You are on page 1of 22

Desigualdade, pobreza e polticas sociais: discutindo a focalizao das polticas sociais no Brasil Autoras: Darcilene Cludio Gomes (Doutoranda

em Economia Aplicada) Giovana Carolina de Resende Pinto Luciane dos Santos Moraes Dellova de Campos (Mestrandas em Desenvolvimento Econmico) Instituto de Economia / Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) Resumo: A partir dos anos 80 novos encaminhamentos em matria de poltica social foram conduzidos pelo Estado, sendo consagrados na Constituio de 1988. O caminho das reformas indicava que o Brasil dava o primeiro passo para a construo de instituies de proteo social prximas daquelas edificadas principalmente nos pases europeus. Entretanto, a tentativa tardia em implementar polticas sociais eqitativas esbarrou em condicionantes econmicos e polticos. Novas orientaes foram enunciadas com o advento da hegemonia do projeto neoliberal. Ao longo dos anos 90 e at os dia atuais esto sendo travados vrios debates que buscam avaliar as polticas sociais existentes no pas. O objetivo desse texto discutir uma das concepes sobre a forma que deve ser assumida pela poltica social brasileira, a qual defendida por R. P. de Barros, pesquisador do IPEA em conjunto com outros pesquisadores. Para apresentar e dialogar com as idias defendidas por Barros, este trabalho est dividido em dois itens. No primeiro deles, procurarse- levantar as principais questes sobre o debate distribuio de renda, crescimento econmico

e pobreza. No segundo item, ser discutida a formatao da poltica social sugerida nos textos do autor. Introduo A poltica social brasileira aps 1964 foi marcada, em linhas gerais, pela regressividade dos mecanismos de financiamento, centralizao do processo decisrio, privatizao do espao pblico (estabelecendo-se um delicado relacionamento entre o setor pblico e o privado na proviso dos servios sociais), expanso da cobertura (com a incorporao de novos grupos e com a expanso de alguns servios para o conjunto da 2 populao, ensaiando-se, neste caso, a tentativa de universalizao de algumas polticas sociais) 1 , e reduzido carter redistributivo (FAGNANI, 1997). Mas no final dos anos 70, as polticas de proteo social comearam a apresentar problemas organizacionais e principalmente em relao ao seu financiamento. A extenso dos servios criou uma presso por atendimento que o sistema no conseguiu atender satisfatoriamente. Algumas tentativas de modificao da estrutura existente foram organizadas nos anos 80, mas somente em meados da dcada de 80 novos encaminhamentos em matria de poltica social foram conduzidos pelo Estado, sendo consagrados na Constituio de 1988. O caminho das reformas indicava que o Brasil dava o primeiro passo para a construo de instituies de proteo social prximas daquelas edificadas principalmente nos pases europeus. O Brasil faz isso no final da dcada de 80, quando a crise que principiou o abalo dos Welfare States j durava quase 20 anos.

Contudo, a tentativa tardia em implementar polticas sociais eqitativas esbarrou em condicionantes econmicos (crise econmica) e polticos (a emergncia de um novo governo com concepes conservadoras). Sobretudo, novas orientaes foram enunciadas com o advento da hegemonia do projeto neoliberal 2 . Nessa perspectiva, ocorre uma inflexo em relao aos princpios defendidos na Constituio Federal. Ao longo dos anos 90 e at os dias atuais esto sendo travados vrios debates que buscam avaliar as polticas sociais existentes no pas e, a partir dessa avaliao, indicar a melhor forma de estruturao do conjunto das polticas visando dotar o sistema de proteo social brasileiro de maior eficincia e efetividade. 3

O objetivo desse texto exatamente discutir uma das concepes sobre a forma que deve ser assumida pela poltica social brasileira, a qual defendida por Ricardo Paes de Barros - pesquisador do IPEA, em conjunto com outros pesquisadores. Barros desenvolveu

1 O atendimento de emergncia nos hospitais, por exemplo, foi estendido para o conjunto da populao. Antes, s os trabalhadores formais poderiam recorrer aos servios do INAMPS. 2 Entendido como uma reinveno do liberalismo, mas com algumas quatro caractersticas distintas, como aponta Fiori

(1997): o esforo em se formalizar a teoria atravs da utilizao da matemtica, elaborando sofisticados modelos explicativos, tentando revesti-la de cientificidade; seus conceitos e polticas terem se adequado s modificaes econmicas e polticas as quais o capitalismo vem passando desde a dcada de 70; o avano das idias e polticas neoliberais no mundo inteiro e o fato de ter surgido como "...vitria ideolgica que abre portas e legitima uma espcie de selvagem vingana contra a poltica e contra os trabalhadores" (FIORI, 1997:215). 3 Por avaliao de eficincia entende-se a relao entre o esforo despendido na implementao de uma dada poltica e os resultados alcanados. A efetividade entendida como o exame da relao entre a implementao de um determinado programa e seus impactos e resultados. As anlises sobre polticas pblicas tambm mencionam eficcia que diz respeito relao entre os objetivos e instrumentos explcitos de um dado programa e seus resultados efetivos tais como observar se as metas foram alcanadas (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986 apud ARRETCHE, 1999). 3 ao longo da dcada de 90 uma srie de estudos que podem ser reunidos em dois grupos: os que discutem a desigualdade e os que debatem os rumos da poltica social. O primeiro conjunto de textos defende o papel da desigualdade de renda na manuteno das condies sociais no pas, procurando demonstrar que o pas no pobre e sim desigual. Estes trabalhos apontam o alto grau de desigualdade de renda no Brasil em relao aos demais pases demonstrando uma trajetria ascendente da desigualdade de renda no pas at 1990 e estabilidade na dcada de 90. Barros advoga que, embora o crescimento econmico no possa ser descartado, as polticas redistributivas teriam papel mais efetivo para combater a

pobreza e a desigualdade no pas. Aponta ainda a inexistncia de escassez de recursos pois ... uma distribuio eqitativa dos recursos nacionais disponveis seria muito mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza (BARROS, HENRIQUE e MENDONA, 2001). Os textos que discutem as polticas sociais (BARROS, CONSEUIL E FOGUEL (2001); BARROS E CARVALHO, 2003) partem do diagnstico feito por Barros nos estudos sobre a desigualdade apontados acima. Assim, para ele, os recursos existentes so suficientes para reduo da desigualdade e extino das condies de pobreza e isso s no acontece porque as polticas sociais no possuem desenho adequado para atuar precisamente sobre o problema. Neste sentido, as polticas sociais precisariam ser reformadas, principalmente na escolha dos beneficirios: os mais pobres. Para apresentar e dialogar com as idias defendidas por Barros (e outros), este trabalho est dividido em dois itens. No primeiro deles, procurar-se- levantar as principais questes sobre o debate distribuio de renda, crescimento econmico e pobreza. No segundo item, ser discutida a formatao da poltica social sugerida nos textos do autor. 1. Crescimento econmico X Desigualdade de renda Diversos textos de R. P. Barros em co-autoria com outros pesquisadores 4 (do IPEA e de outros institutos de pesquisas, universidades e organismos multilaterais) revelam que o grau de desigualdade no pas alm de ser elevado o maior determinante da pobreza. Este conjunto de estudos aponta a crescente desigualdade de renda no pas entre as dcadas de

60 e 90, sendo que os grupos que mais sofreram com a concentrao foram as classes mdias (na dcada de 60) e os mais pobres (nos anos 80). 5 J os anos 90 apresentam

4 Para citar alguns: Barros e Camargo (1991); Barros e Mendona (1995); Barros, Mendona e Duarte (1997); Barros, Henrique e Mendona (2001). 5 Barros e Mendona (1995) mostram que a intensidade do crescimento da desigualdade de renda foi maior nos anos 60 e 80. De 1960 a 1970 o ndice de gini cresceu 12%, entre 1970 e 1980 o incremento no gini foi de 5,4% e de 1980 a 1990 o gini cresceu 6,8%. 4 estabilidade nos indicadores de concentrao de renda e de pobreza (no caso dos indicadores de pobreza, estes exibem sensvel melhora aps a implementao do Plano Real e estabilidade nos anos seguintes). Esta seria a desigualdade inaceitvel mencionada nos trabalhos de R. P. de Barros. Aps a apresentao dos indicadores de concentrao de renda, Barros, Henrique e Mendona (2001) mostram duas opes para o combate pobreza: o crescimento da renda per capita e a distribuio mais igualitria da renda. Por meio de simulaes economtricas os autores concluem que a forma mais rpida e efetiva de reduo do nmero de pobres reside em alterao no quadro da distribuio da renda. Segundo Barros e Carvalho (2003:3), ... para se alcanar uma reduo na extrema pobreza em 10 pontos

percentuais (isto , para reduzi-la de 15% para 5%), bastaria diminuir o grau de desigualdade em 10%. Caso a mesma reduo na extrema pobreza tivesse de ser alcanada apenas com crescimento econmico, sem nenhuma alterao no grau de desigualdade, a renda per capita precisaria mais que dobrar, o que, mesmo com um crescimento contnuo na renda per capita de 3% a.a., levaria 28 anos para ser alcanado. Assim, o crescimento econmico, apesar de importante, seria uma via lenta para reduo da pobreza no pas e teria que possuir uma trajetria ascendente durante muitos anos ... para produzir uma alterao relevante na magnitude da pobreza (BARROS, HENRIQUE e MENDONA, 2001:20). Neste sentido, a argumentao presente nos trabalhos de Barros aponta: 1) estabilidade nos indicadores de concentrao de renda nos anos 90; 2) a redistribuio de renda como estratgia mais efetiva para combater a pobreza. Essas duas teses difundidas por R. P. de Barros sero objeto de discusso nos prximos pargrafos. Quadros e Antunes (2001) propem uma forma alternativa quela utilizada pelos estudos sobre concentrao de renda que mostram estabilidade nos anos 90 (os quais utilizam basicamente os ndices de gini e T-Theil) para analisar as condies sociais no pas. Segundo os autores, a gravidade da desigualdade social e da concentrao da renda exige uma anlise mais detalhada, dado o quadro social historicamente excludente que encontramos. Assim, partindo do trabalho de W. Mills, a desigualdade social ser analisada atravs da segmentao da sociedade em classes sociais 6 .

6 Segundo a pesquisa desses autores os grupos ocupacionais esto agregados em quatro camadas: a 1 a composta pelos proprietrios que empregam mo de obra assalariada e pela alta classe mdia, assalariada ou no, conformando-se a elite 5 Os resultados apresentados por Quadros e Antunes divergem dos apresentados por Barros. Em primeiro lugar, o quadro de estabilidade no confirmado, pois houve movimentao dentro da estrutura social e tais movimentos aprofundaram a desigualdade no pas. Os dados apontam que apenas a elite scio-ocupacional obteve aumento da participao da renda nos anos 90, os setores intermedirios praticamente mantm suas posies, os perdedores localizam-se na massa trabalhadora urbana e na massa rural. Diante desses resultados ... parece-nos bastante inadequada a imagem de estabilidade das (pssimas) condies sociais divulgada pelas anlises oficiais e oficiosas. Julgamos corresponder melhor realidade vigente a viso de que, salvo uma pequena minoria, praticamente todos perderam. (QUADROS, 2003:135) Estes dados observados na dcada de 90 resultam das transformaes econmicas e sociais ocorridas no Brasil, onde a renda continuou a se concentrar na camada mais alta, assim como as classes mais penalizadas pela concentrao da renda so aquelas situadas nas camadas inferiores e que foram mais afetadas pelo desemprego (que foi o principal mecanismo de concentrao de renda neste perodo). Sobre o segundo argumento de Barros, cabe alguns esclarecimentos. Em primeiro

lugar, o autor no descarta a via do crescimento econmico como alternativa para superao da pobreza, hora ou outra o termo surge em seus textos. Entretanto, a meno sempre vacilante, pois o crescimento no aparece como ponto central em sua argumentao em nenhum momento. Na verdade, outro documento no qual Barros participou como co-autor precisa melhor o status do crescimento econmico em suas anlises: A experincia do crescimento econmico brasileiro, orientada pela abordagem tradicionalmente conservadora dos desenvolvimentistas, no contempla elementos cruciais de uma agenda integrada de desenvolvimento. Alm de absolutizar a opo pelo crescimento e de no ultrapassar o plano da retrica no tratamento da desigualdade, essa abordagem desconsidera dimenses relevantes do desenvolvimento. (IETS, 2002, p. 7-8)

scio-econmica. A 2 a camada diz respeito aos setores intermedirios, isto , a mdia classe mdia e os proprietrios do pequeno negcio familiar urbano. J a 3 a camada composta pela massa trabalhadora urbana constituda pela baixa classe mdia assalariada, pelos segmentos operrios e demais assalariados populares e pelos segmentos inferiores dos trabalhadores autnomos. A 4 a camada formada pela base do mercado de trabalho urbano (segmentos mais baixos de trabalhadores assalariados e autnomos e as empregadas domsticas, que a rigor devem ser includos na massa trabalhadora

urbana) e pela massa rural de agricultores familiares e trabalhadores rurais. 6 Na verdade, este debate tem muito mais elementos do que parece, sendo que ele no est restrito a concepes sobre a melhor ou a mais eficiente poltica social para combater a pobreza. Boito Jr. (1999), por exemplo, aponta o fato segundo o qual medidas governamentais em reas como sade, educao, previdncia, saneamento, habitao e transporte no podem ser analisadas separadamente da poltica econmica. Diferentemente de Barros e Carvalho (2003:15), que apontam existir ...grande independncia entre as polticas social e econmica. Historicamente, a poltica social brasileira desfrutou de posio subordinada aos desgnios da poltica econmica. As polticas sociais foram relegadas a um segundo plano, sendo subordinadas s diretrizes gerais determinadas pelas polticas econmicas. Kowarick (s/d apud DEMO,1978:14), ao analisar os planos de diversos governos brasileiros, afirmou existir reduzido tratamento dado aos setores sociais, de modo que ... os diversos esforos realizados no Brasil, em matria de planejamento, so predominantemente econmicos (...) As mudanas que se originaram com o processo de industrializao e que repercutiram ao nvel da sociedade global, so tratadas exclusivamente sobre a tica econmica (...) [conferindo] ao social um papel extremamente residual. Entretanto, a submisso do social ao econmico ganha, na dcada de 90, novos contornos. Nas palavras de Dedecca (2002, p. 32), ...ser fundada uma nova forma de subordinao da poltica social econmica. Ao invs de trat-la como complementares, define-se uma

perspectiva de autonomia da poltica econmica, devendo-se conduzir a poltica social nas brechas ou limites permitidos pela primeira. Alm disso, definiu-se, ainda segundo Dedecca (2002), um novo enfoque para distinguir a poltica econmica: o seu aparente carter passivo. Durante o processo de industrializao da economia brasileira, as polticas fiscal, monetria e cambial assumiram uma funo ativa, sendo utilizadas como meio para o resguardo da estrutura produtiva e do mercado interno. Nos anos 90, essas polticas perdem sua marca intervencionista, ...mas devem continuar garantindo as formas de apropriao e valorizao da riqueza. (DEDECCA, 2002:32). A conduo da poltica econmica se pautou nos anos 90 por contrao dos gastos pblicos, poltica monetria restritiva e poltica de cmbio valorizado. Singer (1999) 7 demonstra, j no ttulo de seu artigo, A raiz do desastre social: a poltica econmica de FHC, as limitaes impostas para a superao das desigualdades sociais pela poltica econmica implementada no pas na dcada de 90, a qual redefiniu a insero do pas na economia mundial, sacrificando o crescimento e comprometendo a prestao de servios sociais, por obedecer aos imperativos do ajuste fiscal. Neste sentido, as polticas sociais precisaram ser ajustadas. exatamente neste ponto que o documento do IETS, os trabalhos de Barros, entre outros, se colocam. O combate pobreza no passa pela alterao das polticas econmicas vigentes, mais do que isso, as polticas sociais (focalizadas) se adaptariam s polticas econmicas em vigor.

2. Quais polticas sociais? Para Barros e Carvalho (2003), o quadro de estabilidade em altos patamares dos indicadores de concentrao de renda contrasta com o nvel relativamente alto da renda per capita e elevado percentual de recursos direcionados poltica social no Brasil. Tal constatao faz com que, na opinio dos autores, ...o esforo para erradicar a extrema pobreza seja modesto no pas (BARROS e CARVALHO, 2003:2). No caso das polticas sociais, apesar da existncia e da mobilizao de recursos expressivos, estas no conseguiram reduzir o nvel de desigualdade no pas. Barros e Carvalho apontam como explicao, a baixa efetividade da poltica social no Brasil, a qual seria explicada principalmente em razo do baixo grau de focalizao e de eficcia. A baixa focalizao diz respeito ao fato segundo o qual grande parte dos programas sociais deixaria de beneficiar os segmentos mais pobres, em detrimento dos segmentos nopobres. Na verdade, o que est em questo a discusso sobre a utilizao dos gastos sociais entre polticas focalizadas ou polticas mais abrangentes ou universais (os quais beneficiariam indivduos no pobres). Para Barros e Carvalho (2003:5), embora o volume de gastos sociais seja elevado, ... estes no so to abundantes para permitir atender tambm a uma parcela significativa da populao no-pobre. 8 O baixo grau de focalizao explicado por: no utilizao de critrios de carncia na repartio dos recursos entre as unidades da federao; pelo prprio desenho dos programas 7 ; pelo chamado vis intergeracional 8 ; e pela falta de cadastro.

A baixa eficcia diz respeito ao impacto sobre os beneficirios por meio da expanso da capacidade produtiva ou garantindo oportunidades para que essa capacidade possa ser utilizada, oferecendo acesso a bens e servios bsicos. No Brasil, faltariam informaes sobre a eficcia dos programas existentes. Os autores elencam ainda outros problemas das polticas sociais. Dentre as demais dificuldades que impossibilitam diminuir a baixa efetividade nas polticas sociais brasileiras, destacam-se: a) o atendimento no-integrado das polticas sociais; b) a necessidade da informao ser disseminada; c) necessidade de unificar e simplificar a poltica social como um todo; d) necessidade de coordenao entre os programas federais, estaduais e municipais; e) necessidade de interao e de registro documentalmente a poltica social; f) respeitar as especificidades locais; g) participao comunitria (mencionam os conselhos e os programas de desenvolvimento local); h) participao do setor privado (combinar a produo pblica com a privada). Eles, contudo, fazem uma ressalva em relao s polticas sociais existentes no pas, houve avano na estruturao das polticas sociais ao longo dos anos 90, sendo que atualmente ... o pas conta com uma grande variedade de programas sociais modernos e descentralizados (BARROS e CARVALHO, 2003:1). Nenhum pesquisador julga que o conjunto das polticas sociais brasileiras no apresente limitaes e enfrente dificuldades diversas. Vrios problemas de ordem administrativa apontados por Barros e Carvalho so reais e precisam avanar para que os programas sociais sejam mais efetivos, entre eles: a integrao entre as diversas aes

sociais, a coordenao entre as esferas governamentais, a produo de informaes e o registro documental dos programas. Entretanto, a outra parte da argumentao desenvolvida por Barros e Carvalho merece alguns comentrios. Em primeiro lugar, o esforo para reduo da desigualdade e o combate pobreza de forma alguma modesto. Resolver a desigualdade social, a qual foi

7 Barros e Carvalho (2003) citam o Abono Salarial concedido aos trabalhadores inscritos no PIS como exemplo de poltica social mal focalizada, pois apenas os trabalhadores que tiveram registro em carteira teriam acesso ao benefcio e estes no seriam os mais necessitados. 8 A poltica social brasileira teria o idoso como principal beneficirio. 9 construda historicamente e possui diversas faces no requer solues mgicas e simplificadoras. Ademais, a desigualdade social e o nvel de pobreza no pas esto longe de serem combatidos exclusivamente pela poltica social. O meio econmico de baixo crescimento, de desemprego, de restries fiscais to duras, so altamente responsveis pela situao social atual em que o pas se encontra. E sobre esses pontos, R. P. Barros no se pronuncia pois ele, conforme foi apontado anteriormente, concorda com a orientao da poltica econmica a qual uma das principais responsveis por todas as restries impostas ao social nos anos 90, ao criar mais situaes de carncia e por restringir os recursos direcionados para as aes sociais. Os autores, na verdade, se limitaram a explicar as dificuldades de se reduzir a baixa

efetividade da poltica social apenas por fatores no-estruturais e organizacionais limitados no escopo da rea social, subestimando a importncia de fatores estruturais 9 . A efetividade da poltica social brasileira, portanto, precisa ter seus condicionantes analisados de forma mais abrangente do que aquela que se limite anlise de fatores isolados e restritos ao plano da poltica social, sem maiores associaes com a realidade econmica nacional e internacional. Obstculos que contribuem para a baixa efetividade, como a pequena participao do setor privado argumentada no texto, devem ser analisadas com cuidado. A relao entre o setor pblico e privado na proviso de servios pblicos j demonstrou ser, no mnimo, controversa. s mencionar os inmero exemplos de privatizao do espao pblico mencionadas por Fagnani (1997). A mercantilizao dos servios sociais observada com as reformas na rea na dcada de 90 so sintomticas dos limites que a participao privada deve ter na proviso de polticas sociais. Alm disso, deve-se levar em conta os riscos de clientelismo e corporativismo que as parcerias pblico-privadas podem vir a surtir, o que requer maior cuidado administrativo e organizacional. O Estado no pode perder seu grau de participao majoritria e ativa na conformao e implementao das polticas sociais, uma vez que seu papel de provedor dos bens sociais e proteo fazem parte de sua natureza. A melhora da qualidade dos servios pblico no se pode se dar a qualquer custo. Existe uma

grande importncia e diferena entre servios sociais providos publicamente e com boa qualidade, seguindo os princpios do Estado como provedor social, e aqueles munidos com lgica mercantil, mesmo que com boa qualidade.

9 Pode-se citar como fatores estruturais a estrutura fundiria altamente concentrada observada no pas.10 A querela sobre o gasto social ganhou nos dois ltimos anos maior destaque em virtude do documento apresentado pelo Ministrio da Fazenda, Gasto social do governo central 2001-2002 (BRASIL, 2003), o qual questiona a efetividade do gasto no que se refere ao combate pobreza e melhoria da distribuio de renda 10 . Nota-se que a tese defendida pela Fazenda semelhante desenvolvida por Barros e Carvalho e se resume a dois argumentos bsicos: o pas j gasta muito com o social, mas gasta mal. Tratar da efetividade do gasto social no Brasil passa, necessariamente, por analisar suas fontes de financiamento 11 . No nenhuma novidade, em conformidade com Soares (2003), dizer que a estrutura de financiamento do gasto social regressiva. A composio dos recursos para financiamento da poltica social continua basicamente a mesma de dcadas atrs, ou seja, baseada em contribuies, fundos sociais e receitas vinculadas, e no em recursos fiscais. Nesse sentido, o financiamento no tem atuado como mecanismo de redistribuio indireta de renda. Alis, seu efeito contrrio, isto , tm servido para

demonstrar o aspecto excludente das polticas governamentais na rea social (FAGNANI, 1999). A magnitude do gasto tambm deve ser relativizada. A comparao internacional sempre problemtica, difcil comparar quadros to distintos de desigualdade e de carncias. Entretanto, o debate em questo no passa pela proposio de alteraes na estrutura de financiamento do gasto pblico. Na verdade, as proposies vo no sentido de melhorar a qualidade dos gastos, o que seria obtido por meio da focalizao nos mais pobres. A focalizao, contudo, torna-se mais um mecanismo de excluso, pois acaba deixando de fora um grande nmero de famlias, que mesmo no se adequando aos critrios continuam em situao de precariedade (SOARES, 2003). A focalizao acaba tambm por exigir a mobilizao de uma quantidade de recursos expressivos para acertar o alvo e evitar vazamentos para os no-pobres (como a criao de uma equipe de fiscalizao). Criam-se, ainda, situaes desconfortveis para as famlias que so obrigadas a preencher extensos questionrios (os quais pedem informaes difceis de serem dadas) e comprovar sua situao de pobreza.

10 Cabe registrar que o assunto no novo, pois vem ... sendo repetida de forma cansativa por diversos organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial e pela maioria dos governos latinoamericanos h pelos menos duas dcadas (SOARES, 2003:1).

11 Salm (2004) tambm prope uma melhor conceituao para gasto social. Para ele, gasto social deveria ser apenas aquele financiado por impostos, os recursos derivados de contribuies especficas, como o caso dos seguros, no deveriam ser computados como tal. 11 Por fim, as dificuldades para se alcanar maior efetividade na poltica social devem, portanto, ir alm dos argumentos propostos nos textos de R. P. Barros, uma vez que as deficincias da rea social so muitas vezes estruturais e a evoluo das alteraes sistemticas em seus diversos setores ainda caminha de forma diferenciada e modesta. Obviamente no se pretende negar o baixo grau de efetividade que alguns programas sociais brasileiros apresentam. No entanto, os argumentos para explicar as dificuldades na sua melhora devem ser apresentados com cuidado e de maneira diferenciada daquela proposta por Barros. Concluso O trabalho buscou discutir os rumos das polticas sociais no Brasil a partir do ponto de vista defendido por R. P. Barros e outros. Procurou-se apontar que sua anlise sobre a desigualdade e pobreza por se basear na utilizao de determinados indicadores os quais sinalizam uma situao de estabilidade, em patamares elevados, da concentrao de renda no pas no permitem mostrar que houve realidades bem distintas na dcada de 90, com o grupo de renda mais elevada se afastando dos demais, e as classes mdias e os mais pobres perdendo participao na renda gerada. Longe de se observar, portanto, estabilidade no perodo.

Buscou-se apontar tambm que a dicotomia crescimento X distribuio de renda tem a funo, na verdade, mais elementos do que a simples discusso sobre a mais eficiente poltica social. A discusso tem a ver com a escolha da poltica social que melhor se adapta realidade da poltica econmica e todo seu cardpio de restries. Assim, o elevado patamar dos gastos sociais tem um sentido: no se pode gastar mais, deve-se adaptar o oramento s necessidades do ajuste fiscal. Alis, j se discute como cortar os excessivos gastos e o alvo preferencial tm sido os benefcios previdencirios (em especial a previdncia rural) e os benefcios concedidos pela Lei Orgnica da Assistncia Social. Dessa forma, j no diagnstico desenhado por Barros encontram-se problemas. Problemas maiores so encontrados quando se analisa as solues apontadas pelos autores para superao das graves e histricas carncias sociais no pas: a focalizao nos mais pobres. Simples assim, s focalizar os recursos pblicos existentes nos mais pobres. Entretanto, a tarefa de se reduzir o nvel de pobreza, de concentrao de renda, de desigualdades sociais no simples. Se pensarmos apenas na pobreza, esta assume no Brasil contornos alarmantes, pela sua extenso, profundidade e complexidade. O fenmeno 12 atinge mais de cinqenta milhes de pessoas, encontra-se em qualquer regio e estrato, apresenta um grande distanciamento entre os mais pobres e os mais ricos. Dessa maneira, apontar uma soluo para reduo da pobreza torna-se uma tarefa complexa. A anlise sobre a poltica social brasileira deve ser pautar por outros elementos e no s aqueles restritos prpria poltica, embora deva, necessariamente, passar por estes,

principalmente no que se refere estrutura de financiamento dos gastos sociais. Deve tambm levar em considerao o ambiente econmico e poltico nos planos internacional e nacional. Por ltimo, a soluo apontada por Barros peca tambm por no se basear em estudos, em evidncias que mostrem a diminuio da pobreza e a desconcentrao de renda em pases que adotaram polticas focalizadas. A realidade, em verdade, outra. Soares (2003) mostra que o quadro social em pases que fizeram esse tipo de opo no melhor, sendo muitas vezes pior. Lavinas; Garson (2004) apresentando dados sobre a Unio Europia concluem que O impacto redistributivo de benefcios universais bem desenhados inquestionvel, tendo efeito de foco sobre a parcela mais pobre da populao (...) Ainda por cima, fortalece-se a coeso social, criando homogeneidade social na relao com o Estado. Bibliografia ARRETCHE, M. T. S. "Tendncia no Estudo sobre Avaliao." In: RICO, E. M. (org.) Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate, So Paulo, Cortez, 1999. BARROS, R. P. e CAMARGO, J. M. As causas da pobreza no Brasil. In: IPEA. Perspectivas da Economia Brasileira, Rio de Janeiro, IPEA, 1991. BARROS, R. P. e MENDONA, R. S. P. Os determinantes da desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 1995. (Texto para Discusso n. 377) BARROS, R. P., MENDONA, R. S. P e DUARTE, R. P. N. Bem-Estar, Pobreza e Desigualdade de Renda: Uma avaliao da Evoluo Histrica e das Disparidades Regionais. Rio de Janeiro, 1997. (Texto para Discusso n. 454) BARROS, R. P., CONSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Os incentivos adversos e a focalizao

dos programas de proteo ao trabalhador no Brasil. Rio de Janeiro, 2001. (Texto para Discusso n. 784). BARROS, R. P., HENRIQUE, R.; MENDONA, R. S. P. A estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 2001. (Texto para Discusso n. 800). 13 BARROS, R. P.; CARVALHO, M. Desafios para a poltica social brasileira. Rio de Janeiro, IPEA, 2003. (Texto para Discusso n. 985). BOITO JR., A. Poltica neoliberal e sindicalismo no Brasil. So Paulo, Xam Editora, 1999. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Gasto social do governo central 2001-2002. Braslia, Secretaria de Poltica Econmica, 2003. Disponvel em <http:www.fazenda.gov.br/spe>. Acesso em 15/01/2004. DEDECCA, C. S. Poltica social e poltica econmica. Teoria e Debate, So Paulo, ano 15, n. 50, 2002. DEMO, P. Desenvolvimento e poltica social no Brasil. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1978. FAGNANI, E. Poltica social e pactos conservadores no Brasil: 1964-92. Revista Economia e Sociedade. Campinas: IE/Unicamp, n. 8, 1997. ______________. "Avaliao do ponto de vista do gasto e financiamento das polticas pblicas." In: RICO, E. M. (org.) Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo, Cortez, 1999. FIORI, J. L. "Neoliberalismo e polticas pblicas". In: ____________. Os Moedeiros Falsos, Petrpolis - RJ, Vozes, 1997.

IETS. Desenvolvimento com justia social: esboo de uma agenda integrada para o Brasil. Rio de Janeiro, IETS, 2002. (Policy Papers n. 01) Disponvel em <http:www.iets.inf.br>. Acesso em 01/10/2003. LAVINAS, L.; GARSON, S. O gasto social no Brasil: transparncia, sim, parti-pris, no!. Econmica, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, 2004. SALM, C. Privaes sociais e gasto pblico. Econmica, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, 2004. SINGER, P. A raiz do desastre social: a poltica econmica de FHC. In: LESBAUPIN, I. (org.). O Desmonte da Nao: balano do governo FHC. Petrpolis - RJ, Vozes, 1999. SOARES, L. T. R. O debate sobre o gasto social do governo federal ou os economistas da Fazenda atacam outra vez. Rio de Janeiro, LPP Outro Brasil, 2003. Disponvel em <http:www.outrobrasil.net>. Acesso em 10/09/2004. QUADROS, W. J; ANTUNES, D. J. N. Classes sociais e distribuio de renda no Brasil dos anos noventa. Cadernos do CESIT, Campinas: IE/Unicamp, n. 30, 2001. QUADROS, W. J. Aspectos da crise social no Brasil dos anos 80 e 90. Tese de LivreDocncia, IE/Unicamp, Campinas, 2003.