Organizacin y burocracia.

Mouzelis

Organizacin y burocracia. Organizacin y burocracia. Nicos P. Mouzelis EL TIPO IDEAL DE BUROCRACIA. El tipo ideal de burocracia de Weber, es el punto de partida de los estudios en materia de organizacin, aunque tambin es objeto de controversias. En este texto se revisan las caractersticas de la burocracia de Weber, se hace una valoracin del status lgico y de las funciones metodolgicas del tipo ideal, se examinan los diferentes significados modernos del trmino burocracia y las relaciones de cada uno de ellos con el tipo ideal. 1. ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE LAS CARACTERSTICAS DE LA BUROCRACIA El tipo ideal de burocracia es una construccin conceptual realizada a partir de elementos empricos, que se agrupan lgicamente en una forma precisa y consistente; pero en una forma que, en su pureza ideal, no se encuentra nunca en la realidad. Sus caractersticas ms importantes son: a. Alto grado de especializacin. b. Estructura jerrquica de autoridad, con reas de competencia y responsabilidad bien delimitadas. c. Reclutamiento del personal basado en la capacidad y conocimiento tcnico. d. Clara diferenciacin entre la renta y fortuna privadas y oficiales de los miembros. Administracin burocrtica significa fundamentalmente ejercicio del control basado en el conocimiento, lo que la hace especficamente racional. Desde este punto de vista, resulta que lo que hace a una organizacin ms o menos burocrtica no es simplemente la existencia de reglas, sino la calidad, la naturaleza de las mismas. En la administracin feudal tambin se controlaba la accin de la organizacin por medio d reglas, pero no se basaban en la competencia tcnica ni en el pensamiento racional, sino en la tradicin. A. Naturaleza de la jerarqua burocrtica. Los modernos tericos de la burocracia, partiendo del anlisis de weber, consideran la estructura jerrquica como uno de los ms importantes criterios para determinar el grado de burocratizacin de una organizacin. Stanley Udy Jr. afirma que una organizacin debera clasificarse como burocrtica si tiene ms de tres niveles de autoridad. Otros autores utilizan el trmino jerarqua de modo ms ambiguo, sin llegar a precisar su contenido, ni indicar en qu circunstancias puede hablarse de la existencia de jerarqua. Segn Weber la diferencia entre la jerarqua burocrtica y feudal s encuentra, en el tipo de relaciones de autoridad. En el feudalismo es personal y basada en la tradicin, mientras que en la burocrtica, es impersonal (inherente a la posicin y no a la persona). De este modo, el criterio realmente decisivo que determinar si una administracin sea ms o menos burocrtica (desde el punto de vista jerrquico), es si las relaciones de autoridad tienen o no carcter preciso e impersonal, como consecuencia de la vigencia de reglas racionales. B. Jerarqua y discrecionalidad Relacionada con el tema de la jerarqua est la discrecionalidad, que es el problema de la relacin entre iniciativa y disciplina. Monroe Berger, ha empleado como criterio indicador del grado de burocratizacin de una organizacin la existencia de un alto nivel de discrecionalidad del funcionario en la realizacin de sus cometidos; discrecionalidad que aparece cuando se establece, en el marco de las reglas vigentes, un sistema de iniciativa y responsabilidad personales. En virtud de la delimitacin de las reas de competencia, el burcrata tiene mayor libertad e independencia fuera de su funcin oficial, que el miembro de cualquier otro tipo de organizacin. Pero, en sus funciones, la discrecionalidad del burcrata queda reducida al mnimo por la vigencia

de reglas de procedimiento muy estrictas. Tales reglas, dirigidas a impedir cualquier accin arbitraria, imponen un control y disciplina rigurosos, por lo que no dejan mucho campo a la discrecionalidad e iniciativa personales. La tendencia actual al incremento de la burocracia, va unida a la disminucin de la libertad individual. Weber, no incluye el concepto de discrecionalidad en su tipo ideal, ms bien se mueve en sentido contrario, al considerar que para racionalizar y hacer eficiente un aparato administrativo es preciso dirigir y controlar el comportamiento de sus miembros por medio de reglas racionales, que reducirn al mnimo la iniciativa individual. C. Administracin y organizacin. Weber formul su concepto de la burocracia en el contexto de su sociologa poltica, pensando principalmente en el aparato gubernamental. Si se considera el conjunto total de caractersticas formuladas por Weber, resulta claro que se refiere nicamente al aparato administrativo de la organizacin, por ejemplo la insistencia en documentos y registros son slo aplicables al aparato administrativo de la empresa y no al taller. Parsons distingue tres niveles o subsistemas en la estructura de toda organizacin: a. El tcnico: En el se desarrollan las actividades tcnicas que contribuyen directamente a la realizacin de los fines de la organizacin. b. El administrativo: tiene a su cargo la administracin de los asuntos internos de la organizacin y acta de intermediario entre el subsistema tcnico y su medio ambiente inmediato, procurndole los recursos necesarios y localizando los clientes a quienes colocar los productos de la organizacin. c. Institucional. acta como vnculo de unin entre los dos niveles anteriores y el medio social general de la organizacin. La mayor parte de la literatura sobre burocracia estudia principalmente el subsistema administrativo de las organizaciones. 2. EL MODO DE CONSTRUCCIN DEL TIPO IDEAL Muchas de las crticas dirigidas al concepto de burocracia de Weber son irrelevantes en tanto que atribuyen al tipo ideal la funcin de un simple tipo clasificatorio o de un modelo emprico. Otras apuntan a que algunas de las caractersticas del tipo ideal no se encuentran en organizaciones que, en el sentido weberiano, son burocrticas. De lo que se deduce que tales caractersticas no son esenciales y no deberan consiguientemente haber sido incluidas en el tipo ideal. Segn Mouzelis, el nico modo de formular crticas vlidas al concepto de burocracia de Weber consiste en considerar ste como lo que realmente pretende ser -un tipo ideal- y analizarlo a este nivel. En primer lugar se aclara que cuando se habla de tipo ideal de burocracia no se hace referencia a ninguna burocracia tpica o un una empresa tpica. El tipo ideal no debe entenderse integrado de un cierto nmero de caractersticas de organizaciones que se consideran burocrticas, mientras quedan fuera, otras que no lo son. Weber no consider el tipo ideal como un modelo terico, es decir, como una serie de hiptesis interconexas que pudieran ser admitidas o refutadas por el estudio emprico. Pretendi construir un instrumento analtico que contribuyera directamente a la explicacin e interpretacin de los fenmenos sociales. Hallazgos empricos recientes han venido a demostrar que cuanto ms acentuadas se encuentren algunas de las caractersticas del tipo ideal, ms ineficiente resultar la organizacin de que se trate. En cierto modo, gran parte de la literatura postweberana sobre burocracia constituye una exposicin sistemtica de los aspectos disfuncionales y de las consecuencias imprevistas del control burocrtico estricto. Se ha demostrado, adems, que las caractersticas del tipo ideal de burocracia no son siempre compatibles entre si. De este modo, en el supuesto de que todas se hallaran presentes en una concreta organizacin, podran producirse fricciones y, como consecuencia, tambin un cierto grado de ineficiencia. Resulta claro que una organizacin que reuniera todas las caractersticas del tipo ideal no tendra que hallarse necesariamente situada en el mximo de eficiencia, la eficiencia o ineficiencia de una organizacin es determinada por la situacin particular de la misma, por su nivel tecnolgico, sus objetivos y su medio ambiente. Segn Weber, el tipo ideal es un instrumento conceptual que debe contribuir a la mejor

comprensin de los fenmenos sociales mediante la observacin de la discrepancia entre la forma ideal de los mismos -representada en el tipo- y su estado real concreto. Weber no utiliz, el tipo ideal de burocracia para realizar un microanlisis de la estructura interna de una organizacin concreta, lo utiliz para el anlisis general de todo un campo cultural, para distinguir diversos tipos de dominacin y de las organizaciones administrativas correspondientes. En este nivel macroscpico, el tipo ideal de burocracia puede resultar til y adecuado si se utiliza como un tipo extremo. Incluso la supuesta mayor racionalidad del tipo burocrtico de administracin resulta plausible cuando se le considera tan solo como una hiptesis para la captacin de la eficiencia comparada de los diversos tipos histricos de administracin. 3. EL USO MODERNO DEL TRMINO BUROCRACIA. En el tipo ideal de burocracia de Weber contiene elementos empricos inducidos por observacin de ciertas caractersticas presentes en organizaciones concretas y contiene suposiciones acerca de los atributos de tales elementos, que se desprenden de la racionalidad predicada como caracterstica bsica del tipo ideal. Puede significar cosas distintas, segn la parte del tipo ideal a que venga referido. La moderna teora de la organizacin lo utiliza en dos sentidos: A. Usos de los aspectos empricos del tipo ideal. En este sentido, se distinguen diferentes subtipos: a. La posicin ms simple consiste en tomar todas las caractersticas del tipo ideal. Una administracin ser burocrtica en la medida en que sus caracteres coincidan con los ordenados por Weber en el tipo ideal. b. Otros autores utilizan de modo ms selectivo las caractersticas empricas del tipo ideal, aadiendo, modificando o eliminando alguna de ellas, de acuerdo con las exigencias de su anlisis concreto o de su concepto de la burocracia. c. Un modo ms sofisticado de utilizar la construccin de Weber consiste en considerar las caractersticas empricas del tipo ideal como dimensiones, magnitudes, que varan cuantitativamente de una organizacin a otra. Desde esta perspectiva, se niega la necesaria interrelacin entre las diferentes dimensiones, de modo que se admite como perfectamente posible la variacin simultnea de las mismas en direcciones opuestas. Negndose la interrelacin necesaria entre las diferentes magnitudes, se puede adems determinar y valorar directamente la influencia de factores extraburocrticos (urbanizacin, la industrializacin, etc.) sobre una sola dimensin, no siendo ya preciso referirla a la totalidad de la organizacin. El anlisis resulta, de este modo, mucho ms refinado y sofisticado. B. Utilizacin de los aspectos valorativos del tipo ideal En este caso se rechazan las caractersticas detalladas del tipo ideal, hablndose de burocracia en trminos de que la organizacin en la ejecucin de sus funciones presenta una serie de cualidades (racionalidad, eficiencia, ineficiencia). a. En el lenguaje comn y a veces en el de las ciencias sociales, el trmino burocracia lleva en s una connotacin valorativa de ineficiencia o papeleo. Un tipo de comportamiento o una administracin son tildados de burocrticos cuando presentan algunas de las disfuncionalidades (formalismo, desviacin de fines, etc.). b. Desde otra perspectiva, burocracia se hace sinnimo de racionalidad. En el pensamiento weberiano, racionalidad implica adecuacin de medios a fines, lo que en el contexto burocrtico quiere decir eficiencia. Una organizacin ser racional cuando funcione con los medios ms adecuados para la consecucin de sus objetivos (slo a los fines colectivos de la organizacin y no a los fines individuales de sus miembros). El hecho de que una organizacin sea racional no implica, pues, que sus miembros acten racionalmente por lo que a sus fines y aspiraciones individuales concierne. Contrariamente, desde la perspectiva de que ahora se trata, cuanto ms burocrtica y racional resulta una organizacin, ms se reducen sus miembros a simples piezas de un mecanismo, ignorantes del sentido y del propsito de su propia conducta. Segn Weber, la racionalidad funcional se alcanza con la elaboracin de un conjunto de normas que tratan de encauzar el comportamiento organizacional con el fin de alcanzar el mximo de eficiencia. Esta concepcin de la racionalidad es precisamente la que subrayan las teoras de la organizacin cientfica, cuyo fin es el descubrimiento y aplicacin de la mejor manera de ejecutar una tarea industrial.

c. Una nueva aproximacin al concepto de racionalidad y al de eficiencia consiste en evitar su confusin con la existencia de reglas o cualquier otro rasgo burocrtico. Lo que produce la eficacia no es la disciplina estricta ni la elaboracin de reglas, sino la consecucin de condiciones favorables para el desarrollo de la espontaneidad y la iniciativa individual. d. Si se separa del concepto de racionalidad administrativa tanto la idea de eficiencia como la de existencia de reglas, se puede dar al trmino burocracia un tercer significado. Si como pens Weber, resulta evidente que el moderno comportamiento administrativo toma de modo creciente una orientacin racional, podra concebirse esta tendencia como un paso de lo que Sumner llama un tipo espontneo de organizacin (con fines y reglas que emergen espontneamente en el curso de las relaciones interhumanas hacia otro en que los hombres tratan deliberadamente de determinar y poner en prctica la estructura de tal organizacin de acuerdo con sus fines y sistema de valores. C. Burocracia en trminos de poder. En este toma la connotacin de abuso de poder, es muy frecuente en el campo de la ciencia poltica y se refiere principalmente a la Administracin del Estado. Puede significar abuso en el campo de la poltica interna (supercentralizacin, controles autoritarios, falta de un procedimiento democrtico en la toma de decisiones), o referirse tambin a un abuso en las relaciones entre la organizacin contemplada y los otros centros de poder (poder excesivo del ejecutivo respecto del legislativo, etc.). 4. CONSIDERACIONES FINALES En este texto de Mouzelis, se habla de la confusin y ambigedad con la que trmino burocracia es empleado por la teora social moderna. Esta situacin es debida, en parte a las contradicciones inherentes al tipo ideal y tambin a la adopcin y transformacin acrtica del trmino hecha por varios autores. El tipo ideal de burocracia fue construido principalmente con el fin de facilitar el anlisis histrico comparativo de los sistemas administrativos. Sin embargo, los autores modernos, no obstante la influencia ejercida por las concepciones de Weber, han ignorado los problemas referentes al desarrollo y al anlisis comparado de las organizaciones. Con ello, la teora burocrtica ha devenido predominantemente etnocntrica, ahistrca y microscpica en su orientacin. El concepto de burocracia no parece adecuado para la investigacin detallada y emprica de organizaciones concretas y tampoco parece posible saber cul de las muy diversas significaciones actuales del trmino resulta la ms adecuada, Mouzelis concluye que su utilizacin slo puede acarrear confusin y ambigedad; para lo que recomienda utilizar el trmino burocracia como hizo Weber: como un tipo extremo, til para amplias comparaciones histricas, y emplear para cualquier otro propsito el trmino organizacin.