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Comunicacin a las X Jornadas de Poltica Econmica

Ttulo: UNA PROPUESTA MULTIVARIANTE DE NDICE DE COHESIN TERRITORIAL.
rea temtica: Internacionalizacin e integracin econmica
Autores:
CASTRO BONAO, J. Marcos, Universidad de Mlaga, mcastro@uma.es
PODADERA RIVERA, Pablo, Universidad de Mlaga, ppodadera@uma.es
Resumen
La Unin Europea (UE) inici el debate en materia de desarrollo territorial, cuando en una
reunin de la Asamblea de Regiones Europeas, celebrada en Amberes en 1995, se utiliz, por
primera vez, el concepto de cohesin territorial. A partir de entonces, este concepto ha ido
adquiriendo fuerza, sobre todo en el mbito de actuacin de la poltica regional comunitaria, pero
sin llegar a un nivel de concrecin adecuado. En este sentido, a la citada Asamblea le sigui la
inclusin del concepto en el Tratado de msterdam, la adopcin de la Perspectiva Europea de la
Ordenacin Territorial y, ms tarde, de la Agenda Territorial de la Unin Europea y el Libro
Verde sobre la Cohesin Territorial. El vigente Tratado de Lisboa aade la dimensin territorial
al objetivo de Cohesin Econmica y Social de la Poltica de Cohesin, lo cual requiere un alto
consenso en la definicin de la cohesin territorial y, por tanto, de su medicin, a efectos de la
correcta aplicacin de las actuaciones de poltica econmica en ese sentido.
El presente trabajo pretende abundar en el debate sobre la evaluacin de la cohesin territorial,
realizando para ello una reflexin acerca de una definicin operativa til para ser un instrumento
de evaluacin de las polticas econmicas en el proceso de construccin de la UE. Para ello, en
una primera parte, se analizan las aportaciones al concepto de cohesin territorial, en general y,
de forma especfica, al debate sobre la cohesin territorial en la Unin Europea, identificando qu
conceptos componen la definicin operativa de cohesin territorial y a qu niveles territoriales se
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pueden evaluar a partir de las fuentes estadsticas disponibles en EUROSTAT para las regiones
europeas bsicas (NUTS 2).
Cdigos JEL: R1, O1, H0, C1
Palabras clave: cohesin territorial, integracin, Unin Europea, indicadores, poltica
econmica.

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UNA PROPUESTA MULTIVARIANTE DE NDICE DE COHESIN TERRITORIAL.
Su aplicacin al proceso de integracin de la UE y su consideracin de poltica econmca.

Comunicacin a las X Jornadas de Poltica Econmica-Mlaga

I. Introduccin
La Unin Europea (UE) inici el debate en materia de desarrollo territorial, cuando en una
reunin de la Asamblea de Regiones Europeas, celebrada en Amberes en 1995, se utiliz, por
primera vez, el concepto de cohesin territorial. A partir de entonces, este concepto ha ido
adquiriendo fuerza, sobre todo en el mbito de actuacin de la poltica regional comunitaria, pero
sin llegar a un nivel de concrecin adecuado. En este sentido, a la citada Asamblea le sigui la
inclusin del concepto en el Tratado de msterdam, la adopcin de la Perspectiva Europea de la
Ordenacin Territorial y, ms tarde, de la Agenda Territorial de la Unin Europea y el Libro
Verde sobre la Cohesin Territorial. El vigente Tratado de Lisboa aade la dimensin territorial
al objetivo de Cohesin Econmica y Social de la Poltica de Cohesin, lo cual requiere un alto
consenso en la definicin de la cohesin territorial y, por tanto, de su medicin, a efectos de la
correcta aplicacin de las actuaciones de poltica econmica en ese sentido.
El presente trabajo pretende abundar en el debate conceptual sobre la evaluacin de la cohesin
territorial, realizando para ello una reflexin acerca de una definicin operativa til para ser un
instrumento de evaluacin de las polticas econmicas en el proceso de construccin de la UE.
Para ello, en una primera parte, se analizan las aportaciones al concepto de cohesin territorial, en
general y, de forma especfica, al debate sobre la cohesin territorial en la Unin Europea,
identificando qu conceptos componen la definicin operativa de cohesin territorial y a qu
niveles territoriales se pueden evaluar a partir de las fuentes estadsticas disponibles en
EUROSTAT para las regiones europeas bsicas (NUTS 2).
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Seguidamente, se propone una metodologa de ndice sinttico de cohesin territorial que permite
la ponderacin de los indicadores y establecer lmites a la sustituibilidad entre los valores
mximos y mnimos de estos indicadores.
Finalmente, se apuntan las conclusiones ms significativas del trabajo en base a sus
implicaciones ms relevantes en la elaboracin de polticas econmicas en el seguimiento de los
efectos de la poltica regional y de cohesin y en general, para evaluar el proceso de convergencia
en la Unin Europea.

II. Fundamentos tericos de la cohesin territorial
II.1. Del crecimiento econmico al desarrollo territorial

El anlisis de la evolucin del concepto de cohesin territorial hay que realizarlo sobre la base
misma del anlisis del concepto de desarrollo. Efectivamente, a lo largo de los aos el concepto
de desarrollo ha ido incorporando, de forma acumulativa, diversas componentes que han ido
desde la preocupacin puramente econmica, en las aportaciones a las teoras del crecimiento
econmico de los aos cuarenta, hasta la dimensin geogrfica del desarrollo, de finales de los
noventa y dos mil, en la que el territorio se convierte en el elemento fundamental de una nueva
categora conceptual de desarrollo y de los actuales modelos de desarrollo regional, el desarrollo
territorial.
En este sentido, las aportaciones tericas, desde las teoras clsicas del crecimiento econmico
hasta la actual concepcin del desarrollo territorial, han sido muy diversas; desde un principio
han aparecido ligadas a la preocupacin por el desarrollo desigual de los territorios
(regiones/pases) a lo que se le ha ido sumando la consideracin de los elementos ambiental,
ecolgico, bienestar y cohesin social. Siguiendo a Cuervo y Morales (2008), podemos distinguir
tres grades grupos de aportaciones preocupadas por la explicacin del desarrollo desigual de los
territorios:
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Un primer grupo lo conforma las teoras que estudian las desigualdades regionales y las
relaciones interregionales, entre las cuales se encuentran: las aportaciones de la corriente
neoclsica, con representantes como Solow (1956) y Swan (1956), en las que el libre juego de las
fuerzas del mercado es la pieza clave para una progresiva igualacin de los niveles de desarrollo
entre los diferentes territorios; Las teoras de centro y periferia y de la dependencia, de los aos
sesenta, con representantes como Gunder Frank (1966) y Samir Amin (1976) y los investigadores
de la CEPAL, segn las cuales el nivel de desarrollo de un pas/regin es el resultado del lugar
que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asimtricas; la teora de
causacin circular acumulativa, de finales de los aos cincuenta, con representantes como
Myrdal (1957), Kaldor (1957)o Hirschman (1958), entre otros, centran su atencin en la
existencia de economas de escala y externalidades tecnolgicas y en su poder de atraccin de
nuevos recursos que refuerzan circularmente la expansin del mercado de una regin en la que
previamente se ha producido una aglomeracin; La teora de los polos de crecimiento, de
mediados de los aos cincuenta y cuyo mximo representante es Perroux (1955), aunque ms
tarde tambin lo fuera Boudeville, 1958, referida a los procesos de localizacin y de acumulacin
de las industrias y a las relaciones que se establecen entre ellas y su impacto en el desarrollo.
Entre las corrientes de pensamiento sobre los aspectos territoriales del desarrollo ms actuales,
nos encontramos con la Nueva Geografa Econmica, cuyos mximos representantes Krugman
(1997), Fujita (2004) y Venables (1996) aparecen preocupados por la concentracin espacial de
la actividad econmica, en la que la movilidad de los recursos y la aglomeracin actan con
fuerzas centrifugas y centrpetas, respectivamente, conformando la evolucin de la estructura
econmica espacial. Por su parte, la hiptesis de la convergencia, que tiene su arranque en el ao
2000 y cuyos principales representantes son Barro (1997) y Sala-i-Martn (2000), defienden una
relacin negativa entre el nivel de ingresos inicial de una economa y su tasa de crecimiento, lo
cual hace que exista una tendencia hacia la convergencia en el nivel de desarrollo a largo plazo.
Un segundo grupo de aportaciones tericas al desarrollo recoge aquellos argumentos que intentan
explicar las causas directas de las desigualdades regionales. En este sentido, destacan las
explicaciones de Polse (1998) y de Williamson (1972) en cuanto a que el propio desarrollo
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econmico genera disparidades regionales, las teoras de la concentracin urbana generadoras de
desigualdades o las condiciones institucionales y polticas generadoras de desigualdades.
El tercer grupo lo conforman aquellas aportaciones que basan sus explicaciones sobre el
desarrollo y sobre las desigualdades regionales en las capacidades productivas territoriales.
Dentro de este grupo destacan la escuela neoclsica, en la que la productividad, sobre todo del
factor trabajo, se convierte en el principal generador de desarrollo; los modelos keynesianos de
base econmica, de North (1995) y Friedmann, J. et Al. (1964), en los que las exportaciones se
erigen como el elemento fundamental del desarrollo, o los de Potencial del mercado, de
Harris, en las que el mercado interno es principal impulsor del crecimiento.
Por su parte, los modelos de crecimiento endgeno, de los aos ochenta, cuyos mximos
representantes son Romer (1986) y Lucas (1989), defienden que el crecimiento depende
directamente del cambio tecnolgico, realizado desde dentro del sistema, en busca de la
maximizacin del beneficio. Por tanto, estos modelos asignan una especial importancia al capital
humano y, por ende, al conocimiento.
Tambin en los aos ochenta pueden contextualizarse los modelos de la corriente post-fordista o
de acumulacin flexible que promulgaron la necesidad de una cambio de las estructuras
industriales, que pasasen de la produccin masiva a las manufacturas con perfil de clientes, de las
grades a las pequeas y medianas empresas, relacionadas entre s y caracterizadas por la divisin
del trabajo.
Por su parte, la Nueva Geografa Fsica, representada por autores como Jeffrey Sachs (1999),
Andrew Mellinger (1999) y John Gallup (1999), destaca la alta relacin existente entre las
condiciones y caractersticas fsicas de los territorios (clima, ubicacin, conectividad, etc.) y el
desarrollo econmico de los mismos.
Finalmente, en los ltimos aos de los noventa y primeros dos mil, han proliferado las
aportaciones, con un enfoque ms territorial, que consideran a las capacidades internas de los
territorios como elemento fundamental del desarrollo de los mismos; son las denominadas
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corrientes del desarrollo local y endgeno, de abajo-arriba
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, caracterizadas por la puesta en
valor del propio potencial en el diseo de estrategias de desarrollo basadas en la solidaridad
territorial y en la asociacin pblico-privada para su gestin. Sus principales representantes
podemos encontrarlos en Alburquerque, F. (2004), Vzquez Barquero (2005) y en el Instituto
latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), entre otros.
La consideracin de los elementos medioambiental y ecolgico en los aos setenta, incorpora la
categora conceptual del desarrollo sostenible. El enfoque medioambiental se centra en el anlisis
de las externalidades ambientales negativas provocadas por el funcionamiento econmico y el
enfoque ecolgico analiza los ecosistemas humanos y el uso que en ellos se hace de los recursos
fsico-naturales, desde una perspectiva integradora y geogrfica.
Fue en la Conferencia de Estocolmo de 1972, en el marco de las Naciones Unidas, donde se
sentaron las bases de lo que en un futuro seran las ideas claves contenidas en el concepto de
desarrollo sostenible y en la planificacin del progreso econmico, tenindose en cuenta la
importancia de la conservacin de la Naturaleza. El concepto de desarrollo sostenible est ligado
al progreso econmico, social, a la mejora de la calidad de vida y al respeto por el
medioambiente. En torno a estos mnimos, se ha definido de diferentes formas, entre las cuales
podemos destacar la definicin que ofrece el Informe Brundtland, (Comisin Mundial de
Medioambiente y Desarrollo), de 1987, segn el cual: El desarrollo sostenible es el desarrollo
que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de futuras generaciones
de satisfacer sus propias necesidades

Puede comprobarse, por tanto, como la propia evolucin del concepto de desarrollo, ha ido
propiciando la aparicin de una serie de componentes, auspiciadas por la necesidad y
preocupacin por integrar ciertos factores en los propios modelos de desarrollo. Estas
componentes, a su vez, han ido favoreciendo la aparicin de diferentes categoras de desarrollo

1
No obstante el nuevo paradigma de desarrollo desde abajo fue creado por Sthr y Taylor, a primeros de los
ochenta en STHR, W, et AL (1981): Desarrollo desde abajo: paradigma del desarrollo de abajo hacia arriba y de
la periferia hacia adentro, en : Development from above or Below, ILPES
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que han requerido de intervenciones especficas por parte de los Estados y, por tanto de su
medicin.
La competitividad econmica ha sido una de esas componentes, y el incremento de la
produccin, la competitividad empresarial, la industrializacin, etc., han sido las principales
preocupaciones, lo que ha llevado a los Estados a aplicar una determinada poltica econmica
centrada en el crecimiento industrial o en el impulso del consumo, entre otros. Para ello ha
necesitado medir el crecimiento econmico a travs de indicadores tradicionales como el PIB. La
consolidacin de esta componente es la que da lugar a la categora de Desarrollo Econmico.
La sostenibilidad ambiental ha sido otra de las componentes, y la conservacin del patrimonio
cultural, la calidad ambiental, la proteccin de los recursos naturales, etc. las principales
preocupaciones; las medidas de poltica econmica, en este sentido, se han centrado en la
correccin, la proteccin, medicin y control de los impactos negativos causados por el propio
funcionamiento econmico. La medicin de esta componente se lleva a cabo a travs de
indicadores ambientales del tipo: emisin de gases, uso de fertilizantes, reas protegidas, etc; el
anlisis de la huella ecolgica
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tambin es una herramienta propia de esta vertiente. La
consolidacin de esta componente es la que da lugar a la categora de Desarrollo Sostenible.
El bienestar y la cohesin social es otra de las componentes que integran el concepto de
desarrollo. La reduccin de las brechas sociales, la participacin, la capacidad de organizacin o
asociacionismo, la igualdad de oportunidades, entre otras, han supuesto las principales
preocupaciones, en este sentido. Los indicadores sociales y culturales al uso son el ndice de
pobreza, PIBpc, ndice de desigualdad, esperanza de vida, tasa de analfabetismo, tasa de empleo,
entre otros. La consolidacin de esta componente da lugar a la categora de Desarrollo Social.
Si a la integracin de las tres categoras de desarrollo le unimos la componente territorial,
obtenemos la categora de desarrollo territorial, que podemos entender como aquel desarrollo
capaz de compatibilizar las tres componentes sealadas en un contexto de equilibrio territorial,
entendido este como una situacin ptima de distribucin territorial en trminos de actividad

2
Metodologa para medir la superficie necesaria para producir los recursos que se consumen y reciclar los desechos
generados en un territorio.
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econmica, de poblacin, de dotacin de factores productivos, de niveles de bienestar (renta
familiar disponible, tasa de desempleo, tasa de poblacin activa, niveles de inversin pblica y
privada, consumo interno, poder adquisitivo, salario mnimo interprofesional), formacin y
cualificacin de la mano de obra, concentracin de mercados y empresas, entre otros. Los
anteriores, se convierten, por tanto, en los factores determinantes de las desigualdades
territoriales y su mayor o menor grado de desigualdad determina el mayor o menor grado de
cohesin territorial.

Figura 1. Desarrollo y cohesin territorial
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La figura 1 esquematiza el resultado final de la conjuncin de todas las componentes del
desarrollo comentadas. El desarrollo territorial aparece, finalmente, como una categora integral
(econmica, social y medioambiental) que interacta con un elemento que en la ltima dcada ha
adquirido especial atencin, sobre todo en los procesos de regionalizacin o de integracin como
el de la Unin Europea; la cohesin territorial, donde, a priori, dos componentes actan como
correa de transmisin para el desarrollo territorial integrado y equilibrado: la gobernanza y
participacin, por un lado, y el aprendizaje, el conocimiento, la innovacin y la informacin, por
otro. En los siguientes apartados veremos cmo se sumarn otras componentes de la cohesin
territorial que completarn la mencionada correa de transmisin entre la cohesin territorial y el
desarrollo territorial integrado y equilibrado.

II.2. Sobre el concepto de cohesin territorial y sus implicaciones en los procesos de
regionalizacin.
El concepto de cohesin territorial es bastante maleable y por ello tambin complejo. No
obstante, es necesario conocer y consensuar su contenido a efectos, primero, de poder definirlo y,
segundo, poder medirlo con la intencin de conocer la realidad del desarrollo territorial y de
actuar en la direccin de reducir las desigualdades territoriales.
En principio, podemos entender la cohesin territorial como una situacin que rene las
condiciones necesarias para el crecimiento de la actividad productiva en un horizonte temporal y
espacial sostenible. Dicha situacin conlleva considerar una serie amplia de elementos, entre los
que se encuentran: el funcionamiento de los mercados (laboral, de bienes y servicios, financiero),
el modo de comportamiento de los actores econmicos, el marco y funcionamiento de las
instituciones o las medidas de la poltica pblica.
Asimismo, dicha situacin supone la consideracin de un conjunto de aspectos que interactan en
el territorio: el aspecto demogrfico (la dinmica, ubicacin y desplazamientos del la poblacin
en el espacio), la localizacin de los centros de produccin y la actividad econmica, la
localizacin de los asentamientos urbanos y las zonas rurales, la accesibilidad, la segmentacin
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de los mercados, el uso del suelo y de los recursos naturales y las normas que regulan las
actividades econmicas, entre otros.
El carcter dinmico de este conjunto de elementos y aspectos hace de la cohesin territorial un
proceso que, emprendido y dinamizado desde las polticas pblicas, cataliza la convergencia a
escala geogrfica entre los territorios que conforman un pas o un proceso de regionalizacin y
coadyuva y/o complementa la cohesin social.
En este orden de cosas, la cohesin territorial se convierte en elemento clave para la articulacin
de las actividades productivas de un territorio, a la vez que propicia cooperacin territorial e
innovacin institucional e instrumental (nuevos instrumentos financieros y de actuacin) para la
cooperacin y la gestin de los territorios cohesionados, as como la coordinacin poltica y
administrativa multinivel (local, regional, nacional y supranacional en los procesos de
regionalizacin o integracin econmica) necesaria para el desarrollo territorial integrado y
equilibrado (figura 2).


Figura 2. Modelo de ensamblaje de la cohesin territorial y el desarrollo territorial
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Desde el punto de vista de la poltica econmica, esta conformacin del territorio proyecta, en un
espacio geogrfico determinado, el contenido y la forma de aplicacin de las polticas pblicas y
los objetivos del desarrollo territorial en todas sus dimensiones (econmica, financiera,
medioambiental y social). El resultado final debe ser la ganancia de productividad y
competitividad territorial, objetivo primordial en las actuales economas inmersas en procesos de
integracin econmica.
Visto as, la cohesin territorial supone una ordenacin del territorio, lo cual requiere de un
conjunto de medidas de gestin y de planificacin, concertadas entre diversas autoridades y
actores, para orientar el desarrollo de un mbito geogrfico determinado. Esto conlleva la
necesidad de sistemas de generacin de informacin, de medida y de reconfiguracin
institucional que permita la definicin y aplicacin de polticas de naturaleza territorial cuyo fin
sea la consecucin de una mayor cohesin. Por tanto, la cohesin territorial conlleva gestin del
territorio y toma de decisiones pblicas y administrativas para su aplicacin, por lo que se trata de
una cuestin de poltica econmica.
Especial atencin adquiere la cohesin territorial en los actuales procesos de regionalizacin o de
integracin econmica, en los cuales las relaciones entre las regiones se establecen de manera
discontinua, lo cual provoca la existencia de diferencias notables de desarrollo econmico y
social entre las diferentes regiones que integran el bloque. Es decir, no se generan las condiciones
necesarias para que se produzca un proceso efectivo de convergencia en trminos de territorio, o
lo que es lo mismo, un proceso de cohesin territorial.
Lo anterior plantea otros dos aspectos de gran importancia y muy relacionados con la cohesin
territorial: la geografa econmica y la gobernabilidad de del territorio.
Segn Venables (2005), La geografa econmica
3
se encarga de las relaciones espaciales entre los
agentes econmicos y esto supone el anlisis de la localizacin de los centros de actividad
econmica, los factores que hacen que existan, la proximidad a los mismas, la conectividad con
aquellos, la aglomeracin o dispersin de los mismos en el espacio, etc.

3
Es necesario destacar las aportaciones en torno a la denominada Nueva Geografa Econmica realizadas por
Krugman, en Krugman, P (1991): Geography and Trade, The MIT Press, Cambridge.
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Otra cuestin que la cohesin territorial pone sobre la mesa es la gobernabilidad del territorio, lo
cual conlleva: la definicin y evaluacin de las polticas pblicas concertadas que se van a
aplicar, la gestin de estrategias de inversin pblico-privadas mediante partenariado, as como la
generacin y gestin multinivel de redes de actores.
En definitiva, en el contexto de los procesos de regionalizacin, la cohesin territorial supone una
nueva realidad territorial o incluso, como dicen los regulacionistas franceses, un modelo de
desarrollo regional en s mismo, que combina aspectos espaciales y funcionales y en el que
adquieren especial importancia elementos como: la gobernanza multinivel (local, regional,
nacional, supranacional); la ordenacin del territorio (asignacin de funciones, especificacin de
prioridades, reparto de competencias, etc.); el carcter endgeno, estratgico e integral de la
planificacin del desarrollo territorial; la cooperacin y coordinacin territorial poltica y
administrativa; el conocimiento del nuevo entorno y las nuevas formas de articulacin del
mismo; y la cooperacin y la creacin de redes territoriales. Por tanto, podemos entender ceteris
paribus estos elementos como los principales componentes de la cohesin territorial, sin olvidar
la necesidad de puesta en marcha de polticas pblicas que fomenten la competitividad, la
modernidad, la equidad y la participacin.

III. El debate de la cohesin territorial en la Unin Europea
III.1. Evolucin de la idea de cohesin territorial en la Unin Europea (UE)

Segn el Libro Verde sobre la Cohesin Territorial (COM, 2008), el concepto de cohesin
territorial surgi por primera vez en la UE en el ao 1995, durante una reunin de la Asamblea de
Regiones Europeas celebrada en Amberes. Ms tarde, en 1997, en el artculo 7D del Tratado de
msterdam, se incorpor dicho concepto y dos aos ms tarde, en 1999, los Estados miembros
adoptaron la Perspectiva Europea de Ordenacin Territorial (European Spatial Development
Perspectives)
4
, tambin conocida como la Estrategia Territorial Europea (ETE). En el ao 2000,
el Consejo Europeo celebrado en Niza, adopt la Declaracin de los Derechos Fundamentales,

4
Acordada por la reunin informal de Ministros responsables de ordenacin del territorio en Postdam, en mayo de
1999, y publicada por Comisin Europea.
14

haciendo referencia en su artculo 36 a la cohesin territorial, al aludir que los ciudadanos no
deben verse desfavorecidos por el lugar de la Unin en el que vivan o trabajen. El Tratado CE,
en su artculo 16, destacaba el acceso a los servicios esenciales y la importancia de los servicios
de inters econmico general para la cohesin social y territorial.

Por su parte, la versin consolidada del borrador del Tratado por el que se establece una
Constitucin para Europa, tambin hablaba de la cohesin territorial como una competencia
compartida entre la Unin y los Estados miembros.

En la reunin ministerial informal celebrada en Rotterdam en 2004, se convino, asimismo, poner
en marcha una apoltica de desarrollo territorial para poder evaluar, de forma ms eficiente, las
perspectivas de la UE.

En 2005, en Luxemburgo, coincidiendo con la revisin intermedia de la Estrategia de Lisboa,
aprobada en el ao 2000, se consensuaron las prioridades territoriales que serviran de base para
las futuras actividades comunes y se formul el informe sobre el Estado y las Perspectivas
territoriales de la Unin Europea (The Territorial State and Perspectives of The European
Union); stas, junto con la adopcin por parte del Consejo, en 2006, de las Directrices
Comunitarias para la Cohesin, sirvieron de base para la adopcin, en Leipzig, en mayo de 2007,
de una Agenda Territorial para la UE
5
. En dicha Agenda, los ministros comunitarios responsables
de la ordenacin del territorio y desarrollo regional, invitaban a la Comisin a elaborar un
informe sobre cohesin territorial antes del fin del 2008
6
. El resultado de dicho informe fue el
documento: Libro Verde sobre la Cohesin Territorial. Convertir la Diversidad Territorial en un
Punto Fuerte (COM (2008) 616 final).


5
La Agenda Territorial Europea y el primer programa de accin para su puesta en marcha, imprimieron un impulso
al debate al definir una serie de prioridades territoriales (agrupaciones regionales de innovacin, estructuras
ecolgicas, recursos naturales, desarrollo policntrico, nuevas formas de asociacin y gobernanza territorial, entre las
ms importantes)
6
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1005349/Conclusions-of-the-German-EU-Council Presidencyaccessible.pdf
15

El Libro Verde sobre la Cohesin Territorial supuso el punto de inicio del actual debate sobre la
cohesin territorial en la UE, con la intencin de profundizar en la comprensin del concepto y
de sus implicaciones en trminos polticos y de cooperacin.

A finales de 2007, se publicaba
7
el Tratado de Lisboa, que modificaba al Tratado de la Unin
Europea y al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, para entrar en vigor a finales de
2009. El nuevo Tratado, dedica un especial inters a la nueva dimensin territorial del objetivo de
cohesin econmica y social
8
; en su artculo 2.3 recoge que la UE fomentar la cohesin
econmica, social y territorial y la solidaridad entre los EE.mm. y en su Ttulo I se reconoce la
competencia compartida entre la Unin y los EE.mm sobre la cohesin econmica, social y
territorial.

III.2. Estado actual de la cuestin
III.2.1. El debate sobre la futura poltica de cohesin

El artculo 175 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), obliga a la Comisin a redactar
un informe sobre la cohesin econmica y social cada tres aos. En Mayo de 2007, la Comisin
aprob su cuarto informe sobre la cohesin econmica y social, el cual supuso el punto de partida
del debate sobre el futuro de la poltica de cohesin que, oficialmente se abre con el lanzamiento
de una consulta pblica a todos los actores relacionados con la poltica de cohesin, a travs de la
celebracin del Cuarto Foro de Cohesin, en septiembre de 2007.

Asimismo, la futura poltica de cohesin ha ocupado un lugar relevante en la agenda de la
presidencia hngara que se ha tenido lugar en el perodo comprendido entre enero y junio de
2011. En dicho perodo se ha desarrollado el Quinto Foro sobre la Cohesin, que ha tenido lugar
en Bruselas, con el objetivo de analizar el futuro de esta poltica y su contribucin a la Estrategia
2020. Asimismo, en marzo se celebr la Conferencia sobre la Futura Poltica de Cohesin y en
mayo, en Gdll, la reunin ministerial informal sobre la misma.

7
DOUE 2007/C 306/01, ISSN I725-244X
8
Se sustituye la expresin cohesin econmica y social por cohesin econmica, social y territorial
16

Existen, adems, una serie de documentos que sirven de apoyo al debate abierto sobre la futura
poltica de cohesin cuales son:

- El Quinto Informe de Situacin sobre la Cohesin Econmica y Social
9
, de junio de
2008. Recoge las principales conclusiones, hasta ese momento, sobre la consulta pblica
sobre la futura poltica de cohesin, que puede resumirse en: la no racionalizacin de la
futura poltica de cohesin; apoyo a la continuidad del earmarking (dedicacin de un
porcentaje de los recursos financieros de la poltica de cohesin a la Estrategia de Lisboa);
mayor atencin a la dimensin ecolgica; mayor participacin de las autoridades
regionales y locales en la elaboracin de la poltica; refuerzo de la cooperacin territorial;
entre otras.
- Regiones 2020. Documento en el que se recogen y evalan (a travs de indicadores de
impacto que miden el ndice de vulnerabilidad de las regiones) los desafos
(mundializacin, evolucin demogrfica, cambio climtico, desafo energtico) a los que
se enfrentan las regiones de la UE, con especial atencin a las Regiones Ultraperifricas
(RUP).
- Informe BARCA. Encargado por la responsable de poltica regional, Danuta Hbner al
director general del Ministerio de Economa italiano, Fabricio Barca. Se trata de un
informe con participacin de expertos, universitarios, etc., que no compromete a la
Comisin, pero que aporta ideas sobre la nueva poltica de cohesin y entre las cuales
destaca la del enfoque territorial (place based development policy).
- Sexto Informe de Situacin Sobre la Cohesin Econmica y Social. Adoptado por la
Comisin en junio de 2009. Se centra en los conceptos de creatividad e innovacin como
mbitos clave para ayudar a la Unin a salir de la crisis econmica. Tambin realiza un
resumen del debate en torno a la cohesin territorial.




9
En los aos en que no toca aprobar un informe de cohesin, la Comisin elabora informes de situacin sobre la
cohesin econmica y social.
17

III.2.2. El debate sobre el concepto de cohesin territorial

El debate sobre el concepto de cohesin territorial en la UE comenz con ocasin del
lanzamiento del debate pblico por parte del Libre Verde sobre Cohesin Territorial. La cuestin
estaba en si la cohesin territorial, objetivo planteado de forma explcita por el nuevo Tratado de
Lisboa, aportaba un valor aadido al ya existente objetivo de cohesin econmica y social de la
UE.

Las diversas aportaciones que se han ido realizando por los diversos organismos e instituciones
(Parlamento Europeo, Comit de las Regiones, las Regiones Ultraperifricas, entre otros),
coinciden en que la cohesin territorial es esencial y debe aadir an ms significado a la
cohesin econmica y social. En este sentido, a finales de 2009, la Comisin public un
Documento de trabajo
10
en el que se resumen las reflexiones realizadas hasta el momento en
cuatro apartados:

- La cooperacin de los territorios al servicio de la integracin europea
- El apoyo al desarrollo de comunidades urbanas y rurales agradables para vivir
- La coordinacin de las polticas para la consecucin del objetivo de coherencia
(territorial)
- Disposicin de datos a fin de conocer mejor el territorio
11
y tomar decisiones.

El Quinto Informe sobre Cohesin, de finales de 2010, hace hincapi en la cuestin urbana, en
los aspectos geogrficos y demogrficos y en las macro-regiones
12
.


10
La cohesin territorial: desbloqueando el potencial de los distintos territorios, Kiruna, 10-11 de diciembre de
2009.
11
En este sentido, el Programa ESPON 2013 (Observatorio en Red de la Ordenacin Territorial Europea), financiado
en un 75% por el FEDER, pretende recabar una informacin fiable y comparable a nivel regional de todo el territorio
de la UE y de los cuatro pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (Suiza, Noruega, Liechtenstein e
Islandia).
12
Vase a este respecto, COM (2010) 715 y SEC (2010) 1489, sobre la Estrategia para el Danubio y Mar Bltico.
18

Igualmente si hacemos una revisin de los informes sobre cohesin, la preocupacin por la
cuestin urbana y por los aspectos geogrficos ha estado siempre presente. En este sentido, el
Segundo Informe sobre la Cohesin, de 2001, ya dedicaba un captulo completo a la cohesin
territorial en el que la concentracin de la actividad econmica, las zonas urbanas (como centros
de crecimiento para lograr un desarrollo policntrico), zonas rurales, las regiones fronterizas y
zonas con caractersticas geogrficas especficas, ya suponan elementos de inters para la
cohesin territorial.

Asimismo, el Tercer Informe sobre la Cohesin, al hablar de la cohesin territorial tambin iba
ms all de la cohesin econmica y social, apuntando la necesidad de reducir desequilibrios
territoriales, aumentando la coherencia entre las polticas sectoriales y entre estas y la poltica de
cohesin (regional) y mejorando la integracin territorial a travs del policentrismo (urbano) y
fomentando la cooperacin entre regiones.

Luego la nocin de cohesin territorial se ha ido construyendo sobre la nocin misma de
cohesin econmica y social establecida en el Tratado de la CE en torno al desarrollo armonioso
y equilibrado, algo que tambin la Estrategia Territorial Europea o el Libro Verde sobre la
cohesin Territorial, o el propio Tratado de Lisboa pretende; la armona espacial.

Adems, la cohesin territorial no significa una ruptura con las polticas existentes, sino un
refuerzo de la gobernabilidad con especial nfasis en la coordinacin poltica y administrativas a
diferentes niveles territoriales (gobernanza multinivel).

Igualmente, la cohesin territorial destaca la puesta en valor del potencial de desarrollo de cada
territorio, estimulando as la cooperacin territorial a travs de la creacin de redes de reas
metropolitanas y ciudades, clster territoriales, formas de asociacin y gobernanza urbano-
rurales, etc., es decir, fomentando la creacin de capital territorial a partir de la diversidad; en
definitiva, estimulando la competitividad territorial. Tambin la cohesin territorial supone el
fortalecimiento de las redes de transporte y de la energa y el fortalecimiento de los valores
naturales y culturales.
19


Con todo, siguiendo a J. Farins (2005), la cohesin territorial en el contexto de la UE, puede
tener varias formas de interpretacin, las cuales pueden representarse a travs de una figura
definida por dos ejes principales: Uno de los ejes representara el enfoque predominante de la
cohesin territorial y cuyos extremos representaran la mayor importancia concedida a la
dimensin social o a la competitividad territorial. El otro eje, se referira a los objetivos que la
cohesin territorial persigue y en cuyos extremos se situara el desarrollo territorial y la justicia
espacial, respectivamente. De esta manera, tal y como se representa en la figura 3, la cohesin
territorial quedara definida dentro de un rombo dividido en cuatro cuadrantes, cuya superficie
puede ser cubierta de distintas manera de acuerdo a la planificacin y cultura poltica territorial
de cada pas. Un tercer eje que atraviesa el rombo de manera vertical, podra representar los
diferentes niveles polticos administrativos, a cada uno de los cuales correspondera su propio
plano.

En nuestra opinin, quiz con una visin ms integradora, en la misma lnea de representacin
poligonal de la cohesin territorial de Farins, y recurriendo a la geometra, pensando en la
posibilidad de poder cuantificar el rea comprendida por la cohesin territorial, es decir, medir la
cohesin territorial, la representamos a travs de un hexgono cuyos lados constituyen cada uno
de los elementos claves de la cohesin territorial: fortalecimiento de los valores naturales y
culturales; planificacin estratgica del desarrollo territorial; cooperacin y redes territoriales;
gobernanza multinivel, participacin y ordenacin del territorio; aprendizaje, conocimiento e
informacin.
20


Figura 3. Cohesin territorial en el contexto de la UE (Farins, 2005)

Recurriendo a la mtrica en el plano (Figura 4) el rea de un hexgono es: permetro por
apotema, partido por dos. El permetro sera el resultado de sumar el valor de sus lados (valor de
los elementos clave de la cohesin territorial) y la apotema vendra representada por diferentes
niveles poltico-administrativos; la divisin por dos representara la idea de competencias
compartidas entre UE y Estados miembros.
21


Figura 4. Aproximacin geomtrica a la cohesin territorial

Tambin en la representacin de Farins podra hacerse una aproximacin mtrica a travs del
clculo de la mediatriz de un segmento; el segmento sera el que tiene por extremos la
competitividad territorial y la dimensin social de la cohesin territorial y la mediatriz podra
representar a los objetivos de la cohesin territorial. De esta manera, por definicin, como la
mediatriz de un segmento es el lugar geomtrico de los puntos que equidistan de los extremos del
segmento, esa sera la situacin ptima de cohesin territorial, pues representara la combinacin
de objetivos (justicia espacial y desarrollo territorial) que logra un equilibrio entre la
competitividad territorial y la dimensin social.






FORTALECIMIENTO DE LOS VALORES
NATURALES Y CULTURALES

PLANIFICACIN
ESTRATGICA DEL
DESARROLLO
TERRITORIAL

APRENDIZAJE,
CONOCIMIENTO E
INFORMACIN
(MEDICIN)

COOPERACIN Y
REDES TERRITORIALES

GOBERNANZA
MULTINIVEL
PARTICIPACIN Y
ORDENACIN DEL
TERRITORIO

INNOVACIN (INSTITUCIONAL,
INSTRUMENTAL)

N
i
v
e
l
e
s

p
o
l

t
i
c
o
s
-
a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
o
s

Cohesin Territorial
22

IV. Sobre la evaluacin de la cohesin territorial

Resulta bastante representativo el anlisis de Camagni (2010), que considera la cohesin
territorial como la dimensin territorial de la sostenibilidad (ms all de las propias dimensiones
socioeconmicas y ambientales consideradas conjuntamente). Este autor parte de instrumentos
conceptuales habituales en la economa del desarrollo sostenible referidos a la definicin
operativa de desarrollo sostenible en trminos de la teora del capital natural. En este sentido, un
territorio es sostenible si mantiene actualizado el stock de capital total. Partiendo de esta idea,
Camagni se refiere a la cohesin territorial en similares trminos y se centra en la identificacin
de los tres componentes del capital territorial en las regiones como componentes de la cohesin
territorial (figura 5):
- Eficiencia Territorial: Uso eficiente de los recursos (energa, tierra y recursos naturales);
competitividad y atractivo econmico, accesibilidad interna y externa; capacidad de
resistencia frente fuerzas desestabilizadoras relativas a procesos de globalizacin;
integracin territorial y cooperacin entre regiones.
- Calidad Territorial: La calidad de vida y las condiciones de trabajo; estndares de calidad
de vida entre territorios; libre acceso a servicios de inters general.
- Identidad Territorial: Presencia de capital social, paisaje herencia cultural; creatividad;
conocimiento local y especificidades; vocaciones productivas y singularidades de cada
territorio.
23


Figura 5. Modelo de Cohesin Territorial (Camagni, 2010).

Este enfoque sintetiza la evolucin reciente en la lnea central de trabajos en materia de
evaluacin de la cohesin territorial sobre la base de indicadores. Dentro de la lnea de trabajos
de INTERREG, el programa ESPON 2013 (European Spatial Planning Observation Network) ha
desarrollado desde una intensa labor en materia de identificar las escalas y medidas de la
cohesin territorial en la Unin Europea. Enmarcado en el programa ESPON, el proyecto
INTERCO (2010-2012) trata de crear una base de indicadores territoriales comunes que puedan
ser usados para medir la cohesin territorial.
Como seala el proyecto INTERCO (2011), la cohesin va ms all de la reduccin entre las
disparidades regionales, siendo la piedra de toque de diferentes paradigmas tales como,
sostenibilidad, competitividad y cohesin social. Existe un fuerte vnculo entre cohesin,
bienestar y sostenibilidad. La sostenibilidad se puede considerar como la componente temporal
del bienestar, mientras que la cohesin es la componente horizontal entre las dimensiones del
bienestar (econmico, social y ambiental). En este sentido, la cohesin se interpreta como una
condicin necesaria para la sostenibilidad.
24

Este carcter de multidimensional del concepto de cohesin territorial marca sin duda la
aproximacin hacia su definicin operativa y posterior evaluacin sobre la base de indicadores e
ndices.

IV.1. Definicin operativa de cohesin territorial
Partiendo del axioma de que es posible la evaluacin de la cohesin territorial a travs de
indicadores, la propuesta inicial que se presenta en este trabajo considera el enfoque del capital
territorial y del grado de homogeneidad en el reparto del mismo. La cohesin territorial puede
caracterizarse como un concepto multidimensional, siendo el primer paso para abordar el objetivo
abstracto de su medida la descomposicin en varios componentes, de forma similar al anlisis
clsico del desarrollo socioeconmico.
Se puede definir el objetivo de medida, la cohesin territorial, como un concepto integral
conformado como mnimo a partir de los siguientes seis mbitos (Figura 4):
a) Cooperacin y redes territoriales.
b) Fortalecimiento de valores naturales y culturales.
c) Planificacin estratgica del desarrollo territorial
d) Aprendizaje, conocimientos e informacin
e) Innovacin.
f) Gobernanza multinivel, participacin y ordenacin del territorio.

V. Indicadores para la medicin de la cohesin territorial en la Unin Europea

La disponibilidad de informacin estadstica a la escala territorial necesaria es el principal escollo
a la hora de elaborar una medida integradora de todas las dimensiones a considerar en la cohesin
territorial. La idea que subyace al hablar de cohesin territorial es referida en su mayora a
25

variables flujo que, en contraposicin a las variables stock, no miden un nivel o cantidad
determinada de una magnitud, sino la variacin o flujo de los niveles de stock existentes. Por
tanto, son indicadores elaborados sobre la base de la informacin estadstica disponible a partir de
tasas de variacin temporales, ratios de poblacin o superficie o diferencias a los valores medios.
Asimismo, se ha de tener en cuenta que, segn el contenido de la cohesin territorial, se ha de
utilizar informacin estadstica no slo a nivel NUTSII (regiones de poltica regional), sino
tambin NUTS III (regiones ms pequeas) y NUTS I (regiones mayores bsicas). Esta cuestin
supone un importante inconveniente a la hora de elaborar indicadores sintticos posteriormente
de cara a homogeneizar la importancia relativa de las variables en el territorio.
Siguiendo el modelo conceptual de la Figura 4, en la siguiente tabla se resume un conjunto de
indicadores propuestos a partir de la informacin disponible en ESPON y EUROSTAT para
analizar la cohesin territorial.












26

Tabla 1. Indicadores de cohesin territorial seleccionados
Componente Fuente Escala
Planificacin territorial - Forma de ciudad compacta
- Existencia de figura de planeamiento
subregional
- reas metropolitanas
- ESPON
- ESPON
- ESPON
- NUTS3
- NUTS3
- NUTS3

Aprendizaje, conocimiento
e informacin
- Acceso a la sociedad de la informacin
- Niveles de educacin secundaria y
superior homogneos
- Presupuesto regional en educacin.
- Medios de comunicacin. Prensa, radio y
TV.

- EUROSTAT
- EUROSTAT
- EUROSTAT
- EUROSTAT
- NUTS1
- NUTS1
- NUTS1
- NUTS1

Cooperacin y redes
territoriales
- Intensidad de proyectos de cooperacin
- Accesibilidad a infraestructuras y
servicios.
- ndice de policentrismo territorial
- ndice de conectividad territorial
- ESPON
- ESPON
- ESPON
- ESPON

- NUTS2
- NUTS2
- NUTS3
- NUTS3

Innovacin e investigacin - Centros de investigacin
- Inversin en I+D
- Actividades de empresas y resultados
tangibles.

- EUROSTAT
- EUROSTAT
- EUROSTAT

- NUTS1
- NUTS1
- NUTS1

Fortalecimiento capital
territorial
- Existencia de idioma/lengua singular
- Nmero de LICS y espacios de la red
Natura 2000
- Presupuesto de la administracin regional
en materia de cultura
- Presupuesto de la administracin regional
en materia medioambiental

- EUROSTAT
- EUROSTAT
- EUROSTAT
- EUROSTAT
- NUTS2
- NUTS2
- NUTS2
- NUTS2

Gobernanza - Uso/disponibilidad E-gobernanza
- Descentralizacin administrativa
- Participacin en elecciones
- EUROSTAT
- EC (2004)
- EC (2004)

- NUTS2
- NUTS2
- NUTS3



V.1. ndice sinttico de cohesin territorial

De cara a la toma de decisiones, resulta muy til manejar una nica medida que sintetice la
informacin considerada en materia de cohesin territorial. La construccin de ndices o
indicadores sintticos persigue la medicin del grado de avance hacia el objetivo de la cohesin
27

territorial en trminos genricos, de ah que la prdida de informacin derivada del uso de un
numerario comn para agregar los indicadores, no siempre sea relevante. Sin embargo, se
plantean problemas ya conocidos derivados de la heterogeneidad de los mismos, as como la
simplificacin excesiva, lo cual dificulta el poder recoger todas las interrelaciones entre los
subsistemas definidos.




Normalmente se distingue entre indicadores simples e indicadores complejos, sintticos o ndices
(Figura 6). Los primeros hacen referencia a estadsticas no muy elaboradas, obtenidas
directamente de la realidad, normalmente presentadas en forma relativa a la superficie o la
poblacin. La informacin que se infiere de estos indicadores es muy limitada. Los indicadores
sintticos o ndices son medidas adimensionales resultado de combinar varios indicadores
simples, mediante un sistema de ponderacin que jerarquiza los componentes. La informacin
que se obtiene de estos indicadores es mayor, si bien la interpretacin de la misma es en muchos
casos ms dificultosa y con ciertas restricciones.
La agregacin de indicadores se realiza mediante un sistema de ponderaciones que concede
distinta importancia o peso relativo a cada indicador simple a la hora de construir el ndice. Estas
ponderaciones son utilizadas para representar la influencia que tiene cada indicador sobre el
concepto a medir. Si se desea construir un ndice final en el que las variables de gobernanza
tengan ms peso que las de planificacin territorial, parece lgico que las ponderaciones de las
primeras sean mayores y por tanto la correlacin entre el ndice final y las variables sociales sea
ms clara.
INDICES
SISTEMA DE
INDICADORES
MEDIDA
S
INDICADORES
28

El ndice sinttico de cohesin territorial (ICT) que proponemos a continuacin parte de un
promedio ponderado en el que es posible adems establecer lmites a la compensabilidad entre
los indicadores.

( )
0 ;
/ 1
>
|
|
|
.
|

\
|
=

o
o
o
i
i
i
i i
w
x w
ICT

En esta expresin, ampliamente utilizada como promedio, w
i
son los pesos relativos para cada
indicador x
i
. es el trmino que permite graduar el grado de compensacin entre valores altos y
bajos de los indicadores. Si es uno tenemos la media aritmtica, si tiende a cero tendremos
poca sustituibilidad o compensacin entre valores mximos y mnimos (el valor mnimo es el que
decide el valor del ndice) y finalmente, si tiende a infinito, el resultado permite la plena
compensacin entre valores. Esta posibilidad es realmente til a la hora de establecer umbrales
mnimos o vetos para determinados indicadores de manera que, aunque en el resto de indicadores
sean las posiciones muy ventajosas, el indicador sinttico punte bajo dado el carcter de esencial
del indicador referido inicialmente (criterio minimax).

VI. Conclusiones e implicaciones de poltica econmica

La poltica econmica regional cada vez est centrada en sus efectos en materia de desarrollo y
convergencia territorial. La cohesin territorial emerge como un concepto cualitativo que hace
referencia a la calidad y distribucin del desarrollo y bienestar en el territorio en relacin a los
niveles del denominado capital territorial existente.
En este sentido, son numerosos los esfuerzos que se realizan en materia de conceptualizacin y
evaluacin de la cohesin territorial, aunque todava los resultados no son los esperados,
bsicamente debido a:
29

a) Una confusin conceptual entre desarrollo territorial y cohesin territorial que lleva
normalmente a establecer aproximaciones al desarrollo ms que al grado de cohesin del
desarrollo.
b) Falta de consenso en la escala espacial de la cohesin, dado que algunas dimensiones o
indicadores responden ms a cuestiones de gobernanza o acceso a servicios con escalas
espaciales (NUTS) muy distintas. Esta circunstancia lleva a inconsistencias estadsticas a
la hora de agregar los indicadores en un ndice sinttico.
c) Informacin estadstica escasa o no adecuada a la medida de la cohesin. Iniciativas como
ESPON tratan de llenar el importante vaco que en materia de informacin territorial
existe en la Unin Europea. La definicin de nuevos agregados territoriales sin duda est
marcada por el tipo de informacin estadstica disponible la cual introduce un sesgo de
seleccin de gran importancia.

Este trabajo se ha centrado en sintetizar los avances conceptuales realizados en materia de
cohesin territorial y proponer nuevas definiciones ms operativas sobre la base de indicadores
disponibles en la actualidad.
La propuesta realizada de ndice sinttico de cohesin territorial persigue abrir el debate y
profundizar en la nueva lnea de trabajos centrados en la definicin operativa y la medida de la
cohesin territorial. Esta medida resulta de indudable inters en materia de poltica econmica,
dado que permitir el seguimiento de los efectos de la poltica regional y de cohesin y en
general, para evaluar el proceso de convergencia en la Unin Europea.







30

VII. Referencias bibliogrficas

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