Descentralizacin , Democratizacin y Gobiernos Locales

Por Gustavo Guarino (*) Desde hace mucho tiempo se habla de la necesidad de reformar la Ley 9515 del ao 1935 o Ley Orgnica Municipal (LOM), ley que rige todo el funcionamiento de los gobiernos departamentales.
Con ese propsito se han presentado mltiples proyectos, el parlamento ha creado, en diferentes perodos, comisiones especiales para trabajar en ese sentido tanto a nivel de la Cmara de Diputados como de Senadores. Sin embargo, todos estos esfuerzos an no han tenido los resultados buscados, o sea la concrecin de una nueva Ley. Despus de la Reforma de la Constitucin de 1996, se hizo an mas necesario reformar la Ley Orgnica Municipal, ya que dicha reforma constitucional introduce cambios en el ordenamiento jurdico que es necesario recoger en leyes que den viabilidad a su aplicacin. En estos das, Presidencia de la Repblica dio a conocer un borrador de Proyecto de Ley de Descentralizacin Local, en el cual se abordan algunos temas centrales de la Ley Orgnica Municipal, nada menos que los referidos a la descentralizacin poltica, definiendo la materia Municipal y la forma de eleccin y designacin de los gobiernos locales, llamados en el proyecto Municipios. El camino seguido por el PE es el de que tratemos en paralelo este Proyecto con el de la LOM; nos parece bien y seguramente servir como un disparador que d un nuevo impulso a un tema que, si bien era reconocido por todos como de singular importancia, no ha ocupado las prioridades polticas de ningn partido. Coincidiendo con los conceptos manejados por Alicia Veneciano en uno de sus muchos trabajos sobre este tema, la situacin del pas desde 1996 ha cambiado sustancialmente y eso se refleja en el rol de los gobiernos departamentales, sobre todo en lo que tiene que ver con la resolucin de problemas que no formaban parte de su agenda: lucha contra la pobreza extrema, polticas de empleo, polticas sociales para atender la emergencia alimentaria o de poblacin en situacin de calle, los programas de salud y de atencin a la infancia En este sentido parece como central reflexionar en torno a que tipo de desarrollo queremos y que tipo de descentralizacin favorece ese desarrollo y consolida la democracia. En este contexto se vuelve fundamental el papel de los actores polticos en este debate de fondo. Compartimos con el Presidente Tabar Vzquez, que se debe avanzar lo ms posible dentro del marco de la actual norma constitucional; el espacio que abri la Constitucin de 1996 es amplio y hay que recorrerlo antes de promover nuevas reformas constitucionales, que sin duda se requerirn en otra etapa de profundizacin de la Descentralizacin y Democratizacin. Esta reforma responde a los reclamos que se hacan sentir desde los Departamentos. Esta situacin comenz a materializarse en la figura del Congreso de Intendentes, que comenz a funcionar en la dcada de los 60 (como una ONG), bastante antes de que fuera jurdicamente reconocido. Dicho Organismo mostr la necesidad imperiosa de integracin y coordinacin que tenan los gobiernos departamentales, sobre todo a modo de contrapeso a esa centralizacin tan marcada que an hoy tenemos. En la reforma de 1996 se tratan no slo aspectos polticos (como la separacin entre las elecciones nacionales y departamentales), se introduce en la Constitucin el concepto de separar la materia departamental de la materia municipal, se establece el concepto de desarrollo descentralizado y define constitucionalmente la asignacin de recursos para esos fines, crea la figura del Congreso de Intendentes y la Comisin Sectorial, habilita la creacin de la figura del alcalde o la creacin de gobiernos Locales en centros urbanos. En realidad, estaba dando un paso muy trascendente, estbamos frente a un gran impulso democratizador y descentralizador. No slo apunta a una descentralizacin respecto al poder central, sino que tambin se orienta a una descentralizacin en el mbito departamental, al delegrsele nuevas atribuciones a las autoridades locales. En la presente legislatura, se volvi a crear la Comisin Especial de Asuntos Municipales y Descentralizacin de la Cmara de Diputados. En el mes de diciembre del ao 2005, esa Comisin organiz un Seminario sobre este tema en el Palacio Legislativo, conjuntamente con el Departamento de Sociologa de la UDELAR, el Instituto de Ciencia Poltica de la UDELAR y la Unidad de Desarrollo Municipal de OPP. En dicho evento, se recogi el aporte

de los diversos sectores involucrados. A pesar de que todos somos conscientes de que es necesario cambiar, agiornar la vieja ley, que ya cumpli ms de 70 aos, no hemos logrado hacerlo. Es bueno entonces preguntarse por qu no se ha hecho. Tambin algunos de los aspectos que enunciaremos pueden jugar como trabas al reciente proyecto presentado por el Dr. Tabar Vzquez. Por qu no hemos logrado avances? Hemos participado en diferentes Foros Nacionales e Internacionales sobre los temas de la Descentralizacin y los Gobiernos Locales, y en todos hay unanimidad en cuanto a que la tendencia en el mundo actual es fortalecer los procesos descentralizadores y los gobiernos locales, no slo como la mejor forma de administrar eficientemente los recursos y servicios de las comunidades, sino tambin como elementos de identidad de los pueblos. En estos temas, paradjicamente, coinciden las concepciones neoliberales y las que podramos llamar democratizadoras, por supuesto que con diferentes argumentos. Las primeras, o sea las neoliberales, hacen el culto al achicamiento del Estado y ven en la descentralizacin una forma de privatizar, tercerizar servicios, transferir responsabilidades y, por lo tanto, sacar la presencia del Estado en la forma ms amplia posible. La otra, la democratizadora, ve en la descentralizacin la forma de fortalecer la participacin de la sociedad civil y por lo tanto el camino para profundizar la democracia. A pesar de esas coincidencias, los avances han sido escasos, y eso nos debe hacer reflexionar en el porqu. Seguramente no hay una causa nica que lo explique. Algunos trabajos acadmicos dicen que esto se explica, en parte, por la no existencia de una demanda fuerte desde las bases, es decir, desde las propias comunidades, alimentado por una prctica del sistema poltico que no fomenta los espacios de participacin ciudadana, ya que el propio sistema teme perder espacios de poder. El centralismo poltico-administrativo nacional se reproduce en los Departamentos y eso debilita, an ms, los espacios de participacin. Se crea un crculo vicioso, como no hay espacios no se generan las experiencias, no surgen los dirigentes o no adquieren las habilidades necesarias; entonces algunos intendentes y jefes polticos fundamentan que no se puede descentralizar porque la gente no est preparada , etc. Lo cierto es que, en las pocas experiencias de gobiernos locales autnomos y electivos, ms all de los diversos problemas que han enfrentado, la realidad indica que desde ellos se construyen liderazgos locales fuertes y capacidades para ejercer el gobierno local. Esas realidades generan desconfianzas en el seno de las estructuras partidarias que se formaron basadas en un modelo centralizado y en liderazgos nacionales y departamentales. En Cerro Largo tenemos la experiencia de la Junta Local Autnoma y Electiva de Ro Branco, que es la ms antigua de las tres existentes en el pas, y la realidad muestra que la mayora de la gente define su voto tanto nacional como departamental por las adhesiones a los dirigentes locales. Otro aspecto que hace a que la demanda de participacin desde las bases no sea fuerte, es que la presencia del estado en nuestro pas siempre ha sido importante, estructurada en el modelo poltico centralizado s, pero con presencia de soluciones desde el Estado en todas las comunidades del pas. Esta caracterstica hace que, aunque la gente no se organice de la mejor manera para participar, igual encuentra los caminos para llegar a los centros de decisin del sistema poltico y del Estado; de alguna forma se han ido llenando los espacios. Otra explicacin viene por el lado de que, a pesar de que la ley tiene ya ms de 70 aos, fue concebida con una gran amplitud, lo que en general ha permitido que el pas resuelva sus problemas departamentales y municipales sin grandes sobresaltos. Tal es as que, si miramos los diferentes proyectos de ley presentados, vemos que gran parte del cuerpo de la Ley Orgnica Municipal actual se mantiene, fruto de una visin muy completa sobre las funciones y atribuciones de los gobiernos departamentales que tuvieron los legisladores que le dieron origen. Pero el tiempo ha transcurrido y ya es hora de actualizarla y adaptarla a los cambios sociales que se han producido desde entonces, incorporando adems las nuevas temticas como la ambiental. Al respecto, Eduardo Gudynas sostiene que la construccin de una estrategia en desarrollo sustentable requiere prestar especial atencin a la dimensin local, porque los ecosistemas se expresan localmente, la sociedad valora la calidad de vida en su contexto local y su participacin se da en buena medida a ese nivel. Por lo tanto, la nueva LOM debera incluir objetivos referidos a la conservacin de la biodiversidad y la articulacin con usos sustentables. Hoy, entonces tenemos elementos nuevos; algunos de ellos tendrn que ser discutidos con ms tiempo. Pero la necesidad de la descentralizacin -poltica, administrativa, financiera- no se discute; no slo porque est incorporada en la norma constitucional de 1996, sino tambin porque las prcticas modernas de la accin poltica han demostrado su necesidad como elemento clave para el desarrollo. Tambin se ha consolidado el concepto de la participacin de los ciudadanos en la construccin social. La descentralizacin no es un fin en si mismo, sino un medio para lograr la obtencin de mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de cometidos pblicos, para acercar el poder al ciudadano, posibilitando as la apertura del sistema a una ms directa y responsable participacin de la poblacin. Somos conscientes los actores polticos, los ciudadanos, la academia, de que es necesario crear las normativas y los escenarios adecuados para conjugar estos conceptos.

Habr que discutir que grado de equilibrio tenemos que lograr entre descentralizacin/centralizacin, como debe expresarse en la relacin gobierno central/gobierno departamental y las localidades intra departamento, as como el papel que tienen que jugar las regiones o las microregiones que involucren localidades de diferentes departamentos. Habiendo realizado estas consideraciones generales paso a enumerar los que, a m entender, son los puntos centrales que habra que definir: la misma Sobre este punto, todos los proyectos presentados en el Parlamento Nacional establecen manejar los mismos criterios vigentes actualmente definidos por la actual LOM. No obstante, parecera que es necesario definir, en la nueva ley, algunas limitaciones expresas cuando se abordan temas especficos y que pueden o deben ser regidos por leyes nacionales. Por ejemplo: el Reglamento Nacional de Trnsito (registro nico de automotores, infractores, libretas, patentes, etc.). En Bromatologa, normas nacionales nicas. Habra que definir como se aplican estas normas en los mbitos territoriales departamentales. No parece razonable que, en un pas pequeo y homogneo como el nuestro, tengamos diecinueve reglamentos de trnsito o diecinueve formas distintas de cobrar la patente de rodados o diecinueve reglamentos de bromatologa. Tambin en lo que refiere al Ordenamiento Territorial, el mismo debe basarse en criterios nacionales; hay sobre el punto un inminente proyecto de ley. Y tambin tendremos que estudiar como adaptar lo que se resuelva a las realidades locales, minimizando los posibles roces con sus autonomas. AUTONOMA DEPARTAMENTAL y los alcances de

- DIFERENCIACIN ENTRE LO QUE ES MATERIA DEPARTAMENTAL Y MATERIA MUNICIPAL En este aspecto parece existir consenso en los diferentes proyectos; sobre todo en lo que refiere a la cesin de potestades y recursos a los gobiernos locales para el cumplimiento de las clsicas funciones de administracin municipal. En este aspecto, hay un gran avance con el proyecto recientemente presentado por el Poder Ejecutivo. En l por primera vez se define la materia municipal, se definen potestades para los municipios que tendrn carcter de electivo y con restricciones para los de designacin directa. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Las potestades del Intendente prcticamente estn definidas constitucionalmente y en la vieja LOM se complementan algunos aspectos, que no requieren mayor discusin. En lo que refiere a la Junta Departamental, sus funciones tambin estn bsicamente definidas en la Constitucin, pero quedan algunos aspectos que podran ser regulados por la Ley, como por ejemplo: el nmero de Ediles (artculo 269). En este sentido, habra que definir en la ley si se contina con los 31 Ediles actuales, o si se deja un nmero bsico para todos los departamentos y se incrementa segn el cuerpo electoral de cada Departamento. Junto con esto, est el tema del carcter honorario de los Ediles; eso lo define la Constitucin y no nos compete a nosotros modificarlo, ni es posible hacerlo mediante una ley. Pero s se puede legislar sobre un aporte desde los gobiernos departamentales a efectos del desarrollo de las tareas del Edil. Hay bastante consenso en la Comisin de que es necesario legislar para despejar toda ambigedad y para habilitar recursos para el desempeo de la funcin. GOBIERNOS LOCALES Hay que definir si la creacin de los mismos sigue siendo a propuesta del Intendente o si la LOM u otra Ley debiera establecer el tipo de autoridad local. Cmo se obliga su creacin y constitucin en aquellos lugares en que no sean electivas? O si pasado determinado plazo los Intendentes no las conforman, la podrn nombrar las Juntas Departamentales? Cmo se distribuyen los recursos de estas autoridades locales? Esto es parte de lo que tenemos que definir en una nueva LOM. Hoy conocemos la iniciativa del Poder Ejecutivo que propone que en toda poblacin incluida su zona de influencia, que cuente con ms de dos mil quinientos habitantes, habr un Municipio que se integrar con cinco miembros de carcter electivo y honorario. Que en las poblaciones menores de dos mil quinientos habitantes, incluidas su zona de influencia, habr un Municipio integrado por tres miembros de carcter honorario, designado por el Intendente con anuencia de la Junta Departamental, respetando en lo posible la proporcionalidad de la Junta Departamental. Tambin el proyecto mencionado define los recursos, que sern dos: a) los fondos que le destinen los gobiernos departamentales y b) con el porcentaje que le corresponda del Fondo de Incentivo para la creacin de Municipios que se crear a partir de una porcin del fondo presupuestal previsto en el numeral 2 del art. 298 de la Constitucin. Seguramente en los prximos meses el debate se centrar en estos cambios polticos.

EMPRESAS MIXTAS Sobre este tema se aprob una Ley que permite la asociacin de las Intendencias con privados; habr que ver si es suficiente. En la Ley se establece que cada vez que la Intendencia quiera hacer una Asociacin con privados tiene que aprobarse una ley especfica para ello. Podra dejarse esa potestad legislativa exclusivamente a las Juntas Departamentales requiriendo mayoras especiales. DEFENSOR DEL VECINO Esta figura la incorpora uno de los proyectos y tambin lo hace el presentado por el Congreso de Ediles. Parece existir un acuerdo generalizado en contemplarla en la nueva LOM. Esto en Montevideo ya es una realidad. Como vern, an quedan unos cuantos puntos a resolver. Ojal la voluntad del Presidente de la Repblica sirva para dar un nuevo impulso al proyecto descentralizador. (*) Ingeniero agrnomo, representante nacional por Cerro Largo (Lista 738 Frente Amplio), integrante de la Comisin Especial de Asuntos Municipales y Descentralizacin de la Cmara de Diputados, la cual presidi en los aos 2005 y 2006. Uruguay.