http://www.antoniocamou.com.ar/PARTICIPACION%20CIUDADANA-Camou.

htm

PARTICIPACIN CIUDADANA, GESTIN SOCIAL Y GOBERNABILIDAD: LAS ESPECIFICIDADES DEL NIVEL LOCAL EN EL CONURBANO BONAERENSE (ARGENTINA)

Antonio Camou
UNLP - UDESA

Mara Mercedes Di Virgilio

CONICET-IIGG/ ICO-UNGS Con la colaboracin de Dolores Estruch

FFyL UBA 1. Introduccin Los procesos de participacin ciudadana en el nivel local emergen como consecuencia de cambios en su institucionalidad? De qu procesos son tributarias dichas experiencias? Cmo se vinculan las instituciones polticas del nivel local con los procesos de participacin ciudadana? Han contribuido dichos procesos a mejorar la gestin de las polticas pblicas en el nivel local? Qu impacto tienen estas dinmicas en la gobernabilidad democrtica de nuestros pases?

No escapa al lector preocupado por la temtica que una bibliografa abundante resalta casi mecnicamente los atributos positivos de la participacin, sin prestar demasiada atencin al sentido y a los alcances de dichos procesos ni a las reglas de actuacin de los actores involucrados (Ziccardi, 2004). Aqu no pretendemos refutar los buenos argumentos en pos de la participacin ciudadana, todo lo contrario; ms bien, nos preocupa examinar algunos procesos de intervencin de la ciudadana en las actividades pblicas intentando dar cuenta de las complejidades en las que se inscriben, sus alcances y vinculaciones con las caractersticas de la institucionalidad local. Asimismo, nos interrogamos acerca de las relaciones que existen entre los procesos de participacin ciudadana, las polticas sociales y el desempeo de los espacio locales de gestin. De este modo, el trabajo se centra en el anlisis del nivel local y en sus instituciones, haciendo foco en las caractersticas particulares que asumen los procesos de participacin en los municipios del Conurbano Bonaerense (Provincia de Buenos Aires, Argentina). El Conurbano Bonaerense es el conjunto de los 24 municipios que constituyen un denso cinturn urbano que rodea a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, capital de la Repblica. Este agregado de municipios presenta a su vez caractersticas muy diferentes desde un punto de vista sociodemogrfico, socio econmico y socio-sanitario. Con una poblacin total de 8.684.437 habitantes, en el periodo 1991/2001 ha presentado un incremento relativo de poblacin del 9,2%. Un 17,6% de su poblacin tena en 2001 necesidades bsicas insatisfechas. El crecimiento de los municipios del Conurbano respondi a distintos procesos de urbanizacin y se fueron conformando dos cordones concntricos alrededor de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El primer cordn est conformado por los municipios lindantes a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y presentan la mayor densidad poblacional y tasas de crecimiento menor, mejor provisin de servicios urbanos y sociales y mejores indicadores de salud: Avellaneda, Gral. San Martn, Hurlingham, Ituzaing, Lans, Morn, San Isidro, Tres de Febrero y Vicente Lpez. Estos se caracterizan por tener una poblacin con menor proporcin de nios y jvenes, un aumento proporcional de personas mayores de 65 aos, bajas tasas de natalidad, alta mortalidad general y un saldo migratorio negativo. El segundo cordn est constituido por los municipios de Almirante Brown, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio Varela, Jos C. Paz, La Matanza,

Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando, San Miguel y Tigre. Aunque en los ltimos aos puede observarse una disminucin en su tasa de crecimiento, presentan caractersticas muy distintas de los del primer cordn y del interior de la provincia. En trminos de su estructura demogrfica, se caracterizan por tener poblaciones ms jvenes, con una tasa de natalidad an alta o estable y una mortalidad general baja y mayores niveles de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas. Aparte de esta Introduccin, las notas que van a leerse estn estructuradas en siete partes. En la segunda seccin relevamos un conjunto de factores claves para entender el desenvolvimiento histrico de la problemtica de la participacin ciudadana a nivel local. En particular se destacan el papel de las iniciativas descentralizadoras de los aos 80, en servicios de educacin o salud, el estallido del conflicto social, particularmente a partir de la crisis hiperinflacionaria de 1989, la gestin de una amplia variedad de planes y programas sociales, especialmente motorizados por organismos multilaterales, y los cambios institucionales ligados a las reformas tanto de la Constitucin Nacional como de algunas Constituciones provinciales, que introdujeron diferentes mecanismos de participacin ciudadana. En la tercera seccin, reseamos algunos de esos cambios institucionales, con especial referencia a la Provincia de Buenos Aires. En la seccin siguiente, centramos nuestro anlisis en la gestin de los programas sociales y en la dinmica especfica de sus componentes participativos; en este caso, tratamos de vincular la lgica de gestin de los mismos con el contexto poltico, tanto provincial como nacional, en que se desenvolvieron entre finales de los aos ochenta y a lo largo de los noventa. La quinta seccin elabora una serie de cuatro escenarios de participacin a partir de los diseos y las prcticas de gestin diferenciales de los programas sociales. La seccin sexta incorpora al anlisis el papel de las organizaciones sociales en los procesos de gestin. La sptima analiza el papel desempeado por los llamados movimientos piqueteros, y su particular ligazn entre la dinmica social y poltica local con los vaivenes de la poltica provincial y nacional. El trabajo se cierra con un conjunto de breves y todava tentativas reflexiones finales. 2. El contexto histrico de la participacin ciudadana en el nivel local
En la Argentina, los procesos de participacin ciudadana que se desarrollan en el nivel local se inscriben en un marco institucional complejo. Desde su conformacin en el siglo XIX, la Argentina es un pas federal;1[1] sin embargo, tal como sealan Repetto y Potenza Dal Masetto (2004:192) la trayectoria histrica de las jurisdicciones que componen el nivel subnacional ha dado como resultado una marcada heterogeneidad de situaciones. Contribuye a esta heterogeneidad el hecho de que la determinacin del rgimen municipal constituye una facultad reservada a los estados provinciales (de aqu en adelante provincias) y no delegada al Gobierno Federal.2[2] Cada una de las 24 entidades federales, que forman la Repblica, tiene un rgimen municipal propio, contribuyendo a la definicin de un mapa jurdico institucional en el cual la institucin municipal no aparece bajo una forma nica. Algunas provincias definen al municipio como cercanos a la autarqua con facultades muy limitadas, otras por el contrario, le conceden plena autonoma otorgndole atribuciones para sancionar su propia carta orgnica municipal (Lapsenson, 2001:59).
1[1]

La estructura territorial de gobierno se asienta sobre un Estado Federal compuesto por 23 Estados provinciales, una Ciudad Autnoma (Buenos Aires) y 1924 municipios. La forma republicana federal surge a partir de que 14 de las 23 provincias que componen la Repblica son reconocidas como anteriores al Estado Nacional. Los pactos preexistentes entre los Estados Provinciales fueron legitimados en la Constitucin Nacional de 1853, configurando una estructura institucional por la cual las provincias delegan facultades en el Estado Nacional pero retienen para s la de estructurar su rgimen municipal (Lapsenson, 2001).
2[2]

El ordenamiento constitucional vigente en la Argentina establece formalmente la existencia de dos niveles de gobierno (Nacin y provincias). No obstante, el Artculo 5 de la Constitucin Nacional reconoce, implcitamente, la existencia de un tercer nivel de gobierno de carcter municipal, al prescribir que las provincias tienen la obligacin de incluir en sus constituciones un rgimen municipal.

Sin embargo, y a pesar de fuertes disparidades en su estatus jurdico, los municipios en el ltimo cuarto de siglo, ms all de las heterogeneidades, se han ido constituyendo en espacios locales de gestin.3[3] Esta jerarquizacin del nivel municipal es tributaria de mltiples factores, entre los que cabe destacar los cuatro siguientes. En primer lugar, hacia fines de la dcada del 1980, se llevaron adelante algunas iniciativas descentralizadoras en las reas de salud y educacin, a travs de las cuales, por ejemplo, el primer nivel de atencin de la salud y algunos servicios educativos de nivel inicial quedaron en manos de los municipios (Chiara, Catenazzi, Cravino y Di Virgilio, 2000; Fernndez Gatica y Serrano, 2005). En segundo trmino, es preciso tener en cuenta que, tambin desde fines de los aos 80, en particular en el contexto de la hiperinflacin del ao 1989, estalla el conflicto social en los barrios suburbanos, tanto de en la Provincia de Buenos Aires como en los grandes centros urbanos del interior del pas. El estallido social, que tiene una impronta fuertemente territorial, interpela las capacidades polticas y administrativas de los gobiernos municipales de cara a dar respuesta al convulsionado entorno. Los saqueos son tributarios de la espiral hiperinflacionaria que acompa la finalizacin del gobierno de Ral Alfonsn de la Unin Cvica Radical (UCR) (1983-1989).4[4] La hiperinflacin dio lugar a la incontrolable subida de los precios e impact ferozmente en el poder adquisitivo de los hogares, dejando, a fines de la dcada, al 38.2% de los hogares y al 47.3% de la poblacin bajo la lnea de pobreza. La historia de los saqueos podra ser leda, a simple vista, como la historia de una protesta, slo recordada por la magnitud (tuvieron lugar en casi todos los grandes conglomerados urbanos del pas, aunque se manifestaron con particular fuerza en el Gran Rosario y el Gran Buenos Aires) y por la conmocin y miedo que provocaron en el nimo de todos (Neufeld y Cravino, 2003:3). O bien, comprendida en el clima de poca, pues por aquellos aos en Amrica Latina ocurran episodios similares.5[5] Sin embargo, algunos anlisis (Novaro, 1995; Chiara, 2000; Chiara y Di Virgilio, 2000 y 2005) sealan que constituyeron un punto de clivaje en el rol que le cabe a los municipios en la gestin de la cuestin social. La crisis hiperinflacionaria de 1989 modific radicalmente las condiciones del contexto y tambin las funciones que efectivamente comenzaron a desempear los municipios, a travs del ejercicio de nuevas funciones por medio de programas cuyos recursos eran entregados o bien directamente a la poblacin, o bien a travs de ellos. Ello tuvo como consecuencia la modificacin de las relaciones con los actores locales en tanto surgieron nuevos interlocutores (organizaciones no gubernamentales, grupos de base, organizaciones sindicales) y/o nuevas formas de relacin con viejos actores (como la Iglesia o Critas) a partir del papel que se le atribua a stos en el diseo y en la implementacin de los programas (Chiara y Di Virgilio, 2000). El conflicto social territorializado como factor que permite comprender la importancia del nivel municipal se hace an ms evidente con las puebladas que estallan en partir de la segunda mitad de la dcada de 1990. Los cambios experimentados en los diez aos de gobierno Carlos Menem (1989-1999), durante los cuales tuvieron lugar importantes reformas econmicas de corte neoliberal, afectaron fuertemente la dinmica del mercado de trabajo. El empeoramiento de la situacin del empleo, que se registra a partir de 1993, provoca la exclusin del mercado de trabajo de importantes sectores de la poblacin que comienzan a manifestarse a travs de los cortes de rutas,
3[3]

Con espacios locales de gestin estamos aludiendo a procesos complejos a travs de los cuales -- por medio de diferentes estrategias -- se aumentan y desarrollan las capacidades de los actores para reorientar recursos (entre ellos los de las polticas y los programas sociales) articulndolos en una poltica local en el cual domina la lgica de la poltica entendida como la profundizacin de la capacidad autnoma de los actores por sobre la del mercado (Chiara y Di Virgilio, 2006). 4[4] Especialmente entre mayo y julio de 1989 y entre diciembre y marzo de 1990. 5[5] Arias y odrguez (199 ) a partir de 1983 en San Pablo y Ro de Janeiro, el mismo ao 1989 R 9 relevan episodios similares las ciudades de Brasil y en , meses , el caracazo se haba cobrado 500 muertos en Venezuela antes .

dando lugar al nacimiento de las figuras de los piqueteros y fogoneros cuya importancia social y poltica crece en el transcurso de todo el periodo.6[6]

Un tercer proceso que confluy en esta jerarquizacin, fue el modelo de gestin que acompa a los programas de alivio a la pobreza y, a partir del segundo quinquenio de 1990, a los programas de asistencia al empleo, todos ellos financiados por organismos multilaterales de crdito. Con mejores o peores resultados, durante los 90 todos los pases traspasaron parte de las responsabilidades asociadas a la implementacin de los programas de superacin de la pobreza a los municipios. Hubo un aprendizaje compartido respecto de las capacidades y potencialidades de los gobiernos locales para involucrarse en la gestin de programas sociales, as como de las ventajas y dificultades de articular redes interinstitucionales para la mejor provisin de respuestas integrales a los beneficiarios (Fernndez Gatica y Serrano, 2005:10), en la medida en que, estos programas, fuertemente desconcentrados, colocaron al nivel local como un actor muy relevante del proceso de gestin.
Por ltimo, las reformas municipales, llevadas adelante a partir de 1995 y que se caracterizaron por la puesta en marcha de un conjunto de medidas tendientes a producir el ajuste fiscal en los municipios, tambin contribuyeron a modelar el fenmeno aqu analizado (Chiara, 2000 y Chiara y Di Virgilio, 2005). En este punto, cabe remarcar una pregunta clave que le da sentido a estas pginas y que nos remite a la capacidad que han tenido estos procesos para facilitar e impulsar (o no) efectivamente la participacin ciudadana. Las instancias locales funcionan como facilitadoras de mecanismos de participacin ciudadana a partir de una interaccin ms cercana entre los miembros de la sociedad local y sus representantes. La gradacin territorial implica, recuperando la perspectiva de los actores, que los representantes locales tienen un grado de contacto y de conocimiento personal mayor que los menos locales -- propios del nivel provincial y nacional (Rosato, 2005:864). En este nuevo escenario qu relacin se construye desde el nivel municipal con la ciudadana? Cules son los espacios de participacin que se abren? Impactan estos procesos en el reconocimiento de un nuevo repertorio de formas de participacin?

3. Reordenamiento institucional y participacin ciudadana en la dcada del noventa Durante los aos noventa tuvo lugar en la Argentina un importante reordenamiento jurdico e institucional que avanz en la reforma del marco constitucional en las distintas jurisdicciones -- federal y estadual -- y que comprendi modificaciones en materia de participacin ciudadana. Dichas modificaciones se enmarcaron en los procesos de reforma que, desde 1980, fueron impulsadas en la mayora de los pases de la regin a fin de promover la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, y de otorgar mayores atribuciones a los gobiernos estaduales y

6[6]

La bibliografa sita aqu el origen del Movimiento Piquetero. Algunos autores consideran que se inicia con la pueblada de Santiago del Estero en 1993 en la que hubo cortes de ruta e incendio de edificios pblicos como respuesta al intento del gobierno de dejar cesante a 10.000 trabajadores. Otros consideran que el movimiento como tal se inicia en 1996 cuando en Cutral Co, provincia de Neuqun, se producen los primeros cortes de ruta con caractersticas especficas de piquetes y a los que siguieron los de la provincia de Salta, en los departamentos de San Martn, Tartagal y General Mosconi. En ambas provincias los piquetes fueron realizados por ex empleados de YPF (Yacimientos Petrolferos Fiscales) que fueron despedidos luego de la privatizacin de la compaa petrolera. Esta modalidad de cortes de rutas fue adoptada en otros lugares del pas otorgando a los movimientos de trabajadores desocupados no solamente su nombre sino sus peculiaridades de lucha armar piquetes para cortar las rutas y las calles (Golbert, 2004:19).

municipales (Cunill Grau, 1997). Sin embargo, en el mbito de la Provincia de Buenos Aires, dichas transformaciones poco alteraron el papel formal que le cabe a los municipios. Si bien con la reforma constitucional de 1994 se produce un reordenamiento de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno -en tanto se establece que las provincias deben asegurar en sus constituciones la autonoma municipal (Artculo 123 Constitucin Nacional)-, cabe destacar que el proceso de autonoma provincial se inscribe dentro del rgimen federal, por lo cual el grado y la extensin de la autonoma municipal dependen de las atribuciones que cada constitucin provincial le reconoce a los municipios (Smulovitz y Clemente, 2004). Los municipios de la Provincia de Buenos Aires, regulados por el Decreto Ley N 6769/58 o Ley Orgnica de Municipalidades, no se autoconstituyen, ni normativa ni histricamente: es el gobierno provincial el que les da origen, an cuando la Constitucin Nacional proclame su autonoma.7[7] En el proceso que llev a la reforma constitucional de 1994, la formacin de una nueva fuerza partidaria (liderada por Carlos Chacho Alvarez), el Frente Grande, sumado a una serie de diferencias que surgieron en el seno del partido justicialista concitaron intensos debates que dieron lugar a nuevos consensos. Tras aprobarse el ncleo de coincidencias bsicas, la Unin Cvica Radical y el Frente Grande tendieron a conciliar posiciones en los temas abiertos al debate: mecanismos de control y de participacin ciudadana, reconocimiento de los pactos internacionales y de nuevos derechos. Ello permiti que fueran contemplado nuevos institutos como, por ejemplo, la Defensora del Pueblo, la Auditora y el Ministerio Pblico, los recursos de referendum, la iniciativa popular y la proteccin de derechos del consumidor (Novaro, 2001:66). De este modo, nuevas herramientas para la participacin ciudadana se agregan al men disponible, al incorporarse al texto de la Constitucin Nacional los Artculos 39 y 40. En ellos se regulan la iniciativa popular de leyes y la consulta popular. Ambos son mecanismos complementarios del sistema representativo de gobierno por medio de los cuales se posibilita la participacin de la ciudadana en la adopcin de decisiones de gobierno. La iniciativa popular en el rgimen jurdico ha sido reglamentada por el Artculo 39 de la Constitucin Nacional. Esta forma de democracia semidirecta consiste en el derecho reconocido a cierto nmero de ciudadanos para imponer el tratamiento de un proyecto legislativo, posibilitando la participacin ciudadana a partir de la formacin o modificacin de las leyes, como asimismo de la incorporacin de determinados asuntos en la agenda pblica. La consulta popular, por su parte, es el nombre que en el Artculo 40 de la Constitucin Nacional se atribuye al referndum y al plebiscito. La primera parte del artculo se refiere al referndum, denominado tambin consulta popular vinculante, que slo involucra a proyectos de ley. Mientras que la segunda parte regula el plebiscito, mediante el cual se convoca, de forma no vinculante, al cuerpo electoral para que se pronuncie confirmando o rechazando una decisin de gobierno. Otro de los puntos introducidos por la reforma es la accin de amparo colectiva (Artculo 43), la cual tiene como propsito la defensa de los derechos de incidencia colectiva (los derechos que protegen al medio ambiente, a la competencia, al consumidor y al usuario, y contra cualquier forma de discriminacin). Los actores que pueden interponer esta accin de amparo, segn reglamenta el Artculo 43, son: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones registradas8[8]. En la Carta Magna, son dos los artculos que propician la constitucin y registro de determinado tipo de
7[7]

En su artculo 191, la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires le asigna a la Legislatura Provincial la facultad de delimitar las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los Departamentos que conforman la estructura gubernamental de los Municipios, y otorgar las facultades necesarias para que los municipios puedan atender eficazmente los intereses y servicios locales. Por lo tanto, las atribuciones de los municipios surgen de la Ley Provincial que los rige y no de propias Cartas Orgnicas. 8[8] Si bien este punto requiere de una reglamentacin mediante una norma para conocer su alcance , tanto la jurisprudencia como la doctrina coinciden en otorgar legitimacin para accionar en defensa del medio ambiente a todas aquellas Organizaciones no Gubernamentales que propendan en sus estatutos sociales a ese fin (Di Paola y Oliver 2002: 35).

organizaciones de la sociedad civil. Dice el artculo 42 en su parte pertinente: "las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos (referidos a la relacin de consumo) y a la constitucin de asociaciones de consumidores y de usuarios". Asimismo, el artculo 43 del mismo cuerpo legal menciona a "las asociaciones que propenden a esos fines (referidos a los derechos de incidencia colectiva), registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin". Segn ciertos autores, esta representacin de intereses sociales a travs de su asociacin con alguna organizacin que acte en nombre de tales intereses refuerza ciertas asimetras en la representacin al favorecer a los grupos ms organizados. Por su parte, la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, la cual se compromete en su Artculo 11 a garantizar a todos los habitantes de la Provincia la efectiva participacin de todos en la organizacin poltica, econmica y social, fue tambin reformada en el ao 1994, reconociendo entre las formas de democracia semidirecta a la iniciativa legislativa como instituto constitucional. En su Artculo 67 se contempla la iniciativa legislativa como una modalidad que permite a los electores presentar proyectos de leyes9[9]. Sin embargo, la operatividad de la iniciativa legislativa queda sujeta a la sancin de la correspondiente ley provincial que debe establecer las condiciones, requisitos y porcentaje de electores que debern suscribir la iniciativa, como as lo hace en este sentido la Ley N 24.747 a nivel nacional. Lamentablemente an no existe legislacin provincial sobre esta materia (Di Paola y Oliver, 2002: 28). La Carta Orgnica de la Provincia de Buenos Aires establece, en el mencionado Artculo 67, que todo asunto de especial trascendencia para la Provincia puede ser sometido a consulta popular por la Legislatura o por el Poder Ejecutivo, dentro de las respectivas competencias, la cual podr ser obligatoria y vinculante por el voto de la mayora absoluta del total de los miembros de cada Cmara. A su vez, especifica que todo proyecto de ley podr ser sometido a consulta popular, para su ratificacin o rechazo, por el voto de la mayora absoluta del total de los miembros de cada Cmara. Una experiencia de consulta popular no vinculante desarrollada en la Provincia fue la convocada en Mar del Plata en el ao 1996, a fin de poner a consideracin de los ciudadanos el pago o no de una sobretasa adicional mensual. Folcher y sus coautores (2005:168 ss) analizan este caso de alta participacin, registrando cmo las innovaciones en poltica pblica del gobierno local rejerarquizaron el espacio pblico y demostrando la efectividad de estos canales de participacin a la hora de reasignar recursos. En relacin a los nuevos derechos sociales, la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires contempla en el Artculo 20 a la accin de amparo colectiva como accin popular (Quiroga Lavie 1996:13), mientras que el Artculo 38 hace referencia a los derechos de los consumidores y usuarios, estableciendo que la Provincia proveer al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevencin y resolucin de conflictos y promover la constitucin de asociaciones de usuarios y consumidores. Con el Artculo 41, a partir de la reforma, se establece el reconocimiento, por parte de la Provincia, de las entidades intermedias expresivas de las actividades culturales, gremiales, sociales y econmicas y garantiza el derecho a la constitucin y desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales [fomentando] la organizacin y desarrollo de cooperativas y mutuales, otorgndoles un tratamiento tributario y financiamiento acorde con su naturaleza.

9[9]

Exceptundose ciertos temas como reforma constitucional, aprobacin de tratados y convenios, presupuesto, recursos, creacin de municipios y rganos jurisdiccionales, lo cual plantea una grave restriccin a la democracia participativa (Quiroga Lavie, 1996:142).

El presupuesto participativo constituye, tambin, una herramienta que permite al ciudadano opinar sobre la aplicacin de los fondos pblicos, ejerciendo control sobre la actividad financiera del sector pblico. Si bien no existe normativa bonaerense que consagre el presupuesto participativo, se han llevado a cabo algunas experiencias, por ejemplo, en el Municipio de La Plata, donde se ha implementado una estrategia para el control de la gestin en materia de transparencia10[10]. Estos procesos se extienden tambin en localidades del interior, como es el caso de barrios como Mercantil e Independencia, en Coronel Dorrego, en donde los vecinos y las autoridades polticas han debatido y avanzado en la formulacin de un esquema de prioridades para encarar obras de gobierno (Di Paola y Oliver, 2002). En el proceso de reformas, las competencias de los municipios de la Provincia de Buenos Aires no se han alterado, formalmente constituyen instancias polticas administrativas de capacidad delegada para la atencin de demandas locales. No obstante ello, los municipios se han ido consolidando como espacios de gestin directamente ligados a las problemticas de la sociedad local y, por ende, como un mbito clave para las prcticas de participacin ciudadana. En dicho espacio, las formas participativas se encuentran asociadas a mecanismos que van desde la eleccin popular de sus representantes hasta el establecimiento de las formas semidirectas de participacin.11[11] Entre las formas de participacin ciudadana contempladas para el nivel local, en su seccin dedicada al rgimen municipal, la Carta Magna de la Provincia de Buenos Aires dispone que todo aumento o creacin de impuestos *+ necesita ser sancionado por mayora absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un nmero igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales [...] Siempre que hubiere de constituirse una obra municipal [...] la municipalidad nombrar una comisin de propietarios electores del distrito, para que la fiscalice (Artculo 193 inc. 2 y 6, segn reforma 1994 y Artculo 29 de la Ley Orgnica de las Municipalidades, Decreto-Ley 6769/58). En relacin a las audiencias pblicas, si bien no encuentran un marco normativo en la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, existen leyes y regulaciones sectoriales que reconocen esta instancia de participacin en el proceso de toma de decisiones pblicas en su procedimiento,12[12] as como, las atribuciones mencionadas en el Artculo 211 de la Constitucin Provincial, anteriormente comentadas. Con base en estos antecedentes, diferentes experiencias de audiencias pblicas se desarrollaron en municipios bonaerenses. Gaba (2000) analiz dos de estas experiencias celebradas en el ao 1999 dentro el partido de Avellaneda (Proyecto Puente De la Serna y el Plan Urbano Ambiental del municipio), las cuales fueron convocadas, en el primer caso, por el Banco Mundial organismo financiador del proyecto -- y en el segundo, por el propio gobierno municipal.13[13]

Hemos podido observar hasta aqu que la jerarquizacin del nivel local, en la Provincia de Buenos Aires, no necesariamente se corresponde con cambios en su institucionalidad formal, a travs del cambio de su estatus jurdico. Si bien las reformas
10[10] 11[11]

Un anlisis crtico de esta experiencia se encontrar en Pagani (2005). Respecto a estas ltimas, la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, entre sus disposiciones transitorias, establece que: La Ley Orgnica de las Municipalidades deber contemplar la posibilidad que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta (Artculo 211).
12[12]

A nivel provincial: la Ley Integral de Medio Ambiente (Ley N 11.723), el Cdigo de Aguas (Ley 12.257) y la Resolucin Organismo Regulador de Aguas Bonaerense (Res. N 14/01). A nivel municipal: Ordenanza N 7859/91 del Municipio General Pueyrredn y la Ordenanza N 9638/00 del Municipio Lomas de Zamora.
13[13]

Destacamos, entre otros casos, la experiencia de audiencia pblica que fue convocada en el 2005 por decreto de la vicegobernadora Graciela Giannettasio, a los efectos de poner a consideracin de la sociedad civil todos los proyectos de ley e iniciativas sobre disposicin y tratamiento de residuos slidos domiciliarios (urbanos) que se tramitan en la Legislatura Bonaerense (Diario La Ciudad, Partido de Avellaneda. 07/11/2005).

constitucionales constituyen una ventana de oportunidad para el desarrollo de formas de democracia semidirecta, dichos institutos se desenvuelven en un contexto de limitadas competencias que, conjuntamente con los factores que dan cuenta del proceso de jerarquizacin del mbito municipal, contribuye a la generacin de una institucionalidad local informalizante. El proceso de jerarquizacin del nivel local se desarrolla en los mrgenes sin posibilidades de constituir formalmente espacios locales de gestin con capacidades administrativas reconocidas como para llevar adelante acciones orientadas a profundizar los procesos de participacin ciudadana.14[14] La ausencia de responsabilidades impositivas por parte de los niveles municipales (Palermo, 1998) y el incumplimiento de los requisitos bsicos para la descentralizacin -- en particular los referidos a la independencia de la administracin central -dan cuenta de la debilidad institucional de los municipios de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, el carcter coyuntural de los recursos de los aportes de los organismos multilaterales, sumado a la rigidez de las estructuras presupuestarias genuinas de los gobiernos locales y a la interpelacin permanente del impacto que generaron las polticas de ajuste en las condiciones de vida de la poblacin constituyen para los niveles locales un panorama complejo: la jerarquizacin del nivel local tensiona, de este modo, las capacidades administrativas y polticas de los gobiernos cuyo accionar se desarrolla en un contexto de escasez de recursos y en el que, para generar condiciones mnimas de gobernabilidad, se impone recrear estrategias polticas de legitimacin (Chiara y Di Virgilio, 2005).

4. Los programas sociales como marco de la participacin ciudadana Las caractersticas reseadas de la institucionalidad del nivel local permiten comprender, en parte, por qu los procesos de participacin ciudadana en ese mbito se han desarrollado tan fuertemente con base en -o vinculados a- la gestin de los programas sociales. En los albores de la recuperacin de la vida democrtica (1981-1983) emergen a nivel territorial una amplia red de organizaciones de base y/o colectivos reivindicativos urbanos. Dichos colectivos encuentran una ventana de oportunidad como consecuencia del desmembramiento de una etapa de autoritarismo (que se inicia en 1976) y la lenta gestacin de la nueva democracia. En el Gran Buenos Aires, muchos de ellos se constituyen en estrecha relacin con procesos de ocupacin de tierras, tanto pblicas como privadas, surgidos en un contexto en el cual la demanda de los sectores populares comienza a estructurarse en torno a la reivindicacin por la tierra (Herzer et al, 1998).15[15] Estas movilizaciones tuvieron en los municipios una resonancia inmediata. As, el nivel local y los movimientos sociales que en l tenan lugar (el Movimiento de Villas y Barrios Carenciados, Madres Intervillas, Comisin de Entidades Comunitarias para el Hbitat Popular, etc.), comenzaron a ocupar un espacio protagnico en los anlisis socio - polticos y en el diseo de algunos programas sociales (Cardarelli y Rosenfel, 1993:27). Muchos de los dirigentes locales que participaban de estas iniciativas haban pertenecido durante los aos 70 a grupos militantes peronistas (Montoneros, Guardia de Hierro, etc.) que

14[14]

Un desarrollo ms amplio de las cualidades de los espacios locales de gestin orientados al desarrollo local puede leerse en Chiara y Di Virgilio, 2006. 15[15] Las primeras ocupaciones de tierras se producen a mediados de 1981 en el sur del Gran Buenos Aires. Luego se extendern a diversos puntos de la regin, especialmente en el oeste y sur de la segunda corona. Esta lgica de ocupacin del espacio urbano fue resistida por el gobierno militar, mediante el intento de producir desalojos compulsivos. A comienzos de los 80, en el Gran Buenos Aires se inici un perodo de agudo conflicto entre los pobladores de los asentamientos y el gobierno. Luego, la derrota en la Guerra de las Malvinas acentu de manera irreversible el debilitamiento que el gobierno evidenciaba ya en 1981. En este nuevo contexto, en el Gran Buenos Aires desde mediados de 1982 comienza una etapa de "tolerancia" hacia la ocupacin de tierras (Herzer et al, 1998).

no formaban parte de la estructura orgnica del Partido Justicialista16[16] (segn palabras de un entrevistado pertenecamos al Movimiento, no al Partido) y que en la nueva coyuntura vean la posibilidad de disputar espacios de poder en las estructuras partidarias tradicionales y en lo mbitos gubernamentales.17[17] En ellos confluan la militancia social y la militancia poltica. En este marco, y muy imbuidos del clima de poca, la oferta de programas sociales que se estructur desde el sector pblico contempl, al menos en su diseo, el componente participativo. Segn Cardarelli y Rosenfeld (1998:65), los programas participativos sumaban ms de 40, se orientaban a la atencin de poblaciones o temticas especficas y apelaban, en muchos casos, a una metodologa concertadora que promova espacios de debate con representacin ampliada de actores e intereses.18[18] El auge participacionista se acopl a las iniciativas de descentralizacin que se orientaron a jerarquizar el papel de los municipios como promotores de las polticas pblicas. Sin embargo, la euforia inicial rpidamente se vio interpelada y confrontada por los crticos procesos econmicos y polticos que marcaron los inicios de la nueva etapa democrtica y, en particular, la gestin del gobierno a cargo del Ral Alfonsn. La administracin radical tuvo que enfrentar dos problemas centrales del primer tramo de la transicin *se refiere al proceso de transicin democrtica]: el ajuste de cuentas con el pasado por la violacin de los derechos humanos y la gestin de la emergencia econmica que sigui a la crisis de la deuda externa (Torre, s/f). Entre tanto, despus de la crisis interna provocada por la derrota en las elecciones presidenciales de 1983, el Partido Justicialista inicia un proceso de reconstruccin como fuerza poltica competitiva. La recuperacin se desarroll paralelamente al proceso de democratizacin del peronismo, iniciado en 1985 y liderado por el dirigente de la Provincia de Buenos Aires Antonio Cafiero (Frederic, 2004:62). Con credenciales ms pluralistas, el peronismo triunfa en la elecciones de 1987 y Antonio Cafiero el dirigente de mayor peso dentro del heterogneo Movimiento de la Renovacin Peronista-- se convierte en el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires. 19[19] A medida que el Partido Justicialista se fortalece con base en la renovacin de sus dirigentes, el Partido Radical al frente del gobierno se debilita. Las primeras consecuencias del inestable equilibrio se dejaron sentir en la derrota electoral de 1987 y se profundizaron hacia el final del perodo de gobierno: a comienzos de 1989 el fracaso del plan econmico (Plan Primavera) provoc un fuerte proceso inflacionario que desencaden en la hiperinflacin de 1989. El conflicto social y la inestabilidad poltica son los rasgos que dominan el escenario que anuncia el fin de la gestin radical. En ese marco y como medio para paliar las profundas consecuencias sociales e institucionales de la crisis hiperinflacionaria de 1989 (expresadas, en parte, en lo saqueos y el estado de anomia que pareca gobernar no slo la economa sino tambin las relaciones sociales)20[20], el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (a cargo de Antonio Cafiero) puso en marcha el Programa PAIS, un

16[16]

En los aos 70, en las postrimeras de la Dictadura Militar, el trabajo barrial constitua una tarea central de la militancia (Cardarelli y Rosenfeld, 1993).
17[17] 18[18]

En esa confluencia surgen colectivos ms amplios, como por ejemplo, el CAyBA (Consejo de Asentamientos y Barrios). Ente ellos, Plan Alimentario Nacional, Esfuerzo Compartido (Vivienda), Plan Nacional de Alfabetizacin, Participacin Juvenil, Mujer salud y Desarrollo, etc. 19[19] Cabe aclarar que su propuesta democratizadora no era compartida por todos los peronistas. Los Ortodoxos, declarados detractores de la Renovacin, juntos a grupos de izquierda peronista como Montoneros, conformaran una oposicin fundada en el temor a la prdida de la identidad peronista, por la semejanza de la renovacin con la faccin alfonsinista del Partido radical (Frederic, 2004:63).
20[20]

Una descripcin detallada de las percepciones e imgenes de la poblacin sobre la crisis hiperinflacionaria de 1989 puede leerse en Neufeld y Cravino, 2003.

programa alimentario de carcter participativo que, a travs de la transferencia de ingresos monetarios, promovi formas de organizacin comunitaria. La propuesta de PAIS se orient a profundizar el desarrollo de la organizacin social alcanzado en los momentos ms agudos del proceso hiperinflacionario atendiendo la necesidad de asistencia de las familias en situacin de pobreza crtica. A tal fin, promovi a escala masiva la formacin de grupos de familias para abordar, en una primera etapa, el problema alimentario a travs de una subvencin ministerial al grupo. El grupo PAIS estaba constituido por un conjunto de entre 5 y 20 familias que deban nombrar dos apoderados que recibiran la subvencin. El trabajo comunitario supona la socializacin de las compras y/o el reparto de alimentos, cocina y atencin de comedores, etc. El grupo PAIS deba gestionar colectivamente el destino de dichos fondos articulndose en instancias de gestin participativas en distintos niveles jurisdiccionales (barrial, municipal y provincial) 21[21] y en los que confluan las autoridades del Ministerio de Accin Social de la Provincia de Buenos Aires, representantes municipales, representantes de organizaciones sociales y de los Grupos PAIS. A partir de esta experiencia organizacional de base, el programa, en una segunda fase, prevea la promocin y el apoyo de emprendimientos de autoabastecimiento familiar y grupal tales como huertas, panaderas populares, fbricas de pasta comunitarias, etc. Asimismo, en una tercera fase, tenda a detectar y apoyar en los grupos PAIS la organizacin de microemprendimientos productivos. De este modo, el programa se constituy en un intento por redefinir lo trminos de la relacin con la sociedad potenciando el desarrollo de la organizacin social y por replantear los mtodos y estructuras utilizados hasta ese momento en la gestin de la poltica social alimentaria, organizando escenarios de articulacin de la accin gubernamental provincial y municipal -- y de la de los actores no gubernamentales (Villarroel, 2006). Sin embargo, los contextos de escasez de recursos representan un gran desafo para los colectivos sociales involucrados en procesos de participacin ciudadana. La capacidad de los colectivos sociales para movilizar recursos no es independiente de las condiciones generales del desarrollo econmico y, en particular, de la dinmica del mercado de trabajo, ni de las caractersticas de las polticas y programas sociales que facilitan (o constrien) las posibilidades de generar (o no) desarrollos autnomos y autosustentables. Si bien la prctica de administracin, gestin y control de recursos en dinero por parte de las familias, as como las gestiones comerciales que deban realizar en el Banco Provincia de Buenos Aires para el cobro efectivo del subsidio o las rendiciones de cuentas ante los Consejos Alimentarios Municipales implicaron prcticas asociativas que superaron la mera cuestin alimentaria (Chiara, 1996:227); salvo algunas experiencias puntuales, los grupos PAIS se desintegraron sin cuajar necesariamente en emprendimientos de autoabastecimiento o en microemprendimientos productivos. Entre los 7.000 comedores multifamiliares que existieron en la Provincia de Buenos Aires, se entregaron 500 subsidios para microemprendimientos, muchos de los cuales, en realidad, funcionaban y/o funcionan como unidades econmicas de subsistencia (Chiara, 1996:227). El fin de la gestin del Dr. Cafiero en la Provincia de Buenos Aires marc el fin del Plan PAIS y del desarrollo de las experiencias de los grupos. Las capacidades de gestin desarrolladas bajo la tutela del Estado no fueron suficientes para sustentar procesos asociativos ms autnomos. La derrota sufrida en julio de 1988 en la interna peronista por Antonio Cafiero a manos de su rival, Carlos Sal Menem, para la carrera presidencial del ao siguiente, signific la derrota de la propuesta poltica de la Renovacin Peronista, la agudizacin los conflictos intrapartidarios en los municipios del Conurbano Bonaerense, y el desbaratamiento anticipado de la estrategia de gestin

21[21]

Nos referimos al Consejo Provincial de Poltica Social (nivel central), Consejo Alimentario Municipal (nivel municipal) y Consejo Alimentario Local (nivel barrial).

cafierista en la provincia. En 1989, el gobernador Cafiero inicia el debate acerca de la reforma22[22] de la Constitucin Provincial, con el doble propsito de, por una parte, modificar el artculo que le permita ser reelegido nuevamente gobernador y, por otra, otorgarles autonoma a los municipios de la Provincia (Romero, 2000). Esta propuesta estaba acordada y aprobada por la Legislatura Provincial entre el peronismo renovador y la Unin Cvica Radical.23[23] [Dicha iniciativa] fue puesta en consideracin de la poblacin y rechazada por el voto popular en la consulta del 5 de agosto de 1990 (Villarroel, 2006:34). Desde las facciones partidarias que se oponan a la renovacin no vean con buenos ojos la alianza con la Unin Cvica Radical y argumentaban los perjuicios que ocasionara a la poblacin tener un municipio autnomo con capacidad de imponer impuestos, por lo cual aumentara la presin tributaria sobre los contribuyentes. En este marco, los municipios tras las consecuencias del proceso hiperinflacionario y de los saqueos, presentaban fuertes limitaciones para hacer frente a las demandas de la poblacin, en particular a la de los sectores ms pobres. Segn Chiara (1999) uno de los motivos por los cuales fracas la propuesta de Reforma de la Constitucin provincial y de la autonoma municipal fue precisamente por el hecho de que los municipios no ofrecan las respuestas que la poblacin esperaba de ellos. Aunque en trminos ms generales, el clima antipoltico generado entre el final del gobierno alfonsinista con el que naufragaban buena parte de las esperanzas de la transicin democrtica- y la ms cercana experiencia hiperinflacionaria, crearon un caldo de cultivo donde las propuestas de reforma institucional encontraron escaso eco en vastos sectores de la poblacin. Tal como es posible observar, el escenario de fines de los aos 80 constituy un punto de clivaje. En primer lugar, los saqueos pusieron en evidencia el deterioro de la autoridad estatal y su escasa capacidad para dar respuesta a las necesidades de la poblacin. Asimismo, los procesos inflacionarios y recesivos habran actuado como disolventes de las lealtades que se venan consolidando desde la vuelta a la democracia en 1983, situacin que afect en gran medida la legitimidad de los partidos polticos como instrumentos confiables para la mediacin de demandas y la toma de decisiones y, por ende, las formas de pensar la participacin ciudadana. En un contexto en el cual los liderazgos de la Renovacin Peronista y del Radicalismo pierden legitimidad frente al liderazgo emergente de Carlos Menem, las modalidades movimientistas de participacin ligadas a las experiencias fundacionales de la democracia (que vincularon militancia social y militancia poltica) y del Programa PAIS dan paso a nuevas concepciones y prcticas participativas pero siempre ligadas a la gestin de programas sociales (Novaro, 1995:5). La impronta participativa vinculada a la gestin de lo social parece consolidarse como la herencia de los albores democrticos; an cuando el mbito de la participacin social y el de la participacin poltica ya no aparecen sintetizados en los actores que protagonizan dichos procesos. Una poblacin subsumida en alarmantes problemas socioeconmicos y el surgimiento de lderes carismticos, relativamente autonomizados de sus partidos, es parte del panorama de los aos 90 en la Argentina. Un nuevo modelo de representacin convocaba a estas identidades fragmentadas y en crisis, estructurndose a partir de rasgos personalistas y ejecutivos encarnados en la figura de Carlos Menem en la presidencia. Como consecuencia de esta crisis, se evidencia una tendencia hacia la desactivacin de los canales tradicionales de formacin y transmisin de demandas, lo cual repercuti en los actores de la representacin tanto como en las formas de relacin entre ellos: el Estado ya no se vincula con las viejas organizaciones sino con actores ms
22[22]

Segn Chiara (1998), la propuesta de la Nueva Constitucin provincial se orientaba a que los municipios se constituyeran en gobiernos locales, sancionndose, su autonoma institucional, poltica, econmico-financiera, tributaria y administrativa otorgndoseles funciones de gobierno, ya no solo administrativas (Artculo 181) as como tambin la posibilidad de establecer impuestos. (Artculo 183) Por lo tanto, la propuesta, pretenda desde el ordenamiento jurdico institucional facilitar la asuncin de competencias por parte de los municipios que hasta el momento vena ejerciendo la Provincia.
23[23]

Votada a modo de propuesta a la ciudadana por la Legislatura Provincial.

heterogneos y disgregados (poblaciones empobrecidas, ciudadanos en general, lobbies, grupos de presin y de opinin) a travs de mecanismos muy diversos slo articulables por el lder (Novaro, 1995:8). A nivel municipal, acompaando los cambios introducidos por los procesos de reforma del Estado y de la economa, se desarrolla un proceso de transformacin de las estructuras partidarias, reforzndose el papel de los ejecutivos en los procesos de toma de decisiones (Maurich, 2005). De forma paralela a estos procesos es que se alteran los modelos de participacin: los gabinetes se profesionalizan y los lderes territoriales buscan nuevas formas de intervenir en estas decisiones centralizadas, intentando articular, a su vez, las demandas de los ciudadanos con las lgicas de las diversas estructuras del gobierno local (Maurich, 2005:200). La tensin entre la militancia tradicional, representada por los liderazgos territoriales, y la profesionalizacin/ tecnificacin de los cuadros polticos locales en el proceso de toma de decisiones se constituye en un aspecto crtico en los procesos participativos en el nivel local. Coadyuv a este proceso, la gestin desconcentrada de programas sociales con financiamiento externo que en su desarrollo echan mano a un amplio instrumental de herramientas participativas. El mandato de la participacin -- a travs de organizaciones de base, de organizaciones comunitarias, organizaciones intermedias, ONGs, etc. en las operaciones de los Bancos Multilaterales impuls el involucramiento puntual de la sociedad civil en los proyectos, incorpor mecanismos de consulta previa para el diseo de polticas sectoriales y la generacin de un ambiente propicio para acrecentar la participacin ciudadana en los pases prestatarios.24[24] El objetivo era promover la participacin como instrumento para mejorar la eficacia de las intervenciones, asegurar una mayor efectividad y un incremento del capital social para el desarrollo de la cultura democrtica. Los gobiernos locales de la Provincia de Buenos Aires se abren as casi definitivamente al dilogo con nuevos interlocutores (organizaciones no gubernamentales, grupos de base, organizaciones sindicales), a la vez que entablan nuevas relaciones con actores tradicionales (como, por ejemplo, organizaciones eclesiales, sociedades de fomento, etc.) (Chiara 2000; Chiara y Di Virgilio, 2005). La apertura de espacios de participacin ciudadana vinculados a la intervencin de los actores sociales ms o menos organizados en el diseo y la implementacin de las polticas sociales, sumada a los servicios y a los recursos que proveen los programas, se constituyen en poderosos instrumentos de legitimacin de la propia accin de gobierno. Es decir, en la gestin de los programas sociales se ponen en juego capacidades polticas y administrativas que les permiten (o no) a los gobiernos locales generar condiciones que hacen posible la gobernabilidad en un escenario de conflictividad social persistente. En este contexto, an cuando es posible pensar que los espacios de participacin asociados a la gestin de programas sociales en el nivel local buscan en numerosas oportunidades cubrir criterios tcnicos impuestos por terceros (organismos internacionales, otras instancias u organismos estatales), dichos mbitos se constituyen en piezas clave para canalizar la conflictividad social.25[25] En
24[24]

Las operaciones que abarcan el reasentamiento forzado de comunidades o que afectan tierras de poblacin indgena, en los fondos de inversin social y en las evaluaciones de impacto ambiental para proyectos clasificados como sensibles, involucran como requisito la consulta especfica con grupos y comunidades afectados. En otros contextos menos conflictivos, la participacin no es un requisito pero igualmente se estimula la realizacin de consultas con los grupos afectados. Este es el caso de los proyectos para mitigar la pobreza, prstamos para situaciones de emergencia, proyectos para controlar pestes agrcolas y todas las iniciativas que involucran temas de gnero y desarrollo forestal en las que se estimulan la participacin desde el principio. Estas instancias de participacin le permiten al Banco conocer ms de acerca las necesidades de las comunidades y asegurar, en parte, la viabilidad de los proyectos (Chiara y Di Virgilio, 2005).
25[25]

Dicha capacidad se ve puesta en cuestin en el contexto de la crisis de los aos 2001 y 2002.

este marco puede comprenderse por qu en su desarrollo resulta crtica la afinidad poltica (en un sentido amplio) entre los dirigentes sociales o lderes territoriales de base y los funcionarios del gobierno local. Dicha afinidad se presenta como un factor clave a la hora de pensar las alternativas de articulacin. En este escenario, los lderes territoriales (punteros), conocedores de las realidades ms locales y con vnculos estrechos con las distintas subunidades de la estructura municipal, se constituyen en articuladores y traductores de demandas e intereses. Mediando entre las diversas instancias del gobierno local y la ciudadana, estos actores polticos (que pueden migrar de partido en partido) contribuyen a construir un sustrato que posibilita la comunicacin entre diversos subuniversos, permitiendo superar las contradicciones que parecen caracterizar sus lgicas de actuacin.26[26]

5. Los escenarios de la participacin ciudadana en el nivel local Vinculados a la gestin de programas sociales en el nivel local, es posible identificar distintos escenarios de participacin. Algunos procesos de participacin vinculados a la gestin de programas sociales, que conforman escenarios privados, que no superan la dimensin privada de la vida cotidiana. Esta forma de participacin se genera fundamentalmente en torno al mbito domstico y a actividades vinculadas a la supervivencia y/o convivencia cotidiana: limpieza de espacios colectivos, instalacin o regularizacin de servicios pblicos, etc. Puede incluir redes de intercambio, as como la movilizacin de recursos individuales y/o microgrupales espontneos (Menndez; 1998:16). En este nivel la participacin opera en trminos de ayuda mutua a partir de actividades producidas espontneamente que suponen la construccin y el desempeo de roles especficos. La modalidad que adquiere la participacin en estos escenarios se halla prxima a la categora de lo particular privado (Coraggio, 1989), en cuanto las acciones y las decisiones surgen y se hacen efectivas individualmente, a partir de la iniciativa de cada vecino hacia las mltiples instancias, pblicas o privadas, que se constituyen en el referente obligado para la canalizacin de las demandas (Herzer et. al.; 1999). No se genera un escenario pblico de gestin pues no se ha constituido an un sistema de relaciones que facilite la emergencia de procesos colectivos. La gestin de servicios pblicos se resuelve en un escenario privado, esto es, un escenario de mercado. Estas redes informales pueden dar lugar a unidades sociales suprafamiliares que tambin pueden hacerse cargo de la reproduccin de las unidades domsticas a travs de la organizacin, por ejemplo, de formas colectivas de consumo. Las ollas populares o los comedores comunitarios son ejemplos de estas respuestas sociales. Un ejemplo de esto es la existencia de una amplia red de comedores infantiles, comunitarios y de guarderas, financiadas por programas sociales que constituyen respuestas ms o menos amplias a las necesidades alimentarias de las familias, sin llegar a constituir modelos de organizacin alternativos ni a reconocer un espacio de accin colectiva comn (Di Virgilio, 2000; Herzer et al, 2005). El segundo esquema que se constituye en torno a la gestin de programas cuyo objetivo principal es proporcionar transferencias de bienes y servicios a personas u hogares en situacin de pobreza. Habitualmente en estas intervenciones asocian un componente participativo a su desarrollo. Dicho componente no necesariamente est contemplado su diseo original pero desde la Unidad Ejecutora Central se decide generar este nuevo componente (a modo de ejemplo, puede citarse el caso del Programa Familias) (Irarrazaval, 2005).27[27]
26[26]

Un descripcin detallada sobre el papel que juegan los lderes territoriales en los barrios populares puede leerse en Herzer et al, 2000; Auyero, 2001. 27[27] El Programa Familias por la Inclusin Social es un programa del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin que depende de la Subsecretara de Organizacin de Ingresos Sociales. Est regulado por la Resolucin MDS N 825/05 y es parte de la estrategia de proteccin social adoptada por el gobierno nacional. En la actualidad, beneficia a ms de 240 mil familias en varias provincias del pas. Su objetivo es proteger e integrar socialmente desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades para

El tercer esquema, es un esquema en donde los beneficiarios tienen participacin en algunos momentos del ciclo de vida del programa, lo ms frecuente es que esto ocurra en la gestin o en el seguimiento y, en estos casos como producto del proceso participativo, los beneficiarios pueden modificar la oferta de bienes y servicios del programa pero en general no estn habilitados para reformular las contraprestaciones (Irarrazaval, 2005). Un ejemplo lo representa el Programa de Emergencia Habitacional Techo y Trabajo,28[28] que es un programa que prev la construccin de viviendas a travs de cooperativas. Es posible observar que, en algunos casos, los municipios han tenido una fuerte injerencia en la formacin y composicin de esas cooperativas, resultando un proceso fuertemente orientado por el gobierno local. Los niveles de participacin, en estos casos dependen, bsicamente, de las caractersticas de los actores locales. Aquellos municipios en los cuales existe una mayor experiencia en el trabajo con cooperativas o aquellos en los que la base territorial de algunos movimiento sociales (en particular el Movimiento Piquetero) es fuerte -- como por ejemplo en el Municipio de la Matanza, en donde el movimiento piquetero ha tenido un fuerte desarrollo a travs de la Federacin de Tierras y Vivienda -- el Programa articul con colectivos consolidados. En otros municipios, como podra ser el Municipio de Jos C Paz, en los que no existan dichos colectivos, entonces el gobierno local tuvo una fuerte injerencia en la constitucin de las cooperativas, generndose as profundas heterogeneidades en las experiencias participativas. Por ltimo, el cuarto esquema incorpora la puesta en marcha de espacios multiactorales, en particular de los denominados Consejos Consultivos. Los Consejos Consultivos constituyen mbitos participativos asociados a la puesta en marcha del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados,29[29] programa masivo de transferencia de ingresos que el gobierno del Presidente Duhalde, en el ao 2002 -- en un contexto de crtico de inestabilidad econmica e institucional --, pone en marcha para dar respuesta a la situacin de las familias de menos ingresos. Los Consejos no constituyeron una novedad en el repertorio participativo de los programas sociales pues en la Argentina existieron programas anteriores en los cuales Consejos ya formaban parte de sus diseos (vase caso Programa PAIS en este documento). En el marco del Programa los CCL garantizaban, al menos en el discurso, la descentralizacin operativa del programa. En la normativa del programa se estableci que los Consejos Consultivos *+ controlaran localmente la transparencia y ejecucin del programa. En el decreto reglamentario 112/02 se lee que los Consejos Consultivos Municipales deben: a) controlar la inscripcin, incorporacin y cumplimiento efectivo de los requisitos del programa en su jurisdiccin, b) solicitar junto al intendente las altas y bajas de beneficiarios y controlar su efectivizacin, c) recibir, investigar denuncias por irregularidades en su jurisdiccin, d) evaluar las propuestas de contraprestacin, asignar beneficiarios a las actividades y controlar la ejecucin de las mismas en su jurisdiccin. De acuerdo con el decreto los Consejos Consultivos deban estar conformados por actores representativos de cada jurisdiccin. Los gobiernos municipales deban realizar una convocatoria pblica y se deba garantizar que, al menos, dos terceras partes de sus miembros provinieran de instituciones no gubernamentales (sindicatos, organizaciones empresariales, confesionales y sociales) (Golbert, 2004:29).

el ejercicio de los derechos bsicos a las familias en situacin de vulnerabilidad o riesgo social con menores de 19 aos a cargo. www.desarrollosocial.gov.ar 28[28] El Programa tiene por finalidad tender a solucionar la Emergencia Habitacional y Laboral, convocando a los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar organizados en forma de Cooperativas de Trabajo para la construccin de viviendas. Se orienta a aplicar fondos que originalmente destinados a subsidios por desempleo, a la generacin de un proceso productivo que permita la reinsercin social y laboral. El Programa procura incorporar al empleo formal a actuales beneficiarios del Programa Jefe y Jefas de Hogar o a mano de obra actualmente desocupada y no beneficiaria de dicho Programa. El programa se desarrolla a travs de la accin coordinada de distintos organismos intervinientes a nivel nacional, provincial y municipal. www.vivienda.gov.ar 29[29] El programa fue creado por un decreto del Poder Ejecutivo (No 565/02) del 4 de abril de 2002 y reglamentado por la resolucin 312/02 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

En los municipios del Conurbano, estos espacios tuvieron un funcionamiento muy heterogneo dependiendo ste fuertemente de las caractersticas de los actores locales convocados Cules son los principales problemas que se observan en estos mbitos participativos multiactorales? La capacidad de estos espacios para constituirse en escenarios genuinos de participacin ciudadana se vincula con: La experiencia acumulada en procesos de concertacin anteriores a la implementacin del Plan. La capacidad de dialogo y de negociacin que los distintos actores involucrados han acumulado en el proceso constituyen un activo fundamental a la hora de garantizar el funcionamiento ms o menos efectivo de dichos espacios en el marco de los programas sociales. La informacin juega un papel central en el procesos de concertacin; de hecho la posibilidad efectiva de disear una buena poltica depende en gran parte de la provisin e intercambio de informacin relevante que ayude a los actores a elegir los cursos de accin ms adecuados. En las experiencias reseadas por Arroyo y su equipo esta cuestin parece haber estado saldada por la existencia, en algunas de las localidades, de Planes Estratgicos implementados con anterioridad a la puesta en marcha del Plan Jefes y Jefas de HD (Arroyo, 2003). Otra cuestin crtica parece ser la constitucin plural de esos mbitos y los actores que efectivamente se comprometen en su sostenimiento. Para que los Consejos se constituyan en agentes del desarrollo resulta indispensable lograr la participacin de mltiples sectores (Estado, organizaciones sociales y privadas) *+. Resulta necesario, tambin, compartir una cosmovisin ms o menos comn acerca de los problemas socialmente relevantes, de las alternativas de solucin y del rol que a los diferentes actores les cabe en dicho proceso. Si esa comn visin del mundo no existe, el proceso de concertacin en s mismo girar en torno al logro de esos acuerdos bsicos. En este sentido, resulta especialmente relevante interrogarse acerca de las visiones que se construyen / comparten acerca del proyecto de sociedad, la poltica, la legitimidad de la representacin, la distribucin del poder, los modelos de poltica social, etc. Otro factor clave para el desarrollo de espacios multiactorales con capacidad de actuar en lo local parece ser la capacidad de gobierno tanto de los actores gubernamentales como de la sociedad, como factor crtico para su desarrollo y pasaje a modelos superadores de lo asistencial. Por ltimo, parece imprescindible la necesaria reflexin acerca de lo que se le puede pedir a los CC y lo que no. Esta parece ser una reflexin pendiente (Chiara y Di Virgilio, 2006: 222 ss). Tal como es posible observar teniendo en cuenta las experiencias reseadas hasta aqu, la oferta participativa resulta diversa y extensa. Un relevamiento realizado en el Municipio de Avellaneda (Dorrego et al, 2005) contabiliz mltiples instancias participativas que recogen niveles muy heterogneos de participacin en Consejos Vecinales, Foros de Seguridad, Consejos barriales de Salud, Cabildos abiertos, audiencias pblicas, etc. Los espacios participativos parecen ser mltiples pero fragmentados. Asimismo, no parecen estar coordinados de manera efectiva entre las instancias del gobierno local presentndose frecuentemente mbitos y ofertas superpuestos. Esta existencia de mltiples ventanillas se encuentra ntimamente ligada a la falta de un circuito claro de derivacin y resolucin de las demandas ingresadas entre las oficinas municipales.

Si bien existe en la estructura del gobierno municipal una Secretara orientada al sostenimiento de las relaciones con la comunidad, no hay una sistematizacin de la experiencia de la Secretara en relacin a los intercambios que sostiene con la comunidad y de polticas ms activas de interaccin con la comunidad, ms all de la alta disposicin del titular del rea. Asimismo, es posible observar que no existe una prctica regular en dicha interaccin, sino que responde a las demandas puntuales que se van explicitando de manera espontnea desde la sociedad local o bien a los requerimientos especficos que la autoridad mxima del municipio delega en el responsable del rea. A modo de ejemplo el funcionario a cargo de la reparticin relata: Ayer vino una seora de Villa Domnico que quiere desarrollar una entidad que aglutina al vecindario que se

llama Somos Domnico para encarar aspectos de peticin ante las autoridades y adems actividades culturales y sociales. Ocurre que en Domnico hay ocho entidades que quieren cumplir el mismo objetivo, cada grupo vecinal hace lo suyo, pero atomiza en su desenvolvimiento, porque no conoce las polticas generales y la continuidad que va a tener la ciudad en sus distintos temas. Fundamentalmente, creo que lo primero que hay que encarar es la cuestin territorial, planificar la ciudad (Dorrego et al, 2005).
Es posible pensar que la fragmentacin de espacios participativos y de actores con capacidad de agregar intereses limitan los intentos de coordinacin de las acciones y de la calidad de las experiencias de participacin en procesos de gestin de programas sociales en el nivel local. Asimismo, puede actuar en detrimento de las posibilidades de los dirigentes y funcionarios municipales de conocer, comprender y atender de manera integral las demandas e intereses de la sociedad local. En la dinmica del gobierno local, estas tensiones parecen ser, en parte, superadas por prcticas informales que tienen como eje a los liderazgos territoriales (punteros polticos); cuyos lazos personales con el Intendente (Jefe del Poder Ejecutivo Municipal) y con funcionarios del gobierno, y su conocimiento del territorio lo colocan en el centro de la escena. En este marco, es posible pensar que los punteros cumplen una funcin de integracin de intereses tanto en relacin a los funcionarios del gobierno local como en relacin a la sociedad local. El puntero es capaz de devolver al gobernante una expresin ms o menos integrada de la multiplicidad de expresiones de inters que realiza la ciudadana en diversos espacios. Asimismo, es capaz de dotar de coherencia a acciones e intervenciones que se aparecen a la ciudadana de manera fragmentada y extremadamente diversificada. Su capacidad para intermediar y vincularse simultneamente con la estructura municipal y con la ciudadana constituye a estos punteros en actores polticos que frecuentemente desbordan las estructuras partidarias. Su papel resulta an ms crtico si se tiene en cuenta que las identidades partidarias en el nivel local tambin presentan una gran fragmentacin. No es posible soslayar que los partidos polticos constituyen importantes herramientas de participacin con capacidad para estructurar identidades. Sin embargo, al estar integrados por agentes colectivos e individuales, con poderes circunstanciales y desiguales,30[30] los espacios de participacin poltico partidaria y las representaciones que estructuran en torno a ellos reflejan los conflictos y las contradicciones que atraviesan las estructuras partidarias tradicionales (situacin que se expresa con bastante claridad en el Partido Justicialista de la Provincia de Buenos Aires) (Rosato, 2005). Muchas veces las fracturas internas, las facciones y las divisiones partidarias son trasladadas a las estructuras del gobierno local una vez alcanzado el poder (Maurich, 2005). Los espacios de participacin que se abren en el escenario local no siempre escapan a esta lgica.31[31] Estas fracturas internas, facciones y divisiones partidarias se condensan en el fuerte liderazgo de los intendentes municipales. Muchos de ellos han sido antiguos caudillos duhaldistas
30[30]

Recuperamos aqu la perspectiva segn la cual los partidos polticos se constituyen por la unidad de actores racionales sino que se constituyen con base en actores heterogneos (Amaral y Stokes 2005). 31[31] A modo de ejemplo es posible recuperar aqu el testimonio de un funcionario del Municipio de Avellaneda que al respecto plantea: Respecto a las superposiciones y repeticiones que presenta el organigrama de la Municipalidad de Avellaneda, el subsecretario de Recursos plantea que: Las superposiciones manifiestan la necesidad poltica de recomendar a su gente *+ Hasta 1999 existan seis secretaras: Obras Pblicas, Hacienda, Gobierno, Salud, Medio Ambiente y Cultura. La llegada de la Alianza al poder duplica el nmero de posiciones en la estructura; deban repartir cargos para la UCR y el FREPASO. Los Secretarios eran Frepasistas y los Subsecretarios Radicales. Entre ellos era tal la desconfianza, que creaban direcciones, subdirecciones, etc., para que les cubrieran las espaldas (cambiaban las cerraduras.), de ah la incoherencia en las posiciones del organigrama. En la actualidad el proceso de seleccin *+ no se usa, dado que el responsable del rea trae a su personal y desde la Subsecretara se le da el alta y, en muchos casos, ya se hallan trabajando. La estructura se adapta a las personas, no las personas a la estructura (Dorrego, 2005).

reclutados por las filas del kirchenismo. De este modo, el kirchnerismo bonaerense articula sectores del peronismo de diferentes extracciones que, como consecuencias de las sucesivas crisis poltico institucionales, "padecieron procesos de desagregacin y desarticulacin y son objeto de disputa por aquellos que toman iniciativas de constituir fuerzas polticas (Cheresky, 2006). Lo lderes que toman la iniciativa de constituir dichas fuerzas pueden surgir de las filas del propio peronismo (como es el caso del Presidente Kirchner) o de otros mbitos de la vida social. Estos liderazgos -- con vocacin de saltar a la escena nacional -- necesitan de las estructuras partidarias locales y de los consensos que se concentran en torno a la figura de los intendentes municipales. En este escenario, los liderazgos locales se convierten en una pieza clave ya que conserva para s un capital crtico como es el manejo del territorio.32[32],33[33] 6. El accionar de las organizaciones sociales y las tensiones de la participacin Los hallazgos de Clemente y Smulovitz (2004) con base en el anlisis de experiencias participativas en el municipio de San Fernando ponen de manifiesto que las caractersticas de los procesos de participacin ciudadana asociados a la gestin de los programas sociales y sus resultados parecen vincularse estrechamente con el estilo de gestin local y con la forma en la que se resuelve la tensin entre diversificacin de demandas e intereses, partidarios y extrapartidarios. Las autoras reparan en cmo el modelo de gestin asociada, que acompaa la puesta en marcha de programas sociales en el nivel local en San Fernando, redefini las relaciones entre las instancias gubernamentales y no gubernamentales al generar una alternativa al modelo preexistente de gestin radial entre organizaciones y municipio, alent la conformacin de redes de cooperacin y promovi una mayor horizontalidad en las relaciones con el gobierno local. En ese marco, las autoras observan un retraimiento de los mecanismos tradicionales (que hacen eje en la figura de punteros y de organizaciones asiladas) dando lugar a dispositivos ms democrticos y efectivos (como, por ejemplo, las consultas pblicas peridicas). Clemente y Smulovitz (2004) sealan cmo en el proceso las organizaciones sociales de base asociadas al municipio de San Fernando se han ido conformado en activas asistentes directas para el funcionamiento de estos programas (distribuyendo bolsas de alimento, brindando apoyo escolar, etc.), involucrndose tambin en el desarrollo de tareas mayores, como programas de prevencin y de mejoramiento barrial. En este marco se han acrecentado las funciones de las organizaciones sociales, las que no solamente actan como un nexo entre el gobierno y los vecinos, sino que asumen la representacin de intereses *+ y sobre todo, reinterpreta la racionalidad y lenguaje de la misma ante la comunidad (Clemente y Smulovitz, 2004). Las cuestiones crticas a atender en escenarios de gestin asociada parecen vincularse al grado de representatividad de las organizaciones sociales, su capacidad de agregar intereses relativamente amplios y mantener la independencia en sus lneas programticas. Asimismo, otro punto importante a destacar se refiere a la diversidad de los actores convocados en la asociacin, tanto en su conformacin como en sus capacidades, vinculaciones y objetivos. Esta tambin constituye una cuestin a ser atendida en tanto condiciona los puntos de partida para la participacin ciudadana y garantiza (o no) las posibilidades de expresin de diversidad de intereses. Asimismo, resulta crtico dar cuenta de las prcticas participativas propias de (y en) las organizaciones y de sus estructuras. Habitualmente, dichas organizaciones presentan fuertes
32[32]

Este aspecto es particularmente sensible en los distritos del Conurbano ya que concentran ms de un tercio de la poblacin total del pas.
33[33]

Cabe resaltar que los Ejecutivos municipales, para poder dar respuestas satisfactorias a demandas e intereses de la ciudadana local, deben poner parte de ese capital a merced de los requerimientos electoralistas del Ejecutivo nacional, quien reserv para s casi exclusivamente -- el manejo de los fondos orientados a la gestin de programas sociales. En este escenario, es posible observar a intendentes de los municipios bonaerenses que actan como soldados del propio presidente Nstor Kirchner an cuando anteriormente podan haber participado de espacios opositores en el seno del propio partido peronista.

liderazgos internos que no se renuevan, y *que+ en muchos de los casos tampoco amplan la base de consenso (Smulovitz y Clemente, 2004: 80), reflejndose, en este plano, la ausencia de verdaderos procesos de democratizacin interna. En el territorio, tambin, resulta difcil conjugar las preocupaciones de las ONG que trabajan con una misma poblacin (Grompone, 2005:195 ss).34[34] La fragmentacin de espacios participativos, es impulsada muchas veces por la superposicin de intereses de distintas entidades, a lo que se le agrega el entrecruzamiento con las prioridades de las agencias de cooperacin internacional, que siguen a menudo pautas estandarizadas de intervencin de patrones internacionales y que no realizan () anlisis de los distintos contextos en los que actan (Grompone, 2005:195 ss).

7. Participacin ciudadana y movimientos sociales territoriales Durante la dcada del 90, en el escenario poltico local, se desarrollan nuevos movimientos, formas de lucha y colectivos sociales, entre los cuales el que ha adquirido mayor visibilidad ha sido el Movimiento Piquetero. Las agrupaciones piqueteras promueven la reconstruccin de lazos sociales a partir de la accin social organizada, se caracteriza por el desarrollo de una fuerte inscripcin territorial y una propuesta organizativa que se orienta a la micro construccin de voluntad poltica. Es as que logran organizarse, dando respuesta a travs de la organizacin de cooperativas de trabajo y de consumos necesidades de los barrios y asentamientos a los cuales pertenecen (Rosales, 2005). Estas nuevas formas de organizacin colectiva, en general, conciben la poltica en trminos de accin directa, sustentada en la capacidad de movilizacin. De este modo, la participacin en el espacio poltico de sectores excluidos del mercado de trabajo fue dinamizada a partir del uso del piquete, consolidndose ste como un modo de protesta no tradicional. En el marco del Movimiento Piquetero se ha ido desarrollando una organizacin con fuertes liderazgos y con diferenciaciones internas que responden a distintas tendencias polticas (Arias, 2005). Hacia finales del ao 2003 se destacaban cuatro grupos de piqueteros:

Un grupo conformado por la Federacin de Tierra y Vivienda (FTV), miembro de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y la Corriente Clasista y Combativa (CCC) parte integrante del Partido Comunista Revolucionario, que se define como marxistaleninista-maosta. Las zonas de mayor influencia de esta alianza piquetera son las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Formosa, Santiago del Estero, Crdoba, Jujuy, Tucumn, Chaco, Salta y Chubut. Su centro poltico est ubicado en La Matanza (provincia de Buenos Aires). Es el sector ms proclive a la negociacin.

La segunda organizacin piquetera por importancia es el Bloque Piquetero, liderado por una alianza entre el Partido Obrero, de orientacin trotskista y que se expresa como Polo Obrero y el Movimiento Teresa Rodrguez (MTR) de izquierda revolucionaria sin partido y electoralmente abstencionista. En el Bloque Piquetero se agrupan tambin el Movimiento Territorial de Liberacin (MTL), liderado por el Partido Comunista miembro de la CTA y dos organizaciones que se autodenominan de izquierda revolucionaria: la Coordinadora Urbana Barrial (CUBA), y la Federacin de Trabajadores Combativos.

La tercera organizacin por su importancia es la Anbal Vern, una alianza entre el Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) y la Coordinadora de Trabajadores
34[34]

Vanse las referencias al caso de Villa Domnico comentado en el apartado anterior.

Desocupados (CTD). Al igual que el Bloque Piqueteros se niegan a participar en las elecciones y se consideran ideolgicamente como marxistas insurreccionales. La Anbal Vern est concentrada en varios distritos del Gran Buenos Aires (Lans, Almirante Brown, Quilmes, etc.) y en La Plata.

A mediados del ao 2003 surgieron nuevas organizaciones como consecuencia de rupturas con algunas de las organizaciones citadas. Estos desprendimientos nuclean un nmero menor de personas y se caracterizan por ser ms confrontativas y radicalizadas en sus planteos y en su relacin con el gobierno. En este grupo incluimos a organizaciones como el Movimiento Sin Trabajo (MST) "Teresa Vive" que si bien no es numeroso tiene gran capacidad de movilizacin (Golbert, 2004:18 ss).

Esta complicada geografa poltica, heterognea, fragmentaria y mvil, nos lleva a reconocer que sus inscripciones y articulaciones... en un campo poltico mayor, permanecen *+ veladas y confusas.35[35] Se observa, como novedad... la eficacia por parte de este sector *+ para reemplazar antiguas mediaciones locales, e interpelar en forma directa al Estado. Desde esta concepcin poltica, ellos toman la iniciativa que les permite integrar y canalizar la demanda *+ hacia el estado, constituyndose as en un potente circuito de nuevos mediadores. Mientras tanto, autoorganizacin y generacin de recursos propios, son los significantes que emergen en el contexto de la crisis, acompaando estas prcticas; pero su desarrollo se relativiza por la centralidad que contina jugando la captacin directa de los recursos pblicos que garantizan la existencia de los comedores, la dependencia del subsidio y, en particular, las prcticas asistenciales que reproduce (Herzer, Rodrguez, Redondo, Di Virgilio y Ostuni, 2005: 293 ss).36[36] La accin directa a travs de distintos medios -- como forma de participacin ciudadana se ha extendido en el nivel local como forma de manifestacin y de presin hacia las autoridades municipales. En el municipio de Morn, por ejemplo, 2.000 vecinos, en el ao 2005, firmaron planillas de protesta en reclamo por el aumento de impuestos, logrando la intervencin directa del Secretario General de la Municipalidad en la resolucin del conflicto. En Avellaneda, 1.500 vecinos que de la localidad de Wilde marcharon por el asesinato de un joven hacia la comisara. (Diario Clarn, 05 de julio del 2003). Un reclamo similar convoc a los vecinos de Rafael Castillo en una marcha multitudinaria por el esclarecimiento de la muerte de un periodista local (Diario NCO, La Matanza. N 3442). Las formas de accin directa se presentan a la ciudadana como herramientas poderosas que capitalizan en su haber la capacidad de haber tumbado, en Diciembre de 2001, al ineficaz gobierno del Presidente Fernando de la Rua (Gobierno de la Alianza entre la Unin Cvica Radical y el FREPASO). En general las protestas se dirigen a los Jefes y/o autoridades mximas del gobierno local y congregan a la opinin pblica en torno a demandas ms o menos puntuales de justicia y/o seguridad -ambos tpicos resultan crticos por su capacidad de movilizacin ciudadana. El ciclo de vida de las protestas vinculadas a formas de accin directa resulta heterogneo, en algunos casos resulta ms
35[35]

En algunos casos las inscripciones en colectivos polticos ms amplios como por ejemplo el Partido Justicialista ya se ha formalizado. Cuenta de ello da la incorporacin del dirigente piquetero de la Federacin de Tierra y Viviendas, Luis DEla, como funcionario del gobierno del Presidente Nstor Kirchner a inicios del 2006, o la incorporacin de otro importante lder piquetero, Emilio Prsico, a un importante cargo en el gabinete del Gobernador de la Provincia de Buenos Aires. 36[36] Las organizaciones piqueteras se han involucrado fuertemente en la gestin de programas sociales; en particular, en aquellos que suponen transferencias directas de recursos monetarios. Ejemplo de ello es la importancia que la gestin piquetera del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados adquiri en algunos de los municipios del Conurbano Bonaerense. En el municipio de La Matanza, por ejemplo, el Programa contaba en el ao 2003 unos 90.000 beneficiarios, de los cuales 60.000 haban sido convocados a travs de la organizacin municipal y otros 30.000 a travs de otras organizaciones, especialmente de la organizacin piquetera Federacin de Tierra y Vivienda (FTV), liderada por Luis DEla.

efmero que en otros y ello parece asociarse a las caractersticas del colectivo que convoca la accin. Sin embargo, la amplia mayora de las experiencias ocurre por fuera de la institucionalidad formal an cuando sta se puede considerar acotada y dbil. Estas experiencias participativas, en general, han demostrado un importante poder de veto y/o condena (moral) pero escasa capacidad para incidir efectivamente el proceso de toma de decisiones y/o de generacin de consensos amplios.

8. Reflexiones finales El recorrido hecho hasta aqu nos permite recapitular algunos puntos salientes de nuestro anlisis, y ensayar unas breves y todava tentativas conclusiones. En primer lugar, partimos de relevar un conjunto de factores claves para entender el desenvolvimiento histrico de la problemtica de la participacin ciudadana a nivel local en la Argentina. Asumimos como permisa que las instancias locales funcionan como facilitadoras de mecanismos de participacin ciudadana en tanto posibilitan una interaccin ms cercana entre los miembros de la sociedad local y sus representantes, y con ello, los representantes locales tienen un grado de contacto y de conocimiento personal mayor que los menos locales, ya sean actores del nivel provincial o nacional. Destacamos especialmente cuatro factores: las iniciativas descentralizadoras en algunos servicios sociales en los aos 80, el estallido del conflicto social a partir de la crisis hiperinflacionaria de 1989, la gestin de una extensa gama de planes y programas sociales, y la incorporacin de mecanismos participativos a partir de las ms recientes reformas constitucionales. Esta revisin nos permiti plantear una pregunta clave: Qu capacidad han tenido estos procesos para facilitar e impulsar (o no) una efectiva participacin ciudadana? De esos cuatro factores, sealamos que el estallido del conflicto social, por un lado, y la gestin de planes y programas sociales, por el otro, son los que gravitaron de manera ms significativa a la hora de entender la dinmica de las experiencias de participacin local. En segundo trmino, al acercarnos ya al examen del Conurbano Bonaerense, observamos que la jerarquizacin del nivel local no necesariamente se corresponde con cambios en su institucionalidad formal. Si bien las reformas constitucionales constituyeron una ventana de oportunidad para el desarrollo de formas de democracia semidirecta, dichos institutos se desenvolvieron en un contexto de limitadas competencias que contribuyeron a la generacin de una institucionalidad local dbil. La ausencia de responsabilidades impositivas por parte de los niveles municipales, el incumplimiento de requisitos bsicos para la descentralizacin, el carcter coyuntural de los recursos de los aportes de los organismos multilaterales, la rigidez de las estructuras presupuestarias genuinas de los gobiernos locales y el impacto generado por las polticas de ajuste en las condiciones de vida de la poblacin han constituido para los niveles locales un panorama complejo. De este modo, se ha visto obstaculizada la formacin de espacios locales de gestin con capacidades polticas, institucionales, tcnicas y administrativas para alcanzar satisfactorios niveles de gobernabilidad democrtica. En tercer lugar, y sobre este horizonte de carencias, la apertura de espacios de participacin ciudadana en el mbito local, vinculados a la intervencin de los actores sociales ms o menos organizados en el diseo y la implementacin de las polticas sociales, sumada a los servicios y a los recursos que proveen los programas, se constituyeron en poderosos instrumentos de legitimacin de la propia accin de gobierno. En otros trminos, la gestin de los programas sociales ha puesto en juego un conjunto de capacidades que en general- les han permitido a los gobiernos locales generar condiciones que hacen posible la gobernabilidad en un escenario de conflictividad social persistente. En cuarto lugar, si bien los espacios de participacin asociados a la gestin de programas sociales responde a exigencias tcnicas impuestos por terceros (organismos internacionales, otras instancias u organismos estatales), dichos mbitos se han constituido en piezas clave para canalizar la conflictividad social. En este marco se comprende mejor la importancia de la afinidad

poltica entre los dirigentes sociales o lderes territoriales de base y los funcionarios del gobierno local. En este escenario, los lderes territoriales (punteros), conocedores de las realidades locales y con vnculos estrechos con la estructura municipal, se constituyen en articuladores y traductores de demandas e intereses, mediando entre las diversas instancias del gobierno local y la ciudadana, y desbordando en muchos casos los estrechos mrgenes de una pertenencia partidaria especfica. Como corolario de lo anterior, puede aseverarse que la oferta participativa a nivel local en el Conurbano Bonaerense resulta diversa, extensa y fragmentada. Existen mltiples instancias participativas que recogen niveles muy heterogneos de participacin sobre diferentes cuestiones: Consejos Vecinales, Foros de Seguridad, Consejos barriales de Salud, Cabildos abiertos, audiencias pblicas, etc. Los espacios participativos son mltiples pero tambin estn fragmentados, presentndose frecuentemente mbitos y ofertas superpuestos, tanto desde el lado de la sociedad civil como del lado de los gobiernos municipales. En este ltimo sentido, la existencia de mltiples ventanillas se encuentra ntimamente ligada a la falta de un circuito claro de derivacin y resolucin de las demandas que ingresan a las oficinas municipales. Para finalizar, unas pocas notas sobre el llamado movimiento piquetero. Por de pronto, el ciclo de vida de las protestas vinculadas a formas de accin directa resulta heterogneo, en algunos casos resulta ms efmero que en otros y ello parece asociarse a las caractersticas del colectivo que convoca la accin. En general, la amplia mayora de las experiencias ocurre por fuera de la institucionalidad formal, y si bien estas experiencias participativas han demostrado poseer capacidad para agregar cuestiones a la agenda de gobierno, imponer un cierto poder de veto y/o articular una serie de demandas puntuales, su capacidad ha sido menor a la hora de incidir efectivamente en el proceso de toma de decisiones o en la generacin de consensos amplios. No obstante estas limitaciones, la experiencia piquetera pone a la luz el hecho de que la gestin de un problema puntual en el barrio o en la vecindad (el agua, el dispensario de salud o el comedor infantil) ha comenzado a imbricarse, lenta pero inexorablemente, con el gobierno de la calle o del barrio, con la movilizacin poltica y el desenvolvimiento de diferentes y en muchos casos contradictorios- proyectos de poder. De este modo, la participacin ciudadana se encuentra en el corazn de un espacio cuyas aristas ms destacadas son el fortalecimiento de la sociedad civil, la gestin de polticas pblicas y la puesta en movimiento de un (nuevo?) tipo de poder poltico-territorial, complejamente entretejido con estructuras organizativas sociales, sindicales y partidarias. En tal sentido, quiz una gruesa comparacin entre la protesta social de mediados de los ochenta con la de finales de los noventa nos ofrezca una pista para seguir indagando en las caractersticas peculiares del fenmeno. Dicho muy brevemente, entre el caracazo venezolano o los saqueos del ltimo tramo del gobierno alfonsinista, y los ms recientes cortes de ruta que jaquearon al gobierno de Mesa en Bolivia o las protestas que terminaron por darle el tiro de gracia al presidente De la Ra en la Argentina, hay una importante diferencia. Mientras los primeros surgieron como un emergente en buena medida improvisado a partir de la crisis socioeconmica, los segundos fueron gestionados a partir de una densa red de liderazgos locales y de una estrategia razonada orientada a la obtencin de un poder nacional. Si en los primeros hubo ms espontaneidad, en los segundos hubo organizacin, una paciente construccin de un poder territorial para ser puesto en movimiento en el reclamo puntual o en el bloqueo de una accin de gobierno. De este modo, si la literatura politolgica de los pases centrales nos mostr, a mediados de los aos setenta, que los arreglos entre cpulas polticas, empresariales y sindicales constituan una legtima extensin, y una complejizacin, del entramado institucional bsico de agregacin de intereses y toma de decisiones en las democracias desarrolladas, quiz estemos ante una transformacin anloga. Tal vez los cambios estructurales en la Amrica Latina de la ltima dcada y

media nos muestren que el sistema poltico est obligado a multiplicar su enraizamiento (o su conectividad) con una cada vez ms diferenciada sociedad civil, sobre todo en sus estratos medios y mediosaltos, y con una heterognea y movilizada geografa de la pobreza y la indigencia, tanto urbana como rural; una geografa donde las identidades partidarias son menos ntidas, y donde se manifiestan distintas modalidades de articulacin entre los niveles locales, provinciales y nacionales. Estos diferentes regmenes de intermediacin o de participacin, donde el clientelismo, el (neo)corporativismo y el partidismo son apenas tipos ideales que admitiran una variada gama de versiones hbridas (Chalmers, 2000) se entrecruzaran tanto entre los diferentes niveles de gobierno, como al interior de cada uno de esos niveles. En definitiva, tal parece que en el conurbano bonaerense se manifiestan un par de tendencias diferenciadas pero complementarias, que le agregan una nueva complejidad a la poltica criolla. La creciente nacionalizacin de la poltica local y la incipiente localizacin de la poltica nacional parecen un fenmeno que ha llegado para quedarse en el pas, y quiz tambin en Amrica Latina. De ah la importancia estratgica, para el logro de adecuados niveles de gobernabilidad democrtica, de gobernar la calle o el barrio, como una dimensin donde se juega una parte significativa de la gestin del conflicto, la construccin territorial del poder, o la escenificacin de las demandas sociales y las respuestas gubernamentales. Nuevas investigaciones seguramente nos dirn cunto de continuidad y de ruptura con el pasado tienen las tendencias que hemos reseado en estas pginas.

Bibliografa

Amaral, S. y Stokes, S. (2005); La democracia local y la calidad de la democracia. En Amaral, S. y Stokes, S. (Comp.). Democracia local. Clientelismo, capital social e innovacin poltica en la Argentina. Editorial Universidad Nacional de Tres de Febrero. Buenos Aires. Arias, N. y Rodriguez, G. (1999); Crisis social, medios y violencia. A diez aos de los saqueos en Rosario. VVAA, CEHO, CECYT, CEA-CU, Universidad Nacional de Rosario. Auyero, J. (2001); La poltica de los pobres. Las prcticas clientelares del peronismo. Ed. Manatial. Buenos Aires. Camou, A. (2001); Los Desafos de la Gobernabilidad, FLACSO-IISUNAM-Plaza y Valds, Mxico. Cardarelli, G. y Rosenfel, M. (1993); La participacin al borde de un ataque de nervios. Serie Documentos de Trabajo, n 9. UNICEF. Buenos Aires. Cardarelli, G. y Rosenfeld, M. (1998); Las participaciones de la pobreza. Programas y proyectos sociales. Paidos. Buenos Aires. Chalmers, D. (2000); Vnculos de la sociedad civil con la poltica. Las instituciones de segundo nivel. Anlisis Poltico, n 40, Agosto. Universidad Nacional de Colombia. Cheresky, I. (2006); Charla con el socilogo Isidoro Cheresky: La participacin ciudadana en el centro de la escena. En El Litoral.com. Edicin del Lunes 19 de junio. Chiara, M, y Di Virgilio, M. M. (2005); Gestin social y municipios: Desde los escritorios del Banco Mundial a las calles del Gran Buenos Aires. Universidad Nacional de General Sarmiento/ Prometeo Libros. Buenos Aires. 2005. Chiara, M. (1996) El modelo de gestin del Programa Alimentario Integral y Solidario: una relectura de su implementacin. En Pealva, S. y Rofman, A. (Comp.) Desempleo estructural, pobreza y precariedad. Buenos Aires. Nueva Visin. Chiara, M. (1999) El nivel local de implementacin de las polticas sociales: caractersticas y problemas. Algunas reflexiones en torno a los Municipios del Conurbano Bonaerense. Ponencia presentada en la Jornada sobre Pobres, pobreza y exclusin social organizada por UBA CEILConicet. 25 al 27 de agosto. Mimeo. Chiara, M. (2000); Las polticas sociales en el Gran Buenos Aires en los noventa. Algunas reflexiones acerca del rgimen local de implementacin. QUIVERA Revista de Estudios Territoriales, Universidad Autnoma del Estado de Mxico. n 4. Chiara, M. y Di Virgilio, M. M. (2000); La gestin de las polticas sociales en los municipios del Gran Buenos Aires. En Informe sobre Desarrollo Humano en la Provincia de Buenos Aires. Municipios y Polticas Sociales. Honorable Senado de la Nacin/Banco de la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires. Chiara, M. y Di Virgilio, M. M. (2006); Polticas sociales orientadas hacia el desarrollo y debates acerca de su institucionalidad. Revista Perfiles Latinoamericanos. n 28. FLACSO. Mxico.

Chiara, M.; Di Virgilio, M. M.; Cravino, M. C. y Catenazzi, A. (2000); La gestin del subsector pblico de salud en el nivel local. Estudios de caso en el Conurbano Bonaerense. Serie Informes de Investigacin. Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. San Miguel. Clemente, A. y Smulovitz, C. (2004); Descentralizacin, polticas sociales y participacin democrtica en Argentina. IIED. Buenos Aires. Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, con introduccin de Quiroga Lavir, H. (1995). Abeledo-Perrot. Buenos Aires. Coraggio, J.L. (1989); La participacin popular: Ideologas y realidad. Ponencia presentada al XIII Seminario Latinoamericano de Trabajo Social. Quito. Cunil Grau, N. (1997); Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de gestin pblica y representacin social. CLAD/Nueva Sociedad. Venezuela.

Di Paola, M. E. y Oliver, M. F. (2002). Autonoma municipal y participacin pblica. Propuestas para la Provincia de Buenos Aires. FARN. Buenos. Aires.
Di Virgilio, M. M. (2000); La vida cotidiana de las unidades domsticas. Organizacin social y participacin: estrategias para el acceso a recursos de programas sociales. Serie Documentos de Trabajo. Universidad Nacional de General Sarmiento. San Miguel. Dorrego, G. (2005); Informe final Componente Gestin Asociada, Plan Estratgico para el Municipio de Avellaneda. Municipalidad de Avellaneda. Mimeo. Fernndez Gatica, I. y Serrano, C. (2005); Los procesos de descentralizacin y las polticas y programas de reduccin de la pobreza. Paper presentado en X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. 18 al 21 de Octubre, Santiago de Chile. Folcher, F.; Vela, G.; Filieri, D. y otros; (2005); Escuchando las voces: los ciudadanos y la consulta popular de Mar del Plata 1996. En Amaral, S. y Stokes, S. (Comp.). Democracia local. Clientelismo, capital social e innovacin poltica en la Argentina. Editorial Universidad Nacional de Tres de Febrero. Buenos Aires. Frederic, S. (2004); Buenos vecinos, malos polticos. Prometeo, Buenos Aires.

Gaba, M. L. (2000); La participacin ciudadana en la gestin de gobierno a travs de audiencias pblicas. Administracin Pblica y Ciudadana. Documentos Debate: Estado, Administracin Pblica y Sociedad; n 6. Abril. XVI Concurso de Ensayos del CLAD. Golbert, L. (2004); Derecho a la inclusin o paz social? Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. CEPAL. Santiago de Chile. Grompone, R. (2005) Posibilidades y lmites de algunas experiencias de promocin de la participacin ciudadana en el Per. En Zrate Ardela, P. (Ed.) Participacin, ciudadana y democracia. IEP. Lima. Herzer, H.; Di Virgilio, M. M.; Redondo, A.; Lago Martnez, S; Lanzetta, M y Rodrguez, C. (1998); "Hbitat popular, organizaciones territoriales y gobierno local en el rea Metropolitana de Buenos Aires. Anlisis comparativo de dos estudios de caso". Informe final, proyecto UBACyT CS032. rea de Estudios Urbanos del Instituto de investigacin Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires. Mimeo. Herzer, H.; Rodrguez, M. C.; Redondo, A.; Di Virgilio, M. M. y Ostuni, F. (2005); Organizaciones sociales en el barrio de La Boca: cambios y permanencias en un

contexto de crisis. En Revista Estudios Demogrficos y Urbanos, n 59. El Colegio de Mxico. Mxico. Irarrazaval, I. (2005); Participacin ciudadana en programas de reduccin de la pobreza en Amrica Latina. Santiago de Chile. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica.
Lapsenson, S. (2001); Propuestas de polticas participativas y nuevas modalidades de gestin en la Repblica Argentina. En Actas de Seminario sobre marcos y polticas para la Participacin ciudadana en el nivel municipal. Cochabamba, Bolivia, 29 al 31 de julio de 1998. rea de Fortalecimiento de las Instituciones Democrticas, Unidad para la Promocin de la Democracia (UPD), OEA. Maurich, M. (2005); Partidos polticos y gobierno en el mbito municipal: organizaciones partidarias, gabinetes de gobierno y desempeo democrtico en Avellaneda, Quilmes y Florencio Varela (1983-1999). En Amaral, S. y Stokes, S. (Comp.). Democracia local. Clientelismo, capital social e innovacin poltica en la Argentina. Editorial Universidad Nacional de Tres de Febrero. Buenos Aires. Neufeld, M. R. and Cravino, C. (2003); Entre la Hiperinflacin y la devaluacin: saqueos y ollas populares en la memoria y trama organizativa de los sectores populares del Gran Buenos Aires (1989-2001). Universidad Nacional de General Sarmiento. Mimeo. Novaro, M. (2001); "Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobierno en Argentina (1989-2000)". En Lanzaro, J. (Ed.); Tipos de presidencialismo y coaliciones de gobierno en Amrica Latina. CLACSO. Buenos Aires. Novaro, M. (1995); Crisis de representacin, neopopulismo y consolidacin democrtica. Revista Sociedad. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Buenos Aires. Pagani, M. L. (1995); Naturaleza, Alcances y Limitaciones de la participacin ciudadana en Municipios de la Provincia de Buenos Aires (1990-2004), Tesis de Maestra. FLACSO, Argentina. Noviembre. Palermo, V. (1998); Mares agitados: interpretaciones sobre los procesos polticos latinoamericanos. Brasil y Argentina en perspectiva comparada. En Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, n 11. Instituto de Ciencia Poltica. Montevideo. Peruzzotti, E. y Smulovitz, C. (2002). Accountability Social: La Otra Cara del Control. En Peruzzotti, E. y Smulovitz, C. (Eds.), Controlando la Poltica: Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Temas. Buenos Aires. Repetto, F. y Potenza Dal Masetto, F. (2004); problemticas institucionales de la poltica social argentina.: ms all de la descentralizacin. En Gom, R. y Jordana, J. (Comp.); Descentralizacin y polticas sociales en Amrica Latina. Fundaci CIDOB. Barcelona. Rosato, A. (2005); Los partidos polticos como articuladores de identidades territoriales. Tiempo y espacio polticos. Paper presentado en Terceras Jornadas de Antropologa Social. Buenos Aires. Agosto. Torre, J. C. (s/f); Los hurfanos de la poltica de partidos. Sobre los alcances y la naturaleza de la crisis de representacin partidaria. Universidad Torcuato Di Tella. Buenos Aires. Mimeo.

Villarroel, N. (2006); La gestin del Plan Alimentario Integral y Solidario en el Conurbano Bonaerense. Memoria de Licenciatura en Polticas Sociales. Instituto del Conurbano. UNGS. Los Polvorines. Mimeo. Ziccardi, A. (2004); Espacios e instrumentos de participacin ciudadana para las polticas sociales del mbito local. En Ziccardi, A. (Coord.) Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local. Mxico. IIS-UNAM/ COMECSO/ Indesol.

/// Participacin ciudadana, gestin social y gobernabilidad: Las especificidades del nivel local en el Conurbano Bonaerense (Argentina), Antonio Camou (UNLP UDESA); Mara Mercedes Di Virgilio (CONICET-IIGG/ ICO-UNGS), con la colaboracin de Dolores Estruch, es un captulo del libro Dilemas de la descentralizacin y de la participacin en Amrica Latina, coordinado por el Dr. Martn Tanaka (Lima, Per, Instituto de Estudios Peruanos, en prensa). Una versin modificada de este trabajo, bajo el ttulo Participacin ciudadana, gestin social y gobernabilidad en la Argentina: gobernando el conflicto a nivel local, ser publicada en Mxico en un libro coordinado por el Dr. Freddy R. Marez (Monterrey, en prensa). 2007/2008.

VOLVER al Listado de Artculos