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TEMA 1: EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y CLASES. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: OBJETIVOS; PROGRAMAS Y SU EVALUACIN.

PRESUPUESTO EN BASE CERO: OBJETIVOS; UNIDADES Y PAQUETES DE DECISIN;ASIGNACIN DE PRIORIDADES. 1. EL PRESUPUESTO. CONCEPTO Y CLASES. 1.1. CONCEPTO. El presupuesto constituye una previsin de gastos e ingresos a gestionar durante un perodo de tiempo determinado, al que se denomina ejercicio presupuestario. Recoge un conjunto ordenado de decisiones financieras, sobre la asignacin de los gastos para el cumplimiento de diversos fines y los ingresos con que financiarlos, dando respuesta a una serie de cuestiones: - ? Qu fines se prevn ? - ? De qu modo se van a alcanzar ? - ? Qu recursos van a ser necesarios ? - ? Cmo se van a financiar ? Sin embargo, los presupuestos pblicos a diferencia de los del sector privado, se pueden contemplar desde tres puntos de vista integrados: * Econmico. * Poltico. * Jurdico. Asimismo, en la actualidad se considera como un instrumento de gerencia pblica. 1.1.1. Econmico. La economa se define como la ciencia que asigna los recursos escasos entre finalidades alternativas. Mediante el ejercicio de la actividad econmica, se eligen las alternativas a ejecutar con los recursos disponibles.

No obstante, la Administracin Pblica en base al principio de autoridad, a travs de la denominada actividad financiera toma una serie de decisiones econmicas que coactivamente impone a los ciudadanos. El presupuesto se convierte en un instrumento mediante el que se asignan los recursos pblicos precisos para el desarrollo de la actividad financiera durante un perodo de tiempo determinado. Recoge las previsiones de gastos y las estimaciones de ingresos pblicos para un ejercicio presupuestario. Sin embargo, en la actualidad y como consecuencia de las recientes crisis econmicas, asistimos a un reforzamiento del papel del poder Ejecutivo sobre el Legislativo. El Gobierno se ha visto obligado a intervenir en la economa nacional para corregir los fallos del mercado a travs de los presupuestos, los cuales desde un punto de vista macroeconmico, se configuran como el principal instrumento para poder alcanzar los grandes objetivos de poltica econmica. En consecuencia, recogen una serie de elecciones econmicas que influyen sobre la distribucin de la renta, la estabilidad de los precios, el nivel de empleo y el desarrollo econmico nacional. 1.1.2. Poltico. Como consecuencia de la doctrina de la divisin de poderes, el Legislativo debe controlar la gestin del Ejecutivo. Para otros, es una consecuencia del predominio del Legislativo sobre el Ejecutivo, propio del moderno parlamentarisno democrtico. En la actualidad constituye una colaboracin de los poderes del Estado, sin perjuicio de un cierto predominio del Ejecutivo sobre el Legislativo. A travs del presupuesto, el Parlamento autoriza al Gobierno a realizar determinados gastos, para lo cual exige de los ciudadanos el pago de unos tributos. Constituye una decisin poltica que concede los recursos precisos para ejecutar el programa gubernamental durante el prximo ao.

No obstante, la aprobacin de los presupuestos depende la organizacin poltica y administrativa de cada pas, pues no es lo mismo en un rgimen presidencialista que en una democracia parlamentaria en la que coinciden polticamente el Gobierno y la mayora. 1.1.3. Jurdico. En base al principio de representacin popular la aprobacin de los presupuestos por el Parlamento reviste la forma de Ley, convirtindose en un acto legislativo mediante el cual se establecen las preferencias populares respecto de los servicios pblicos a prestar y de los recursos asignados. Mediante esta Ley se autoriza el montante mximo de los gastos que puede realizar el Ejecutivo durante un perodo de tiempo determinado. Por contra, los ingresos no tienen carcter limitativo, sino que se autoriza una estimacin de lo que se prev recaudar y los importes previstos pueden aumentarse o disminuirse. La Ley de presupuestos obliga al Ejecutivo, tanto poltica como jurdicamente, a realizar los gastos para financiar unas finalidades preestablecidas durante el ejercicio presupuestario. Asimismo, en la Ley de presupuestos se incluyen determinadas normas relacionadas con los ingresos y gastos, as como con la poltica econmica. Superada la controversia doctrinal entre Ley-formal y Ley-material, respecto de su naturaleza jurdica, la Ley de presupuestos constituye una Ley ordinaria pero con especialidades en su tramitacin. 1.1.4. Instrumento de gerencia pblica. El adecuar medios escasos a necesidades competitivas, es decir, racionalizar la asignacin de los recursos, constituye la funcin principal de la gerencia pblica.

Para poder hacer frente a la creciente demanda de servicios pblicos, el presupuesto se convierte en una herramienta de gestin, que nos sirve para evaluar los objetivos previstos, as como comprobar en su ejecucin la eficacia, eficiencia y economa alcanzadas. Como consecuencia del actual "marco de incertidumbre" en que nos encontramos, para un sector de la doctrina, el moderno presupuesto debe convertirse en un instrumento estratgico que permita al Ejecutivo, adecundose al entorno que nos rodea, elegir las alternativas ms idneas. El presupuesto se desarrolla a travs de un proceso de toma de decisiones que en base al anlisis de la posible evolucin del entorno, elige una o varias lneas de accin de entre un conjunto de alternativas posibles. Dichas elecciones se concretan en el documento presupuestario en el que se recogen las decisiones financieras que ha de desarrollar la poltica econmica pblica. Refundiendo las anteriores acepciones podemos definir el Presupuesto como "el instrumento de control de la poltica econmica del Ejecutivo por parte del Legislativo, que se concreta en una Ley". Asimismo, al margen de la concepcin del presupuesto que se tenga, cabe sealar determinadas notas comunes a la institucin presupuestaria: - Constituye una previsin. - Incluye la totalidad de los ingresos y gastos pblicos. - Es elaborado por el Ejecutivo. - Es aprobado por el Legislativo. - Vincula en su ejecucin. - Tiene una duracin determinada.

1.2. CLASES. Los presupuestos han evolucionado conforme lo hacan las doctrinas econmicas, centrados en la importancia de su control, su gestin eficiente y sus efectos econmicos. Pudiendo distinguirse cinco modelos presupuestarios consecutivos: - Presupuesto administrativo o clsico. - Presupuesto funcional. - Presupuesto de ejecucin. - Presupuesto planificado por programas. - Presupuesto en base cero. 1.2.1. El presupuesto clsico. Para permitir el control del Legislativo sobre el Ejecutivo, los presupuestos se convierten en una autorizacin para gastar limitada a unos determinados rganos administrativos. Tiene su origen a finales del siglo XVIII y comprende hasta el primer tercio del siglo XX. Est basado en la ideologa del liberalismo poltico y econmico. Para su articulacin se elaboraron una serie de principios que recogen determinados condicionantes de la vida presupuestaria, durante su elaboracin, ejecucin y control. Los denominados principios presupuestarios clsicos, conforme a su naturaleza se clasifican en: - Polticos. - Contables. - Econmicos. 1.2.1.1. Principios polticos.

Basados en la doctrina de la divisin de poderes y en la soberana popular caractersticas del siglo XIX y para controlar la autorizacin presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo, las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el proceso presupuestario. Los principios polticos caractersticos del presupuesto clsico eran los siguientes: - Competencia. - Universalidad. - Unidad. - Especialidad. - Anualidad. - Publicidad. A. Competencia. El Parlamento como representante de la soberana popular en ejercicio de la competencia legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para la elaboracin y ejecucin de los presupuestos autorizados. Es el principio fundamental.

B. Universalidad. Los presupuestos debern incluir la totalidad de los ingresos y gastos pblicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo nicamente podr gastar los importes contenidos en el presupuesto.

C. Unidad. Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario. D. Especialidad. El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones, vinculan al Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecucin. Incluye las denominadas especialidades presupuestarias con una triple acepcin: para un determinado destino (cualitativa); por un determinado importe (cuantitativa) y para un perodo de tiempo determinado (temporal). E. Anualidad. La autorizacin parlamentaria del presupuesto, ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayora de los pases coincide con el ao natural y transcurrido el cual perder su valor, salvo que se prorroguen.

F. Publicidad. Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no slo debe producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin de la presupuesto aprobado, sino tambin a lo largo de su gestin mediante informes, comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.

1.2.1.2. Principios contables. La contabilidad pblica tena para los clsicos, un carcter de instrumento de control presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios politicos y econmicos. Los principios contables informadores del presupuesto clsico eran los siguientes: - Presupuesto bruto. - Unidad de caja. - Especificacin. - Ejercicio cerrado. A. Presupuesto bruto. La contabilidad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto, sin aumentos o minoraciones. B. Unidad de caja. Derivado del principio politico de unidad, establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pblica deben realizarse a travs de la misma caja. Persigue coordinar la tesorera de los caudales pblicos, prohibiendo las cajas especiales. C. Especificacin. Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discreccionalidad del Ejecutivo en la gestin presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el limite cualitativo y cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. Tambin se articula en una triple acepcin: cualitativa, cuantitativa y temporal.

D. Ejercicio cerrado. A travs del principio de ejercicio cerrado se establece una limitacin a cualquier prrroga contable de una actuacin presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial. 1.2.1.3. Principios econmicos. Para los economistas liberales la actividad econmica del Estado tena que ser lo ms limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que deban orientar el presupuesto y la gestin de la actividad financiera del Sector Pblico. Los principios econmicos, por los que se deba regir el presupuesto clsico, eran los siguientes: - Limitacin del gasto pblico. - Neutralidad impositiva. - Equilibrio presupuestario. - Deuda pblica autoliquidable. A. Limitacin del gasto pblico. Habida cuenta que para los economistas clsicos el gasto pblico era considerado como "un mal necesario", pues supona un consumo improductivo de recursos, ya que no contribua a la acumulacin de capital y no favoreca el desarrollo econmico, deba ser lo menor posible y destinarse exclusivamente a aquellos mbitos donde el sector privado no pudiese intervenir. B. Neutralidad impositiva.

Siguiendo las clsicas mximas de ADAM SMITH sobre los impuestos, el Estado era incapaz de realizar fines poltico-sociales o poltico-econmicos mediante los impuestos y no deba perturbar los benficos efectos de la disciplina de mercado. En consecuencia, la financiacin de los gastos pblicos contenidos en el presupuesto, deba efectuarse sin beligerancia en los impuestos, para no obstaculizar a travs de ellos el desarrollo econmico. C. Equilibrio presupuestario. Es el ms importante de los principios econmicos, se basa en que deben coincidir los ingresos y los gastos pblicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la participacin pblica en el mercado, pues ello ocasionara una intromisin en la economa privada y una disminucin de la riqueza y capacidad econmica de los ciudadanos. D. Deuda pblica autoliquidable. Parte del paralelismo entre el Estado y las empresas privadas, considerando que la emisin de deuda pblica solo est justificada para la financiacin de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus intereses y amortizar el principal, ya que a travs de la emisin de deuda pblica el Estado detrae capital que podra utilizarse para empleos productivos. 1.2.1.4. La crisis del presupuesto clsico. El modelo presupuestario clsico, tuvo una larga duracin pero a partir del final de la segunda guerra mundial entr en crisis, al pasarse de un Estado liberal a uno democrtico social que suple a la iniciativa privada interviniendo en la actividad econmica.

Se cuestionaba la vigencia de algunos de sus principios, especialmente los de carcter econmico, los cuales es preciso contemplarlos con una nueva visin. Como consecuencia de las crisis econmicas del primer tercio del siglo XX se produjo una disminucin de rentas y por consiguiente una menor recaudacin por tributos, al tiempo que la demanda de servicios pblicos creca. En consecuencia y con el fin de desarrollar la actividad econmica, el Estado siguiendo la doctrina keynesiana tena que intervenir de forma paralela en la economa nacional, lo cual produjo la ruptura del equilibrio presupuestario y la aparicin del dficit pblico. Asimismo, dada la primacia del Ejecutivo, la competencia presupuestaria del Legislativo est limitada a su enmienda parcial y en su caso a su devolucin al Gobierno. Por contra, el Ejecutivo a travs de modificaciones presupuestarias en los supuestos previstos, puede incrementar los gastos aprobados por el Parlamento. El principio de universalidad presupuestaria continua vigente y el documento presupuestario contiene la totalidad de los ingresos y gastos pblicos clasificados por criterios homogneos, aunque est dividido en partes diferenciadas. Ello permite, que los presupuestos produzcan grandes efectos sobre la economa nacional. Tambin, existe la excepcin al principio de anualidad por la naturaleza de determinados gastos, en los que se prev que comprendan varios aos, ms all de lo autorizado anualmente por el Parlamento, como pueda ser el caso de las inversiones. 1.2.2. El Presupuesto funcional. La crisis econmica de principios de este siglo motiv que aumentasen los gastos y disminuyesen los ingresos pblicos. En consecuencia, para lograr la eficiencia en la asignacin de los recursos, se distribuyen los gastos entre las

funciones encaminadas a la prestacin de los servicios pblicos que financian. A travs del documento presupuestario se informa de lo que va a hacer el Estado, permitiendo comparar la atencin prestada a cada una de sus funciones. Sin embargo, la presentacin funcional no mejor el procedimiento presupuestario, pues en realidad se trataba de continuar con el presupuesto administrativo clsico y distribuir los gastos entre las funciones de las unidades que los producen. A su vez, tiene la ventaja que permite establecer comparaciones entre el nivel de las funciones del sector pblico en distintas Administraciones o pases. En Espaa la clasificacin funcional de los gastos, es uno de los criterios que se utiliza para estructurarlos, siendo el ms importante de los tres existentes (funcional, orgnico y econmico). 1.2.3. El Presupuesto de ejecucin.

Tuvo su origen en los Estados Unidos durante 1947 (Performance Budgeting), para justificar el crecimiento del gasto y de la imposicin, as como del endeudamiento pblico. Se basa en la presentacin de los presupuestos en funciones, en actividades y en proyectos, de forma que se puedan evaluar sus finalidades y sus resultados. La Oficina del Presupuesto de los Estados Unidos lo defini como "aquel que muestra los objetivos para los que se requieren los fondos pblicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas". Su establecimiento exige tres fases consecutivas: clasificar los gastos funcionalmente por programas y actividades para indicar los objetivos previstos; establecer un sistema contable para el anlisis de sus elementos y fijar los correspondientes indicadores de medida que nos permitan evaluar los objetivos

alcanzados y el coste de los servicios prestados. Sin embargo, en su implantacin se presentaron diversos problemas para calcular los costes de las actividades y medir los resultados, el sistema contable existente era inadecuado y no se establecan las formas alternativas de alcanzar los objetivos previstos, de modo que se pudieran elegir las ms indicadas. El presupuesto de ejecucin no solo permita incrementar la eficacia de la Administracin, sino tambin informaba a los ciudadanos sobre los beneficios que les iba a reportar la actividad pblica. Asimismo, supona un cambio de mentalidad directiva, responsabilizando a las unidades de la gestin de sus actividades, al tiempo que facilitaba al Parlamento el anlisis y estudio de los presupuestos mejorando el debate presupuestario. No obstante, el modelo del presupuesto de ejecucin adoleca de un defecto, al partir de tareas dadas y no analizar y evaluar sus posibles alternativas. Se trata de alcanzar la mxima eficacia al menor coste posible, pero probablemente otra alternativa, permitira lograrlo de una forma ms eficaz o con la misma eficacia pero con un menor consumo de recursos.

2. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. 2.1. OBJETIVOS QUE PERSIGUE. Constituye una tcnica presupuestaria en la que, tras el anlisis de la actividad administrativa en su totalidad, se asignan los recursos disponibles entre programas alternativos. Lo que persigue es mejorar las decisiones presupuestarias y modernizar la gestin de la Administracin y los servicios pblicos.

Se caracteriza por ser la primera vez se integran la presupuestacin, la programacin y la planificacin econmica, configurndose el presupuesto como la secuencia anual del plan concretado en programas. Supone la integracin de las dos visiones del presupuesto, la macroeconmica como instrumento de poltica econmica y la microeconmica como medio para la asignacin de los recursos disponibles. Con este sistema de presupuestacin se permite evaluar los objetivos alcanzados por cada centro gestor del gasto, las actividades ejecutadas, as como los medios utilizados y su coste. Asimismo, se unen los procesos de eleccin poltica y presupuestacin, configurando el presupuesto como un instrumento para planificar la poltica y mejorar la asignacin de los recursos.

Sin embargo, no existe un modelo nico, pues se ve afectado por las caractersticas polticas y administrativas de cada pas. Tuvo su origen en los Estados Unidos y en 1965 el Presidente Johnson lo extendi a nivel federal, bajo la denominacin "Sistema de Planificacin, Programacin y Presupuestacin" (P.P.B.S.), para conseguir tres objetivos: - Hacer las cosas mejor. - Con mayor rapidez. - Con menor coste. En Espaa comenz su aplicacin a partir de la firma los Pactos de la Moncloa, si bien de forma progresiva, siendo actualmente obligatoria su utilizacin para todos los Departamentos ministeriales y organismos dependientes. El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la

mejora de las fases del ciclo presupuestario: * En la elaboracin, mediante la preparacin por el responsable de cada programa de soluciones alternativas en programas plurianuales para cada campo de actividad. * En la aprobacin, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los ciudadanos, de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcanzar y los medios asignados para su consecucin. * En la ejecucin, responsabilizando a los gestores de la consecucin de los objetivos programados, medibles a travs del establecimiento de indicadores de resultados. * En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las oportunas correcciones de las desviaciones observadas. Sin embargo, la aplicacin de las tcnicas del Presupuesto por programas han puesto de manifiesto que no es la panacea universal para solucionar los problemas presupuestarios y que debe adaptarse al marco de incertidumbre actual. Se han presentado obstculos de carcter tcnico, como la falta de capacitacin del personal y la inadecuacin de las tcnicas de anlisis empleadas. Asimismo, han habido obstculos polticos, como la falta de informacin y asistencia al Legislativo, la resistencia al cambio por parte de la Administracin y la oposicin a los intereses privados de algunos grupos. No obstante y como conclusin cabe hacer un balance positivo respecto del Sistema, debido a que el tiempo de aplicacin ha sido escaso y a la influencia negativa de la crisis econmica.

2.2. PROGRAMAS Y SU EVALUACIN. 2.2.1. Fases. El proceso presupuestario se desarrolla siguiendo su ciclo, a travs de las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecucin y la ltima simultnea o posterior: 1?. Planificacin. 2?. Programacin. 3?. Presupuestacin. 4?. Ejecucin. 5?. Control. La Planificacin persigue la bsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo anlisis de las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo a toda la organizacin, aunque puede desarrollarse en un mbito temporal o material diferente. Los resultados alcanzados y la informacin obtenida, deben servir para mejorar los futuros planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones. La programacin que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de los programas de gasto a ejecutar. Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios precisos para financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos programados en dicho perodo. Las tres primeras fases, se distinguen por su duracin: a largo plazo; a medio

plazo y anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concrecin y duracin de sus objetivos: generales o polticos; sectoriales y especficos. Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto aprobado, con el fin de alcanzar a travs de los medios asignados las metas u objetivos previstos. El ciclo se cierra con el control y evaluacin de las metas u objetivos alcanzados, el cual conforme se ha sealado, sirve para la retroalimentacin del sistema, ayudando en base a lo conseguido y sus circunstancias de ejecucin a asignar los recursos en los ejercicios futuros.

2.2.2. Los programas. La programacin es el proceso que analiza las actividades que realiza cada unidad relacionndolas con objetivos concretos y a tal efecto dota a stas de los medios necesarios. Lo que se persigue es la compatibilidad entre los recursos disponibles a travs de los presupuestos y los grandes objetivos previstos en la planificacin.

Sin embargo, aunque es posible la falta de planificacin previa, la programacin es absolutamente precisa para la asignacin de los recursos presupuestarios. Asimismo, su presentacin es plurianual pero a medio plazo. Tiene por objeto el establecimiento de los programas de gasto a ejecutar. Pero no slo se describirn de forma clara y concisa el contenido de los programas, sino que tambin deber justificarse la necesidad de su ejecucin, la demanda de actuacin pblica existente en la materia y la utilizacin prevista de los resultados y efectos del programa.

Un programa puede definirse como una combinacin coherente de medios confiados a un responsable, destinados a satisfacer objetivos determinados. La programacin comprende dos momentos sucesivos, la elaboracin y la evaluacin de los programas a ejecutar. La primera fase integra tres etapas: 1?. Establecimiento de objetivos y lneas de accin. 2?. Anlisis de actividades a ejecutar. 3?. Asignacin de los recursos precisos. Asimismo, se describen las lneas de accin alternativas que comprendern las actuaciones necesarias que el centro gestor del programa se propone desarrollar para lograr los objetivos establecidos. Las alternativas propuestas se seleccionan, previo anlisis y evaluacin, escogindose la o las ms apropiadas para alcanzar los objetivos fijados. Segn las metas u objetivos que persiguen, los programas pueden clasificarse en las siguientes categoras: * Finalistas o de accin. * De apoyo. Los primeros persiguen la consecucin de uno o varios objetivos que representen un resultado o producto que afecte directamente a los ciudadanos, como un programa de sanidad o de infraestructuras. Los segundos van dirigidos a permitir o facilitar el funcionamiento interno de la organizacin, como los programas de direccin y servicios generales o los de formacin de personal.

En algunos casos para el mejor logro del objetivo u objetivos propuestos o para una gestin ms eficaz, ser necesario la desagregacin de los programas en subprogramas, cada uno dotado de medios, actividades y objetivos propios. Una vez analizadas las actividades necesarias para alcanzar los objetivos programados, es preciso asignar los medios precisos para la ejecucin de las actividades. Las actividades son las tareas relevantes que deben realizar los medios humanos asignados a un programa para la consecucin de sus objetivos. Los medios son los recursos humanos, materiales y financieros asignados al programa, para la obtencin de sus objetivos. 2.2.3. Evaluacin de los programas. Conforme indicamos al estudiar el presupuesto de ejecucin, este se caracteriza porque en l no se discute la idoneidad de las tareas. Por contra, el presupuesto por programas es una tcnica destinada a asignar los recursos entre fines competitivos. La seleccin de los programas alternativos es el segundo elemento integrante de la programacin. Se trata de una decisin poltica sobre la asignacin de los recursos. Constituye su fase principal, consistente en presentar los programas ordenados segn ciertos criterios establecidos por el rgano que deba tomar la decisin. Despus del anlisis y valoracin de las distintas alternativas, se escoger la ms o las ms apropiadas para alcanzar los objetivos fijados. Para ello, se utilizan el Anlisis Econmico y el Anlisis de Sistemas, que informan el proceso de seleccin de programas alternativos, de modo que se puedan seleccionar los programas ms

adecuados para alcanzar las metas u objetivos que se persiguen y con el menor consumo de recursos. Las tcnicas de anlisis utilizables para racionalizar las decisiones de eleccin presupuestaria, son diversas, pudiendo clasificarse en tres grandes grupos: a) b) c) Anlisis coste-beneficio. Anlisis coste-oportunidad. Anlisis de sistemas.

Estas tcnicas renen una serie de caractersticas que: - Analizan y comparan los cursos alternativos de accin para alcanzar los objetivos previstos. - Evalan el coste econmico y la utilidad en forma de beneficios de cada una de las alternativas. - Miden su duracin temporal. No obstante, presentan algunas dificultades que es preciso solventar o al menos tener en cuenta, para lograr una evaluacin adecuada de los programas, como la fijacin de los criterios de evaluacin, la presentacin de las alternativas apropiadas y la incertidumbre. 3. EL PRESUPUESTO EN BASE CERO. 3.1. OBJETIVOS QUE PERSIGUE. Es una tcnica para la asignacin de recursos presupuestarios, en la que cada centro gestor del gasto debe defender su peticin de presupuesto sin referirla al nivel de asignaciones del ao anterior. Dichas peticiones, previa justificacin por cada gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizndose y

asignndose los recursos presupuestarios disponibles. A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de estos, el presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyndose algunos por nuevos programas u objetivos.

Constituye otra tcnica encaminada a combatir el incrementalismo del gasto pblico caracterstico del presupuesto financiero tradicional. Tuvo su origen en los Estados Unidos en el Estado de Georgia donde Carter era Gobernador y cuando alcanz la Presidencia lo implant a nivel federal. Posteriormente se extendi a otros pases, como en Espaa, donde durante 1980 se utiliz para evaluacin de la eficacia y eficiencia en la gestin de los programas, volvindose a emplear en los Presupuestos para 1996 y 1997. El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere la evaluacin sistemtica y la justificacin de la totalidad de los objetivos y actividades de los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios. Se trata de dar el mximo de informacin a los decisores acerca de las alternativas presentadas sobre los programas de gasto de la Organizacin, con el fin de mejorar la toma de decisiones y la asignacin eficiente de los recursos. Por eso es muy til en la actualidad, caracterizada por la escasez de recursos. Cumple la misin de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las unidades, introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de una existente mediante la correspondiente disminucin o en su caso supresin de otra. Al Gobierno le permite disminuir el volumen del gasto pblico y lograr la

consiguiente reduccin del dficit, dentro del conjunto de la economa nacional y conforme a los objetivos generales. Tambin le posibilita conocer el volumen de los gastos pblicos ineludibles y el margen disponible. Asimismo, facilita la comparacin de las alternativas presentadas por los titulares de los Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios, previo anlisis de las propuestas y priorizando aquellas reas que hayan puesto de manifiesto su importancia. El Parlamento dispone de una buena fuente de informacin que le ayudar a conocer las metas u objetivos previstos y una ms racional asignacin de los recursos entre los programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobacin. No obstante, presenta algunos inconvenientes su aplicacin, entre los que podemos destacar los siguientes: - Impide tener una visin de conjunto. - Puede propiciar la adopcin subjetiva de decisiones. - Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogneo de las unidades de decisin. - Existen resistencias a proponer la disminucin de los recursos con que habitualmente se ha venido contando. - No se establece un control posterior que seale las desviaciones entre lo propuesto y lo alcanzado. 3.2. UNIDADES Y PAQUETES DE DECISIN. Se trata de un proceso de toma de decisiones para la asignacin eficiente de los recursos presupuestarios, en cuyo proceso de desarrollo podemos distinguir las siguientes fases: a) Identificacin de las unidades de decisin.

b) c) d)

Elaboracin de los paquetes de decisin por cada unidad. Evaluacin y priorizacin de los paquetes presentados por sus superioresjerrquicos. Asignacin de los recursos presupuestarios disponibles, segun el orden de priorizacin de los paquetes.

Las unidades de decisin, tambin llamadas unidades de anlisis, elaboran los paquetes de decisin y justifican las alternativas o niveles que consideran convenientes para la consecuccin de los objetivos previstos. Deben referirse a una sola actividad, de modo que permitan identificar los costes y beneficios derivados de la prestacin de un determinado servicio. Para la asignacin de los recursos se requiere que las decisiones se adopten utilizando como instrumento fundamental para el anlisis y revisin, los denominados paquetes de decisin, que debern incluir un detalle de los resultados esperados, del coste de los medios a utilizar y del plazo de ejecucin. Los paquetes de decisin permitirn al superior jerrquico evaluar y priorizar los programas, objetivos y actividades que compitan por los mismos recursos. El contenido de los paquetes debe servir para justificar las siguientes cuestiones: a) La necesidad legal de llevar a cabo el programa. b) La factibilidad tcnica para ejecutar el programa. c) La factibilidad operativa de la organizacin para desarrollarlo. c) Beneficios/ahorros derivados del programa. Deben presentar un conjunto de paquetes de decisin que reflejen distintos niveles de esfuerzo y dotacin de medios, precisos para alcanzar los objetivos o ejecutar las actividades en las formas previstas:

- Nivel ptimo. - Nivel corriente. - Nivel mnimo. El primero supone una asignacin de medios adicionales sobre los utilizados actualmente. El segundo supone gestionar con el volumen de medios existentes en la actualidad. El tercero supone actuar a un nivel debajo del cual no se produciran resultados tiles. Los paquetes de decisin como documentos justificativos debern contener la siguiente informacin: - Identificacin de la unidad de decisin y programa que gestiona. - Determinacin cuantificada y medible del objetivo a alcanzar con un determinado nivel de esfuerzo. - Justificacin evaluada de los resultados previstos con el nivel propuesto y de las consecuencias de la no aprobacin del paquete. - Alternativas para la consecucin de los objetivos previstos. - Medios precisos para la ejecucin de las actividades. - Recursos necesarios para la financiacin de los medios solicitados. - Impacto en los objetivos principales del programa. A la anterior puede aadirse cualquier informacin que ayude a la evaluacin del paquete de decisin. 3.3. ASIGNACIN DE PRIORIDADES. Las listas de ordenacin que constituyen el ltimo elemento del Presupuesto Base Cero, estn formadas por las listas de prioridad de los diferentes paquetes elaborados por todas las unidades de decisin, permitiendo al superior jerrquico

seleccionar las distintas alternativas de modo que se asignen los recursos presupuestarios a aquellos que se consideren prioritarios.

El diseo del anlisis de los paquetes de decisin debe abarcar la evaluacin de todos los datos numricos expresados en pesetas y/o porcentajes que permitan calcular los beneficios/ahorros futuros del programa, conforme a criterios realistas y no optimistas. Elaborados los paquetes de decisin, son ordenados inicialmente por el

responsable de la unidad de decisin, a continuacin, por su superior jerrquico, se procede a la reordenacin y jerarquizacin de los paquetes presentados por sus subordinados introduciendo en su caso nuevos criterios sobre la priorizacin de los paquetes. De ste asciende al siguiente escaln y as sucesivamente hasta alcanzar la cspide de la pirmide jerrquica (el Gobierno) que establece la clasificacin final dentro de los recursos globales disponibles. La unidad que ha elaborado el paquete de decisin, participa pues con el decisor en su evaluacin y priorizacin, lo cual facilita la toma de decisiones y desarrolla la motivacin de los gestores. La valoracin puede realizarse utilizando alguno de los mltiples mtodos de valoracin existentes: - Una escala simple: Jerarquizando los paquetes conforme a un criterio preestablecido (ej: coste-beneficio). - Una escala mltiple: En base a una serie de criterios (ej: demanda social, coste, plazo, etc.). Realizado el anlisis se procede a la clasificacin de los paquetes de decisin,

por orden decreciente de importancia recogido en la correspondiente lista de ordenacin, la cual es remitida al nivel jerrquico inmediato superior. Este puede ratificar o variar la priorizacin presentada, elevndolo a continuacin a su inmediato superior, para que este efectue la clasificacin y lo pase al siguiente nivel hasta llegar al mximo nivel organizativo a quien compete como decisor final la ordenacin definitiva de los paquetes de decisin. Establecida la ordenacin jerrquica y el nivel total de recursos asignados, el coste de su financiacin constituye el nuevo presupuesto. La asignacin de los recursos presupuestarios se hace en funcin de la valoracin y priorizacin de las alternativas que ms aporten a la consecucin de los objetivos generales de la organizacin. La cifra presupuestaria tendr una limitacin cuantitativa, la cual obliga a no poder asumir todos los paquetes y niveles propuestos, sino aquellos que, debidamente priorizados, quepan por su coste dentro de los recursos presupuestarios disponibles. De modo que las alternativas que no tengan cobertura presupuestaria no se podrn asumir por la organizacin. Esta exclusin de alternativas obliga a efectuar una reasignacin de los medios disponibles. En consecuencia, los presupuestos para el siguiente ejercicio recogern las dotaciones de gastos precisas para financiar los paquetes de decisin priorizados a los niveles de ejecucin establecidos.