La actividad sancionadora

IEl concepto amplio y estricto de sancin administrativa

A) La diversidad de consecuencias jurdicas derivadas de la infraccin de una norma imperativa o prohibitiva Algn sector de la teora general del Derecho considera que las normas jdcas se diferencian de los principios morales y de las reglas de trato social, porque en caso de desobediencia de las normas jdcas, hay una respuesta o sancin externa e institucionalizada. La infraccin de los principios morales comporta una sancin interna (efectividad real difcil de garantizar), y la vulneracin de las reglas de trato social no tiene una consecuencia institucionalizada (genera incertidumbre, y deja abierta la puerta a la respuesta abusiva o desproporcionada). Hay dos consecuencias jdcas tpicas de la infraccin de la norma imperativa o prohibitiva: Cuando se enjuicia a una persona, la vulneracin de la norma conduce a imponer una sancin al sujeto responsable Cuando se enjuicia un acto, un negocio jdco o una disposicin general, la infraccin de la norma conduce a su invalidez o a la nulidad de sus efectos o consecuencias jdcas. En una segunda aproximacin, la infraccin de una norma imperativa o prohibitiva puede comportar muy variadas consecuencias: 1. La nulidad o invalidez del acto o negocio jdco: as sucede cuando la Adm adjudica un contrato sin respetar una prohibicin de contratar, o vulnerando la norma que exige la existencia de previa consignacin presupuestaria adecuada y suficiente para convocar el proceso de seleccin del adjudicatario. 2. La imposicin de sanciones: cuando est tipificada como una infraccin sancionable. El efecto externo e institucionalizado que deriva de la vulneracin de la norma puede ser la imposicin de sanciones adm, como sucede cuando se circula en un vehculo a una velocidad superior a la autorizada, o se conduce con una tasa de alcohol en sangre superior a la permitida. 3. La ejecucin forzosa del mandato normativo que ha sido incumplido: puede suceder cuando el contribuyente infringe la norma que establece el pago de un tributo ya liquidado y vencido, y la Adm procede a ejecutar forzosamente esa deuda mediante el apremio sobre el patrimonio del deudor. 4. La prdida o extincin de derechos: como el derecho a resultar adjudicatario de contratos del sector pblico, as sucede cuando la vulneracin de la norma acarrea una prohibicin de contratar. La infraccin de las normas imperativas tambin implica una prdida de derechos, por ejemplo, cuando se produce la caducidad de una concesin demanial por haber sido transmitida a un tercero, sin haber obtenido la previa y

preceptiva autorizacin, conculcando por tanto la norma que exige previa autorizacin administrativa para enajenar el ttulo concesional. 5. La responsabilidad patrimonial por los daos y perjuicios causados: no es un castigo o reproche, pues su funcin es nicamente determinar qu patrimonio debe soportar las consecuencias de un resultado daoso. Esos efectos derivados del incumplimiento de las normas imperativas o prohibitivas siempre producen consecuencias negativas o desfavorables. Cabra calificar esos efectos como sanciones en sentido amplio, como respuesta jdca al incumplimiento de una norma; en ese sentido, la sancin es toda consecuencia negativa o desfavorable que deriva de la infraccin de cualquier norma imperativa o prohibitiva. Ahora bien, no todas las consecuencias desfavorables responden a la idea de sancin en sent estricto. En una acepcin mas rigurosa, la sancin es un castigo que se impone a quien comete una infraccin tipificada como sancionable, consecuencia aflictiva que no pretende reparar los perjuicios causado por quien vulnera el ord jdco, sino castigar al infractor, o realizar un reproche y retribuirle negativamente. Esa distincin entre la sancin en sent amplio y en sent estricto es importante, porque cuando no estamos ante una sancin en sent estricto no cabe aplicar el principio ne bis in dem, por lo que sern acumulables los efectos desfavorables que resulten del incumplimiento de una norma. Por ejemplo, hay que tener en cuenta que los recargos tributarios que tiene que abonar el contribuyente que se demora en el pago de su deuda tributaria, no son sanciones, pues no imponen un castigo, sino disuaduden del retraso del pago. Por lo tanto, no se infringe el ne bis in dem si el contribuyente tiene que pagar: 1) 2) 3) 4) El principal de la deuda Un recargo por demora Los intereses moratorios Una sancin tributaria

En lnea general de principio esa diversidad de consecuencias derivadas de la infraccin de una norma son compatibles o acumulables, pues no hay obstculos jdcos que impidan, que en un mismo caso, puedan concurrir varias de esas consecuencias jdcas desfavorables o negativas. Por lo expuesto, cabe concluir que la infraccin de las normas imperativas no comporta siempre la procedencia de imponer un castigo o sancin en sent estricto. Adems de la conculcacin de una norma imperativa o prohibitiva, parece ejercer la potestad punitiva es absolutamente indispensable que esa accin u omisin est tipificada por una ley como una infraccin sancionable. B) La distincin entre las sanciones administrativas y otras consecuencias desfavorables derivadas de la infraccin de una norma El control burocrtico estudiado en los cap anteriores tienen por objeto los derechos de los particulares. Es una funcin de control o fiscalizacin que no puede ser confundida con la funcin represiva que corresponde a la potestad sancionadora. Algn sector de la doctrina incluye las sanciones en la actividad administrativa de ordenacin y limitacin de los derechos y libertades de los ciudadanos, es decir, formara parte de la intervencin y el control burocrtico de las actividades privadas, pero lo cierto es que nadie tiene un derecho o libertad que le legitime para infringir las normas jdcas del ordenamiento. El presupuesto de la sancin es una infraccin, y no un derecho que resulta limitado a resultas del ejercicio de la potestad adm. Cuando se impone una sancin el objetivo no es limitar un derecho o libertad, sino reaccionar ante

determinados incumplimientos normativos que merecen un castigo por haber sido tipificados como infraccin sancionable. Se impone una sancin cuando se vulnera una norma imperativa o prohibitiva, siempre y cuando esa contravencin est tipificada como una infraccin sancionable. La infraccin de las normas tambin puede desencadenar la actuacin adm encaminada al restablecimiento de la legalidad conculcada mediante cesacin o suspensin del proceder irregular. En particular, as sucede en las actividades sujetas a previa autorizacin adm. Si la actividad se desarrolla sin haber obtenido la previa autorizacin, el statu quo es contrario a Derecho y hay que restablecer la legalidad imponiendo el cese de la actividad. Si la autorizacin habilitante se otorga sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones, su incumplimiento puede justificar que se revoque la autorizacin adm y se restablezca la legalidad vigente. Pues bien, mientras que el restablecimiento de la legalidad conculcada tiene por fin cesacin del proceder ilegal o irregular, la imposicin de sanciones tiene una finalidad represiva y retributiva del mal causado por la vulneracin de las normas imperativas o prohibitivas. La adopcin de medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada comporta un efecto negativo o desfavorable para el interesado. Ahora bien no es tcnicamente rigurosa la identificacin de las sanciones con cualquier acto administrativo que produzca efectos desfavorables. Hay que distinguir las sanciones adm en sent estricto, y los actos adm que producen efectos desfavorables, pues no todo efecto negativo responde al ejercicio de la potestad sancionadora de la Adm Pblica. Es claro que produce efectos negativos la obligacin de reintegrar o devolver a la AP el importe de una subvencin (por haber utilizado los fondos para un destino distinto al que proceda), pero eso no significa que estemos ante una sancin o un acto administrativo que tenga una funcin punitiva (STS de 24 de julio de 2000). La funcin jdca del reintegro de la ayuda es hacer efectivo el cumplimiento del modo o carga al que se subordina la validez de esa donacin administrativa. Otro ejemplo: el cierre de una discoteca porque funciona sin licencia, no es en rigor una sancin en sent estricto, sino el ejercicio de las potestades de disciplina orientadas al restablecimiento de la legalidad vulnerada (STS de 7 de mayo de 2002). No es lo mismo el control adm de las actividades privadas (funcin de control o de polica de la tranquilidad para evitar la continuidad de una actividad ilegal porque se desarrolla sin licencia), que la imposicin de una sancin (funcin represiva para imponer un castigo o una retribucin negativa). Se cierra la discoteca porque no hay derecho a desarrollar una actividad molesta sin la oportuna licencia adm (actividad de restablecimiento de la legalidad vulnerada), y no porque se haya realizado una conducta tipificada como infraccin (actividad sancionadora). La distincin entre sanciones en sent estricto y las simples medidas de disciplinas orientadas al restablecimiento de la legalidad es importante por sus consecuencias tericas y prcticas; los principios de legalidad y tipicidad, la presuncin de inocencia o el ne bis in dem que se exigen en materia sancionadora, no son igualmente aplicables a las medidas adm de restablecimiento de la legalidad vulnerada. Esa distincin conceptual permite afirmar la autonoma de las sanciones y las medidas de restablecimiento. Es posible que se incoe un expediente sancionador, y se cierre sin declaracin de responsabilidad, porque por el transcurso del tiempo haba prescrito la extincin cometida o caducado el procedimiento, pero ello no conlleva la extincin de los efectos de la medida de restablecimiento de la legalidad (STS de 22 de abril de 1999). En esa misma lnea de autonoma entre una y otra decisin adm, la circunstancia de que se anule la sancin, que con carcter accesorio comporta la adopcin de una

medida cautelar, no comporta por s sola y de manera automtica la simultnea anulacin de la medida cautelar. Es decir, es posible que se anule la sancin impuesta al dueo de una discoteca que funciona sin licencia porque no exista culpabilidad, y que a pesar de ello se conserve la validez en Derecho de la medida de restablecimiento de la legalidad consistente en la clausura del establecimiento pblico. Finalmente, hay que destacar que la medida policial de restablecimiento de la legalidad es reversible por cambio de circunstancias (por ejemplo, aunque de forma tarda, es posible que el dueo solicite la licencia para la discoteca, y si esta es otorgada, volver a abrirse ese establecimiento pblico, pero ahora con arreglo a Derecho). No sucede lo mismo con el castigo impuesto a quien comete una infraccin sancionable, pues el castigo que no pierde virtualidad si de forma sobrevenida se legaliza la actividad. C) Las sanciones y las multas coercitivas La diferencia fundamental entre las dos es que las sanciones en sentido estricto (o multasancin) deben respetar el principio ne bis in dem y las multas coercitivas pueden imponerse de forma reiterada. La multa coercitiva: es una medida administrativa de autotutela ejecutiva, para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones derivadas de un acto admi. Si una vez incumplida la obligacin, el obligado sigue sin cumplirla, la Adm puede volver a imponerle sucesivas multas hasta que cumpla (respetando el principio de proporcionalidad). El importe de la multa puede ser uniforme, pero la Adm tambin puede incrementar gradualmente el montante econmico, para reforzar as el grado de presin sobre el ciudadano incumplidor. Mientras que el fundamento de la imposicin de una sancin en sent estricto es el reproche por haber vulnerado el ord jdco (objetivo se alcanza cuando se ejecuta el castigo :funcin represiva), el fundamento de la multa es forzar la voluntad de quien no cumple sus obligaciones. Por el contrario, el objetivo de la de la multa coercitiva no se satisface cuando se paga la multa, sino cuando se cumple la obligacin derivada de un acto administrativo (funcin coercitiva). En materia de sanciones rige el principio de necesidad: la Adm no tiene margen de discrecionalidad para ejercer esa potestad, o no hacerlo por razones de conveniencia. En las multas coercitivas existe el principio de oportunidad, hay un margen de apreciacin sobre la conveniencia de ejercer la potestad o emplear otros medios de coercin, hay cierta discrecionalidad al dosificar la frecuencia con la que se reiteran las multas, o sobre su importe econmico. En las multas coercitivas, cuando la presin que resulta de la multa surte efectos y el obligado reacciona, aunque sea tardo el cumplimiento de la obligacin, en determinadas circunstancias puede llegar a justificar que se revoque la multa (condonacin de una deuda, no admisible para las multas sancionadoras, salvo por ley). Finalmente, la diferencia entre las multas de autotutela ejecutiva y las sanciones en sent estricto, no significa que exista una incompatibilidad entre sanciones y multas coercitivas, pues la misma omisin puede resultar merecedora tanto de un reproche como de una coercin. Ej: se impone una sancin por haber realizado una construccin ilegal en suelo no urbanizable protegido, y adems, al no proceder a la demolicin de la obra ilegal, cabe imponer multas coercitivas para forzar el cumplimiento de la obligacin de demoler lo irregularmente construido.

II-

La obediencia al derecho y las sanciones

A) La funcin preventiva de las infracciones y la funcin represiva de las sanciones La obediencia al Derecho se puede lograr mediante la amenaza del uso de la fuerza, o en virtud del consenso con el destinatario de la norma. Para garantizar la eficacia social de las normas imperativas y prohibitivas del ord jdco, unos confan en el consenso (consenso-justificacin) previo como fuente de la obediencia futura (o en la pedagoga como instrumento para convencer al destinatario de la norma sobre lo que es justo). Otros se limitan a invocar la desnuda fuerza (coaccin-imposicin) de quien ostenta el poder pblico y est legitimado para imponer castigos. La funcin del castigo que se impone al infractor es hacer efectiva la obediencia al Derecho, y reforzar el cumplimiento de las normas del ord jdco. Si bien es cierto que ese poder punitivo puede cumplir una funcin preventiva (condiciona la actividad de los particulares, al amenazarles con la imposicin de un castigo), el eje central del poder sancionador es la funcin represiva (impone consecuencias negativas o desfavorables, un castigo). En la experiencia cotidiana se comprueba que la funcin de disuadir eficazmente de la desobediencia al derecho con la simple amenaza del uso del poder punitivo no se satisface, sino que es necesaria la efectividad del castigo. La imposicin de sanciones tiene una funcin ejemplarizante de lo que no se debe hacer; lo que disuade al infractor potencial de la norma, es ver cmo se hace efectiva la sancin impuesta a quienes han vulnerado el ord jdco. Por otro lado, mientras que la eventual funcin preventiva satisface los concretos intereses generales que un determinado sector de la actividad adm protege una norma con rango de ley ( como los intereses en materia ambiental o urbanstica), la efectiva imposicin del castigo no satisface esos mismos intereses (el pago de una multa de trfico no sirve para reforzar la seguridad vial), pero contribuye a garantizar la efectiva obediencia al Derecho. B) La funcin institucional de las sanciones administrativas; proteger al inters general? No hay consenso doctrinal sobre qu tipo de intereses se protegen al tipificar una infraccin adm (funcin preventiva), y al imponer de forma efectiva la sancin o castigo que le corresponde (funcin represiva). Intuitivamente podra considerarse que las sanciones adm siempre se establecen para proteger al inters general. Ahora bien, dejando al margen su papel institucional de prevencin de que se produzca el siniestro de la desobediencia al Derecho, es abiertamente discutible que el mal o castigo que implica la sancin se imponga para satisfacer un inters general. Lo que satisface el inters general es el cumplimiento de las normas imperativas o prohibitivas, pero imponer una sancin no satisface un inters general, y mucho menos el inters que justific la restriccin de la libertad de los particulares que resulta de una norma imperativa. La sancin adm en sent estricto se establece para evitar un mal (cura advertendi mala futura), no para satisfacer un bien de inters general (cura promovendi salutis). El pago de una multa adm no satisface el inters general, porque esa consecuencia desfavorable no se impone para nutrir las arcas de la Hacienda Pblica. De ah la importancia de distinguir entre una nocin estricta de sancin adm como castigo o penalidad, y la nocin amplia de sancin (como consecuencia jdca negativa que deriva de la infraccin de una norma).

Las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada tienen el doble efecto, de ser una consecuencia desfavorable para el infractor, y una frmula de proteccin del inters general, pues con esas medidas adm se logra la obediencia forzosa a las imposiciones del Derecho. As sucede, por ejemplo, cuando se vulnera la normativa que restringe la autonoma privada en la celebracin de negocios jdcos que tienen por objeto una licencia de taxi. La inobservancia del rgimen de transmisin comporta la revocacin de la licencia de taxi. Pues bien, esa revocacin no es una sancin en sent estricto, sino una medida de restablecimiento de legalidad vulnerada. La diferencia es importante, no slo porque al ejercicio de esa potestad revocatoria no se aplican los mimos principios garantistas que son propios de las sanciones (como el in dubio pro reo o la culpabilidad), sino adems, porque las medidas de restablecimiento de la legalidad s que satisfacen los intereses generales. Es decir, mientras que el castigo que se impone a quien infringe la norma no satisface un inters general, las medidas de restablecimiento de la legalidad s que complacen al inters general jdcamente tutelado por las normas imperativas. Como conclusin, cabe afirmar que la funcin preventiva o disuasoria que deriva de la tipificacin de infracciones sancionables y la amenaza de la imposicin de un castigo, est orientada a la proteccin de los intereses generales propios de cada sector del ord jdco (ambientales, urbansticos, trfico y seguridad vial, ordenacin econmica de las entidades de crdito o las aseguradoras, regulacin de las telecomunicaciones o la energa). En cambio, la funcin represiva tiene por finalidad garantizar los intereses generales vinculados a la obediencia al Derecho, es decir, la seguridad que deriva del poder coactivo de la AP, que puede castigar a quienes incumplen los mandatos prohibitivos o imperativos contenidos en las normas del ord jdco. C) La obediencia al Derecho y la obligacin de ejercer la potestad sancionadora En relacin a la potestad sancionadora rige el principio de necesidad. Por aplicacin estricta de las normas imperativas o prohibitivas, las autoridades y servidores pblicos estn sujetos al principio de necesidad, por lo que no gozan de libertad para valorar la conveniencia u oportunidad de: a) Incoar un procedimiento sancionador, o no hacerlo b) Dejar languidecer o caducar el procedimiento sancionador, o instruirlo completo hasta que se dicte una resolucin expresa c) Dictar una resolucin que declara la ausencia de responsabilidad, pese a las pruebe concluyente e inequvocas de la culpabilidad del expedientado d) Una vez impuesta la sancin, la burocracia no tiene un poder discrecional de indulto que legitime la exoneracin de la responsabilidad para casos individualizados. Conviene aadir que aunque por regla general la Adm ejerce esta potestad para sancionar a los particulares, tambin puede y debe ejercerla contra otras AAPP, que tambin deben obedecer el Derecho y abstenerse de infringir las normas del ord jdco. Finalmente hay que destacar que la validez de un acto sancionador o represivo puede resultar afectada por circunstancias sobrevenidas, que justifiquen la revocacin de la medida sancionadora. As, puede ocurrir, por ejemplo, cuando la orden de expulsin de un extranjero deviene invlida de forma sobrevenida, porque el extranjero contrajo matrimonio con una espaola y engendr un hijo, o porque contrajo matrimonio con una extranjera de su misma nacionalidad, y que tena permiso de trabajo y residencia en Espaa.

III-

Las sanciones penales y las sanciones administrativas

A) Los poderes pblicos que pueden imponer castigos o sanciones Para algunos el poder de imponer penas y castigos es una materia en la que debe existir una reserva de jurisdiccin, en el sentido de que los tribunales deben monopolizar esa competencia por ser una exigencia derivada de la divisin de los poderes pblicos que caracterizan al Estado de Derecho. Esa exclusividad judicial del ius puniendi impedira que la AP estuviera investida de la potestad sancionadora. Otros consideran que esa reserva de jurisdiccin o monopolio de los tribunales slo tiene sentido cuando la norma infringida tiene rango de ley, por lo que puede admitirse la potestad sancionadora de la AP cuando se infrinjan normas reglamentarias. Ahora bien, nuestro rgimen constitucional establece una bifurcacin del ius puniendi de los poderes pblicos, que es compartido por los tribunales penales y las AP, pues la burocracia tambin puede castigar la infraccin de normas con rango de ley. En un ordenamiento jdco saturado de normas que imponen el masivo intervencionismo adm y burocrtico de las actividades privadas, teniendo en cuenta la celeridad del trfico jdco que reclama respuestas inmediatas, no resulta eficaz confiar en exclusiva a los tribunales el monopolio del poder de imponer castigos por la infraccin de normas con rango de ley. Desde esa perspectiva no es de extraar que nuestra CE no reserve a los tribunales el poder punitivo en rgimen de monopolio, pues atribuye expresamente a la Adm la competencia para imponer castigos. Por un lado, el art 25.1 CE: nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin adm, segn la legislacin vigente en aquel momento. Por otro lado, art 45.3 CE: para quieres violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la ley fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao causado. En pura hiptesis abstracta, la infraccin de una norma adm de trfico y seguridad vial por exceso de velocidad, justifica que se imponga una sancin, y en abstracto esa competencia para castigar se puede atribuir a los tribunales o a la AP. Esa disyuntiva es particularmente interesante cuando el sujeto infractor es una autoridad o un servidor pblico, pues cuando la potestad de imponer las sanciones se reserva en exclusiva a la propia Adm, esas infracciones suelen quedar impunes. Es el juez imparcial la nica garanta efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos? En lnea general de principio, y como garanta de los derechos de los ciudadanos, podra pensarse que deben ser los tribunales quienes monopolicen la imposicin de sanciones. El ministerio fiscal sera el cauce instrumental para engarzar la defensa de la legalidad, y la proteccin de los intereses generales que gestiona la Adm, con los tribunales que imponen sanciones. Sucede que en Espaa la figura del ministerio fiscal se centra en las sanciones penales y queda al margen de las sanciones adm. Por otro lado, la lentitud del funcionamiento de los tribunales se invoca para explicar la atribucin de la potestad sancionadora a las AP. Cualesquiera que sean las causas que justifican esa decisin, lo cierto es que la CE no reserva en exclusiva a los tribunales el poder punitivo, pues tambin atribuye la potestad sancionadora a la Adm (art 25 y 45.3 CE). En nuestro ordenamiento no existen diferencias cualitativas o cuantitativas que permitan establecer con certidumbre la frontera que separa las sanciones penales y las sanciones adm.

B) La diferencia cualitativa entre las infracciones penales y las administrativas Las diferencias cualitativas entre unas y otras sanciones se pueden referir a las infracciones tipificadas por cada tipo de norma, a los intereses o los bienes jurdicamente protegidos por las sanciones penales y las administrativas. Pues bien, no hay diferencias cualitativas entre unas y otras infracciones, porque no siempre es cierta la premisa de que los bienes jdcos ms relevantes son protegidos por las normas penales; se trata de una cuestin del Derecho positivo vigente en cada momento, que carece de relevancia terica o dogmtica para la ciencia jdca. C) La diferencia cuantitativa entre las infracciones penales y las administrativas Las diferencias cuantitativas aluden a las sanciones tipificadas por la norma, a la gravedad, el alcance y la extensin del reproche o castigo, a la intesidad de la consecuencia negativa o desfavorable que resulta de la infraccin. Pues bien, tampoco hay diferencias cuantitativas; no se puede decir que las sanciones adm son siempre menos aflictivas que las penales; por ejemplo, el importe econmico de una multa adm puede ser superior al de la sancin penal. Ahora bien, la privacin de libertad personal slo puede imponerse por la comisin de un delito o falta tipificada en el CP, pues la sancin impuesta por la Adm civil no puede ser privativa de libertad, sin perjuicio de las sanciones adm de privacin de libertad en el mbito castrense de las Fuerzas Armadas (art 25.3 CE). D) La ausencia de una frontera que separe con claridad las sanciones penales y administrativas Salvo ese matiz relativo a las sanciones privativas de libertad, no hay en nuestro Derecho positivo diferencias cualitativas o cuantitativas entre las sanciones penales y las sanciones adm. Los nicos criterios objetivos que permiten diferenciar unas y otras son: 1) El criterio formal de la norma que tipifica infracciones y sanciones (en materia penal debe ser una ley orgnica y en materia adm basta una ley ordinaria, segn resulta de la STC 24/2004, de 24 de febrero) 2) El criterio competencial de qu poder pblico tiene atribuida la funcin de imponer cada tipo de sancin. Desde esa ltima perspectiva competencial: 1) La AP no tiene competencia para imponer sanciones penales, correspondiendo en exclusiva esa funcin a los jueves y tribunales del orden penal. 2) Por otro lado, los jueces y tribunales de la jurisdiccin contencioso-adm no tienen competencia para imponer sanciones adm a quienes infringen las normas del Derecho Administrativo que se aplican en ese orden jurisdiccional, pues esa potestad se atribuye en exclusiva a las AAPP. Conviene destacar que en Alemania e Italia, las sanciones adm no se impugnan ante la jurisdiccin contencioso-adm, sino antes la jurisdiccin penal o la civil. En Alemania, la AP slo puede imponer multas o sanciones pecuniarias, quedando excluidas de la competencia administrativa las sanciones que comportan la prdida de derechos. Por otro lado, el procedimiento sancionador se rige por el principio de oportunidad, y de ah que la Adm tenga legalmente reconocido un aplio margen de apreciacin para incoar o no un procedimiento.

Despus de que la Adm haya impuesto una sancin, el infractor tiene dos alternativas: 1) pagar la multa (con un importe reducido) 2) interponer un recurso que priva de eficacia al acto adm, e inicia un proceso penal, que puede desembocar en una sentencia que imponga una sancin ms grave que la derivada del acto adm, pues se admite la reformatio in peius. Finalmente, hay que tener en cuenta que si opta por no recurrir la multa, pero despus el sancionado no materializa el pago, por va judicial puede imponerse una pena de arresto, medida privativa de libertad que deriva del incumplimiento de la obligacin de pago. El rgimen italiano es relativamente similar, la AP puede imponer sanciones, que son impugnables ante la jurisdiccin civil u ordinaria (ilcito civil). El proceso judicial puede terminar sin declaracin de responsabilidad, cuando a juicio del tribunal no existan pruebas suficientes de la culpabilidad del infractor. En Francia el Derecho positivo distingue hasta seis tipos de infracciones punibles: 1) los delitos 2) las faltas 3) las contravenciones (por infraccin de normas reglamentarias, aplicndose las sanciones tipificadas en el CP) 4) las infracciones en materia de algunos bienes de dominio pblico (grande voirie). Destacar que el poder punitivo no corresponde ni a la AP ni a los tribunales penales, sino a los rganos de la jurisdiccin contencioso-adm. La accin personal corresponde a la AP, que es quien insta el inicio del proceso contencioso-adm en defensa de los bienes de dominio pblico. 5) las infracciones disciplinarias de los funcionarios (las sanciones se imponen por la Adm, como tcnica de autoproteccin) 6) otras infracciones sancionables por la Adm, conforme a lo establecido en leyes sectoriales o especiales (como las de telecomunicaciones, seguros, mercado de valores, entre otras). El acercamiento y la aproximacin cualitativa y cuantitativa de las sanciones penales y adm tiene como consecuencia la asimilacin parcial de los principios jdcos informadores de su rgimen jdco (presuncin de inocencia, tipicidad, irretroactividad de las normas, la exigencia de culpabilidad, ne bis in dem, prohibicin de analoga, el principio in dubio pro reo, las garantas procedimentales del art 24 CE, como el derecho a defenderse y a tener conocimiento previo de la imputacin, o la garanta de un procedimiento sin dilaciones indebidas). Ahora bien, los principios son idnticos, pues como ha declarado el TC, cuando los principios penales se trasladan a las sanciones adm, experimentan algunas matizaciones o modulaciones. Dicho ello hay que destacar que ni siquiera el TC ha sabido concretar en qu consisten esos matices, qu alcance tienen las modulaciones, o dnde terminan las diferencias.

IV-

La seguridad jurdica y la actividad sancionadora

A) El principio de legalidad y la colaboracin de los reglamentos en la tipificacin de las infracciones y sanciones 1) El alcance de la reserva de ley Si se vulnera una norma imperativa o prohibitiva, aunque esa contravencin sea gravemente lesiva para el inters general, no existira fundamento para ejercer el poder punitivo si esa conducta no est previamente tipificada como infraccin sancionable en una norma con rango de ley. Para garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos se establece una reserva de ley en materia de sanciones adm, reserva que exige la predeterminacin normativa de las infracciones y de los castigos que se pueden imponer, con el objetivo de que el ciudadano sepa a qu atenerse cuando decide si obedece o si vulnera las normas del ord jdco. Se reserva a la competencia del legislador la identificacin de los bienes jdcamente protegidos al tipificar infracciones (el supuesto de hecho), y la fijacin del reproche o la prdida de derechos que deriva de la infraccin (la consecuencia jdca). En un Estado democrtico de Derecho slo los representantes parlamentarios de los ciudadanos pueden realizar esa labor. La reserva de ley tiene un doble alcance: 1) reserva formal (por estar dispuesta en una norma con rango de ley, o tener cobertura suficiente en una ley, de ah que tambin se denomine requisito de ley previa) 2) reserva material, principio de tipicidad o lex certa por la seguridad que debe aportar la norma sobre las responsabilidades en que se puede incurrir (pues se trata de que la norma permita conocer con claridad qu conductas estn prohibidas o son obligatorias, y predecir con el suficiente grado de certeza qu castigos se pueden imponer, qu consecuencias comporta la infraccin de las normas imperativas o prohibitivas). Mientras que la reserva formal es relativa (se admite la colaboracin del reglamento con la ley en la tipificacin de infracciones y sanciones), la reserva material es absoluta (no se admite la incertidumbre o inseguridad jdca sobre las infracciones o sanciones). En principio, esa reserva se extiende a un triple contenido: 1) identificacin de las conductas que el ordenamiento tipifica como infracciones 2) determinacin de los castigos o las sanciones que corresponden a cada vulneracin 3) reglas de ejecucin o cumplimiento de la sancin impuesta Por ejemplo, no se satisface adecuadamente la reserva de ley cuando la norma parlamentaria no distingue qu conductas son constitutivas de una infraccin leve, y qu otros comportamientos tienen la consideracin de infraccin grave o muy grave. Esa graduacin jerarquizada de la relevancia jdca de la infraccin debe estar predeterminada por una norma, por lo que es contrario al art 25 CE que sea el propio rgano sancionador que identifique a su libre albedro si la infraccin debe ser calificada como leve, grave o muy grave.

Tampoco se satisface la reserva material de la ley cuando la infraccin consiste en la vulneracin de una norma reglamentaria que impone ex novo una obligacin que no tiene respaldo en una norma con rango de ley. La obligacin puede ser establecida por ley, y concretada por el reglamento, pero a efectos sancionadores, la norma reglamentaria no puede ser el origen de la obligacin. La ausencia de cobertura legal no exime del cumplimiento de las obligaciones reglamentarias, pero desde la perspectiva constitucional impide la imposicin de sanciones disciplinarias por el incumplimiento o infraccin del reglamento. Lo mismo ocurre respecto a las sanciones que se pueden imponer, se infrige la reserva material de ley cuando la norma no establece un lmite mximo para las sanciones muy graves, y deja absolutamente abierta la trascendencia de la repercusin punitiva. En ese mismo sentido, si la norma establece una horquilla que confiere a la Adm un amplio margen de discrecionalidad para dosificar su poder punitivo entre un mnimo y un mximo, la norma debe enunciar adems los criterios que debe utilizar la Adm para graduar una sancin grave o muy grave (las circunstancias modificativas de la responsabilidad), pues de lo contrario ese margen se transforma en una libertad absoluta para que el rgano competente elija a su antojo la sancin que corresponde en cada caso concreto, por lo que la norma desemboca en un escenario de arbitrariedad contrario a la CE. Igual criterio debera ser aplicable respecto a la ejecucin o el cumplimiento de las sanciones adm. Cuando el castigo es una multa o la prdida de un derecho subjetivo, no plantea especiales problemas jdcos ejecutar esas sanciones. La dificultad se centra en el cumplimiento de las sanciones disciplinarias privativas de libertad que se pueden imponer en el mbito castrense de las Fuerzas Armadas, pues la ley no precisa cmo debe cumplirse el arresto, por lo que es una norma reglamentaria la que regula el rgimen de ejecucin de esas sanciones adm privativas de libertad. 2) La reserva de ley y la colaboracin del reglamento ejecutivo El art 25 CE no establece una reserva absoluta de ley en materia de sanciones adm (que impedira toda colaboracin de las normas reglamentarias con las aprobadas en sede parlamentaria). En su estricta literalidad, ese precepto constitucional establece una reserva de legislacin, y no una reserva de ley formal aprobada en Cortes por los representantes parlamentarios de los ciudadanos. La ley debe contener los elementos esenciales de la conducta antijurdica que se considere sancionable, pero una vez fijados esos elementos esenciales, la norma con rango de ley puede remitir su desarrollo al reglamento que apruebe la Adm. Basta la previa cobertura legal o delimitacin por la ley (por lo que se admite la colaboracin del reglamento con la ley para establecer el rgimen de infracciones, sanciones y su ejecucin). Ahora bien, debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias constitucionales no slo la regulacin reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, sino tambin () la simple habilitacin legal a la Adm por norma de rango legal vaca de todo contenido material propio para la tipificacin de los ilcitos adm y de las correspondientes consecuencias sancionatorias (STC 42/1987, de 7 de abril). Es decir, no se admite que la ley se remita en blanco a lo que disponga la Adm al aprobar el reglamento. Se admite que el reglamento complete o desarrolle los

preceptos legales que establecen una regulacin bsica y suficientemente completa para su aplicacin directa e inmediata. Lo que se rechaza es deferir al poder reglamentario la tipificacin completa y ex novo de las conductas constitutivas de infraccin, o de las sanciones que se pueden imponer (art 129.3 LPAC 30/1992). 3) La titularidad de la potestad normativa y de la potestad sancionadora Esta competencia no es monopolizada por el Estado: las CCAA y las Entidades integrantes de la Administracin local tambin tienen potestad normativa en materia sancionadora. Quien tenga la competencia adm sobre una materia, tambin la tiene para establecer el rgimen sancionador por el incumplimiento de las normas que regulan esas materias. Por tanto, pueden existir diferencias entre las sanciones o las condctas tipificadas como infraccin en unas y otras CCAA. Ahora bien, existe un lmite pues no se pueden introducir divergencias irrazonable y desproporcionadas al fin perseguido respecto al rgimen jdco aplicable en otras partes del territorio(STC 87/1985, de 16 de julio).

4) La modulacin de la reserva de ley y las ordenanzas locales

B)