Gobernabilidad en Mxico qu pasa despus del 2012?1 Dr.

Norberto Emmerich2 Hoy es 1 de julio de 2012, la crisis mundial ya se transform en una segunda recesin y golpea fuertemente a Mxico, el desempleo se dispar y el pas est en crisis alimentaria, la violencia y la inseguridad ya estn en todos lados, incluyendo al Distrito Federal, la disputa entre Caldern y el PRI es tan gruesa que en los ltimos meses han sido asesinados algunos polticos. La pregunta sobre la gobernabilidad siempre sufre la tentacin de dirigirse a las elecciones, como si el resultado del proceso electoral mexicano del ao 2012 tuviera directa e ntima relacin con la gobernabilidad, un requisito que le sera otorgado al nuevo gobierno en virtud del resultado electoral. Las elecciones aportan legitimidad legal y a veces real, pero no gobernabilidad. En consecuencia el concepto de gobernabilidad tiene una connotacin ambigua e imprecisa, es una palabra atrapa-todo o un concepto elusivo. Hasta hace poco se parta de la presuncin inicial de aceptar la legitimidad democrtica como la nica plausible, aceptada como una situacin de hecho basada en la ausencia de desafos concretos y en la aceptacin por parte de la ciudadana de determinadas reglas. Este escenario ha cambiado: en muchos casos la baja calidad democrtica ha convertido al rgimen democrtico en un ropaje cargado de normas desprovistas de valores (puro procedimiento) y las reglas de juego poltico han resultado ser opciones entre alternativas administrativas, no polticas. Se puede afirmar que la democracia sigue siendo the only game in town, pero nunca imaginamos que podra transformarse en un juego tan despreciable. El problema de la gobernabilidad es inherente a la democracia porque: 1. Hay un desfasaje abrupto que se produce en el momento de convertir el mandato electoral en polticas pblicas. 2. Hay distintos partidos polticos que alternan en el gobierno. 3. Hay lgicas distintas y contradictorias entre la gobernabilidad, que se mueve por la lgica del poder derivado del lugar que se ocupa en la sociedad y la democracia, que se mueve por la lgica de la igualdad poltica derivada del resultado electoral. Hay dos elementos adicionales que se relacionan con la gobernabilidad:

Trabajo preparado para el Congreso de Ciencia Poltica y Administracin Pblica, 2012, Marketing, democracia y prospectiva, Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Aguascalientes, Aguascalientes, Mxico, 16 al 18 de noviembre de 2011. 2 Doctor en Ciencia Poltica y Licenciado en Relaciones Internacionales, Investigador invitado por Conacyt en el Posgrado en Estudios Sociales de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, Distrito Federal, Mxico. Investigador senior del Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI). Miembro de la Red de Investigadores Parlamentarios de Mxico, miembro de la Junta Directiva de la Asociacin Latinoamericana de Investigadores en Campaas Electorales (ALICE).

1. la creencia generalizada de que las instituciones existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas. El gobierno puede exigir obediencia porque tiene legitimidad. 2. La capacidad del rgimen para encontrar soluciones a problemas, buscando reducir el conflicto al mnimo y actuando sin sobresaltos. El gobierno puede obtener estabilidad porque es eficiente. La gobernabilidad no es un requisito suficiente para la construccin de una sociedad ms justa pero s garantiza que sta contine perdurando en el tiempo. Lo preocupante en los anlisis sobre la gobernabilidad es dilucidar el momento en que se traspasa el lmite hacia la ingobernabilidad. El inters sobre la gobernabilidad tiene que ver con la agudizacin de los sntomas de crisis de los sistemas polticos. Estas crisis revelan dos cosas: 1. la incapacidad de los gobernantes de tomar decisiones eficientes, efectivas y eficaces en las condiciones contradictorias del desarrollo capitalista 2. una sobreacumulacin no procesable de demandas de los ciudadanos. El gobierno no logra, sea por restricciones econmicas o por disputas polticas, institucionalizarlas. Esta sobreacumulacin ha sido preocupacin central de las opciones polticas conservadoras. Cuando esto sucede aparecen los sntomas de la ingobernabilidad: 1. indisciplina: de los ciudadanos manifestada en esfuerzos para influir en las decisiones pblicas mediante mtodos violentos, ilegales o anmalos. 2. inestabilidad: incapacidad de las elites para conservar su posicin o para reproducir las coaliciones preexistentes. 3. ineficacia: incapacidad de la burocracia para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento. 4. ilegalidad: capacidad de actores corporativos de alto nivel de evadir restricciones legales y constitucionales para obtener ventajas. Hay ciertas condiciones que aseguran la gobernabilidad: 1. sentido de pertenencia al mismo cuerpo poltico, la idea de nacin. 2. creencia de que hay una ley comn que todos los ciudadanos deben respetar, la idea de legalidad. Estas dos condiciones deben ser complementadas por dos principios: 1. alcance del ms alto grado de productividad, un proceso de acumulacin econmica exitoso. 2. mejor y ms justa distribucin de los resultados, un proceso de acceso a la riqueza igualitario.

En sntesis la gobernabilidad quedar asegurada en la medida en que un gobierno pueda simultneamente mantener la legitimidad y promover el desarrollo socioeconmico. Esto significa afirmar desde un principio que la gestin de la pobreza es un componente tericamente esencial de la gobernabilidad. Pero debe tenerse en cuenta que: 1. una alta tasa de crecimiento econmico no resuelve por s sola la cuestin de la pobreza debido a la subsistencia de patrones de desigualdad en la distribucin del ingreso. 2. a causa de la diferenciacin estructural de la pobreza es necesario disear mltiples tipos de polticas sociales 3. la incorporacin de los sectores de bajos ingresos al sistema productivo es la condicin esencial del desarrollo Gobernabilidad es el grado en el cual el sistema poltico se institucionaliza o sea el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad. Estas organizaciones y procedimientos deben adquirir valor para los actores estratgicos, aquellos que tienen la capacidad de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economa y en el orden pblico. En consecuencia la gobernabilidad debe definirse en trminos de poder, entendido como el grado en que un grupo es capaz de utilizar ciertos recursos polticos para su propio beneficio. Estos recursos pueden ser: 1. cargos pblicos, 2. ideas e informacin, 3. factores de produccin, 4. fuerza violenta, 5. grupos de activistas, 6. autoridad moral. Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a l: gobierno y burocracia para los altos cargos pblicos, tecncratas y medios de comunicacin para las ideas e informacin; las empresas con los factores de produccin; el ejrcito y la polica con la fuerza violenta; los partidos polticos con los activistas y la autoridad moral con la Iglesia. El gobierno cuenta con todos los recursos posibles en un momento u otro. Los partidos polticos cuentan con varios de ellos. Cualquier grupo que controle uno o ms de estos recursos es potencialmente un actor estratgico. Pero su poder tambin depende de la solidez del grupo, del grado en que el grupo se comporta como parte de un bloque slido. La solidez depende de la organizacin, la unidad y el objetivo del grupo: organizado, unido y claro. Los actores estratgicos en Amrica Latina son el gobierno, el ejrcito, la burocracia y las empresas estatales; las cmaras empresarias, los sindicatos, la Iglesia y los partidos polticos. Estos actores estratgicos no tienen por qu coincidir con las otras organizaciones o con los procedimientos que rigen sus relaciones con ellas para que haya gobernabilidad: slo necesitan aceptar que su situacin no mejorar si rechazan estos procedimientos. No le tienen porqu gustar las normas, slo tienen que aceptar seguirlas porque no estarn mejor sin ellas. Los actores menos poderosos se resignan a seguir estos procedimientos, porque creen tener menos poder para negociar otros procedimientos que les sean ms favorables.

Por lo tanto se puede dar una mejor definicin de gobernabilidad: la gobernabilidad es el grado en el que las relaciones entre los actores estratgicos obedecen a unas frmulas estables y mutuamente aceptadas. Gobernabilidad y democracia La gobernabilidad y la democracia estn basadas en principios antagnicos y por lo tanto conflictivos. La gobernabilidad requiere representacin a los grupos en proporcin a su poder. La democracia requiere representacin a los grupos en proporcin a la cantidad de personas. La gobernabilidad se mueve por la lgica del poder, la democracia se gua por la lgica de la igualdad poltica. Las instituciones democrticas estn diseadas para maximizar la igualdad poltica en el proceso de toma de decisiones. Los nicos actores legtimos en la toma de decisiones son quienes han sido consagrados por el voto. Las constituciones legitiman al gobierno a travs de los representantes del pueblo, elegidos bajo normas diseadas para reforzar la igualdad poltica. Los nicos grupos cuyo poder es compatible con los requerimientos de la igualdad poltica son los partidos polticos, cuyo poder se deriva del nmero de sus seguidores. Las instituciones formales de la democracia, por lo tanto, no representan suficientemente al resto de los actores estratgicos. Un gobierno puede provocar fcilmente un conflicto si cree que puede pedir obediencia a todos los grupos slo porque es el nico que participa en la legitimidad democrtica electoral. Desde el punto de vista de la autntica democracia podra hacerlo, desde el punto de vista de la gobernabilidad sera un desastre. Un mandato electoral no es una licencia para imponer el deseo del pueblo sobre los intereses poderosos, sino que es un mandato para representar al pueblo en las negociaciones con estos intereses poderosos. Cualquier frmula que incorpore a estos grupos minoritarios distorsiona la igualdad poltica. Las democracias consideradas ms estables tuvieron que incorporar estas distorsiones para poder sobrevivir. As se explica la sobrevivencia de las cmaras altas hereditarias en algunos regmenes democrticos modernos (Lores britnicos, bicameralismo, federalismo, consocialismo, corporativismo). En Amrica Latina es ms comn que los actores estratgicos estn representados por canales informales. La gobernabilidad democrtica depende de la capacidad del gobierno para atender las demandas ciudadanas. El sistema poltico debe tener la capacidad de interpretar esas demandas y formar consenso detrs de ellas. Cuando el sistema poltico pierde la capacidad para representar esos intereses ciudadanos, el gobierno corre el peligro de quedar encerrado en su propia tecnocracia, con el consiguiente riesgo para la gobernabilidad. Un rgimen poltico, entendido como la mediacin entre el Estado y la gente para resolver la cuestin de quin y cmo se gobierna la sociedad, cmo se define la ciudadana y cmo se canalizan los conflictos y las demandas sociales, es democrtico cuando resuelve estos conflictos a travs de principios y mecanismos (sufragio universal, regla de mayora con
4

respeto a las minoras, pluralismo, partidos polticos, libertades pblicas, derechos ciudadanos, Estado de derecho, alternancia en el poder, separacin de poderes). La gobernabilidad democrtica resuelve estos conflictos sin regresiones autoritarias y sin la aparicin de poderes fcticos que los resuelvan (volviendo irrelevante al rgimen). Cada sociedad tiene entonces sus propios problemas de gobernabilidad dependiendo de la forma de recomposicin de su matriz relacional entre Estado, representacin y sociedad civil. No hay entonces una frmula de gobernabilidad igual para todas las sociedades, como lo propuso el neoliberalismo con su frmula general de debilitamiento del Estado. Quiso reemplazar la poltica por el mercado cosa que en el pasado, en sociedades movilizadas, slo se poda hacer con represin y con la extincin del rgimen democrtico. La gobernabilidad democrtica enfrenta cuatro desafos: 1. La reforma del Estado La necesidad de reforma del Estado ha respondido al problema solo en trminos de efectividad, comparando incluso tericamente al Estado con una empresa, sin reconocer la complejidad inherente a la relacin del Estado con la sociedad. No es solo una cuestin de tamao o extensin, tambin deben considerarse los principios y funciones que hacen que el tamao del Estado sea una variable dependiente. La tradicin resolva problemas agregando agencias al Estado, el modelo neoliberal resuelve problemas achicando al Estado. La reforma debe considerar que en algunas reas es necesario agrandar al Estado (justicia y distribucin), en otras habr que achicar (funciones econmicas y militares). En sntesis, las funciones relativas a la distribucin de la riqueza y a la integracin deberan crecer; las funciones coercitivas debern disminuir. Para reforzar la estatidad debe hacerse una clara distincin entre lo que es la poltica del Estado (basada en el consenso) de lo que es la poltica del gobierno (basada en la mayora). Algunos problemas especficos solo deberan ser polticas del Estado nacional. 2. La representacin El fortalecimiento de la representacin tiene dos aspectos: 1. Referido a la descentralizacin y fortalecimiento de las autoridades locales 2. Referido a los partidos y a la clase poltica En la vieja matriz socio-poltica la triple funcin de los partidos polticos (representacin, proyecto y reclutamiento de cuadros) estaba basada tanto en partidos catch all como de vanguardia. Los partidos oscilaban entre el ideologismo y la falta de identidad, entre la irrelevancia y la excesiva interferencia en la sociedad, entre la absorcin-destruccin del otro y la transaccin sin proyecto. Esas antiguas formas partidarias entraron en crisis, pero ahora est en crisis la misma idea de partido, en la medida en que la ruptura de la relacin representante-representado redefine el concepto de representacin. En este contexto adverso es que hay que construir fuertes sistemas de partidos, que no es lo mismo que un sistema de partidos fuertes. Porque la eternizacin de la crisis de los partidos y del partido como concepcin de representacin,
5

solo inaugura la aparicin de liderazgos carismticos supra-institucionales (lo que eufemsticamente se llama presidencialismo fuerte). Un sistema fuerte de partidos es la contracara necesaria de un Estado fuerte. Esto significa que debe haber: democracia interna negociacin y accin concertada capacidad de formar coaliciones amplias canales con la sociedad que expresen los nuevos temas y conflictos. En esto consiste la representatividad del sistema partidario. 3. Autonoma de los actores sociales La sociedad civil debe ser reforzada y debe gozar de autonoma. Esto tiene dos dimensiones: 1. separacin de economa y poltica. Se corre el riesgo es que el politicismo de antao sea reemplazado por el economicismo, con el nuevo mito de la autorregulacin o gobernanza que reproduce las relaciones de poder del mercado econmico. 2. El fortalecimiento de los actores sociales. El reforzamiento de la estatidad y representatividad necesita que la sociedad civil (actores sociales autnomos respecto al Estado y al sistema de partidos) crezca en fuerza y densidad. Esto implica un incremento de los niveles de participacin. Sin embargo hoy asistimos a una decadencia de la accin colectiva y los movimientos sociales. La vieja matriz socio-poltica se caracteriz por una accin colectiva centrada en el Estado y en los objetivos polticos. La representacin de esta accin estaba centrada en el movimiento obrero. Los posteriores regmenes militares y autoritarios, sumados a la crisis econmica, acabaron con esta forma de accin. Luego desapareci ese viejo principio unificador de la accin social. La movilizacin y la organizacin social parecieron quedar reemplazadas por la opinin pblica, medida por encuestas y estrechamente relacionada con los medios de comunicacin. En gran parte todava vivimos en esa poca. La constitucin de actores sociales encuentra su desafo ms fuerte en la exclusin social. Hay dos conflictos: uno entre incluidos y excluidos; otro entre los incluidos y los modelos de modernidad, que define actores muy dbiles y con alto riesgo de exclusin en cualquier momento. En esta situacin no hay actores organizados sobre una base regular. Lo que encontramos son movilizaciones espordicas y una accin fragmentada y defensiva. Por supuesto que el Estado no es un agente unificador para la vida social pero la intervencin estatal es indispensable para generar espacios e instituciones en las que los actores puedan actuar autnomamente. El Estado y los partidos polticos no se ocuparon de esa tarea. En consecuencia la ausencia/debilidad de actores y la crisis de representacin, que pareca durar indefinidamente, fue reemplazada por otros actores: nuevos movimientos sociales (piqueteros) o el narcotrfico. En este contexto economa y poltica se han vuelto a

unir, pero ahora la economa le solicita a la poltica que adopte las decisiones necesarias para re-crear el perdido contexto de ganancias. Y la poltica no encuentra el camino. 4. El fortalecimiento del rgimen democrtico y de la poltica Las disyuntivas presentes no son el regreso al rgimen militar o el salto hacia gobiernos revolucionarios. Estos dos polos pueden ser alternativas necesarias para algunos pero no muestran ser alternativas viables, con suficiente apoyo interno y externo para imponerse. Pero la erosin de la legitimidad democrtica por su dbil calidad puede hacer resurgir estas alternativas o puede surgir un vaco de legitimidad que ms que a la democracia deslegitime a la poltica. Ms que el autoritarismo son la guerra, la corrupcin y el narcotrfico los que se metieron en ese vaco de legitimidad. La cuestin democrtica ya no forma parte del viejo ciclo democracia-autoritarismo. A la democracia ya no se le exige ser una forma global de organizacin de la sociedad (totalidad). Se la acepta como una dimensin particular de la sociedad y como rgimen se le exige ms que antes, se le exige su funcin representativa. No tanto la cuestin de quin y cmo gobierna sino el contenido, el qu. Hay una gran dificultad para la invencin institucional que enfrente los dos grandes problemas de la democracia mexicana: 1. irrelevancia de las instituciones frente a los poderes fcticos nacionales y transnacionales 2. incapacidad de dar cuenta de la agenda de demandas sociales por la exclusin de vastos sectores de la sociedad. La democracia en cuanto rgimen poltico es una mediacin institucional entre Estado y sociedad para resolver problemas del gobierno, de la ciudadana y para canalizar demandas. Ello permite precisar el problema democrtico e impedir que se le exija al rgimen cosas que no puede hacer. Pero un rgimen no es solo un conjunto de mecanismos institucionales, sino que se funda en acuerdos societales profundos en torno a determinados principios ticos. En Amrica Latina tiene mayor inters la igualdad que la libertad, lo que explica el dficit institucional de nuestras democracias frente a la fuerza de los populismos y las movilizaciones extra-institucionales. No habr democracias viables si estos dos principios ticos no se encarnan en instituciones representativas y eficaces. La gobernabilidad democrtica en Mxico Un enfoque que busca vincular democracia y gobernabilidad es el de Arbs y Giner (citados en Alcntara, 1994), quienes reconocen cuatro niveles en los que se mueve ese complejo proceso, los cuales pueden ayudar a identificar las dimensiones tericas de esta gobernabilidad democrtica. El primer nivel se refiere al dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; una tensin que plantea la necesidad de incluir una cultura poltica plural y participativa, que transforme los mecanismos de decisin "de arriba hacia abajo" (top-down), que incorpore y concilie las iniciativas sociales "desde abajo" (bottom-up), como ingredientes bsicos de la gobernabilidad democrtica. En particular, se trata de evolucionar hacia formas de cultura
7

participativa y de fomentar la pluralidad, a travs de los tres instrumentos que propician formas directas de participacin ciudadana: el plebiscito, la iniciativa popular y el referndum, los cuales estn sustentados dentro de una tendencia a formular polticas de Estado, elaboradas por encima de los intereses partidarios, de tal forma que el inters social encuadre las polticas de gobierno que influyen en los fenmenos locales y en la dimensin nacional. El segundo nivel propone una identificacin realista de las presiones y demandas vis--vis el entorno gubernamental, lo cual supone una distribucin de las responsabilidades, en trminos de la relacin Estado-sociedad. La capacidad institucional para el procesamiento del conflicto y la generacin de consensos necesita un nuevo diseo institucional que integre la evaluacin de las polticas pblicas por parte de los actores involucrados, as como la rendicin sistemtica de cuentas. La condicin para que la cooperacin entre los actores sea horizontal es la implementacin de metodologas participativas, que sean capaces de involucrar a los actores preocupados por la solucin de sus propios problemas, y que lleven a los ciudadanos a saber exigir el cumplimiento de las obligaciones del Estado. El tercer nivel que condiciona las cualidades de la gobernabilidad democrtica, es la manera en que se d la regulacin para alcanzar acuerdos que lleven, a su vez, a establecer un pacto social consensuado. Mayntz identifica dos maneras de negociacin: una manera se refiere a los acuerdos neocorporativos, que implican nuevas definiciones de los mbitos pblico y privado, mediante polticas pblicas, y la otra manera toca a los acuerdos basados sobre la autoregulacin social, en los que no necesariamente participa el gobierno. En el primer caso, se busca una restructuracin corporativa de la sociedad que garantice la capacidad de los actores institucionales (Coppedge, 1994), para concretizar un pacto social incluyente y participativo que supere el corporativismo tradicional. El cual representa un factor decisivo para cubrir el "dficit democrtico" en el proyecto de gobernabilidad. En el segundo caso, la autoregulacin social, enfatiza la capacidad y el deseo de los grupos para establecer determinados arreglos, pues ellos implican promover compromisos institucionales democrticos que confieran mayor peso relativo a los grupos de masas polticamente relevantes (sindicatos, OPNGs, partidos polticos...) por encima de grupos elitistas (empresarios, militares, iglesia...), pero que permitan la representacin poltica efectiva de todos ellos, en un diseo institucional favorable a los arreglos institucionales. Un cuarto nivel plantea que la gobernabilidad democrtica est vinculada con los temas del desarrollo y muy particularmente con la expansin y el cambio tecnolgicos, ya que stos tienen repercusiones demogrficas, ecolgicas y sociales, las cuales han sido subestimadas en cuanto a las limitaciones y posibilidades que ofrecen para la democratizacin de las relaciones Estado-sociedad a partir del combate a la desigualdad, la recuperacin del Estado social y la reasignacin de responsabilidades en el marco del proceso de globalizacin. Aqu destacan las polticas de combate a la pobreza, la definicin de polticas sociales incluyentes contra la crisis del Estado de bienestar, la revalorizacin de la planeacin participativa y el reconocimiento de los cambios que genera la globalizacin en las formas de regulacin social en las escalas local, nacional, supranacional y global. La
8

ciudadana y la gobernabilidad globales sintetizan los desafos de nuevas formas de coordinacin entre los actores sociales, estatales y del mercado, que pueden representar la interaccin multi-escalas (local-nacional-supranacional-global) entre una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil organizada, al mundo de la empresa y, especialmente, a sectores sociales empobrecidos sin representacin. En la perspectiva de Tomassini, citada por Aziz3, se deben tener en cuenta 3 parmetros para medir la gobernabilidad: 1. El primero se refiere a "la eficiencia, la predecibilidad, la honestidad, la transparencia y la responsabilidad del sector econmico del gobierno (...) la capacidad del gobierno para aplicar las polticas econmicas, administrar el presupuesto y ejecutar proyectos de inversin". 2. El segundo tiene que ver con el manejo de la sociedad, el "mantenimiento del Estado de derecho, la juridicidad de las actuaciones pblicas, la eleccin del rgimen poltico, el gobierno interior, la funcin legislativa, la administracin de justicia, la administracin urbana, la gestin de los intereses regionales y locales, la seguridad ciudadana, y el control del terrorismo", que en el caso de Mxico podra traducirse como crimen organizado. 3. El tercero trata de la relacin del Estado con la sociedad, de manera que sea factible contar con un consenso para gobernar de forma legtima, estable y eficiente. "Supone un amplio dilogo entre el gobierno, el sector privado, el mercado, la sociedad civil y las comunidades locales. Ello incluye el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil creadas para manejar asuntos de inters pblico, directamente o en asociacin con el gobierno (...) la prctica del gradualismo, la negociacin y la convergencia". Eficiencia econmica: riqueza, desigualdad y pobreza
Tasas de crecimiento del PBI en Amrica Latina, 2000-2010 Pas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Argentina -0.8 -4.4 -10.9 8.8 9.0 9.2 Bolivia 2.5 1.7 2.5 2.7 4.2 4.4 Brasil 4.3 1.3 2.7 1.1 5.7 2.9 Chile 4.5 3.4 2.2 3.9 6.0 5.6 Colombia 2.9 2.2 2.5 4.6 4.7 5.7 Costa Rica 1.8 1.1 2.9 6.4 4.3 5.9 Ecuador 2.8 5.3 4.2 3.6 8.0 6.0 El Salvador 2.2 1.7 2.3 2.3 1.9 3.1 Guatemala 3.6 2.3 3.9 2.5 3.2 3.3 Honduras 5.7 2.7 3.8 4.5 6.2 6.1 Mxico 6.6 0.0 0.8 1.4 4.0 3.2 Nicaragua 4.1 3.0 0.8 2.5 5.3 4.3 Panam 2.7 0.6 2.2 4.2 7.5 7.2
3

2006 8.5 4.8 3.7 4.3 7.0 8.8 3.9 4.2 5.3 6.3 4.8 3.9 8.7

2007 8.7 4.6 5.4 5.1 8.2 7.3 2.7 4.7 5.7 6.3 3.2 3.8 1.2

2008 5.0 6.1 5.1 3.2 2.4 6.5 5.8 2.5 3.3 4.2 1.5 2.8 10.7

2009 -2.8 3.3 -0.2 -1.7 0.1 -1.5 -0.8 -3.1 0.6 -2.1 -6.5 -1.5 2.4

2010 7.5 3.8 7.5 5.3 4.4 3.5 2.4 1.2 2.2 2.5 5.0 2.8 5.1

AZIZ NASSIF, Alberto y ALONSO SNCHEZ, Jorge. 2001. Del viejo orden a los gobiernos de alternancia.

Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

-3.3 3.0 5.7 -1.4 3.7

2.1 0.2 1.8 -3.4 3.4

0.0 5.0 5.8 -11.0 -8.9

3.8 4.0 -0.3 2.2 -7.8

4.1 5.1 1.3 11.8 18.3

2.9 6.7 9.3 6.6 10.3

4.3 7.6 10.7 7.0 10.3

6.8 8.9 8.5 7.4 8.4

5.8 9.8 5.3 8.5 4.8

-3.8 0.9 3.5 2.9 -3.3

6.5 7.8 4.2 7.1 -2.8

Las tasas de crecimiento del PBI mexicano son relativamente dismiles respecto al resto de Amrica Latina ya que el pas particip muy lnguidamente del crecimiento del resto de los pases, iniciado a mediados de la dcada tras la recuperacin de la crisis 2001-2002, que se inici en el ao 2000 en Argentina y Uruguay y se prolong hasta el 2003 en Venezuela. Tuvo la cada ms abrupta en el ao 2009 como repercusin del primer pico de la crisis mundial y una recuperacin media (5%) en el ao 2010. En todos los indicadores de desarrollo econmico-social Mxico se encuentra en una instancia intermedia. En Amrica Latina se encuentran 10 de los 15 pases ms desiguales del mundo. Segn el Indice de Desarrollo Humano 2009 Namibia es el pas ms desigual del mundo con un coeficiente de Gini de 74.3. Hait es el cuarto pas con 59.5, quinto Honduras con 59.4, sexto Angola con 58.6, luego Colombia con 58.5. Bolivia tiene un coeficiente de 58.2. Le siguen Brasil con 55.0, Panam con 54.9, Guatemala con 53.7, Paraguay con 53.2, Nicaragua con 52.3, Chile con 52.0, Argentina y Repblica Dominicana con 50.0, El Salvador con 49.7, Per con 49.6, Mxico con 48.14, Uruguay con 46.2, Venezuela con 43.3 y Ecuador con 43.2 [IDH 2009: 209 y ss.]5. Si se mide la desigualdad por la relacin entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre la situacin es an peor. Bolivia es el pas ms inequitativo de la regin y el segundo del mundo despus de Namibia. El 10% ms rico de la poblacin boliviana tiene un ingreso 93.9 veces superior al 10% ms pobre. Le siguen Colombia (60.4), Honduras (59.4), Hait (54.4), Panam (49.9), Brasil (40.6), El Salvador (38.6), Ecuador (35.2), Guatemala (33.9), Argentina (31.6), Nicaragua (31.0), Chile (26.2), Per (26.1), Repblica Dominicana (25.3), Mxico (21.0), Uruguay (20.1). En el bloque de pases con Desarrollo Humano muy Alto, los que se llaman del primer mundo, el nivel de desigualdad ms alto es el de Estados Unidos, donde el 10% ms rico de la poblacin tiene un ingreso 15.9 veces superior al 10% ms pobre. Todos los pases de Amrica del Sur, menos Bolivia y Paraguay, los nicos dos pases americanos entre los 43 pases mediterrneos del mundo, estn dentro del grupo de pases con Desarrollo Humano Alto mientras los pases de Amrica Central y el Caribe estn en el grupo de pases con Desarrollo Humano Medio. Brasil, miembro del BRIC, con un PBI de 1.3 billones de dlares, ocupa el puesto 75 en la clasificacin de pases del IDH. China, miembro central del BRIC, futura potencia hegemnica, segunda potencia econmica mundial, ocupa el puesto 92, con un PBI de 3.2 billones de dlares. Si la tasa Gini fuera 0,
4

En 2010 subi a 51.6. IDH 2009, Informe sobre Desarrollo Humano 2009, Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos, PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Mundi-Prensa Libros, Madrid.
5.

10

cada brasileo tendra un ingreso anual de 6.855 dlares y cada chino un ingreso anual de 5.383 dlares, tasas de ingreso per cpita que no avalan la posibilidad de que estos pases se conviertan en grandes potencias en el corto plazo. Sin embargo cada mexicano ganara 14.104 dlares, cada argentino 13.238 dlares y cada venezolano 12.333 dlares. En el extremo desfavorecido cada boliviano ganara apenas 4.206 dlares y cada paraguayo 4.631 dlares. El desigual reparto de la renta nacional hace que la mayora de los habitantes de estos pases tenga un ingreso muy inferior. En Bolivia el 10% ms pobre solo participa del 0.5% del PBI nacional, la tasa ms baja del mundo. En Venezuela el 10% ms pobre de la poblacin participa del 1.7% del PBI, en Mxico del 1.8%, en Chile del. 1.6%, en Uruguay del 1.7%, en Per del 1.5%, en Nicaragua del 1.4%, en Guatemala del 1.3%, en Ecuador y Argentina del 1.2%, en Brasil y Paraguay del 1.1%, en Hait del 0.9%, en Colombia y Panam del 0.8%. En Estados Unidos esta participacin es del 1.9%, la ms baja participacin de los pobres en la renta nacional entre los pases de Desarrollo Humano Muy Alto, aunque ningn pas de Amrica Latina la supera. Los niveles de participacin en el PBI del 10% ms pobre de la poblacin crecen a medida que el pas tiene un IDH ms bajo. En Burundi y Etiopa el 10% ms pobre de la poblacin participa con el 4.1% del PBI nacional. En Egipto y Pakistn con el 3.9%, en Armenia con el 3.7%, en Kirguistn con el 3.6%, en Camboya y Togo con el 3.3%, en Vietnam y Tanzania con el 3.1%, en Burkina Faso, Malawi y Jordania con el 3.0%. Y tambin crecen a medida que el IDH es ms alto. Entre los pases ms ricos del mundo Japn tiene el indicador ms alto, con un 10% ms pobre de la poblacin participando con el 4.8% del PBI nacional, seguido por Repblica Checa con el 4.3%, Noruega, con el 3.9%, Finlandia con el 4.0%, Suecia con el 3.6%, Luxemburgo con el 3.5%, Blgica y Eslovenia con el 3.4%, Austria con el 3.3%. Si la participacin de los pobres en la renta nacional crece en los pases ms pobres (Desarrollo Humano Bajo) y en los pases ms ricos (Desarrollo Humano Muy Alto), siendo muchos menor en los pases de Desarrollo Humano Alto y Medio, significa que en nuestros pases latinoamericanos el 10% ms rico de la poblacin se lleva una proporcin mucho ms alta de la renta nacional que el resto de los pases del mundo. En Amrica Latina el 10% ms rico de la poblacin detenta en Hait el 47.8% de la renta nacional, el 45.9% en Colombia, el 44.1% en Bolivia, el 43.3% en Ecuador, el 43.0% en Brasil, el 42.4% en Guatemala, el 42.3% en Paraguay, el 41.8% en Nicaragua, el 41.7% en Chile, el 41.4% en Panam, el 38.7% en Repblica Dominicana, el 37.9% en Per y Mxico, el 37.3% en Argentina, el 34.8% en Uruguay y el 32.7% en Venezuela. En todos los pases de Desarrollo Humano Alto el 10% ms rico de la poblacin participa en una tasa del PBI nacional que gira alrededor del 25%, con un mximo de 34.9% en Hong Kong y un mnimo de 21.3% en Dinamarca. Y en los pases de Desarrollo Humano Bajo la tasa gira alrededor del 30%, con un mximo de 39.2% en Mozambique y un mnimo de 27.1% en Togo.
11

En Amrica Latina el 10% ms pobre de la poblacin recibe mucho menos de la renta nacional y el 10% ms rico recibe mucho ms, configurando la desigualdad tpica de nuestro subcontinente en la distribucin de la riqueza. El Indice de Pobreza Humana para pases en desarrollo (IPH-1) es un indicador de pobreza elaborado para los 135 pases y territorios en vas de desarrollo, que mide las carencias o pobreza en tres aspectos: 1. Vida larga y saludable, medida segn la probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 aos. 2. Educacin, medido por la tasa de analfabetismo de adultos. 3. Nivel de vida digno, medido por el porcentaje de la poblacin sin acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y el porcentaje de nios con peso insuficiente para su edad [IDH 2009: 190 y ss.]6. Los pases de Amrica Latina, ubicados en el grupo de pases de Desarrollo Humano Alto (excepto Bolivia y Paraguay, que se ubican como pases de Desarrollo Humano Medio), se encolumnan desde el puesto 6 de Uruguay con un IPH-1 de 3.8, el pas mejor ubicado de la regin, hasta el puesto 97 de Hait, con un IPH-1 de 31.5. Chile ocupa el puesto 10, Argentina el 13, Mxico el 23, Venezuela el 28, Panam el 30, Colombia el 34, Ecuador el 38, Brasil el 43, Per el 47, Paraguay el 49, Bolivia el 52, Honduras el 61, El Salvador el 63, Nicaragua el 68 y Guatemala el 76. Si medimos la pobreza en trminos ms tradicionales, segn el informe estadstico de cada pas, Argentina tiene un 13.9% de pobres, Costa Rica un 16%, Chile un 18.2%, Paraguay un 19.4%, Brasil un 26%, Uruguay un 27.4%, El Salvador un 30.7%, Ecuador un 35.1%, Venezuela un 37.9%, Repblica Dominicana un 42.2%, Per un 44.5%, Colombia un 46.8%, Mxico un 47%7, Guatemala un 56.2%, Honduras un 59%, Bolivia un 60%, Hait un 80% [CIA 2010]8. Mxico tiene un progreso preocupante en trminos de desarrollo econmico-social: su tasa de pobreza llega a un altsimo 47% y su coeficiente Gini creci de 48.1 en 2009 a 51.6 en 2010. Con la mitad de la poblacin en la pobreza, el aumento de la desigualdad hace que esos pobres sean ms pobres ao a ao. La poltica social no slo enfrenta los retos propios de su "campo", es decir, las transformaciones necesarias para enfrentar los grandes dficits sociales de Mxico como esta pobreza creciente en los ltimos 20 aos en el contexto de profundos cambios econmicos, de problemas fiscales y de polticas salariales restrictivas. La poltica social tambin enfrenta el reto de "legitimar" a la democracia; la cuestin social se convierte en un factor importante de la gobernabilidad. La cuestin social es la que gener inconformidades que se levantaron poco a poco contra el rgimen del partido de Estado, la misma que ahora puede retornarse contra los gobiernos de la alternancia.

6 7

Op. Cit. En 2010 mantuvo el mismo ndice. 8 CIA, Central Ingelligence Agency, The World Factbook, https://www.cia.gov/library/publications/theworld-factbook/index.html

12

Estado de derecho: uno de los elementos claves para mejorar la gobernabilidad es el estado de derecho. Si en Mxico se busca el xito en trminos de alcanzar una mejor gobernabilidad, es necesario tomar medidas claras en esta direccin. Esto implica esfuerzos concertados para fortalecer las instituciones jurdicas y judiciales del pas. Al poner nfasis en el estado de derecho junto con la transparencia, se integra la columna vertebral del Mxico democrtico, independientemente de quien est a cargo del gobierno. En el Indice de Desarrollo Humano 2010 Mxico tiene un elevado ndice de violacin a los derechos humanos de 4 puntos en un rango 1-59. El indicador de gobernabilidad referido al Estado de derecho considera la calidad del cumplimiento de contratos, la imparticin de justicia en los tribunales y la calidad de la polica as como la incidencia del crimen y la violencia. El Estado democrtico de derecho en Mxico est inserto desde hace tiempo en el texto constitucional y en las leyes secundarias, pero todava no est enraizado totalmente en la cultura mexicana. Los juristas del siglo XIX nos han acostumbrado a considerar la constitucin como un acto jurdico, un documento redactado despus de deliberacin, discusin y voto (del pueblo o de los representantes). La constitucin de un pueblo determinado depende del modo de ser, de la cultura y de la autoconciencia de ese pueblo porque la constitucin es una entidad tica. Todo grupo humano exige lo que desea y no lo que debera desear y el Estado slo se organiza sobre el fundamento del patriotismo concreto. Es tentador prescribirle a una nacin, mediante leyes, lo que debe ser su bienestar. Pero la libertad de una nacin no puede realizarse sino en la medida en que est presente en la conciencia que el pueblo se forma de s mismo. Por lo tanto no hay comienzo para la historia constitucional, no existe una situacin anterior al contrato social. Los hombres viven en una sociedad organizada, constituida y la constitucin es anterior a toda teora, a toda constitucin escrita. Donde haya un documento escrito llamado constitucin ste tendr fuerza slo si corresponde a la constitucin real, histrica, a la constitucin de la nacin. Es importante tomar la palabra constitucin en su sentido fisiolgico. En el momento de su redaccin en 1917, la Constitucin parti de una perspectiva programtica, que prescriba una serie de medidas y de derechos inaplicables, dadas las circunstancias del pas, pero que obraran como ideas directrices puestas en prctica con el paso del tiempo. Esta intencin expresaba una irrealidad original del texto constitucional, que auspici el irrespeto generalizado. Adicionalmente en los gobiernos autoritarios fueron incorporadas a la Constitucin numerosas demandas incumplibles a las que se les daba una
9

Los 9 pases con ndice 5 son: Colombia, Myanmar, Sudn, Afganistn, Congo, Iraq, Somala y Palestina. En la franja de ndice 4 se agrupan 25 pases: Mxico, Arabia Saudita, Rusia, Irn, Brasil, Jamaica, Jordania, Repblica Dominicana, China, Sri Lanka, Filipinas, Egipto, Siria, India, Pakistn, Kenia, Bangladesh, Camern, Yemen, Nepal, Nigeria, Guinea, Repblica Centroafricana, Burundi y Zimbabwe.

13

respuesta simblica al inscribirlas en un texto constitucional que no se respetaba. Y tambin se busc inscribir en el texto constitucional todo aquello que se deseaba sustraer a la alternancia democrtica, dndole un carcter de poltica de Estado, socavando la legitimidad de la ley al reducir una parte del proceso democrtico a la parlisis, convirtiendo al texto constitucional al mismo tiempo en una referencia sagrada y en una letra muerta. Este conjunto de factores se ha traducido, en conclusin, en un alto grado de ilegitimidad de la ley, al punto que varias encuestas revelan que un nmero considerable de mexicanos estima que las leyes deben cumplirse slo si son justas, y corre a cargo de cada interesado determinar si lo son o no, en una suerte de apelacin masiva a la legitimacin de la auto-legalidad. El problema en Mxico es triple: la economa no crece lo suficiente desde casi treinta aos, el escaso crecimiento no genera una sociedad ms igualitaria y la dirigencia poltica no toma decisiones referidas a esos dos problemas. Los estudios ms serios sobre la relacin entre desarrollo, crecimiento econmico e instituciones polticas aseguran que si no estn claramente definidos los derechos de propiedad sea privada o social- y se les acompaa de los mecanismos para hacerlos valer, el crecimiento es pobre. En otras palabras, sin Estado de derecho no habr crecimiento elevado ni sostenible. Pero importa no slo que haya un aparato de justicia eficaz que haga valer el Estado de derecho; tambin es indispensable que las leyes (fuero militar) no estn al servicio de las 44 empresas (u otros actores) que controlan la economa (y la vida poltica) del pas. La permanencia de una economa tan concentrada es un riesgo para una democracia tan poco institucionalizada y administrada por una clase poltica dispuesta a ceder rpida y fcilmente. Nuevamente los actores estratgicos, entre los que hay que sumar las Fuerzas Armadas y su fuero militar, condicionan al Estado de derecho y as condicionan la gobernabilidad. Relacin Estado-sociedad: la sociedad civil sigue una "poltica de la influencia, es decir, de presin indirecta sobre el sistema poltico, que se ejerce apelando a la crtica, a la movilizacin y al convencimiento". Los movimientos sociales, las asociaciones civiles, los grupos informales y los individuos influyentes en la opinin pblica, fundamentalmente buscan el reconocimiento, es decir, la aceptacin pblica y la eventual institucionalizacin de sus demandas; especialmente las organizaciones cvicas y los movimientos prodemocrticos, cuyos objetivos y acciones se consideran de inters pblico. Uno de sus objetivos es incidir en las polticas pblicas, a travs de propuestas y de reuniones de discusin con grupos y redes de organizaciones, sobre puntos concretos de programas de poltica social. La sociedad civil reclama participar en el debate pblico sobre propuestas de programas sociales y apertura de espacios institucionales. Los intentos de las organizaciones sociales por influir en las polticas gubernamentales no son nuevos. En la alternancia poltica lograda en 2000 es importante reconocer la contribucin de estas organizaciones, mediante acciones tales como: la vigilancia electoral,
14

la lucha por el respeto al voto, la capacitacin, o la informacin y concienciacin de grupos rurales y urbanos en diferentes regiones del pas. A medida que Mxico ha cambiado de un rgimen de partido nico a un sistema caracterizado por elecciones competitivas, los ciudadanos estn asumiendo papeles cada vez ms activos en la toma de decisiones acerca del futuro de su sociedad. El largo periodo de dominio de un partido hegemnico caracterizado por altos niveles de concentracin del poder poltico y por los poderes metaconstitucionales del Presidente ha sido reemplazado por instituciones democrticas basadas en la divisin y la descentralizacin de poderes y en mayores controles y contrapesos. La competencia poltica en todos los niveles del gobierno ha resultado en el cambio del partido en el poder y en un mayor acceso a informacin gubernamental, aunque el ritmo de avance vara entre el mbito federal y el subnacional, y entre las jurisdicciones subnacionales. Como era de esperarse, la creciente importancia de las elecciones ha llevado a un cambio en la direccin de las polticas pblicas en algunos sectores. As, el gasto pblico en Mxico ha tenido algo ms en cuenta a los pobres y la cobertura de los servicios sociales bsicos, como la salud y la educacin, ha mejorado desde principios de los aos noventa. Sin embargo, la agenda de reformas pendientes sigue siendo larga, y la calidad, equidad y eficacia de esos servicios, includa la seguridad pblica, sigue siendo deficiente. Los desafos de poltica que todava enfrenta Mxico no son triviales. De muchas maneras, las distorsiones en polticas pblicas que an persisten se deben a la influencia excesiva de grupos de inters, como algunos sindicatos de trabajadores del sector pblico y algunas lites econmicas. Estos grupos median y muchas veces capturan la relacin entre el liderazgo poltico y la ciudadana en general (en su capacidad de votantes), lo que afecta el suministro de bienes y servicios pblicos. Su influencia se debe en parte a su capacidad de intervenir en el proceso de diseo de polticas pblicas, en especial en lo relacionado a la habilidad para atacar u obstaculizar funciones o fuentes de ingreso que son clave para el Estado, o a la capacidad de comprar el apoyo de polticos con su influencia financiera. Numerosos esfuerzos de reforma realizados desde el ao 2000 indican que, a pesar de las presiones para que los lderes polticos arrastren a un amplio grupo de votantes, indicador del surgimiento de la democracia competitiva en Mxico, los intereses creados en muchos sectores continuaron siendo un obstculo inamovible para la realizacin de reformas destinadas a profundizar las polticas sociales en favor de los pobres en Mxico. Luego de la cada del sistema poltico que les otorgaba semejantes privilegios, estos grupos siguen aprovechando sus posiciones y capacidades organizativas para impedir la aprobacin de reformas que amenacen sus privilegios. Indicadores de gobernabilidad De acuerdo con el estudio de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, del Instituto del Banco Mundial, los componentes de la gobernabilidad pueden integrarse en 6 dimensiones, cada una
15

compuesta por un conjunto de indicadores que buscan reflejar el estado en el que se encuentra la gobernabilidad de cada pas.

Fuentes: Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi, Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2006, Instituto del Banco Mundial, 2007; Instituto del Banco Mundial, A decade of measuring the quality of governance. Governance Matters 2006, Worldwide Governance Indicators, 2006.

En el ao 2002, los indicadores de gobernabilidad en Amrica Latina eran los siguientes:

16

Mxico estaba situado en el lugar 41 del mundo sobre un total de 199 pases consultados, mejor que Brasil y mucho mejor que Argentina. El crecimiento econmico de Mxico haba sido del 6.6% del PBI en el ao 2000 pero al ao siguiente acompaara a gran parte de los pases latinoamericanos que entraban en una grave crisis que durara 4 aos en total (2000-2003). Sus tasas de crecimiento del PBI fueron de 0.0% en 2001, de 0.8% 2002 y de 1.4% en 2003. Sin embargo los indicadores de gobernabilidad (excepto una lgica cada en la calidad regulatoria) mejoraron en esos aos, como puede verse en los cuadros siguientes:

En el contexto de Amrica Latina, los indicadores de gobernabilidad de 2006 indican que

17

Chile es el pas con los niveles ms altos de la regin en todas las dimensiones de la gobernabilidad. Si bien, en general, los resultados de los indicadores de gobernabilidad para Chile son mejores que los de Mxico, ste es mejor evaluado que el promedio de los pases de Amrica Latina. En comparacin con los pases del mundo que muestran los niveles ms altos en los indicadores de gobernabilidad, Mxico enfrenta retos importantes para mejorar la calidad en el ejercicio de la autoridad. Por ejemplo, frente a Estados Unidos y Dinamarca, pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), al igual que Mxico, la brecha se extiende casi en dos veces para las seis dimensiones de gobernabilidad evaluadas.

El nacimiento de la alternancia poltica y el fin de la dictadura perfecta del PRI auspiciaron un incremento en los indicadores de gobernabilidad. La derrota del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la eleccin presidencial de 2000 marc una bisagra. Con el nuevo fracaso del PRI en la votacin de 2006 se vislumbr el final de la era de dominio de un solo partido. El fin de la existencia del sistema unipartidista inspir
18

expectativas en torno al inicio de una nueva etapa en la que se compartieran ms ampliamente los beneficios de las polticas gubernamentales y el desarrollo econmico. Sin embargo, estas expectativas no se han cumplido satisfactoriamente. Se argumenta que el centro de los problemas de gobernabilidad en Mxico, en trminos de la dificultad en fortalecer la capacidad del Estado de suministrar bienes pblicos y aprobar reformas econmicas controvertidas, tiene su origen en la realidad sociopoltica del pas ms que en los arreglos institucionales. Adems del papel que desempean los intereses creados, la polarizacin poltica de la poblacin mexicana, demostrada con claridad en la eleccin presidencial de 2006, es un aspecto que no se vincula directamente con los arreglos institucionales. En consecuencia, se supone que si los intentos de reforma poltica son dbiles no es porque las instituciones polticas sean impotentes, sino porque no abordan las causas fundamentales de los retos de gobernabilidad. El problema de gobernabilidad en Mxico no radica en la (deficiente) estructura institucional sino en el rol (excesivamente) preponderante de algunos actores estratgicos. En Mxico, el papel de los intereses creados y la polarizacin poltica actan como factores que contrarrestan el impacto de las elecciones competitivas y limitan los incentivos de los partidos polticos para buscar votos sobre la base de su reputacin programtica. Como propuesta de gobernabilidad la eliminacin de la prohibicin para reelegirse podra generar incentivos para que los partidos polticos busquen obtener votos (para la reeleccin) sobre la base de un buen historial de desempeo en los cargos de eleccin popular. El incremento de los incentivos de los polticos para responder a las demandas ciudadanas es slo una cara de la moneda. La otra cara consiste en el fortalecimiento de los incentivos de los electores mismos para demandar bienes pblicos en lugar de beneficios particulares. Cuando las propuestas de polticas pblicas pierden credibilidad, los electores demandan beneficios tangibles y a corto plazo, y los polticos responden en consecuencia, dejando el intercambio poltico entre electores y polticos en niveles poco ptimos del equilibrio de poltica pblica, caracterizados por el paternalismo y el clientelismo. El Anlisis Institucional y de Gobernabilidad (AIG) del ao 2007 sobre Mxico elaborado por el Banco Mundial transmiti un mensaje claro a la reciente gestin del presidente Felipe Caldern: si Mxico desea mejorar la gobernabilidad, impulsar la democracia y lograr un crecimiento sostenido, debera deshacerse de los grupos de inters y monopolios poderosos, que son en definitiva el andamiaje de concesiones polticas otorgadas por los 71 aos de monopolio prista. En lugar de ello el gobierno de Felipe Caldern llev las fuerzas policiales y militares al rango preponderante que hoy tienen, desempean y cada vez ms usufructan como el verdadero actor estratgico de Mxico. La Ley de Seguridad Nacional que se prepara en las cmaras del Congreso de la Unin tiene como fin legalizar el presente proceso que est convirtiendo lo que se origin como una poltica excepcional de gobierno en un Estado de excepcin. En consecuencia los indicadores de gobernabilidad en el ao 2010 son los siguientes:
19

Indicador Voz y rendicin de cuentas Estabilidad poltica Efectividad gubernamental Calidad regulatoria Estado de derecho Control de la corrupcin

Indice 52.13270 22.64151 61.72249 58.85167 33.64929 44.49761

Todos los indicadores cayeron fuertemente. Solo la efectividad del gobierno aument levemente y mantuvo la alta tendencia mexicana, que oscila entre un mximo de 65.9 en 2002 y un mnimo de 59.2 en 1996. La mxima cada se da en la estabilidad poltica (y ausencia de violencia/terrorismo) dejando a Mxico en el puesto 164 sobre un total de 212 pases rankeados. Las elecciones de 2012 Los partidos polticos llegan a las elecciones de julio de 2012 con un ranking abrumadoramente desbalanceado: En el ao 2009 el PRI logra remontar la pendiente electoral que arrastraba desde comienzos de la alternancia. El resultado electoral general a nivel nacional de ese ao fue de 36.89% de los votos para el PRI, el 27.98% de los votos para el PAN y el 12.20% de los votos para el PRD. El PRI, en tercer lugar en cantidad de bancas en el Congreso de la Nacin, pasa a ocupar el primer lugar con ms del 50% de los curules. Elecciones a diputados nacionales Mayora relativa - Ao 2009 Entidad Partido Porcentaje Aguascalientes PAN 29.09 Baja California PAN 38.03 Baja California sur PRD 36.23 Sonora PRI 44.72 Chihuahua PRI 39.93 Coahuila PRI 61.27 Sinaloa PRI 45.09 Durango PRI 51.45 Nuevo Len PRI 43.70 Tamaulipas PRI 50.13 Nayarit PRI 41.24 Zacatecas PRD 34.91 Jalisco PRI 36.50 San Luis Potos PAN 36.76 Guanajuato PAN 42.71 Colima PAN 41.90
20

Quertaro Veracruz Hidalgo Michoacn Guerrero Mxico Distrito Federal Morelos Tlaxcala Puebla Oaxaca Tabasco Chiapas Campeche Yucatn Quintana Roo

PAN PRI PRI PRD PRI PRI PRD PRI PAN PRI PRI PRI PAN PRI PRI PRI

38.58 45.21 41.98 27.74 38.69 39.29 25.00 30.21 37.78 40.99 43.76 41.56 25.56 43.22 50.15 44.72

El PRI gana las elecciones en 19 entidades, el PAN en 9 y el PRD en 4. En las elecciones a gobernador de ese mismo ao 2009 el PRI gana en 5 entidades (San Luis Potos, Nuevo Len, Colima, Campeche y Quertaro). En el ao 2010 gana las elecciones a gobernador en Veracruz, Oaxaca, Hidalgo, Durango, Chihuahua, Tlaxcala, Puebla y Tamaulipas (8). Y en el ao 2011 gana las elecciones a gobernador en Coahuila, el Estado de Mxico, Nayarit, Quintana Roo y Michoacn (5). Quedan pendientes para el ao 2012 las elecciones a gobernador en el Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Chiapas y Tabasco. Y en el ao 2013 se realizarn elecciones a gobernador en Yucatn y Baja California. Elecciones a gobernador Entidad San Luis Potos Sonora Nuevo Len Colima Campeche Quertaro Veracruz Oaxaca Hidalgo Durango Aguascalientes

Ao 2009

2010

Partido PRI PAN PRI PRI PRI PRI PRI PRI PRI PRI PAN
21

2011

2012

2013

Zacatecas Chihuahua Tlaxcala Puebla Tamaulipas Sinaloa Guerrero Baja California sur Coahuila Estado de Mxico Nayarit Quintana Roo Michoacn Guanajuato Jalisco Distrito Federal Morelos Chiapas Tabasco Yucatn Baja California

PRD PRI PRI PRI PRI PAN PRD PAN PRI PRI PRI PRI PRI

Faltando realizar elecciones en 8 entidades, el PRI gobierna 18, el PAN 4 y el PRD 2. El comportamiento electoral del PRI recuper todo el poder perdido en un breve perodo a partir del ao 2009. Los problemas de gobernabilidad de Mxico tienen que ver con la excesiva preponderancia de los actores estratgicos que dictan reglas no vinculadas al desempeo electoral. La gestin de Felipe Caldern ha empeorado esa situacin ya advertida por el Banco Mundial en el ao 2007. Siguiendo el esquema de Tomassini podemos realizar un balance en base a sus indicadores de gobernabilidad: 1. En cuanto a la gestin econmica, la eternizacin del proyecto estratgico de riqueza entendida como acumulacin de negocios y crecimiento econmico entendido como margen de ganancias, hace que la poltica social deba enfrentar una pobreza creciente en los ltimos 20 aos en un contexto de profundos cambios econmicos, de problemas fiscales y de polticas salariales restrictivas. La poltica social fracasar en su reto de "legitimar" a la democracia y la cuestin social se convertir en un factor importante de ingobernabilidad. 2. En cuanto al Estado de derecho, es necesario realizar esfuerzos concertados para fortalecer las instituciones jurdicas y judiciales del pas. No slo se necesita un aparato de justicia eficaz que haga valer el Estado de derecho sino que tambin es indispensable que las leyes (fuero militar) no estn al servicio de las 44 empresas (u otros actores) que
22

controlan la economa (y la vida poltica) del pas. La continuacin de la guerra contra el narcotrfico no auspicia una puesta en vigencia del Estado de derecho. 3. La Relacin Estado-sociedad seguir asistiendo a una influencia excesiva de grupos de inters. Los intereses creados en muchos sectores continuarn siendo un obstculo inamovible para la realizacin de reformas destinadas a profundizar las polticas sociales en favor de los pobres en Mxico. Si seguimos la lnea de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi y sus 6 indicadores de gobernabilidad, la trayectoria histrica no es auspiciosa para una mejora sustantiva en el desempeo mexicano. Pero s es probable que la efectividad gubernamental siga mejorando. La sumatoria de objetivos estratgicos de un pequeo grupo decisorio fundamental seguir siendo implementada en forma cada vez ms efectiva, en un entorno donde la posibilidad de incidir en las polticas pblicas, a travs de propuestas y de reuniones de discusin con grupos y redes de organizaciones, sobre puntos concretos de programas de poltica social, ser tan lenta como el desarrollo econmico global del pas.

23