1

Sinal Fechado para o Governo: da Corrupo Cleptocracia1

Por Felipe Dantas de Arajo2

Parte I: Causas da Corrupo A decadncia no governo do Rio Grande do Norte revelada pela Operao Sinal Fechado digna de colocar nosso Estado nos casebooks sobre corrupo da ONU. O Ministrio Pblico revelou no um mero caso de corrupo, mas sim exps uma verdadeira cleptocracia no RN. Este governo de ladres, por ladres e para ladres fez algo muito diferente de qualquer coisa que j se tenha visto nestas terras. Este ensaio, dividido em quatro partes, para explicar em que os fatos da Operao Sinal Fechado diferem de outros do passado. Por ocasio de mestrado que conclu em 2010 tive a oportunidade de ter acesso a extensa literatura e pesquisas cientficas sobre a corrupo. Saberes como a cincia poltica, a economia e a contabilidade possuem uma disposio mais analtica sobre a corrupo, e perseguem agendas de pesquisa para descrev-la, apontar suas causas ou auditar padres econmicos que indiquem sua ocorrncia em casos prticos. O direito tem um contato aplicado com o tema, e o horizonte da expertise jurdica nessa rea limitado pelas preocupaes mais imediatas de nosso campo (provar e aplicar uma punio sobre um caso de corrupo). Porm, em uma perspectiva jurdica mais terica, se nos perguntarmos o que uma lei deve ter para evitar a corrupo?, necessrio conhecer as teorias das outras cincias que tentam explicar a corrupo como fenmeno de fato. Se em certos pases h menos corrupo (ou se ela menos percebida) isso no devido a causas culturais. De h muito as teorias que explicam a corrupo abandonaram este tipo de abordagem. Dizer coisas do tipo a corrupo do Brasil remonta aos tempos de Pero Vaz de Caminha ou apontar a nossa herana ibrica patrimonialista em oposio virtude tica da colonizao protestante ao mesmo tempo historicamente falacioso, sociologicamente especulativo e pragmaticamente nada contribui para que a gerao presente enfrente/compreenda o problema da corrupo como ele se apresenta HOJE. Talvez at faa um mal, pois este tipo de determinismo histrico induz a um certo cinismo conformista (isso Brasil, esses so os bestas que foram pegos, qualquer um faria isso no lugar destes).
1

Como citar: DANTAS DE ARAJO, Felipe. Sinal Fechado para o Governo: da Corrupo Cleptocracia. Ensaio disponvel em http://www.direitoeliberalismo.org 2 Procurador Federal. Trabalhou na Secretaria de Preveno da Corrupo da Controladoria-Geral da Unio, rgo responsvel pelo acompanhamento da implementao no Brasil da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo. Escreveu dissertao de mestrado intitulada: Direito Anticorrupo no Brasil: Internacionalizao, Poltica Interna e Novos Paradigmas Sancionatrios e Institucionais. Contato: felipedantasdearaujo@gmail.com

Para alm deste culturalismo ingnuo, h vrias perspectivas causais, de matizes intensamente variados, para explicar a corrupo. Estas perspectivas vo desde abordagens micro, como a investigao da moralidade do corrupto-corruptor enquanto indivduos; a abordagens macro, como os que se preocupam com arranjos sistmicos de como o governo gasta o dinheiro arrecadado em impostos (e.g., licitaes no-transparentes e programas noauditados). utpico acreditar que a legislao penal v acabar com a corrupo (assim como com qualquer outro crime). Estas perspectivas no so excludentes entre si, e por isso um valor dominante em todas elas a descrio da corrupo como um risco, alm de um ilcito. Na prtica, o que isso quer dizer? Que a corrupo deve continuar a ser proibida e punida como um crime, mas que o governo deve conceber medidas para mitigar o risco (sempre existente), entendido como medida de probabilidade de ocorrncia de corrupo. H vrias tcnicas para faz-lo, e as mais bsicas devem focar, obviamente, onde o risco da corrupo maior. Por exemplo, h mais probabilidade de ocorrer corrupo em uma licitao do que na folha de pagamento dos funcionrios. Por isso os gastos pblicos em compras devem ser mais transparentes e auditados do que os gastos em pessoal. Outro exemplo: saques e pagamentos em espcie devem ser banidos da administrao pblica, pois impossibilitam rastrear o fluxo do dinheiro, alm de dificultar a auditoria dos gastos (que passa a depender de checagens manuais de notas fiscais, que devem em seguida ser auditadas para verificar sua autenticidade).

Parte II: Tipos de Corrupo Os especialistas em corrupo pregam que polticas anticorrupo, ou seja medidas (alm da persecuo penal) que encarem a corrupo como um risco, devem existir em qualquer lugar do mundo. Partindo do pressuposto de que no h nenhum pas mais culturalmente disposto corrupo do que outro, as diferenas que se observam nos diversos ndices que tentam medir a corrupo decorrem to somente de desorganizaes estruturais nos governos dos pases. Stephen Kanitz, anos atrs (1999) em sua coluna de Veja3, concluiu, nessa linha, que o Brasil no um pas corrupto. apenas um pas pouco auditado. Concordo com a premissa, mas no concordo com a concluso. Ou melhor, reformulando meu argumento (e j chegando parte do ensaio que realmente interessa), a concluso de Stephen Kanitz no explica de forma adequada o que est errado com o governo de nosso Estado, face aos atos criminosos revelados na Operao Sinal Fechado.
3

Publicado na Revista Veja, edio 1600, ano 32, n 22, de 2 de junho de 1999, pgina 21. Disponvel em: http://www.kanitz.com.br/veja/corrupcao.asp

Dizer que o Rio Grande do Norte meramente pouco auditado no explica a podrido que escorreu esta semana nas ruas dos bairros ricos de Natal. Este nvel, o da auditoria, explica casos de corrupo decorrentes de desorganizaes administrativas. A auditoria pode ser til para lidar com casos de corrupo nos quais um funcionrio pblico detecte uma fragilidade no sistema e a explore em proveito prprio. Pode ser at que ele roube muito, mas se houvesse uma auditoria, uma superviso, um controle do processo pblico, este caso de corrupo no teria acontecido, justamente porque foi um ato que destoou da normalidade do servio pblico. Ocorre que a Operao Sinal Fechado no diz respeito a uma corrupo que decorreu de uma anormalidade ou desorganizao do governo Rio Grande do Norte. Na verdade, e a reside a tragdia disso tudo, o governo do Estado se organizou para ser corrompido. Vamos tentar estabelecer uma gradao de qualidade/gravidade do ato corrupto. No falamos aqui de quantidade de valores. Falamos de qualidade de reprovabilidade poltica. A ONU classifica a corrupo em trs tipos, um pior do que o outro: Pequena corrupo, a praticada por um servidor individual. No importa o valor. Um juiz que, por exemplo, receba dezenas de milhares de reais para conceder um habeas corpus a um traficante, pratica uma pequena corrupo. Grande corrupo, a praticada de forma organizada por um grupo de servidores, talvez com a participao de alguma autoridade de mdio/alto nvel, geralmente nos setores que envolvem transferncias de recursos (tributao, licitao e convnios) ou regulao de atividades sensveis. Um grupo de vereadores que em conluio recebam propina de um grupo econmico para aprovar determinada legislao de interesse, por exemplo, pratica uma grande corrupo. Cleptocracia, o governo (cracia, como em democracia) de ladres (clepto, como em cleptomania), no qual as estruturas do Estado so deliberadamente modificadas por autoridades pblicas, em seu prprio proveito econmico ou no grupos empresariais associados. A cleptocracia se distingue das demais formas corrupo pelo nvel dos agentes pblicos envolvidos (a cpula de um governo ou um setor do governo), e pela aparncia de normalidade decorrente do poder que grupos envolvidos possuem at de modificar as leis em seu proveito. de de de os

Se na Pequena Corrupo o agente pblico obtm vantagens indevidas negociando com a funo pblica individual que exerce, na Grande Corrupo setores ou atividades pontuais do Estado so desviados: uma comisso de licitaes, uma equipe de fiscalizao, e assim por diante. Na Cleptocracia, que o que julgamos ter ocorrido no RN, o esquema de corrupo to planejado e profundo que chega a modificar estruturas normativas e institucionais do governo em seu proveito. A Cleptocracia que se instalou no RN teve

sucesso em dominar todo o ciclo de uma atividade estatal: autorizao legislativa cobrana tributria deciso administrativa sobre o gasto pblico licitao prestao do servio/atividade.

Parte III: Cleptocracia no RN No quero entrar nos detalhes dos fatos da Operao Sinal Fechado, que podem ser facilmente encontrados na rede. Mas a quadrilha, comandada pelas mesmas autoridades, praticava estes dois esquemas, dos quais apresento uma estrutura simplificada: 1) Instituio por ato administrativo da obrigatoriedade de registro dos contratos de financiamento de veculos com clusulas de garantia real: os consumidores que adquiriram veculos financiados arcaram com os custos deste registro, o que favoreceu cartrio e depois empresa de pessoas relacionadas com as autoridades responsveis pelos atos que criaram a obrigatoriedade. 2) Criao por lei de uma tarifa, com a nobre justificativa ambiental de fiscalizar a emisso de gases poluentes pelos veculos de particulares, e concesso deste servio de fiscalizao a consrcio relacionado s autoridades responsveis pelos atos legislativos e administrativos que criaram a tarifa, e organizaram a montagem jurdica da empresa. Em ambos os esquemas os atos administrativos/legislativos de criao de obrigatoriedade de pagamentos pelos cidados contribuintes foram deliberadamente projetados em conjunto com a criao de pessoas jurdicas fora da estrutura do Estado, para as quais o dinheiro arrecadado fluiria. Em interceptaes telefnicas evidencia-se que o lucro resultante seria repartido com as autoridades pblicas que criaram as tarifas. Este caso de corrupo no se trata, portanto, de uma desorganizao do Estado, nem de uma falha que ocorreu por descuido ou falta de controle. No, o que ocorreu foi justamente o oposto. O Estado foi literalmente reorganizado para que se pudesse roubar. Na Grande Corrupo tambm h organizao, mas apenas entre os corruptos-corruptores. Aqui, a organizao, a nova organizao, foi nas estruturas do Estado, onde se criou inclusive uma lei para criar uma receita a ser surrupiada! Aqui, houve controle, mas no sentido de controle poltico, pelas altas autoridades do Estado, de todos os fatos, cordes e tteres que redundaram na tributao ilegtima dos cidados norte-riograndenses. Repito trecho que escrevi em parte anterior deste ensaio: A Cleptocracia que se instalou no RN pode ser chamada de Cleptocracia porque teve sucesso em dominar todo o ciclo de uma atividade estatal: autorizao legislativa cobrana tributria

deciso administrativa sobre o gasto pblico licitao prestao do servio/atividade. Em termos de gravidade poltico-constitucional do que ocorreu, o crime apurado pela Operao Sinal Fechado se equipara ao apoderamento da Repblica de Weimar pelo Partido Nacional Socialista. Lembremos que Hitler foi eleito democraticamente, e criou leis para legitimar as barbaridades que praticou na II Guerra. Ou seja, tal qual o Nazismo na Alemanha entre-guerras, os governantes do Rio Grande do Norte criaram um Estado dentro do Estado. Um Estado paralelo, sobreposto ao nosso Estado. O Estado deles arrecada seus prprios tributos e os emprega, criminosamente, no em servios populao, mas no enriquecimento de seus prncipes. Eventualmente, parte destes verdadeiros impostos do crime seriam utilizados em campanhas polticas vindouras para que estes prncipes, democraticamente, retornassem ao poder em nosso Estado, aps o que, certamente, o Estado deles seria recriado.

Parte IV: Lies e Alertas Acredito que a partir dos fatos apurados pela Operao Sinal Fechado podemos aprender algo que contribua para o aprimoramento da vida poltica e da legalidade no Rio Grande do Norte. Para isso gostaria de nesta ltima parte do ensaio desenvolver, ainda que superficialmente, algunss pontos da Teoria das Elites, uma corrente no-marxista de filosofia poltica, dos quais os dois pensadores mais destacados so Vilfredo Pareto e Gaetano Mosca (embora pouco conhecidos na academia brasileira graas ao monoplio esquerdista da graa e da glria das cincias humanas). Ao estudar as prticas das elites polticas dominantes das mais diversas sociedades, do passado e contemporneas, esses autores chegaram, nesse ponto em particular quanto corrupo, a concluses significativamente pessimistas porque entendem que em todas as civilizaes h o gerenciamento dos negcios pblicos por uma minoria de pessoas influentes, que exerce as funes polticas, monopoliza o poder e goza das vantagens que o poder traz, e a cujo comando se submete a maioria (de bom grado ou no). Diferentemente do consenso que ocorre hoje nas doutrinas anticorrupo, especialmente em nvel internacional, que afirma que a corrupo inversamente proporcional a formas mais democrticas de governo, os tericos das elites enxergam uma relao justamente oposta. Para Gaetano Mosca (MOSCA, 1989, p. 408)4, em um sistema autocrtico, a burocracia ser recrutada nas classes governantes. Logo, a moralidade da
4

MOSCA, Gaetano. The Rulling Class (Elementi di Scienza Politico). New York: McGraw-Hul: 1989.

burocracia ser a da classe dominante. Esse nvel de moralidade ser maior quando a classe dominante tem tradies de honra e probidade enraizadas, formadas e disciplinadas em longo perodo de tempo devotado ao servio do Estado. A moralidade da burocracia ser de nvel menor quando a classe governante de data mais recente, formada por aventureiros gananciosos ou por famlias de trabalhadores e pequenos comerciantes que adquiriram, na melhor das hipteses, os primeiros rudimentos de boas maneiras e educao. No incio, ainda que essa nova burocracia tenha atingido um grau satisfatrio de competncia tcnica, os recm-chegados carecem da fagulha do idealismo e reteriam uma srdida e inveterada cobia no s por grandes ganhos, mas at pelos pequenos propiciados pelo controle da mquina pblica. Para estes autores, no s a burocracia, mas a representao poltica parlamentar propiciada pela democracia ainda mais contaminada em termos de moralidade quando combinada ao sufrgio universal, de onde se originaria a necessidade de agradar s classes menos favorecidas (alm do favoritismo e clientelismo acarretado atividade poltica pela chegada de partidos de origem popular ao parlamento). Pareto chega a concluso semelhante sobre a atividade poltica nas democracias representativas, afirmando que o cenrio de conflagrao eleitoral leva ao fato de que a corrupo em nome do sucesso eleitoral do partido bem-vinda e tolerada (PARETO, 1935, p. 1611)5. Apesar de ter vivido na virada do sculo XIX para o XX (1848-1923), encontra-se em Pareto uma observao especialmente verdadeira nos dias de hoje. Segundo o autor, observase o aumento na cultura de subornos com o ingresso do Estado na atividade econmica, inicialmente no favorecimento fiscal da atividade industrial, e posteriormente, e com mais corrupo, quando o Estado chama para si a tarefa de desenvolver a infraestrutura nacional mediante obras pblicas (PARETO, 1935, p. 1586). Com efeito, se h uma constante histrica na correlao de coexistncia entre o exerccio de funes pblicas, e o valimento dessas funes para proveito pessoal, lgico supor que quanto mais poderes tenha o Estado, que quanto mais recursos e mais funcionrios estejam a sua disposio, maior ser a probabilidade de ocorrncia de corrupo. Em que pese o exagero da descrena na democracia pelos tericos das elites, que focam sua anlise apenas na negociao poltica propiciada pela democracia representativa, e no consideram que caractersticas como liberdade de imprensa, separao de poderes, e aprimoramento das tcnicas jurdicas e transparncia possam ter efeitos inibidores da corrupo, podemos, a ttulo de concluso, fazer algumas divagaes:

PARETO, Vilfredo. The Mind and Society (v.4): The General Form of Society. New York: Hartcourt, Brace & Co., 1935.

1) necessria a compreenso que democracias dependem, mas no se esgotam, em eleies. A escolha popular de representantes para formar um governo algo que nenhuma teoria poltica pe em xeque. Mas o fato de os representantes polticos, quer do executivo, quer do legislativo, serem eleitos para seus mandatos no um fator legitimador de todos os seus atos, e nem os coloca acima de qualquer forma de controle (ver ponto 2 abaixo). Tambm no significa, infelizmente, que o povo tomou a melhor deciso nas pessoas que escolheu para lhes governar (ver ponto 3 abaixo). 2) Como eleies no legitimam qualquer deciso de governo, pelo contrrio, o governo est limitado pela Constituio e por uma realidade dos fatos, necessrio, portanto, que o campo poltico seja submetido a certos tipos de controles. O controle no campo do jurdico est bem desenvolvido, e nos parece que a prpria atuao do Ministrio Pblico neste caso uma evidncia disto. Mas acreditamos que outros controles so necessrios, e se beneficiariam de uma posio constitucional equivalente, em termos de independncia de atuao. A legitimidade do Ministrio Pblico derivada no da poltica, mas de um tipo de tcnica, o direito. Acreditamos que o direito um conjunto de preceitos denticos que limitam a conduta de todos a um mximo de atuao que no infrinja os direitos dos demais. Isso tambm vale para o Estado, e o papel institucional dos promotores justamente aplicar os conhecimentos e normas do campo do conhecimento no qual possuem sua expertise, o direito, para limitar a atuao do Estado quilo que o direito permite. Mas outros tipos de tcnicas podem e devem ser usadas para limitar o Estado, tcnicas estas que so dominadas por rgos como Controladorias, Polcia Civil, e entes regulatrios (como os ambientais). necessrio que os agentes pblicos nestas classes batalhem por condies de trabalho e posies de independncia institucional semelhantes s do Ministrio Pblico. 3) A possibilidade de o povo votar em maus polticos no motivo para retirar-lhe o poder-direito de escolher seus governantes. Isto porque a legitimidade das eleies no decorre da possvel qualidade do seu resultado, mas de uma noo de dignidade: como o homem um ser social, cada indivduo possui um direito inalienvel de influir nos destinos sua comunidade. Mas um certo pessimismo quanto s qualidades pessoais dos polticos pode ser usado para diminuir o espectro de pessoas que podem ser votadas. O direito no pode ser usado para substituir o povo na escolha de quem votar, mas pode ser utilizado para impedir que a escolha do povo recaia sobre determinados indivduos. Alis, o sistema eleitoral da Constituio j pleno de limitaes (seja de idade, de alfabetizao ou do prprio sistema partidrio, que na verdade funciona como uma escolha prvia, feita por entes privados, de quem pode ser votado pelo pblico), e a retirada de notrios e reconhecidos corruptos do cenrio poltico pode contribuir para fazer vicejar, nos prprios partidos polticos, lderes com disposio probidade. Assim, urge que Lei da Ficha Limpa seja permitida a eficcia em toda a sua plenitude. Sou pessoalmente muito otimista com esta lei. Acredito que ela o

maior fator individual que pode trazer alguma mudana positiva na poltica brasileira em longo prazo (uns quatro ou cinco ciclos eleitorais). Mas para isso, preciso compreender que a Lei da Ficha Limpa se assenta em um paradigma de responsabilidade diferente do paradigma do direito penal. Durantes muitos anos a noo de presuno de inocncia como condio retardadora da pena, na fora que este princpio tem para o direito penal, foi estendida ao direito eleitoral. H causas histricas para isso. Ela se desenvolveu, na poca do regime militar, como uma reao dos tribunais ao uso de processos de cassao de mandatos para constranger a classe poltica. Estes tempos passaram. O princpio da presuno da inocncia no processo penal pode conviver pacificamente com o princpio de presuno de amoralidade no processo eleitoral. Pela presuno de inocncia, o poltico condenado s cumpre pena aps o trnsito em julgado. Ao mesmo tempo, pela presuno de amoralidade, considera-se que o poltico condenado no deve ser includo no processo eleitoral. 4) A perspectiva liberal de desconfiar dos governos deve ser considera como til, mesmo para os adversrios desta corrente. Da mesma forma que a viso da corrupo como um risco nos permite concluir que em certas atividades estatais h mais probabilidade de ocorrncia de corrupo do que em outras, isto tambm vlido para o tamanho em si do Estado. Quanto maior o Estado, mais corrupo pode acontecer. Um Estado grande significa um Estado que arrecada muita riqueza do povo, em forma de tributos. O problema que o que o Estado tira do povo, ele gasta, e elementar assumir que inevitvel que grupos de interesse orbitem o Estado para que se beneficiem, na ponta do processo do gasto pblico, da riqueza que foi originalmente subtrada da comunidade. Lembremos que as medidas anticorrupo tambm custam dinheiro: um Estado que arrecade muitos tributos com a justificativa que ir gast-los em polticas sociais dever gastar muito tambm em controles e auditoria. Reparem que um dos esquemas da Sinal Fechado baseou-se na exigncia de registrar em cartrio os contratos de financiamento, com a justificativa de evitar casos de fraude nas compras de veculos. Uma perspectiva conservadora deve levar isso em conta para, em primeiro lugar, questionar a deciso original de aumentar impostos ou criar exigncias burocrticas para monitorar negcios entre particulares. 5) Alm disso, o pblico deve ficar especialmente atento para atos e leis do governo associados a certas causas que hoje adquiriram um tom salvacionista e messinico, como a causa ambiental. Proteger o meio ambiente muito importante, mas possvel defender esta ideia e ao mesmo tempo criticar aes bem-intencionadas do governo, especialmente se estas aes no forem planejadas e se conferirem poderes desmedidos de intromisso na liberdade das pessoas. No caso da inspeo de emisso de poluentes, tenho muitas dvidas quanto necessidade e proporcionalidade desta medida. O ar do Rio Grande do Norte est to poludo assim, para justificar uma invaso deste tamanho no direito de propriedade (taxas e tarifas) e no tempo (que ser adoravelmente perdido nas agradveis e refinadas instalaes do

DETRAN) dos indivduos? Tenho mais dvidas ainda quanto ao modelo de responsabilidade e de implantao da fiscalizao. Porque no atribuir este dever s montadoras, como uma espcie de responsabilidade ambiental do produtor por todo o ciclo de sua cadeia produtiva (inclusive a do consumo e refugo de seus produtos)? Ainda que se considere que o dever seja do indivduo, necessria a criao de toda uma burocracia kafkiana para fiscalizar isto? No modelo do DETRAN o cidado tratado como o detentor de um bem excessivamente perigoso e poluidor, que deve ser acompanhado de perto pelo Estado, e ainda pagar por isso (no quis ter o carro?). No seria mais econmico e racional estabelecer a obrigatoriedade por lei de o proprietrio do carro manter a emisso de gases em determinado nvel, sancionada por uma multa, e associada a polticas de conscientizao da populao, fiscalizao por amostragem, e distribuio gratuita de kits verificadores a oficinas ou aos amarelinhos?