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LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN Cuaderno de Trabajo N 13 Wilfredo Ardito Vega Departamento Acadmico de Derecho Pontificia Universidad Catlica
del Per Setiembre, 2009
Dcimo Tercer Cuaderno de Trabajo del Departamento Acadmico de Derecho de la PUCP Las ordenanzas contra la discriminacin Wilfredo Ardito Vega Pontificia Universidad Catlica del Per Departamento Acadmico de Derecho Av. Universitaria 1801, San Miguel Lima 32, Per Primera Edicin Prohibida la reproduccin de esta obra por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso del autor. Tiraje: 100 ejemplares Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2009-10831 ISBN: 978-9972-659-97-3 Impreso en Per Setiembre, 2009
LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN
LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN Wilfredo Ardito Vega Durante los aos 2008 y 2009, ms de cuarenta municipalidades provinciales y distritales peruanas y tres gobiernos regionales tomaron la decisin de emitir Ordenanzas contra la discriminacin. Estas normas han tenido un importante impacto en la vida cotidiana de la poblacin, especialmente en los sectores tradicionalmente discriminados. Por qu aparecieron estas Ordenanzas? Qu problemtica buscan enfrentar? Regulan una realidad que no han tomado en cuenta las normas del gobierno central? Esta nueva normatividad local procura enfrentar una realidad que hasta hace poco tiempo era sistemticamente negada en el Per: la discriminacin que millones de ciudadanos enfrentan. Nosotros sostenemos que la falta de intervencin por parte de las municipalidades peruanas se deba a que la discriminacin era percibida como un fenmeno natural. De esta manera no generaba mayor cuestionamiento en alcaldes y regidores que las diferencias entre las personas tuvieran como consecuencia situaciones de desigualdad. No llamaban tampoco la atencin las prcticas discriminatorias que llevaban a cabo algunos establecimientos, pues eran consideradas parte del ejercicio normal de una actividad comercial, ni era considerado prioritario evitar comportamientos racistas entre los propios funcionarios municipales. En los ltimos aos, sin embargo, desde la sociedad civil se ha logrado generar una mayor conciencia de este problema a travs de diversas denuncias, acciones mediticas y trabajos acadmicos. Desde el gobierno central han surgido las primeras leyes que abordan la problemtica de la discriminacin y, ms recientemente an, los gobiernos locales comienzan a percibir como parte de su rol el promover condiciones de igualdad entre los ciudadanos. De hecho, muchas Municipalidades ya desarrollan acciones con sectores vulnerables (nios, ancianos, discapacitados, vctimas de violencia familiar) y sus funcionarios empiezan a percibir que la discriminacin es una de las causas ms fuertes de la injusticia y el sufrimiento de las personas. Las personas discriminadas tienden a no denunciar los abusos que padecen y a percibir a las autoridades con temor y desconfianza. Las consecuencias de la discriminacin son entonces mucho ms profundas de lo que comnmente se admite.
En este contexto, las acciones contra la discriminacin que llevan a cabo las Municipalidades son especialmente importantes, por cuanto stas se encuentran mucho ms cerca de los ciudadanos y poseen la infraestructura y el personal necesarios para enfrentar este problema de manera integral. De igual forma, algunos Gobiernos Regionales estn tomando en cuenta esta problemtica dentro de las polticas pblicas que disponen para su jurisdiccin. Por ello nos parece que cada vez ms Municipalidades y Gobiernos Regionales hayan asumido como parte de sus funciones la lucha contra la discriminacin y, seguramente, en los prximos meses se promulgarn nuevas Ordenanzas. En las siguientes lneas se buscar ofrecer a los lectores un anlisis ms acabado sobre los aportes que hasta el momento estas normas han venido impulsando.
I.
LA DISCRIMINACIN EN EL PER
La discriminacin es un fenmeno presente en muchas sociedades humanas, pero en el caso del Per tiene una serie de caractersticas que la convierten en un fenmeno mucho ms complejo. 1. Un fenmeno negado y natural
Una de las caractersticas ms particulares de la discriminacin en el Per es que, a pesar de estar ampliamente extendida y marcar muchas de las relaciones entre los ciudadanos, ha sido negada por autoridades, intelectuales y an por las vctimas de discriminacin, lo cual ha permitido que se mantenga. De hecho, tratndose inclusive del racismo, muchos peruanos suelen pensar que Estados Unidos o Europa son sociedades racistas, sin tomar en cuenta lo grave que es este problema en el Per 1 . De hecho, a muchos observadores extranjeros llama la atencin que los peruanos convivan con prcticas discriminatorias en los medios de comunicacin, el ingreso a establecimientos pblicos o el accionar policial, sin sentirse especialmente cuestionados 2 . Muchas personas, en realidad, sostienen que no son discriminadoras y que se limitan a tratar de manera diferente a quienes efectivamente son diferentes. Pese a muchos cambios ocurridos en el siglo XX, subsiste una visin estamental de la sociedad, donde las marcadas desigualdades en las condiciones de vida de la poblacin, especialmente los habitantes de las zonas rurales, no son percibidas como una situacin negativa, sino natural. Es decir que la pobreza de estos peruanos no se debe a la carencia de oportunidades o a problemas de injusticia estructural, sino a tienen dificultades congnitas para desarrollar sus potencialidades. Algunas personas llegan a sostener que los campesinos no sufren debido a la pobreza, porque es su estado natural y estn acostumbrados. Esta percepcin de la discriminacin como una situacin natural ha sido rota por muchos de los discriminados en un impresionante proceso en busca del progreso y el ascenso social que ha cambiado profundamente al Per. Sin embargo, persisten los marcados prejuicios. 2. La discriminacin acumulada.
Uno de los argumentos que suele emplearse para negar la existencia de discriminacin en el Per es la existencia de personas que, pese a tener rasgos andinos, a ser mujeres, a tener orientacin homosexual o una discapacidad han logrado xito profesional o econmico y reconocimiento pblico.
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Muchos participantes en cursos de capacitacin sobre discriminacin, sostienen que sta fue una concepcin creada por Hitler, sin percibir que la presencia de este fenmeno en el Per tiene un origen totalmente diferente. 2 Reid, p.15
Sin embargo, para entender cmo se manifiesta la discriminacin en nuestro pas, debe sealarse que los fenmenos de racismo, homofobia o machismo no aparecen de manera aislada, sino en lo que se llama discriminacin acumulada, es decir la misma persona sufre por varias causas de discriminacin simultneamente. Una persona que tiene rasgos andinos, pero al mismo tiempo es de elevada estatura, tiene una buena educacin, una elevada posicin econmica o ejerce un importante cargo, difcilmente sufrir discriminacin. Sin embargo, estos factores deben ser visibles, lo cual implica la exigencia que sienten muchos peruanos andinos, mestizos y negros de invertir mucho en su vestimenta, para as evitar sufrir discriminacin. Una mujer que tiene dinero y vive en una zona residencial de Lima no sufrir actitudes machistas por parte de un polica o del empleado de un grifo, quienes s actuarn con machismo frente a una persona que consideren socialmente ms cercana a ellos. El racismo, de esta forma, no aparece solo, sino se une a otros factores de discriminacin, como las carencias econmicas, la escasa educacin, el apellido, la vestimenta, el lugar de residencia o proveniencia 3 . Las vctimas de machismo no son todas las mujeres, sino especialmente las ms pobres, que tienen rasgos indgenas, provienen de las zonas rurales, hablan quechua o aymara y emplean vestimenta tradicional 4 . Un ejemplo marcado de discriminacin acumulada es el caso de las trabajadoras del hogar, es evidente que sufren discriminacin por su lugar de procedencia, sus rasgos fsicos, su condicin econmica, su pobreza, su apellido, su situacin educativa, su edad y su condicin de mujer. 3. Discriminacin y xenofobia
En los pases del Hemisferio Norte, uno de los sectores ms discriminados son los extranjeros o los habitantes de dichos pases cuyos rasgos fsicos podran hacer pensar que son extranjeros. A nivel laboral, policial o simplemente en la vida cotidiana son percibidos como amenazantes, peligrosos y como una carga para el estado de bienestar. La sociedad peruana, en cambio, no se caracteriza por la xenofobia, sino que los extranjeros suelen ser normalmente objeto de prejuicios favorables, siendo percibidos como ms atractivos, ms preparados y de mejor posicin econmica. Las personas hacia quienes suele desarrollarse la discriminacin son los peruanos ms autctonos, es decir que a ms autctona parece una persona, ms ser susceptible de discriminacin.
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Ardito 2008, p. 18. Reid, p. 25
Los extranjeros que sufren discriminacin en el Per, son aquellos cuyos rasgos fsicos los hacen semejantes a los peruanos ms discriminados, es decir los extranjeros de rasgos andinos y negros. Ecuatorianos, bolivianos, mexicanos, jamaiquinos o estadounidenses negros han sufrido discriminacin. Lo mismo ha sucedido con peruanos adoptados por parejas de europeos cuando eran pequeos. Estos ltimos, pese a que tienen ciudadana europea y ni siquiera hablan bien el castellano, son discriminados por sus rasgos fsicos. La discriminacin hacia los propios peruanos lleva tambin a que tampoco pueda considerarse un problema de minoras. La mayora de peruanos es susceptible de sufrir discriminacin. 4. Interiorizacin de la discriminacin
La situacin de la discriminacin en el Per se hace ms complicada, porque la discriminacin ha sido interiorizada por las propias vctimas y es frecuente que una persona de rasgos andinos o africanos acte de manera discriminatoria hacia alguien similar a l. Mientras en otros pases las campaas contra la discriminacin suelen incidir la necesidad de no discriminar a las personas diferentes, en el Per el problema es la discriminacin al semejante. En el fondo, a muchos discriminados les parece lgico que una persona parecida a ellos no merezca el mismo trato cordial (o inclusive sumiso) que se brinda a una persona blanca, peruana o extranjera. En algunos casos, las personas de origen indgena han logrado alcanzar posiciones importantes en municipalidades, gobiernos regionales o instituciones como la Polica Nacional, el Ministerio Pblico o el Poder Judicial. Sin embargo, estas mismas personas pueden manifestar actitudes marcadamente discriminatorias contra la poblacin fsicamente similar a ellos, De igual forma, han sido como una manera de acentuar su diferencia 5 . incorporadas muchas mujeres a puestos hace poco reservados para los varones, pero es posible que las nuevas magistradas o alcaldesas mantengan criterios discriminatorios frente a otras mujeres a quienes consideran inferiores por motivos raciales o sociales 6 . La discriminacin se encuentra interiorizada entre los integrantes de las propias instituciones que deberan enfrentarla, es decir el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional. Por el momento, en ninguna de estas entidades existen polticas o lineamientos para enfrentar la discriminacin. Tampoco se estudia el tratamiento legal sobre la discriminacin para poder atender una posible denuncia. La actitud de los integrantes de estas instituciones respecto a los ciudadanos depende mucho de su ubicacin social, sus rasgos fsicos, el apellido o la vestimenta. Inclusive en casos muy graves, como homicidio o
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Muoz y Acevedo, p. 66. Varios abogados de Ayacucho refieren haber visto con frecuencia a las magistradas humillar a las mujeres que trabajan en el servicio de limpieza (comunicacin personal).
violacin, la respuesta estatal ser muy dbil si la vctima pertenece a los sectores discriminados 7 . 5. La discriminacin hacia el dbil
Mientras en otros pases, la discriminacin est vinculada a la percepcin que el discriminado es un individuo violento o peligroso, en el Per el prejuicio predominante es que el discriminado es un ser ms dbil. Es decir, se trata de alguien frente al cual es posible ejercer poder de manera arbitraria, exigir sumisin, y, de ser posible, sacar provecho de su debilidad. Lamentablemente, para muchos peruanos, encontrar a una persona ms dbil implica considerar que se le puede maltratar. Por ello, la situacin de un discapacitado, un analfabeto, una persona que viene del campo o alguien que simplemente es pobre puede ser de mucho sufrimiento. De esta forma, tenemos que nuestra sociedad muestra a la discriminacin como una cadena, en la que quien se encuentra una mejor posicin en la escala social se cree con derecho de poder maltratar a quienes considera inferiores. En la administracin pblica esta prctica puede llevar a que los funcionarios (fiscales, magistrados, gerentes municipales) discriminen al personal que los apoya y stos a su vez realicen formas de discriminacin hacia sus colegas 8 . Finalmente, los empleados que estn en la jerarqua ms baja y los vigilantes son quienes maltratan ms a los campesinos o, en general a las personas de condicin ms vulnerable que acuden a las instituciones estatales. Esta necesidad de encontrar a una persona ms dbil para discriminarla es un fenmeno recurrente que demuestra finalmente una situacin de inseguridad predominante en la poblacin. La nica forma en la que muchas personas pueden sentirse conforme con ellas mismas es comparndose con otras y asegurando as una cierta superioridad. Con frecuencia se acude a elementos externos para afianzar las diferencias: la manera de vestir (terno, corbata, ropa formal), el uso de identificaciones o fotochecks se convierten tambin en mecanismos para discriminar. Esta es una
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Suele compararse mucho en el Per la relativa celeridad con que concluy el proceso por el caso de Utopa, respecto a la lentitud que existi en el caso de Mesa Redonda, que tuvo veinte veces ms vctimas. Otros casos evidentes son el de Tala Mulanovich, una mujer de clase alta que mat a un anciano por conducir de manera negligente y no estuvo detenida ni unas horas, mientras los choferes Edison Tejada y Lizandro Daz, de condicin mucho ms modesta permanecieron cuarenta das en prisin aunque la acusacin que haban asesinado a Lady Anaya era totalmente infundada (Ardito 2008, http://www.urlfan.com/local/di_que_nunca_volveras_a_miraflores/87616388.html) 8 El tipo de relacin laboral se vuelve una forma de discriminacin muy frecuente: quienes tienen estabilidad laboral discriminan a los contratados. En muchas instituciones pblicas, las relaciones jerrquicas se hacen muy difciles por el maltrato que se realiza hacia los ms dbiles. Esto tambin puede expresarse en el trato que recibe el pblico. Muchos funcionarios pueden ser cordiales o inclusive sumisos con las personas que consideran de extraccin superior a ellos y al mismo tiempo verticales o despectivos con quienes perciben inferiores.
caracterstica de las instituciones pblicas, siendo especialmente visible en la administracin de justicia y las municipalidades. II. 1. MARCO LEGAL CONTRA LA DISCRIMINACIN EN EL PER Discriminacin laboral
La Constitucin de 1993 en su artculo 26 seala que uno de los principios de las relaciones laborales es la igualdad de oportunidades sin discriminacin. En concordancia con este derecho, tenemos que la Ley de Productividad y Competitividad en el Empleo establece que es nulo el despido que tenga por motivos la discriminacin 9 , as como tambin que los actos de discriminacin son considerados actos de hostilidad equivalentes al despido 10 . En concordancia con dicha norma, la Ley 26772 prohibe la existencia de requisitos discriminatorios en las ofertas de empleo. Esta norma fue modificada por la Ley 27270, que define el concepto de discriminacin como: la anulacin o alteracin de la igualdad de oportunidades o trato () que impliquen un trato diferenciado basado en motivos de raza, sexo, religin, opinin, origen social, condicin econmica, estado civil, edad o de cualquier otra ndole. El Decreto Supremo 002-98-TR, que reglamenta la Ley 26772, introduce el concepto de justificacin objetiva y razonable, por el cual determinados requisitos pueden ser tomados en cuenta en una oferta de empleo, si es que se relacionan a las calificaciones necesarias para el desempeo del trabajo concreto (artculo 3). De esta forma, puede admitirse que se exija determinado color de piel a un actor, si es que debe interpretar a un personaje histrico. El artculo 4 precisa, adems, que la supuesta preferencia de los clientes por determinados rasgos fsicos, los costos mayores que podra implicar la contratacin de una persona o la pertenencia de sta a un gremio o asociacin con fines lcitos no son una causal objetiva que pueda permitir la discriminacin. Ms recientemente, el Decreto Supremo 019-2006-TR, Reglamento de la Ley 28806, Ley General de Inspeccin de Trabajo prohbe las conductas discriminatorias en toda la relacin laboral, sealando que constituyen una infraccin muy grave. Se especifica que la contratacin, la retribucin, la jornada, la formacin y dems condiciones laborales no pueden tener carcter discriminatorio. Se sanciona tanto la discriminacin directa como la indirecta, esto es el generar condiciones que perjudican a un determinado sector de la poblacin, aunque el rechazo hacia ellos no se encuentre explcito.
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Artculo 29, letra a, segn el texto nico ordenado que aparece en el Decreto Supremo 003-TR-97, del 21 de marzo de 1997. 10 Artculo 30, literal f.
La ltima norma sobre discriminacin laboral es el reciente Decreto Supremo 004-2009-TR sanciona a los empleadores y clubes que obliguen a las trabajadoras del hogar a usar uniforme en lugares pblicos. Si bien esta norma desea enfrentar el carcter estigmatizador que puede tener el uniforme, en la prctica muchas trabajadoras del hogar enfrentan situaciones de explotacin mucho ms preocupantes, frente a las cuales no existe todava una accin firme de las autoridades, en buena medida porque dichas prcticas parecen naturales a los propios funcionarios. Estas situaciones son ms frecuentes en las zonas perifricas de Lima o en las ciudades andinas, donde las trabajadoras del hogar no emplean uniforme. 2. Discriminacin a los consumidores
En el ao 1998, frente a los primeros intentos de INDECOPI por sancionar a los establecimientos racistas que entonces funcionaban en los distritos limeos de Barranco y Miraflores, los propietarios de dichos locales presentaron una accin de amparo ante el Poder Judicial. En una lamentable sentencia, propia de los tiempos de la intervencin del rgimen de Fujimori, la Corte Superior de Lima seal que el derecho a la libertad de contratacin inclua la posibilidad de elegir con quin se contrataba, por lo cual, no era factible restringir dicho derecho bajo la amenaza de discriminacin. Dicha sentencia, adems prohibi a INDECOPI cualquier intervencin respecto a la seleccin de clientes. En respuesta, meses despus, fue aprobada la Ley 27049, que dispuso la sancin de la discriminacin a los consumidores. Efectivamente, esta norma realiza dos importantes modificaciones al Decreto Legislativo 716, Ley de Proteccin al Consumidor. En primer lugar, precisa que el inciso d) del artculo 5 del mencionado Decreto Legislativo, al referirse a la proteccin de los intereses econmicos de los consumidores, implica que stos no pueden ser discriminados por motivos de raza, sexo, nivel socioeconmico, idioma, discapacidad, preferencias polticas, creencias religiosas o de cualquier otra ndole en la adquisicin de productos y prestacin de servicios que se ofrecen al pblico. En segundo lugar, se incorpora al Decreto Legislativo 716 el artculo 7-B que dispone la prohibicin expresa de cualquier discriminacin o seleccin de clientela. Al reglamentar la norma, el Decreto Supremo 02-1998-TR admite, sin embargo, la posibilidad que razones objetivas o justificadas permitan al proveedor de un servicio impedir el ingreso de una persona o negarse a proporcionarle el servicio ofrecido. Entre las razones objetivas o justificadas se considera la seguridad del establecimiento o la tranquilidad de los dems clientes. De esta forma, no ser discriminacin impedir el ingreso a una persona ebria o armada.
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Durante los primeros aos de vigencia de la Ley 27049, INDECOPI tuvo escaso inters en promover su aplicacin y se produjeron muy pocas denuncias. Adems, la Ley 27049 dispone que la carga de la prueba corresponde a la persona discriminada, lo cual hace muy difcil una sancin, por cuanto normalmente la discriminacin se produce de manera inesperada, sin que la vctima tenga los mecanismos para registrarla. Desde el ao 2004 diversos locales del Cusco y Lima han sido severamente sancionados por INDECOPI con multas o inclusive con la clausura del local. Sin embargo, la prctica persiste, especialmente en el Cusco 11 . Debe sealarse, adems, que el INDECOPI solamente tiene presencia en diez ciudades del Per. Adems, los denunciantes deben pagar una tasa, lo cual es un fuerte elemento disuasivo. A esto se aade el hecho que INDECOPI no brinda asesora a las vctimas 12 , pese a que pueden sufrir represalias o presiones por parte de los discriminadores. Algunos funcionarios de INDECOPI parecen creer que su funcin es tomar distancia y conducirse con una aparente neutralidad, percibiendo al denunciante con desconfianza. En algunas ciudades, los mismos funcionarios pueden pertenecer al crculo social que acude a los locales discriminadores y esto bloquea su intervencin. Finalmente, en el caso en que se produzca una sancin pecuniaria, el monto de sta se destina a INDECOPI y no para la vctima. Para obtener una reparacin civil es necesario volver a iniciar un proceso, esta vez en la va judicial, con resultados inciertos. 3. Tratamiento penal de la discriminacin
La Ley 27270, aprobada en el ao 2000, tipific el delito de discriminacin, incorporndolo al artculo 323 del Cdigo Penal, pero no lo defina, lo que haca muy difcil su aplicacin. Sealaba solamente cuatro causales (diferencia racial, tnica, religiosa y sexual). Las penas eran tambin sumamente benvolas: entre treinta y sesenta das de servicio comunitario. Esta norma tuvo un carcter ms retrico que efectivo y recibi muy poca difusin. Sin embargo, fue importante la ubicacin de la discriminacin dentro de la seccin correspondiente a los Delitos contra la Humanidad. La Ley 28867, promulgada el ao 2007 modific el artculo 323 del Cdigo Penal, proporcionando una definicin de discriminacin, al sealar que es la
La ltima denuncia que hemos recibido corresponde a la discoteca Gtica en Larcomar. El incidente ocurri el 30 de mayo del 2009 y ha sido puesto en conocimiento de INDECOPI. 12 Una funcionaria de INDECOPI del Cusco se rehus a recibir una denuncia nuestra con el argumento que no tenamos una boleta de venta del establecimiento, aunque precisamente no la tenamos porque habamos sido discriminados.
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accin realizada con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona. Se seala adems, que el delito puede cometerse de manera directa o mediante terceras personas, como sucede en determinados establecimientos en que los porteros o vigilantes tienen rdenes del propietario de impedir el ingreso a las personas de rasgos andinos o afroperuanos. Este nuevo artculo 323 tiene un listado ms amplio de causales penadas de discriminacin incluyendo filiacin, identidad tnica y cultural, idioma, indumentaria, opinin poltica o de cualquier otra ndole, edad y discapacidad,. Establece sanciones ms severas, llegando a contemplarse penas privativas de la libertad de dos a tres aos, que pueden extenderse a cuatro tratndose de un funcionario pblico o cuando se ha empleado violencia. 4. Dificultades para el cumplimiento de la normatividad
Pese a que algunas de las leyes mencionadas tienen ms de diez aos de vigencia, su cumplimiento hasta el momento ha sido bastante limitado debido a una serie de factores. a. Escasa difusin: La mayora de ciudadanos ignora que estas normas existen, como tambin los propios funcionarios estatales encargados de hacerlas cumplir. Cuando se admite que la discriminacin existe, es todava considerada un acto negativo o moralmente reprobable, pero no una infraccion legal. b. Dificultades de fiscalizacin: Las normas que protegen a los consumidores de la discriminacin deben ser cumplidas por INDECOPI, que se encuentra solamente en diez ciudades del pas. Igualmente, el Ministerio de Trabajo tiene muy pocos inspectores para poder intervenir en las prcticas discriminatorias. c. Ausencia de voluntad poltica: En muchos casos, como las ofertas de empleo, las infracciones a las normas son evidentes, pese a los cual no ha habido mayor intervencin ni del Ministerio Pblico ni del Ministerio de Trabajo. Muchos funcionarios pblicos consideran que, siendo la discriminacin parte del orden natural de las cosas, carece de sentido intervenir para corregirla. d. Dificultades burocrticas: Las instituciones pblicas en el Per establecen numerosos requisitos que en la prctica hacen muy difcil que los ciudadanos presenten sus denuncias. INDECOPI y el Ministerio de Trabajo impiden el ingreso a todos los ciudadanos que no llevan consigo
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su DNI. INDECOPI establece adems una serie de cobros y dispone que la propia vctima debe probar la discriminacin 13 . e. Dificultades personales para los denunciantes: La discriminacin es una experiencia muy dolorosa y la denuncia implica volver a vivir esta experiencia. Por ello, la mayora de vctimas de discriminacin prefiere negar u olvidar lo sucedido. f. Ausencia de asesora: Las instituciones que legalmente enfrentan la discriminacin no tienen personal que apoye a las vctimas. En el Poder Judicial o el Ministerio Pblico, el personal que debera atenderlas, reproduce las prcticas discriminatorias. Una situacin similar se produce en INDECOPI o, inclusive, en algunos casos, en la Defensora del Pueblo 14 . Todo este panorama muestra la necesidad de que el problema de la discriminacin sea abordado por instancias mucho ms cercanas a los ciudadanos, como los gobiernos municipales provinciales y distritales, as como los gobiernos regionales. Precisamente, debe sealarse que, a diferencia de las leyes mencionadas, las Ordenanzas contra la discriminacin han tenido una amplia difusin a nivel local y nacional y esto ha contribuido a disuadir a muchas personas de continuar practicando actos discriminatorios. III. CLASIFICACIN DE DISCRIMINACIN LAS ORDENANZAS CONTRA LA
A nuestro entender, pueden distinguirse dos tipos de Ordenanzas contra la discriminacin: en primer lugar, las Ordenanzas que sancionan prcticas discriminatorias en establecimientos pblicos, que denominamos Ordenanzas de proteccin a los consumidores. En segundo lugar, tenemos las que hemos denominado Ordenanzas Integrales, donde se busca ampliar la concepcin de este problema, mediante una definicin amplia sobre la problemtica de discriminacin y la incorporacin de nuevas causales. Estas Ordenanzas tambin buscan brindar un tratamiento ms completo, incidiendo sobre la conducta de los propios funcionarios municipales y promoviendo de polticas inclusivas.
Algunos funcionarios de Indecopi han llegado a exigir que las personas a quienes se impidi el ingreso a un local muestren un comprobante de consumo, pese a que precisamente no lograron consumir. 14 La discriminacin por indumentaria ha sido un problema que frecuentemente han tenido que afrontar las personas que acuden a la Defensora del Pueblo, que adems exige a su personal vestimenta formal, que puede tener efecto intimidatorio. En la sede central de Lima actualmente no se exige documentos de identidad para ingresar, como ocurri durante varios aos.
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La primera Ordenanza de proteccin a los consumidores fue la Ordenanza 292/MDMM emitida por la Municipalidad de Magdalena del 11 de diciembre del 2006, disponiendo la revocatoria de la licencia de funcionamiento de los locales abiertos al pblico que lleven a cabo prcticas discriminatorias hacia el pblico. Durante el ao 2007, solamente se emiti la Ordenanza 133/MDSM de la Municipalidad de San Miguel, aprobada el 30 de junio del ao 2007. Sin embargo, en el ao 2008, una gran cantidad de municipalidades ha venido aprobando Ordenanzas similares. Hasta la fecha, Arequipa es la regin donde ms Ordenanzas contra la discriminacin a los consumidores han sido promulgadas, debido al empeo de la Oficina de la Defensora del Pueblo. Adems de la Municipalidad Provincial, dentro de la Provincia de Arequipa, se han promulgado las Ordenanzas de los distritos de Sabanda, Yanahuara, Cayma, Jos Luis Bustamante y Rivero, Mariano Melgar, Cerro Colorado, Miraflores 15 y Jacobo Hunter. Otras provincias de Arequipa que cuentan ahora con Ordenanzas de proteccin a los consumidores son Islay (Mollendo), Caman y Caylloma, que comprende el valle del Colca, las tres provincias de gran importancia turstica. Tambin promulgaron Ordenanzas similares las Municipalidades Distritales de Meja (provincia de Islay) y Samuel Pastor (provincia de Caman), lugares frecuentados por los arequipeos durante sus vacaciones. De la misma forma, en Junn las Municipalidades Provinciales de Huancayo, Concepcin, Jauja y Tarma han aprobado Ordenanzas de proteccin a los consumidores. En la provincia de Tarma, tambin la Municipalidad Distrital de Acobamba emiti una Ordenanza. Meses despus, la Municipalidad Provincial de Chiclayo (Lambayeque) fue la primera en la costa del pas y en la zona norte en aprobar una Ordenanza sobre la materia. Finalmente, en marzo de este ao, la Municipalidad de Alto de la Alianza aprob la ltima Ordenanza que tenemos registrada sobre la materia. En cuanto a las Ordenanzas Integrales, su aparicin es algo ms reciente: la primera de estas normas fue la Ordenanza 002-MPA, publicada por la Municipalidad de Abancay el 29 de febrero del 2008, gracias a las gestiones de la oficina regional de la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH). En los meses posteriores, han sido promulgadas las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales de Huamanga, Huancayo, Chanchamayo (Junn), Sullana (Piura), Andahuaylas (Apurmac), Canchis y Urubamba (Cusco),
15 Como podr apreciarse, existen dos Municipalidades Distritales que tienen el mismo nombre, en Arequipa y Lima, que han aprobado Ordenanzas contra la discriminacin. En este artculo procuraremos siempre precisar a cul nos referimos.
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Lambayeque y Callao. Existen tambin ocho Ordenanzas distritales en San Juan Bautista, Jess Nazareno (Huamanga), Matahuasi (Concepcin, Junn), Picsi y Zaa (Lambayeque), Catacaos (Piura), Miraflores y Jess Mara (Lima). Aunque los medios de comunicacin han presentado a estas dos ltimas Ordenanzas como solamente vinculadas a la proteccin a los consumidores, nosotros consideramos que existen varios elementos que la convierten en Ordenanzas Integrales, por cuanto incluyen promover polticas para enfrentar esta problemtica en su conjunto. Puede apreciarse que en Huancayo existen dos Ordenanzas contra la Discriminacin: la Ordenanza 368-MPH/CM sanciona a los locales que tenga prcticas discriminatorias y la Ordenanza 365-MPH/CM tiene carcter integral. Finalmente, existen tres Ordenanzas Regionales, entre las cuales destaca la Ordenanza 017-2008 del Gobierno Regional de Apurmac, por su minuciosidad es la norma ms completa aprobada hasta el momento contra la discriminacin en el Per. En efecto, abarca problemas como la educacin, la salud y el empleo, los derechos de los consumidores, la discriminacin religiosa y otros aspectos sumamente detallados. Las disposiciones de esta Ordenanza Regional deben ser de obligatorio cumplimiento tambin por las Municipalidades de la Regin Apurmac, aunque no hayan emitido una ordenanza especfica al respecto. En el ao 2009 han sido promulgadas la Ordenanza 010-2009 del Gobierno Regional de Ayacucho, que desarrolla muchos aspectos similares a la Ordenanza de Apurmac, y la Ordenanza 001-2009 del Gobierno Regional de Lambayeque, que tiene un carcter mas bien declarativo y programtico, pero importante para sensibilizar a los ciudadanos respecto a un tema que hasta hace poco era negado. En este documento comentaremos la perspectiva de las Ordenanzas Regionales en los temas comunes con las dems Ordenanzas. Ms adelante, desarrollaremos los aspectos especficos que estas normas desarrollan. IV. DEFINICIN DE DISCRIMINACIN Las Ordenanzas sobre proteccin a los consumidores 16 no han definido la discriminacin, debindose entender que emplean la definicin que existe en las dems normas legales vigentes 17 . En cambio, las Ordenanzas Integrales s proporcionan definiciones al respecto, las mismas que sirven como un aporte al tratamiento legal en la materia 18 .
Con excepcin de la Ordenanza de Caman, que adopta un texto similar a las Ordenanzas integrales. El Cdigo Penal y la Ley 27270. 18 La Ordenanza de la Municipalidad de Andahuaylas es la nica Ordenanza Integral que no realiza una definicin de discriminacin y precisa en todo momento el concepto de
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De esta forma, casi todas las Ordenanzas Integrales precisan que la discriminacin es un problema social que debe ser enfrentado de manera integral por las instituciones estatales y por la sociedad civil 19 , lo cual puede permitir la realizacin de polticas pblicas o la accin conjunta para enfrentar este problema. En el mbito ms especfico, las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales de Huamanga, Sullana y Chanchamayo y las Municipalidad Distrital de Jess Nazareno y tienen la definicin ms avanzada al respecto, a travs de un artculo que viene a ser idntico: Se denomina discriminacin a la accin de excluir, despreciar o tratar como inferior a una persona, o grupo de personas, sobre la base de su pertenencia a un grupo social, por razn de raza, sexo, religin, condicin econmica, clase social, posicin poltica, indumentaria, orientacin sexual, actividad, condicin de salud, discapacidad, lugar de origen o residencia, edad, idioma o de cualquier otra ndole, que tiene como el objetivo o efecto disminuir sus oportunidades o anular o menoscabar el reconocimiento de sus derechos 20 . Las municipalidades han preferido colocar los tres trminos, que pueden parecer sinnimos, excluir, despreciar y tratar como inferior, por cuanto son conceptos ampliamente comprendidos por la poblacin. Sin embargo, debe sealarse que mientras excluir y tratar como inferior son acciones concretas, despreciar es mas bien un sentimiento, que no necesariamente se vincula a un comportamiento. Probablemente por ello, esta palabra ha sido omitida de las Ordenanzas de Miraflores (Lima), Caman y el Callao 21 . Las dems Ordenanzas Integrales y la Ordenanza de Caman prefieren definir discriminacin sin sealar las causales, pero comparten el resto del texto. Se seala que la discriminacin no es el rechazo basado en la conducta individual de una persona, sino en su pertenencia a un grupo social 22 , lo cual es una importante precisin, porque muchas personas todava tienen cierta confusin al respecto 23 .
discriminacin social, que para nosotros es redundante, puesto que la discriminacin de por s es un fenmeno social. 19 Slo las Ordenanzas de Andahuaylas y Jess Mara no colocan esta apreciacin sobre la problemtica de la discriminacin. Sin embargo, la segunda seala en sus considerandos: la discriminacin se constituye en una de las prcticas viciosas ms absurdas y retrgradas que denotan escasez mental y ausencia de solidaridad humana. 20 Artculo 2, comn a las Ordenanzas mencionadas. 21 Artculo 2 comn a las Ordenanzas Mencionadas. 22 Probablemente por un problema de redaccin, las Ordenanzas de Abancay, Caman y Huancayo no emplean la palabra pertenencia sino permanencia, que no tiene sentido. Se espera que este error sea corregido. 23 Por ejemplo, hay quienes creen que pedirle a un fumador que se retire de un ambiente sera un acto discriminatorio.
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En esta definicin no se establece como requisito la "intencin" de discriminar, que es muy difcil de probar, sino que basta "el efecto de disminuir o menoscabar el reconocimiento de los derechos. De esta forma, se siguen los lineamientos internacionales establecidos por la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial 24 , la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer 25 y el Convenio 111 de la Organizacin Internacional del Trabajo 26 , en todos los cuales se consideran ambos elementos. La Ordenanza de Jess Mara, en cambio, tiene criterios distintos en su definicin: s seala un componente de intencionalidad, al sealar que la discriminacin est destinada a excluir, subestimar o anular el reconocimiento de derechos de una persona. De las Ordenanzas de Miraflores y el Callao tambin puede deducirse que la discriminacin tiene carcter intencional, al sealar que se produce en razn de las causales enumeradas. De otro lado, la Ordenanza de Jess Mara indica que la discriminacin puede cometerse tambin como omisin, lo cual es un aporte importante que hasta el momento ninguna otra Ordenanza ha recogido. V. CAUSALES PROHIBIDAS DE DISCRIMINACIN
En la redaccin de una Ordenanza contra la discriminacin, una primera opcin es expresar en trminos generales que todas las formas de discriminacin estn prohibidas. Esta es la opcin que han asumido tres Municipalidades Provinciales: Concepcin, que sanciona la discriminacin a los consumidores por razones de cualquier ndole 27 ; Arequipa, que se refiere a actos discriminatorios, sin especificar la razn 28 y Caman, que se refiere simplemente a que se sanciona la discriminacin practicada por pertenencia a un determinado grupo social 29 . De igual forma, el Gobierno Regional de Lambayeque seala que rechaza y condena todo tipo de discriminacin. Una segunda opcin es explicitar las causales prohibidas, lo cual permite visibilizar muchas formas de discriminacin, algunas de las cuales pueden ser desconocidas por la poblacin o inclusive consideradas prcticas normales como ocurre con la discriminacin por orientacin sexual o la identidad de gnero. Es evidente que puede ser difcil expresar todas las posibilidades existentes y se corre el riesgo de que surja una nueva forma de discriminacin en la cual el legislador no lleg a reparar 30 . Por ello, sera preferible que, junto
Artculo 1.1 Artculo 1. 26 Artculo 1a 27 Artculo 75. 28 Infraccin 172. 29 Artculo 2. 30 Como hemos sealado, la primera versin del artculo 323 del Cdigo Penal, slo estableca como causales la diferencia racial, tnica, religiosa o sexual. Al no existir la interpretacin por
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con la enumeracin de causales, se colocara una expresin abierta para incluir las dems formas posibles de discriminacin, como han hecho diversas normas 31 . Precisamente, las Ordenanzas de proteccin a los consumidores siguen el texto de la Ley 27049, al referirse a discriminacin por raza, sexo, nivel socioeconomico, idioma, discapacidad, preferencias polticas y creencias religiosas o de cualquier otra ndole. A nuestro modo de ver, la ltima referencia a cualquier otra ndole, es una definicin abierta para todas las dems causales de discriminacin, y no debera ser interpretada como que slo se refiere a las creencias de diversa ndole. Solamente las Ordenanzas de proteccin a los consumidores de Huancayo y Mariano Melgar no contienen dicha expresin abierta, por lo que entendemos que se limita a sancionar la discriminacin por las causales sealadas taxativamente. En el caso de la Ordenanza de Huancayo elimina la referencia a preferencias polticas, pero incluye la mencin al lugar de origen. Las Ordenanzas Integrales, en cambio, han preferido ampliar las causales de discriminacin, incluyendo adems factores como indumentaria, orientacin sexual, actividad, condicin de salud, discapacidad, lugar de origen o residencia, edad e idioma. En todos los casos, se trata de definiciones abiertas, porque se incluye la expresin de cualquier ndole. La Ordenanza de Jess Mara tiene un criterio abierto, al emplear la frase de cualquier otra ndole, pero a su vez parece restringirlo, porque debe ser un motivo propio de su naturaleza o identidad. Esta formulacin nos parece que permitira incluir causales como la identidad de gnero pero no habra la misma claridad para otras como actividad. Respecto a las causales sealadas en los diversos tipos de Ordenanzas, podemos realizar las siguientes precisiones: Raza. Se trata de una concepcin, no de una caracterstica biolgica. Las razas no existen en la especie humana y mas bien han sido creadas por el racismo. Entendemos, sin embargo, que el trmino sigue siendo de uso comn en el Per para las diferencias de fenotipo, por lo que todas las Ordenanzas promulgadas y el resto de la legislacin continan utilizando el trmino. Una de las manifestaciones ms fuertes de discriminacin en el Per es el racismo, que subsiste desde la llegada de los espaoles y se mantiene por una
analoga en la ley penal, no se poda sancionar otros casos de discriminacin. La actual versin del artculo 323 incluye filiacin, edad, discapacidad, idioma, identidad tnica y cultural, indumentaria, opinin poltica o de cualquier ndole. 31 Esta ha sido la redaccin que tienen la Ley 27270 que hace referencia a las ofertas de empleo, la Ley 27049 sobre discriminacin en locales abiertos al pblico y el Decreto Supremo 019-2006TR, Reglamento de la Ley General de Inspeccin del Trabajo sobre la discriminacin como falta grave en materia laboral.
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serie de razones histricas. Los mestizos, indgenas y negros son percibidos como seres inferiores a los blancos o peruanos de ascendencia europea Los prejuicios racistas generan que los blancos sean asociados a mayor capacidad intelectual, mayor atractivo fsico, mejor posicin econmica y capacidad de mando, mientras que indgenas y negros son estigmatizados como peligrosos, poco trabajadores e incapaces de incorporarse a una economa de mercado 32 . En cuanto a los mestizos, los prejuicios varan dependiendo si pueden mostrar rasgos ms blancos o no. Para ellos, adems, el dinero o la educacin son formas frecuentes de adquirir color social es decir de ser percibidos y tratados como blancos aunque efectivamente no lo sean. Sin embargo, dichos atributos que compensan los rasgos fsicos debern ser visibles para generar dicho efecto 33 . El racismo atraviesa toda la sociedad peruana, desde la familia hasta la escuela y desde la bsqueda de trabajo hasta la definicin de polticas pblicas. Las zonas del pas con mayor ascendencia indgena son aquellas donde el Estado realiza menos inversiones en salud, educacin o infraestructura. Como resultado, los ndices de pobreza de esta poblacin son mucho ms elevados que la minora de origen europeo. Sexo. Se refiere a la diferencia biolgica entre varones y mujeres, comnmente expresada por el machismo. La discriminacin por sexo se aprecia en mltiples factores, incluyendo la elevada incidencia de la violencia familiar, la violencia familiar o los juicios de alimentos, en todos los cuales la vctima es una mujer. De hecho, se trata de una situacin que tiene caractersticas estructurales: de cada cuatro analfabetos, tres son mujeres. En cuanto a logros educativos, posesin de documentos de identidad, oportunidades laborales, la diferencia sigue siendo sumamente fuerte. En muchos casos, la discriminacin se refiere tambin al gnero, es decir a aquellos roles culturalmente atribuidos a un determinado sexo 34 . Inicialmente, algunos funcionarios consideraban que la discriminacin por sexo aluda a la orientacin sexual, pero se trata de una situacin diferente. Tampoco en este caso aparecera la identidad de gnero, que se trata de un concepto ms complejo y se refiere a que una persona siente una identidad de gnero distinta a la de su sexo biolgico.
Ardito, 2008 p. 9 Id., p. 10. 34 Las Ordenanzas de Miraflores y Jess Mara slo hacen referencia a discriminacin por gnero y no por sexo.
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Religin. Si bien est presente en todas las Ordenanzas promulgadas, en el Per no se trata de un factor que genera tanta discriminacin explcita como en otros pases. La discriminacin indirecta normalmente ocurre cuando se ignoran las diferencias religiosas, obligando a todos los estudiantes a asistir a una clase de una determinada religin o disponiendo realizar una actividad laboral en un da de la semana en que para determinado grupo est prohibido trabajar. Igualmente, la discriminacin puede manifestarse cuando el factor religioso va unido a otros, como la vestimenta: por ejemplo, los israelitas sufren discriminacin religiosa, por indumentaria, por ser pobres y por sus rasgos fsicos 35 . Una entidad religiosa, de otro lado, tambin podra incurrir en actos discriminatorios por estado civil o filiacin. Condicin econmica. En las Ordenanzas Integrales aparece como un concepto diferente de clase social. Existen muchos casos en el Per de personas con una elevada capacidad econmica que no pueden acceder a determinados sectores sociales, debido a sus rasgos fsicos, su apellido o su lugar de origen 36 . Igualmente existen personas que prcticamente no tienen recursos, pero sus relaciones familiares les permiten seguir perteneciendo a una determinada clase social. Posicin o preferencia poltica. Este es un concepto que curiosamente no aparece en algunas Ordenanzas de proteccin a los consumidores, como las promulgadas por las municipalidades de Chiclayo, Huancayo, Jauja, Tarma y Acobamba. Desde nuestro punto de vista, las vinculaciones polticas son una causal muy frecuente de actos discriminatorios, pero ms que basarse en una diferencia ideolgica, se trata de otro tipo de relaciones que muchas veces podran llamarse clientelaje. Por eso los trminos preferencia poltica, empleado en las Ordenanzas de proteccin a los consumidores, o posicin poltica, empleado por las Ordenanzas Integrales o pensamiento poltico que aparece en la Ordenanza de Jess Mara no reflejan con precisin esta problemtica. Al respecto, la Ordenanza Regional de Apurmac ha preferido desarrollar el concepto precisando tres elementos diferentes: opinin poltica, pertenencia a un partido o a un movimiento poltico 37 .
Se trata de una religin tnica, en el sentido que todos sus integrantes son de rasgos andinos. Ezequiel Ataucusi logr convencer a los peruanos despreciados por la sociedad que ellos eran el pueblo elegido por Dios. Llama la atencin que las mujeres israelitas se cubren el cabello igual que muchas monjas catlicas, pero las primeras experimentan mayor rechazo. En realidad, el hecho que los varones israelitas no se corten el cabello y las mujeres israelitas lo tengan cubierto genera muchas dificultades para acceder al empleo, al punto que la mayora de israelitas deben trabajar de manera independiente (vendedores, taxistas, etc.). 36 Ejemplos de ello son las familias Aaos, Huancaruna o Flores (propietarios de la cadena de tiendas Topy Top). 37 Artculo 9, inciso 1, literal c.
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Indumentaria. Si bien en algunos contextos urbanos esta causal se refiere a la exigencia subjetiva de vestir de manera elegante para ingresar a algunos establecimientos, en el Per, las principales vctimas de discriminacin por indumentaria son quienes llevan la vestimenta tradicional indgena. Por ello, la mayora de Ordenanzas Integrales han dispuesto normas especficas al respecto. Orientacin sexual. La primera norma en el Per que incluy esta causal de discriminacin fue la Ordenanza de Abancay, y actualmente ha sido incorporada por todas las dems Ordenanzas Integrales, con excepcin de las Ordenanzas de Andahuaylas y Urubamba 38 . Las Ordenanzas Regionales de Apurmac han establecido tambin la identidad de gnero como causal y hasta la fecha son las nicas normas en el Per que mencionan esta forma de discriminacin. Actividad. Esta causal afecta especialmente a las personas que llevan a cabo una actividad manual, como trabajadoras del hogar, cobradores, obreros, campesinos 39 . Est presente en todas las Ordenanzas Integrales, con excepcin de Huancayo y Jess Mara. Condicin de salud. Normalmente est vinculada a los portadores de VIH, frente a lo cual ya existe una ley especfica para evitar la discriminacin, la Ley 26626. Pese a ello, contina producindose, por lo cual, la Ordenanza Regional de Apurmac ha reiterado la prohibicin de que los centros laborales exijan pruebas de VIH a los ciudadanos. Otros casos son las personas que tienen enfermedades a la piel o TBC. La Ordenanza de Jess Mara ha planteado mas bien la discriminacin por condicin fsica, lo cual podra aludir a que discrimina a las personas que no se encuentran plenamente sanas. As se discrimina no slo a quienes padecen una enfermedad, sino a las personas que sufren de obesidad o tienen una talla ms pequea de lo normal. Para nosotros, debieron en todo caso incluirse ambas causales porque responden a realidades diferentes. Discapacidad. En este caso, la discriminacin se manifiesta en la subsistencia de barreras arquitectnicas y en la discriminacin en la educacin y el empleo.
En esta materia, la Ordenanza Regional de Apurmac dispone que est prohibido obligar a una persona a someterse a tratamiento mdico o psicolgico con el fin de modificar su orientacin sexual. Puede ser importante incorporar esta precisin para una norma nacional contra la discriminacin. 39 Me dijeron que no poda ingresar porque usaba gorra y seguro era mototaxista, declara un empleado de Sicuani (Canchis), a quien bloquearon el ingreso en una discoteca de esta localidad. Slo cuando aclar su condicin laboral se le permiti pasar. En muchos lugares del Per, los mototaxistas son considerados personas inferiores, sometidos a muchas formas de explotacin.
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Al respecto, en casi todas las Ordenanzas Integrales las Municipalidades se han comprometido explcitamente a cumplir la Ley de Atencin Preferente. Lugar de origen. En este caso, las vctimas son especialmente a los migrantes. En algunos lugares del pas, se rechaza que las instituciones pblicas contraten a forneos, aunque estn mejor capacitados. Lugar de residencia. Normalmente, implica la estigmatizacin de las personas que viven en las zonas rurales o en determinadas reas de las ciudades. Una manifestacin frecuente es el llamado racismo ambiental que implica que a determinados lugares el Estado proporciona servicios ms deficientes o no toma en cuenta sus necesidades en materia de medio ambiente. Edad. Afecta a las personas jvenes y tambin a muchos ancianos quienes pueden ser vistos como una carga por sus familiares. La expresin actual que tienen los geriatras para expresar esta forma de discriminacin es viejismo. Debe sealarse que en las zonas andinas, los ancianos suelen ser despreciados por apegarse ms a determinadas tradiciones en cuanto a la vestimenta, el idioma o la religin. Slo la Ordenanza Regional de Apurmac ha tomado en cuenta a esta poblacin como un sector que merece polticas especficas. En el mbito laboral, sin embargo, la discriminacin por edad puede aparecer mucho antes, considerndose que inclusive mayores de 25 aos encuentran dificultades para obtener empleo, siendo la situacin ms grave conforme aumenta la edad de la persona. Idioma. En el Per afecta especialmente a la poblacin que habla quechua u otros idiomas indgenas. Por ello, casi todas las Ordenanzas Integrales de la zona andina (con la excepcin de Huancayo, donde el quechua casi ha desaparecido, Jess Nazareno, Canchas y Urubamba) han dispuesto medidas especficas para brindar apoyo a los quechuahablantes. Debe sealarse que muchas veces, an personas que hablan castellano son discriminados si es que tienen acento andino 40 . Indocumentacin. Si bien no aparece como una causal especfica, todas las Ordenanzas Integrales, con la excepcin de Miraflores y Jess Mara, han decidido incorporar una norma que evita la discriminacin a los indocumentados 41 . Identidad tnica. No aparece tampoco como una causal especfica, pero las Ordenanzas Integrales de la zona andina incluyen diversos artculos donde se
Sin embargo, los turistas extranjeros, aunque tengan graves dificultades para expresarse en castellano no son normalmente discriminados por ello. 41 La discriminacin por indocumentacin est muy ligada a la apariencia fsica y la vestimenta: en las mismas oficinas que se exige el DNI a las personas de rasgos indgenas y/o vestimenta campesina, se permite libremente ingresar a quienes se visten de manera occidental o son ms blancos.
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dispone brindar atencin adecuada a la poblacin indgena o campesina. Al respecto, debera sealarse que el trmino indgena no est presente en las Ordenanzas de Andahuaylas, Matahuasi y Jess Nazareno. En este ltimo lugar, se nos inform que se retir intencionalmente por considerarlo una palabra ofensiva. Las Municipalidades de Sullana y Catacaos, por su parte, prefirieron referirse a poblacin campesina autctona porque el trmino indgena no es empleado en el norte del pas. De otro lado, la Municipalidad de Chanchamayo incluy el trmino nativo que es de uso comn en la Selva. VI. MEDIDAS DE ACCIN AFIRMATIVA Las Ordenanzas Integrales plantean la necesidad de medidas de accin afirmativa para promover la igualdad real entre la poblacin, lo cual implica enfrentar las condiciones de desigualdad existentes. Entre las principales medidas tenemos: 1. Atencin Preferente
Con una sola excepcin 42 , las Ordenanzas Integrales sealan explcitamente que cumplirn la Ley sobre Atencin Preferente a personas mayores, madres gestantes o discapacitados. Evidentemente, el cumplimiento de esta norma es obligatorio por todas las municipalidades del Per, hayan promulgado una Ordenanza al respecto o no. Sin embargo, resulta importante que esta norma sea mencionada especialmente porque en muchos lugares no se conoce o no se aplica. Adems, esta mencin en las normas permite la posibilidad de llevar a cabo polticas especficas hacia dichos sectores. Las Ordenanzas de Abancay, Apurmac, Ayacucho, Callao, Canchis, Chanchamayo, Huamanga, Jess Nazareno, Matahuasi, San Juan Bautista, Sullana y Urubamba especifican que esta norma debe ser cumplida para todos sin distinciones raciales o tnicas o por el lugar de origen. Lamentablemente, muchas veces se considera que los campesinos ancianos o discapacitados estn ms acostumbrados a sufrir. La Ordenanza de Matahuasi es la que detalla con mayor claridad cules son las medidas efectivas que deben disponerse para atender a personas con discapacidad, adultos mayores o madres gestantes 43 , incluyendo la adecuacin arquitectnica y un mecanismo de presentacin de quejas 44 . Resulta importante indicar que la Ordenanza del Callao dispone que puede establecerse trato diferente para otros sectores vulnerables 45 . Al respecto, la Ordenanza de Matahuasi seala que tambin deber darse trato preferente a
Solamente la Municipalidad de Andahuaylas se limita a sealar que se cumplirn todas las leyes que tratan sobre la discriminacin. 43 Artculo 2, C. 44 Artculo 2, C.5. 45 Artculo 4.
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nios y nias, que especficamente no estn contemplados en la mencionada Ley 46 . 2. Polticas especiales
Todas las Ordenanzas Integrales contemplan la necesidad de promover la igualdad real o igualdad efectiva 47 , en contraposicin a la igualdad formal que se limita a proclamar normas. En el caso del Callao, adems, la Municipalidad se compromete a acciones y programas contra la discriminacin 48 . En relacin a los sectores beneficiados, las Municipalidades de Andahuaylas, Jess Nazareno y Miraflores (Lima), Jess Mara y Matahuasi, han preferido no ser especficas, limitndose a decir que promovern polticas que atiendan a toda la poblacin, sin discriminacin 49 . Sin embargo, debido a la referencia a la igualdad real de derechos se entiende que se atender especialmente a quienes se encuentran en una condicin de desigualdad. Las Ordenanzas de Abancay, Canchis, Huamanga, San Juan Bautista, Huancayo, Sullana y Urubamba consideran la necesidad de establecer polticas que atiendan especialmente las necesidades de los sectores tradicionalmente discriminados, especificando como tales a mujeres, personas con discapacidad y poblaciones campesinas e indgenas 50 . La Ordenanza Regional de Lambayeque considera entre los ms discriminados a las personas de cultura quechua, promovindose que participen de manera efectiva en la vida social, poltica, econmica y cultural. Debe sealarse que en esta regin los habitantes de Incahuasi y Caaris, los dos distritos donde se habla quechua, se encuentran sumamente aislados y con niveles educativos y sanitarios muy por debajo del promedio lambayecano. Resulta importante por lo tanto que el Gobierno Regional haya optado por atender a esta poblacin. La Ordenanza de San Juan Bautista y las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho incluyen como sectores que merecen polticas especiales a los desplazados por el conflicto armado. El Gobierno Regional de Ayacucho ha incluido a las vctimas del conflicto. Las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho se refieren, adems, a las personas de la tercera edad 51 . En el caso de las mujeres, la Municipalidad de
Artculo 2, C.4. Trmino empleado por la Ordenanza de Andahuaylas. 48 Artculo 12, b. 49 Artculo 3, literal b, en ambas Ordenanzas. 50 Como hemos indicado, la palabra indgenas no aparece en la Ordenanza de Sullana, tomando en cuenta que el trmino no se emplea en el norte del pas. La Ordenanza de Chanchamayo precisa adems de los indgenas a las poblaciones nativas y tnicas. Por el momento, la mayora de autoridades todava denomina nativos a los indgenas amaznicos. 51 Artculo 10, literal a de la Ordenanza de Apurmac. Anexo de la Ordenanza de Ayacucho..
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Huancayo establece una medida adicional, al disponer que el principio de igualdad de gnero se ponga en prctica en todas las dependencias pblicas y privadas de la provincia 52 . 3. Empleo de idiomas indgenas
Pese a que el quechua es el idioma mayoritario en diversas regiones del Per, muchas personas que trabajan en la atencin al pblico lo desconocen o, lo que es ms grave, an conociendo el quechua se rehsan a hablarlo cuando atienden personas que no saben castellano. Sin embargo, diversas Ordenanzas de la regin andina estn enfrentando el problema. Este proceso se inici por accin del Gobierno Regional del Cusco, que reconoci al idioma quechua como idioma oficial en la regin y ha establecido que todo su personal debe manejar este idioma 53 . Igualmente, el Gobierno Regional de Ayacucho ha reconocido como oficial el quechua y tambin el ashninka, que se habla en algunos distritos de la provincia de San Miguel 54 , donde se plantea adems que los funcionarios deben manejar estos idiomas y que deben ser incorporados al Proyecto Educativo Regional. El Gobierno Regional de Junn ha reconocido, adems del quechua, al kakinte, el ashninka y el yanesha que se hablan en las provincias de Chanchamayo y Satipo 55 . Resulta especialmente interesante que en los casos de Ayacucho y Junn se ha decidido incorporar a los idiomas amaznicos, tradicionalmente ignorados por las autoridades regionales (antes departamentales). En este sentido, la Ordenanza cusquea parece que debera modificarse para incluir el machiguenga, el piro o yine y otras lenguas amaznicas que se hablan en la provincia de La Convencin. Las Ordenanzas contra la discriminacin de Abancay y Huamanga se encuentran en consonancia con las respectivas normas regionales y disponen por ello que el manejo del quechua ser requisito para trabajar en la municipalidad y que se promover su aprendizaje entre los empleados que lo desconocen 56 . La Ordenanza Regional de Apurmac dispone solamente que en todas las dependencias del Gobierno Regional habr personas que manejen el quechua 57 . Al mismo tiempo, debe sealarse que est vigente la Ordenanza 029-2007-CRApurmac, por la cual, las dependencias pblicas (colegios, comisaras, centros de esparcimiento, postas de salud, etc.) se debe emplear el quechua en el
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Artculo 5. Ordenanza 025-2007-CRIGRC-Cusco. 54 Ordenanza 010-2008-GRA/CR 55 Ordenanza 089-2008-GRJ/CR. 56 Artculo 3 de ambas Ordenanzas. 57 Artculo 11.
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material impreso, la publicidad radial y televisiva, as como en sus avisos o carteles. La Ordenanza de Andahuaylas no establece la obligacin de contratar personas que manejen el quechua, pero puede deducirse que va en el mismo sentido, puesto que dispone que autoridades y funcionarios atendern a las personas, dialogando en el idioma materno, el quechua o runasime, cuyo uso es oficial 58 . A nuestro entender el trmino dialogar es expresado para profundizar la nocin que debe evitarse un trato displicente 59 . Por eso, se hace hincapi en la idea de atencin especial de respeto y cordialidad. Debe sealarse que esta obligacin de trato amable en quechua no se circunscribe a la municipalidad, sino que se extiende a todas las dems dependencias pblicas y a las instituciones privadas que operan en la provincia, como bancos y ONG. Nosotros consideramos que este artculo de la Ordenanza de Andahuaylas debera servir como modelo para normas similares en la regin andina, comenzando por las Ordenanzas de las provincias cusqueas de Canchis y Urubamba que no han mencionado esta problemtica. En el caso particular de Lambayeque, el quechua es un idioma minoritario, por lo que no se ha dispuesto que sea un requisito para la contratacin del personal, sino medidas generales a favor de la poblacin perteneciente a la cultura quechua. Hubiera sido importante que se planteara la necesidad de contar con intrpretes cuando fuera necesario. Debe sealarse que la Ordenanza de Chanchamayo es la nica que hasta el momento toma en cuenta a un idioma amaznico, al establecer el ashninka como lengua de manejo obligatorio para todo nuevo funcionario a ser contratado por la Municipalidad y que ser enseado a los trabajadores que actualmente no lo sepan. Se plantea tambin que debe emplearse el ashninka en anuncios que se coloquen dentro de la ciudad de La Merced 60 . 4. Respeto a la cultura andina o quechua
El respeto a la cultura andina ha sido especialmente contemplado por las Ordenanzas Provinciales de Abancay 61 , Andahuaylas 62 y Urubamba 63 y por la Ordenanza Regional de Lambayeque 64 .
Artculo 4. Lamentablemente, en la regin andina existen personas que manejan el quechua para dirigirse de manera imperativa o incluso despectiva a los campesinos. En quechua se puede ser mucho ms hiriente, seala una doctora ayacuchana, especializada en salud pblica. 60 Artculo 3, d. 61 Artculo 3. 62 Artculo 3. 63 Artculo 2. 64 Artculo 3.
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A nuestro entender, en las dos municipalidades de Apurmac se impuls este tema con mucho nfasis, por cuanto en esta regin existe una mayor conciencia en las autoridades respecto a la problemtica cultural, tanto por la accin de algunas ONG como de algunos movimientos polticos, lo cual se ha manifestado en el respeto por el idioma quechua 65 . Resulta interesante que las Ordenanzas de Abancay y Lambayeque emplean el trmino cultura quechua, mientras que las Ordenanzas de Andahuaylas y Urubamba sealan que la Municipalidad Provincial y las Municipalidades Distritales reconocen y resaltan la cultura andina en todas sus manifestaciones. A nuestro entender, esta expresin cultura andina constituye un trmino ms aceptado por la propia poblacin y tiene un carcter ms amplio, dado que muchas personas pueden tener prcticas culturales andinas aunque no hablen quechua 66 . El aporte de la Ordenanza de Abancay es que se promueve a las personas que pertenecen a la cultura quechua y no slo a sta como una entidad particular, como lo hacen las mencionadas Ordenanzas 67 . En cambio, la Ordenanza de Lambayeque se concentra en promover los derechos de las personas de cultura quechua, en relacin a los habitantes de los distritos de Incahuasi y Caaris. Para precisar mejor cul es la conducta deseable, las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho han dispuesto que en ningn establecimiento pblico o privado de toda la regin se someter a trato displicente, esperas injustificadas o frases ofensivas a la poblacin campesina, de rasgos andinos o indgenas, incluyendo los residentes de las ciudades 68 . Tomando en cuenta que la pertenencia a la cultura andina o quechua ha sido un factor frecuente de exclusin, las Ordenanzas promueven la participacin efectiva de esta cultura en vida social, poltica, y cultural de las respectivas provincias. Las Ordenanzas de Andahuaylas, Lambayeque y Urubamba, adems, agregan la participacin en la vida econmica, que es muy importante para precisar que los ciudadanos que pertenecen a dicha cultura no han de vivir en una economa marginal o de subsistencia.
65 En Apurmac la Presidencia Regional y varias alcaldas provinciales y distritales son ejercidas por el movimiento Llapanchik, que promueve el empleo del quechua y el reconocimiento de la identidad cultural andina. 66 Podra sealarse que la poblacin aymara es tambin parte de la cultura andina. Sin embargo, todava ninguna Ordenanza integral ha sido aprobada en las zonas donde predomina esta poblacin. 67 Creemos, sin embargo, que un error de la Ordenanza de Abancay es referirse a personas quechuas, por cuanto el quechua es un idioma y no un grupo tnico. 68 Vase el artculo 8 de la Ordenanza de Apurmac y el anexo de la Ordenanza de Ayacucho, que no menciona especficamente a la cultura andina o quechua.
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VII. DISCRIMINACIN A LOS CONSUMIDORES La proteccin a los consumidores es el elemento comn a casi todas Ordenanzas contra la discriminacin. Slo cuatro Ordenanzas no lo contemplan con claridad, la Ordenanza 365 de Huancayo y las normas de Abancay, Andahuaylas y San Juan Bautista. En el caso de Huancayo, la problemtica est especficamente regulada por la Ordenanza 368, artculo 48 k, referente a las licencias de funcionamiento. En los otros tres casos, las 69 y Ayacucho 70 disponen respectivamente Ordenanzas Regionales de Apurmac que en todo el mbito regional, las Municipalidades debern sancionar a establecimientos que discriminen a los consumidores. De otro lado, podemos deducir que la Ordenanza de Andahuaylas s aborda el tema, cuando prohibe la discriminacin en centros de salud, centros educativos y centros laborales 71 . Puede advertirse que algunas Ordenanzas tienen jurisdiccin sobre zonas de mucha concentracin de turistas, como Urubamba, que comprende los distritos de Machupicchu, Yucay y Ollantaytambo, el distrito limeo de Miraflores, la ciudad de Arequipa y el valle del Colca, lo cual es comprensible porque lamentablemente algunos operadores tursticos tienen todava la percepcin que solamente las personas de rasgos europeos merecen una atencin adecuada. Hasta ahora, la regin donde estos casos han sido ms frecuentes es el Cusco, lo que ha motivado algunas intervenciones de INDECOPI, pero, pese a que varios establecimientos han sido sancionados en aos anteriores, los problemas continan. De igual forma, tambin se ha entablado accin penal contra Peru Rail por prcticas discriminatorias hacia pasajeros de rasgos andinos o mestizos. Frente a este penoso panorama, sera muy adecuado que la Municipalidad del Cusco o el Gobierno Regional del Cusco establecieran Ordenanzas de proteccin a los consumidores. Otras Ordenanzas tienen vigencia en lugares donde existe una gran actividad comercial, como Chiclayo, Huancayo, San Miguel, Callao o Jess Mara, lo cual tambin implica evitar que se pueda pretender brindar una imagen de status restringiendo el ingreso a las personas que no tienen apariencia solvente o brindndoles un servicio inadecuado. Sin embargo, hemos recibido informacin sobre prcticas discriminatorias en muchos locales del Per, tambin ubicados en localidades no visitadas por turistas ni de mucho movimiento econmico, por lo que sera importante que todas las Municipalidades asumieran sancionar esta conducta como parte de su funcin.
Artculo 16. Artculo 7. 71 Artculo 1.

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1.
Acto sancionado
Las Ordenanzas de Arequipa, Jess Mara y Canchis emplean una frmula general sealando que se sanciona la realizacin de actos discriminatorios. Las Ordenanzas de Jess Nazareno 72 y Matahuasi 73 son an ms generales, puesto que indica que sern sancionados los establecimientos que incumplan la ley. Sin embargo, la mayora de las Ordenanzas prefieren precisar cul es la conducta sancionada. De esta manera, las Ordenanzas de Huamanga, Sullana, Callao, Chanchamayo, Canchis, Urubamba y Miraflores (Lima) precisan que se sanciona impedir el ingreso, la adquisicin de productos o prestacin de servicios. Las Ordenanzas de proteccin al consumidor no se limitan a sealar un impedimento, sino posibles actos discriminatorios en la adquisicin de productos o prestacin de servicios, siguiendo la frmula de la Ley 27049. Consideramos que esta es una redaccin ms adecuada, porque la discriminacin puede darse estableciendo tarifas diferenciadas o solamente cobrando a algunas personas por motivos raciales, as como atendiendo de manera displicente especialmente a determinados clientes, inclusive forzndolos a no ocupar las mesas ms visibles 74 . En cuanto a las normas regionales, la Ordenanza Regional de Ayacucho se refiere a posibles prcticas discriminatorias en el ingreso o la atencin al pblico 75 , mientras que la Ordenanza Regional de Apurmac solamente sanciona el impedimento de ingreso a un establecimiento. De esta forma, pese que en otros aspectos esta ltima Ordenanza es una norma avanzada, respecto a las obligaciones de un establecimiento comercial posee una visin mas bien restringida. 2. Autor del acto sancionado
Las Ordenanzas Regionales de Ayacucho y Apurmac sancionan solamente los actos discriminatorios que son responsabilidad directa del propietario o administrador de un establecimiento. De esta forma, la primera norma seala que la sancin solamente se produce cuando dichas personas han ordenado los actos de discriminacin 76 . A nuestro entender, se trata de una redaccin que permite a dichas personas argumentar que el acto discriminatorio no fue una orden suya, sino la conducta aislada de un mozo o un vigilante. Resulta muy difcil probar que dicha orden
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Artculo 5. Artculo 4. 74 Todas estas son prcticas que algunos establecimientos en Lima y Cusco han llevado a cabo. 75 Artculo 7. 76 Artculo 7.
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se produjo y de esta manera, el dao que se hubiera producido no sera sancionado 77 . La Ordenanza de Apurmac es un poco ms amplia, puesto que seala, como supuestos sancionables, que el propietario o administrador auspicie dichos actos o los tolere 78 , lo cual implica tambin resulta difcil de probar: es necesario hacer un seguimiento concreto y comprobar que dichos individuos efectivamente conocan las prcticas discriminatorias que se cometan. Al respecto, las Ordenanzas de proteccin a los consumidores y las Ordenanzas de Miraflores (Lima), Jess Mara, Huamanga, Picsi y Urubamba no establecen mayor distincin respecto a la responsabilidad de un empleado o de un propietario. Se sancionan los actos discriminatorios que se producen por parte del personal de un determinado establecimiento, independientemente de quin es el autor. En realidad, an en la eventualidad que no exista una poltica discriminatoria en un establecimiento, persiste la obligacin del propietario o el administrador de brindar un servicio idneo y esto implica la responsabilidad de evitar contratar a personas que puedan tener actitudes discriminatorias. La Ordenanza de Caman seala que ser sancionado el local si el conductor o el personal comete actos discriminatorios 79 , mientras que las Ordenanzas de Canchis 80 , Catacaos 81 y Sullana 82 sealan que ser sancionado el local donde el personal cualquiera sea su jerarqua cometa cabo prcticas discriminatorias. Creemos que las Ordenanzas Regionales de Apurmac y Ayacucho deberan corregirse en este sentido. 3. Pronunciamiento del rgano competente
La Ordenanza de San Miguel seala que, para que se pueda aplicar la sancin establecida, debe haber un pronunciamiento previo de la autoridad competente 83 . En ese mismo sentido, las Municipalidades arequipeas de Caylloma, Jos Luis Bustamante y Rivero, Islay, Yanahuara, Samuel Pastor y Sabanda y la Municipalidad de Chiclayo incorporan la referencia al pronunciamiento previo del rgano respectivo antes de que se aplique la sancin a los locales infractores. Esta redaccin podra generar la interpretacin que INDECOPI es el rgano que debera comprobar que se produjo la discriminacin. Sin embargo, a nuestro modo de ver, dado que la supervisin de los locales pblicos ya est a cargo de
Frente a diversas denuncias por discriminacin, el argumento de los propietarios de varios locales limeos (Mam Batata, El Dragn, La Granja Azul) fue que los responsables eran vigilantes o mozos nuevos y que ya no trabajaban all. 78 Artculo 16. 79 Artculo 4. 80 Artculo 4. 81 Artculo 5. 82 Artculo 5. 83 Artculo 2.
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las Municipalidades en mltiples aspectos, es ms lgico interpretar esta mencin al rgano competente respecto a una dependencia de la propia Municipalidad, tomando en cuenta, adems, que en muchas de las localidades que han emitido estas Ordenanzas no existen dependencias de INDECOPI. Dichas instancias pueden variar de acuerdo a las distintas Ordenanzas: en Chiclayo se menciona a la Gerencia de Urbanismo y el Servicio de Administracin Tributaria; en Islay a la Gerencia de Rentas, la Gerencia de Servcios y la Polica Municipal; en Jos Luis Bustamante y Rivero a la Subgerencia de Seguridad Ciudadana y Proteccin al Consumidor y en Sabanda al Area de Fiscalizacin de la Gerencia de Infraestructura y Desarrollo Urbano. En el caso de Apurmac es claro el mandato que se otorga a las autoridades municipales 84 . 4. Sanciones a los Infractores
La mayora de Ordenanzas disponen la revocatoria de la licencia de funcionamiento o clausura definitiva, con la nica excepcin de las Municipalidades de Jess Nazareno y Matahuasi, que slo plantean como sancin una multa del 30% de la UIT. Las Ordenanzas de San Miguel, Cerro Colorado. Socabaya y Miraflores (Arequipa) establecen, junto con la revocatoria de la licencia, una multa que es del 30% de la UIT, que en la Municipalidad Provincial de Arequipa se eleva a una UIT. En algunos casos, sin embargo, existen sanciones previas a la revocatoria de la licencia. De esta manera, la Municipalidad de Caman ha establecido una multa de 5% de la UIT y los Gobiernos Regionales de Apurmac y Ayacucho han dispuesto 30 das de clausura como primera sancin. Las Municipalidades de Sullana, Catacaos, Miraflores (Lima), Jess Mara, Picsi y Canchis han dispuesto hasta dos sanciones previas a la prdida de licencia de funcionamiento. Las Ordenanzas de Sullana, Catacaos y Canchis han planteado una primera sancin de 7 a 30 das de clausura85 . En caso de reincidencia, la segunda sancin es de 30 a 180 das en Sullana y Catacaos86 y de 30 a 120 en Canchis 87 . En Miraflores y Picsi, la primera sancin es de clausura temporal por siete das y multa de media UIT. En caso de reincidencia, la sancin ser de 30 das de clausura temporal y multa de una UIT y en caso de una nueva reincidencia la
Por ejemplo, la Ordenanza Regional de Apurmac seala que la sancin a los locales que discriminen a los consumidores corresponder a las reas administrativas de las Municipalidades Provinciales y Distritales (Segunda Disposicin Complementaria y Final) 85 Artculo 5 de las Ordenanzas de Sullana y Catacaos y 4 de la Ordenanza de Canchis. 86 Artculo 6 de ambas Ordenanzas. 87 Artculo 4.
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sancin es de 5 UIT y la clausura definitiva 88 . En el Callao, la primera sancin es multa de una UIT, la siguiente es la clausura temporal, por tiempo no precisado y la tercera sancin es la revocatoria de la licencia de funcionamiento y la denuncia penal 89 . En Jess Mara, las sanciones de clausura son similares, pero las multas han sido previstas en soles, correspondiendo al monto actual de la UIT (1,700 soles para la primera oportunidad, 3,500 para la segunda), siendo ms reducida cuando se dispone la clausura definitiva (10,000, menos de tres UIT ) 90 . 5. Presentacin de Declaracin Jurada
La Municipalidad de San Miguel (Lima) fue la primera que dispuso como requisito para el otorgamiento de licencia de funcionamiento presentar una Declaracin Jurada de no llevar a cabo acciones discriminatorias hacia el pblico 91 . Este requisito ha sido adoptado por las Ordenanzas de las Municipalidades de Canchis, Cayma, Cerro Colorado, Mariano Melgar, Miraflores (Arequipa), Caman, Meja, Caylloma, Chanchamayo, Matahuasi, Huamanga, Sullana y Urubamba. 6. Carteles donde se seala que no se discrimina
La Ordenanza de la Municipalidad de Sullana fue la primera en agosto del 2008 en disponer que los establecimientos comerciales deben contar con un cartel visible de 25 x 40 centmetros, que seale la prohibicin de la discriminacin en dicho local. Las Ordenanzas de Canchis y Callao han tomado la misma disposicin 92 , aunque en Callao han incrementado ligeramente las dimensiones del cartel. Las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara y Picsi 93 han dispuesto lo mismo, precisando que el rtulo se refiere tambin a la prohibicin de la discriminacin en el distrito 94 . En Sullana y Canchis no se ha establecido sancin para los infractores. En Miraflores y Picsi existe una multa del 10% de una UIT y en Jess Mara de 350
Tercera Disposicin Final en ambas Ordenanzas. Artculos 10 y 11. 90 Sin embargo, debe sealarse que para la opinin pblica, las multas expresadas en soles tienen ms impacto que aquellas expresadas en UIT 91 Artculo 1. 92 Artculo 7 de ambas Ordenanzas. 93 Artculo 5. 94 En los ltimos meses, ha sido muy visible que diversos establecimientos importantes de Miraflores han incorporado dichos avisos (supermercados Metro, Saga Falabella, Banco Financiero, Caja Municipal de Piura, Scotiabank y el propio Larcomar). El cumplimiento de esta norma en Sullana parece mucho menos evidente.
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soles. En el Callao la sancin oscila entre 10% y 50% de la UIT, dependiendo de la categora del establecimiento 95 . 7. Anuncios prohibidos
Las Ordenanzas de las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara, Chanchamayo, Callao y Picsi prohiben los anuncios con frases como "Se Reserva el Derecho de Admisin" o "Excelente Presencia" 96 . En el caso de Chanchamayo, la Ordenanza solamente menciona la primera frase, pero prohibe todo tipo de avisos que vulneren la dignidad del ser humano. En Miraflores y Picsi los avisos con frases discriminatorias acarrean una multa de una UIT y en Jess Maria la sancin es la multa de 3,500 soles. En Chanchamayo, la sancin es ms drstica, puesto que implica la revocatoria de la licencia de funcionamiento. De otro lado, solamente en Chanchamayo, se precisa que la prohibicin se refiere a avisos que se encuentren en los locales. En las otras tres Ordenanzas no existe esta precisin, por lo que es posible considerar que tambin se incluyen aquellos que un establecimiento difunde por los peridicos o por internet 97 . Las Ordenanzas de Miraflores, Jess Mara y Picsi sealan que solamente pueden establecerse causales objetivas, razonables, expresas y visibles, ponindose como ejemplo que no pueden ingresar a un local las personas que se encuentran bajo los efectos del alcohol o las drogas. Entendemos que otras causales aceptables podran ser carteles que hagan referencia a la edad, tratndose de espectculos para adultos 98 . En cuanto a posibles carteles que establezcan requisitos de vestimenta, consideramos que tendra que ser muy precisa la posible justificacin, tomando en cuenta que la discriminacin por indumentaria es uno de los motivos que ambas municipalidades enumeran como causales prohibidas de discriminacin.
Segunda Disposicin Final. La Ordenanza del Callao detalla expresiones usuales como: La empresa se reserva el derecho de admisin. Nos reservamos el Derecho de Admisin. Se necesita Joven, Seor, Seora, Seorita con Buena Presencia. 97 De esta forma, diversos establecimientos de estos distritos han sido informados que vulneran las respectivas Ordenanzas cuando publican en los peridicos avisos incluyendo estos requisitos. 98 En Miraflores, el establecimiento Mam Batata ubicado en Larcomar coloc un aviso que estableca 23 aos como edad mnima para el ingreso, lo cual no tendra mayor razonabilidad. Dicho sea de paso, solamente se exiga que mostraran su DNI las personas de rasgos andinos o mestizos, porque se trataba, en la prctica de un mecanismo para restringir el ingreso.
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VIII. DISCRIMINACIN A LOS INDOCUMENTADOS Todas las Ordenanzas Integrales, con excepcin de las promulgadas por las Municipalidades de Miraflores (Lima) y Jess Mara, han buscado frenar la discriminacin a las personas indocumentadas, que normalmente son los ms pobres. La indocumentacin afecta a las mujeres de zonas rurales y tiene un carcter hereditario, porque los hijos de los indocumentados no tienen tampoco documentos de identidad. Frente a esta problemtica, las Ordenanzas Integrales han dispuesto que en ningn establecimiento pblico o privado se exigir el DNI para condicionar el ingreso de una persona 99 . Se especifica que el DNI se usa solamente para comprobar la identidad de una persona. La primera de estas Ordenanzas, la de Abancay, logr en pocas semanas que el propio Gobierno Regional de Apurmac dejara de exigir el DNI a las personas que ingresaban a sus instalaciones y tambin dejara de retenrselo. Finalmente, tambin el Gobierno Regional incluy en su Ordenanza una disposicin similar 100 . A nuestro entender resulta totalmente discriminatorio que en muchas instituciones pblicas, adems, se prive a las personas de su DNI para permitirles el ingreso. Esta es una prctica que inclusive mantienen entidades como el Congreso de la Repblica y el propio INDECOPI. En el caso de la Ordenanza Regional de Lambayeque, se ha preferido plantear de manera positiva el libre ingreso a las entidades pblicas, teniendo como lmites solamente el horario de atencin y la seguridad del local. Debe, por lo tanto deducirse que no puede existir impedimento por el carecer de DNI, dado que esto para nada puede afectar la seguridad de un establecimiento. IX. CONDUCTA DISCRIMINATORIA DE FUNCIONARIOS 1. Sector pblico
Las Ordenanzas Integrales procuran especialmente evitar los actos discriminatorios por parte de su propio personal. De esta forma, prohiben el uso de expresiones discriminatorias por parte de los empleados municipales y sealan que, quienes incurran en ello sern sancionados 101 . administrativamente Las Ordenanzas Provinciales sealan que esta prohibicin tambin alcanza a los funcionarios de las Municipalidades
La Municipalidad de Huancayo restringe la aplicacin de este tema a las instituciones pblicas (artculo 2). 100 Artculo 6. 101 La Ordenanza Regional de Lambayeque prohibe las expresiones discriminatorias, pero no llega a establecer una sancin para los infractores.
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Distritales existentes en la provincia. Slo la Ordenanza de Huancayo se limita al personal de la Municipalidad Provincial 102 . Las Ordenanzas Regionales de Apurmac 103 y Ayacucho 104 precisan que tambin estn prohibidas las bromas discriminatorias, porque muchas veces son empleadas para ofender a las personas mediante estereotipos negativos. En las Ordenanzas Integrales se seala tambin que se denunciar ante el Ministerio Pblico a los funcionarios que incurran en discriminacin para que se les aplique el artculo 323 del Cdigo Penal, que considera un agravante cuando la discriminacin es cometida por un funcionario pblico. Solamente la Ordenanza de Urubamba se limita a sealar medidas administrativas 105 . Solamente las Ordenanzas de Miraflores (Lima) y Jess Mara no contemplan estas prohibiciones o denuncias a los funcionarios. Resulta interesante que los funcionarios de las municipalidades limeas dudan seriamente que se puedan producir actos discriminatorios hacia los vecinos. Sin embargo, nosotros creemos que s es posible que estos hechos ocurran y, sera oportuno, de todas maneras, considerar que se trata de actos prohibidos. Eso s, en ambas Ordenanzas se plantea que el personal municipal recibir charlas sobre la discriminacin. 2. Sector privado
Al incidir en la proteccin de los consumidores, la mayor parte de las Ordenanzas buscan la intervencin de las Municipalidades en las relaciones entre los particulares, en el mbito de la venta de bienes o prestacin de servicios y no tanto en lo que corresponde al comportamiento de los empleados. Sin embargo, varias Ordenanzas Integrales han dispuesto que las denuncias no se restringirn a los funcionarios pblicos: las Ordenanzas de Andahuaylas, Jess Nazareno, Matahuasi, Canchis y Jess Mara y la Ordenanza Regional de Apurmac disponen que sern denunciados tambin los funcionarios de entidades privadas involucrados en prcticas discriminatorias. La Ordenanzas de Huancayo y Canchis disponen que ser denunciado cualquier ciudadano que ordene o cometa estos actos. La Ordenanza de Canchis tiene la redaccin ms clara, al precisar que las denuncias se realizarn cuando la discriminacin se produzca tanto en relaciones funcionales como interpersonales. Debe sealarse que en estos casos no habr sancin administrativa para los responsables del sector privado, sino que sern denunciados penalmente. El
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Artculo 4. Artculo 15. 104 Artculo 6. 105 Artculos 6 y 7.
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problema es que, como sabemos, la va judicial es muy lenta y costosa, por lo que podran plantearse tambin, en algunos casos especficos, sanciones administrativas. Resulta interesante que la Ordenanza de Andahuaylas ha precisado que la prohibicin de cometer actos discriminatorios incluye al sector pblico y el sector privado, sealando de manera precisa a los medios de comunicacin 106 . De esta manera, tericamente se puede incidir respecto a la publicidad que se encuentra cargada de estereotipos donde se asocia xito, belleza y felicidad familiar a los rasgos blancos, as como al lenguaje discriminatorio que emplean algunos conductores de radio. X. MECANISMOS DE DENUNCIA VECINAL
En la mayora de Ordenanzas se especifica a una o varias instancias municipales como responsables por el cumplimiento de la norma 107 . Normalmente se trata de la Gerencia de Desarrollo Social, la Gerencia de Fiscalizacin y la Polica Municipal. Hasta el momento, slo las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales de Arequipa y El Callao y las Municipalidades de Miraflores (Lima), Jess Mara y Picsi establecen procedimientos para la intervencin de los ciudadanos 108 . En Picsi se seala que los vecinos pueden acudir a la Oficina de Trmite Documentario que habr un equipo especfico que atienda las denuncias 109 . En Jess Mara, los ciudadanos deben dirigirse a la Sub Gerencia de Bienestar Social de la Municipalidad para canalizar sus denuncias 110 . La Municipalidad Provincial de Arequipa describe el procedimiento a seguir en caso que un ciudadano desee denunciar a un establecimiento, sealando que su identidad quedar protegida para evitar posibles represalias. Si la denuncia carece de asidero real se aplicar al denunciante la sancin prevista 111 . En Miraflores se canaliza la denuncia directa de los ciudadanos a travs de la Defensora del Vecino, que cuenta con una direccin de correo electrnico
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Artculo 1. En las Ordenanzas de Abancay, Andahuaylas, Huamanga, Canchis, Sullana y Urubamba no aparece con claridad cul ser esta instancia. En los tres primeros casos, diversas instancias de la Municipalidad estn ejerciendo dicha funcin. En Abancay se est preparando un texto complementario donde se detallan responsabilidades y sanciones. 108 La Ordenanza de Matahuasi seala que se implementar un procedimiento de denuncia para quienes infrinjan la Ley de Atencin Preferente. 109 Artculo 8. 110 Artculo 8. 111 Artculo 12. Debe precisarse que el procedimiento descrito se refiere a todas las infracciones posibles y no solamente a los casos de discriminacin.
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especfica y que correspondientes 112 .
se
compromete
realizar
las
investigaciones
Esta labor de la Defensora del Vecino no impide que la Subgerencia de Fiscalizacin y Control realice las acciones pertinentes. A nuestro modo de ver, esta iniciativa de la Municipalidad de Miraflores debera ser incorporada para los dems distritos. En el Callao, adems de encargarse la recepcin de denuncias a las Gerencias de Seguridad Ciudadana, Desarrollo Econmico y Recepcin Documental, se precisa tambin que las denuncias pueden realizarse por va telefnica o por correo electrnico 113 . Finalmente, se especifica que es funcin de la Municipalidad asistir legal y gratuitamente a las personas afectadas por la discriminacin que no tengan recursos econmicos 114 . XI. CAPACITACIN SOBRE LA DISCRIMINACIN Varias Ordenanzas han dispuesto la realizacin de programas de capacitacin sobre temas de no discriminacin para el personal de la institucin, entre ellas Callao, Miraflores (Lima) y Picsi. La Municipalidad de San Juan Bautista y el Gobierno Regional de Ayacucho han sealado que, adems, se incorporarn temas de derechos humanos. En el caso del Gobierno Regional de Apurmac, las capacitaciones debern tocar ambos temas, pero sern extensivas al personal de las Municipalidades Provinciales y Distritales 115 . Las Municipalidades de Huancayo y Jess Mara han dispuesto que estas capacitaciones se extendern a la comunidad. En el caso de Jess Mara se enfatiza como pblico destinatario los comerciantes del distrito 116 y en el caso de Huancayo, tambin vincularn la problemtica de discriminacin a los derechos humanos 117 . La Ordenanza de Matahuasi solamente se refiere a la capacitacion del personal para brindar un trato adecuado a las personas comprendidas por la Ley de Atencin Preferente, as como a nios y nias 118 . Cabe sealar que estas capacitaciones pueden ser muy limitadas frente a la accin de los medios de comunicacin, que muchas veces mantienen y refuerzan estereotipos discriminatorios por motivos raciales, sexuales o de lugar de residencia. Al respecto, solamente la Municipalidad de Andahuaylas ha precisado que la prohibicin de cometer actos discriminatorios incluye a los
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Artculo 8. Artculo 14. 114 Artculo 12, c. 115 Artculo 18. 116 Artculo 7. 117 Artculo 5. 118 Artculo 2, C3.
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medios de comunicacin. En las dems Ordenanzas Integrales podra entenderse que estos se encuentran incluidos dentro de la prohibicin de discriminar, debido a la referencia a todos los aspectos o todos los mbitos. XII. LAS ORDENANZAS REGIONALES En agosto del 2008, algunos meses despus que la Municipalidad de Abancay promulg la Ordenanza Integral contra la discriminacin, el Gobierno Regional de Apurmac decidi ser el primero en enfrentar esta problemtica a travs de la Ordenanza 017-2008-GR/APURMAC, elaborada de manera sumamente minuciosa, tomando en cuenta que a los Gobiernos Regionales corresponde regular una serie de problemticas que van ms all del mbito municipal. En enero del 2009, el Gobierno Regional de Lambayeque emiti una Ordenanza que tiene una redaccin ms declarativa y en mayo de ese ao, el Gobierno Regional de Ayacucho emiti la Ordenanza 010-2009-GRA/CR que recoge muchos aportes de la Ordenanza de Apurmac. A continuacin precisaremos los aportes de las Ordenanzas de Apurmac y Ayacucho, sealando en primer lugar que ambas normas indican que, cuando existan dudas sobre su aplicacin, prevalecer la norma ms favorable para la proteccin de la vctima de discriminacin 119 . 1. Regulacin en materia laboral
Las Ordenanzas de Apurmac y Ayacucho 120 prohiben restringir la oferta de empleo o limitar el acceso, el ascenso o la permanencia en un puesto de trabajo por algn criterio discriminatorio. De manera taxativa se prohibe las exigencias de pruebas de embarazo o VIH 121 , as como el establecer como impedimento para acceder a un puesto laboral ser padre o madre, una situacin muy frecuente en algunos lugares del pas 122 . Se dispone tambin la prohibicin de incluir como requisito para la contratacin la presentacin de una fotografa reciente o buena presencia, lo cual a nuestro criterio debera tomarse desde el Ministerio de Trabajo a nivel de una norma nacional, dado que estos dos requisitos tienen una frecuente carga discriminatoria 123 . Con la finalidad de ser ms precisos, la Ordenanza de Apurmac seala tambin que estn prohibidas las diferencias discriminatorias en remuneracin, viticos, comisiones, capacitaciones, prestaciones sociales y en las dems condiciones
Artculo 2 de la Ordenanza 017 y anexo de la Ordenanza 010 de Ayacucho. Artculo 9,1 de la Ordenanza 017 de Apurmac y artculo 5,1 de la Ordenanza 010 de Ayacucho. 121 Artculo 9,1,d de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,b de la Ordenanza de Ayacucho 122 Artculo 9,1,e de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,a de la Ordenanza de Ayacucho. 123 Artculo 9,1,f de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5,1,c de la Ordenanza de Ayacucho.
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laborales para trabajos iguales sobre la base de una causal discriminatoria 124 . De esta manera, la Ordenanza llega a ser ms precisa que el propio Decreto 0192006-TR donde, en lneas generales, se seala que la discriminacin en materia laboral es una falta grave. 2. Discriminacin en los centros educativos
Ambas Ordenanzas sealan que no se puede negar el ingreso, expulsar o aplicar sanciones disciplinarias o presiones a los estudiantes por razones discriminatorias y se incluye, entre stas, apariencia fsica, vestimenta, que afecta a los ms pobres que no pueden adquirir uniforme, creencias polticas o Tampoco puede filosficas, orientacin sexual o identidad de gnero 125 . discriminarse a una estudiante por estar embarazada, como ya seala el Cdigo del Nio y del Adolescente. La Ordenanza de Apurmac precisa que tampoco puede haber discriminacin tomando como base la filiacin o el estado civil de sus progenitores 126 . La Ordenanza de Apurmac plantea que no se debe impedir el derecho a la educacin sobre la cultura indgena y en quechua, a las personas campesinas pertenecientes a los pueblos quechuas 127 . A nuestro modo de ver, debi expresarse este derecho con una formulacin ms positiva, en el sentido que la educacin en Apurmac deber transmitir contenidos de la cultura andina. Igualmente, creemos que no debera plantearse solamente un derecho de la poblacin campesina. Nos parece tambin que resulta compleja la afirmacin de pueblos quechuas, porque el concepto de pueblo implica determinadas caractersticas que no existen en la regin. La Ordenanza de Apurmac es adems la primera norma en el Per que busca tambin enfrentar la discriminacin religiosa en el mbito educativo, estableciendo que queda prohibido obligar a los miembros de la comunidad educativa a asistir a actividades o clases religiosas en todos los niveles Este artculo evidentemente se refiere a la presencia de la educativos 128 . religin catlica en muchos centros educativos como obligatoria. A nuestro modo de ver, se debera impedir esta prctica y permitirse a los estudiantes y docentes que lo deseen dejar de participar en ceremonias religiosas. El curso de religin podra mantenerse promoviendo que se enseara de acuerdo a las religiones existentes en la clase. En todo caso, debera evitarse en todo momento el empleo de afirmaciones que puedan herir las susceptibilidades religiosas de algunos alumnos.
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Artculo 9, 1 b. Artculo 9, 2 c de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 2 c de la Ordenanza de Ayacucho. 126 Artculo 9, 2 b. 127 Artculo 9, 2 e. 128 Artculo 9, 2 f.
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Las dos Ordenanzas establecen la prohibicin de transmitir informacin en el mbito educativo que puedan propiciar actitudes discriminatorias o considerar como inferiores o inferiores a determinados grupos sociales 129 . Debe sealarse que en muchos centros educativos se minimizan los aportes de las culturas indgenas o de los afroperuanos. Igualmente, otro peligro sera idealizar a la cultura indgena y mostrarla como superior a las dems. Es posible que en este aspecto, se produzca un cambio positivo a nivel nacional: a comienzos del ao 2009, el Ministerio de Educacin autoriz dentro del sistema de tutoras la incorporacin de una serie de sesiones sobre la problemtica del racismo que fueron elaboradas por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Se espera que este esfuerzo permita que a nivel nacional se pueda corregir determinadas prcticas en los docentes y stos sepan cmo intervenir frente a situaciones de discriminacin. 3. Discriminacin en la salud
Resulta fundamental que se haya abordado esta problemtica, porque a diferencia de quien acude a una discoteca o una tienda, en este caso muchas personas se encuentran obligadas a acudir a las instalaciones mdicas para curarse o tratarse y en los departamentos andinos muchas veces sufren diversas formas de maltrato por parte de mdicos y enfermeras. Las dos Ordenanzas Regionales prohiben que se impida el acceso al Seguro Integral de Salud o a otros seguros por razones discriminatorias 130 . La Ordenanza Regional de Apurmac va ms all al sealar que est prohibido negar o condicionar la atencin mdica por motivos discriminatorios 131 . Ambas Ordenanzas contienen un artculo que, de ser aplicado, podra cambiar el destino de muchas personas al prohibir que se impida la atencin a indigentes 132 . Lamentablemente esta ha sido la prctica que hasta ahora genera que muchas personas pobres fallezcan, a veces en la puerta de los hospitales. A ello ayuda, claro, el escaso financiamiento que reciben los centros de salud y el hecho que toda atencin mdica se cobra, salvo la que existe en el Seguro Integral de Salud. Debe sealarse que pertenecer a este seguro puede generar tambin un trato discriminatorio, porque los establecimientos de salud sienten que el paciente no va a aportar al local econmicamente. La Ordenanza de Apurmac prohibe tambin que se restrinja la participacin de las personas por razones discriminatorias en las decisiones sobre propio su
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Artculo 9, 2 d de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 2 d de la Ordenanza de Ayacucho. Artculo 9, 3 b de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 a de la Ordenanza de Ayacucho. 131 Artculo 9, 3 a. 132 Artculo 9, 3 e de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 b de la Ordenanza de Ayacucho.
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tratamiento 133 . Se hace una especial referencia a no limitar informacin o servicios sobre derechos reproductivos 134 . En general, a los pobres o a los campesinos no se les permite una participacin adecuada en las decisiones que conciernen a su propia salud porque se les menosprecia. En relacin al idioma, la Ordenanza de Apurmac seala que est prohibido no proveer traductores para las personas que hablan el quechua como idioma materno 135 , mientras que la Ordenanza de Ayacucho es ms directa al estipular que est prohibido no atender en quechua a quienes tienen este idioma como lengua materna 136 . Nosotros consideramos que, en ambos casos, hubiera sido ms adecuada una redaccin de carcter positivo, estableciendo la obligacin de los centros de salud de garantizar la atencin en quechua a las personas, aunque esto podra deducirse del artculo 11 de la Ordenanza de Apurmac. Esta misma Ordenanza se refiere tambin a la atencin en los servicios de salud de personas con discapacidad, refirindose probablemente a quienes necesitan emplear el lenguaje de seas 137 . Desde el punto de vista cultural, para las mujeres campesinas resulta muy importante la obligacin de contar con salas de parto adecuadas para el parto vertical 138 , entre otras necesidades culturales. Tambin debera plantearse la existencia de casas de acogida, para que los familiares directos de la gestante puedan acompaarla y el parto en un centro de salud no constituya una ruptura con el entorno cotidiano. En este caso, creemos que tambin la norma debi ser redactada de manera positiva disponiendo la obligacin de adecuar los servicios de salud a las caractersticas culturales. En relacin a la salud mental, ambas Ordenanza la incluyen como parte del derecho a la salud, sealando que el Gobierno Regional se compromete a garantizar el acceso a sta 139 . Finalmente, la Ordenanza de Apurmac hace referencia a la prohibicin de obligar a una persona a corregir su orientacin sexual mediante tratamientos mdicos o psicolgicos 140 . 4. Personas con discapacidad
En relacin a esta problemtica ambas Ordenanzas plantean el cumplimiento de la Ley General de Persona con Discapacidad 141 , por lo cual se dispone que toda infraestructura que se construy despus de la promulgacin de la citada
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Artculo 9, 3 a. Artculo 9,3 c. 135 Artculo 5, 3 f. 136 Artculo 9, 3 c. 137 Artculo 9,3,f. 138 Artculo 9, 3 g de la Ordenanza de Apurmac y artculo 5, 3 d de la Ordenanza de Ayacucho. 139 Artculo 12 de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho. 140 Artculo 5, 3 d. 141 Artculo 10 d de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho.
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norma deber estar dotada de acceso, ambientes o corredores adecuados para personas con discapacidad. Segn lo que hemos podido apreciar, esta norma todava dista mucho de su cumplimiento, tanto en estas dos regiones como en el resto del Per. En ambos casos, se dispone coordinar con la Direccin Regional de Transportes y Comunicaciones, la Direccin Regional de Vivienda, Construccin y Saneamiento, y las Municipalidades, para la adecuacin progresiva del diseo de las ciudades, especialmente en lo que se refiere a pistas y veredas, planteando la existencia de rampas y la adecuacin del tamao de las veredas para su uso por personas con discapacidad 142 . A nuestro modo de ver, el cumplimiento de estos artculos implicar diversos gastos por parte de las Municipalidades de ambos departamentos, cuyas ciudades fueron originalmente trazadas sin ninguna consideracin hacia las personas con discapacidad. En el caso de Abancay, las veredas son estrechas y muy elevadas, lo cual hace muy difcil que inclusive una persona anciana o con una discapacidad menor pueda movilizarse. En Huamanga, recientemente se han ensanchado muchas veredas del centro histrico, se han construido rampas y se han establecido varias calles peatonales. Sin embargo, en muchas otras partes de la ciudad los problemas de locomocin son similares a los existentes en Abancay. Entre los sectores que padecen algunas formas especficas de discapacidad, ambas Ordenanzas establecen que se deber atender a quienes requieran formas de comunicacin alternativas debido a una discapacidad auditiva o visual 143 . Finalmente, la Ordenanza de Ayacucho hace especial referencia a las personas con discapacidad mental, sealando que tambin se les debe aplicar la ley de atencin preferente y dar informacin adecuada sobre su diagnstico, lo cual hasta ahora muy pocas veces se cumple 144 . Se trata, por lo tanto, de comenzar a incluir a los discapacitados y sus derechos en algunas regiones del pas donde las autoridades se han comportado como si no existieran. 5. Violencia poltica
Tanto Ayacucho como Apurmac fueron regiones muy afectadas por la violencia existente en los aos ochenta, que est directamente ligada al menosprecio por la vida de los campesinos. De hecho, en muchos casos, las fuerzas de seguridad se comportaron como si los campesinos fueran seres
142 143
Artculo 10, e de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho. Artculo 9, 4 d de la Ordenanza de Apurmac y artrculo 5, 4 d de la Ordenanza de Ayacucho 144 Artculo 5, 3 e.
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prescindibles, matando a decenas de ellos, asumiendo, adems, que nunca seran procesados por dichos crmenes. Debido a ello, ambas Ordenanzas plantean que las conclusiones y recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin sean materias obligatorias de enseanza en todos los niveles educativos 145 . Igualmente, ambos gobiernos regionales se comprometen a implementar dichas recomendaciones y a aplicar en la regin el Plan Integral de Reparaciones 146 . Resulta difcil de creer, pero todava ambos gobiernos han considerado necesario promover la insercin en la sociedad de las vctimas de la violencia. 6. Medio ambiente
Por el momento, la Ordenanza contra la Discriminacin de Ayacucho es la nica norma que enfrenta la problemtica del medio ambiente, planteando especialmente la situacin de las comunidades campesinas e indgenas afectadas por la minera. Debe sealarse que en los ltimos aos, en diversas provincias de Ayacucho se han producido fuertes conflictos con diversas empresas mineras 147 . XIII. DIFUSIN Y CUMPLIMIENTO En cuanto a la difusin y el cumplimiento de las Ordenanzas, consideramos que durante estos aos, los dos factores fundamentales han sido la intervencin de la sociedad civil y el rol de funcionarios comprometidos. Es marcado el contraste entre la escasa difusin de las veinte Ordenanzas promovidas por la Defensora del Pueblo en Arequipa y Junn 148 , con el caso de las Ordenanzas de Abancay y Huamanga, que fueron ampliamente difundidas por las oficinas de APRODEH. En el caso de Miraflores, la Municipalidad difundi la Ordenanza en las publicaciones municipales y para asegurar su cumplimiento cuenta con inspectores y agentes especializados, como la Defensora del Vecino 149 , que han tenido permanente actividad al respecto. A nuestro modo de ver, el mayor cumplimiento de las normas municipales en los distritos residenciales limeos se hizo evidente con el cumplimiento de la Ordenanza: en Sullana se dispuso tambin colocar carteles contra la discriminacin, pero no se ha cumplido.
145
Tercera Disposicin Complementaria y Final de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho. 146 Artculo 13 de la Ordenanza de Apurmac y Anexo de la Ordenanza de Ayacucho. 147 Anexo de la Ordenanza de Ayacucho. 148 Ni las Municipalidades ni la Defensora del Pueblo asumieron la difusin de estas normas. En cuanto a la sociedad civil, en ambas regiones haba un serio desconocimiento al respecto y tambin bastante escepticismo. 149 El escndalo producido por la detencin y tortura de cuatro jvenes de San Juan de Lurigancho en las inmediaciones de Larcomar afect sustancialmente la imagen del Municipio miraflorino, impulsando que se tomaran las medidas para enfrentar las prcticas discriminatorias.
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A nivel de las propias instancias estatales, debe ser destacado el caso de las Municipalidades de Abancay y Andahuaylas, as como de Huamanga, San Juan Bautista y Jess Nazareno, las que se han mostrado muy comprometidas para lograr enfrentar problemas concretos como la discriminacin lingstica y los derechos de las personas indocumentadas. XIV. PERSPECTIVAS Una perspectiva de carcter geogrfico muestra que Arequipa es la regin con ms Ordenanzas de proteccin a los consumidores, seguida por Junn. En ambas regiones se trata tanto de Ordenanzas Provinciales como Distritales, pero el problema principal es que la difusin de dichas normas ha sido bastante escasa. Las Ordenanzas Integrales se concentran en Apurmac, Ayacucho y Junn, regiones mayoritariamente andinas. En estos lugares, especialmente en Ayacucho, se suele vincular la discriminacin al proceso de violencia poltica. Llama la atencin que no exista hasta ahora ninguna norma similar en regiones como Huancavelica o Puno, pese al fuerte racismo que sufren los campesinos. De igual forma, debe sealarse que la nica Ordenanza aprobada en la selva fue promovida por la Mesa contra el Racismo de Junn. Todava no se aprecia que se trate de un problema que interese a las autoridades locales o regionales. Una perspectiva temporal muestra cmo el proceso de aprobacin de Ordenanzas de proteccin al consumidor estuvo concentrado en el primer semestre del ao 2008. En cuanto a las Ordenanzas Integrales, la primera fue aprobada en febrero y las siguientes a partir de mayo. En agosto se aprobaron cuatro de las Ordenanzas ms importantes (Apurmac, Sullana, Miraflores y Jess Nazareno). Podemos sealar que con el paso de los meses, todas las Ordenanzas que se fueron aprobando tenan un carcter integral. A nuestro modo de ver, es muy importante contar con regulacin municipal frente a la discriminacin, porque una intervencin administrativa es mucho ms rpida que una intervencin penal y no necesariamente implica sanciones hacia los infractores, logrando generar cambios de conducta sin mayores costos sociales. Sin embargo, determinadas conductas, debido a su gravedad y a su carcter doloso s deberan ser sancionadas penalmente. El 12 de junio del 2009 se ley la primera sentencia condenatoria por discriminacin en un proceso impulsado por la Defensora del Pueblo contra cuatro profesores de Los Olivos y probablemente sta tenga un efecto importante para que dentro de la administracin de justicia se asuma con ms seriedad esta problemtica y existan mayores denuncias por parte de la poblacin.
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CONCLUSIONES Las primeras Ordenanzas contra la discriminacin aprobadas en los ltimos aos pueden tener diversas imperfecciones, pero creemos que representan un avance fundamental para la construccin de una sociedad ms justa y ms humana. De haber comenzado enfrentando la discriminacin desde el punto de vista de los consumidores, han ido avanzando para lograr polticas efectivas de igualdad real. Se trata de un proceso incipiente, en el cual diversas municipalidades vienen comprometindose para enfrentar un problema que hasta hace poco era sistemticamente negado. Es un proceso donde el aporte de la sociedad civil y la Defensora del Pueblo han sido fundamentales para incidir en alcaldes, regidores y asesores. El papel de los impulsores de las Ordenanzas ajpra es lograr su efectiva aplicacin en las distintas jurisdicciones. Se trata de una tarea en la que probablemente los retos sean permanentes. Aunque todava no existen polticas pblicas nacionales para enfrentar el racismo y la discriminacin, los pasos que se impulsaron desde el 2008 se han revelado como cruciales hacia el futuro. Las actividades de sensibilizacin sobre la discriminacin que impulsamos desde diversas organizaciones actualmente tienen como uno de sus principales componentes la difusin de normas locales y nacionales. De esta forma, se viene logrando con ms facilidad cambios efectivos para reducir la discriminacin en nuestra sociedad. Probablemente, dentro de pocos aos, la lucha contra la discriminacin ser considerada parte fundamental de toda gestin municipal.
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ANEXOS
CUADRO COMPARATIVO DE LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN
Ordenanzas APURMAC Apurmac Abancay Andahuaylas AREQUIPA Arequipa Caman Caylloma Cayma Cerro Colorado Islay Jacobo Hunter Jos Luis Bustamante y Rivero Mariano Melgar Meja Miraflores Sabanda Samuel Pastor Socabaya Yanahuara AYACUCHO Ayacucho
150 151
Rango
Definicin
Ampliacin de causales150 S S S151 S
Atencin preferente S S
Proteccin a consumidores S
Multa
Revoca-toria de licencia S
Sanciones Preventivas
Declaracin Jurada
Sanciones a funcionarios municipales S S S
Regional Provincial Provincial Provincial Provincial Provincial Distrital Distrital Provincial Distrital Distrital Distrital Distrital Distrital Distrital Distrital Distrital Distrital Regional
S S
S S S S S S S S S S S S S S S
S S S
S S S S S S S S S S S S S S S S
S S S S
S S S
S S S
Se refiere a orientacin sexual, condicin social y econmica, lugar de origen y residencia, condicin de salud, edad y actividad. No incluye la orientacin sexual
Ordenanzas Huamanga Jess Nazareno San Juan Bautista CALLAO Callao CUSCO Canchis Urubamba JUNIN Acobamba Chanchamayo Concepcin Huancayo 365 Huancayo 368 Jauja Matahuasi Tarma LAMBAYEQUE Lambayeque Chiclayo Picsi Saa LIMA Jess Mara Magdalena
152 153
Rango Provincial Distrital Distrital Provincial Provincial Provincial Distrital Provincial Provincial Provincial Provincial Provincial Distrital Provincial Regional Provincial Distrital Distrital Distrital Distrital
Definicin S S S S
Ampliacin de causales150 S S S S S S152
Atencin preferente S S S S S S S S S
Proteccin a consumidores S S S S S S S S S S S S S S S S S
Multa
Revoca-toria de licencia S
Sanciones Preventivas
Declaracin Jurada S S
S S S S S S S S S S
Sanciones a funcionarios municipales S S S
S S
S S
S S S S
S S S153 S154 S
S S S S S S S S S S S
S S S
S S S
S S S
S S
S S
No incluye orientacin sexual. No incluye actividad 154 No incluye preferencia poltica, pero s lugar de origen.
Ordenanzas Miraflores San Miguel PIURA Sullana Catacaos TACNA Alto de la Alianza
Rango Distrital Distrital Provincial Distrital Distrital
Definicin S S S
Ampliacin de causales150 S S S
Atencin preferente S S S
Proteccin a consumidores S S S S S
Multa S S S
Revoca-toria de licencia S S S S S
Sanciones Preventivas S
Declaracin Jurada S
Sanciones a funcionarios municipales
S S
S S
S S
PROCESO DE APROBACIN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES

Arequipa Ao 2006 2007 2008 Mes Magdalena San Miguel Enero Febrero Marzo Miraflores Sabanda Cayma Cerro Colorado Jos Luis Bustamante y Rivero Meja Yanahuara Abancay (I) Concepcin Tarma Acobamba Jauja Apurmac Ayacucho Callao Cusco Junn Lambayeque Lima Piura Tacna
Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio
Caman Islay (Mollendo) Arequipa Mariano Melgar Caylloma Samuel Pastor Apurmac (I) Socabaya Andahuaylas (I)
San Juan Bautista (I) Huamanga (I) Huancayo (I) Jess Nazareno (I) Matahuasi (I) Chanchamayo (I) Lambayeque (I) Picsi (I) Alto de la Alianza Ayacucho (I) Callao (I) Canchis (I) Urubamba (I) Miraflores (I) Sullana Catacaos Jess Mara (I) Chiclayo
2009

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LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN Cuaderno de Trabajo N 13 Wilfredo Ardito Vega Departamento Acadmico de Derecho Pontificia Universidad Catlica

del Per Setiembre, 2009

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

Ardito 2008, p. 18. Reid, p. 25

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

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Artculo 16. Artculo 7. 71 Artculo 1.

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Artculo 4. Artculo 15. 104 Artculo 6. 105 Artculos 6 y 7.

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LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

especfica y que correspondientes 112 .

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LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

LAS ORDENANZAS CONTRA LA DISCRIMINACIN

Ampliacin de causales150 S S S151 S

Sanciones a funcionarios municipales S S S

Ampliacin de causales150 S S S S S S152

Sanciones a funcionarios municipales S S S

Rango Distrital Distrital Provincial Distrital Distrital

Sanciones a funcionarios municipales

PROCESO DE APROBACIN DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES

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