21) sowie von Vortrgen, Kursen und anderen Veranstaltungen wissenschaftlicher oder belehrender Art. (Nr. 22 a) werden gelegentlich damit gerechtfertigt, umsatzsteuerlich nicht zwischen der Bildung von Humankapital und derjenigen von Sachkapital im Unternehmensbereich diskriminieren zu wollen.27 Viel wichtiger ist dagegen die Unterscheidung, dass die Umsatzsteuer bei Sachinvestitionen nach Investoren differenziert diese sind im privaten Unternehmensbereich steuerfrei, nicht aber im ffentlichen Bereich. Daran ndern freilich die genannten Steuerbefreiungen berhaupt nichts.

27

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (2008), S.349.

24

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3. Steuerliche Behandlung des privaten Konsums


Da die Umsatzsteuer eine indirekte Konsumbesteuerung darstellt, wird die Steuer im Unternehmensbereich erhoben und soll ber entsprechende Preiserhhungen bei den Konsumgtern auf die Endverbraucher berwlzt werden. In der derzeit praktizierten Umsatzsteuer bleiben jedoch Teile des privaten Konsums entgegen der Forderung (1) ganz oder teilweise steuerfrei. Dazu werden verschiedene Methoden eingesetzt, die entsprechend dem Besteuerungskonzept im Unternehmenssektor ansetzen mssen. Diese Steuervergnstigungen unterscheiden sich im Ansatzpunkt und vor allem auch im Ausma der damit tatschlich erreichten Entlastung des Konsums.

(2)

Nullsteuersatz
In manchen Fllen sind Unternehmen zwar mehrwertsteuerpflichtig, sie drfen allerdings bei ihren eigenen Umstzen den Nullsatz anwenden, und der Vorsteuerabzug ist fr sie zugelassen. Solche Unternehmen bleiben grundstzlich im System der Mehrwertsteuer, fr ihre Verkufe gilt lediglich ein Steuersatz von null. Das ist die beim Export derzeit praktizierte Lsung. Hierbei spricht man vom Nullsteuersatz oder von zero tax rating. Nur mit dieser Methode kann man erreichen, dass der Abnehmer der Leistung tatschlich von der Mehrwertsteuer befreit ist. Im Auenwirtschaftsverkehr ist das beabsichtigt; deshalb ist der Nullsteuersatz fr Exporte und fr innergemeinschaftliche Lieferungen zwecks Verwirklichung des Bestimmungslandprinzips auch angebracht.

(1)

Steuerbefreiungen
Einzelne Unternehmen werden von der Mehrwertsteuer befreit; sie stehen damit de facto auerhalb des Mehrwertsteuersystems. Beispiele sind die Wohnungsvermietung, rztliche Leistungen, soziale Leistungen, Finanzdienstleistungen, Leistungen gemeinntziger Einrichtungen. Die Freistellung einzelner Unternehmen hat allerdings nur Wirkungen fr die Gesamtsteuerbelastung, wenn diese direkt an Endverbraucher liefern. Bei Lieferungen an andere (steuerpflichtige) Unternehmen kommt es auf der nchsten Produktionsstufe zu einem Nachholeffekt: Eine nicht vom Lieferanten in Rechnung gestellte Umsatzsteuer kann der Bezieher der Leistung auch nicht als Vorsteuer geltend machen. Die steuerbefreiten Unternehmen werden wie Endverbraucher behandelt, obwohl sie das ganz augenscheinlich nicht sind. Ein solches Unternehmen zahlt in seinen Inputs die ihm in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer, ohne den Vorsteuerabzug praktizieren zu drfen. Dieses Unternehmen wird versuchen, die gezahlte Umsatzsteuer im Preis seiner Leistungen weiterzugeben. Gelingt dies bei Verkufen an andere Unternehmen, kann der Kufer, der diese Leistungen verarbeitet, die auf ihn berwlzte Umsatzsteuer nicht als Vorsteuer geltend machen, weil sie auf der Rechnung nicht ausgewiesen wird. Insoweit wird er Steuer von der Steuer zahlen mssen. Dieser fr die Bruttoallphasen-Umsatzsteuer typische Kaskadeneffekt gilt daher also auch fr die Mehrwertsteuer, obwohl ihre Einfhrung gerade mit dem Argument gefordert wurde, mit der Mehrwertsteuer knne der unerwnschte Kaskadeneffekt vermieden werden.28 Die Steuerbefreiungen stellen deshalb einen Systembruch in der Mehrwertsteuer dar.

Neben dem Export wird der Nullsteuersatz in einigen Lndern auch fr Verkufe an Konsumenten gewhrt. Hier garantiert er zwar, dass die entsprechenden Konsumgter mehrwertsteuerfrei bleiben; nach der Idee der Mehrwertsteuer (generelle Belastung des gesamten privaten Konsums) ist er allerdings systemfremd und knnte hchstens mit der Verfolgung bestimmter wirtschaftspolitischer Ziele (z. B. in der Verteilungspolitik) gerechtfertigt werden. Das mag auch die Erklrung sein, warum in Deutschland auer beim Export und den innergemeinschaftlichen Lieferungen der Nullsteuersatz nicht gewhrt wird. Die EU sieht darin hchstens eine vorbergehende Regelung in den Mitgliedstaaten, die vor dem Beitritt zur Gemeinschaft in ihrem Steuersystem die Nullsteuerstze kannten.30 Interessant sind die Argumente, die die EU-Kommission gegen die Nullsteuerstze vorbringt: Wrden diese extensiv genutzt, dann wren damit erhebliche Probleme verbunden: Erosion der Bemessungsgrundlage, Wettbewerbsverzerrungen und die Notwendigkeit eines relativ hohen Regelsatzes bei der Mehrwertsteuer, um ein bestimmtes Aufkommen zu sichern.31 Das sind allerdings Argumente, die auch gegen den ermigten Steuersatz sprechen.32

(3)

Ermigte Steuerstze
Mit der Satzspaltung (ermigter Steuersatz) soll erreicht werden, dass bestimmte Konsumgter weniger stark mit der Mehrwertsteuer belastet werden. Das gelingt allerdings nur dann, wenn der Lieferant die Steuerermigung in vollem Umfang an den Endverbraucher weitergibt, seine Bruttopreise also entsprechend der Steuervergnstigung senkt. Tut er das nicht, dann ist die Vergnstigung ber den ermigten Steuersatz eine Subventionierung der Unternehmen, die letzten Endes nicht zu vertreten ist. Im Zusammenhang mit der jngsten Senkung des Steuersatzes fr bernachtungen in Hotels wird gerade dieser Aspekt immer wieder herausgestellt. Vertreter des Hotel- und Gaststttenverbandes (Dehoga) sind sogar der Meinung, es knne gar nicht Ziel sein, die bernachtungspreise eins zu eins zu senken33, ein Teil der Mehrwertsteuervergnstigung msse fr jahrelang zurckgestellte Investitionen verwendet werden. Deutlicher kann man den Subventionscharakter der Steuerermigung eigentlich nicht herausstellen. Falls wirklich Investitionen gefrdert werden mssten, wren wohl andere Instrumente, z. B. ein Investitionsbonus, erforderlich gewesen.

Liefern die steuerbefreiten Unternehmen an Endverbraucher, so werden sie ebenfalls versuchen, die in den Inputs steckende Vorsteuer zu berwlzen. Sofern das gelingt, werden auch die Endverbraucher mit der Mehrwertsteuer belastet. Die Monopolkommission spricht von versteckter Mehrwertsteuer, die zwar nicht explizit als Steuer ausgewiesen wird, aber dennoch eine Steuerleistung ist29. Steuerbefreiungen garantieren also keineswegs, dass die Endverbraucher nicht doch mit Mehrwertsteuer belastet werden; allerdings ist das Ausma der Belastung vllig unklar auch dies wieder hnlich den Wirkungen einer Bruttoallphasen-Umsatzsteuer. Wegen den ungenauen Wirkungen sind Steuerbefreiungen generell kritisch zu beurteilen.
30 31

Zu einem berblick vgl. Europische Kommission (2009). Vgl. Europische Gemeinschaft (1977); Tait (1988), S.54 f. Vgl. ausfhrlicher S. 35 ff. o. V. (2010): Dehoga Thringen fordert weitere Steuersenkungen, www.mdr.de/thueringen

28 29

Vgl. wissenschaftlicher Beirat (1974), S. 235 ff. Monopolkommission (2009), S. 45.

32 33

26

27

(4)

Zusammentreffen und Wirkungen von Steuervergnstigungen


Das Zusammentreffen verschiedener Vergnstigungen kann zu geradezu absurden Ergebnissen fhren, wie der wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen anhand des Beispiels der huslichen Essensversorgung (Essen auf Rdern) dargestellt hat:34 Auf diesem Markt konkurrieren anerkannte Verbnde der freien Wohlfahrtspflege, deren Leistungen von der Umsatzsteuer befreit sind und die keinen Vorsteuerabzug geltend machen knnen, gemeinntzige Vereine, die den Vorsteuerabzug beanspruchen knnen und dem ermigten Steuersatz unterliegen sowie privatgewerbliche Unternehmen, fr die die Regelbesteuerung (Vorsteuerabzug und Regelsatz) gilt. Ob der erste Anbieter eine weitergehende Vergnstigung erhlt als der zweite, ist nicht eindeutig zu entscheiden; der dritte wird dagegen in jedem Fall diskriminiert. Es kommt also zu Wettbewerbsverzerrungen, die allokationspolitisch in keiner Weise zu begrnden sind. Zweifelhaft ist auch, ob die steuerlichen Vorteile die hilfsbedrftigen Empfnger, fr die sie ja gedacht sind, berhaupt erreichen. Das Fazit des wissenschaftlichen Beirats ist ebenso kurz wie berzeugend: Die umsatzsteuerliche Frderung gemeinntziger Krperschaften ist vom Ansatz her verfehlt.35 ber den konkreten Fall hinaus lsst sich festhalten: Steuerbefreiungen sollten zumindest an der Art der Leistung, aber nicht an der Art und der Rechtsform des Unternehmens anknpfen. Die damit angesprochenen Zusammenhnge zeigen sich deutlich am sog. Mehrwertsteuerprivileg der Deutschen Post AG. Nach 4 Nr. 11 b UStG sind die unmittelbar dem Postwesen dienenden Umstze der Deutschen Post AG von der Umsatzsteuer befreit. Die Steuerbefreiung der Deutschen Post gilt fr alle Universaldienstleistungen nach Post-Universaldienstleistungsverordnung. Im Gegensatz zur Deutschen Post mssen andere Anbieter fr ihre Leistung Umsatzsteuer berechnen. Die Monopolkommission hat anhand von Beispielen veranschaulicht, dass die Ungleichbehandlung zu Wettbewerbsverzerrungen fhrt und keineswegs die Steuerfreiheit fr die Konsumenten sichert.36 Auch dieses Beispiel besttigt noch einmal: Wenn schon Steuerbefreiungen bei der Umsatzsteuer gewhrt werden, sollte man sie nicht an Unternehmen (Post), sondern an bestimmte Leistungen (Postdienstleistungen) binden und zwar an solche, die unmittelbar an Konsumenten (und mglichst nur an Konsumenten) abgegeben werden. Das hat im brigen der wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen37 bereits im Jahr 1962, also deutlich vor Einfhrung der Nettoumsatzsteuer in Deutschland (1968) so gesehen. Eine Umsatzsteuerbefreiung fr die Lieferungen von Wasser und Energie wiewohl lebensnotwendige Gter lehnte der Beirat ab, weil der Verbrauch privater Haushalte nicht sauber vom Verbrauch in Unternehmen abgetrennt werden knne. Eine Steuerbefreiung nur fr die Lieferungen von Wasser und Energie durch die ffentliche Hand wollte der Beirat schon gar nicht akzeptieren, weil diese gegen das Gebot der Wettbewerbsneutralitt der Umsatzbesteuerung spreche38. Das sollte auch heute noch so gelten.

4. Steuerliche Behandlung des staatlichen Sektors


Verkufe der Unternehmen an den Staat (ffentlicher Konsum und ffentliche Investitionen) unterliegen entgegen Forderung (3) der Mehrwertsteuer, ohne dass der Staat einen Vorsteuerabzug praktizieren knnte; Verkufe an den Staat werden also wie Einzelhandelsumstze behandelt. Sales to government are treated as a retail sale.39 Nach der Systematik der Konsumbesteuerung mssten diese Kufe eigentlich steuerbefreit werden; das knnte man erreichen, wenn man auf diese Transaktionen wie beim Export den Nullsatz erheben wrde. Das wird in der Literatur gelegentlich allerdings als eine vllig nutzlose Verkomplizierung (a needless complication)40 bezeichnet. Ob der Staat fr seine Kufe Mehrwertsteuer zahlen muss oder nicht, sei unter fiskalischem Aspekt gleichgtig: Das, was (angesichts der Steuerpflicht) fr die Kufe des Staates an Mehrwertsteuer zu zahlen sei, entspreche genau dem Aufkommen des Staates aus diesen Transaktionen. Das Budget des Staates (der gesamtstaatliche Haushalt) werde praktisch nur verlngert; die Umsatzbesteuerung stelle keine Belastung dar. Dieser Sachverhalt gert freilich in ein anderes Licht, wenn man den fderativen Aufbau der Bundesrepublik und das dort geltende Verteilungssystem der Umsatzsteuer beachtet: Die Gemeinden, die ber 60 v. H. der ffentlichen Investitionen erbringen, zahlen dafr Umsatzsteuer; sind aber (tatschlich) nur zu 2 v. H. am Umsatzsteueraufkommen beteiligt. Eine Steuerbefreiung fr den staatlichen Sektor wrde zu einem heimlichen Finanzausgleich fhren, der so in der Verfassung nicht vorgesehen ist und sicher zu einer Neuverteilung des Umsatzsteueraufkommens nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG fhren wrde. Wenn man die ffentliche Hand wie einen Endverbraucher behandelt, ist es zwar konsequent, seine Leistungen dort, wo er auf Mrkten gegen Entgelt anbietet von der Umsatzsteuerpflicht zu befreien. Damit schafft man aber die schon angesprochenen Wettbewerbsverzerrungen, wenn die ffentliche Hand in Konkurrenz zu privaten umsatzsteuerpflichtigen Unternehmen steht. Das sicher bekannteste Beispiel ist die Umsatzsteuerfreiheit fr die Deutsche Post, was den privaten Briefzustellern einen Wettbewerbsnachteil verschafft hat, der letztlich entscheidend dazu beigetragen hat, dass hier ein wachstumspolitisch durchaus erwnschter Wettbewerb erst gar nicht entstehen konnte. Nach der Privatisierung der Deutschen Post wre es lngst an der Zeit gewesen, das Unternehmen in die volle Mehrwertsteuerpflicht einzubeziehen.41 Offenbar sind zumindest Schritte in diese Richtung geplant. Die 6. Mehrwertsteuerrichtlinie der Europischen Gemeinschaft sah bereits vor, dass zwar grundstzlich der staatliche Sektor (einschlielich der kommunalen Ebene und der dem ffentlichen Recht unterliegenden Unternehmen) von der Mehrwertsteuer befreit sein solle, nicht jedoch in dem Falle, in dem die Steuerbefreiung zu einer signifikanten Strung des Wettbewerbs fhren wrde.42 Diese berlegung hilft nicht viel weiter, denn hierbei handelt es sich um eine Leerformel, weil nicht geklrt ist, was eine signifikante Strung des Wettbewerbs ist. Konsequent wre nur eine Lsung, alle ffentlichen Unternehmen, die Leistungen am Markt gegen Entgelt anbieten, in die volle Steuerpflicht einzubeziehen, ihnen dann aber auch den Vorsteuerabzug einzurumen.
39 40 41 42 Tait (1988), S. 76. Ebenda, S. 75. Andere liberalisierte Netzindustrien im Bereich der Daseinsvorsorge unterliegen der Umsatzsteuer, so seit dem 1.1.1996 die Leistungen der Deutschen Telekom AG ( 4 Nr. 11a UStG), ebenso werden Lieferungen von Strom und Gas mit dem Regelsatz besteuert. Vgl. Europische Union (1977), Art. 4(5) . Vgl. auch Tait (1988), S. 77.

34 35 36 37 38

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat (2008), S. 346. Ebenda, S. 347. Monopolkommission (2009), S. 44 ff. Wissenschaftlicher Beirat (1974), S. 258 f. Ebenda, S. 259.

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V. Fr den Abbau der Steuervergnstigungen


1. Zur Rechtfertigung
Steuervergnstigungen bei der Umsatzsteuer sind vor allem die Steuerbefreiungen gem 4 UStG und die ermigten Steuerstze gem 12 Abs. 2 UStG. Fr die Rechtfertigung werden zwei Argumente vorgetragen: Die Preise bestimmter Gter sollen gesenkt werden, um damit die Bezieher niedriger Einkommen zu entlasten oder die Nachfrage nach solchen Gtern zu erhhen, denen der Staat meritorischen Charakter beimisst. Im ersten Fall lautet die Argumentation wie folgt: Die Bezieher niedriger Einkommen geben erfahrungsgem einen relativ groen Teil ihres Einkommens fr Konsum aus; ihre Konsumquote (Relation Konsumausgaben zu verfgbarem Einkommen) liegt also hoch. Wer nur ein sehr niedriges Einkommen hat (z. B. ein Empfnger von Hartz-IV-Leistungen, ein Rentner, ein Studierender), mag sogar sein gesamtes Einkommen fr Konsum ausgeben (mssen). Die Konsumquote ist dann gleich eins. Fr ein solches Wirtschaftssubjekt wrde die Mehrwertsteuer wie eine indirekte Einkommensteuer wirken, die die steuerliche Leistungsfhigkeit nicht bercksichtigen kann. Der Mehrwertsteuer kommt somit eine verteilungspolitisch unerwnschte regressive Wirkung zu. Viele sehen im Rahmen der Mehrwertsteuer eine geeignete Gegenmanahme in der Steuerbefreiung (z. B. fr die Mietausgaben) oder im ermigten Steuersatz (z. B. fr Nahrungsmittel), weil damit gerade die Gter verbilligt werden, die im Verbrauchsbudget der Bezieher niedriger Einkommen eine vergleichsweise groe Rolle spielen. Im zweiten Fall wird darauf hingewiesen, dass bei Gtern mit positiven externen Effekten eine Subventionierung geboten sein kann. Statt Subventionen an die Anbieter dieser Leistungen zu zahlen, kann man auch ber einen ermigten Steuersatz eine Preissenkung herbeifhren und dadurch eine strkere Nachfrage hervorrufen. Wie bei allen Subventionen sind auch Steuervergnstigungen nur dann allokationspolitisch zu begrnden, wenn der Markt unvollkommen funktioniert und mit der Steuervergnstigung ein besseres wirtschaftliches Ergebnis, genauer: die Internalisierung der positiven externen Effekte, erreicht werden kann. Im Grunde geht es um sog. meritorische Gter, bei denen der Staat ein greres Angebot herbeifhren will, als es bei marktmiger Preisbildung zustande kme.

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2. Streichung von Steuerbefreiungen


Wenn man nur die beiden hier angesprochenen Rechtfertigungen fr die Steuerbefreiungen gem 4 UStG im Grundsatz fr tragfhig hlt, sind selbst bei einer weiten Auslegung der Zielsetzungen viele der heute gewhrten Steuerbefreiungen nicht zu rechtfertigen und mssten schon deshalb gestrichen werden. Aus dem Katalog nach 4 UStG gilt dies vor allem fr folgende Steuerbefreiungen:43 Nr. 6 Leistungen der Eisenbahnen des Bundes Nr. 8 Gewhrung und Vermittlung von Krediten Nr. 11 Ttigkeit der Bausparkassenvertreter, Versicherungsvertreter und Versicherungsmakler Nr. 14 Ttigkeit als Arzt, Zahnarzt und andere heilberufliche Ttigkeiten

hohen Anteil am Konsumbudget aus. Deshalb wird fr die Steuerfreiheit pldiert.47 Die Zusammenhnge sind allerdings wohl etwas komplexer. Zunchst einmal ist es reine Fiktion, dass Wohnungsmieten wegen der Vorschrift des 4 Nr. 12 UStG von der Mehrwertsteuer nicht belastet werden. Die in den erheblichen Ausgaben fr den Bau eines Hauses sowie den laufenden Reparatur- und Instandhaltungsaufwand steckende Mehrwertsteuer wird der Vermieter wie alle anderen Kosten ber den Mietpreis zu berwlzen versuchen. Insoweit ist auch heute im Mietpreis eine versteckte Mehrwertsteuer enthalten; die eigentlich angestrebte Steuerfreiheit fr die Wohnungsnutzung wird deshalb nicht verwirklicht. Wenn man die vollstndige Befreiung der Wohnungsnutzung von der Umsatzsteuer tatschlich erreichen wollte, msste man den Nullsteuersatz mit Vorsteuerabzug bei den Wohnungsanbietern einfhren. Damit handelt man sich allerdings das nchste Problem ein: Wenn gemietete und vom Eigentmer selbst genutzte Wohnungen steuerlich gleich behandelt werden sollen, msste man den Bauherren von selbst genutztem Wohnraum die Vorsteuer erstatten, ihn also als Unternehmer behandeln. Genau so msste verfahren werden bei spterem Instandsetzungsaufwand.48 Angesichts der dann flligen groen Zahl von Erstattungsansprchen und der oft unzureichenden Buchfhrung bei Bauherren von Eigenheimen, ist eine solche Lsung wohl nicht zu empfehlen. Stattdessen sollte man bei der heutigen Steuerbefreiung nach 4 Nr. 12 a UStG bleiben; damit akzeptiert man allerdings die versteckte Mehrwertsteuer. Dieses verteilungspolitische Argument, Mietausgaben machten insbesondere bei Beziehern niedriger Einkommen einen hohen Anteil am Budget aus und mssten deshalb steuerfrei bleiben, wird dadurch entkrftet, dass gerade fr die Empfnger von Hartz-IV-Leistungen die Mietkosten staatlicherseits bernommen werden. Mit einer Anpassung des Wohngeldes wrde man darber hinaus verbleibende Unzulnglichkeiten angehen knnen. Das verspricht eher Zielgenauigkeit und Effizienz als die Steuerbefreiung fr die Vermietung und Verpachtung von Grundstcken in der Umsatzsteuer. Das gilt ebenso fr die Steuerbefreiungen, die fr die Bereiche Wissenschaft, Kultur, Kunst und Ausbildung gewhrt werden. Auch hier knnte man zielgenauer und ohne Wettbewerbsverzerrungen zu schaffen mit Transfers oder mit zustzlichen Ausgaben des Staates fr Bildung und Wissenschaft arbeiten. Die sich bei Besteuerung der Wohnungsmieten ergebenden und hier angesprochenen Probleme zeigen sich brigens immer dann, wenn ein umsatzsteuerpflichtiges Unternehmen mit einem Wirtschaftsubjekt in Wettbewerb steht, das nicht umsatzsteuerpflichtig ist. Das ist z. B. bei Grundstcksverkufen und beim Gebrauchtwagenhandel der Fall. Hier muss man eine pragmatische Lsung finden. Beim Grundstckshandel entspricht dem die Steuerfreiheit in der Umsatzsteuer, ergnzt um die Erhebung einer speziellen Grunderwerbsteuer. Beim Gebrauchtwagenhandel sind es Kommissionsgeschfte49 oder die Differenzbesteuerung nach 25 a UStG.

Nr. 15 Umstze der gesetzlichen Trger der Sozialversicherung Nr. 16 Umstze der Krankenhuser, Diagnosekliniken etc. Nr. 18 Leistungen der amtlich anerkannten Verbnde der freien Wohlfahrtspflege

Besonders umstritten ist dabei die Streichung der Steuerbefeiung der Umstze aus der Ttigkeit als Arzt, Zahnarzt, Heilpraktiker und aus hnlichen heilberuflichen Ttigkeiten (Nr. 14), der Umstze der Trger der Sozialversicherung (Nr. 15) und der Umstze der Krankenhuser, Alten- und Pflegeheime (Nr. 16). Das wrde zwar betrchtliche Mehreinnahmen von rund 12 Mrd. Euro bringen, aber gleichzeitig zu Kostensteigerungen im Gesundheitswesen und damit zu einer Anhebung der Beitrge oder zu erhhten Staatszuschssen an die Sozialversicherungen fhren. Unter dem Konsolidierungsaspekt bringt die Streichung also nicht viel.44 Darum geht es aber auch gar nicht: Solange das Gesundheitswesen ber Beitrge finanziert wird, sollten aus Effizienzberlegungen die tatschlich anfallenden Kosten den Verursachern angelastet werden und nicht in vermindertem Steueraufkommen versteckt und auf die Gesamtheit der Steuerzahler verteilt werden. Zudem tragen bei der heutigen Regelung auch die Lnder und Gemeinden einen Teil der Steuermindereinnahmen, finanzieren also Ausgaben, fr die sie eigentlich nicht zustndig sind. Umstritten wird auch die Streichung der Steuerbefreiung fr Wohlfahrtseinrichtungen (Nr. 18) sein. Allerdings gibt es dafr weder gemeinschaftsrechtliche Bindungen noch konomische (allokationstheoretische) Begrndungen. Dieses Thema ist in einem Gutachten des wissenschaftlichen Beirats im Einzelnen abgehandelt worden.45 Zudem spricht fr die Streichung, dass wenn berhaupt Steuerbefreiungen eingefhrt werden nicht Unternehmen (Wohlfahrtsverbnde), sondern die von ihnen erbrachten Leistungen steuerbefreit werden mssen, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.46 Die brig bleibenden Steuerbefreiungen werden mit der verteilungspolitischen Zielsetzung (Vermeidung der Regressionswirkung) und mit dem allokationspolitischen Ziel (Internalisierung positiver externer Effekte) gerechtfertigt. Dabei wird in der Regel die Steuerbefreiung fr die Umstze aus Vermietung und Verpachtung positiv beurteilt: Die Ausgaben fr Mietzahlungen machen vor allem fr Bezieher niedriger Einkommen einen
43 44 45 46 Die Befreiungstatbestnde sind hier nur in Kurzform wiedergegeben. Zu den Einzelheiten vgl. den Wortlaut von 4 UStG. Vgl. Sachverstndigenrat (2005), Ziff. 466. Wissenschaftlicher Beirat (2008), S.348 ff. Vgl. oben S. 28.

47 48 49

So auch der Sachverstndigenrat (2005), Ziff. 466. Ein solches Vorgehen wrde eine grundstzlich andere Behandlung des selbst genutzten Wohnraums (auch in der Einkommensteuer) voraussetzen. Vgl. dazu Peffekoven (2005), S. 255 ff. Der Gebrauchtwagen wird von einem umsatzsteuerpflichtigen Hndler im Auftrag des privaten Haushalts verkauft.

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33

Der Reformvorschlag hinsichtlich der Steuerbefreiungen nach 4 UStG lautet demnach: Streichung aller Steuerbefreiungen bis auf zwei Flle. Nr. 12 a: Nr. 9: Vermietung und Verpachtung von Grundstcken Umstze, die unter das Grunderwerbsteuergesetz oder unter das Rennwett- und Lotteriegesetz fallen

Fr den ersten Fall sprechen Praktikabilittsberlegungen, fr den zweiten die Vermeidung einer Doppelbelastung.

Darber hinaus muss ein enger Zusammenhang zwischen den durch die Ermigung des Steuersatzes bedingten Preissenkungen und der absehbaren Zunahme der Nachfrage und der Beschftigung bestehen, was eine Prognose ber die Preiselastizitt der ermigt besteuerten Gter voraussetzt, die in der Regel eher schwierig sein drfte. Durch die Anwendung des ermigten Steuersatzes darf zudem das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes nicht gefhrdet werden. Das Gutachten der Copenhagen Economics hat gezeigt, dass infolge des unterschiedlichen Ausmaes, in dem die einzelnen Mitgliedslnder Gebrauch von der Regelung des Art. 106 der Mehrwertsteuerrichtlinie machen, ermigte Steuerstze sehr wohl den EU-Binnenhandel beeinflussen: Insbesondere in grenznahen Gebieten der Mitgliedslnder entstehen Wettbewerbsverzerrungen.52 Der deutsche Gesetzgeber hat von der Mglichkeit zur befristeten Einfhrung des ermigten Steuersatzes bisher keinen Gebrauch gemacht trotz vieler Forderungen der potenziellen Nutznieer (z. B. haushaltsnahe Dienstleister, Friseure, Gaststttengewerbe). Deutschland drfte insoweit durch die ermigten Stze gem Art. 106 der Mehrwertsteuerrichtlinie eher negativ betroffen sein und sollte eigentlich auf EU-Ebene darauf drngen, dass die Regelung ber die nur vorbergehend zugelassenen ermigten Steuerstze nicht ber den 31.12.2010 hinaus verlngert wird.

3. Streichung des ermigten Steuersatzes


Im Rahmen der Steuervergnstigungen bei der Umsatzsteuer spielt die Gewhrung des ermigten Steuersatzes die auch quantitativ wichtigste Rolle. Die dadurch verursachten Steuerausflle drften sich auf etwa 20 Mrd. Euro pro Jahr belaufen. Dazu kommt, dass diese Vergnstigung in vielen Fllen gar nicht bei den Konsumenten wirksam wird und zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen fhrt.

(1) Die derzeitige Regelung


Die Regelungen zu den ermigten Steuerstzen finden sich in Abschnitt 2 der 6. Mehrwertsteuerrichtlinie (Art. 98 ff.). Danach knnen die Mitgliedstaaten einen oder zwei ermigte Steuerstze anwenden, allerdings nur auf die Lieferung von Gegenstnden und auf die Dienstleistungen der in einem Anhang III (zu Art. 98)50 genannten Kategorien. Diese eigentlich eher restriktive Grundstruktur wird allerdings wieder aufgehoben und auch verkompliziert durch eine groe Zahl zeitlich befristeter Ausnahmeregelungen, die einzelne Mitgliedslnder in Anspruch nehmen knnen. So drfen die Mitgliedstaaten auf Lieferungen von Erdgas, Elektrizitt und Fernwrme einen ermigten Steuersatz anwenden, sofern nicht die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung besteht; Letzteres ist von der EU-Kommission im Einzelfall festzustellen (Art. 102). Die in Deutschland ermigt besteuerten Umstze sind in 12 Abs. 2 UStG geregelt und in der Anlage zu 12 Abs. 2 UStG im Einzelnen aufgefhrt; sie erfllen die Anforderungen des Art. 98 der 6. Mehrwertsteuerrichtlinie. Auch die jngste Einfhrung eines ermigten Steuersatzes fr Hotelbernachtungen sttzt sich auf Art. 98 Abs. 2 sowie Nr. 12 des Anhangs III. Auf Vorschlag der Kommission knnen die Mitgliedstaaten vom Rat einstimmig ermchtigt werden, bis zum 31.12.2010 auf bestimmte (in einem Anhang IV51 zusammengestellte) Dienstleistungen ermigte Steuerstze anzuwenden (Art. 106). Dabei mssen die Dienstleistungen folgende Voraussetzungen erfllen (Art. 107): Sie mssen arbeitsintensiv sein. Sie mssen in weitgehendem Mae direkt an die Endverbraucher erbracht werden. Sie mssen berwiegend lokalen Charakter haben und drfen nicht geeignet sein, Wettbewerbsverzerrungen hervorzurufen.
50 51 Der Anhang befindet sich auf S. 42 f. Der Anhang befindet sich auf S. 43.

(2) Probleme der ermigten Steuerstze


Eine allgemeine Konsumsteuer msste der Idee nach mit einem einheitlichen Steuersatz arbeiten; je mehr der Steuersatz dagegen nach Art der Lieferungen von Gegenstnden und Dienstleistungen differenziert wird, umso mehr geht die allgemeine Verbrauchsteuer ber in ein System von Einzelverbrauchsteuern. Das fhrt auch innerhalb einer Volkswirtschaft zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen einzelnen Branchen und damit zu Effizienzverlusten. Einer solchen Entwicklung hat die 6. Mehrwertsteuer-Richtlinie immerhin einen Riegel vorschieben, also die negativen Wirkungen begrenzen wollen: Sie lsst nur noch einen oder zwei ermigte Steuerstze und nicht mehr die zuvor auch in einigen Mitgliedstaaten der EU erhobenen erhhten Mehrwertsteuerstze (in der Regel auf Luxusgter53) zu. Offenbar bestehen aber auch gegen die derzeitige Regelung seitens der EU letzten Endes noch konomische Bedenken. Anders ist nicht zu verstehen, dass der Rat auf der Grundlage eines Berichts der Kommission erstmals 1994 und spter alle zwei Jahre den Anwendungsbereich der ermigten Steuerstze berprfen wollte (Art. 100). Zudem war die Kommission gehalten, dem Europischen Parlament und dem Rat sptestens am 30. 6. 2007 auf der Grundlage der von einer unabhngigen Expertengruppe fr Wirtschaftsfragen durchgefhrten Untersuchung einen Bericht ber die Auswirkungen der auf lokal erbrachte Dienstleistungen angewandten ermigten Stze vorzulegen. Dabei sollten insbesondere die Wirkungen auf die Schaffung von Arbeitspltzen, das Wirtschaftswachstum und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes dargestellt werden (Art. 101). Die Untersuchung der Expertengruppe ist von einer Beratungsgesellschaft, Copenhagen Economics54, im Jahre 2007 erstellt worden; der angeforderte Bericht der Kommission55 liegt vor. Darin pldiert die Kommission dafr, dass
52 53 54 55 Vgl. Copenhagen Economics (2007), S. 88 ff. Mitunter wurden auch (andere) Gter erhht besteuert, die im Inland gar nicht hergestellt wurden. Wegen der Anwendung des BestimmungsIandprinzips konnten dann auch Importe oder innergemeinschaftliche Lieferungen entsprechend hoch besteuert werden, was im Ergebnis auf eine protektionistische Manahme hinauslief. Schon deshalb ist die Abschaffung der erhhten Umsatzsteuerstze zu begren. Copenhagen Economics (2007). Vgl. Europische Kommission (2008).

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die Ausnahmeregelungen bis auf ein oder zwei Ausnahmen befristet bis Ende 2010 verlngert werden sollten.56 Dies ist inzwischen aufgrund eines Ratsbeschlusses auch geschehen. Die berlegungen der Kommission zum weiteren Vorgehen bei den ermigten Steuerstzen sind eher vage. Bevor ein detaillierter Vorschlag ausgearbeitet werden kann, soll eine politische Debatte um eine neue Rahmenregelung fr die ermigten Steuerstze gefhrt werden. Damit drfte das Problem zunchst einmal auf die lange Bank geschoben worden sein. Soweit bei bestimmten Gtern die Gewhrung des ermigten Steuersatzes mit den genannten verteilungspolitischen und allokationspolitischen Zielen nicht gerechtfertigt werden kann, mssten diese Regelungen ersatzlos gestrichen werden. Die Steuer ermigt sich nach 12 Abs. 2 Nr. 1 auf 7 v. H. fr die Lieferungen, die Einfuhr und den innergemeinschaftlichen Erwerb der in Anlage 2 bezeichneten Gegenstnde. Weitere Steuerermigungen, die berwiegend sonstige Leistungen darstellen, sind in 12 Abs. 2 Nr. 3 bis 10 geregelt. Aus dem Katalog der ermigt besteuerten Ttigkeiten nach 12 Abs. 2 Nr. 3 bis 10 (Anlage zu 12 Abs. 2 UStG) wren wohl die meisten zu streichen. Ausnahmen knnten die folgenden Ermigungen sein: Nr. 7: Eintrittsberechtigung fr kulturelle Veranstaltungen, berlassung von Filmen zur Auswertung und Vorfhrung, Einrumung, bertragung und Wahrnehmung von Urheberrechten Nr. 8: Leistungen der Krperschaften, die ausschlielich und unmittelbar gemeinntzige, mildttige oder kirchliche Zwecke verfolgen Nr. 10: Befrderungsleistungen im Nahverkehr

Die ber 50 Warenbezeichnungen der Anlage 2 zu 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 UStG, die in den einzelnen Positionen noch weiter untergliedert sind, werfen immer wieder Fragen auf, warum der eine Gegenstand ermigt, der andere (durchaus vergleichbare) aber normal besteuert wird. Gestritten wird auch zwischen den Warengruppen: Warum werden Kinderwindeln regelbesteuert, Hundefutter aber ermigt? Warum werden Kinderspielzeug und Kinderkleidung nicht ermigt besteuert? Warum werden Maulesel ermigt, Esel aber regelbesteuert? Offenbar haben in dieser Liste erfolgreich vertretene Interessen einzelner Branchen ihren Niederschlag gefunden. Das fhrt zu vllig unsinnigen und in der Regel nicht nachvollziehbaren Ergebnissen, die dazu beitragen, dass der Wettbewerb vielfach verzerrt und der Zweck der ermigten Steuerstze gar nicht erreicht wird. In vielen Fllen erhalten nmlich nicht die Konsumenten preisgnstige Gter, sondern die Unternehmen knnen eine Subvention einstreichen. Dazu nur einige Beispiele, die auch einen Eindruck von den enormen Kosten vermitteln, die in der Praxis bei Verwaltung und Wirtschaft (Compliance Costs) anfallen drften, um einzelne Gter und Leistungen gegeneinander abgrenzen zu knnen: Ausdrcklich von der Ermigung fr Nahrungsmittel ausgeschlossen sind Lieferungen von Speisen und Getrnken zum Verzehr an Ort und Stelle. Wird das Brathhnchen an der Imbissbude gekauft und zum Verzehr mit nach Hause genommen, hat der Verkufer fr den Umsatz den ermigten Steuersatz zu entrichten. Wenn dagegen das Hhnchen sofort an der Imbissbude verzehrt wird und wenn dort besondere Vorrichtungen fr den Verzehr an Ort und Stelle bereitgehalten werden (Abschnitt 25a Abs. 1 UStR), unterliegt der Umsatz dem Regelsteuersatz. Da der Unternehmer in diesem Fall erfahrungsgem das Hhnchen zu einem bestimmten Bruttopreis verkauft egal ob es der Kunde zu Hause oder an Ort und Stelle verzehrt, was der Verkufer im Vorhinein in der Regel weder wei noch beeinflussen kann , kommt der ermigte Steuersatz beim Verkauf ber die Strae gar nicht dem Konsumenten zugute. Bei gleichem Bruttopreis erzielt der Unternehmer fr den Kauf ber die Strae einen hheren Nettopreis als bei Verkauf zwecks Verzehr an Ort und Stelle. Er wird sogar versucht sein, Verkufe mglichst als solche ber die Strae zu deklarieren, weil er bei gleichem Bruttopreis dafr weniger Umsatzsteuer abfhren muss. Die damit drohende Steuerhinterziehung knnte man wohl nur in den Griff bekommen, wenn an jede Imbissbude ein Kontrolleur gestellt wrde. Soweit der ermigte Steuersatz zum Zuge kommt, schlgt er sich in einer Gewinnerhhung des Unternehmens nieder. Nach 12 Abs. 2 Nr. 10 gilt der ermigte Steuersatz auch fr die Befrderung von Personen im Verkehr mit Taxen, sofern die Befrderungstrecke nicht mehr als 50 Kilometer betrgt.58 Ein Taxiunternehmen bietet zu einem Pauschalpreis (Bruttopreis von 50 Euro) Fahrten zum nahe gelegenen Flughafen an, Auftrge nimmt er telefonisch in seiner Betriebssttte entgegen. Setzt er fr eine solche Fahrt ein bliches Taxi ein, sind im Umsatz 7 v. H. Umsatzsteuer enthalten, der Nettopreis betrgt also 46,73 Euro. Schickt er dagegen einen Mietwagen59, dann sind im Umsatz 19 v. H. Umsatzsteuer enthalten, er wrde also zu einem Nettopreis von 42,02 Euro fahren mssen. Fr einen Konsumenten, der letzten Endes nur am Bruttopreis interessiert ist, wrde der ermigte Steuersatz keinen Vorteil bringen; der Unternehmer wrde dagegen einen hheren Nettopreis erzielen. Der beabsichtigte Frdereffekt des ermigten Steuersatzes wird nicht erreicht.
Die Steuerermigung nach 12 Abs. 2 Nr. 10 will der Sachverstndigenrat (2009, Ziff. 297) abschaffen, weil die Fahrtkosten zum Arbeitsort bereits durch die Pendlerpauschale subventioniert werden. Das ist wohl keine tragfhige Begrndung, weil es den beiden Manahmen um ganz verschiedene Personenkreise und ganz unterschiedliche Zielsetzungen geht. Der Mietwagenverkehr unterscheidet sich im Wesentlichen vom Taxiverkehr dadurch, dass nur Befrderungsauftrge ausgefhrt werden drfen, die am Betriebssitz oder in der Wohnung des Unternehmers eingegangen sind ( 49 Abs. 4 Personenbefrderungs-Gesetz). Vgl. auch UStR-Abschn. 173 Abs. 9.

Hierbei lsst sich in einer weiten Interpretation die verteilungspolitische oder die allokationspolitische Begrndung immerhin vermuten. Vor allem die Liste der dem ermigten Steuersatz unterliegenden Gegenstnde (Anlage zu 12 Abs. 1 und 2 UStG) msste deutlich gekrzt und systematisiert werden. Fr die meisten Positionen lassen sich eben keine verteilungs- oder allokationspolitischen Rechtfertigungen finden. Ob bei den dann noch verbleibenden Warengruppen (im Wesentlichen Grundnahrungsmittel und Kulturgter) der ermigte Steuersatz geeignet ist, die angestrebten verteilungspolitischen und allokationspolitischen Ziele zu erreichen oder ob es nicht effizientere Manahmen gibt, wird im Folgenden noch zu prfen sein. Mglicherweise sind die Ziele mit anderen wirtschaftspolitischen Manahmen besser und kostengnstiger zu erreichen. Die wichtigste Gruppe stellen die Lebensmittel dar57, ausgenommen allerdings einige Luxusartikel, wie zum Bespiel Langusten und Schnecken (Nr. 3). Bei Getrnken sind ausdrcklich ausgenommen: Trinkwasser, das abgepackt verkauft wird (Nr. 34) sowie Frucht- und Gemsesfte (Nr. 32), smtliche alkoholischen Getrnke sowie Kaffee und Tee als zubereitete Getrnke.
58 56 57 Ebenda, S. 14. Vom Gesamtaufkommen aus der ermigten Besteuerung entfallen rund 75 v. H. auf die Besteuerung von Nahrungsmitteln, Trinkwasser und Milch. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2007a), S. 10. 59

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Ein entsprechendes Ergebnis erhlt man auch fr den Fall der jngsten Steuervergnstigung fr die bernachtungen in Beherbergungsbetrieben. Wenn die Hoteliers ihre bisherigen Bruttopreise nicht entsprechend der Differenz zwischen dem Regelsatz und dem ermigten Steuersatz senken, haben die Konsumenten von der Neuregelung keinen Vorteil; die Steuervergnstigung ist dann eine Subventionierung der Hotelbetreiber. Zudem werden sich erhebliche Abgrenzungsprobleme ergeben, vor allem bei der Frage, was genau eine bernachtung in einem Beherbergungsunternehmen ist und welche Nebenleistungen noch dazu gehren. Hierzu wird das Bundesministerium der Finanzen alsbald ein entsprechendes Schreiben vorlegen mssen. Viele gehen davon aus, dass die Beschrnkung des ermigten Steuersatzes allein auf bernachtungen rechtswidrig ist und beziehen sich auf eine Entscheidung des Bundesfinanzhofes60. Danach gehren gewhnlich mit Reisen verbundene Dienstleistungen wie z. B. die Verpflegung als Nebenleistung zur Hauptleistung und sind daher wie diese zu besteuern. Die Beamten des Bundesfinanzministeriums werden dann auch z. B. die wichtige Frage zu klren haben, ob die Unterbringung eines Tieres im Hotelzimmer zu 7 v. H. oder wie in einer Tierpension zu 19 v. H. zu versteuern ist.

Die Gewhrung eines ermigten Steuersatzes soll den Konsumenten (ber Preissenkungen) zugute kommen. In vielen Fllen ist das nicht gesichert. Da die Umsatzsteuer als indirekte Konsumbesteuerung im Unternehmensbereich erhoben werden muss, kommt der gewnschte Effekt nur dann zustande, wenn die Anbieter der Leistungen ihre Bruttopreise entsprechend der Differenz zwischen Regelsatz und ermigtem Satz absenken. Das lsst sich steuerrechtlich nicht regeln, sondern wird am Markt entschieden. Ob die Unternehmer dazu bereit sind oder wegen der Marktverhltnisse sein mssen, hngt vor allem von der Preiselastizitt der Nachfrage, der Wettbewerbssituation und der Konjunkturlage ab. Jedenfalls sind die Wirkungen ermigter Steuerstze keineswegs eindeutig zu prognostizieren. In diesem Zusammenhang werden mglicherweise hohe Mittel mit hohem administrativem Aufwand ohne nennenswerte Erfolge ausgegeben. Aber selbst wenn es gelingt, die Preissenkung, die der ermigte Steuersatz ermglicht, an die Konsumenten weiterzugeben, bleibt das Ergebnis verteilungspolitisch unbefriedigend; denn auch Bezieher hoher Einkommen kommen in den Genuss der Preissenkung, was eigentlich gar nicht angestrebt wird. Preise sind ein Allokationsinstrument, mit denen Angebot und Nachfrage gesteuert werden; zur Verwirklichung von Verteilungszielen sind sie grundstzlich ungeeignet. Wenn im Interesse der Bezieher niedriger Einkommen und der Familien mit Kindern die Milch ermigt besteuert wird, dann knnen eben auch die Reichen ihre Katzen mit subventionierter Milch fttern. Damit werden ffentliche Mittel vergeudet. Wo immer verteilungspolitische Ziele verfolgt werden, sollten Transfers an Bezieher niedriger Einkommen gezahlt, also Subjektfrderung statt Objektfrderung betrieben werden. Damit kann man zielgenauer arbeiten und ffentliche Mittel einsparen.62 Targeted direct budget subsidies can often achieve better results at lower costs than reduced VAT rates.63 hnliches gilt auch fr die allokationspolitische Rechtfertigung des ermigten Steuersatzes (Internalisierung positiver externer Effekte). Eine solche Politik wre nur zu vertreten, wenn man die externen Effekte exakt quantifizieren und dann beim Einzelnen abgelten knnte. Das drfte ber den Preis der besteuerten Gter nicht mglich sein schon deshalb nicht, weil das Ausma der berwlzung unbekannt ist. Mitunter ist es auch Ziel der ermigten Steuerstze, zustzlichen Konsum an meritorischen Gtern (z. B. Bcher, Zeitschriften, Besuch kultureller Veranstaltung) gerade bei Beziehern niedriger Einkommen zu schaffen. Ob das gelingt, ist schwer festzustellen, mglicherweise nutzen vor allem die Bezieher hoher Einkommen den ermigten Steuersatz, obwohl sie diese Gter ohnehin schon in groem Ausma konsumieren. Auch im Bereich der meritorischen Gter wrden sich eher Transfers und staatliche Ausgaben im Bildungswesen empfehlen. Ein einheitlicher Steuersatz entspricht dem Konzept der Mehrwertsteuer als allgemeiner indirekter Konsumsteuer. Das Copenhagen Institute ist nach einer umfassenden Analyse der in den EUMitgliedstaaten praktizierten ermigten Steuerstze zu dem Ergebnis gekommen: A single rate can improve economic efficiency, reduce compliance costs und smooth the function of internal market.64 Ermigte Steuerstze knnen in den betroffenen Branchen durchaus positive Effekte (steigende Produktivitt und Abbau von Arbeitslosigkeit) haben, aber das geht wie bei vielen Subventionen zulasten der Gesamtwirtschaft.
Vgl. Peffekoven (2005), S. 12. Copenhagen Institute (2007), S. 4. Ebenda.

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Zwischenergebnis
Zusammenfassend kann man festhalten:

Der Katalog der ermigt besteuerten Gter ist keineswegs berzeugend abgegrenzt, sondern eher willkrlich. Er spiegelt schlussendlich erfolgreich vertretene Sonderinteressen; es kommt zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und damit zu Effizienzverlusten. Zudem ergeben sich immer wieder Abgrenzungsprobleme, wenn in einem Produkt sowohl Komponenten enthalten sind, die dem ermigten Steuersatz unterliegen, als auch solche, die regelbesteuert werden. Schon vor Jahren hat das berraschungsei die steuerpolitische Debatte beschftigt: Wie ist ein (hohles) Ei aus Schokolade (Steuersatz 7 v. H.), in dem als berraschung fr den Kufer ein kleines Spielzeug (Steuersatz 19 v. H.) untergebracht ist, umsatzsteuerlich zu behandeln? Zwar gilt der Grundsatz, dass eine wirtschaftlich unteilbare Leistung auch umsatzsteuerlich als Einheit zu behandeln ist und dass die Hauptleistung und die unselbststndigen Nebenleistungen zu einer Leistungseinheit zusammengefasst werden61, aber dieser Grundsatz wird aus rechtssystematischen Grnden durchbrochen, wenn nur ein Teil einer Leistung dem ermigten Steuersatz unterliegt. Zudem wird immer wieder darber gestritten, was eine unselbststndige Nebenleistung ist. Ganz generell gilt: Bei differenzierten Umsatzsteuerstzen fr hnliche Produkte ist immer wieder mit Streitigkeiten zwischen Unternehmen und der Verwaltung ber die richtige Abgrenzung zu rechnen, die letzten Endes vor den Finanzgerichten entschieden werden mssen. Die Compliance Costs drften demnach sehr hoch liegen. Mit dem Streichen des ermigten Steuersatzes wrde fr Verwaltung, Wirtschaft und Rechtssprechung erheblicher Aufwand vermieden und auch wohl mehr Rechtssicherheit geschaffen.

62 60 61 Urteil des Bundesfinanzhofs vom 15.1.2009 (Az: V R 9/06). Zit. nach Handelsblatt, Nr. 29, 11.2.2010, S. 15. Abschnitt 29 Abs. 3 UStR. 63 64

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VI. Reformvorschlag
Die Koalitionsparteien im Bund haben also recht, wenn sie Handlungsbedarf bei den ermigten Mehrwertsteuerstzen sehen. Allerdings liegen sie falsch, wenn sie damit die Aufnahme weiterer Leistungen in den Katalog der ermigt besteuerten Gegenstnde und Leistungen meinen. Die Reform muss in die genau andere Richtung gehen: Streichen des ermigten Steuersatzes und generelle Besteuerung mit einem Regelsatz. Das ist EU-rechtlich ohne Weiteres mglich, da die Regelungen der Mehrwertsteuerrichtlinie die Einfhrung ermigter Steuerstze erlaubt, aber nicht zwingend vorschreibt. Dnemark hat in der Vergangenheit den Versuch mit einem einheitlichen Steuersatz unternommen.65 Gleichzeitig sollten die Steuerbefreiungen nach 4 UStG bis auf zwei Ausnahmen66 gestrichen werden; sie sind ein systemfremdes Element in der Mehrwertsteuer und fhren zu vielfltigen Wettbewerbsverzerrungen. Hier muss in Einzelfllen eine EU-weite Lsung angestrebt werden. Erforderlich wre eine nderung der derzeit gltigen Richtlinie oder eine Ausnahmeregelung fr Deutschland. Das wird nicht einfach zu erreichen sein, da beides einen einstimmigen Beschluss des EU-Rates voraussetzt. Dennoch sollte sich die Bundesregierung in diese Richtung bemhen. Das mit Streichung der Steuervergnstigungen zustzlich anfallende Aufkommen wre betrchtlich und knnte zum berwiegenden Teil verwendet werden, um den Regelsatz deutlich abzusenken. Aus dem 21. Subventionsbericht der Bundesregierung und dem Kieler Subventionsbericht ergeben sich Anhaltspunkte. Nach einer groben Schtzung werden fr Umsatzsteuerbefreiungen rund 15 Mrd. Euro ausgegeben und fr den ermigten Steuersatz etwa 20 Mrd. Euro. Hinzu kmen (allerdings nur schwer abzuschtzende) Steuermehreinnahmen, die aus Wachstums- und Effizienzgewinnen resultieren. Daneben drfte der Erhebungs- und Kontrollaufwand bei der Umsatzsteuer deutlich zurckgehen sowohl fr die Verwaltung als auch fr die Wirtschaft. Schlielich werden die Vereinfachung der Besteuerung und die Absenkung des Regelsatzes auch die Steuerhinterziehung erschweren, sie jedenfalls weniger attraktiv machen. Die Gesamtsumme des zunchst anfallenden Steuermehraufkommens wrde es ermglichen, mit dem Regelsatz wieder auf die bis zum 31.12.2006 geltende Hhe von 16 v. H. zurckzugehen. Hierfr werden rund 24 Mrd. Euro erforderlich sein. Knnen die Steuervergnstigungen nicht im hier vorgeschlagenen Umfang gestrichen werden, muss die Senkung des Regelsatzes bescheidener ausfallen. Die Senkung sollte in einem Schritt geschehen, damit es nicht zum Attentismus beim Konsum kommt. Die Masse der Konsumenten wird sich bereits dadurch besser sehen als in der derzeitigen Situation mit einem Regelsatz von 19 v. H., dem ermigten Steuersatz von 7 v. H. und den vielen, in ihren Wirkungen weitgehend unkontrollierbaren Steuerbefreiungen. Kritiker werden sicher bemngeln, dass die Reform unausgewogen sei, weil verglichen mit der heutigen Situation lebensnotwendige Gter hher, Luxusgter aber weniger hoch besteuert werden. Ein solches Urteil kann allerdings wegen den unbekannten Wirkungen der Steuerbefreiungen und Steuerermigungen nicht belegt werden. Wie im Einzelnen gezeigt, werden steuerbefreite Gter und Leistungen durchaus mit versteckter Mehrwertsteuer belastet, und der ermigte Steuersatz kommt keineswegs in entsprechenden Preissenkungen beim Konsumenten an. Soweit die Steuervergnstigungen den Unternehmen als Subventionen zufallen, kann deren Streichung nicht die Konsumenten belasten.
65 66 Europische Kommission (2009). Vgl. oben S. 34.

Fr Bezieher sehr niedriger Einkommen kann es bei einer solchen Reform per Saldo zunchst zu (unerwnschten) Belastungen kommen; diese knnten allerdings zielgenau und mit deutlich weniger Aufwand als heute kompensiert werden. Konkret heit das: Die hier vorgeschlagene Reform der Umsatzsteuer msste begleitet werden von einer Neuberechnung des Existenzminimums und daraus folgend von einer Erhhung des Grundfreibetrags in der Einkommensteuer sowie von der Anhebung von Transferzahlungen, vor allem der Regelstze bei Hartz-IV-Leistungen, des Kindergeldes (fr Bezieher sehr niedriger Einkommen), des Wohngeldes und der BAfg-Stze. Wenn die Steuerbefreiungen nach 4 Nr. 14, Nr. 15 und Nr. 16 UStG gestrichen wrden, mssten wohl auch hhere Zuschsse zu den Sozialversicherungen geleistet werden. Das alles wird man aus dem Steuermehraufkommen bestreiten knnen. Insoweit bringt die Reform keine Belastung fr die Konsolidierungspolitik. Wichtigstes Ergebnis der vorgeschlagenen Reform wre die Rckkehr zu einer generellen Konsumsteuer, bei der der Konsum umfassend, aber eben auch nur der Konsum besteuert wrde und dies mit einem einheitlichen Satz. Das wre ein berzeugender Beitrag zu einer effizienteren und einfacheren, aber auch wachstumspolitisch attraktiveren Besteuerung. Zudem wrde ein deutliches Zeichen gesetzt, dass es in Zukunft nicht mehr mglich sein wird, im Rahmen der Umsatzsteuer mit dem Hinweis auf angebliche Vorteile fr die Verbraucher Subventionen fr die eigene Branche durchzusetzen.

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Anhnge der Mehrwertsteuerrichtlinie


Verzeichnis der Lieferungen von Gegenstnden und Dienstleistungen, auf die ermigte MwSt.-Stze gem Art. 98 der Mehrwertsteuerrichtlinie angewandt werden knnen
1. Nahrungs- und Futtermittel (einschlielich Getrnke, alkoholische Getrnke jedoch ausgenommen), lebende Tiere, Saatgut, Pflanzen und blicherweise fr die Zubereitung von Nahrungs- und Futtermitteln verwendete Zutaten sowie blicherweise als Zusatz oder als Ersatz fr Nahrungs- und Futtermittel verwendete Erzeugnisse; Lieferung von Wasser; Arzneimittel, die blicherweise fr die Gesundheitsvorsorge, die Verhtung von Krankheiten und fr rztliche und tierrztliche Behandlungen verwendet werden, einschlielich Erzeugnisse fr Zwecke der Empfngnisverhtung und der Monatshygiene; Medizinische Gerte, Hilfsmittel und sonstige Vorrichtungen, die blicherweise fr die Linderung und die Behandlung von Behinderungen verwendet werden und die ausschlielich fr den persnlichen Gebrauch von Behinderten bestimmt sind, einschlielich der Instandsetzung solcher Gegenstnde, sowie Kindersitze fr Kraftfahrzeuge; Befrderung von Personal und des mitgefhrten Gepcks; Lieferung von Bchern, einschlielich des Verleihs durch Bchereien (einschlielich Broschren, Prospekte und hnliche Drucksachen, Bilder-, Zeichen- oder Malbcher fr Kinder, Notenhefte oder -manuskripte, Landkarten und hydrografische oder sonstige Karten), Zeitungen und Zeitschriften, mit Ausnahme von Druckerzeugnissen, die vollstndig oder im Wesentlichen Werbezwecken dienen; Eintrittsberechtigung fr Veranstaltungen, Theater, Zirkus, Jahrmrkte, Vergngungsparks, Konzerte, Museen, Tierparks, Kinos und Ausstellungen sowie hnliche kulturelle Ereignisse und Einrichtungen; Empfang von Rundfunk- und Fernsehprogrammen; Dienstleistungen von Schriftstellern, Komponisten und ausbenden Knstlern sowie diesen geschuldete urheberrechtliche Vergtungen; Lieferung, Bau, Renovierung und Umbau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus; Lieferung von Gegenstnden und Dienstleistungen, die in der Regel fr den Einsatz in der landwirtschaftlichen Erzeugung bestimmt sind, mit Ausnahme von Investitionsgtern wie Maschinen oder Gebuden; Beherbergung in Hotels und hnlichen Einrichtungen, einschlielich der Beherbergung in Ferienunterknften, und Vermietung vom Campingpltzen und Pltzen fr das Abstellen von Wohnwagen; Eintrittsberechtigung fr Sportveranstaltungen; berlassung von Sportanlagen; Lieferung von Gegenstnden und Erbringung von Dienstleistungen durch von den Mitgliedstaat anerkannte gemeinntzige Einrichtungen fr wohlttige Zwecke und im Bereich der sozialen Sicherheit, soweit sie nicht gem den Artikeln 132, 135 und 136 von der Steuer befreit sind;

16. 17. 18.

Dienstleistungen von Bestattungsinstituten und Krematorien, einschlielich der Lieferung von damit im Zusammenhang stehenden Gegenstnden; Medizinische Versorgungsleistungen und zahnrztliche Leistungen sowie Thermalbehandlungen, soweit sie nicht gem Artikel 132 Absatz 1 Buchstaben b bis e von der Steuer befreit sind; Dienstleistungen im Rahmen der Straenreinigung, der Abfuhr von Hausmll und der Abfallbehandlung mit Ausnahme der Dienstleistungen, die von Einrichtungen im Sinne des Artikels 13 erbracht werden.

2. 3.

Verzeichnis der Dienstleistungen im Sinne des Artikels 106 der Mehrwertsteuerrichtlinie


1. Kleine Reparaturdienstleistungen betreffend a) b) c) 2. 3. 4. 5. Fahrrder; Schuhe und Lederwaren; Kleidung und Haushaltswsche (einschlielich Ausbesserung und nderung);

4.

5. 6.

Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen, mit Ausnahme von Materialien, die einen bedeutenden Teil des Wertes der Dienstleistung ausmachen; Reinigung von Fenstern und Reinigung in privaten Haushalten; Husliche Pflegedienstleistungen (z. B. Haushaltshilfe und Betreuung von Kindern sowie lteren, kranken oder behinderten Personen); Friseurdienstleistungen.

7. 8. 9. 10. 11.

12.

13. 14. 15.

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Literaturverzeichnis

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Impressum
Autor der Studie Zur Reform der Mehrwertsteuer: Prof. Dr. Rolf Peffekoven em. Direktor des Instituts fr Finanzwissenschaft der Johannes Gutenberg-Universitt Mainz Herausgeber: Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft - INSM GmbH Georgenstrae 22 10117 Berlin Geschftsfhrer: Hubertus Pellengahr Projektverantwortlicher: Marco Mendorf Presse- und ffentlichkeitsarbeit: Thomas Bauer Kontaktaufnahme: Telefon: 030 / 27877 - 171 Telefax: 030 / 27877 - 181 E-Mail: info@insm.de Grafische Gestaltung: Serviceplan Public Opinion GmbH & Co. KG, Berlin Druck: Mail Boxes Etc. GmbH, Berlin Stand: April 2010 Die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft ist ein berparteiliches Bndnis aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft. Sie wirbt fr die Grundstze der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland und gibt Anste fr eine moderne marktwirtschaftliche Politik. Die INSM wird von den Arbeitgeberverbnden der Metall- und Elektroindustrie finanziert. Sie steht fr Freiheit und Verantwortung, Eigentum und Wettbewerb, Haftung und sozialen Ausgleich als Grundvoraussetzungen fr mehr Wohlstand und Teilhabechancen. Das Richtige tun: die Steuern vereinfachen. Mehr Informationen zum Thema Steuervereinfachung und Mehrwertsteuer sowie eine Downloadmglichkeit der Studie finden Sie auf der Website www.DasRichtigeTun.de/Mehrwertsteuer

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INSM - Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft GmbH Geschftsfhrer: Hubertus Pellengahr Georgenstrae 22 10117 Berlin Fon: 030 / 27 877-171 Fax: 030 / 27 877-181 Mail: info@insm.de Web: www.insm.de

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