CONSOLIDACIN DEMOCRTICA Y GOBERNABILIDAD EN AMRICA LATINA

Portada: John, Labbe; Man climbing columns Los textos de la obra son responsabilidad exclusiva del los autores D. R. Fundacin por la Socialdemocracia de las Amricas, A. C. Louisiana 113, Col. Npoles, C. P. 03810, Mxico, D. F. Tel/Fax 55 36 72 02 ISBN: 1247-5897-110-0 Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio sin contar con la autorizacin por escrito del titular de los derechos. La persona que infrinja esta disposicin ser sancionada legalmente. Impreso y Hecho en Mxico

ndice

Prefacio Problemas de Consolidacin Democrtica y democracias defectuosas Hans-Jrgen Puhle

10

Gobernabilidad y Democracia en Amrica Latina: Mezcla Quimrica? Pedro Aguirre

31

De la crtica del presidencialismo priista a la crtica del presidencialismo constitucional: Las razones institucionales de la falta de gobernabilidad en Mxico Jorge Javier Romero 87

Modelos Polticos Brasileos Carlos Enrique Cardim

137

Prefacio
El cambio democrtico que ha vivido Amrica Latina durante la ltima dcada ha resuelto una buena cantidad de interrogantes pero ha abierto a la vez un abanico de desafos. Los sistemas democrticos en Amrica Latina afrontan serios problemas de funcionamiento con sus instituciones. No son capaces de entregar los servicios que la ciudadana reclama y ello afecta su legitimidad y genera una insatisfaccin con la democracia. Se trata de una debilidad estructural del Estado y de sus burocracias que, implica, entre otras cosas, una escasa capacidad para democratizar sociedades con una historia de desigualdad que demandara un Estado fuerte para combatirla y no un Estado ausente para tolerarla. Al mismo tiempo, los gobiernos democrticamente electos han descubierto en la ltima dcada que el poder real que detentan es cada vez mas limitado frente a los desafos de la gobernabilidad democrtica. Y por paradjico que suene, algunos han querido atribuirle con ligereza dichas limitaciones a los procesos propios de la consolidacin democrtica. La nostalgia de poderes ejecutivos omnipotentes propios del autoritarismo, es una pgina que por fortuna ha quedado atrs por cuenta de la independencia de las otras ramas del poder, organismos de control autnomos, sociedad civil que 4

ocupa nuevos espacios, etc. Media docena de presidentes se han ido por la accin de poderes institucionales de la democracia sin golpe de estado de por medio. En los noventas, el hecho de haberle quitado la prioridad a la reforma poltica en la agenda de desarrollo llev a que los intentos reformistas en la regin fueran superficiales en su mayora, de corto plazo y al servicio de intereses polticos particulares. La misma reforma del Estado que se anunci hace una dcada con bombos y platillos, muchas veces termin tambin como ejercicio tcnico ajeno a lo poltico, incapaz de descubrir los intereses polticos detrs de la estrategia reformista; de evaluar las implicaciones polticas de la reforma; o de anticipar la repercusin sobre la distribucin del poder en la sociedad. En suma, se ha querido hacer reforma econmica, reforma social e incluso reforma del Estado, sin valorar la incidencia gigantesca de la variable poltica. La globalizacin reclama instituciones pblicas que permitan ser el punto de partida de resultados econmicos y sociales que la hagan inclusiva. La ola democratizadora en un mundo globalizado coincidi en mala hora con las reformas econmicas orientadas a la liberalizacin de los mercados. Ello ha sido una infeliz coincidencia porque ha implicado que la cuenta de cobro de los dbiles resultados del modelo econmico en materia de crecimiento y lucha contra la pobreza, se la han pasado a la democracia. En parte se debe tambin a que la consolidacin de la democracia ha pasado de una concepcin minimalista y procedimental elecciones peridicas y libres- a otra que sin ser maximalista pueda garantizar resultados econmicos y sociales. Lo nico claro es que mantener la poltica aislada de la economa y de la sociedad es un ejercicio suicida. Desde otro aspecto, acadmicos como Pzreworsky sostienen que la posibilidad de que la democracia se mantenga crece con la mejora del nivel de vida de los ciudadanos, al punto que nunca ha cado un rgimen democrtico con una renta per cpita de ms de US $ 6.000. La riqueza es pues uno de los factores que mantiene la democracia. Desde la otra cara, la pobreza que era antes slo ausencia de ingreso hoy es parte del dficit de participacin, de voz y, por supuesto, de democracia. En consecuencia, la pobreza tiene hoy causas y consecuencias legales y polticas que sitan la exclusin en el marco de la negacin de los derechos civiles y polticos tanto como econmicos y sociales. La exigibilidad de estos ltimos derechos es el mayor desafo que viene para la globalizacin y su respuesta es de 5

nuevo eminentemente poltica. El pecado de la dcada pasada fue relegar las conquistas de la democracia a lo estrictamente poltico, sin sincronizacin alguna con la agenda econmica. Lo social qued al margen de la agenda de la democracia, para no hablar de la agenda econmica que -como lo ha reconocido recientemente el padre putativo de la receta mal llamada Consenso de Washington, John Williamson-, excluy deliberadamente los temas de la distribucin del ingreso del declogo neoliberal porque no haba unanimidad respecto de su deseabilidad. Esta frmula pens que la economa poda andar suelta de la poltica y que lo social poda esperar. El desarrollo del capital poltico y las acciones para evitar que este se esfume como el capital financiero dependen de la capacidad de amarrarlo a partidos polticos fuertes, modernos y legtimos. La realidad de hoy es que los partidos siguen distanciados del inters general, entre otras cosas porque la agenda de desarrollo de la ltima dcada subestim el rol de los partidos. Dicha agenda al achicar los mrgenes de accin poltica contribuy al debilitamiento de la capacidad representativa de los partidos. Para acabar de complicar el asunto, el modelo Collor- Salinas-FujimoriMenem fue la vieja poltica al servicio de la supuesta nueva economa. Sin embargo, la esperada modernizacin econmica no trajo la modernizacin poltica y la vieja poltica continu siendo inelstica frente a la reforma econmica. Por ello, la mala y la vieja poltica sigui haciendo de las suyas frente a un modelo econmico que subestim y que finalmente no produjo los resultados deseados. En sntesis, la reforma poltica en Amrica Latina tiene que hacer parte de la agenda de desarrollo porque la democracia es una condicin indispensable para lograr el crecimiento y luchar contra la pobreza. El menosprecio por la poltica debe enterrarse en el mismo sitio con la ortodoxia del modelo neoliberal hoy en crisis. Preocupados por esta situacin, la Fundacin por la Socialdemocracia de las Amricas de Mxico, el Instituto Teotonio Vilela de Brasil y la Representacin en Mxico de la Fundacin Friedrich Ebert de Alemania; han editado este libro titulado Consolidacin democrtica y Gobernabilidad en Amrica Latina; Desde Alemania, Hans-Jrgen Puhle en su ensayo nos dice que existen tres posibilidades para la democracia en Amrica Latina: 6

1) el de la regresin hacia un rgimen autoritario o peor, como pas en los casos del Per bajo Fujimori, y de Belorusia; 2) el de la estabilidad y continuacin de los defectos por mucho tiempo, como lo hemos visto en Croacia, Rusia, Filipinas o Argentina. 3) el escenario progresivo de un desarrollo hacia mas democracia liberal, como ocurri en Taiwan y Eslovaquia en su tiempo, o ocurre en la actualidad en Corea del Sur, Rumania, Chile, y tal vez, ms lentamente y, como siempre, por sectores, en Brasil y en Mxico. Desde Mxico Pedro Aguirre plantea la necesidad de establecer frmulas constitucionales y electorales que procuren un mejor funcionamiento del rgimen democrtico y las cuales no se aprobarn por si mismas y adems no ofrecern todas las soluciones. Plantea la necesidad de una clase poltica profesional y sensata que anteponga los intereses del pas a los caprichos individuales, y de una sociedad que sea capaz de educarse en la democracia, que conciba al gobierno no como panacea o fin en s misma, sino como un medio para conseguir los fines sociales deseados. Finalmente, plantea la necesidad de arribar a una reforma del Estado que incluya la adopcin de diferentes frmulas constitucionales y electorales que podran funcionar en Mxico dentro de las nuevas condiciones de competitividad. De nuevo llega la hora de analizar la viabilidad de mecanismos constitucionales que coadyuven una relacin ms fluida entre los poderes de la Unin. Por su parte, Jorge Javier Romero hace un anlisis del caso mexicano y dice que la paradoja del cambio institucional que requiere Mxico es que una de las principales dificultades que debera resolver un conjunto nuevo de reglas para la formacin de coaliciones a fin de impulsar polticas, pues el entramado institucional actual no genera incentivos suficientes para generar acuerdos relativamente estables. Plantea la necesidad de nuevas reglas para propiciar los pactos y que esas reglas slo pueden ser producto de la formacin de una coalicin muy amplia. En estas condiciones, el proceso de formacin de certidumbres autnticas y de largo plazo en la economa ser muy lento y seala que podramos perder oportunidades extraordinarias para acabar con la pobreza y la desigualdad, sobre todo en estos tiempos de redefinicin de la divisin mundial del trabajo. 7

Finalmente, seala que la construccin de una nueva moral pblica, respetuosa de la ley y proclive a la cooperacin y la accin colectiva de carcter ciudadano sigue siendo un reto para la sociedad mexicana de principios del siglo XXI. Un nuevo pacto de elites en torno a un arreglo jurdico confiable y relativamente eficiente en trminos distributivos tendra que ser la base del nuevo acuerdo social contra la corrupcin. El respeto al orden jurdico como base para la distribucin social de la riqueza, en lugar de la conducta egosta propia de los gorrones. Esa es la posibilidad de Mxico para no quedarse en la cuneta del desarrollo. Por ltimo, Carlos Enrique Cardim nos hace un recuento y un balance histrico poltico de los diferentes modelos polticos brasileos con la finalidad de enriquecernos con las experiencias vividas por este pas sudamericano que en la actualidad transita por un proceso de consolidacin democrtica que puede ser la punta de lanza para Amrica Latina. Mxico, D. F. 20 de octubre de 2004

Problemas de consolidacin democrtica y democracias defectuosas

Hans-Jrgen Puhle* *Catedrtico de la J.W. Goethe-Universitt Frankfurt am Main Introduccin El siglo XX ha sido el siglo de las democratizaciones, primero en Europa y despus en el mundo. Segn Samuel Huntington (1991) se han realizado en tres olas sucesivas: despus de la primera guerra mundial (Alemania, Austria y otros estados de Europa Central), despus de la segunda guerra mundial (Alemania, Austria, Italia, Japn y otros), y una tercera ola comenzando en los aos 70 en Europa del Sur (1974/75 Portugal, Grecia, Espaa), despus a partir de los aos 80 en Amrica Latina, en el Este y Sur de Asia y en otras partes del mundo. Creo que sera til distinguir una cuarta ola que se refiere a las transiciones en los pases del bloque sovitico de Europa del Este y de Asia Central despus de la cada de los sistemas comunistas a partir de 1989. 8

La evidencia estadstica parece impresionante: Como vemos en la tabla 1, en 1922 no haba ms de 29 democracias en el mundo. En contraste, al final del siglo haba 117 segn los datos de Freedom House (no contando los estados pequeos con menos de 1 milln de habitantes), i.e. un 61,2% comparado con un 45,3 % en 1922. Las transiciones de la tercera y cuarta ola son los que han sido de particular inters para los cientistas sociales. Se ha establecido, en los ltimos 25 aos, una nueva industria creciente de la transitologa o transformatologa que bsicamente ha tematisado cuatro fases y aspectos diferentes: 1. la fase de la apertura o de la liberalizacin de los regmenes autoritarios o comunistas, 2. la transicin o la institucionalizacin de la nueva democracia (si hace caso), 3. los problemas de la consolidacin de la democracia, o del desvo del camino democratizador, y los procesos de las transformaciones ms amplias y complejas, socioeconmicas y culturales, particularmente la transformacin de una economa de planificacin central a una economa de mercado como ocurri en los pases ex-comunistas (incluso los problemas de la coordinacin adecuada y del sequencing).

Tabla 1: Procesos de democratizacin en el siglo XX

Democracias
1922 1942 1962 1973 1990 1999 29 12 36 30 58 117

Autocracias
35 49 75 92 71 74

Total Estados
64 61 111 122 129 191

Porcentaje de democracias
45,3 19,7 32,4 24,6 45,0 61,2

Fuentes: Datos hasta 1990 en: S.P. Huntington 1991: The Third Wave, Norman/London (no contando pases con menos de 1 milln de hab.); 1999 en: Freedom House 1999: Freedom in the World (www.freedomhouse.org).

Hemos comenzado en los aos 70 y 80 con estudios sobre las transiciones en Espaa, Portugal y Grecia y en Amrica Latina, junto con Juan Linz, Philippe Schmitter, Al Stepan, Guillermo ODonnell y otros. Despus hemos realizado, bajo los auspicios del Social Science Research Council (SSRC), la serie The New Southern Europe(5 vols., 3 publicados) junto con Nikiforos Diamandouros, Richard Gunther, Jos Ramn Montero, Leonardo Morlino y otros. 1 En los ltimos aos, junto con Wolfgang Merkel y otros, hemos trabajado, en terminos tericos tanto como empricos, en comparaciones y evaluaciones de las transiciones y transformaciones a escala mundial, y particularmente sobre los defectos de las nuevas democracias y el concepto de la democracia defectuosa.2 El resultado de un proceso transformador o de una transicin de un rgimen autocrtico hacia something else (Schmitter) puede ser, en el caso mejor, una democracia consolidada. Pero en la mayora de los casos llega a algo diferente. Hay tres posibilidades ms: otra vez un rgimen autocrtico (sea una recada, o algo nuevo), una democracia no-consolidada, pero todava siguiendo en transicin, o una democracia con defectos que permanecen relativamente estables para algn tiempo.

En todo caso, lo importante es que no hay reglas fijas ni modelos universales vigentes para todos los casos. Lo mejor que tenemos en cuanto a lo generalizable, son probabilidades mas o menos altas generadas por comparaciones empricas que deben ser tericamente informadas y guiadas. Si entramos en eso, vemos que los procesos de la democratizacin o de 1 Vase, p.e., Gunther, Diamandouros, Puhle 1995; Diamandouros y
Gunther 2001; Gibson 2001; Linz y Stepan 1996, Puhle 1998. 2 Vase Merkel y Puhle 1999; Merkel (et al.) 1996-2000. El presente articulo es fruto de un proyecto de investigacin sobre Consolidacin democrtica y democracias defectuosas que se realiz, con ayuda financiera de la Fundacin Volkswagen, en las universidades de Heidelberg y Frankfurt am Main en colaboracin con Aurel Croissant, Claudia Eicher y Peter Thiery bajo la direccin de Wolfgang Merkel y Hans-Jrgen Puhle. Los resultados estn o estarn publicados en: Merkel, Puhle et al. 2003; Croissant y Thiery 2000; Croissant 2002; Thiery 2003; Puhle 2003. Agradezco a los colegas y colaboradores por su inspiracin y su crtica.

10

la consolidacin de la democracia pueden ser muy diferentes el uno del otro y que, en cada un caso, siguen segn sus trayectorias especficas que corresponden a las constelaciones no solo de los actores del juego, sino tambin de un amplio contexto socioeconmico, institucional, histrico y cultural. En lo que sigue tratar tres puntos: 1. los problemas de la consolidacin de la democracia, 2. los conceptos de la democracia moderna, para explcitamente presentar los criterios de una consolidacin suficiente, o, si no llega a eso, para estar en condiciones de poder identificar, ms en detalle, los llamados defectos, y 3. el concepto de la democracia defectuosa, sus diferentes tipos, sus contextos y tendencias. 1. Procesos de consolidacin democrtica El concepto de la consolidacin de la democracia ha sido criticado (p.e. por O'Donnell 1996), pero me parece til, porque se refiere a unos aspectos importantes de la democratizacin y de los criterios mnimos suficientes de una democracia relativamente estable (que siempre tambin es un matter of degree), y no solamente a una fase ms del proceso transformador como piensan muchos. Se refiere a un proceso del cual los comienzos coinciden con la segunda fase de la transicin (despus de las primeras elecciones) y que normalmente contina despus del final de la transicin hasta un umbral caracterstico ('threshold') a partir del cual consideramos la nueva democracia como consolidada. Es un proceso del 'deepening' o del 'rooting' de las reglas procedurales, un proceso de intensificacin, que tiene dimensiones institucionales, acitudinales y de comportamiento y tiene que contar con ms factores intervinientes, ms actores y ms arenas que el proceso de la transicin. En este proceso puede suceder que se modifican las condiciones de la transicin como pas con los 'pactos postergados' en Argentina, o en otro sentido en Portugal. Por eso, la consolidacin de la nueva democracia no es la mera continuacin de la transicin del rgimen autoritario, sino es cosa distinta que, a su vez, influye ms en la forma concreta y en la calidad (Schmitter, Morlino) de la nueva democracia que lo hacen las constelaciones de la transicin. 11

Cmo podemos definir la consolidacin de la democracia? Esto ha sido un campo amplio de debate, entre 'maximalistas' y 'minimalistas'. A mi me parece til considerar a un rgimen democrtico como suficientemente consolidado (nunca: completamente) si y cuando todos los grupos polticos significantes consideran como legtimas las instituciones y respetan las reglas del juego democrtico, i.e. si y cuando la democracia es 'the only game in town' (Przeworski).3 En cuanto a los sectores o regimenes parciales de la consolidacin democrtica hay varios modelos: las trayectorias diferentes en las (por lo menos) tres dimensiones de la consolidacin de Gunther, Diamandouros y Puhle (1995): la consolidacin institucional, la atitudinal, y la del comportamiento; las cinco arenas de Juan Linz y Alfred Stepan (1996): la sociedad civil, la sociedad poltica, el estado de derecho (rule of law), el aparato del estado y la sociedad econmica; las cuatro dimensiones de Wolfgang Merkel (1999): la consolidacin constitucional, la consolidacin representativa, la consolidacin del comportamiento, y la consolidacin de la cultura cvica y de la sociedad civil; o los siete regimenes parciales de mi modelo en el grfico 1: estabilidad econmica y desarrollo, el sistema de partidos, la interaccin de lites, los mecanismos de la intermediacin de intereses, las constelaciones de la integracin nacional y del orden territorial, el orden constitucional y las instituciones, y los mecanismos de legitimacin, contingent consent or diffuse support (Merkel y Puhle 1999).

Es importante constatar que la consolidacin de la democracia no es simplemente la adicin o integracin de las consolidaciones de los regimenes parciales. En 1982 en Espaa, una de- (y re-) consolidacin del sistema de partidos fu el ltimo paso hacia la consolidacin de la democracia. Y sabemos que existen mecanismos de interdependencia entre los distintos regimenes parciales: Si anda mal la economa para mucho tiempo o si no estn cuidados algunos intereses vitales de los ciudadanos, sea en puestos de trabajo o sea en autonoma cultural, se produce el ominoso 'desencanto' y se disminuyen los apoyos (supports) para la democracia. 3 Ms en detalle, vase Gunther, Diamandouros, Puhle 1995, 5-32; Linz y
Stepan 1996.

12

Lo que tambin importa son los contextos y resultados diferentes. Bastarn solo cuatro puntos ejemplares: Primero, hay que sealar que existe una diferencia categorial entre las transiciones y consolidaciones de los pases occidentales, por un lado, y los pases ex-comunistas, por el otro, porque en los ltimos tenemos que contar con una simultaneidad de las dos transformaciones, la polticoinstitucional y la socio-econmica, desde los primeros comienzos de la crisis del antiguo rgimen. Es verdad que la 'doble transformacin' es un fenmeno general y lo encontramos tambin en el Occidente, porque siempre hay necesidad de reformas socio-econmicas. Pero aqu los actores y las lites normalmente pueden elegir y buscar sus prioridades adecuadas en cuanto a la velocidad y a la secuencia de los pasos y decisiones (hasta postergar todo cambio econmico y social hasta despus del fin de la transicin, como sucedi en Espaa). Esta posibilidad no existe en los pases ex-comunistas, donde la bsqueda del sequencing adecuado y oportuno siempre ha sido crucial.

13

G rfico 1: Factores princip ales y regimenes parciales de la consolidacin democratica Factores

TRAYECT ORIA DE M O DERN IZACI N D esarrollo socioeconm ico COY UNT URA ECO NM ICA IM PACT O DE LA SO CIE DAD CIVIL Autonom a de lites m ovil./cleavages (nac./rel./soc.) TRAN SFO RM ACIN CULT U RAL IN FL UEN CIA IN TERNACIONA L TRADICIO NES / INSTITUCIONES DEM . PRE .-AUT. BREAKDOW N O F DEM OCRACY RGIM EN AUT ORIT A RIO (caract./durac./org./ faccion es/ movil.) LT IM A FASE DEL RGIM EN AUT ORIT A RIO TRAN SICIN (pact./no pact.) INT EGRA CI N NACIONAL ORD EN T ERRIT ORIAL IN STIT UCIONE S ORD EN CON ST IT UC. INTE RM E D. D E IN TERESES E STABILIDA D ECON. Y D ESARROLLO

Regimes Parciales

SISTE M A DE PA RT IDOS

LIT ES

C ON SO LID ACIN DE M OCRTICA

SUPPORT S

14

Segundo, tiene un cierto significado el hecho de s los pases en va de democratizacin han optado por un sistema parlamentario o por un sistema presidencialista. Normalmente los sistemas parlamentarios han facilitado un poco mas el proceso de la consolidacin de la democracia, aunque no en las dimensiones que ha sugerido Juan Linz (Linz y Valenzuela 1994). Tercero, el balance comparado ha mostrado que se han consolidado todas las nuevas democracias de Europa del Sur y las mas socioeconmicamente avanzadas con mas tradiciones pluralistas y del estado de derecho en Europa del Este, mientras que en el resto del mundo encontramos a mucho menos consolidacin, en el mbito latinoamericano segn nuestros criterios solo al Uruguay (y hasta cierto punto a Chile). Cuarto, no debemos olvidar que tambin dentro de la misma regin, o dentro de la misma categora del desarrollo o de las tradiciones, los padrones y las trayectorias de la democratizacin han sido muy distintos, y que ninguna consolidacin ha sido como la otra. Esto se refiere tanto al carcter del rgimen autoritario (militar o mixto) o comunista, en su ltima fase, y a su declive (agotamiento, liberalizacin, 'apertura', softliners, 'defeat in war') como al modo y a las prioridades de la transicin (revolucionaria o reformista, guiada y controlada, pactada o no-pactada), a las relaciones entre lites negociadoras y masas movilizadas y al resultado concreto del proceso de la consolidacin (o no-consolidacin). 2. Conceptos de la democracia moderna Cmo sabemos, en qu momento, o secuencia de momentos, se ha consolidado una democracia? Aparte de que a veces lo podemos saber ex-post, cuando haya habido estabilidad democrtica para algn tiempo. Eso en gran parte depende de nuestra definicin de la democracia y de sus criterios. Hay muchas formas distintas de la democracia, y es cierto que puede variar lo que llamamos la calidad de la democracia, que hay casos con mas o menos democracia, particularmente cuando estamos pensando en las distintas dimensiones del criterio de la igualdad o de la justicia social. Sabemos: Las democracias son procesos concretos que nunca estn terminados. Sin embargo existe un mnimo democrtico que es un mnimo institucional los elementos del cual no pueden ser sustituidos, 15

en su esencia, por mecanismos informales. Entre estos elementos me parecera razonable contar particularmente los siguientes: el derecho de ciudadana con alto grado de inclusin, elecciones libres, honestas (free and fair), efectivas y competitivas, y por eso la libertad de asociacin y de informacin, y el gobierno exclusivo por representantes electos, responsables y controlables; pero tambin, el reconocimiento de los derechos humanos y cvicos, y las garantas del estado de derecho en el inters (y como proteccin) de los ciudadanos. 2.1. Democracia electoral v. democracia liberal Lo primero que nos llama la atencin es que la mayora de las definiciones que encontramos en la literatura pertinente no corresponde a los elementos de ste mnimo. En general, las definiciones son ms minimalistas, desde Joseph Schumpeter hasta Robert Dahl, Guillermo ODonnell o Philippe Schmitter y otros. Lo son por que toman como focus exclusivamente los mecanismos de la participacin, i.e. la democracia electoral, y tienden a olvidar la segunda lnea de tradicin de la democracia moderna occidental que ha sido algo marginalizada en el curso de los aos y bajo la hegemona del concepto Dahliano de 'polyarchy' (poliarqua): Esto es la lnea de la democracia liberal en la tradicin anglo-sajona, de los checks and balances y del rule of law, de las libertades civiles y polticas del ciudadano frente al estado, y de sus garantas. Cuando reunimos estas dos lneas de la tradicin democrtica moderna, la electoral y la liberal, llegamos al concepto de la democracia liberal, o del estado de derecho democrtico. A eso me refiero cuando hablo, en forma abreviada, de 'democracia'. Esto no solo significa exigir un poco mas que algunos otros, sino me parece ser importante e indispensable, porque a largo plazo la democracia electoral no puede sobrevivir sin las garantas de la democracia liberal, y porque el estado de derecho es un prerequisito funcional de la eficacia de la representacin y de la eficacia de las decisiones e instituciones. No hay alternativas verdaderamente democrticas al estado de derecho democrtico. Por supuesto podemos reconocer y operacionalizar en formas diferentes y variadas este carcter de la democracia y esta intencin terminolgica. Solo voy a mencionar tres ejemplos, uno que es minimalista, otro que es muy exigente, y un 16

tercero que me parece adecuado. Una versin minimalista es la clasificacin de las democracias electorales (con elecciones libres y honestas) por Larry Diamond (1999) en tres clases: democracias liberales, semiliberales e iliberales, a base de los ratings de Freedom House en una escala de las libertades civiles de 1 a 7 (3=semilib., 47=ilib.). Esto queda todava bastante esquemtico, pero nos permite algunas primeras distinciones: (El nmero de las democracias liberales en Amrica Latina aqu parece demasiado alto y no lo sera segn nuestros criterios: En el esquema de Diamond faltan el estado de derecho y el control de poderes (horizontal accountability) como criterios de la democracia.) Como hemos visto en la tabla 1, en el ltimo decenio el nmero de las democracias electorales se ha doblado (de 58 a 117). Ahora se nota que al mismo tiempo ha disminuido el porcentaje de las democracias liberales: Creci el porcentaje acumulado de las democracias semi- e iliberales de un 38% en 1991 a un 41,6% en 2001(48,3%, si no contamos los estados pequeos con menos de 1 milln de habitantes). Segn los mismos datos de Freedom House, en la segunda mitad de esta dcada (1995-2001) en la mayora de las democracias no liberales (semi- e iliberales) la situacin de la democracia no ha sido mejorado: En un 31% de los casos se pudo notar un estancamiento, en 22% un empeoramiento, y solo en 47% un mejoramiento de la calidad de la democracia.

Tabla 2: Democracias liberales, semiliberales y liberales (Porcentajes del total de democracias electorales 2001)

17

Fuentes: Freedom House, segn la clasificacin de Larry Diamond.

2.2. Democracia de calidad Una versin mas exigente encontramos en la concepcin (todava no operacionalizada) de Leonardo Morlino de democracias de calidad (quality democracies, una nocin que ha usado como primero Philippe Schmitter). Morlino toma como criterios el rule of law, accountability, responsiveness, freedom, y equality, y clasifica los resultados como democracias in/eficientes, ir/responsables, i/legitimas, libres/reducidas., des/iguales e im/perfectas (Morlino 2002). 2.3. Embedded Democracy Creo que existe un concepto mas elaborado que es el de nuestro proyecto actual de investigacin: Trabajamos con el concepto que llamamos embedded democracy (democracia dentro de sus contextos). Lo importante son los 11 criterios de la democracia liberal que se pueden ver en la tabla 3, de las cuales los primeros siete, en cuanto al rgimen electoral, a las libertades polticas y al poder efectivo de gobernar, mas o menos corresponden a los de Dahl y Schmitter; siguen cuatro mas en las reas del control de poderes (horizontal accountability) y del estado de derecho (rule of law, Rechtsstaat). Habr que aadir el factor del stateness (0), como prerequisito fundamental: Es importante que haya estado (y no anarqua), y que 18

este estado sea relativamente independiente y autnomo. Para ser mas sistemtico tendramos que aadir dos elementos ms: la sociedad civil y el contexto socio-econmico mas en general. De manera que se presenta el concepto de embedded democracy como lo vemos en el grfico 2: Aparte del stateness hay un nmero de otros prerequisitos mnimos e indispensables de la democracia, en el sentido de Lipset (1959, 1994). Entre ellos podemos contar tres condiciones (o ausencias): que no existan relaciones laborales con elementos de conscripcin forzosa o de otros elementos de dependencia extra-econmica de los actores,

G rfico 2: E m b ed d ed D em ocra cy
con texto socio nm ic o -eco socieda d il civ staten ess
poder real de gob ernar C D rg im en electo ral A liberta des poltica s (arena p blica) B E estad o de d erecho, ciud ad an a

co ntrol e po deres d

H ans rgen P uhle J

que no existan relaciones laborales con elementos de conscripcin forzosa o de otros elementos de dependencia extra-econmica de los actores, que no existan aspiraciones polticas y dominio exclusivo de fundamentalismos religiosos o culturales, y 19

que no existan regimenes econmicos sin base, por lo menos en principio, en los mecanismos de la economa de mercado.

En contraste a tales factores categricamente excluyentes existen otros que solo constituyen una baja probabilidad de que haya democracia: Sabemos de las obras de Vanhanen (1990, 1996) y otros, que es poco probable (aunque haya algunas pocas excepciones), que la democracia funcionara en sociedades con indicadores de desarrollo (como el PBI/per capita o la tasa de alfabetizacin) por debajo de una lnea definida. Muy similar es el impacto de la sociedad civil como arena y como conjunto de factores y de actores: Una sociedad civil fuerte, autnoma y democrtica (por lo menos poco anti-democrtica) no es un prerrequisito absoluto de la democracia en el sentido de los cuatro que he mencionado. Tabla 3: Criteria de embedded democracy y sus defectos

20

0 . S ta te n

Pero es cierto que ayuda mucho si la hay. Favorece a la democracia, si hay elementos democrticos o por lo menos pluralistas en la 21

A . R g im 1 . re p re 2 . s u fra g

sociedad civil de un pas, si la sociedad civil es una sociedad civil Tocquevilliana, y no una sociedad civil autoritaria y negra. Lo mismo corresponde a los llamados valores democrticos, que pueden ayudar, pero no pueden considerarse como prerrequisitos indispensables, como lo han demostrado, p.e., Muller y Seligson (1994) en el debate con Inglehart y otros. Si los fuesen, una transicin de un autoritarismo represivo y largo o de un totalitarismo a la democracia debera ser casi imposible, que en la realidad afortunadamente no ha sido el caso. No puedo entrar mas en eso, porque quiero presentar por lo menos algunas de las caractersticas bsicas de nuestro concepto de la democracia defectuosa. 3. El concepto de la democracia defectuosa El concepto de la democracia defectuosa trata de evitar las docenas de diferentes 'democracias con adjetivo' (Collier y Levitsky 1997) que se han establecido en la literatura. Se refiere a los regimenes en transformacin que no han llegado a la consolidacin de una democracia liberal que corresponde a los criterios de embedded democracy, pero que, al mismo tiempo, ya no son regimenes autocrticos por el hecho de que, bsicamente, funciona como principio el rgimen electoral (electiones libres y honestas), i.e. que llegan al gobierno los que fueron votados por los ciudadanos, y que no se falsifiquen los resultados electorales en forma significativa y sustancial. En contraste, son otros criterios y otros regimenes parciales de la democracia que estn violados o disminuidos de manera que se constituyen defectos concretos en reas distintas rompiendo la lgica funcional del sistema de la democracia liberal y la complementariedad y el balance entre los factores y regimenes del embeddedness designados para asegurar y proteger libertad, equidad y control. Por eso, la democracia defectuosa no solamente es una democracia disminuida y de baja intensidad (de low intensity citizenship), sino tambin es una democracia inconsistente. Y el problema es que las inconsistencias no necesariamente producen la dinmica y el antagonismo necesarios para inducir el sistema a moverse de nuevo en bsqueda de algo como el equilibrio perdido, sea en una recada en el autoritarismo, o sea hacia una democracia ms liberal. Al contrario, es posible que los defectos se enrazan y que la democracia se concretiza como democracia defectuosa. Por eso, la democracia defectuosa es mas que una 22

fase en el camino, sea hacia la consolidacin de la democracia liberal, o sea hacia atrs al autoritarismo. Esta zona gris de las democracias puede ser una zona relativamente estable. Nuestros puntos de partida aqu son las caractersticas de embedded democracy. Los defectos pueden ocurrir en uno u otro o en varios de los criterios de los cinco regimenes parciales de la democracia liberal (vase grfico 2). Segn su carcter constituyen cuatro subtipos de democracias defectuosas (vase tabla 3). 4. Tipos diferentes de la democracia defectuosa Como vemos en la tabla 3, los subtipos ms relevantes de la democracia defectuosa son: la democracia exclusiva (limitada, oligrquica, masculina o restringida) en caso de que algunos criterios del rgimen electoral (pero no su sustancia) han sido violados; la democracia iliberal (y tambin exclusiva) en caso de infracciones de las libertades polticas; la democracia tutelada (guardada, protegida) si hay dominio reservado de fuerzas no democrticas como los militares; la democracia delegativa en caso de una violacin del control de poderes, y un segundo tipo de la democracia iliberal (o democradura) con infracciones en el mbito de los derechos humanos y civiles, del rule of law y de la proteccin de minoras. Con mas diferenciacin se podran crear ms subtipos, p.e. distinguiendo entre las dos variedades de la democracia iliberal; pero nos ha parecido til combinar factores y concentrarnos en los cuatro tipos mas importantes: 1. la democracia exclusiva: Su criterio central es la universalidad del derecho al voto. La exclusin puede realizarse por criterios varios: los ms frecuentes son los criterios tnicos, religiosos, o de gnero. Los mejores ejemplos han sido Suiza hasta 1971, el sur de Estados Unidos hasta 1964, Irlanda del Norte hasta 1972, Latvia y Thailandia a partir del 1992. 2. la democracia tutelada: En este tipo de una democracia defectuosa existen dominios reservados de fuerzas no democrticas que constituyen poderes y actores de veto, como los militares o distintos grupos oligrquicos tradicionales. Este tipo, aparte del caso clsico de la Turqua de Atatrk, ha sido frecuente en Amrica Latina (hasta, aunque en forma reducida, en el Chile de la actualidad) y en Asia del Sureste, no tanto en las otras partes del mundo. 23

3. la democracia delegativa: En este tipo - que no es completamente idntico con la nocin similar de Guillermo ODonnell (1994) - no funcionan los checks and balances. En la mayora de los casos el ejecutivo o domina el poder legislador o/y gobierna por decretos, como lo hicieron, en su poca, los presidentes Menem y Yeltsin. Adems faltan la independencia y el poder real de las cortes de justicia. Los casos clsicos son Argentina, Rusia, o Corea del Sur. 4. la democracia iliberal: En el cuarto tipo, la democracia iliberal, no funcionan los mecanismos del estado de derecho. Este es el tipo mas frecuente en todas partes del mundo. Las violaciones de los criterios de la democracia liberal aqui pueden realizarse en dos mbitos distintos: Primero en el mbito de las libertades polticas (en el arena pblico) como la libertad de opinin, de informacin y de asociacin, que forman parte de los derechos de participacin poltica y por eso, al mismo tiempo, constituyen (y frecuentemente van juntos con otros) defectos de exclusin; y segundo en el mbito de las garantas de las libertades de los ciudadanos frente al estado representadas por los derechos civiles y humanos, el acceso libre y eficiente a las instituciones del estado de derecho y el principio del judicial review En la tabla 4, hemos tratado de diferenciar entre los diferentes subtipos de la democracia defectuosa y de clasificar los respectivos pases de Amrica Latina, Europa del Este y de Asia del Este y del Sur en dos perodos distintos, primero en el primer ao despus de los founding elections, y segundo al final del ao 2000. Es notorio que los defectos principales y caractersticos pueden variar con el tiempo. Adems, tenemos que darnos cuenta de que en la mayora de los casos hay una cumulacin de violaciones de varios criterios de la democracia liberal, de manera que tenemos que identificar, en cada un caso, cual consideramos como defecto prevalente (que son los que figuran en la tabla 4; los casos mezclados y por eso poco claros han sido marcados en capitales). Es evidente que, de esta muestra casi completa de los pases en transicin y transformacin, los que han llegado a la democracia liberal consolidada, han sido las excepciones, por lo menos afuera de Europa Central y de Europa del Sur (esta ola de los 70 no aparece en la tabla). En Amrica Latina solo figura Uruguay, y tal vez Argentina en la primera fase inmediatamente despus de las founding 24

elections. Tambin son excepciones los pases que, por violaciones graves del rgimen electoral, han recado en rotundas autocracias. En Amrica Latina aqui solamente figura el Per de la segunda fase bajo Fujimori. En la mayora de los casos el resultado de la transformacin ha sido una democracia defectuosa, particularmente del tipo iliberal y tutelado. Las acumulaciones que vemos en la tabla en estas dos columnas indican claramente que la mayora de las violaciones de los criterios de la democracia ocurre en los regimenes de las libertades polticas, de ciudadana, del estado de derecho y del poder real de gobernar (los regimenes B, E y C en el grfico 2), y menos en el rgimen electoral (A, vase el tipo de la democracia exclusiva) o en el del control de poderes y horizontal accountability (D, vase el tipo de la democracia delegativa). Cmo podemos explicar el auge y la relativa persistencia de las democracias defectuosas? Es evidente que aqu intervienen los mismos factores y constelaciones que hemos discutido antes como los factores favorables o desfavorables en el contexto de la consolidacin de la democracia liberal. En el grfico 1 (en la columna de izquierda) hemos tratado de indicar los conjuntos de factores ms importantes que son los siguientes: la trayectoria o el camino de la modernizacin, el nivel del desarrollo socio-econmico, y la coyuntura actual y sus impactos (o alibis) polticos, la fuerza y la autonoma de la sociedad civil, las lites, los clivajes, el capital social acumulado, el grado de confianza interpersonal, los factores y cambios culturales, el contexto internacional y regional, y, bajo la lnea, las instituciones y tradiciones del sistema poltico: democracias previas, legados autoritarios, la ltima fase del rgimen autoritario, el modo de la transicin (pactada o no), continuidades y rupturas.

25

26

5. Causas, contextos y escenarios Entre los regimenes parciales (en la columna del centro) figuran, adems, las lites y los actores polticos y sociales, partidos polticos y grupos de inters, su grado de institucionalizacin y los respectivos sistemas de interaccin e intermediacin, y las constelaciones de stateness, de integracin nacional, de conflictos y soluciones, los mecanismos del gobierno territorial, etc.

Cada uno de los conjuntos de estos factores en su estado concreto puede ser o mas favorable a la consolidacin de la democracia liberal o mas conductivo al establecimiento y de una democracia defectuosa. Depende. Creo, sin embargo, que tenemos suficiente evidencia para decir que la importancia mas grande, en este contexto de las democracias defectuosas, corresponde a las instituciones y a la letra y la realidad del orden constitucional y jurdico, por que la mayora de los defectos (y entre ellos particularmente los elementos que hemos llamado iliberales) resulta de la debilidad o la no-implementacin de las normas y reglas del estado de derecho y de las garantas liberales de ciudadana cuya validez y vigencia depende de su carcter formal e institucional y del respeto para los mecanismos formales e institucionales que existe dentro de la sociedad. Lo ms las instituciones o no existen, o no funcionan, o no se respetan, y lo ms los procesos e instituciones formales estn sustituidos por mecanismos e interacciones informales o populistas, lo ms se desvirtan y se vacan las garantas democrticas, se contiene y limita la vigencia de las reglas y se acumulan defectos de la democracia. Adems, en nuestro proyecto no solamente hemos tratado de identificar las causas de los defectos de las democracias, sino tambin hemos estudiado los cambios (over time) en la composicin y la relativa prevalencia de los defectos, i.e. los posibles cambios en el perfil distinto de una democracia defectuosa concreta. Mas en detalle hemos analizado, dentro de sus respectivos contextos regionales, nueve pases en tres continentes, en Europa del Este (Albania, Rusia, Eslovaquia), en Asia del Este y Sureste (Thailandia, Filipinas, Corea 27

del Sur), y en Amrica Latina (Per, Argentina, Mxico). Aqu no puedo mas que esbozar, en lneas bastante simplificadas, algunas de las tendencias y escenarios principales que hemos encontrado. Despus de la cada del rgimen autocrtico, en Albania se poda constatar un movimiento desde una democracia delegativa e iliberal primero al autoritarismo y a algo de anarqua y crisis del stateness (1996/97) y despus a la democracia iliberal (1998). En Rusia se ha estabilizado una democracia primero delegativa y despus iliberal. Eslovaquia, en contraste, ha logrado de reducir los defectos iliberales (que todava existan en la poca de Meciar) y de consolidar la democracia liberal. En los casos asiticos encontramos un movimiento general desde la democracia tutelada hacia la democracia iliberal, en Thailandia combinado con fuertes rasgos excluyentes. Adems, en Corea del Sur se estn reduciendo los defectos iliberales. El Per ha trascurrido todo un ciclo de movimientos, primero desde la democracia iliberal y mas y mas delegativa hacia el autoritarismo (despus del autogolpe de Fujimori en 1992), y segundo, a partir del 1995, del autoritarismo hacia una nueva democracia iliberal, los defectos de la cual se han ido reduciendo algo durante los ltimos aos. Argentina ha recado, despus de un corto perodo de una democracia casi liberal, pero todava no consolidada, en la poca de Alfonsn, en defectos iliberales y mas y mas de delegacin (bajo Menem) que se han estabilizado y enraizado y han sido fortalecidos aun ms en la crisis actual del estado argentino. Lo caracterstico del proceso transformador mexicano fu la longevidad del rgimen autoritario (por los graves defectos en el rgimen electoral) hasta 1994 cuando el sistema entr en el mbito de la democracia iliberal en el cual se ha quedado entonces, con ciertas tendencias aceleradas tanto como frenadas y lentas (variadas por sectores) hacia mas democracia liberal en los ltimos aos.

Los thresholds ms significativos fueron las elecciones del 1994, el empoderamiento y la institucionalizacin del IFE y de otras agencias autnomas con funciones de vigilar los procesos polticos y administrativos, la realidad del gobierno dividido 28

(divided government) a partir del 1997, y la victoria del candidato del PAN en las elecciones presidenciales de 2000. Con todos los problemas econmicos y sociales que hay en Mxico, con las tradiciones endmicas del no cumplir, de corrupcin y violencia, con los graves defectos de la integracin nacional y con un estado de derecho todava contenido y poco eficiente, todos factores que constituyen una democracia defectuosa, tambin se podan notar algunos pasos importantes hacia un progreso de la democracia liberal, particularmente en el mbito institucional y constitucional y en un mayor reconocimiento (por lo menos en trminos generales) de los derechos de los ciudadanos. Si nos preguntamos, para terminar, cual podra ser el futuro de una democracia defectuosa actual, siempre hay tres escenarios distintos posibles: 4) el de la regresin hacia un rgimen autoritario o peor, como pas en los casos del Per bajo Fujimori, y de Belorusia; 5) el de la estabilidad y continuacin de los defectos por mucho tiempo, como lo hemos visto en Croacia, Rusia, Filipinas o Argentina. Este caso de una democracia defectuosa relativamente estable para todo un perodo es el ms frecuente. Parece que a veces no hay opcin alternativa: Un pas, en constelaciones concretas, puede ser 'doomed' a la democracia defectuosa por mucho tiempo (me refiero, p.e., a Rusia o a Indonesia, y no tanto a Argentina). Y finalmente tenemos 6) el escenario progresivo de un desarrollo hacia mas democracia liberal, como ocurri en Taiwan y Eslovaquia en su tiempo, o ocurre en la actualidad en Corea del Sur, Rumania, Chile, y tal vez, ms lentamente y, como siempre, por sectores, en Brasil y en Mxico. Queda la pregunta de qu se podra aprender (si se puede aprender) de nuestros resultados en trminos normativos y prcticos en cuanto a lo que deberan hacer los polticos y los grupos de la sociedad en una situacin dada de democracia defectuosa. La regla general parece que es muy clara: Es importante que los actores polticos tomen tales decisiones que a medio y largo plazo conduzcan, en forma efectiva, a ms democracia liberal, a ms rule of law, a un estado de derecho fiable y a un control de poderes efectivo, en contraste a tales que estabilicen, continen o 29

empeoren los defectos existentes. Las decisiones polticas tienen que ser conducive to democray. Entre otras cosas, esto significa que se construyan y mejoren las instituciones adecuadas a la democracia liberal, y que se cree, aumente y estabilice confianza en ellas, no solamente por garantas de participacin y de equidad, sino tambin por las reformas sociales necesarias para asegurar los prerrequisitos mnimos e indispensables de la democracia. En este sentido hago un plea for embedded institution building. Bibliografa Marianne Braig, Zwischen Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Zivile Frauenorganisationen und Demokratisierung des Staates in Lateinamerika, en: Marcus Grser et al., eds., Staat, Nation, Demokratie, Festschrift fr Hans-Jrgen Puhle, Gttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2001, 226-43. David Collier y Steven Levitsky, Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research, en: World Politics 49, 1997, 430-51. Robert A. Dahl, Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press 1971. Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics, New Haven. Yale University Press 1989. Larry Diamond, Developing Democracy. Toward Consolidation, Baltimore: The Johns Hopkins University Press 1999. Larry Diamond y Marc F. Plattner, eds., The Global Divergence of Democracies, Baltimore: The Johns Hopkins University Press 2001. P. Nikiforos Diamandouros y Richard Gunther, eds., Parties, Politics, and Democracy in the New Southern Europe, Baltimore, The Johns Hopkins University Press 2001. Richard Gunther, P. Nikiforos Diamandouros, Hans-Jrgen Puhle, eds., The Politics of Democratic Consolidation: Southern Europe in Comparative Perspective, Baltimore: The Johns Hopkins University Press 1995. 30

Richard Gunther, P. Nikiforos Diamandouros, Hans-Jrgen Puhle, O'Donnell's 'Illusions': A Rejoinder, en: Journal of Democracy 7, Nr. 4, 1996, 151-59. Samuel. P. Huntington, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Norman: University of Oklahoma Press 1991 Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York: Simon & Schuster 1996. Ronald Inglehart, The Silent Revolution, Princeton: Princeton University Press 1977. Terry Lynn Karl y Philippe C. Schmitter, Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe, en: International Social Science Journal 128, 1991, 269-84. Juan J. Linz y Alfred Stepan, eds., The Breakdown of Democratic Regimes, 4 vols., Baltimore: The Johns Hopkins University Press 1978, part. vol. 1: Juan J. Linz, Crisis, Breakdown, & Reequilibration. Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, eds., The Failure of Presidential Democracy, 2 vols., Baltimore: The Johns Hopkins University Press 1994. Seymour Martin Lipset, The Social Requisites of Democracy Revisited, en: American Sociological Review 59, 1994, 1-22. Jos Mara Maravall, Regimes, Politics, and Markets. Democratization and Economic Change in Southern and Eastern Europe, Oxford: Oxford University Press 1997. Wolfgang Merkel, Systemtransformation, Opladen: Leske + Budrich 1999. Wolfgang Merkel, Hans-Jrgen Puhle et al., Defekte Demokratien, 2 vols., Leverkusen: Leske + Budrich 2003 (en prensa). Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston: Beacon Press 1966. Leonardo Morlino, Good Democracy or Good Democracies? A Theoretical Analysis and Beyond, unpubl. paper, Florence and Stanford 2002. 31

Edward N. Muller y Mitchell A. Seligson, Civic Culture and Democracy. The Question of Guillermo O'Donnell, Philippe C. Schmitter, Laurence Whitehead, eds., Transitions From Authoritarian Rule, 4 vols., Baltimore: The Johns Hopkins University Press 1986. Claus Offe, Varieties of Transformation, Cambridge: Cambridge University Press 1996 Reynaldo Yunuen Ortega Ortiz, ed., Caminos a la democracia, Mxico: El Colegio de Mxico 2001. Adam Przeworski, Democracy and the Market, Cambridge: Cambridge University Press 1991 Hans-Jrgen Puhle, Staaten, Nationen und Regionen in Europa, Wien: Picus-Verlag 1995. Tatu Vanhanen, Prospects of Democracy: A Study of 172 Countries, London: Routledge 1996.

Gobernabilidad y Democracia en Amrica Latina:

32

Mezcla Quimrica?
Pedro Aguirre

Durante la ltima dcada el sistema poltico mexicano se ha transformado drsticamente. Desapareci el hegemonismo pragmtico y se erige en su lugar un rgimen de competencia electoral libre y justa. Vivimos una era con caractersticas inditas en Mxico, que implica enormes retos para todos los partidos polticos, los cuales sern los responsables de conducir a la nacin por senderos de gobernabilidad y consolidacin democrtica. Es indispensable plantearnos la necesidad de establecer frmulas constitucionales y electorales que procuren un mejor funcionamiento del rgimen democrtico. Pero, sobre todo, debemos entender que las reformas institucionales, por si mismas, no ofrecern todas las soluciones. Precisamos de una clase poltica profesional y sensata que anteponga los intereses del pas a los caprichos individuales, y de una sociedad que sea capaz de educarse en la democracia, que conciba a este sistema de gobierno no como panacea o fin en s misma, sino como un medio para conseguir los fines sociales deseados. La tarea es titnica y requerir del largo plazo para verse coronada. Durante el dilatado perodo hegemnico, las frmulas electorales utilizadas para definir la integracin de las cmaras legislativas del pas estaban diseadas para asegurar una sobrerepresentacin permanente del partido en el poder en detrimento de las formaciones de oposicin. Incluso en la etapa en la que se comenz a utilizar correctivos proporcionales en la distribucin de escaos, las frmulas funcionaron nicamente para compensar a los partidos minoritarios, ms que como un mecanismo electoral para garantizar un sistema genuinamente competitivo. Ms adelante, con las sucesivas reformas polticas, se dio prioridad a la bsqueda de imparcialidad de los rganos electorales y a igualar los condiciones de la competencia, pero se dej relativamente rezagado el tema de revisar los mecanismos de integracin de las cmaras legislativas y aunque, desde luego, se han verificado cambios importantes en este rubro, los mismos no han dejado 33

satisfechos a importantes segmentos de la clase poltica y de la opinin pblica que demandan, ahora si como tema prioritario en un ambiente de libre competitividad electoral, revisar los mtodos electorales en lo concerniente a la eleccin presidencial y a la integracin de las cmaras de Senadores y Diputados. Asimismo, una nueva cultura de participacin ciudadana exige se de lugar a formas de democracia directa y que se reconozca la importancia de los cada vez ms numerosas e influyentes organismos no gubernamentales y de instituciones de participacin poltica no partidistas. La libre competitividad electoral le otorga pleno sentido a la divisin de poderes. El Ejecutivo ya no cuenta con el apoyo tcito del Legislativo, con lo que se producen situaciones que podran llevar a un caos institucional en caso de producirse lo que algunos analistas y crticos del sistema presidencial puro han bautizado como choque de trenes, el cual se suscita cuando los acuerdos se hacen imposibles entre el Ejecutivo y el Legislativo. Vale la pena meditar formas que permitan la mejor relacin posible entre los poderes pblicos, sobre todo a la luz de diversas experiencias internacionales. La voluntad de contar con gobiernos divididos fue reiterada por el electorado mexicano en las elecciones federales de 2003. El PAN, actualmente a cargo del Poder Ejecutivo, perdi cerca de sesenta escaos en una cmara que dominar relativamente el Partido Revolucionario Institucional y en la que el PRD, tercera fuerza, casi duplic su nmero de diputados. El presidente mexicano, reacio a reconocer errores, no ha logrado concretar uno solo de los proyectos liberalizadores con que encandil a los ciudadanos en 2000. La economa, que se contrajo durante su primer ao en el poder, creci en 2002 por debajo del 1% y las perspectivas para los aos subsiguientes no son demasiado halageas. Asimismo, la adelantada carrera para la sucesin presidencial de 2006 disminuir la de por s menguada autoridad poltica del malogrado presidente Fox para los dos ltimos aos de su mandato. Por otro lado, los comicios de 2003 dejaron lecciones muy importantes que aprender acerca de la necesidad de contar con una clase poltica ms eficaz y creble. La notable banalidad de la onerosa campaa electoral fue determinante a la hora de producir un escandaloso nivel de abstencin de casi el 60%. Mientras los candidatos cultivaban la frivolidad, el despilfarro y el insulto, o debatan si el presidente poda difundir o no anuncios publicitarios, 34

quedaban aparcados los grandes temas nacionales que afectan a un pas de cien millones de habitantes lastrado por la pobreza, los desequilibrios y la corrupcin. Cabe decir que perturbadores ndices de abstencionismo se registraron en prcticamente todos los comicios estatales que se celebraron en el ocupado ao electoral de 2004. La frivolidad advertida consiste en correr tras el poder sin rehacer la cultura cvica, sin renovar las prcticas polticas, sin sanear la escena pblica y tratar de compartir propuestas que vayan sin disimulos al fondo de los problemas. El prevalecimiento de una clase poltica entregada a esta frivolidad representa el mximo riego para la viabilidad de cualquier sistema de gobierno. Una histrica abstencin y la derrota del partido gobernante a manos del incombustible PRI dejaron al presidente panista a merced de la oposicin parlamentaria, tres aos despus de que enterrase entre el jbilo popular 71 aos de partido casi nico. Generaciones de poder absoluto no se evaporan de la noche a la maana. El PRI, que consigui en 2003 cuatro de los seis gobiernos estatales en disputa, y en 2004 lo hizo en cinco de ocho, demuestra que controla todava numerosas parcelas de la vida mexicana. Los apticos comicios de 2003, que se haban presentado como un plebiscito sobre la gestin de Fox, tuvieron poco que ver con la fiesta democrtica de 2000. Frustrados por el descarrilamiento de las grandes expectativas de cambio suscitadas entonces, los mexicanos han castigado en las urnas al jefe del Estado obligndole a negociar con la oposicin durante el resto de su mandato las reformas laborales, energticas o fiscales que haba prometido. En este contexto de gobierno dividido, se replantea en el escenario poltico nacional, una vez ms, la necesidad de arribar a una reforma del Estado que incluya la adopcin de diferentes frmulas constitucionales y electorales que podran funcionar en Mxico dentro de las nuevas condiciones de competitividad. De nuevo llega la hora de analizar la viabilidad de mecanismos constitucionales que coadyuven una relacin ms fluida entre los poderes de la Unin. Est en la palestra la posibilidad de adoptar formas de democracia directa y de encontrar los mecanismos idneos para apoyar el surgimiento de las instituciones no partidistas de participacin poltica. Tambin se consideran distintas posibilidades para la eleccin presidencial y la integracin de cmaras legislativas. La Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina 35

La estrepitosa cada de los gobiernos de Fernando De la Ra en Argentina y de Gonzalo Snchez de Lozada en Bolivia, aunado a episodios similares sucedidos recientemente en otras naciones latinoamericanas como Ecuador, Paraguay y Per, han reabierto el debate sobre la viabilidad de la democracia en Amrica Latina. Las hiptesis planteadas son mltiples, pero destaco dos: la primera seala una incompatibilidad entre las aspiraciones de la democracia poltica y el desarrollo del capitalismo liberal; la otra subraya que la multiplicacin de los protagonismos y, ms an, la excesiva participacin hace ingobernable la democracia. La democracia supone los valores de libertad e igualdad. El capitalismo asume la desigualdad implcita en el derecho de propiedad y opera estimulando otras desigualdades al instar a competir. En las democracias ms avanzadas, este conflicto ha sido zanjado por el Estado, que promueve igualdad. En nuestras democracias, en cambio, la ausencia de un Estado eficaz en su accin igualitaria est en la raz de los problemas de gobernabilidad. La ltima encuesta de Latinobarmetro, publicada en noviembre de 2003, muestra que el 64 por ciento de los latinoamericanos prefiere la democracia, pero que apenas el 53 por ciento est satisfecho con sus resultados como medio para resolver los problemas econmicos y sociales. No sorprende esta opinin si pensamos que la mitad de los latinoamericanos vive debajo de la lnea de pobreza, mientras se ampla la brecha entre ricos y pobres. El resultado de esta encuesta ratifica la idea, abordada por Przeworski, en el sentido de que el compromiso con el rgimen democrtico no asegura la aceptacin de los resultados de su gestin1. En efecto, la democracia no resuelve por si misma los problemas, pero se supone que esta dotada de una racionalidad que le permite cumplir con sus propsitos de mejorar el bienestar de la poblacin. Estos resultados dependen que exista calidad instrumental tcnica y disposicin tico-poltica. El problema de cmo se establecen los objetivos a alcanzar, y con que mtodos, tiene que ver con lo que Elster denomin oportunidad poltica. Lo importante, en todo caso, es lograr eficiencia maximiza la utilizacin y la asignacin ptima de los recursos disponibles al mismo tiempo que se impulsan esfuerzos por crear nuevos recursos2. 36

Para que la democracia sea gobernable tiene que ser eficiente, y en un doble sentido de competencia tcnica y administrativa o, por lo menos y durante etapas iniciales de consolidacin, debe mostrar una inequvoca voluntad poltica para enfrentar los problemas sociales, aunque no pueda resolverlos de inmediato. Asimismo, la eficiencia se vincula al tema de honradez pblica. Nada debilita ms la eficacia y legitimidad de un rgimen que los perniciosos efectos de la corrupcin Por otra parte, es indispensable de una vez que al hablar de la construccin de gobernabilidad nos referimos a un nuevo estadio de desarrollo democrtico. La pertinencia del tema de la gobernabilidad es posterior a la problemtica de la crisis de autoritarismos y transiciones. En Amrica Latina se vienen subrayando la paradoja de las insuficiencias de la democracia electoral en relacin con la necesidad adicional de un buen gobierno, en una poca en que las grandes expectativas despertadas por el advenimiento de los nuevos regmenes democrticos se han vista rebasadas por las severas medidas de ajustes macroeconmicos aplicadas por los Estados en poca de crisis. La gobernabilidad democrtica es un concepto en plena elaboracin. Si arriesgramos una aproximacin, podramos decir que se refiere a la aptitud que tiene una democracia para gestionar y atender las expectativas y necesidades de la gente. El secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, escribi en el prembulo del ltimo Informe sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas: "La gobernabilidad es tal vez el factor ms importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo3. La democracia se corrige con mejor democracia. El dialogo, la participacin y la instalacin de un paradigma incluyente puede ser el camino para recuperar la gobernabilidad democrtica. La gobernabilidad democrtica exige ms participacin de los ciudadanos que el mero ejercicio regular del voto. La participacin es posiblemente uno de los discursos polticos ms declamados y al mismo tiempo ms resistidos por los mismos que la declaman. La participacin tambin ha adquirido hoy legitimidad macroeconmica y gerencial. La primera, por constituir la base del capital social y humano, que hoy se valora como condicin tanto para el desarrollo econmico como para el desarrollo humano. La segunda, por la comprobacin de que las organizaciones ms participativas son 37

tambin ms fecundas. Adems de mejorar la eficiencia de la gestin, la participacin garantiza la equidad en la reparticin de los costos y beneficios de las iniciativas, y al crear capacidades originadas en el ejercicio participativo, asegura la sustentabilidad. Participar es compartir el poder y aqu est la clave de las resistencias que se le oponen. Esta objecin de fondo est a menudo disfrazada con argumentos como el de que los ejercicios participativos toman tiempo y hay urgencias en resultados, o que la gente sin instruccin no est capacitada para participar, o que una organizacin jerrquicamente organizada es ms eficaz que una ms horizontal. Se registra en nuestros pases un aumento colosal de la exclusin social. Es posible atribuirlo, en buena parte, al fracaso de la "teora del derrame", que supona que, una vez logrado el crecimiento econmico, sus beneficios iban inexorablemente a alcanzar a todas las capas sociales. Esta teora creaba la ilusin de una "sintona automtica" entre capitalismo y democracia, que la realidad se encarg de demoler. Hace ms de diez aos que las Naciones Unidas vienen publicando sus informes de desarrollo humano, promoviendo que este concepto reemplace al de desarrollo econmico como paradigma del progreso. El desarrollo humano supone garantizar una vida extensa y sana, el acceso a la educacin, la disponibilidad de los bienes materiales indispensables y, por cierto, una participacin plena en la vida comunitaria. Es un paradigma incluyente y en cuanto tal una base ms slida de legitimacin democrtica que el desarrollo econmico y la hiptesis del derrame. Durante los aos 90, el gobierno mexicano se obsesion con los ndices macroeconmicos, y releg a un segundo plano los resultados en trminos de desarrollo humano. De haber actuado de manera distinta, conoceramos ahora una medida en que el Estado armoniza democracia y capitalismo. La gobernabilidad democrtica excede ampliamente a un acuerdo de votar en el Congreso los proyectos de ley que enve el Poder Ejecutivo. Exige mucho ms que una reforma poltica del tipo de la que en Mxico viene anuncindose y nunca se concreta. Implica una construccin de ciudadana que integre los derechos polticos con los 38

derechos civiles y los derechos sociales. Requiere nuevas instituciones que impulsen la participacin como medio y como fin en s misma. Debe incluir espacios y hbitos de dilogo dentro y fuera de las instituciones como opcin permanente contra el autoritarismo, la violencia, el populismo y el clientelismo poltico. Por ltimo, la consecucin de la gobernabilidad demanda una clase poltica ms profesional, eficaz y comprometida que est a la altura del enorme desafo democrtico. En definitiva, es indispensable un paso urgente que acorte la brecha entre representantes y representados. La gobernabilidad democrtica mexicana exige que de un sistema clientelar de corporaciones nos encaminemos hacia un rgimen que se parezca ms al tan invocado gobierno del pueblo. La gobernabilidad est en riesgo porque los mecanismos que la sustentan no se han consolidado. Ya no hay liderazgos presidenciales como los previ el sistema mexicano. Hoy la gobernabilidad depende de la interaccin entre rganos gubernamentales y extragubernamentales para una accin mixta pblica y privada. Algo de esto hay con grupos econmicos y financieros, pero falta interaccin entre la sociedad civil y el gobierno. Por eso, la sociedad debe crecer en institucionalizacin y recursos, para que, aliada con el Estado, favorezca la gobernabilidad, sin que esto signifique entregarla a manos extraas. Entindase bien que se requiere interaccin, pero no nicamente en los pasillos del poder, sino interaccin entre gobierno y sociedad civil, entre el poder y los gobernados. Asimismo, adentrarse al tema de la gobernabilidad nos obliga a plantearnos la necesidad de contar con legitimidad. Manfred Mols nos recordara que la legitimidad es necesaria para la gobernabilidad, porque es la que retiene a los descontentos dentro del sistema poltico 4. Actualmente la legitimidad est tan disminuida como la gobernabilidad misma. La conciencia de legitimidad se consolida con gobiernos que se apoyan y respetan y hacen respetar el derecho. Pero al derecho no hay que pedirle demasiado, porque es slo el orden del orden social, no todo el orden. En la sociedad actual hay problemas que dependen de la cultura moral, acosada por un relativismo para el que todo da igual. El problema de la legitimidad es toral en la actual crisis de gobernabilidad. Cuestiona directamente la vigencia de los actuales esquemas de democracia representativa. Se trata de uno de los temas contemporneos ms apasionantes. Resolver mal el asunto de la legitimidad, prestando odos a los clamores de demagogos, de 39

populistas y de vendedores de soluciones fciles, podra estropear definitivamente la posibilidad de concretar democracias gobernables, y abrira la puerta a nuevas formas de autoritarismo. Gobernabilidad: Slo un Estado Fuerte? Una de las cuestiones ms apasionantes de la historia del pensamiento poltico es la relacin entre las dos obras fundamentales de Maquiavelo: El prncipe y los Discursos sobre Tito Livio. Mucho se ha debatido, a lo largo de los siglos, sobre esta compleja relacin. Autores contemporneos, como Isaiah Berlin y Quentin Skinner, coinciden en que en la primera de las obras citadas el tema central es la seguridad del Estado y la obligacin del prncipe de preservarla. En los Discursos, en cambio, de lo que se trata es de la libertad de los ciudadanos, segn el modelo de la Repblica Romana. Aplicada a Mxico, esta distincin clsica tiene un significado muy claro: en su gran mayora, los ciudadanos estn ms interesados en la seguridad que en sus propias libertades. La demanda de un "Estado fuerte" -que sepa poner coto a la delincuencia, terminar con la corrupcin e imponer un mnimo de orden econmico y financieroes cada vez ms visible. Los mexicanos coinciden con Maquiavelo en que la seguridad y la libertad no se oponen sino que se complementan, pero en esa siempre tensa relacin a veces ponen el acento en uno de esos valores y a veces en el otro. Pese a que segn en la ya citada encuesta de Latinobarmetro, en Mxico el 53 por ciento de la ciudadana sigue confiando en la democracia, sta no basta por s misma. Resulta claramente insuficiente en la consideracin de la gente para resolver sus ms acuciantes problemas. En nuestro pas, como en otras naciones de Amrica Latina, se escuchan voces a favor del resurgimiento de ciertas formas de populismo que tienen que ver con esa demanda de un Estado fuerte y a la vez protector. No es para menos: es palpable desde hace aos el aumento de la inseguridad pblica a lo que hay que aadir los indicadores de desempleo, pobreza e indigencia, que son la otra cara de una misma moneda. Asimismo, se han verificado en los ltimos aos episodios de insurgencia ciudadana que han puesto en jaque las instituciones y el orden jurdico. Estos sntomas de creciente debilidad estatal han provocado el incremento de las demandas de numerosos grupos 40

sociales en el sentido de contar con un Estado fuerte capaz de garantizar seguridad y eficacia. La demanda de un Estado fuerte (o, si se quiere, de un gobierno eficiente y coherente, que sepa mantener el orden y a la vez impartir justicia) no se contrapone a otra tendencia que se abre paso con fuerza en la sociedad mexicana: la afirmacin de los propios derechos. Hoy los ciudadanos piden nuevos y mejores gobernantes, sin resignar o delegar sus propios derechos. Esta conjuncin de tendencias aparentemente contradictorias podra ser tomada como una muestra de anarqua, pero tal vez indique otra forma de vivir y asumir la tensin entre la seguridad del Estado y la libertad de los ciudadanos. Como en los tiempos de Maquiavelo.

Las Dos Caras de la Insurgencia Ciudadana Los estallidos sociales con violencia no son nuevos en Amrica Latina. Nombres como el Bogotazo, el Cordobazo o el Caracazo -que contribuy a crear las condiciones polticas que llevaron a Hugo Chvez al poder en Venezuela- son recordados como episodios de fuerte conflicto poltico y social. En Mxico, hasta la fecha el PRI presume como una de sus principales aportaciones al desarrollo poltico del pas haber logrado un largo perodo de estabilidad y paz social. Hoy, con la emergencia de nuestra enclenque democracia, los episodios de insurgencia ciudadana se multiplican. Tuvieron sus episodios ms significativos en la rebelin zapatista de Chiapas y en la reaccin de los macheteros de Atenco que impidieron la construccin de un nuevo aeropuerto internacional en Texcoco. A todo esto el gobierno de Vicente Fox ha reaccionado con un mtodo que combina negociaciones simultneas con la aceptacin implcita de la ilegalidad. En suma, apaciguar el conflicto (una actitud en s misma valiosa) concediendo y negando ventajas segn el dictado de la oportunidad. Con lo cual el propio espacio pblico se ha transformado en un objeto de negociacin. Este estilo tiene el rasgo positivo de no reprimir sin agotar previamente todas las instancias de negociacin, y el atributo negativo de favorecer el crecimiento de opiniones proclives a imponer el orden a cualquier precio. Muchas veces el exceso de moderacin conduce al exceso en la represin. Raymond Aron deca que la legitimidad de los regmenes constitucionales pluralistas (como l denominaba a las democracias 41

de occidente) reposaba sobre dos sentimientos: el respeto a la legalidad y el sentido del compromiso5. Hemos practicado el compromiso para bien y para mal. Los partidos y las dirigencias en general se unieron en tiempos difciles para sofrenar el retorno a los golpes de Estado, pero han desandado el camino hasta el punto de defender, mediante meros arreglos oligrquicos, un concepto bastardo del consenso. En estos episodios -cuando vibr la apetencia por seguir viviendo en democracia o cuando los partidos permitieron que se corrompiera el significado de la mediacin republicana- falt siempre el respeto a la legalidad. Tal vez no entendimos del todo este supuesto, quizs el peso del pasado hizo de las suyas: lo cierto es que, ltimamente, hemos combinado el sentido del compromiso con la praxis de la ilegalidad. Quienes asuman el respeto a la legalidad como proyecto sugestivo de nuestra vida ciudadana tendrn a su cargo una tarea crucial y difcil, porque ese principio no nace en un instante. Requiere tiempo, empeo y partidos que lo encarnen. Los partidos tradicionales no han sabido hacerlo. No slo perturbaron la legalidad sino que ahora tambin deterioran el espritu de compromiso. Veremos qu hacen los partidos nuevos.

Clientelismo Poltico y Corrupcin Al descifrar cules han sido los errores y los vicios causantes de la gravsima crisis econmica, poltica y social que agobia a Amrica Latina, estudiosos y analistas de los ms diversos orgenes ponen el acento sobre la corrupcin y el clientelismo poltico, endmicos males cuya perversa influencia es bien conocida por quienes padecemos, en nuestro pas y en otros de la regin, sus arduas consecuencias. Sin descartar la indudable existencia de otros nocivos factores de degradacin, debe sealarse al clientelismo, entendido como la desaprensiva utilizacin de las estructuras de las administraciones pblicas para retribuir favores polticos, ha sido la progenitora del estancamiento o el fracaso de las polticas tendientes a producir las imprescindibles reformas del Estado que urgen en muchos pases del subcontinente. 42

El clientelismo no es nuevo: lo invent Luis Napolen (o Napolen III) en el tercer cuarto del siglo XIX. Conmovi a las multitudes miserables hasta enamorarlas, y de esa forma desvi la energa de su rebelin hacia el sometimiento poltico. No lo aplic para mejorar la vida de los franceses, sino para que los franceses lo siguiesen respaldando a l y su corte. De ah proviene la palabra bonapartismo. La exitosa tcnica fue luego imitada por Bismarck y, en el siglo XX, por Mussolini, Hitler y otros personajes, que la perfeccionaron con la movilizacin de masas y con una ficcin (slo ficcin) revolucionaria, hasta hacerla desembocar en regmenes totalitarios o semitotalitarios. El clientelismo no siempre es conveniente para una sociedad, y debe significar el recurso extremo. Produce una involucin de consecuencias, aunque satisfaga urgencias bsicas e impostergables. Genera un retroceso hacia la dependencia y fija vastos sectores de la sociedad a una postura infantil, demandante y acrtica. A los jefes que utilizan el asistencialismo no les interesa que maduren hacia la autonoma y el bienestar. No regalan caas de pescar, sino pescado. No se afanan para que prosperen de verdad, sino slo para que subsistan. El populismo los quiere mediocres y cmplices, para mantener la hegemona; los quiere como un ejrcito agradecido y miope. En consecuencia, tenemos que desconfiar del asistencialismo que busca obscenas retribuciones polticas, y que no va acompaado de iniciativas que estimulen el progreso real de la gente. Es necesario profundizar las razones por las cuales la corrupcin se pudo enseorear de las relaciones entabladas entre los viciosos aparatos estatales y los sectores de la actividad privada, fenmeno visible en el caso de las privatizaciones. Aunque positivas en s mismas, fuera de toda duda, esas operaciones tendientes a desarticular los abusos del estatismo siguen siendo miradas con desconfianza por causa de la carencia de profesionalismo y la falta de eficiencia de los negociadores estatales. En Mxico, si prescindimos de prejuicios infundados, deberamos llegar a la conclusin de que son interesadas las objeciones y reparos insistentes formulados por ciertos sectores polticos contestatarios para justificar su oposicin a la reforma del Estado. Una autntica visin de largo plazo considera inevitable la modernizacin del sector, si lo que se quiere es garantizar una mejor distribucin y un reparto 43

equitativo de los recursos nacionales con objeto de mejorar la situacin de los niveles ms postergados de la sociedad. En definitiva, esas consideraciones confirman, ya sea en sus matices ms acentuados o, incluso, en sus detalles ms sutiles, la generalizada percepcin de que el avance de la corrupcin dio por tierra con las perspectivas favorables que deberan haber trado aparejados los cambios institucionales llevados a cabo durante las dcadas de los aos ochenta y noventa. El prevalecimiento de la lgica clientelar a todos lo niveles del quehacer poltico y administrativo en Mxico es una de las causas que con mayor vigor pueden actuar en contra de la consolidacin de nuestro rgimen democrtico. Clientelismo poltico y la corrupcin enquistada en los insondables recovecos de un Estado que, en cualquiera de sus niveles (nacional, estatal y municipal), todava hoy sigue siendo desmesurado e ineficiente. Estas observaciones no deberan ser recibidas con exclusivo inters acadmico. Mereceran tener efectos prcticos. Su visin futura sobre los servicios sociales no puede ser ms radical. Hay que individualizar los servicios pblicos para que estn ms cerca del ciudadano, y para ello las frmulas en vigor desde hace ms de cincuenta aos no sirven. El Estado del bienestar, la gran conquista de la socialdemocracia, tiene que modernizarse y reformarse para responder a las demandas actuales del individuo, citando a Blair, necesita un gobierno que le d ms poder, no que lo controle... Hay que sustituir el Gran Estado por el Estado posibilista, basado en una asociacin de derechos y responsabilidades6.

La Trampa del Populismo La sangrienta conmocin que ha sacudido en los ltimos aos a la sociedad venezolana es un nuevo signo que se suma, en Amrica Latina, a una tradicin poltica tan persistente como traumtica. Desde hace por lo menos medio siglo, nuestros pases sufren el impacto de una concepcin de la democracia ligada, por lo general, a la ventura de un lder militar con arrestos carismticos. Es una tradicin forjada sobre la fuerza electoral de una robusta 44

legitimidad de origen que no suele respetar las reglas institucionales del Estado de derecho: a grandes rasgos, sta es la recreacin latinoamericana del populismo. El populismo creci sobre teoras irracionales como el Volkgeist de Herder, que luego encant a los nazis. Tambin sobre el Narod, palabra equivalente en ruso, tomada por la derecha paneslavista. El fenmeno de las masas -potente manifestacin del pueblo- fue desmenuzado crticamente, desde distntos ngulos, por Gabriel Tarde y Gustave Le Bon y luego por Sigmund Freud y Elias Caneti. El populismo no slo pretende estirar al mximo la cuerda de la hegemona en el ejercicio del poder, sino que tambin busca impulsar una poltica econmica que sea al mismo tiempo distributiva y nacionalista. Ningn populista suele pensar de entrada en los prerrequisitos del crecimiento, en el temple equitativo de la ciudadana fiscal y en la fortaleza de las instituciones. Aun cuando establezcan constituciones a la medida del designio que los anima, la premisa bsica de los populistas es que mandan los hombres por sobre el gobierno de la ley. A estas alturas de nuestra convulsa historia contempornea, y a la luz de lo que en estos aos ha acontecido en Venezuela, no hay duda de que el populismo es el espejo desfigurado de la democracia representativa y pluralista. Pero el problema que trae el populismo a nuestra circunstancia, ms all de juzgarlo como un hecho lamentable, deriva de los antecedentes que lo producen. Por qu estos registros de una recproca ira popular que rechaza con saa a quienes se ubican en la vereda opuesta? Hay, por lo menos, dos respuestas posibles. La primera tiene que ver con la memoria de la corrupcin. El populismo lleg a Venezuela como efecto de un orden democrtico que haba durado cuarenta aos y en el cual muy pocos crean. Fue un tpico fenmeno de derrumbe de un rgimen poltico, basado en sus inicios en las slidas convicciones democrticas de dos partidos polticos, cuya cada definitiva estuvo en manos de un militar audaz. Hugo Chvez construy su autoridad en una sociedad escindida entre, por un lado, un sector de clase media junto con grupos de trabajadores sindicalizados y, por otro, un enorme conglomerado de poblacin marginal. Estos ltimos votaron siempre al conductor de la "revolucin bolivariana". De resultas de ello, el populismo decant en muy pocos aos en Venezuela una mayora sin consenso, vale decir, 45

un respaldo popular que arrincon y enardeci a la oposicin poltica, empresarial (incluidos los medios de comunicacin) y sindical. As resucit otra memoria histrica no menos perniciosa: la memoria golpista, que condujo a la reciente aventura, todava en suspenso, de un golpe apoyado por una fraccin de las Fuerzas Armadas y prcticamente toda la constelacin opositora. Chvez militariz el poder y ese poder termin dominado por facciones contrarias. Como no poda ser de otra manera, el fracaso de la poltica econmica alent esa decidida impugnacin. Se trab de este modo un conflicto bien conocido en Amrica Latina: la confrontacin entre populismo y golpismo, ambos guiados por las movilizaciones populares y la violencia callejera. El pueblo en la calle puede expresar la salud cvica de una democracia (como, por ejemplo, ocurre en Espaa con las condenas masivas y pacficas a los asesinos de ETA) o bien puede dar testimonio de una honda divisin poltica y social. En el caso venezolano predomin esta ltima caracterstica: una sociedad polarizada, que parece cortada de un tajo, dominada por instintos y pasiones. En una palabra, la violencia de las palabras que se confunde con la violencia de las municiones. Con respecto a este ltimo punto, es impostergable la accin del sistema interamericano, sobre todo cuando se advierte que el gobierno de los Estados Unidos oscila entre una defensa de sus intereses estratgicos (econmicos y de seguridad) y un confuso respaldo a la legalidad vigente. Nuestros pases parecen haber reaccionado ms rpido en contra de los sbitos golpes de Estado, pero, aun as, el problema del populismo permanece abierto sin que por ahora se atisbe una solucin inmediata. Tal vez este fracaso obedezca al hecho de que, salvo contadas excepciones, la democracia representativa no ha cumplido, en estos ltimos veinte aos, con la promesa de la estabilidad ni tampoco con la promesa del reformismo. Cuando estos atributos fallan, la representacin poltica de los partidos tambin caduca y entonces la condicin pblica de la ciudadana se desenvuelve entre la inseguridad, la cuasi anarqua o las fracturas que genera el populismo. Se ha dicho, con razn, que la democracia es un rgimen que, por propia definicin, no elimina de su trama histrica la incertidumbre y el riesgo de la libertad. Pero una cosa es la incertidumbre que nace 46

de una competencia abierta entre partidos responsables, titulares alternativos del gobierno y de la oposicin, y otra cosa muy diferente es la situacin semicatica en que esta sumida, en uno y otro de sus vrtices, Amrica Latina, debido a la incapacidad de las dirigencias para actuar con responsabilidad. La dialctica entre populismo y golpismo es la celebracin extrema de la irresponsabilidad. El populismo es una tentacin slo superable con la disciplina que impone la democracia frreamente unida al Estado de derecho. Lo dems es pereza, ineptitud y, al cabo, desolacin Por otra parte, el populismo anhela una comunidad sin contradicciones, sin pluralidad. No slo hace regalos a los pobres, sino tambin a las dems franjas sociales. Los empresarios -como ha sido evidente en muchos casos- dejan de ser competitivos; en lugar de apostar a la imaginacin y la excelencia, se instalan a la sombra del caudillo (o del Estado que l comanda), para obtener privilegios y ganancias fciles. Los beneficios son el resultado de la obsecuencia, la corrupcin y la mentira, no de mritos ejemplares. El sector productivo languidece, porque no recibe estmulos como los que se dedican a acariciar desvergonzadamente los dedos del poder. El populismo simula ser revolucionario, y lo simula muy bien. De ese modo atrapa la pasin de jvenes, intelectuales y gente solidaria, que cae bajo sus embotantes malabarismos ideolgicos. Utiliza el concepto pueblo como si fuese una esencia supraindividual, una unidad perfecta. El lder, su partido y la nacin constituyen un todo sin fisuras. La lealtad se debe ejercer de abajo hacia arriba, nunca en forma recproca. El pueblo se debe al lder y el lder "dice" (slo dice) que se debe al pueblo. En el populismo molesta la divisin de poderes, la alternancia poltica, la independencia de la justicia, aunque las simulen respetar (violndola sin escrpulo ni respiro). Agreguemos que el populismo instila pereza en el pensamiento. La culpa de todo est siempre en otra parte ("los intereses forneos, los complots, los enemigos del pueblo, los innombrables"). Lo nico que cabe hacer -ensea- es quejarse, protestar. Inhibe la crtica de fondo y, en consecuencia, aleja la posibilidad de hacer buenos diagnsticos y aplicar tratamientos eficientes. El problema son los otros. Por lo tanto, de los otros vendr la solucin. Hay que pedir, exigir y hasta extorsionar. En Amrica Latina las cosas fueron espantosas por culpa del FMI, del Banco Mundial, el G 7, las empresas extranjeras, el imperialismo, la globalizacin, la envidia que nos tienen, el calentamiento del planeta y as en adelante. 47

Como el pueblo y su lder son la misma cosa para el populismo y sus derivaciones, el lder hace lo que el pueblo quiere (dice) y el pueblo se lo cree a pies juntillas. No hay ms ley que la del pueblo (dice) y, por lo tanto, puede cambiarla o violarla cuantas veces se le ocurra, porque lo hace por deseo o pedido del pueblo (dice). En verdad, la ajusta a sus egostas intereses. Esto es calamitoso, porque genera una terrible inestabilidad jurdica que, sin embargo, no se percibe ni repudia como tal. La inestabilidad jurdica perturba la inversin y afecta al aparato productivo. Los pases con inestabilidad jurdica son invariablemente pobres. Pero el populismo se las arregla para construir sofismas a partir de una curiosa hiptesis: que la estabilidad beneficia a unos ms que a otros. Lo cual es cierto en el corto plazo, pero a la larga rinde altos dividendos a la sociedad en su conjunto.

Lo que Pasa por no Leer a Maquiavelo La inquina popular contra los polticos que prevalece en toda Amrica Latina se basa en su supuesta inmoralidad. Pero sea esta acusacin cierta o falsa, hay otro defecto menos visible que los ha daado ms gravemente todava: su falta de profesionalidad. Antes de que podamos juzgar a un cirujano por moral o inmoral es preciso que cumpla una condicin previa: que sea, efectivamente, un cirujano. Que tenga "profesionalidad". Por quin preferiramos ser operados? Por un cirujano sospechoso de cobrarles demasiado a sus pacientes o por un aficionado irreprochable pero incompetente? Esto es, al menos, lo que preguntara Maquiavelo. Pero nuestros polticos o no lo leen con atencin o, de plano, no leen nada para ser ms felices. Eso es lo que sugieren sus gruesos errores operativos. Si recorrieran las pginas del florentino con cuidado, si lo tuvieran como lectura de cabecera, otro sera su rendimiento. Lo que han hecho genios como Federico el Grande de Prusia y Napolen ha sido vituperar a Maquiavelo en pblico y estudiarlo en secreto. Es que el lenguaje del florentino es de una crudeza tan desagradable para la sensibilidad moderna que pocos se atreven a respaldarlo abiertamente. Si se dejaran llevar slo aparentemente por la mojigatera de condenarlo pero estudiaran con atencin los consejos que les da, nuestros polticos elevaran considerablemente su rendimiento profesional. Y esto es lo que el pueblo espera de ellos: simplemente, el xito. 48

Es posible sublimar adems los feroces consejos de Maquiavelo, volvindolos compatibles con la "correccin poltica" de nuestra poca. Para ejercer el poder con eficacia, hoy ya no hacen falta ni el veneno ni el pual preferidos en el Renacimiento pero siguen siendo necesarias la astucia del zorro y la fuerza del len que Maquiavelo predicaba, adaptndolas, eso s, a las costumbres ms suaves de la democracia. En sus obras, Maquiavelo ofrece numerosos consejos a los actores polticos. Mencionar aqu solamente algunos de los que han violado nuestros dirigentes polticos, con nefastas consecuencias para Mxico y para ellos mismos. Maquiavelo repite casi obsesivamente que el gobernante debe comportarse como un amigo o como un enemigo, evitando los comportamientos intermedios. Lo peor que se puede hacer en esta materia es ofender a un enemigo sin sacarlo del medio, dejndole intacta su capacidad de venganza. Si al enemigo no se lo puede eliminar hay que convertirlo en amigo, porque no hay nada ms peligroso que un enemigo herido. Otro de los consejos de Maquiavelo, ligado al anterior, es que la primera obligacin profesional del nuevo gobernante es desprenderse cuanto antes de aquellos que lo encumbraron. Dependiente de sus patrocinadores polticos al comenzar su gestin, le urge al nuevo gobernante emanciparse de ellos porque, de otro modo, nunca ejercer el poder, sin que cuente en este caso la virtud de la gratitud porque tampoco los patrocinadores obraban, despus de todo, por amor. Para liberarse de ellos, Maquiavelo le aconseja al gobernante dos operaciones: buscar nuevos aliados que le deban su posicin a l y no a la inversa, y apoyarse en el pueblo. Una de las recomendaciones ms fuertes que hace Maquiavelo al gobernante es que haga todo el mal de golpe y el bien de a poco. Si el mal es inevitable, desencadenndolo de un solo golpe dejar atnitos a sus gobernados pero, al ver despus stos que ningn mal se agrega al inicial sino que, al contrario, asoman pequeos bienes, sentirn alivio por el mal que no aumenta y esperanza por el bien que se anuncia hasta que la esperanza se vuelva aprobacin, y sta, aclamacin.

49

Supongamos que la comunidad vive en un insostenible nivel 10 y que el gobernante sabe que deber empezar de nuevo desde un nivel 4. Si desciende el nivel de golpe y empieza a recuperarlo lentamente, ya con un 5 o un 6 la comunidad empezar a conformarse. Si baja de a poco de 10 a 4, en cambio, la irritacin de los gobernados ir creciendo hasta un punto tal que impida, finalmente, toda recuperacin. Los economistas discuten de continuo entre polticas gradualistas o de choque. De lo que aconseja Maquiavelo se deduce que el ajuste hacia abajo debe ser de choque, en tanto el retorno a la bonanza debe ser gradual. El choque ascendente es ilusorio: una burbuja. En tanto el gradualismo ascendente es aconsejable despus del choque descendente, el gradualismo descendente es, simplemente, letal.

Crisis de Representacin: Renunciar a la Poltica? En su obra "En defensa de la poltica"7, el profesor ingls Bernard Crick sostiene que renunciar a la poltica es destruir justo lo que pone orden en el pluralismo y lo que permite disfrutar de la variedad sin padecer la anarqua ni la tirana de las verdades absolutas. Pretender luchar contra la poltica equivale a un salto al vaco. En cambio, es factible enfrentar la poltica mal entendida, esa que Benjamin Disraeli defini como el arte de gobernar mediante el engao8. Pero difcilmente pueda construirse algo desde el permanente conflicto. La ms sana de las prcticas democrticas es el dilogo. La frase "que se vayan todos", que tan de moda se puso en Argentina tras la estrepitosa cada de De la Ra provocada por una inusitada rebelin civil contra la poltica de los business as usual, esconde una generalizacin irracional y una tendencia a demonizar a todo un segmento de la vida social por el hecho de que algunos de sus integrantes faltaron a su responsabilidad moral y cvica. Esa generalizacin indebida introduce factores de disolucin o fragmentacin social por los que se suele pagar un alto precio. Nada de esto implica que deba abandonarse el objetivo de una reforma que permita ensanchar la arena poltica y terminar con viejos privilegios de los dirigentes, pero la presente crisis de representatividad no se solucionar con una simple reforma electoral. 50

El problema derivado de la enorme desconfianza ciudadana en sus representantes se vincula tambin con la falta de un aceitado diseo institucional con capacidad de control mayor, donde las instituciones sean ms fuertes que los cargos y sus ocupantes no terminen convirtindose en poderosos burcratas que virtualmente privatizan la funcin pblica y tienen capturadas a las instituciones. La vieja poltica ha quedado prisionera de obsoletos reflejos condicionados. Yace atada a tradiciones de improvisacin, corazonadas, negociaciones miopes, recursos demaggicos. Es impresionante que en menos de dos dcadas casi toda Amrica Latina erradicara dictaduras y estableciera democracias. Pero en ese mismo tiempo fue zangoloteada por latrocinios de espanto, encabezadas por los mismos presidentes democrticos, como fue el caso de Carlos Andrs Prez en Venezuela, Collor de Mello en Brasil, Alberto Fujimori en Per, Carlos Menem en la Argentina, y un largo etc. Pero no slo nos ha daado la corrupcin. Nos ha daado la mengua del patriotismo y la falta de grandeza. Cuando nuestros polticos se enfrentan con los problemas que ahora han crecido como la jungla de una pesadilla, no saben hacer otra cosa que la que hicieron durante toda su vida: deliberar, calcular, tantear, resbalando sobre las arcaicas y hondas huellas. No desarrollan el pensamiento estratgico, no se concentran en perseguir la utopa, no se atreven a arriesgarse a cambios de verdad. Los tiene encadenados el gatopardismo, tan ruin y balad como el descrito por Lampedusa. Deben de sentirse muy afligidos. Los mejores, bastante tristes. Los peores, aguardando nuevas oportunidades. Lamentablemente, han dejado que la sangre llegue al ro. Ya no queda tolerancia. Qu har la sociedad? Por ahora demuestra que abandon su letargo. En las aguas profundas ha madurado. Es una sociedad ms participativa. Ahora se manifiesta de diversas maneras. Impugna a la clase poltica. Si los polticos no demuestran que estn tomando nota, esta marea social corre dos peligros: perder eficacia o, peor, convertirse en el nubarrn de la anarqua. Para muchos exaltados, ha llegado la hora de sustituir progresivamente a la democracia representativa por mecanismos de democracia directa. En "El nuevo prncipe", Dick Morris habla del paso de la democracia representativa (madisoniana) a la directa 51

(jeffersoniana) y seala que desde que el referndum se volvi popular en California la Legislatura de ese Estado se ha vuelto cada vez ms un cuerpo ministerial que ejecuta las decisiones polticas tomadas por los propios votantes, a travs de los 10 o 12 temas incluidos en las boletas de voto sobre los cuales resuelven cada da de elecciones. "Los votantes quieren manejar el espectculo directamente y se muestran impacientes con los intermediarios que se interponen entre sus opiniones y la poltica pblica", afirma el ex asesor de Bill Clinton9. Este afn por la democracia directa se ha visto reforzado en California tras el polmico voto de juicio poltico (recall) mediante el cual los californianos se deshicieron del mediocre gobernador Gray Davis (quien haba sido reelecto menos de un ao antes), para poner en su lugar al actor Arnold Schwarzenegger. Asimismo, la recurrencia a los referndums y de las iniciativas populares se hace patente en creciente nmero en cada vez ms estados de la Unin Americana. El tema de la recurrencia a formas de democracia directa en Estados Unidos ha abierto un debate que alcanza no slo a aquel pas, sino al mundo entero. El proceso abierto en California es la secuela de una moda establecida en los setenta, principalmente en los Estados del Oeste (Washington, Oregn y la misma California), de recurrir directamente a la ciudadana para aprobar leyes sin pasar por las cmaras legislativas estatales. Esta apelacin a la democracia directa, plebiscitaria y refrendaria frente a la democracia representativa y republicana atenta, segn explica exhaustivamente el decano del periodismo poltico estadounidense y columnista de The Washington Post, David Broder, en su libro La democracia descarrilada: iniciativas populares y el poder del dinero 10 contra los principios mismos en los que se inspiraron los Padres Fundadores para la redaccin de una Carta Magna que ha demostrado su vitalismo en sus ms de 200 aos de vigencia, al tiempo que "amenaza con subvertir en las prximas dcadas el sistema de gobierno americano". Broder recuerda que los autores de la Constitucin desconfiaban de los excesos que podra producir una democracia pura, a la griega, en el nuevo pas y, por eso, inspirados en las ideas de Locke y Montesquieu -contrato social y separacin de poderes, junto a un estricto sistema de controles y equilibriosremacharon el principio republicano de "democracia representativa". Como el propio Madison explic, la diferencia entre una democracia pura y una Repblica radica en que "en sta, el gobierno -y la 52

elaboracin de las leyes- se delega en un pequeo nmero de ciudadanos elegidos por el resto", mientras que, en el primer caso, toda la ciudadana participa, como en el gora ateniense11. El llamado "gobierno por iniciativa popular", vigente ya en 24 de los 50 Estados de la Unin, no slo constituye "un desvo radical" del sistema de controles y equilibrios vigente, sino que, como recuerda Broder, "se ha convertido en un gran negocio -250 millones de dlares en 1998-, en el que abogados, asesores de campaa, compaas dedicadas a la consecucin de firmas y otros desaprensivos venden sus servicios a diversos grupos de inters que slo persiguen su inters particular"12. Por eso, el peligro no es que Arnold Schwarzenegger, cuyo coeficiente intelectual y moderacin poltica es superior a algunos miembros de la actual Administracin de Washington, salga elegido gobernador de California, sino que se institucionalice un sistema a todas luces inconstitucional, aunque, hasta ahora, el Tribunal Supremo federal no haya querido intervenir en lo que considera, por el momento, un derecho de los Estados. Asimismo, y en atencin al caso mexicano, vale la pena recordar lo inadecuado que resulta para democracias en vas de consolidacin como la nuestra atenerse facilonamente al ejemplo norteamericano, cuya excepcionalidad ha sido ampliamente estudiada y documentada por una gran nmero de celebres pensadores13. De verdad la democracia representativa se encuentra agotada? Ha llegado la hora de institucionalizar como mecanismos de decisin permanentes a instrumentos como el referndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocacin de mandato? La experiencia nos ensea que debemos irnos con cuidado a la hora de ensalzar, sin ms, estos mtodos, los cuales pueden llegar a ser instrumento de demagogos e incluso de regmenes autoritarios. No han sido pocos los analistas y politlogos que, tras hacer estudios muy profundos sobre el tema, han llegado a la conclusin de que las frmulas de democracia directa deben ser consideradas como un complemento til de la democracia representativa, no como su inminente sustituto14. Pese a lo que digan sus ms acrrimos crticos, la democracia representativa no ha muerto, aunque urge reflexionar sobre las causas de su actual crisis y actuar, de manera responsable para hacer las correcciones pertinentes. Es cierto que la gente ha perdido su confianza en las elecciones. 53

Tanto en democracias consolidadas como en las naciones de democratizacin reciente declina la concurrencia a las urnas. Los ganadores son partidos o candidatos que reciben segmentos cada vez ms menguados del voto popular. Desde Italia y Noruega hasta Argentina y Mxico, los gobiernos mayoritarios slo pueden constituirse con el apoyo de minoras. Las excepciones aparentes no demuestran lo contrario. Pocos presidentes norteamericanos fueron respaldados por mucho ms del diez por ciento de los votantes elegibles. En verdad, la mitad de stos ni siquiera estn empadronados; la mitad de quienes s lo estn, no votan, y menos de la mitad de quienes votan lo hacen por el candidato victorioso. El colmo del escndalo sucedi en los comicios del ao 2000, cuando Bush Jr. result electo obteniendo un nmero menor de electores populares que el registrado por su contrincante demcrata, gracias a los caprichos de un obsoleto sistema electoral. Otros resultados aparentemente ms contundentes tienen, a su vez, flancos dbiles que mostrar. La mayora "aplastante" que Tony Blair obtuvo en las elecciones generales del 2001 en la Gran Bretaa parada sobre una movediza cinega: el laborismo super apenas el 40 por ciento de los sufragios efectivos. En consecuencia, slo el 24 por ciento del electorado total apoy al partido de Blair. En la mayora de los pases, las elecciones actuales se parecen muy poco a las de hace veinte aos, y menos an a las de hace medio siglo. Qu ha sucedido? Una respuesta obligada es: los votantes desconfan de los partidos polticos. La democracia electoral funciona por intermedio de organizaciones que proponen candidatos representativos de determinados paquetes de opciones polticas, expresados en un "manifiesto" o "plataforma". Sin embargo, por diversos motivos, esta vieja prctica se ha vuelto obsoleta. Las plataformas ideolgicas de los partidos han perdido fuerza. Los votantes no aceptan los paquetes especficos que aqullos les ofrecen: quieren escoger por s mismos y con detenimiento. Adems, los partidos se han transformado en mquinas constituidas por cuadros de insiders muy organizados. Paradjicamente, tambin se han vuelto ms tribales al perder su particularidad ideolgica. Pertenecer importa ms que tener un determinado conjunto de convicciones. Esta evolucin los apart del mbito del electorado. El grueso de ste no desea pertenecer a ninguno en particular; por 54

tanto, el juego partidario pasa a ser un deporte de minoras. Esto hace que el pblico recele an ms de los partidos polticos, entre otras razones (y no es la menor), porque, como todo deporte profesional, es caro. Si el costo recae en el contribuyente, le genera resentimiento. Pero si los partidos no son sostenidos por el Estado, deben buscar fondos por vas con frecuencia dudosas, cuando no ilegales. Entre los grandes escndalos polticos de las ltimas dcadas, no pocos tuvieron origen en la financiacin privada de partidos y candidatos. Por ello debe contemplarse a la financiacin estatal por lo menos como un mal menor. Eso s, debern establecer mecanismos mucho ms estrictos para la fiscalizacin de los recursos pblicos que se destinan a los partidos, as como efectuar reformas para evitar que las campaas electorales sean tan onerosas. Otros indicadores confirman la impopularidad de los partidos (por ejemplo, la marcada declinacin de sus padrones de afiliados). No obstante, siguen siendo indispensables para la democracia electiva. El resultado es una desconexin evidente entre los actores polticos visibles y el electorado. Como los partidos operan en los parlamentos, la desconexin afecta a una de las instituciones democrticas cruciales. El pueblo ya no se considera representado por los parlamentos; por consiguiente, stos no estn investidos de la legitimidad necesaria para tomar decisiones en su nombre. De ah las demandas, expresadas constantemente en Mxico por algunos de nuestros avezados lderes de opinin en el sentido de recortar el nmero de los legisladores que integran las cmaras legislativas, incluso mediante el equvoco de eliminar la reparticin proporcional de escaos. Dicho en los trminos expresados por Dahrendorf : A esta altura, entra en juego otro hecho totalmente disociado de aqul. El pueblo est ms impaciente que nunca. En tanto consumidor, se ha habituado a la gratificacin instantnea. Pero como votante debe esperar a que se manifiesten los frutos de su eleccin en las urnas, si los hubiere. A veces, nunca ven los resultados deseados. La democracia necesita tiempo, no slo para votar, sino tambin para deliberar, revisar y compulsar. El consumidor-votante es reacio a aceptar esto y, por ende, se aparta15. Como hemos visto, hay alternativas, pero cada una plantea sus propios problemas como solucin democrtica. La accin directa 55

mediante manifestaciones callejeras se ha vuelto un hecho comn y, a menudo, eficaz. Tambin tenemos a las organizaciones no gubernamentales, al parecer ms estrechamente conectadas con la ciudadana, aunque muchas veces sus estructuras no sean democrticas. Y ms all, por supuesto, la posibilidad de desconectarse por completo, dejar la poltica a los profesionales y concentrarse en otros mbitos de la vida. Esta ltima opcin es la ms peligrosa porque sustenta el autoritarismo progresivo que caracteriza a nuestra poca. Pero las otras seales de desconexin tambin crean una gran inestabilidad, en la que nunca podemos decir cun representativas son las opiniones predominantes. Algunos quieren abrir paso entre la maraa aumentando la democracia directa. Pero no podemos establecer conexiones duraderas entre gobernantes y gobernados reduciendo el debate pblico al simple referndum. Hay mucho que decir en favor de mantener las instituciones clsicas de la democracia parlamentaria y tratar de reconectarlas con la ciudadana. Despus de todo, los partidos impopulares y la menguante concurrencia a las urnas podran ser meros fenmenos pasajeros. Quiz surjan nuevos partidos que reanimen las elecciones y el gobierno representativo. Pero, probablemente, esto no bastar para devolver a los gobiernos elegidos su perdida legitimidad popular. Repensar la democracia y sus instituciones debe ser, pues, una tarea prioritaria para todos cuantos apreciamos la constitucin de la libertad. La democracia se corrige con mejor democracia, nunca con ms de lo mismo. Una revisin sumaria de la historia de los partidos polticos en Amrica Latina concluye, sin hiprboles, que los esfuerzos por establecer sistemas de partidos viables y democrticos han encontrado ms obstculos que condiciones favorables, ms fracasos que xitos, pero sin la presencia de los partidos el desarrollo poltico hubiera sido mucho ms frustrante.16 Asimismo, por ningn motivo debemos despreciar la necesidad de iniciar la construccin de una nueva cultura cvica orientada a entender la democracia y sus instituciones. Sera deseable que en esta tarea confluyeran todos los principales actores sociales. Una nueva cultura ciudadana prohijada en la democracia restaurara la credibilidad en las instituciones. Sin embargo, en Mxico la cultura clientelar en la que se sustent el viejo rgimen autoritario fabric un crculo vicioso que ser muy difcil de romper. 56

En Busca de un Diseo Democrtico, Eficaz y Plausible Mxico, en buena hora, se integra plenamente a la libre competencia electoral. Los comicios de 1997, en los que el PRI perdi, por primera vez en su historia, la mayora absoluta en la Cmara de Diputados, as como dos gubernaturas y la jefatura de gobierno del Distrito Federal, finalizaron con la etapa de hegemonismo y dieron lugar a un panorama lleno de amplias posibilidades democrticas que puede traducirse en un sistema poltico ms abierto, en el que el ciudadano comn tendr una mayor participacin real en el proceso de tomas de decisiones polticas, y donde los partidos tendrn que contender tenazmente para poder obtener el triunfo. Esta tendencia fue ampliamente confirmada en las elecciones de 2000, con la victoria de Vicente Fox. Pero la competencia electoral tambin significa nuevos retos que solo podrn ser superados si los partidos polticos mexicanos demuestran ser lo suficientemente maduros y responsables para llegar a consensos que permitan condiciones de gobernabilidad y para saber anteponer, en las ocasiones que as lo demanden, el inters nacional a los objetivos particulares. A los mexicanos nos espera un largo proceso de negociacin en torno al tema de la reforma del Estado. Imprescindible para lograr su xito ser entender, de una vez, que no hay recetas mgicas, que los clichs y lugares comunes deben ser desterrados y que deben procurarse soluciones que sintonicen con nuestras realidades polticas. Asimismo, no deber olvidarse que sin partidos responsables y sin una clase poltica competente, la democracia mexicana estar condenada a padecer problemas de ingobernabilidad, sean cual sean las frmulas de cambio escogidas. Al emprender el anlisis de los diseos constitucionales vigentes actualmente en el mundo, no se debe perder de vista que absolutamente ninguno es infalible. Todos enfrentan, en alguna medida, crticas de algn sector de inconformes insatisfechos por alguna razn de la forma en que trabaja el sistema poltico. En algunos regmenes parlamentarios puros, como es el caso de Gran Bretaa y Canad, los crticos sealan el excesivo poder del primer ministro, mientras que en otros, como Italia, no falta quienes denuncian la desmesurada influencia del Parlamento. En la mayor parte de los sistemas presidenciales se habla de los inconvenientes y riesgos que encierra la posibilidad de arribar a un punto muerto 57

constitucional en caso de que el parlamento este bajo el control de un partido opuesto al del presidente en funciones. Y en los distintos regmenes semipresidenciales subsisten las polmicas sobre quien de entre el presidente y el primer ministro debe poseer la primaca gubernamental en caso de cohabitacin. En sentido contrario a lo que creen muchos de nuestros transitlogos y a lo que postulan ciertos vehementes adalides de la democracia, la mera redaccin de una nueva Constitucin no remediara por s misma todas nuestras dificultades en materia de gobernabilidad democrtica. Instaurar de la nada un sistema parlamentario puro, semipresidencial o, semiparlamentario lejos de contribuir al fortalecimiento de la incipiente democracia mexicana podra contribuir decididamente a arruinarla. La democracia no es un rgimen perfecto y de hecho, parafraseando a Bryce, es el sistema poltico que ms requiere de estadistas competentes para ser eficaz. Ningn mecanismo constitucional funcionar en Mxico si no contamos con una clase poltica responsable y si los partidos se empean en anteponer sus propsitos particulares al inters de la nacin. Se debe concebir a la transicin mexicana como un proceso sui generis que no conoce ni momentos fundacionales ni amaneceres democrticos. Le caracteriza una trayectoria gradual, por lo que hablar de un cambio radical de sistema poltico es sumamente riesgoso. El sistema poltico debe adaptarse paulatinamente a las nuevas necesidades del pas. Pugnar por hacer imitaciones extralgicas de sistemas vigentes en otras naciones, con diferentes antecedentes y bajo distintas realidades polticas sencillamente es hacer demagogia. Sin embargo, esto no quiere decir que no sea necesario hacer ajustes a la Constitucin tendientes a tratar de propiciar una mayor colaboracin, o por lo menos una relacin ms armnica, entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Son varias las opciones, las cuales no se circunscriben nicamente a la discusin de adoptar un rgimen poltico en su forma pura. Hbridos, combinaciones y la adopcin de algunos rasgos especficos propios de otros sistemas deben ser puestos a consideracin. Mucho se ha hablado sobre los peligros de tener un gobierno dividido en los regmenes presidenciales; es decir, cuando los poderes Ejecutivo y Legislativo estn controlados, respectivamente, por partidos contrarios, o cuando el partido que dirige al Ejecutivo no posee la mayora absoluta en el Parlamento. No faltan aquellos que 58

opinan, con arbitrariedad, que gobierno dividido es sinnimo de caos e ingobernabilidad. Quienes esto afirman ignoran que en la inmensa mayora de las democracias contemporneas es moneda corriente que ningn partido cuente por si mismo con mayora absoluta en el Parlamento. Slo un puado excepcional de sistemas competitivos ha conocido el dominio de un partido que cuente de manera prolongada con el 50% o ms de los diputados y, de hecho, estas rarezas estn pasando a la historia en todo el mundo, como lo demuestran, por ejemplo, los casos de Japn y la India. Desde luego, cabe sealar que, a pesar de tener gobiernos divididos, actualmente son anmalos los casos de desestabilizacin y desastre a causa de que los partidos no sean capaces de arribar a consensos. Al estudiar este problema, lo primero es sealar que clase de sistema de gobierno estamos hablando, en virtud a que es muy distinta la lgica del rgimen parlamentario que la del presidencial. En el parlamentarismo, donde el Ejecutivo emana del Legislativo y es responsable ante ste, en principio el riesgo de inestabilidad es considerablemente menor, gracias a que casi siempre se conforman coaliciones con la participacin de los partidos que logran arribar a un acuerdo tras un proceso electoral para responsabilizarse, juntos, del gobierno. Es decir, existe un imperativo institucional que hace de las coaliciones una necesidad. Aunque habra que irse con cuidado al sostener esta afirmacin. Bien conocidos son los graves problemas de estabilidad poltica que padecieron sistemas parlamentarios como el de la IV Repblica Francesa (1946-58), la Repblica de Weimar (1919-33) y la denominada I Repblica Italiana (1946-92), cuyos sistemas polticos fueron acosados, en mayor o menor medida por el partidismo exacerbado y por la presencia de importantes organizaciones antisistema como protagonistas de primer orden. Varios distinguidos politlogos, entre los que se cuentan Juan Linz, Arend Lijphart y Arturo Valenzuela, alaban las virtudes del parlamentarismo y lo sealan como el mejor sistema para garantizar estabilidad y representacin poltica equitativa en las tareas gubernamentales, mientras que acusan al presidencialismo de haber desempeado un papel negativo en Amrica Latina, al ser supuestamente el principal causante del derrumbe de los regmenes democrticos en el subcontinente durante las dcadas sesenta y setenta, y en la actualidad representar, segn ellos, una estructura que impide o dificulta la transicin a la democracia, as como la consolidacin de regmenes democrticos. 59

Para estos acadmicos, las principales desventajas del rgimen presidencial son: la personalizacin del poder, que condena al sistema poltico a la parlisis en situaciones de crisis y favorece un patrn de confrontacin entre gobierno y oposicin, y entre Ejecutivo y Congreso; la existencia de una legitimidad democrtica dual de la que estn naturalmente revestidos tanto el presidente como los legisladores, al ser todos electos directamente por los ciudadanos, la cual impide establecer una jerarquizacin clara entre los poderes; la rigidez de los mandatos tanto del presidente como de los legisladores, que hace imposible dirimir eventuales conflictos entre los Poderes mediante un voto de censura o la disolucin adelantada de las cmaras; y el prevalecimiento de lo que se ha dado en llamar un juego de suma cero en lo concerniente a la conformacin de los Poderes Ejecutivos, al que da lugar el triunfo de un determinado candidato presidencial que, sin importar el margen con el que haya obtenido la victoria en las urnas, se ve posibilitado legalmente de integrar a su gobierno exclusivamente con miembros de su propio partido1. Los crticos del rgimen presidencial tambin advierten de los peligros que entraa la divisin estricta de poderes. Como ya se ha dicho, Ejecutivo y Legislativo son completamente independientes entre s, por lo que es posible encontrar a un Poder en manos de un partido, y al otro bajo el dominio de su opositor, situacin potencialmente peligrosa para la gobernabilidad. Linz y Lijphart han hecho notar que el nico sistema presidencial puro que ha logrado subsistir sin problemas dentro de un ambiente democrtico ha sido el norteamericano, y eso por que Estados Unidos presenta una serie de caractersticas sui generis que lo hacen nico en el mundo. Por ejemplo, la inexistencia de partidos ideologizados, verticales y centralizados permite a los legisladores no someterse a ninguna disciplina de voto, lo que sin duda facilita al Ejecutivo la tarea de negociacin. De hecho, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial el Congreso norteamericano ha estado en manos del partido contrario al del presidente durante la mayor parte del tiempo. Sucedi durante las presidencias de Truman, Eisenhower, Nixon, Ford, Reagan, Bush y Clinton. Solamente Kennedy, Jonson, Carter y, ahora, Bush Jr. gozaron (y el actual mandatario goza) del privilegio de contar con mayora de su partido en ambas cmaras legislativas durante la totalidad de su mandato. Segn sus crticos, es Amrica Latina donde los regmenes presidenciales han encontrado mayores obstculos 60

para su desarrollo. Con partidos ms amarrados a la ideologa y con la imposicin a los parlamentarios de la disciplina del voto, como los que prevalecen en casi todas las naciones de la regin, es ms fcil presenciar eventuales disputas entre los poderes del Estado. Evidentemente, quienes as opinan no quieren decir con esto que ha sido exclusivamente el conflicto entre presidente y legisladores la causa del fracaso de la democracia. Es obvio que tambin influyen factores como la crisis econmica o enconados enfrentamientos sociales, tnicos o regionales. Pero la rivalidad entre Legislativo y Ejecutivo, segn esta lgica, en mucho contribuye a crear un escenario de inestabilidad que debilita considerablemente la capacidad del Estado de hacer frente a los retos que le acosan. Quienes aseguran que en Amrica Latina el sistema presidencial ha sido un fracaso, apuntan a lo sucedido en Chile, cuyo rgimen democrtico cay vctima del cuartelazo tras verificarse serias y crecientes desavenencias entre el gobierno socialista de Salvador Allende y el Poder Legislativo, con mayora de derecha. Otros casos latinoamericanos de democracias que sucumbieron al enfrentamiento Ejecutivo/Legislativo fueron el fin del gobierno de Joao Goulart (Brasil, 1964) y el de Uruguay a principios de los aos setentas, adems de que a dicho fenmeno mucho le debe la perenne inestabilidad que padecieron naciones como Ecuador, Bolivia y Per en las breves etapas en las que fue posible restaurar la democracia. Por otra parte, hacen notar que en dos de las pocas democracias estables de la zona, Costa Rica y Colombia, el partido en el gobierno gozaba, casi siempre, de mayora absoluta en el Parlamento. Asimismo, en ocasiones recientes la pugna entre presidentes y parlamentos ha desembocado en graves situaciones de crisis poltica. Recurdese el caso de Fernando Collor de Mello, quien gan la presidencia de Brasil, pero cuyo partido no fue capaz de ganar sino solo un puado de diputados. Collor fue obligado a renunciar por la mayora parlamentaria tras un clebre escndalo de corrupcin. No menos mal le fue al extravagante Abdal Bucaram, destituido por el Congreso ecuatoriano bajo la acusacin de incapacidad mental. Muy grave fue la disolucin manu militari del Parlamento peruano bajo rdenes del presidente Alberto Fujimori, quien, como Collor, resulto electo presidente postulado por un partido pequeo con escasa presencia parlamentaria. En el caso brasileo y en el ecuatoriano el Congreso se impuso al presidente, y en el peruano fue el jefe del Ejecutivo quien dobleg a los diputados, pero el hecho es que estos trances son sntomas preocupantes de la fragilidad de ciertas 61

democracias latinoamericanas en las que nuevas disputas entre poderes podran dar lugar a la eventual reaparicin del autoritarismo y del militarismo. Sin embargo, a pesar de lo dicho hay argumentos para sostener que el enfrentamiento entre poderes no es inevitable en el presidencialismo, y que es posible garantizar estabilidad poltica en regmenes presidenciales democrticos mediante la colaboracin responsable y comprometida entre las distintas fuerzas polticas, siempre y cuando stas sean capaces de sustituir una poltica de confrontacin por otra de negociacin de sus diferencias. En realidad, si se hace un anlisis estricto de la experiencia histrica de Amrica Latina, no existe suficiencia de datos empricos que sustente la afirmacin de que el sistema presidencial irremediablemente lleva al caos, y, de hecho, a varios aos de haberse iniciado la democratizacin del continente, asistimos a un fenmeno de consolidacin democrtica en prcticamente todos los pases latinoamericanos, sin que ninguno de ellos haya abandonado al sistema presidencial. La prctica ha demostrado que el presidencialismo no es, contra lo que muchos opinan, un sistema rgido, sino que es capaz de permitir adecuaciones y de ajustarse a necesidades concretas y cambiantes. Un repaso a la experiencia latinoamericana sobre todo tras el advenimiento de la denominada tercera ola democratizadora, nos demuestra que el presidencialismo ha podido afrontar el desafo de la gobernabilidad conjuntamente con el cambio poltico y la necesidad de superar las difciles situaciones socioeconmicas heredadas del autoritarismo y del militarismo, ello a pesar de los pronsticos en contrario de sus detractores. Como lo ha sealado Dieter Nohlen, el sistema presidencial ha demostrado flexibilidad y capacidad de adaptacin a las nuevas circunstancias: Desde siempre hemos sostenido que el presidencialismo no es rgido y permite adecuaciones a sus actuales y futuras funciones2, ha dicho el profesor de la Universidad de Heidelberg. Obviamente, esto no quiere decir que en regmenes presidenciales latinoamericanos no requieran de reformas y modernizaciones, pero lo que ya queda en duda es la creencia de que el presidencialismo per se sea incapaz de garantizar eficacia y gobernabilidad. Asimismo, el arraigo de la institucin presidencial en nuestras culturas polticas es innegable. 62

Pretender transplantar de forma artificial a Amrica Latina al rgimen parlamentario sin tomar en cuenta tradiciones, estructuras y culturas polticas ni enfoques histrico-empricos, slo por seguir abstractos esquemas de ingeniera constitucional, sera un grave error que podra atentar en contra de la consolidacin de nuestras an incipientes democracias. Por otra parte, es importante sealar que no todos los presidencialismos son idnticos. En cada pas el sistema presidencial se adapta a las circunstancias nacionales especficas, crendose as diferentes variantes. Asimismo, es importante sealar que en algunos casos se han adoptado algunos rasgos propios de los sistemas parlamentarios, que coadyuvan a la implantacin de una relacin ms fluida entre el Ejecutivo y el Legislativo, tales como el nombramiento de un primer ministro polticamente responsable, en mayor o menor grado, ante el parlamento; la aprobacin de los miembros del gabinete por parte del Poder Legislativo; la censura parlamentaria a los miembros del gabinete; y la solicitud gubernamental de la cuestin de confianza al Legislativo. No nos referiremos al denominado "refrendo ministerial" y otras disposiciones similares prescritas en algunas constituciones latinoamericanas. Como ha sido atinadamente sealado por Carpizo, Quiroga Lavi, Biscaretti di Ruffia y otros connotados constitucionalistas, el notable predominio del presidente sobre el Poder Ejecutivo hace que la posibilidad de un presunto "control ministerial" sobre el presidente sea intranscendente. Sin embargo, a pesar de que algunas de estas ideas han sido tiles y exitosas, lo que ha resultado clave en la renovacin del presidencialismo latinoamericano es la capacidad demostrada por los partidos de formar coaliciones estables de gobierno. Se trata de un fenmeno trascendental muy poco estudiado, a pesar de que cada vez cobra mayor notoriedad. Como lo han sealado Matthew Shugart y John Carey, los crticos del rgimen presidencial tienden a concebirlo como un rgimen monoltico, cuando en realidad existe una diversidad institucional para hacer una relacin ms interactuante entre Legislativo y Ejecutivo3 . Primer ministro responsable ante el parlamento 63

Varias repblicas presidenciales han experimentado con un primer ministro responsable ante el parlamento. No se debe confundir este procedimiento con semipresidencialismo, en virtud a que en este ltimo, por regla general, el primer ministro tiene la preeminencia poltica sobre el presidente, y a que la responsabilidad tanto del jefe de gobierno como de los miembros del gabinete ante el parlamento es amplia. Solamente la Francia de la V Repblica (en pocas de no cohabitacin, y eso con sus matices) y, actualmente, Rusia son regmenes semipresidenciales que han conocido la preeminencia del presidente sobre el primer ministro. En el caso de sistemas presidenciales con un primer ministro responsable ante el parlamento, la preeminencia poltica corresponde incuestionablemente al presidente y la responsabilidad del premier y del gabinete es bastante ms limitada que en los sistemas semipresidenciales. Los casos ms conspicuos de regmenes presidenciales con un primer ministro responsable ante el parlamento son la Repblica de Corea (desde 1987 a la fecha) Argentina (desde 1994) y Cuba (Constitucin de 1940). Sin embargo, y como tratar de explicar, nicamente el caso coreano aporta una experiencia verdaderamente significativa. En Argentina el Presidente nombra y remueve libremente tanto al jefe de gabinete de ministros como a los secretarios de despacho. Sin embargo, el jefe de gabinete de ministros puede ser destituido tambin por una mocin de censura aprobada por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las cmaras (senadores y diputados) condicin que, evidentemente, dificulta formidablemente la posibilidad de un remocin y vuelve a este mecanismo parlamentario inoperante en la prctica. Los legisladores que redactaron las reformas constitucionales de 1994 pensaron que un jefe de gabinete podra contribuir a la gobernabilidad si se lograba que buena parte de la responsabilidad poltica recayera en un personaje que fuera concebido como un intermediario entre el Legislativo y el Ejecutivo. Pero las ingentes dificultades que, al final, se impusieron para lograr su censura evitaron que esta idea fructificara, tal y como lo comprob la grave crisis poltica que estall en el pas del Plata a finales del 2001 que, como se recordara, desemboco en la renuencia a la presidencia de Fernando de la Ra. Un caso ms certero lo daba la Cuba prebatistana, con un premier nombrado por presidente que podra ser removido por el parlamento unicameral, aunque slo bajo las siguientes condiciones: no poda 64

haber censura ni durante los primeros seis meses ni en el ltimo semestre del mandato presidencial, que era de cuatro aos. Evidentemente, la asuncin de Batista como dictador dio lugar al abruto fin de este interesante sistema. Desde la promulgacin de la constitucin de 1987, en la Repblica de Corea el primer ministro es designado por el presidente con la aprobacin de la Asamblea Nacional, y los miembros del gabinete son sujetos a nombramiento presidencial tras consultas con el premier, sin la intervencin del parlamento. No existe posibilidad de censura, y el primer ministro puede ser removido libremente por el presidente, aunque su suplente deber ser aprobado por el parlamento. Este es el caso que ha presentado durante los ltimos aos las caractersticas ms interesantes, y encierra experiencias que deberan ser muy tomadas en cuenta en nuestro pas. El sistema cobro pleno vigor y sentido cuando, en 1998, fue electo presidente Kim Dae Jung, cuyo partido no contaba con mayora parlamentaria. Un complejo mosaico partidista prevaleca en el Legislativo. Kim Dae Jung uno de los grandes personajes del siglo XX- se vio obligado, durante todo su mandato, a designar primeros ministros que no pertenecan a su partido. Durante su administracin, que dur cinco aos, desfilaron ocho primeros ministros. Ello no fue bice para que Corea del Sur superara exitosamente la grave crisis econmica que la atosigaba desde 1997 y mejorara sustancialmente sus relaciones con el veleidoso y explosivo rgimen de Pyongyang. Una lgica implacable priv en el pas desde el primer minuto de la presidencia de Kim: el presidente dictara las grandes polticas de Estado, sobre todo las concernientes a la poltica exterior, la defensa nacional y los esquemas de largo plazo de desarrollo econmico y social; mientras que los primeros ministros se dedicaban a enfrentar los problemas polticos y administrativos cotidianos. Evidentemente, la mayor parte del desgaste recaa en el premier prueba de ello es que fueron ocho personas las que ocuparon este cargo- cosa que permiti al jefe de Estado mantener ms o menos indemne su posicin poltica. Este ao, el sistema coreano se hay visto sujeto a mayores pruebas. El actual presidente, Roh Moo Hyun -electo en 2003- fue sujeto de juicio poltico (impeachment), acusado de violar la ley electoral en poca de campaa. Aunque el mandatario logr superar la acusacin gracias a una resolucin a su favor dictada por el Tribunal Constitucional y podr completar su mandato de cinco aos, el 65

Partido Del Milenio (que postul a Roh a la presidencia), fue humillado en las elecciones parlamentarias celebradas en abril de 2004. Apenas gan 10, escaos, mientras que un partido emergente originalmente de oposicin, el Uri, logr ganar la mayora absoluta. Es un hecho que el presidente pasar el resto de su perodo a un segundo plano, dedicado, en mayor o menor medida, a orientar algunas polticas de Estado e intentar ser rbitro supremo del sistema poltico. Ello, a pesar de que Roh anunci poco despus de las elecciones su defeccin del partido del Milenio para ingresar al Uri. Todos los observadores de la poltica coreana coinciden en decir que la iniciativa poltica ha pasado al primer ministro y, con casi toda certeza, esta situacin se mantendr hasta el final del mandato de Roh. Corea del Sur nos da un estupendo ejemplo de que es posible trabajar en un rgimen esencialmente presidencialista con mecanismos propios del parlamentarismo, de tal manera que un presidente que no cuenta con mayora absoluta en el parlamento tiene la capacidad de hacer ms fluida la relacin con los legisladores nombrando a un intermediario poltico, quien ser el responsable principal del desarrollo cotidiano de la administracin mientras l se dedica a las polticas llamadas de Estado. Este sistema ofrece tambin una salida en caso de que un presidente se vea gravemente limitado en sus alcances por alguna razn extrema, ya sea una grave derrota en las urnas o manifiesta incapacidad poltica. Aprobacin parlamentaria del gabinete Otro rasgo parlamentario adoptado por algunos regmenes presidenciales es la aprobacin de los miembros de gabinete por el parlamento o por alguna de las cmaras del Congreso. El caso ms clebre de esto lo ofrece Estados Unidos, donde los nombramientos de los miembros del gabinete deben ser ratificados por el Senado. Concebido por los redactores de la Constitucin norteamericana como una frmula para reforzar el sistema de checks and balances entre los Poderes, la ratificacin senatorial de los integrantes del gabinete presidencial rara vez ha provocado tensiones entre el Ejecutivo y Legislativo, a pesar de que en muy largas etapas en la historia de Estados Unidos el Senado ha estado dominado por el partido opuesto al del presidente. De hecho, son inslitas las ocasiones en que el Senado ha rechazado a un nominado. Sin 66

embargo, desde el rechazo que el Senado hiciera de John Tower en 1989 como secretario de la Defensa de George Bush, las disputas en torno a las designaciones se han intensificado. Segn varios analistas el mecanismo de confirmacin se ha sobrepolitizado, y no slo en el caso de los miembros del gabinete, sino tambin en el de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, lo que podra envenenar en el futuro la relacin entre presiente y Congreso. Otra nacin presidencial que somete a la ratificacin parlamentaria los nombramientos del gabinete es Filipinas. Una Comisin bicameral, integrada por senadores y diputados, es la encargada de dar su beneplcito o imponer su rechazo a los designados. Como en el caso de Estados Unidos, en Filipinas han sido raras las ocasiones en que un nominado es rechazado, aunque la conformacin del parlamento filipino, que tiende a ser cada vez ms multipartidista, podra cambiar esta tendencia. Voto de censura a miembros del gabinete Otra posibilidad es aplicar la censura parlamentaria a los miembros del gabinete presidencial. La idea est o ha estado vigente en algunas naciones de Amrica bajo dos distintas modalidades: censura simple y censura restringida. La primera es la que permite provocar la dimisin de un ministro mediante el voto de la mayora simple de los diputados, como sucede actualmente en Ecuador y sucedi en el Per prefujimoriano, en Chile antes de 1925 y en la cuba prebatistana. La segunda impone condiciones especiales para que un ministro sea relevado. En Uruguay se necesita dos tercios de votos del total de los integrantes de la Cmara de Representantes; en Guatemala el presidente puede vetar una decisin de censura, precisndose entonces de una mayora de dos tercios de los diputados para superar dicho veto; en Colombia se requiere que una dcima del total de los integrantes de cualquiera de las cmaras legislativas presente una mocin de censura contra algn ministro, y que esta sea aprobada por la mayora absoluta del total de los diputados y de los senadores; En el Per actual, se requiere para aprobar la censura las condiciones ya citadas en el caso de la censura al presidente del Consejo de Ministros. En Bolivia se necesita la mayora absoluta de los miembros concurrentes a la sesin respectiva. Al igual que lo que sucede con la censura a los primeros ministros y 67

jefes de gabinete en las repblicas presidenciales, para muchos analistas las dificultades que en la prctica existen para hacer aprobar una censura contra los ministros hacen de ste un mecanismo inocuo. Quienes as opinan tienen buenos argumentos a favor. Es prcticamente imposible que una censura a los ministros de despacho sea aprobado en los sistemas presidenciales cuando se imponen condiciones tan extraordinarias que inevitablemente requerirn del apoyo del partido que esta en al gobierno para ser factibles, cosa que, obviamente, es muy difcil de conseguir. Los presidencialismos que han adoptado la posibilidad de la censura deberan de revisar las condiciones que se imponen para su aprobacin con el propsito de hacer ms sencilla la destitucin de un ministro demasiado incompetente o impopular, aunque sera deseable imponer algunos lmites, como podra ser establecer plazos (podra ser, digamos, un ao) antes de poder aprobar otra censura para el caso de un mismo ministerio. Solicitud gubernamental del voto de confianza La Constitucin peruana vigente adopta otra de las prcticas parlamentarias fundamentales, una idea que, sin duda, es digna de ser considerada: la solicitud, por parte del gobierno, de un voto de confianza al parlamento. En los parlamentarismos, es comn que el gobierno solicite al Legislativo un voto de confianza con el propsito de saber si aun cuenta con el consenso necesario para mantener su viabilidad. En caso de una decisin negativa, todo el gabinete presenta su dimisin y se da lugar entonces ya sea a la negociacin de una nueva coalicin gubernamental (como sucede muy seguido en Italia) o a la celebracin de elecciones anticipadas (como ocurre en naciones de tradicin anglosajona). En Per, el presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestin de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, se produce una crisis total de gabinete que obliga a dimitir a los ministros en su totalidad. El presidente de la Repblica esta facultado para disolver el Congreso si este niega su confianza a dos Consejos de Ministros en forma consecutiva, y decreta la celebracin de elecciones anticipadas para elegir una nueva Cmara de Diputados. Dichas elecciones se debern efectuar dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de disolucin. El Congreso no puede ser disuelto en el ltimo ao del mandato presidencial 68

Es decir, en Per existe lo que algunos llaman garanta de doble destruccin asegurada tan peculiar de los sistemas parlamentarios, que permite al parlamento provocar la dimisin del gobierno, y al gobierno decretar la disolucin de la Cmara. Asimismo, un ministro en particular puede presentar la solicitud de confianza al Parlamento, vindose obligado a renunciar si sta le es rehusada. En virtud a las caractersticas que ha presentado el sistema de partido peruano en los ltimos aos, donde el partido del presidente Fujimori, Cambio 90, cuenta con una sensible mayora parlamentaria, la presencia de este mecanismo parecera ser ftil. Sin embargo, nadie garantiza que la situacin actual se perpetuar en el futuro. Si el sistema de partidos se vuelve ms complejo, la figura de la solicitud del voto de confianza podra cobrar plena operatividad y servir como un instrumento eficaz en la relacin Legislativo/Ejecutivo.

Coaliciones Caracterstica no formal del parlamentarismo, ya que en ninguna Constitucin esta prescrita la necesaria formacin de coaliciones, es la ausencia de mayoras absolutas el origen de la creacin de alianzas entre partidos que se hagan responsables de la conduccin del gobierno. En pases presidenciales nada impide la integracin de coaliciones como frmula de ampliar el consenso poltico y garantizar la gobernabilidad democrtica. El estudio de las coaliciones se ha circunscrito casi siempre a los sistemas parlamentarios, donde su conformacin es casi siempre un imperativo institucional en virtud a la necesidad que tienen los gobiernos de contar con la aprobacin parlamentaria para su investidura, relegando su importancia en los regmenes presidenciales, donde existe una estricta divisin de poderes y, por lo tanto, las coaliciones nunca son indispensables. Grave omisin, sin duda. La formacin de coaliciones es hoy clave en la consolidacin de los presidencialismos latinoamericanos. Es importante aclarar que la formacin de coaliciones en Sudamrica no es un fenmeno nuevo, pero hoy cobra una nueva dimensin y una acelerada dinmica. En algunas naciones, como Colombia y Venezuela, se han formado coaliciones de gobierno desde finales de 69

los aos cincuenta, pero esta prctica se ha generalizado ms bien partir de la democratizacin de los aos ochenta. Desde entonces, absolutamente todos los gobiernos de Brasil, Bolivia y Chile han sido de coalicin, as como la mayor parte de los de Ecuador y Colombia, y la minora de los de Uruguay, Per y Venezuela. nicamente Argentina y Paraguay han contado exclusivamente con gobiernos monocolores. En general, la experiencia sudamericana en lo que se refiere a la formacin de coaliciones indica que ha colaborado positivamente a la viabilidad de la democracia, al lograr que los Ejecutivos cuenten con apoyos mayoritarios estables en los Congresos y al reducir las posibilidades de conflicto entre los partidos, generando formas ms cooperativas de gobierno. Por otra parte, se debe sealar que no siempre las coaliciones han sido exitosas. Recurdese que gobiernos como los de Salvador Allende, Fernando Collor de Mello, Abdal Bucaram y Alberto Fujimori fueron coaliciones y sin embargo no pudieron evitarse graves confrontaciones entre los Poderes del Estado. Desde luego, debe considerarse que la formacin de coaliciones de gobierno suponen un proceso complicado que afecta desde las frmulas electorales hasta las caractersticas especificas de la relacin entre el presidente y el Parlamento. En ocasiones la apata o magra participacin de algunos miembros de la coalicin de gobierno o la tentativa, por parte, del presidente de monopolizar los procesos de decisin provocan el desmoronamiento de las coaliciones. En todo caso, los fracasos han sido las excepciones. La prctica indica que la formacin de coaliciones ha sido la solucin a los problemas de gobernabilidad en un buen nmero de pases latinoamericanos; Un caso ms que fehaciente lo presenta Bolivia, pas que goza de una inusitada estabilidad poltica desde su ltimo proceso democratizador. En Bolivia funciona una especie de presidencialismo atenuado, en el que es el parlamento quien dirime la eleccin del presidente entre los dos candidatos mas votados si ninguno obtiene mayora absoluta en las urnas. Esta segunda vuelta parlamentaria ha provocado que los partidos celebren en el Congreso pactos para corresponsabilizarse del gobierno, lo que hace mucho ms viable el trabajo de una coalicin que si dicho pacto se celebrase nicamente al calor de una eleccin presidencial, como ocurre muchas veces en las naciones donde esta vigente la eleccin presidencial a dos vueltas. 70

En Bolivia, los presidentes han sido electos por el parlamento regularmente y sin excepcin desde 1978. El mecanismo constitucional y la consecuente lgica de pactos han viabilizado la designacin de presidentes en el Congreso que atienden a firmes pactos que corresponsabilizan a las principales fuerzas polticas de la buena conduccin del pas. Brasil es testigo de una estabilizacin palmaria de su sistema poltico desde el ascenso a la presidencia de Fernando Henrique Cardoso, quien se ha esforzado en integrar a su gabinete a personalidades de distintos partidos polticos, con los cuales tambin ha procurado arribar a consensos para emprender la labor de gobierno. Debe subrayarse el agudo escenario multipartidista en el que se desenvuelve la poltica brasilea, con la presencia de 15 diferentes partidos en la Cmara de Diputados y 10 en el Senado Tambin Chile es un buen ejemplo del funcionamiento eficaz de las coaliciones de gobierno, celebradas a partir del retiro de la presidencia del general Pinochet. Los dos viejos adversarios histricos de la poltica chilena, los democristianos y los socialistas, han gobernado al pas juntos, constreidos, al principio, por la an influyente (pero cada vez ms menguante) presencia los militares en la vida poltica del pas. Otras naciones que han experimentado exitosamente con las coaliciones son Colombia y Uruguay. Durante mucho tiempo en ambas naciones se impona, en trminos generales, un esquema bipartidista que invitaba a pensar en la futilidad de esta idea. Pero los dos casos han crecido en cuanto a pluralismo poltico. De hecho, el triunfo de la izquierda en Uruguay dio paso a un gobierno de coalicin socialdemcrata en el que participan ministro de los partidos Socialista, Nuevo Espacio y Asamblea Uruguay. Menos felices son los casos de Venezuela y Ecuador, donde la participacin de ministros de distintos partidos no logr evitar el acelerado e irremediable desprestigio de la clase poltica tradicional. Venezuela experiment un sistema democrtico por dcadas, en el que el partido en el gobierno no siempre tuvo mayora absoluta en el Parlamento. Tras el arribo al poder de Chvez, las dos formaciones polticas tradicionales, Accin Democrtica y COPEI, se han embarcado en una seria crisis, de consecuencias an impredecibles. El tiempo ha demostrado que el chavismo no tiene ni la experiencia y ni el sentido de responsabilidad para sacar adelante al sistema democrtico. 71

Recientemente, la politloga boliviana Grace Ivana Deheza public un estudio sobre las coaliciones en pases de Amrica del Sur, en el que hace un recuento de los distintos gobiernos que han funcionado en 9 pases sudamericanos (Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Per Uruguay y Venezuela) desde 1958 hasta 1994, sin tomar en cuenta desde luego, a los gobiernos de facto. Los datos demuestran que los gobiernos de coalicin son un fenmeno ms frecuente que los gobiernos de un solo partido en las democracias presidenciales de Amrica del Sur. De los 123 gobiernos considerados en la muestra, 48 han sido monocolores y 69 de coalicin4 . En general, pese a que no han estado ausentes traspis y dificultades, se puede concluir que la experiencia latinoamericana en lo que se refiere a la formacin de coaliciones en el gobierno ha contribuido al funcionamiento de los regmenes democrticos, al garantizar a los gobiernos un apoyo parlamentario efectivo y estable para sus polticas, factor que reduce considerablemente los riegos de inestabilidad producto del enfrentamiento entre los Poderes del Estado. El rgimen semipresidencial La necesidad de implantar mecanismos constitucionales mixtos con la intencin de fortalecer la gobernabilidad democrtica ha llevado a algunos pases de democratizacin reciente y que poseen, en algn grado, una tradicin parlamentarista a ensayar con el "rgimen semipresidencial", el cual es un hbrido que pretende combinar las ventajas tanto del sistema presidencial como del parlamentario. En la actualidad, el rgimen semipresidencial encuentra su versin ms acabada en Francia. La figura dominante en el sistema de la V Repblica Francesa es el presidente de la Repblica, quien ejerce una influencia considerable en la tarea de conducir al gobierno, a diferencia de lo que sucede en otras naciones europeas, donde el jefe de Estado es poco ms que una figura decorativa. El mandatario francs es el comandante supremo de las fuerzas armadas, designa al primer ministro y puede exigirle su dimisin, tiene la facultad de disolver casi a voluntad a la Asamblea Nacional (la nica limitante es que no puede hacerlo ms de una vez en menos de un ao), preside sobre las reuniones del 72

gabinete y del Consejo de Defensa, maneja la poltica exterior del pas, puede vetar (al menos temporalmente) las leyes que aprueba el parlamento y todas las iniciativas que el gobierno presente al Legislativo deben estar firmadas por l. Asimismo, el presidente tiene dos atribuciones adicionales importantsimas, que refuerzan su presencia dentro del sistema poltico: puede convocar a la celebracin de referndums y es el rbitro final en materia de interpretacin constitucional. Si bien es cierto que algunos de los presidentes europeos tienen formalmente facultades parecidas a las que goza el mandatario francs, la diferencia reside en que ste ltimo si ejerce efectivamente los poderes que le otorga la Constitucin. El origen del poder presidencial en Francia lo define sobre todo el hecho de que a partir de 1962, gracias a una enmienda constitucional impulsada por el general De Gaulle, el mandatario es electo por el voto directo de los ciudadanos, lo que le otorga una legitimidad poltica considerable. La idea de De Gaulle era el de terminar con la situacin de anarqua que caracteriz al perodo de la IV Repblica (1946-58), donde la excesiva fraccionalizacin del Parlamento haba provocado ingobernabilidad y enfrentamientos sociales, otorgando al presidente de la Repblica poderes considerables que le permitieran actuar como el "fiel de la balanza" del sistema poltico. De esta forma, surgi un nuevo tipo de sistema, intermedio entre el parlamentario y el presidencial, donde el presidente ejerce poderes sustantivos pero en el que tambin existe un primer ministro, jefe de gobierno, responsable l y su gabinete ante el parlamento. El denominado "rgimen semipresidencial" al parecer se est poniendo de moda, y ha sido adaptado por varios pases en vas de democratizacin o de reforma institucional. Fue bautizado a principios de los aos sesenta por el connotado politlogo Maurice Duverger, quien se puso ha estudiar el fenmeno luego de que el electorado francs aprobara mediante el referndum de 1962 la eleccin directa del presidente del pas. Francia haba sufrido durante los aos cincuenta una absoluta inestabilidad gubernamental, consecuencia del parlamentarismo exacerbado de la IV Repblica. La crisis termin con el arribo del general De Gaulle a la presidencia y la subsecuente promulgacin de la Constitucin de la V Repblica, la cual otorga al jefe de Estado poderes sustantivos. Con la reforma de 1962, El presidente se convirti en el actor central del sistema poltico. El rgimen semipresidencial surti efectos positivos y hasta la fecha funciona sin problemas en Francia, incluso pese a que ya ha 73

experimentado dos perodos de "cohabitacin", con un presidente socialista y un gobierno de derecha. El sistema semipresidencial cuenta con un jefe de Estado que es electo directamente por la ciudadana, como en los regmenes presidenciales americanos. Cabe decir que en las repblicas parlamentarias puras (como Alemania, Italia, Hungra, Grecia, la Repblica Checa, Eslovaquia y Suiza), el presidente es designado por el parlamento o a lo mucho por una asamblea compuesta por parlamentarios federales y locales, como es el caso de Alemania. En todas estas naciones, el jefe de Estado ejerce funciones casi meramente protocolarias, parecidas a las que desempea un rey en una monarqua parlamentaria. En cambio, en los pases donde el presidente es electo por los ciudadanos, el jefe de Estado cuenta con un grado considerable de legitimidad, ya que el haber pasado la prueba de las urnas lo convierte en un autntico representante del pueblo. En estos casos el presidente tiene la posibilidad de ejercer amplios y sustantivos poderes que le otorga la Constitucin, tales como nombrar y destituir al primer ministro, disolver al parlamento, conducir la poltica exterior y decretar los estados de emergencia. Sin embargo, el semipresidencialismo no debe ser confundido con el presidencialismo puro. La diferencia entre estos dos tipos de gobierno reside en que en los primeros existe un primer ministro y un gabinete responsables ante el parlamento, el cual debe aprobar la formacin del gobierno y puede provocar su cada mediante un voto de no confianza, como sucede en los sistemas parlamentarios. Para algunos constitucionalistas (como Andr Hauriou y Jean Claude Colliard) la existencia de la responsabilidad gubernamental ante el parlamento hace que los llamados sistemas semipresidenciales no sean mas que una variacin del parlamentarismo, y lo han bautizado como "rgimen parlamentario con correctivo presidencial". Pero la originalidad con la que el semipresidencialismo ha funcionado y el hecho de que varios pases, sobre todo de Europa oriental, se estn decidiendo por esta opcin, hace que se le deba considerar como un nuevo tipo de gobierno. Para Duverger, el trmino semipresidencial define perfectamente a un rgimen donde "el jefe de Estado no tiene sino una parte de los privilegios de su homlogo norteamericano. Elegido como l mediante el sufragio universal, no posee empero la totalidad del poder gubernamental, quedando lo principal en manos del primer ministro y 74

del gabinete, que dirigen la poltica de la nacin de acuerdo con un parlamento que puede derribarlos. El presidente dispone de poderes de regulacin, presin e incluso de sustitucin, pero no puede mantener al gobierno y a su jefe si el Legislativo no lo desea5. Tenemos entonces que el rgimen semipresidencial pretende rescatar lo mejor de los mecanismos presidenciales y parlamentarios, eliminando sus defectos. Dentro del semipresidencialismo encontramos a un jefe de Estado que juega el papel de "fiel de la balanza" del sistema poltico, buscando evitar que el pas degenere en la ingobernabilidad que a veces provoca el parlamentarismo mal conducido y la exagerada presencia de partidos polticos en las cmaras legislativas; pero tambin tenemos a un gobierno que debe trabajar de acuerdo con el parlamento, con lo que se hace imposible el llegar a la peligrosa situacin en la que pueden desembocar los Estados presidenciales, donde un presidente miembro de un determinado partido se las tiene que ver para gobernar con una mayora opositora en el Poder Legislativo La importancia de la figura presidencial ha dado lugar a que las principales personalidades polticas francesas aspiren a la jefatura del Estado, considerando al puesto de primer ministro slo como un trampoln efectivo en la lucha por la presidencia. El hecho de que los grandes jefes partidistas tengan como fin ltimo la presidencia tambin es una caracterstica particular del sistema poltico francs, ya que en casi todo el resto de las naciones europeas (salvo en otros casos de semipresidencialismo como Rusia, Finlandia y Polonia) el mximo cargo que un poltico aspira a ocupar es el de primer ministro. Sin embargo, esto no quiere decir que el primer ministro no desempee un puesto clave dentro de la poltica francesa, ya que, finalmente, l es el responsable de las polticas gubernamentales y administrativas frente al Poder Legislativo. Adems, en pocas de cohabitacin, cuando el primer ministro procede de un partido ideolgicamente adverso al del presidente (como ya ha sucedido dos veces en el pasado reciente), el jefe de gobierno suele opacar al presidente, ya que cuenta con el apoyo de la mayora parlamentaria. Empero, cabe decir que pese a las dos experiencias de cohabitacin que Francia ha experimentado desde 1986, el sistema semipresidencial se ha consolidado, y de ninguna manera se avizora un inminente debilitamiento de la figura presidencial en el futuro. Evidentemente, el fenmeno de la cohabitacin ha provocado que la influencia del primer ministro crezca. La cohabitacin se da cuando el 75

partido del presidente en funciones es derrotado en los comicios de "mitad de mandato" para renovar a la Asamblea Nacional. En este caso, el mandatario se ve obligado a nombrar a un poltico del partido o de la coalicin vencedora, ya que de lo contrario el Parlamento jams aprobara la formacin del gobierno. La cohabitacin se ha vivido en la V Repblica en dos ocasiones: de 1986 a 1988, cuando el lder gaullista Jacques Chirac ocup la jefatura de gobierno, y de 1993 a 1995, como resultado de la abrumadora derrota socialista en las elecciones legislativas de 1993, que obligaron a Mitterrand a nombrar a Edouard Balladur primer ministro. En ambos casos, Mitterrand opt por replegarse, entregando toda la iniciativa poltica al premier. Sin embargo, pese a las cohabitaciones, la Presidencia sigue siendo el "gran premio" de la poltica francesa. De hecho, son las elecciones presidenciales las que verdaderamente capturan el inters de la ciudadana, muy por encima de lo que logran atraer los comicios legislativos y otros procesos, como las elecciones para el Parlamento Europeo y los referndums. El debate actual en torno al semipresidencialismo En los ltimos aos, la polmica alrededor del rgimen semipresidencial a crecido. Constituye o no una forma original de gobierno distinta al presidencialismo y al parlamentarismo?, realmente son semipresidenciales todas las naciones que se supone lo son?, y, en todo caso, es un sistema verdaderamente eficiente? Como hemos comentado, fue Duverger el primero en afirmar que se trataba de un sistema poltico distinto, e incluso elabor una lista de las naciones en donde funcionaba, o haba funcionado, un sistema semipresidencial: Alemania (durante la Repblica de Weimar 1919-1933), Portugal, Irlanda, Islandia, Austria, Francia y Finlandia. Todos estos pases tenan en comn a un presidente electo directamente por el pueblo, cuyas atribuciones constitucionales eran considerables, aunque la importancia real del jefe de Estado variaba notablemente de un lugar a otro. Aos ms tarde, Duverger pareci echarse un tanto atrs, al afirmar que el rgimen semipresidencial "no era una sntesis de los sistemas 76

parlamentario y presidencial, sino una alternacin entre fases presidenciales y parlamentarias"6. Es decir, el semipresidencialismo no representa un sistema poltico peculiar, sino que simplemente la Constitucin permite una "doble interpretacin", que puede hacer que el sistema poltico funcione de manera presidencial o parlamentaria de acuerdo a la correlacin de fuerzas existente en el Parlamento. Por su parte, Arend Lijphart, partidario acrrimo del sistema parlamentario puro y del proporcionalismo electoral, llega a una conclusin similar7, mientras que Juan Linz (otro amante del parlamentarismo) denomina a este mecanismo como "sistema de Ejecutivo bipolar" y destaca que el xito del caso francs se debe, sobre todo, a la solidez del rgimen de partidos, y que en un esquema de partidos dbiles o demasiado fragmentados la experiencia difcilmente podra salir adelante8. Por su parte, Shugart y Carey, quienes rechazaron la denominacin de "semipresidencial", propusieron nombrar al sistema como premierpresidencial en caso de que se verifique un dominio del primer ministro sobre el presidente, y presidencial parlamentario si el presidente es quien prevalece9. Por ltimo Giovanni Sartori sali en defensa del criterio de considerar al semipresidencialismo como un sistema aparte, y estableci que un rgimen es semipresidencial cuando se tiene a un presidente electo por voto popular y un primer ministro responsable ante el parlamento, con lo que se establece una autoridad dual en el Poder Ejecutivo. "El presidente es independiente del parlamento, pero no se le permite gobernar slo o directamente, y en consecuencia su voluntad debe ser canalizada y procesada por medio de su gobierno", "el primer ministro y su gabinete son independientes del presidente, por que dependen del parlamento; estn sujetos a voto de confianza y/o a voto de censura y en ambos casos dependen del apoyo de una mayora parlamentaria", "la estructura de autoridad dual del semipresidencialismo permite diferentes balances de poder as como predominios de poder variables dentro del Ejecutivo, bajo la rigurosa condicin de que el potencial de autonoma de cada unidad componente del Ejecutivo subsista". Es decir, para Sartori lo que ocurre en el semipresidencialismo es una oscilacin de autoridad dentro del sistema entre el primer ministro y el presidente, y no una alternancia de sistemas entre el presidencialismo y el parlamentarismo, en virtud a que el presidente de un rgimen semipresidencial jams tiene la autoridad de la que 77

goza el jefe de Estado en el presidencialismo puro, mientras que el primer ministro nunca alcanza a tener las atribuciones de un jefe de gobierno en los mecanismos parlamentarios puros10. Ahora bien, Sartori reduce los casos de semipresidencialismo a seis: Francia (V Repblica), Alemania (Repblica de Weimar), Finlandia, Portugal (de 1975 a 1982), Sri Lanka y Rusia (a partir de 1993). El politlogo italiano elimina de la lista de Duverger a Islandia, Irlanda y Austria por considerar que su funcionamiento prctico los ha llevado a convertirse en regmenes parlamentarios. En Portugal, a raz de las reformas constitucionales de 1982, el presidente perdi casi toda su influencia legal y poltica. En mi opinin, debe considerarse al semipresidencialismo como un sistema poltico peculiar en virtud a que presenta caractersticas propias suficientes que lo distinguen del presidencialismo y del parlamentarismo. Incluso creo que debe aadirse a la lista de naciones semipresidenciales a pases del este europeo de reciente democratizacin como Polonia, Rusia, Bulgaria y Lituania. Asimismo, estara de acuerdo en excluir del "club semipresidencial" a Irlanda y a Islandia, naciones con un funcionamiento prctico plenamente parlamentario, pero abrigo dudas en cuanto a Austria, pas que si bien se ha manejado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial como un rgimen parlamentario, las atribuciones constitucionales del presidente, si bien en desuso, siguen siendo sumamente importantes, y de seguir la descomposicin partidista que en la actualidad padece el sistema poltico austraco, el presidente de la Repblica podra asumir un papel de primer orden. Por otro lado, las observaciones sobre la poca viabilidad del semipresidencialismo en un esquema de partidos dbil me parece sumamente relativo, como lo prueban naciones como Finlandia y Rusia, donde un presidente fuerte ha sido capaz de servir como garanta de gobernabilidad frente al multipartidismo exacerbado. El verdadero peligro que acecha al semipresidencialismo reside en la eventualidad de que un presidente pierda la mayora parlamentaria, y an as insista en tratar de prevalecer sobre el primer ministro. Ejemplo de este problema lo presenta Polonia, donde el presidente Walesa (por cierto, recientemente derrotado en las urnas) se opuso obstinadamente a ceder la iniciativa poltica a la coalicin de centro izquierda que controla el Parlamento.

78

El caso de Mxico Es mediante trascendentales acuerdos polticos e institucionales que Amrica Latina busca superar los traumas del pasado y hacer viables sus sistemas presidenciales. Mxico, nacin con una frrea tradicin presidencialista, comienza la aventura de la particin del poder. Es indispensable tomar nota de lo que ha sucedido en el Sur del continente y comenzar a pensar frmulas legales y polticas que nos permitan conservar indemne nuestra tradicional estabilidad poltica en un clima incuestionablemente democrtico. La circunstancia de no tener un partido con mayora absoluta en el Congreso de la Unin, situacin que hemos vivido desde 1997 y que, como comentamos lneas arriba, se ratific en los comicios de 2000 y 2003, ha sido una prueba de fuego para el sistema de partidos mexicano, todava demasiado inmaduro e inestable. La experiencia a nivel local ha sido menos desafortunada. Pero a nivel federal el panorama aparece ms sombro. Se percibe en los tres principales partidos del pas preocupantes tendencias hacia el cortoplacismo y a la obtencin fcil de beneficios electorales, sin que preocupe demasiado el inters nacional o la estabilidad del sistema poltico. Asimismo, hay que reconocer que nuestra vida poltica an carece de una cultura fincada en la negociacin y en la formacin de consensos entre las distintas fuerzas polticas. Calificamos como claudicacin y concertacesiones a lo que en realidad son pactos entre partidos que son indispensables para lograr eficacia y gobernabilidad. En nuestro pas, ha llegado el momento de dar lugar, muy probablemente, a la conformacin de gobiernos de coalicin en las que dos o ms partidos participaran en la integracin del gabinete. La pregunta reside en saber si nuestros partidos, tan poco acostumbrados a la democrtica costumbre de negociar y tan adictos, algunos, a la poltica del todo o nada, estaran dispuestos a negociar civilizadamente la formacin de una coalicin. Si abordamos la estacin de la pluralidad sin la recuperacin de los valores tradicionales que nos dieron sentido e identidad como nacin, estaremos apartndonos del concepto de evolucin para llegar a otros como el de simple sustitucin, que por artificial o prematuro resulta en s mismo peligroso. No es posible construir lo nuevo olvidando lo previo, es decir, sin que el ritmo de las transformaciones contenga una base y un fundamento en lo mejor de lo que fue y que 79

por si mismo es parte de la evolucin poltica de un pas. De nada sirve la democracia si no incorpora valores como paz social, estabilidad poltica y el orden institucional, que fueron premisas del sistema poltico mexicano durante dcadas y que sintetizaron muchas de las aspiraciones colectivas de la sociedad. Al recuperar esos valores fortalecemos la expectativa de nuestra democracia y la arraigamos para preservarla en nuestro futuro. No se trata de retroceder a frmulas autoritarias. Simplemente es pertinente advertir que si no logramos hacer coincidir estabilidad, paz social y gobernabilidad con la voluntad democrtica de la sociedad nos arriesgamos a una decepcin prematura ante el cambio poltico, lo que sera sumamente perjudicial para el pas, ya que se abriran oportunidades para liderazgos mesinicos o para la ruptura del orden establecido La responsabilidad se acrecienta en los espacios de la decisin legislativa, pues al constituir la representacin popular por excelencia es preciso superar personalismos, atisbos equvocos de soluciones mgicas, los conatos de parlisis y las estridencias que aturden, pero no convencen. En todo caso, frente a nosotros se abre un territorio apasionante e ignoto. Del talento y capacidad poltica de nuestros dirigentes polticos, y de la solidez de los partidos depender, en buena medida, que Mxico sea capaz de consolidar su democracia en la estabilidad, la concordia y la paz social. El cambio poltico no debe ignorar los antecedentes. Es por esta razn que debe descartarse la posibilidad de que Mxico se convierta a un sistema parlamentario puro. Nuestra aeja tradicin presidencial es demasiado fuerte como para dejar de ser tomada en cuenta y aunque, desde luego, concediendo que los excesos presidencialistas mucho dao han hecho en incontables ocasiones durante nuestra historia, y sin olvidar los argumentos (algunos vlidos, otros no tanto) de los adeptos al parlamentarismo, los sistemas presidenciales pueden explorar mecanismos eficientes para acotar el poder presidencial sin poner en peligro la gobernabilidad y, al mismo tiempo, evitar abusos en el ejercicio del poder. Asimismo, debe excluirse la eventualidad de implantar un sistema semipresidencial tal y como funciona en varias naciones europeas, por corresponder ste mucho ms a la tradicin parlamentaria. 80

Me parece que la opcin ms sensata para Mxico es la adopcin de algunos rasgos propios de los regmenes parlamentarios, que sin cambiar la esencia del rgimen presidencial, coadyuven a reforzar una relacin sana entre presidente y Congreso, tal y como lo han hecho algunos de los presidencialismos de Amrica. En Mxico debemos considerar la posibilidad de instituir la figura de un jefe de gabinete responsable, en alguna medida, ante el parlamento, y aplicar voto de censura individual a los miembros del gabinete, como frmulas que nos ayuden a garantizar una nueva gobernabilidad democrtica. Asimismo, resulta inaplazable arraigar una cultura poltica de la negociacin y el consenso que abra la puerta a la posibilidad de armar gobierno de coalicin que corresponsabilicen a dos o ms partidos de la buena marcha del gobierno. Democracia y pluralidad deben coincidir plenamente con la vigencia de valores como la estabilidad poltica. Solo as ser posible enfrentar los retos que nos agobian y hacer factible un modelo de crecimiento econmico eficaz que satisfaga las viejas y continuamente postergadas demandas de justicia y bienestar social. Gobernabilidad y Socialdemocracia en Amrica Latina La opcin socialdemcrata crece en Amrica Latina. A finales de 2004 esta corriente poltica obtuvo importantes triunfos electorales en Uruguay, Chile y Brasil. Impresiona la enorme aceptacin que tiene entre nosotros el mtodo electoral. A pesar de todos sus reveses, la democracia lucha por afianzarse en el subcontinente. Un cambio trascendente, como el que tuvo lugar en Uruguay con la victoria de Tabar Vzquez y la coalicin de izquierda, se llev a cabo en paz, sin ninguna clase de cuestionamientos. Lo mismo vale en los casos de Brasil y Chile. Este es un dato que merece destacarse en momentos en que los estudios la page machacan sobre la insuficiencia de las democracias electorales. No es fcil refutar este argumento pero, para alertar acerca de dicha insuficiencia, con el propsito de que esas carencias se suplan mediante buenas instituciones y una ciudadana en forma, es preciso que se cumpla con la condicin necesaria de cualquier democracia: que el pueblo ejerza su soberana en plena libertad. 81

La vigencia de estos mnimos requisitos demanda un acuerdo sobre los medios. Si tal pacto vacila (lo volvimos a comprobar en Mxico, donde los comicios han sido impugnados en Oaxaca y Veracruz), el desenvolvimiento de la democracia sufre la erosin de la desconfianza. Con esto, desde luego, no est todo dicho. El carcter crucial de estos comicios est estrechamente vinculado con un cambio de signo en la poltica del Cono Sur. Comenz en Chile, apuntalando la victoria de la Concertacin de demcratas cristianos y socialdemcratas en tres oportunidades (ratificada en estos comicios municipales); prosigui en Brasil y en la Argentina, y ahora impacta de lleno en Uruguay. Para decirlo en pocas palabras, parafraseando un dicho de Alcide De Gasperi con relacin a su propio partido -la democracia cristiana italiana-, ste es un cambio que desde el centro mira hacia el horizonte de la izquierda. Se trata, pues, de una reorientacin de las preferencias, anclada en circunstancias nacionales, que, no obstante, adquiere un sentido francamente regional. Pero una vez constatado este hecho, las diferencias son tan significativas como la coincidencia que acabamos de sealar. Porque, en ltima instancia, qu significa avizorar el horizonte de la izquierda en esta aurora nublada del siglo XXI? Sabemos que hubo dos izquierdas durante la centuria pasada: la que busc imponer la igualdad sacrificando la libertad y la que procur aunar ambos principios en el marco de la democracia constitucional. La primera sucumbi hace cinco lustros (Cuba es un retazo momificado); la segunda prosigue recorriendo ese itinerario con vocacin centrista. La razn que explica este decurso es conocida en los anlisis electorales. Al predicar la amalgama entre libertad e igualdad en una democracia, la izquierda se desplaza, necesariamente, hacia el centro. Lo hace porque la dinmica electoral le exige captar otros adherentes que le otorguen el margen suficiente para ganar. Dicha mirada se proyecta hacia un ngulo econmico y, al mismo tiempo, perfecciona o modifica su visin con la lente de tradiciones difciles de doblegar. El primero de estos componentes -el econmico- responde, ante todo, al reconocimiento de la realidad que demarca la escena 82

internacional. Los partidos de la Concertacin, en Chile, dieron el puntapi inicial en este nuevo escenario y los siguieron, en un trmite semejante, la socialdemocracia de Fernando Henrique Cardoso y el Partido de los Trabajadores (PT), del presidente Lula, en Brasil. Tanto en Chile como en Brasil, la voluntad de insercin en el mundo coincide con un atento manejo de las variables macroeconmicas. El centro significa, en estos dos ejemplos, la decisin de construir la base econmica (llammosla crecimiento sustentable) para arremeter contra la iniquidad social. Parece obvio destacar que, segn esta perspectiva, las incgnitas estn en la Argentina, en camino de desembarazarse del fardo de la cesacin de pagos, y, por cierto, en Uruguay, a punto de zarpar en esta travesa. A ello se suma el debate con respecto al grado que pueda alcanzar la intervencin del Estado en la esfera econmica. Si en Chile esta cuestin est resuelta, en la Argentina y Uruguay es ms polmica (Brasil ocupa, en esta disputa, una posicin intermedia). En la Argentina, estn en suspenso las reglas de juego por establecer con las inversiones privadas destinadas a la provisin de servicios pblicos. En Uruguay se apoy tambin el domingo, por amplia mayora de votos, el proyecto que pone bajo la exclusiva jurisdiccin del Estado los recursos de agua potable. Por otra parte, las tradiciones propias de cada pas inciden en los partidos en trance de implementar una poltica de centroizquierda. En Chile y en Uruguay, esta orientacin es parte de un sistema de partidos forjado en torno de dos grandes coaliciones. En Brasil, el desarrollo de estos partidos ha tenido la virtud de ir configurando un sistema moderado. De acuerdo con los resultados de la segunda vuelta electoral de los comicios municipales brasileos, los partidos de oposicin han limitado las pretensiones hegemnicas del PT al derrotarlo en San Pablo y Porto Alegre, dos de sus principales bastiones. Esta es una buena noticia. Cuando las intenciones hegemnicas desplazan el arte de la convivencia pluralista, suelen desencadenarse los problemas. Tal vez sea sta la cuestin ms acuciante en la Argentina, donde la hegemona justicialista, revestida en la ocasin con un estilo de centroizquierda, carece, por ahora, de una oposicin de fuste. Ser necesario recordar, ms all del anlisis de estas relaciones de fuerza, que los dilemas que propone la tensa relacin entre libertades e igualdades conservan indudable actualidad? En las sociedades maduras de Occidente, esos complejos vnculos ya no despiertan 83

inquina entre la izquierda y la derecha; como las diferencias sociales se apagan, los conflictos se orientan preferentemente a otros planos (despenalizacin del aborto, casamiento entre personas del mismo sexo, etctera). En el Cono Sur, en cambio, las reconciliaciones posibles entre libertades e igualdades estn todava pendientes. Nuestras democracias permanecen heridas por el azote de la exclusin y la marginalidad. El desafo no es sencillo. Giovanni Sartori deca que es ms fcil instaurar una poltica de libertad que llevar adelante una poltica capaz de achicar la distancia entre ricos y pobres. Segn Raymond Aron, entre nosotros las libertades no cuentan, en general, con el auxilio de las capacidades que la ciudadana obtiene de un conjunto de bienes pblicos. Por eso somos sociedades insatisfechas. En Chile, el pas ms avanzado de nuestra regin en este campo, se ha logrado derrotar a la extrema pobreza, pero la brecha entre altos y bajos ingresos no ha podido acortarse. Nos aproximaremos los latinoamericanos algn da a esa meta? En la respuesta a esta pregunta est cifrado gran parte de nuestro futuro. El Caso de Brasil Para hablar de Socialdemocracia y gobernabilidad en Amrica Latina es fundamental apuntar el caso de Brasil, pas que experimenta una consolidacin partidaria que le ofrece al sistema poltico un funcionamiento de estabilidad sin precedente. Estamos ante un nuevo Brasil, ms firme y maduro. Tanto el actual presidente Lula como su antecesor Cardoso provienen de la izquierda. Aqul, de un sindicalismo radical; ste, de una socialdemocracia intelectual. El xito poltico los ha matizado sustancialmente. Lula aplica una poltica econmica ortodoxa y deviene socialdemocrtico, conduciendo un gobierno de coalicin con partidos de centro-derecha, mientras que Cardoso, luego de su excelente gobierno, queda ubicado en unq renovada centro izquierda ideolgica y social. Lo ms importante es que este proceso no se reduce a la mecnica poltica. Es el resultado natural de un pas que, a despecho de sus grandes desigualdades en la distribucin del ingreso, histricas desigualdades que arraigan en tres siglos de economa basada en la 84

esclavitud, en los ltimos aos viene construyendo sus clases medias. Pensemos que los nios de entre 7 y 14 aos que no iban a la escuela hace una dcada eran el 19% y hoy son apenas un 3%; que la mortalidad infantil, que era de 44 por mil, ha bajado a un 28 por mil, y que la tasa de analfabetismo cay de 16,4 a 10,9; que los hogares con telfonos eran el 19% y hoy superan el 61%, y los que acceden a la luz elctrica ya son el 96,7%. Desde luego, en brasil persisten abismales desigualdades, pero los avances en todos los terrenos han sido sustantivos, sobre todo consideranbdo el marco latinoamericano.

En efecto, este pas ha sido gobernado por la centroizquierda desde hace ya ms de doce aos y, segn palabras del destacado economista Jeffrey Sachs, experimenta un despegue econmico que constituye en la actualidad la mayor historia del desarrollo internacional. El hecho lo atribua a las virtudes del presidente Lula y, en gran medida, a su antecesor, Fernando Henrique Cardoso. Hoy Brasil compite en las exportaciones de jets con los estadounidenses y europeos. Un anlisis reciente publicado por el Instituto Teotonio Vilela explica que Brasil vena registrando tasas de crecimiento casi nulas desde 1980, en contraste con un largo perodo de desarrollo (1930-1980), en el que haba crecido al cinco por ciento anual promedio. Durante los 20 aos posteriores, el nivel de exportaciones fue uno de los ms bajos del mundo y las empresas estaban volcadas principalmente al mercado interno, como ocurre en la mayor parte de Amrica Latina. A ello se aadan la inflacin y la deuda. Cardoso comprendi que las polticas de desarrollo no podan estar aisladas del sistema de ciencia y tcnica. Impuls la ms amplia reforma de la poltica nacional en el rea que, desde 1960, haba incrementado la actividad y el nmero de investigadores, pero actuaba sin incidir en la realidad econmica. Muy baja era la inversin empresarial en investigacin y desarrollo. La reforma puso el caballo delante del carro: financiar la innovacin. La insercin en el comercio internacional, con capacidad de incorporar alto valor agregado y competitividad, depende cada vez ms de la capacidad de innovacin de empresas que, nutridas del conocimiento cientfico, se transformen en locomotoras del crecimiento. Ello supone crearles fuentes de financiamiento. 85

Cardoso elabor un conjunto de veinte proyectos de ley que present al Parlamento con carcter de urgencia constitucional. En tiempo rcord, los bloques parlamentarios sancionaron por unanimidad un sistema de financiamiento para el desarrollo tecnolgico, a travs de un nuevo modelo: los fondos sectoriales en las grandes reas de la economa. El origen de estos fondos se remonta a la privatizacin del sector pblico, en 1997. Las empresas estatales de petrleo y gas, de energa elctrica y de telecomunicaciones, haban alcanzado desarrollos tecnolgicos que haba que proteger y ampliar, pues con la privatizacin se corra el riesgo de perderlos y de generar dependencia tecnolgica. La reforma de Cardoso acord condiciones para que las empresas transnacionales incrementaran sus inversiones en investigacin y desarrollo en Brasil, reproduciendo la sinergia entre empresa, universidad y gobierno de los pases desarrollados. As, cuando se quiebra el monopolio de la petrolera Petrobras, se crea el primer Fondo Sectorial de Petrleo y Gas, para financiar programas de investigacin y desarrollo en esas reas. Segn los datos del trabajo del Instituto Teotonio Vilela, el fondo inspir la creacin de los dems y oper, desde 1999, con una parte de los derechos por explotacin. Privatizados los servicios telefnicos, se cre en 2000 el Fondo Sectorial de Telecomunicaciones, para alimentar el centro de investigacin de la empresa estatal Telebras. Se integr con el 0.5% del ingreso bruto de las nuevas empresas prestadoras y el uno por ciento de recaudacin por llamadas telefnicas. Con las empresas que se hicieron cargo del sector elctrico se acord invertir en la investigacin y desarrollo locales el 0.25% de sus ingresos anuales por generacin y el 0.10% por distribucin. As naci el Fondo Sectorial de Energa Elctrica. En 2000 y 2001 se crearon ms fondos en sectores clave: transportes, recursos hdricos y minerales, actividades espaciales, tecnologas de la informacin, agronegocios, aviacin civil, biotecnologa y salud. El ms importante fue el Fondo Verde Amarelo, que no era sectorial y tena un amplio objetivo: promover la relacin universidad-empresa. La ley le fij una retencin del 15% sobre remesas empresarias al exterior para estimular el desarrollo 86

cientfico brasileo, en especial las innovaciones tecnolgicas de importancia. En 1999 los envos de divisas por esos conceptos sumaron los 1,900 millones de dlares. Brasil logr, as, que las empresas transnacionales invirtieran en la investigacin local en vez de hacerlo solamente en sus centros matrices. En una gestin mixta gobierno, empresas y cientficos los fondos acuerdan los programas de investigacin y desarrollo que recibirn financiacin, segn la ley. Los fondos sectoriales son una novedosa forma de financiamiento de la ciencia y la tcnica, con beneficios para las empresas, pero, fundamentalmente, para la sociedad, que protege y no enajena su patrimonio intelectual, verdadero capital social. La otra fase de la reforma brasilea si Lula la completa, transformar a Brasil en el primer tigre latinoamericano es la incorporacin del crdito y los capitales de riesgo ( venture capital ), formas genuinas de financiamiento a la innovacin en los pases avanzados. Con esto se completara una reforma que aspira a incorporar las reglas de la economa en el financiamiento de la ciencia y la tcnica. El crdito y el riesgo empresarial son partes esenciales. La reforma de Cardoso continuada por Lula pero, a juicio del Instituto Teotonio Vilela, con cierta lentitud constituye una poltica de Estado: sostener el conocimiento no slo como un aporte cultural, sino tambin como una inversin que impacte en el desarrollo. Por eso los exiguos presupuestos oficiales se completan con capitales privados, que agregan al hecho cientfico el protagonismo empresario innovador. Verdad de Perogrullo que slo Brasil est ejecutando en la regin con decisin poltica. Podrn convivir, desde ahora, nuestras dbiles economas con esta otra, decidida a crecer fuertemente? Se armonizarn en el Mercosur, como ocurre en la Unin Europea, las polticas de ciencia y tcnica? Se incorporar a Chile, el mejor posicionado tras Brasil por su inversin en investigacin y desarrollo? Cmo se resolver la desigualdad que estas cifras indican? Brasil es el primer pas latinoamericano que alcanz la ansiada meta del 1% de inversin del PBI en investigacin y desarrollo: 1.04% en 2000. Este ndice se considera la frontera entre los pases que empiezan a desarrollarse y los de economas dbiles. El promedio de 87

inversin europea es de casi 2%, mientras los pases ms avanzados se acercan al 3% y lo superan. La media latinoamericana es baja: 0.6%. Brasil invierte ms de 6,200 millones de dlares por ao en investigacin y desarrollo. El sector empresarial brasileo inverta el 12% del total anual y ahora lleg al 42%, con ms de 2,500 millones de dlares. Por eso sus exportaciones crecen y llegan casi a 90.000 millones por ao. En Mxico, como es bien sabido, nuestro exiguo sistema de ciencia y tcnica no est conectado con la industria. Y luego nos asombramos de la cada vez ms baja posicin que ocupa nuestro pas en el ranking de competitividad que, sobre 104 pases, acaba de publicar el Foro Econmico Mundial. Brasil hizo una reforma desde el vrtice del poder, con la idea socialdemcrata de que una de las obligaciones del Estado es promover y dirigir estrategias de desarrollo econmico integrales, de largo plazo y con espritu social. Mxico, en cambio, sigue con el carro delante del caballo. Nuestro Estado otorga fondos para ciencia y tcnica manera claramente insuficiente, sin comprometer a las autoridades econmicas, al Congreso de la Unin y al sector privado en una verdadera poltica de Estado. Lula afirm que: Mi madre era analfabeta, pero me ense que las deudas se pagan y sa ser la poltica de mi gobierno. l se propone enfrentar, con crecimiento, la enorme deuda brasilea 311,000 millones de dlares y una grave situacin social: de 184 millones de brasileos, 54 millones son pobres, 86 millones no tienen acceso al sistema sanitario y 45 millones no tienen agua corriente. Lo deca su compatriota, el economista Delfim Netto: El crecimiento es lo ms importante de la teora econmica. Crecer es un estado del espritu. Slo se crece cuando aparece un liderazgo adecuado. Cundo lo tendremos en Mxico?

88

Przeworski, Adam (1991) Democracy and the Market Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America (Cambridge, Cambridge University Press).
1

Elster, John y Ove Moane, Carl (comps.) (1993) Alternativas al Capitalismo (Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social)
2

Informe Anual de Desarrollo Humano 2003, Presentacin por el Secretario General, Kofi Annan (Organizacin de las Naciones Unidas, Nueva York, 2003)
3 4

Mols, Manfred (1987) La democracia en Amrica Latina, (Barcelona/Caracas, Reihe Estudios Alemanes) Aron, Raymond (2003) Peace & War: A Theory of International Relations,(London, Transaction Pub) Blair, Anthony, Discurso pronunciado ante la Conferencia Anual del Partido Laborista, Bournemouth, 1999. Crick, Bernard (1993) In Defence of Politics, (Chicago, University of Chicago Press; 4th edition)

Somervell, D.C. (1926, Red. 2002) Disraeli and Gladstone: A Duo Biographical Sketch(London, Kessinger Publishing Company)
8 9

Morris, Richard (2000) The New Prince (Nueva York, Renaissance Books)

Broder, David (2001) Democracy Derailed: Initiative Campaigns and the Power of Money (Nueva York, Harvest Books)
10

En McCoy, Drew (1991) The Last of the Fathers: James Madison and the Republican Legacy (Cambridge, Cambridge University Press)
11 12

Idem

Para un brillante estudio reciente sobre el excepcionalismo norteamericano ver Martin Lipset, Seymour (1997) American Exceptionalism: A Double-Edged Sword (New York, W.W. Norton & Company)
13

Cronin, Thomas y Rossant (1999) Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum & Recall (New York, Universe) 15 Dahrenbdorf, Ralf, La Democracia Desconectada, artculo publicado en El Pas, 14 de septiembre 2000.
14

Meyer, Lorenzo y Reyna, Jos Luis (Ed.) (1989) Los sistemas Polticos en Amrica Latina, (Mxico, Siglo XXI y Universidad de las Naciones Unidas.)
16

Ver Juan J. Linz y Arturo Valenzuela The Failure of Presidential Democracy, Johns Hopkins University Press, 1994, dos tomos.
1

Ver Nohlen, Dieter Presidencialismo, Sistemas Electorales y Sistemas de Partidos: reflexiones para Amrica Latina, en Presidencialismo vs Parlamentarismo, Editorial Nueva Sociedad, Caracas 1991.
2 3

Shugart, M.S. y Carey, J.M., Presidents and Assemblies, Cambridge University Press, 1992.

Deheza, Grace Ivana, Gobiernos de Coalicin en el sistema Presidencial: Amrica del Sur, en Presidencialismo Renovado. Instituciones y cambio poltico en Amrica Latina, editorial Nueva Sociedad, Dieter Nohlen y Mario Fernndez (ed) Caracas 1998.
4 5 5

Duverger, Maurice, Echec au roi, Pars, Editions Albin Michel, 1978.

Duverger, Maurice, " A New Political System Model: Semipresidential Goverment", en Journal of Political Research, volmen 8, nmero 2, 1980, pg. 186.
6

Lijphardt, Arend, Presidentialism and Majoritarian Democracy, en The Failure of Presidential Democracy", editado por Juan Linz y Arturo Valenzuela, John Hopkins University Press, Batimore USA 1994, volmen 1.
7

Juan J. Linz, "Presidential or Parlamentary Democracy: Does it Make a Differrence", Ibid. Shugart, M.S. y Carey, J.M., Presidents and Assemblies, Cambridge University Press, 1992. Sartori, Giovanni, Ingeniera Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Econmica, 1994. pgs. 136-156.

10

11 Social-democracia e Nas tendncias do mundo contemporneo, Gaceta Socialdemcrata, Nmero 28, septiembreoctubre 2004

De la crtica del presidencialismo priista a la crtica del presidencialismo constitucional. Las razones institucionales de la falta de gobernabilidad en Mxico
Jorge Javier Romero

I
El aciago proceso de cambio poltico en Mxico ha provocado, adems de muchas otras incertidumbres, un conflicto potencial entre los poderes del Estado. La transformacin de un rgimen que haba tenido como eje, como fiel de la balanza, una presidencia hipertrofiada encarnacin de la autoridad, heredera nica del poder de los caudillos, ha acarreado una suerte de revancha contra la concentracin de poder que puede conducir al pas a crisis de gobernabilidad recurrentes, en nombre de un supuesto equilibrio que distribuya el poder de manera ms democrtica. Los partidos y los dirigentes polticos se ceban contra la presidencia y parecen empeados en saldar cuentas pendientes por los abusos en que la piedra de toque del arreglo poltico mexicano incurri durante dcadas. Se ha repetido con insistencia los polticos, los analistas y los periodistas lo han hecho que era necesario desmontar el poder omnmodo de la presidencia; se ha dicho que la recuperacin del rgimen constitucional generara un sistema de pesos y contrapesos institucionales propicios para una equitativa distribucin de facultades entre los poderes y un sistema de control del ejecutivo que evite la arbitrariedad. Se repite que el problema est en las facultades metaconstitucionales que acumul la presidencia, pero que si hacemos que sta se ajuste a lo que dice la ley entonces tendremos un orden poltico nuevo, capaz de encauzar la diversidad por la senda de la normalidad jurdica. Empero, este planteamiento, compartido por la mayora de los actores y los espectadores durante mucho tiempo, no ha abordado con suficiente seriedad el problema de la

gobernabilidad en condiciones de pluralidad -democrtica. El problema que hoy enfrenta Mxico, en cuanto toca al rgimen poltico que ha ido sustituyendo al periclitado arreglo prista, no es exclusivo de este pas. En mayor o menor medida, ms temprano que tarde, estar en la agenda de la poltica de todos los pases de Iberoamrica. Lo que verdaderamente se tendr que discutir en todos aquellos Estados que en el siglo XIX copiaron el sistema instaurado por la Constitucin norteamericana es si un rgimen presidencial es eficaz y tiene suficientes mecanismos para generar gobernabilidad en condiciones de -competencia pluralista. Durante toda la vida independiente de Amrica Latina, el presidencialismo ha funcionado en condiciones autoritarias o de democracia limitada y ha sido un instrumento perfecto en manos de los dictadores que han predominado en esta historia. Sin embargo, no est demostrado que sea el marco institucional ms propicio para procesar la diversidad que las sociedades contemporneas contienen. El conflicto que aparece en cierne en la poltica mexicana no es ms que una expresin particular de algo que ya ha ocurrido en otros pases de nuestro entorno. En Per, la diferencia entre la legitimidad electoral del ejecutivo y la del legislativo provoc que Fujimori pateara la mesa y se deshiciera de un Congreso incmodo. En Ecuador, por el contrario, fue al presidente al que le dieron la patada y la inmensa humanidad (slo fsica) de Abdal Bucaram sali volando hasta Panam, despus de haber sido declarado loco por un legislativo que se reclam el autntico depositario de la soberana popular. Casos extremos sin duda, pero que ilustran la dificultad de conciliar al ejecutivo con el legislativo cuando han sido elegidos de manera separada. El presidencialismo es el principal obstculo institucional para alcanzar una democracia que no d slo resultados mediocres y est amenazada constantemente con la posibilidad de crisis. Cuando se voltea a ver las pobres consecuencias que estn teniendo las democracias de todo Amrica Latina y la inestabilidad poltica que sigue prevaleciendo en la regin a pesar de los cantos de victoria tan frecuentes en la dcada de los ochenta y primeros noventa sobre las exitosas transiciones a la democracia, vale la pena preguntarse sobre los rasgos institucionales comunes de estos pases. Enseguida aparece la cuestin del presidencialismo: Ha sido realmente muy desafortunado para toda la historia de las repblicas latinoamericanas grandes y pequeas que adoptaran el modelo de rgimen poltico habitualmente llamado presidencialista, en contraste no slo con los regmenes parlamentarios tpicamente europeos, sino tambin con la divisin de poderes estadounidense basada en un esquema de frenos y contrapesos. La tpica repblica latinoamericana comporta una enorme concentracin de poder en una institucin unipersonal, la presidencia, a la cual las dems instituciones estn subordinadas o en confrontacin. El gobierno basado en la concentracin de poder es pequeo, dbil y conflictivo y, en sociedades racialmente heterogneas y econmicamente muy desiguales tiende a ser socialmente alienado, polticamente a la vez litigiosos y vulnerable y, como consecuencia, altamente inestable. Con la presente de Bolivia, en la Amrica Latina democrtica de estos ltimos dos decenios cabe registrar ya hasta quince crisis mayores con terminacin prematura de la presidencia o interrupcin del proceso constitucional. Dos de ellas fuero, de hecho, golpes militares por los cuales Fujimori en Per, disolvi el Congreso y persigui a la oposicin desde 1992; Serrano intent lo mismo en Gatemala un ao ms tarde, pero tuvo que dimitir. En otros dos casos, el presidente disolvi irregularmente el Congreso y convoc una asamblea constituyente: Gaviria en Colombia en 1990 y Chvez en Venezuela nueve aos despus. En tres casos, el presidente fue depuesto por el Congreso: Collor de Mello en Brasil en 1992, Prez en Venezuela en 1993 y Bucaram en Ecuador en 1997. Y ocho presidentes dimitieron antes de tiempo ante el descontento social o la amenaza de destitucin parlamentaria, en varios casos huyendo al exilio: Silez Suazo, en la misma Bolivia en 1984, Alfonsn en Argentina en 1989, Balaguer en Dominicana en 1994, Cubas en paraguay en 1999, Fujimori en Per y Mahuad en Ecuador en 2000 y de la Ra en Argentina en 2001, a los que se ha unido ahora Snchez de Lozada en Bolivia. (Colomer, 2003)

El diseo presidencialista, incluso cuando distribuye el poder con un sistema de pesos y contrapesos, entraa un conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo, como lo ha expuesto largamente Juan Linz (1992 y 1994). En condiciones de pluralismo democrtico con partidos disciplinados, los incentivos para enfrentar al ejecutivo son altos cuando el partido del presidente pierde la mayora en el Congreso. Sin partidos disciplinados, en realidad nunca se tiene una mayora clara y los procesos de negociacin se vuelven labernticos.

La existencia de dos Cmaras colegisladoras complica el escenario, porque quedan en juego tres rganos con respaldos electorales distintos, como tambin seala Dahl (2003: 110) cuando califica al presidencialismo norteamericano como un hbrido que no tiene ni las ventajas de un sistema claramente mayoritario como el ingls ni la equidad de los regmenes que obligan al consenso, basados en la representacin proporcional pero que fuerzan a la formacin de coaliciones de gobierno. () nuestro sistema hbrido, que no es ni mayoritario ni proporcional, puede no poseer las ventajas de ninguno de los dos y los defectos de ambos. Si falla a la hora de garantizar la equidad prometida por la visin proporcional, tambin falla en proveer la clara corresponsabilidad (rendicin de cuentas) prometida por la visin mayoritaria (Dahl, 2001: 115) Incluso en los Estados Unidos, donde el diseo constitucional es un mito esencial del orgullo nacional y tiene, por tanto, una institucionalizacin realmente profunda, un politlogo de la talla de Robert Dahl ha hecho un llamado a la reflexin menos dogmtica sobre los resultados democrticos y sociales de la Constitucin norteamericana. Dahl se pregunta las razones para apoyar una Constitucin hecha por un puado de hombres que, por ms sabios que hubiesen sido, estaban pensando y actuando de acuerdo a las ideas sobre la manera de organizar una democracia existentes hace ms de dos siglos, que indudablemente eran ms vagas que las de ahora, pues no exista ninguna experiencia al respecto. Hoy, en cambio, existen ejemplos estables y exitosos de ms de cincuenta aos en ms de veinte pases y en las ltimas dcadas se han instaurado decenas de regmenes democrticos, algunos eficaces, los ms con resultados mediocres o francamente malos. (Dahl, 2001) Si sabemos mucho ms sobre el funcionamiento de los arreglos democrticos, por qu aferrarnos a modelos que han dado malos resultados? En el caso de Mxico, el arreglo presidencial no ha dado nunca buenos resultados. Devino en lucha de caudillos, en una presidencia carismtica, en una dictadura, en una revolucin y en un pacto clientelista y patrimonial basado en un presidencialismo arbitrario aunque acotado temporalmente. Sin embargo, en el horizonte analtico suele aparecer como una pesada herencia de la que es imposible deshacerse. A lo ms a lo que se aspira es a reformarlo para hacerlo que se parezca lo ms posible a su modelo original o a darle una retocadita parlamentaria. II Vale la pena indagar en torno a la manera en que el legislativo acab sometido al ejecutivo en Mxico, para abundar sobre la cuestin del conflicto de poderes intrnseco al rgimen presidencialista. El diseo constitucional haba copiado, desde 1824, el modelo del presidencialismo norteamericano. El intento de crear un espacio de representacin plural choc, durante todo el siglo XIX, con la necesidad de crear un poder poltico centralizado que constituyera un autntico monopolio de la violencia. El enfrentamiento entre legislativo y ejecutivo deriv en constantes crisis de gobernabilidad que se resolvieron con el encumbramiento de caudillos militares. Los ordenamientos constitucionales que sucedieron al de 1824 intentaron modificar el equilibrio de poderes, que en la primera forma republicana se haba basado en la separacin clara entre un ejecutivo depositado en la persona del Presidente de la Repblica y un legislativo formado por dos cmaras: la de diputados y la de senadores. Los sucesivos intentos por dotar al Estado mexicano de una organizacin formal regida por un ordenamiento jurdico fracasaron. La Constitucin de 1857, surgida de un levantamiento en contra de la dictadura de Santa Anna, se plante el objetivo evitar una nueva concentracin personal del poder, por lo que elimin el Senado y dot de una enorme fuerza a la Cmara de Diputados, pero sin darle ninguna responsabilidad en la formacin del gobierno, los propios gobernantes liberales de la Repblica Restaurada se dieron cuenta de ello y gobernaron tanto Jurez como Lerdo hacindola a un lado a travs de facultades extraordinarias que obtuvieron del Congreso. La organizacin formal del poder, de acuerdo al texto constitucional, era presidencial: un ejecutivo con legitimidad propia obtenida al ser electo de manera separada del Congreso unicamaral. La Cmara de diputados tena enormes facultades para acotar al poder del ejecutivo; el equilibrio de poderes resultaba, as, catastrfico; por ello, como he descrito ms arriba, Jurez recurri al subterfugio de gobernar a partir de la obtencin de facultades extraordinarias y, ya en los tiempos de la Repblica Restaurada, a la eleccin controlada de sus fieles para ocupar los escaos. La Constitucin de 1857 intent crear un ejecutivo acotado por el legislativo. El resultado, analizado con enorme lucidez por Emilio Rabasa, fue que ningn presidente pudo gobernar de acuerdo con la Constitucin. El resultado fue el contrario al buscado e hizo de nuevo inviable un gobierno plenamente basado en el orden legal. Primero fue el golpe de Comonfort, apenas unos meses despus de la entrada en vigor de la Constitucin. Jurez ech mano del mandato constitucional que haca Presidente de la Repblica sustituto al Presidente de la

Suprema Corte de Justicia para hacerse con el poder una vez desconocido el presidente golpista. Despus, con el pretexto de la guerra civil desatada, se hizo dotar con facultades extraordinarias. Una vez derrotados los conservadores, vino la amenaza de la intervencin extranjera y Jurez sigui gobernando por decreto con la anuencia del Congreso. Cuando se restaur la Repblica, no se restableci el equilibrio previsto en la Constitucin, pues Jurez sigui obteniendo facultades extraordinarias de un Congreso formado por sus leales, elegidos de acuerdo a los usos y costumbres de la poca, que poco tenan que ver con los procedimientos establecidos en la ley. La restauracin del Senado, durante la presidencia de Lerdo, a pesar de haberse diseado para fortalecer al presidente ponindole un contrapeso a la Cmara de Diputados, no resolvi el conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo. Slo el control presidencial sobre el congreso, a travs de las elecciones ficticias de leales en las cmaras permiti la estabilidad gubernamental por primera vez en la historia del Mxico independiente. El legislativo era una fuente de ingobernabilidad e impeda la ms mnima coherencia gubernativa. Jurez tuvo que recurrir, durante toda su presidencia, tanto en tiempos de paz como de guerra, a las facultades extraordinarias para neutralizar el protagonismo de los diputados. Lerdo intent ponerles un valladar con la reinstauracin del Senado (se es el verdadero origen de nuestra Cmara alta, y no la pretendida representacin federal, que por lo dems ahora debera ser) y finalmente Daz guard en un cajn la Constitucin y gobern como si la cumpliera, pero sobre la base de un control frreo sobre quines eran los diputados y los senadores, a la manera en que despus lo hara el presidencialismo prista. Empero, a pesar de haberse convertido en una ficcin, la Constitucin mantuvo su vigencia y constitua el referente ms importante de legitimidad del rgimen. Daz simplemente no la cumpli, aunque la observ celosamente de manera formal: La Constitucin contina siendo para la mayor parte de las elites mexicanas de la poca no solamente un cdigo de leyes tan sabias [como la llam Madero], sino, sobre todo, la expresin acabada e inmutable en sus rasgos esenciales de las ideas liberales que fundamentan la 'nacin'. Este juicio ya no es una toma de posicin de partido, como en el tiempo de su promulgacin; la Constitucin se haba convertido, gracias a la lucha contra la intervencin francesa y el imperio de Maximiliano, en el smbolo nacional por excelencia.(Guerra, 1988: I, 29) La Constitucin supuestamente diseada para generar un poder democrtico, basado en la divisin de poderes, acab por engendrar en la realidad una dictadura unipersonal que, sin embargo, deca regirse de acuerdo a sus mandatos. Esa es la primera ficcin (en trminos de Guerra) sobre la que se asienta la coherencia del rgimen de Porfirio Daz y de la cual se derivan muchas otras, como las que tienen que ver con la dependencia del poder judicial, con las normas y procedimientos para determinar quien gobierna (que tienen una fachada democrtica) y con el federalismo. Se trata de ficciones, pero con esto no quiero decir que sean simplemente falsas; se trata, ms bien, de un conjunto de referentes laxos que marcan una frontera flexible a las reglas del juego reales: un proceso peculiar de institucionalizacin, en el cual la aplicacin de las leyes escritas es menos importante que el conocimiento de un conjunto de reglas informales de relacin entre los sujetos polticos diversos. Hay, por tanto, una articulacin incipiente entre reglas informales y lmites formales. No es, ni mucho menos, el imperio de la arbitrariedad de un slo hombre, ya que el mismo dictador se somete en sus acciones a un concierto de normas no escritas que generan certidumbres para la accin de los otros. A Porfirio Daz se le puede hacer extensivo lo que dice Escalante (1992: 292), de Jurez, quien ...como muchos otros de su generacin y de las siguientes, haba aprendido a usar la ley y la ilegalidad para consolidar su dominio. Ni la inflexible aplicacin de la ley ni la arbitrariedad abierta podran dar una capacidad poltica semejante. La manera en la que se fueron desplegando las instituciones durante el porfiriato marc en buena medida el papel que stas jugaran en la etapa posrevolucionaria, ya que, como lo ha sealado Arnaldo Crdova (1972), se puede trazar perfectamente una lnea de continuidad institucional entre un rgimen y otro. A continuacin me referir a la formas concretas en las que se desplegaron las instituciones del rgimen porfiriano y las organizaciones que se crearon en torno al conjunto de incentivos que el marco institucional provea. La democracia es el elemento clave de los equilibrios basados en ficciones aceptadas. Los constituyentes liberales haban hecho de la democracia el eje legitimador de su proyecto nacional: Lo novedoso en el 57 era la idea democrtica. Federalismo, divisin de poderes y soberana popular, empero, cambiaron sbitamente de sentido y se prearon de nuevos significados al influjo de la idea democrtica; dejaron de ser, por decirlo as, viejas demandas, para convertirse en coadyuvantes de la organizacin constitucional democrtica. Federalismo como soporte del Estado nacional democrtico;

divisin de poderes como estructura del nuevo Estado democrtico; soberana popular como fundamento ltimo del rgimen poltico democrtico. (A. Crdova, 1989: 32). Pero la imposicin del orden real discurra por caminos distintos. La compleja articulacin entre reglas formales e informales impone compromisos en los que la legalidad es un referente. Formalmente, segn la constitucin de 1857, la casi totalidad de los cargos pblicos se hace por eleccin: Presidente de la Repblica, gobernadores de los Estados, presidentes municipales, diputados y senadores, miembros de las legislaturas de los Estados, y hasta ministros de la Suprema Corte de Justicia; no poda ser de otra forma, de acuerdo con los presupuestos liberales en los que se basaba el ordenamiento. La fuente de legitimidad real del poder no radica, sin embargo, en su origen electoral; las elecciones no pueden ser, en el Mxico finisecular, una justificacin de las reglas de poder, ya que no son crebles, ni las confirma la propia experiencia. Por el contrario, la prctica social legitima las formas basadas el la reciprocidad y la jerarqua en las que se basan los rdenes particulares. El lugar que cada cual ocupa en la escala de dominio depende de su capacidad de representacin e intermediacin, de sus habilidades como traductor entre diversos cdigos culturales y de su fidelidad a la cadena de lealtades; el proceso de centralizacin del poder conduce a que sea este ltimo elemento una de las claves de la durabilidad en el poder y uno de los principales elementos de estabilidad del porfiriato, al convertirse en un comportamiento rutinario autnomamente observado. El anlisis se complica cuando advertimos que desde la restauracin de la Repblica las elecciones se celebran regularmente y los expedientes se cumplen, aunque slo se trate de una parte ms de la ficcin constitucional. Ya en el siguiente siglo, la cuestin se resolvi de manera original. La cuestin ms destacable en cuanto a diseo institucional contenida en el texto constitucional de 1917 es el papel que se le asigna a la Presidencia de la Repblica. Resulta evidente que los constituyentes tuvieron en mente el hecho de que una de las razones para el arrinconamiento de la Constitucin de 1857 fue las dificultades que su cumplimiento cabal hubiera impuesto a la gobernabilidad. Esa era la preocupacin central de Carranza en su proyecto de reforma, aunque su perspectiva era la de una concepcin clsica de la divisin de poderes en cuanto a sistema de pesos y contrapesos. Por ello argument sobre la necesidad de limitar las funciones del legislativo a fin de impedir que estorbara la marcha de los otros dos poderes y habl de la necesidad de un gobierno fuerte, aun cuando no desptico, y para ello consider necesario elegirlo de manera directa, prohibir la reeleccin y desechar de plano la posibilidad del sistema parlamentario (Cossio, 2001: 68). El congreso Constituyente quera impedir lo que ocurri con la Constitucin anterior, que otorgaba menos facultades al presidente con respecto al Congreso, lo cual haba dado como resultado el control del Legislativo sobre el Ejecutivo, con el consiguiente riesgo de parlisis, o que el Ejecutivo violase constantemente la ley para poder gobernar, como en el caso de la dictadura porfirista. Una presidencia fuerte haba sido una exigencia de Carranza. Esta fue una de las pocas sugerencias de Carranza que respet el Congreso Constituyente. Su objetivo original era fortalecer al presidente frente al Poder Legislativo, Sin embargo, toda vez que el Congreso incluy atribuciones ms amplias en reas que Carranza no estaba solicitando, como fueron los casos de los artculos 27 y 123, se dot al presidente de un enorme poder que le permitira intervenir en la economa. (Elizondo Mayer Serra, 2001: 72 73) A diferencia de su predecesora, la Constitucin de 1917 disea un ejecutivo fuerte, las facultades que le otorga son amplias. Tal y como acertadamente lo resume Lorenzo Crdova (1994: 63): En el Constituyente de 1916-1917 la concepcin del Presidente desde la atalaya de la gobernabilidad estuvo siempre presente. El jefe del ejecutivo result en los hechos la pieza clave del sistema poltico mexicano ya que, adems de las facultades que se le confieren en el artculo 89 de la resultante Constitucin que de por s son bastante amplias, se le encomienda el reparto agrario (en el artculo 27) y el arbitrio en las controversias laborales, convirtindolo as en un verdadero componedor de las diferencias sociales. En efecto, adems de las ya citadas disposiciones que permiten a la cabeza del Ejecutivo gobernar cmodamente: el veto suspensivo de las leyes (artculo 72), el Congreso bicamaral (artculo 50) y un solo periodo de sesiones del Congreso que limita su actividad a cuatro meses (artculo 65), entre otros, al Presidente le fueron atribuidas una serie de facultades que ampliaban considerablemente su campo de accin. El presidente, de acuerdo con la Constitucin poltica, es al mismo tiempo jefe del gobierno y jefe del Estado

mexicano. Puede nombrar a todo el personal que forma parte de la administracin pblica federal, y modificar con libertad la estructura del poder que formalmente dirige. Como presidente del gobierno es tambin comandante de las fuerzas armadas y responsable de la poltica exterior del pas. Sus nicas restricciones, en ese sentido, consisten en obtener la aprobacin del Senado de la Repblica para designar a los altos mandos del Ejrcito y la Marina, y para ratificar sus nombramientos de embajadores y cnsules generales. El presidente puede, de acuerdo con las leyes, nombrar ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (con la aprobacin del Senado) y magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (con autorizacin de los diputados). Y est facultado, tambin, para conceder indultos y ejercer el derecho de gracia. Es decir, que el mando del Poder Judicial reside, de hecho, en la Presidencia de la Repblica.1 Si durante el siglo XIX la fuente principal de incertidumbre econmica haba sido la debilidad del orden legal, sustituido por la capacidad arbitraria de los hombres fuertes de la poltica para imponer su propia forma de orden, lo que haba conducido a una politizacin extrema de la economa, ahora la propia Constitucin pona en manos del presidente la facultad de definir las formas de la propiedad privada, como representante encarnado de la Nacin, titular originaria del derecho. Paradjicamente, seran las reglas informales desarrolladas a lo largo de las siguientes dcadas las que reduciran la incertidumbre en la relacin entre el Estado y los propietarios. Carranza y los constituyentes que lo siguieron haban entendido el problema central de la institucionalidad poltica mexicana pero erraron en la solucin. El nuevo ordenamiento no resolvi el conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo, pues de nuevo careci de mecanismos para garantizar la formacin de coaliciones polticas relativamente estables a partir de reglas formales. Apenas unos aos despus de aprobada, la Constitucin de 1917 mostr sus debilidades para permitir una gobernabilidad basada en el equilibrio de poderes que pregonaba, tal como referir ms adelante. El diseo bsico del rgimen poltico era, de nuevo, el presidencialismo copiado desde la Constitucin de 1824 del modelo norteamericano, definido por la separacin de poderes, que mantena la contradiccin entre representacin plural y gobierno fuerte, y por un reparto de poder entre ganadores y perdedores de una eleccin tan abusivamente favorable a los primeros que no tenan los derrotados incentivo alguno para respetar las reglas y resultaba un camino ms atractivo el tomar las armas para, con la fuerza, sacar a los competidores del juego. La Constitucin revolucionaria se demostr, en lo inmediato, intil para dirimir de manera pacfica el problema histrico del poder en Mxico: el de la sucesin presidencial; no haba manera de que, en un pas con la violencia tan descentralizada como el Mxico del final de la revolucin, el electoral fuera un mecanismo aceptado para resolver las controversias, debido al papel que jugaban las clientelas polticas a la hora de hacer las elecciones, pero sobre todo porque no haba espacio en la representacin para los perdidosos. La Constitucin de 1917 es la primera piedra sobre la que se asentara un edificio institucional contradictorio pero slido y complejamente inclusivo, que acabara de construirse casi treinta aos despus. A pesar de ello, tal como explicar ms adelante, de nuevo la Constitucin se establece como ficcin. Las instituciones formales que disea tiene enormes dificultades para convertirse en el marco real de reglas del juego. La Constitucin ha fortalecido a la Presidencia de la Repblica pero no ha resuelto el conflicto latente entre ejecutivo y legislativo que implica todo diseo presidencial. Al tiempo se demostrar de nuevo que, para ejercer efectivamente el poder, los caudillos debern echar mano de mecanismos poco afines a la ortodoxia democrtica. La formalidad legal se volver a mantener, pero la prctica poltica discurrir por otros caminos, muchos de ellos ya probados en el porfiriato. Una vez ms los rdenes reales se impondran como las formas efectivas de poder y si la ley difera de ellos, peor para la ley. Pronto, el orden formal volvera a fracasar, como haba ocurrido durante el siglo XIX con las sucesivas Constituciones, y fue sustituido progresivamente, hasta llegar a la forma clsica del presidencialismo priista, por un arreglo informal que resolvi de manera autoritaria lo que la separacin entre ejecutivo y legislativo no poda procesar. Porque la presidencia real no es un producto exclusivo de la Constitucin, sino que a las normas formales se le agregaron un conjunto de atribuciones producto del arreglo poltico efectivo que se dio despus. Una vez que los caudillos terminaron de matarse entre s, el pacto de 1929 punto de partida del rgimen que le brind estabilidad al pas dio lugar a un proceso de ajuste institucional en el que se fueron abriendo paso nuevas reglas del juego que estructuraran el marco de preferencias de los actores durante los aos subsiguientes. El acuerdo necesitaba de formas capaces de disciplinar a sus miembros y garantizar la operacin de la maquinaria poltica neonata. Si en un principio, desde su nacimiento hasta 1933, el Partido Nacional Revolucionario, producto de aquel pacto, mantuvo su forma de coalicin, donde los partidos locales seguan

respondiendo a las redes de lealtades de los hombres necesarios, desde muy pronto se fueron abriendo paso las reglas que finalmente centralizaran el poder en el Presidente de la Repblica. Entre la aprobacin de la Constitucin y la consolidacin del nuevo rgimen hubo no slo un lapso de ms de veinte aos, sino un largo trecho en la adecuacin institucional hasta alcanzar el complejo equilibrio entre reglas no escritas y normas formales que lo ha caracterizado. En ese largo perodo fueron establecindose los nuevos constreimientos informales algunos derivados de la nueva legislacin, producto de los usos polticos heredados del antiguo rgimen otros, resultado del propio proceso revolucionario y de las dos dcadas de transicin los ms que le han dado densidad a las instituciones, junto con el conjunto legal desarrollado por los gobiernos posrevolucionarios. De nuevo, como durante las luchas del siglo XIX, los caudillos son los representantes de las expresiones abigarradas de los rdenes particulares. Cuando se rene la Convencin de Aguascalientes en 1915 para tratar de establecer un pacto entre los jefes revolucionarios en lucha, el peso de cada participante se mide por la tropa que lo sigue. La idea de un hombre un voto es impracticable cuando lo que se ha movilizado es un conjunto de identidades colectivas diversas que con dificultades encuentran un lenguaje comn en la traduccin de sus cdigos que hacen sus representantes, caudillos y jefes. Aun as, el intento de pacto fracasa. No se pueden conciliar intereses tan distintos y las pretensiones de las comunidades campesinas deben acabar siendo derrotadas para restablecer el orden nacional, estatal. Los triunfadores sern finalmente los ciudadanos armados, esa parte moderna de la sociedad que, sin embargo, como los liberales de la segunda mitad del siglo XIX han debido desarrollar, para su triunfo, una enorme capacidad de articulacin de clientelas propias, de acuerdo a mecanismos de carcter tradicional. La manera de hacer poltica de estos caudillos vencedores no se diferenciaba sustancialmente de la de los liberales llegados al poder con Daz. De nuevo, su fuerza poltica radica en la forma de manejar las redes de lealtades que articulan; su legitimidad se basa en los mecanismos de reciprocidad heredados de la sociedad tradicional y la fuerza de su poder es personal. La manera de hacer las cosas es la misma que hasta entonces ha conocido la sociedad mexicana; la poltica es lo que es, no lo que debera ser. Las prcticas de esta nueva clase poltica eran producto, tanto de la herencia culturalmente transmitida de la forma en la que tradicionalmente se haba ejercido el poder en este pas, como del hecho de que pertenecan a la faccin triunfante en la Revolucin y tenan tras de s el apoyo de las armas. La legalidad se convirti, una vez ms, en una herramienta, entre otras, del ejercicio del poder. De nuevo la diferencia entre normas y prcticas, una combinacin entre legalidad e ilegalidad, fue constituyendo la base del equilibrio institucional. Como en los tiempos de la Repblica Restaurada, los intentos de Carranza por despersonalizar el poder se enfrentan al hecho de que el poder real tiene titulares: Obregn es el caudillo capaz de aglutinar la fuerza del resto de los jefes militares en un momento en el que las armas continuaban siendo el nico camino que conduca al poder; a la vez, su capacidad para pactar con los rescoldos del zapatismo derrotado y el apoyo que encuentra entre las organizaciones obreras en eclosin lo convierten en una personalidad ms fuerte incluso que el Daz de los primeros tiempos, ya que su base social es ms amplia y su proyecto poltico ms eclctico. Se abre, as, el camino para la reconstitucin de un pacto nacional basado en la personalidad del caudillo. A la revolucin mexicana le falt teora poltica, por esa razn es rica en prcticas que fraguaron e inventaron la legitimidad de los caudillos; mejor dicho, del caudillo. A la muerte de Obregn, amn de Calles, no quedaba en Mxico un solo general revolucionario con arrastre poltico. El manco de Celaya se encarg de que la gesta de los caudillos deviniera en su instauracin como lder indiscutible. La revolucin recurri al prestigio militar y poltico de Obregn para relevar a Carranza, y, a partir de ese prestigio, se fund un rgimen. Desde el magnicidio de Carranza hasta el de Obregn, la historia de la revolucin mexicana es el recuento de la liquidacin de las diversas oposiciones al caudillo. (Ramrez Garrido, 2003: 182) El empresariado poltico que nace de la Revolucin y que se arraiga en el poder durante los aos veinte tiene similitudes con los polticos de la primera poca del porfiriato: como aquellos, muchos son ciudadanos que se han hecho soldados debido a las circunstancias; lo mismo que aquellos, muchos de ellos, una vez pasada la contienda, conservan sus grados militares slo como un recordatorio del origen de su poder, aunque lo mismo que en la etapa formativa del rgimen de Daz otros optan por mantenerse en el ejrcito y sirven como correas de transmisin del poder central, frente a la autonoma recuperada por las regiones. Existen tambin caudillos plenamente civiles, como Carrillo Puerto en Yucatn y Portes Gil en Tamaulipas, que, sin embargo, no se diferencian en la forma de organizar su poder de aquellos que han combatido con mando de tropa.

Sin embargo, las diferencias deben ser subrayadas: si la personalidad de Obregn tiene un mayor arrastre popular que el Daz de los primeros tiempos su poder, en cambio, es menor. El hundimiento del Estado que provoca la Revolucin se corresponde con el resurgimiento de la autonoma de los poderes locales. Si bien el nuevo caudillo logra formar una coalicin amplia en trminos regionales para acceder al poder, su propia fuerza tiene un origen regional y no llega a alcanzar la solidez del liderazgo porfiriano; las alianzas con los caudillos locales son frgiles y carecen de vnculos orgnicos slidos. Prueba de ello es el conflicto armado que se desata en torno a su propia sucesin, el cual llega a enfrentarlo contra la mayora de los jefes y oficiales del Ejrcito revolucionario. La coalicin redistributiva se encontraba en ciernes y dependa de la lealtad al hombre necesario. Adems Obregn tiene que lidiar con el surgimiento de nuevas identidades, algunas con formas relativamente modernas de hacer poltica, que se abren paso durante su presidencia. Aunque en los dos primeros aos de su gobierno Obregn tuvo que enfrentar algunos levantamientos militares, ninguno de ellos puso en peligro la estabilidad del rgimen. Pudieron ser sofocados con relativa facilidad. En cambio, el primer problema serio que debi sortear fue creado por el Partido Liberal Constitucionalista, organizacin que haba apoyado decididamente su candidatura a la presidencia. El conflicto refleja cmo el diseo constitucional no conduca irremediablemente a una presidencia fuerte: Una vez en la presidencia, fue claro que a pesar de las intenciones de Obregn de aparecer por encima de las organizaciones que lo respaldaron en los comicios, no poda sustraerse de su influjo. Particularmente, tuvo que cederles espacios en el propio gabinete presidencial. El PLC recibi tres de las seis secretaras de Estado (...) Por otro lado, la presencia de este partido era nuevamente mayoritaria en el Congreso. Con ello pareca tener una slida base para su accin futura, sin embargo, pronto tuvo dificultades (...) Las diferencias entre el presidente y el PLC se fueron ahondando en el curso de 1921. En particular, la mayora parlamentaria no estaba dispuesta a aprobar automticamente el presupuesto de egresos de la Federacin. Las reducciones presupuestales en diversos ramos, segn los defensores del Ejecutivo, impediran a ste cumplir con sus propsitos (...) Por ello Portes Gil reclamaba enfticamente al PLC en diciembre de 1921 que al haber despojado al presidente de sus facultades extraordinarias en hacienda, impeda que este tuviera la fuerza suficiente para negociar con las compaas petroleras. (...) La oposicin del PLC sigue una constante:impedir el fortalecimiento del presidente. (Crdenas, 1992: 41-43) El enfrentamiento, que tuvo un momento notable cuando el PLC propuso un sistema parlamentario para sustituir al presidencialismo constitucional, slo pudo ser resuelto a travs de maniobras polticas poco apegadas a derecho, que incluyeron el soborno de diputados del PLC y el respaldo econmico a los partidos enemigos del PLC, el Nacional Agrarista y el Cooperatista. Al final, Obregn pudo eliminar la mayora del PLC, pero el conflicto demostr que la supuesta fortaleza presidencial que la Constitucin intent promover no era posible a travs de mecanismos legales y democrticos. El caudillo se impuso y las prcticas demostraron mayor eficacia que las normas. Sera aos despus cuando en la propia ley se plasmaran los mecanismos para subordinar al legislativo principalmente a travs de la no reeleccin inmediata de diputados y senadores , subordinacin legal pero poco democrtica. Una muestra ms de la persistencia de la ruta institucional y de las rutinas autnomamente seguidas se refleja en la concepcin del poder pblico que tienen los caudillos triunfantes: como sus antecesores decimonnicos entienden que el control del aparato estatal sirve para gestionar intereses particulares, sin sujetarse a la objetividad y universalidad de la dominacin legal y burocrtica. Los nuevos hombres fuertes administran su parcela de Estado como su patrimonio y lo utilizan tanto para gestionar los intereses de sus clientelas como para aumentar su riqueza personal. La moral pblica no se ha modificado, sigue teniendo las improntas heredadas y se reproduce autnomamente, a pesar del terremoto revolucionario. El poder formal del Estado es dbil, por lo tanto los intermediarios son necesarios. Los caudillos son la parte ms visible de la red, pero debajo se teje una espesa urdimbre de intermediaciones de carcter personal tan compleja como la sociedad a la que representan. Una novedad importante en la forma de hacer poltica que se desarrolla en la dcada de los veinte es que la red de lealtades que se organiza en torno a cada caudillo tiende a presentarse como partido poltico. Surge durante esos aos un multipartidismo aparente que, sin embargo, resulta innovador en el panorama poltico. Si bien la consolidacin del nuevo rgimen comenz con la factura de la nueva constitucin, y se asent en la victoria militar de una de las facciones revolucionarias, no se alcanzaron nuevos equilibrios estables hasta que el control militar devino pacto poltico y la lucha por el poder se volvi pugna por cuotas de representacin:

Como todas las revoluciones modernas, la mexicana tambin vivi un perodo de estabilizacin en busca de los instrumentos rutinarios capaces de convertir el proyecto social en accin de gobierno: la lucha armada se volvi poltica gracias al pacto de 1929, y este dio paso definitivo a la creacin del aparato administrativo destinado a gobernar el pas, cuando la contienda poltica se resolvi en un mtodo de sucesin presidencial. (Merino, 1992: 22) Durante toda la dcada de los veinte el poder del Estado era dbil, tal como lo ha sealado Alan Knight (1986) y la autonoma de los caudillos se expresaba violentamente; el asesinato poltico y la corrupcin generalizada amenazan constantemente la estabilidad cuando sta no es cuestionada por la rebelin abierta: No haba sido posible consolidar hasta esos das, un instrumento capaz de asegurar la transmisin tranquila del poder. Las pugnas locales y los intereses regionales continuaban escapando del control gubernamental, manteniendo al Estado mexicano en un clima de profunda inestabilidad. La falta de unidad de los dirigentes polticos del pas continuaba siendo el principal obstculo para la organizacin del mismo. Hasta esos das era imposible hablar de un verdadero proyecto nacional en el que se hubieran puesto de acuerdo los lderes revolucionarios. Los intereses locales continuaban sobreponindose a cualquier proyecto general (Gutirrez, 1994: 77) A pesar de que el origen del poder de los grupos dominantes regionalmente era su triunfo en la Revolucin, los vnculos nacionales eran laxos y las disputas entre diversas corrientes que se reclamaban revolucionarias eran intensas. A la vez, como he sealado al referirme al conflicto cristero, existan sectores de la sociedad que rechazaban el dominio de la ya para entonces llamada familia revolucionaria cuyos miembros, por lo dems, constantemente se enzarzaban en controversias por la parte de la herencia que les tocaba. Las reglas del juego formales asentadas en el diseo presidencialista de la Constitucin no generaban suficiente certidumbre y la perspectiva de futuro de los empresarios polticos que obtenan resultados adversos era muy limitada, a la vez que el recurso de la violencia se encontraba muy a la mano de unos hombres que an estaban en pie de guerra y conservaban las estructuras de jerarqua y lealtad de los tiempos revolucionarios. En el caso de los caudillos con pretensiones nacionales, el levantamiento fue la reaccin con la que se recibi, desde la promulgacin de la Constitucin, cada designacin a la sucesin presidencial, si bien la nica vez que el procedimiento tuvo xito para revertir una decisin presidencial de este tipo fue en 1920. Aquellos ciudadanos armados haban sido, desde recin promulgada la Constitucin, quienes llegaron a la revolucin hecha gobierno con la aureola de victoriosos que mova la emocin popular; quienes poseyeron los instrumentos para atraer lealtades y forjar a su alrededor clientelas polticas. Ellos definieron la eleccin de Carranza y ellos fueron quienes llevaron a cabo la huelga general de generales (como llam Luis Cabrera a la rebelin de Agua Prieta) contra el jefe Carranza, empecinado en imponer a un civil sin arraigo. Tras la rebelda en armas conquist la presidencia Obregn, el de mayor popularidad y ms audacia entre ellos. Rebelin militar hubo, la delahuertista, cuando Obregn inclin la balanza a favor de Calles en el momento de la sucesin propia, aunque mezclada con intentos revanchistas de grupos conservadores o de franca reaccin. Los antireeleccionistas civilistas de 1927 creern encontrar sus portaestandartes en dos generales, Francisco Serrano y Arnulfo R. Gmez, trnsfugas del obregonismo por propias ambiciones presidenciales. En 1929, en el momento mismo de la fundacin del Partido Nacional Revolucionario, otra rebelin pretendi evitar que el candidato de la naciente coalicin llegara a la Presidencia, aunque su impacto fue menor que el del delahuertismo. La lucha entre las facciones nunca fue democrtica: no era el nmero de votos sino de soldados y fusiles lo que daba la supremaca poltica (Paz, [1970] 1994: 281) Como en los viejos tiempos del siglo XIX, la disputas electorales se definan en funcin de la fuerza de movilizacin y negociacin que desplegaban los contendientes. Las elecciones vuelven a ser ficciones que reflejan slo correlaciones entre redes de lealtades y zonas de ejercicio real del poder por parte de los intermediarios. El pluripartidismo aparente que se desarrolla entonces no es ms que la fachada moderna para un conjunto de prcticas bastante probadas por la experiencia del empresariado poltico. El precario orden nacional se mantena sobre la base de la preponderancia de los rdenes particulares que se remitan, slo en trminos de arbitraje final, a los caudillos Obregn y Calles, los cuales mantuvieron un tenso respeto mutuo a pesar de las fricciones surgidas entre sus respectivas clientelas. La reeleccin de Obregn fue la salida a una sucesin imposible de definir entre los caudillos de segundo nivel y que, por lo dems, estuvo marcada por asesinatos y nuevos conatos de rebelin. El asesinato del recin reelegido Obregn, en 1928, rompi los frgiles equilibrios que hasta entonces se

haban tejido; ante la falta de una de las figuras que podan dar cohesin a las diversas facciones de origen revolucionario, se inici un perodo de fuerte crisis que agudiz la lucha poltica hasta los lmites de la confrontacin civil. Se abri entonces, como nica posibilidad para recuperar la estabilidad, un juego de cambio institucional que el propio Calles pudo encabezar. Entre julio de 1928 y marzo de 1929 la familia revolucionaria vivi un tenso litigio que se resolvi con un oportuno acuerdo de elites, del cual surgi el Partido Nacional Revolucionario, primera forma de partido oficial, cuyo nacimiento supuso un nuevo marco de reglas del juego, cruciales para la consolidacin del nuevo rgimen: La crisis de 1928 hizo posible un exitoso proceso de acuerdo, por medio del cual las decisiones y conflictos entre las elites dejaron de darse en condiciones de cambios continuos e incertidumbre, pero dicho acuerdo estaba, podemos afirmar, latente en el legado revolucionario (...). No era inevitable; de hecho los acontecimientos de 1928-29 son de crucial importancia para determinar el resultado final. Pero est claro que la creacin de un partido oficial exitoso era tanto una posibilidad clara como un objetivo hacia el cual ciertos grupos se encontraban positivamente predispuestos, y que esa posibilidad derivaba de la revolucin victoriosa de 1910-15. Sin esa experiencia previa , no sera concebible ningn acuerdo en los trminos en los que se dio el de 1928-29. (Knight, 1992: 118) Calles entendi claramente el problema de fondo y el da de su ltimo informe de gobierno expuso la frmula que, a su entender, habra de contribuir a estabilizar el sistema. Desde su perspectiva haba que [...] orientar definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar de una vez por todas, de la condicin histrica del pas de un hombre a la de una nacin de instituciones y leyes (Calles, 1928). Pero, contra lo que muchas veces se ha afirmado, Calles el presidente apenas si entre lneas esboz la figura del partido que en mente traa Calles el poltico. En el discurso presidencial, aquella entrada al reino de las instituciones era el grito el nico, ni antes ni despus de la democracia mexicana. Se cifraba, no en no un partido, sino en la existencia de reales partidos nacionales orgnicos. Calles propona la competencia de los ms diversos partidos. Nada deban temer los revolucionarios por la entrada al Congreso de grupos de la reaccin, hasta de la reaccin clerical; porque por muchos aos todava estaran en nmero menor, y los revolucionarios, por hoy, tienen posiciones de combate... indestructibles. Sobre la reaccin se obtuvieron triunfos completos en la lucha armada, eso s, la ms fcil y sencilla de hacer. Tocaba ahora, sin temores, invitarla a la lucha en el campo de las ideas. Representadas todas las fuerzas sociales en las cmaras, la vista en las piedras angulares del progreso y la civilizacin, contenderan el espritu revolucionario y la tendencia moderadora que representa la reaccin. Era para bien de la patria; pero Calles esgrima, al propio tiempo, su postulado de razn prctica: era, asimismo, para bien de la familia, porque la presencia de grupos conservadores impedira el mutuo debilitamiento de grupos revolucionarios que luchan entre s frecuentemente slo porque se han hallado sin enemigo ideolgico en las cmaras. Y si la familia revolucionaria lograba unirse para la designacin de su candidato a la presidencia, atenta slo a los principios, podra ir a la ms honrada lucha con los grupos conservadores antagnicos, para la disputa del triunfo en un terreno netamente democrtico (Calles, 1928). A pesar de que Calles instaba en su discurso a la organizacin de un partido conservador que compitiera pacficamente con su contraparte revolucionaria, desde muy pronto qued claro que los excluidos del pacto fundador del PNR quedaran excluidos del poder, si no de la poltica. El partido qued constituido, finalmente, como un marco para dirimir las disputas por el poder y los actores excluidos no contaban con vas alternativas para acceder a l, ya que el papel que hasta entonces haban jugado las elecciones no se modific. Claro est que la creacin del PNR no solucion la cuestin del acatamiento de la ley como marco de las relaciones polticas, pero s gener un conjunto de reglas aceptadas por los actores incluidos para resolver sus conflictos sin recurrir a la violencia. La idea de una coalicin poltica inclusiva, que incorporara a la vasta mayora de los polticos que ejercan ya el poder fue primero planteada por el presidente Plutarco Elas Calles. Fue originalmente presentada como una iniciativa para resolver la profunda crisis poltica que sigui al asesinato del presidente electo lvaro Obregn en 1928. De acuerdo con la Constitucin, el Congreso tena que nombrar un presidente interino, que ocupara la Presidencia por un perodo entre doce y dieciocho meses, mientras se llevaban a cabo elecciones para un nuevo jefe del Ejecutivo que completara el perodo presidencial que haba quedado vacante. La gran coalicin forjada para elegir a Emilio Portes Gil como presidente interino fue el principal precedente poltico sobre el que fue construida la iniciativa de crear un partido nacional inclusivo.

A pesar de que la Constitucin requera slo la mayora absoluta de ambas Cmaras, la de Diputados y el Senado, actuando de consuno como Colegio Electoral, los recin electos miembros de la 33 Legislatura le otorgaron un voto unnimeal ex gobernador (de Tamaulipas) Portes Gil. El resultado refleja las intensas negociaciones entre el presidente saliente Plutarco Elas Calles y los lderes del Bloque Obregonista del Congreso. El Bloque Obregonista fue formado tras el asesinato del presidente electo, y a l pertenecan la mayora de los diputados y senadores. Se trataba de una asociacin poltica sin vnculos institucionales, cuyo inters principal era poner a en la Presidencia a algn representante de los grupos y fuerzas que haban apoyado a lvaro Obregn. Sin embargo, el Bloque Obregonista se convirti en mucho ms que un simple movimiento para apoyar a Portes Gil; siguiendo una iniciativa del (ex) presidente Calles, el Bloque Obregonista se auto disolvi para crear el Bloque Nacional Revolucionario. Casi todos los miembros de la Congreso se unieron al Bloque Nacional Revolucionario. Se trataba, probablemente, de una asociacin laxa y casi simblica, que signific muy poco para la poltica regular del Senado y de la Cmara de Diputados. Sin embargo, este nuevo acuerdo claramente mostr un intento sin precedentes para construir mecanismos para organizar las mayoras congresuales sobre bases regulares. La organizacin del Partido Nacional Revolucionario, empero, fue promovida por la inminencia de las elecciones presidenciales, y al principio poco tena que ver con el Congreso en s mismo. De hecho, la Convencin Constituyente del PNR fue a la vez la ocasin para nominar a un candidato presidencial que compitiera para terminar el perodo presidencial para el que haba sido electo lvaro Obregn. La nominacin de un candidato comn fue la fuerza directriz inicial que unific a la vasta coleccin de partidos regionales y organizaciones electorales locales que dominaban la poltica en los estados de la Federacin y controlaban los escaos en la Cmara de Diputados y en el Senado. De acuerdo con los documentos del PNR, 148 partidos polticos de distintos tamaos e importancia estuvieron representados en su Convencin Constituyente. Todos ellos suscribieron la constitucin del PNR y aceptaron (no sin conflicto) la candidatura de Pascual Ortiz Rubio. Tal vez como una muestra de que una nueva era estaba comenzando, el candidato del PNR, que enseguida se convirti en el ms fuerte contendiente por la Presidencia, era alguien sin autoridad poltica propia, completamente dependiente de la organizacin partidaria emergente. (Nacif, 1996: 2-3. Los parntesis y las notas son mos) El pacto entre el empresariado poltico de origen revolucionario result exitoso en primer trmino porque fue ampliamente inclusivo. Abarc a un amplio espectro de los operadores polticos que se haban asentado como hombres fuertes durante los aos transcurridos desde el triunfo constitucionalista. Los incluidos eran, como es lgico imaginarse, aquellos que se haban mantenido del lado adecuado durante las sucesivas confrontaciones. Como en la Convencin de Aguascalientes, no se trat de una suma de individuos que se adheran a un proyecto, sino de la articulacin nacional de un conjunto de redes, cuyos nudos eran los caudillos y caciques regionales y comarcales. De hecho, el PNR surgi como una confederacin en la cual sobrevivan los partidos regionales, expresiones formales de las redes de reciprocidad y dominio establecidas por los hombres necesarios. Pero a la vez se trat de un pacto excluyente, exclusin que se dio de dos maneras. Por una parte, quedaron fuera aquellos sectores considerados por los revolucionarios triunfantes como enemigos: la Iglesia, enfrascada aun en un conflicto armado con el rgimen, la antigua oligarqua porfirista, los empresarios. Pero tambin fueron excluidos algunos grupos de la propia familia revolucionaria debido a las condiciones de crisis en que se dio el pacto y a las rencillas que haban dejado vivas las constantes confrontaciones con las que el acuerdo pretenda terminar. (Knight, 1992). Se trat, as, de un acuerdo para terminar con la violencia y establecer nuevas reglas del juego solamente entre los triunfadores de la revolucin, no entre el conjunto de las elites polticas, por lo que las normas que se derivaron de l poco tenan que ver con normas democrticas. La institucionalizacin que se deriv del pacto fundacional de 1929 lo que hizo fue darle estabilidad a las formas que se haban ido abriendo paso de manera informal y que tenan un precedente claro en la institucionalizacin del rgimen porfiriano. El pacto del 29 fue un paso trascendental en la estabilizacin del rgimen posrevolucionario, tanto como lo haba sido la Constitucin del 17, pero a pesar de que a partir de entonces se definieron muchos de sus rasgos caractersticos, pasaran todava ms de diez aos antes de que se terminara de concretar su perfil ms acabado. El acuerdo de elites de 1929 gener un marc institucional que, en trminos de Tsebelis (1990: 11 113), puede ser llamado de consolidacin, ya que la coalicin previamente configurada conserv su mayora y mejor su posicin. Se trataba, parece claro, de un entramado redistributivo, que beneficiaba a los incluidos y dejaba sin

perspectivas de futuro a los excluidos. Su capacidad de estabilizacin se dio en buena medida debido no slo a la amplitud de la coalicin posrevolucionaria, sino tambin a la debilidad de los recursos de los actores excluidos, si bien, como tratar de explicar un poco ms adelante, la forma ms estable del rgimen posrevolucionario pas antes por un proceso de ampliacin de la coalicin en el poder y gener formas de inclusin secundaria para los actores que no formaban parte de ella. Es difcil imaginar si Calles concibi desde el principio las consecuencias que se habran de desprender de la creacin del PNR; el hecho es que con el nacimiento del partido naci tambin la posibilidad de controlar y dirigir a los grupos locales cuyo poder poltico comenz a disminuir mientras aumentaba el del gobierno central. El partido habra de convertirse en pocos aos en un til instrumento de control que dotara de un extraordinario poder a quien lo tuviera bajo su mando, ya que institucionaliz las redes tradicionales de intermediacin. Ms all de las intencionalidades subyacentes en su creacin, el hecho es que el conjunto de maneras de hacer las cosas que hasta entonces haban definido el comportamiento poltico en Mxico imprimieron sus caractersticas al funcionamiento interno de la coalicin, en tanto que constreimientos informales a la conducta de los actores. Como en los tiempos del porfiriato, el arbitraje final qued centralizado, primero en la figura de Calles, en su papel de jefe mximo de la Revolucin, y despus en la presidencia de la Repblica, heredera impersonal de los atributos del caudillo. As, despus de que los principales caudillos revolucionarios terminaron de liquidarse entre s y que la va armada dej de ser transitable para acceder al poder, se lleg a un pacto entre lo empresarios polticos de alcance regional y aquellos que mantenan el poder central. La fundacin del PNR como acuerdo para aprovechar el entramado de instituciones polticas hasta entonces creado, marca el inicio de la etapa de consolidacin del nuevo rgimen, hasta entonces en formacin. El pacto de 1929 fue exitoso gracias a que consagr un conjunto de reglas del juego que se haban ido gestando durante toda esa dcada y que retomaban prcticas polticas heredadas del siglo anterior, y no slo por garantizar el dominio de un grupo hegemnico nacionalmente sobre los grupos locales. El pacto de 1929 dio lugar a un proceso de ajuste institucional en el que se fueron abriendo paso nuevas reglas del juego que estructuraran el marco de preferencias de los actores durante los aos subsiguientes. El acuerdo necesitaba de formas capaces de disciplinar a sus miembros y garantizar la operacin de la maquinaria poltica recin nacida. Si en un principio, desde su nacimiento hasta 1933, el partido mantuvo su forma de coalicin, donde los partidos locales seguan respondiendo a las redes de lealtades de los hombres necesarios, desde muy pronto se fueron abriendo paso las reglas que finalmente centralizaran el poder en el presidente de la repblica. Uno de los ajustes ms relevantes fue la generalizacin de la no reeleccin a la casi totalidad de los cargos de eleccin, que suscit una gran circulacin entre el empresariado poltico, lo cual contribuy sustancialmente a la existencia de perspectivas de futuro en los actores, y a la vez constituy la nica limitacin a un poder que en los distintos niveles reproduca los excesos del presidencialismo exacerbado.2 La generalizacin del principio de la no reeleccin es una prueba de que no todo en el rgimen mexicano se ha basado en el despliegue de reglas informales, como con frecuencia se ha sugerido. El principio de no reeleccin es un mecanismo formal de disciplinamiento del empresariado poltico, que, por lo dems, poco tiene que ver con su mtico origen en la consigna maderista de sufragio efectivo, no reeleccin. Obregn haba logrado reelegirse con un amplio apoyo del empresariado poltico. Su asesinato provoc una crisis muy profunda que se resolvi, en buena medida, con la creacin del PNR. Pero el pacto de lites requera de mecanismos disciplinarios que garantizaran su continuidad; en 1932 se restablece la no reeleccin presidencial con carcter absoluto, se extiende el principio a las gubernaturas y se prohbe la reeleccin inmediata de diputados, senadores, diputados locales y alcaldes. Este cambio institucional va a generar un conjunto de incentivos para el disciplinamiento del empresariado poltico local a la maquinaria central del partido y va a ser un elemento clave en el declive del poder de los caudillos regionales, que se agudizar con la disolucin de los partidos estatales, que le daban al PNR un carcter de coalicin, en 1933: En algn sentido, la prohibicin constitucional de la reeleccin continua (de diputados y senadores) fue un experimento temprano con la ingeniera institucional, desarrollado en busca de efectos calculados sobre la operacin del emergente partido hegemnico. La no reeleccin cambi las opciones institucionales disponibles para los polticos en busca de promocin poltica. La rpida y amplia rotacin en los puestos evito claramente el desarrollo de carreras internas en el Congreso nacional, las legislaturas estatales y los gobiernos municipales. Al institucionalizar el juego de las sillas musicales, la no reeleccin reforz el papel y, por lo tanto, la fuerza de la organizacin nacional del PNR. El PNR se

convirti en un elemento central a tomar en cuenta en las estrategias de los polticos que queran progresar en sus carreras. Para desarrollar una carrera poltica, no era suficiente con ganar un puesto de eleccin. La no reeleccin convirti a la promocin externa, esto es, a la movilidad de un puesto a otro, en un objetivo bsico para los polticos que quisieran sobrevivir en la poltica. En un contexto de rpida rotacin de puestos, los vehculos tradicionales de promocin poltica partidos locales y organizaciones electorales de base distrital se convirtieron en instrumentos muy limitados en su utilidad poltica. Para satisfacer sus ambiciones, de acuerdo con lo moldeado por las nuevas instituciones electorales, los polticos locales se convirtieron en enteramente dependientes de la organizacin nacional del partido, el PNR, que regulaba el acceso a un amplio espectro de rotacin de puestos, desde los gobiernos municipales a los estatales y al federal. (Nacif, 1996: 6-7) Independientemente de lo incomprensible que pueda resultar el hecho de que el Congreso de la Unin aprobara una modificacin que acababa con la carrera poltica autnoma de los mismos diputados y senadores que votaron la reforma (tan sorprendente como la autodisolucin de las Cortes franquistas en 1976), lo cierto es que el cambio en las reglas del juego que implic la generalizacin del principio de la no reeleccin tendra consecuencias de gran calado en la estabilizacin del rgimen presidencialista postrevolucionario. A partir de entonces, la carera de los empresarios polticos dej de depender de sus lealtades locales o de sus apoyos electorales, y comenz a estar sujeta por la disciplina demostrada frente a las reglas del juego del poder sexenal. Una presidencia despersonalizada en condiciones no democrticas es impensable sin la no reeleccin, pero el poder omnmodo alcanzado por ella sera inimaginable sin un Congreso donde los diputados saben que sus perspectivas de futuro se basan en su acatamiento a los lineamientos presidenciales, cosa poco probable si su carrera poltica es independiente y tienen la posibilidad de echar mano de su propia fuerza para mantenerse en el cargo. Al no existir la posibilidad de ser reelectos, todo su futuro poltico quedaba en manos del presidente, que por lo general premiaba su buen comportamiento con algn cargo burocrtico, cuando no con una gubernatura. El mecanismo result clave, tambin, para garantizar la circulacin generacional del empresariado poltico. Es as que la creacin del PNR y el despliegue de nuevas reglas fue configurando el conjunto de incentivos que garantiz la reproduccin autnoma del arreglo institucional. Reglas formales e informales que se articularon de manera compleja en un entramado que, sin embargo, tardara todava algunos aos para alcanzar su forma ms estable. El acuerdo de 1929 evit que los caudillos regionales prolongaran la lucha armada: hizo posible, bajo los auspicios del general Calles, que la contienda militar pasara al mbito de la poltica. Pero no anul la existencia misma de la facciones ni, en consecuencia, el carcter caudillista del liderazgo. A pesar de que el nacimiento del partido oficial sent las bases para la convivencia de las elites regionales y el poder central en un marco jerarquizado, con reglas del juego aceptadas por los actores relevantes, no resolvi de inmediato el problema de la personalizacin del poder, lo que pronto condujo a un nuevo conflicto, esta vez entre el caudillo y el presidente, en tanto que representante del poder instituido: El partido creado por Calles permiti la estabilidad del pas, luego del asesinato del general lvaro Obregn, ese partido fue el instrumento poltico para elegir ms tarde a Pascual Ortiz Rubio, y tambin lo fue para su cada y sustitucin por Abelardo Rodrguez, dos aos despus; el partido, en fin, llev a Lzaro Crdenas a la candidatura presidencial. Pero la fuerza del pacto revolucionario entre 1929 y 1934 no residi tanto en los recursos propios del sistema poltico, cuanto en la figura central del general Calles, quien operaba detrs del poder formal como jefe mximo de la Revolucin Mexicana. Calles utiliz al partido como instrumento, como brazo poltico de la Revolucin para imponer, a fin de cuentas, su propio liderazgo. Y por eso la sucesin presidencial sigui siendo, hasta 1934, un arreglo de grupos cerrados. Pero de ah tambin que el problema central de la estabilidad poltica nacional slo se encontrase resuelto de modo parcial mientras viviera el maximato (Merino, 1992: 160) Empero, slo un nuevo proceso de ajuste institucional agudo, iniciado nuevamente en el marco de una crisis poltica, acabara por convertir al partido en el instrumento articulador del rgimen, vnculo de unin entre reglas formales e informales, en manos del presidente de la Repblica en turno. Tres son los momentos que durante el gobierno del general Crdenas definiran los rasgos ms acabados de un entramado institucional estable: la eliminacin poltica del ltimo caudillo, la modificacin del pacto poltico a travs de un nuevo acuerdo y la definicin de las reglas definitivas de sucesin presidencial. El PNR de los primeros aos era una alianza de caudillos piramidal en cuya cpula se encontraba el jefe mximo Calles como punto de equilibrio. Esta estructura se mantuvo hasta la crisis de julio de 1935 que enfrent al Presidente Crdenas con el general Calles, al optar este ltimo por una de las facciones en pugna y

abandonar su papel de rbitro. Desde 1929 los partidos locales haban comenzado a perder fuerza y en 1933 desaparecieron formalmente, aunque algunos todava dieron batallas dentro del PNR unos aos ms; fue la ruptura entre Calles y Crdenas la que marc la subordinacin definitiva del partido respecto a la Presidencia de la Repblica. Sin embargo, el pacto originario haba llegado a un punto de equilibrio y la inclusin de los sectores ms representativos de las elites locales en la estructura partidaria aun cuando sta estuviera subordinada al poder de la burocracia estatal encarnada en la presidencia sera a partir de entonces un rasgo clave de la vida poltica mexicana. Fue la ruptura entre Calles y Crdenas la que marc la subordinacin definitiva del partido respecto a la Presidencia de la Repblica y la consolidacin del peculiar presidencialismo autoritario o, mejor dicho, arbitrario que se consolid a partir de la quinta dcada del siglo pasado. Slo cuando, al final del gobierno de Crdenas, quedaron definidas las reglas que regiran a partir de entonces la sucesin presidencial, la Presidencia acab por ser ese marco institucional despersonalizado que ha constituido la primera forma moderna, abstracta, de poder poltico en Mxico. La subordinacin formal de los otros poderes se sum a los contenidos simblicos del poder presidencial. Los mecanismos de arbitraje de los conflictos internos del empresariado poltico, desarrollados durante el porfiriato y reproducidos ms tarde durante los aos formativos del rgimen postrevolucionario, recayeron en la presidencia institucionalizada una vez que sta se despersonaliz: sigui siendo necesario aquel conocimiento muy preciso de las situaciones locales, de las personas o de los grupos que hay que tratar con tino o de aquellos que hay que retirar en determinado momento o en ciertas circunstancias que Guerra (1988) le atribuye a Daz. Las formas de actuacin poltica no se modificaron sustancialmente, pero la estricta limitacin del mandato presidencial hizo que los atributos que hasta entonces haban recado en las personalidades de los caudillos se trasladaran prcticamente intactos al espacio institucionalizado. El Presidente era rbitro incuestionable, aunque no neutral, en las disputas entre los distintos componentes del partido oficial, casi la totalidad de los actores incluidos en el sistema poltico. La aceptacin de la autoridad presidencial como ltima instancia de los conflictos permiti mantener la disciplina entre los diversos grupos polticos locales y nacionales, a los que se abra una perspectiva de largo plazo, gracias a la garanta del relevo presidencial. Es necesario recapitular sobre la forma en la que se ejerci el poder durante todo el antiguo rgimen: muchas de las prcticas polticas de la poca ms estable del PRI son herencia del siglo XIX y respondan a una sociedad mayoritariamente rural y a la debilidad del Estado para imponer su orden general. El arreglo poltico de los tiempos clsicos del rgimen posrevolucionario es una forma de compromiso entre ciertos rdenes particulares y el orden general representado por el Estado. El PRI es un marco de reglas del juego entre los actores incluidos en la coalicin de poder. Formado en un momento de crisis, ante la falta abrupta de un caudillo, resuelve el litigio por el poder que de otra manera se hubiera resuelto a travs de las armas por medio de la no reeleccin presidencial y la unificacin entre el liderazgo formal de la administracin pblica y el liderazgo poltico. El monopolio poltico del PRI oper gracias a la manera en la que articul un conjunto de instituciones formales e informales producto de la experiencia prctica de los polticos mexicanos, herederos de una manera de hacer las cosas que se haba ido construyendo en la memoria de la sociedad. La clase poltica que surgi de la Revolucin logr una frmula extraordinariamente eficaz para dirimir pacficamente sus controversias y su competencia por el poder. Eso lo hizo a travs de la construccin de un entramado institucional asaz complejo, donde confluyeron prcticas informales generalmente aceptadas con reglas relativamente formalizadas y con un marco jurdico laxo, sujeto a la interpretacin del Presidente en turno sobre todo en lo referente a los derechos de propiedad y aceptado slo como marco general para negociar la desobediencia. El presidencialismo de la poca clsica fue la primera forma abstracta, moderna, de poder en Mxico. Al trasladar a la institucin los atributos de arbitraje que antes pertenecan al caudillo, es decir, al limitar temporalmente el carcter arbitrario del poder pero, sobre todo, al institucionalizar un mecanismo para resolver el problema de la sucesin el sistema presidencial sexenal, con partido nico, adquiri una enorme capacidad para permitir la circulacin de elites polticas y la distribucin del poder. El presidencialismo de la poca clsica del PRI fue, as, la solucin autoritaria al problema de gobernabilidad existente en el diseo presidencial de la Constitucin de 1917. Los mecanismos de disciplina y lealtad, que establecan la supremaca poltica del presidente de la Repblica en turno, garantizaron la capacidad de los

sucesivos gobiernos para llevar adelante sus programas y ejercer una accin gubernamental eficaz. Si bien el arreglo propiciaba la arbitrariedad presidencial y muchas veces llev a decisiones contradictorias o absurdas, tambin permiti un grado aceptable de certidumbre y evit conflictos. El arbitraje presidencial era una garanta para el personal poltico y la no reeleccin permita que el juego se volviera a abrir cada seis aos, de manera que los actores con resultados negativos en una ronda podan esperar razonablemente que su posicin mejorara en la siguiente. El presidente concentraba la capacidad de decidir en ltima instancia sobre todo lo que ocurra en el pas. Sin embargo, para mantener la legitimidad del arreglo se requera de una gran tolerancia frente a la apropiacin privada de los bienes pblicos, pues el presidente deba mantener la amplitud de la coalicin; cualquier estrechamiento de los canales de inclusin hubiera sido desestabilizador, como se demostr en los ochenta, cuando los cambios obligados por la crisis econmica y un relevo generacional abrupto provocaron una escisin considerable en la coalicin de poder. Ese arreglo era esencialmente patrimonial y tena un carcter mafioso: mientras se respetaran las reglas del juego internas, se poda hacer uso particular de los bienes pblicos. Lo pblico es visto como un espacio de conquista para el usufructo privado. Los grandes negocios se hacen muy cerca de la poltica. Los gobernantes la cspide el presidente y en cada estado el gobernador podan disponer arbitrariamente de los recursos el pblicos, siempre y cuando distribuyeran beneficios entre todos los actores sociales, desde luego en funcin de sus respectivos repertorios de recursos materiales y de negociacin. En la base de la pirmide del control poltico se encontraban autnticas bandas de bandidos estacionarios tal como los descritos por Olson (2000), que depredaban comunidades miserables de campesinos e indios y se quedaban con buena parte de lo destinado por el Estado para ellas. Se trataba de la forma institucionalizada de sometimiento de los ms pobres a travs de los caciques e intermediarios herencia decimonnica que alcanz su perfeccin durante la poca clsica del rgimen de la revolucin, cuando las justificaciones sociales permitan que hubiera reparto de migajas de rentas del Estado a los campesinos pobres, mientras los intermediarios y los lderes de la Confederacin Nacional Campesina se enriquecan con el dinero pblico y hacan negocio con la comercializacin de los productos. Ocupaban las alcaldas rurales y se entrelazaban con las presidencias de los comisariados ejidales, red paralela en ocasiones antagnica y que dependa directamente de los gobernadores. La nica va para acceder al poder poltico era el PRI. Caban todos los que aceptaran las reglas del juego y pasaran a formar parte del arreglo mafioso. El arreglo generaba amplias posibilidades de tener carrera poltica de larga duracin, siempre y cuando se fuera disciplinado y leal. La pertenencia a la red de complicidades garantizaba la permanencia. Slo los dscolos eran castigados por apropiarse privadamente de lo pblico. El rgimen era extremadamente vertical y tena un grado enorme de arbitrariedad. Sin embargo, la incertidumbre que generaba el mecanismo de sucesin pona a competir entre s a camarillas burocrticas, lo que resultaba virtuoso. Imperaba un espritu general de modernizacin entre esas camarillas y una retrica basada en la existencia de un compromiso con la justicia social, lo que, junto con un aliento nacionalista bastante acendrado, constitua el ncleo duro de lo que se puede llamar la ideologa de la Revolucin Mexicana. El presidente de la Repblica era el rbitro final de las disputas polticas, incluida la de su propia sucesin, y de su poder se desprendan todos los otros poderes, en una red de reciprocidad que llegaba prcticamente hasta el ltimo de los empleados pblicos. Los vnculos de lealtad y complicidad eran los lazos del entramado, con el nudo presidencial al centro. El empleo pblico se decida de manera discrecional, lo que garantizaba la disciplina. Gradualmente, la burocracia acab por sustituir a las redes del partido como espacio para la circulacin de los grupos que aspiraban a gobernar. El presidencialismo del rgimen del PRI se apegaba slo en las formas a la Constitucin. En la prctica, no haba divisin de poderes ni federalismo ni elecciones democrticas, aunque todo ello se encontrara en el texto legal y formalmente se cumpliera como una ficcin aceptada. El reparto de poder se daba sobre el entendido de que la voluntad del presidente no se poda obstaculizar. Cada gobernador en su estado, cada diputado o senador, saba que el lmite de su accin autnoma estaba determinado por su lealtad y disciplina al dictado del seor del gran poder sexenal. Los jueces, magistrados y ministros de la Suprema Corte eran tan independientes como se los permitiera el ejecutivo. Entre los poderes formales del Estado, la relacin era de subordinacin del legislativo y el judicial al ejecutivo. Los diputados y senadores porque no tenan carrera autnoma, debido a la imposibilidad de reeleccin

inmediata y los jueces, porque no tenan garantizada la inamovilidad a menos que su disciplina fuera slida. La carrera judicial se ha caracterizado, tambin, por la predominancia de los vnculos de reciprocidad clientelar. En esas condiciones, con esas reglas, evidentemente no poda existir ninguna independencia de los otros poderes, pero la eficacia del mando estaba garantizada: el conflicto entre el legislativo y el ejecutivo o entre el judicial y la presidencia era algo inimaginable; de ah que muchos de los principios jurdicos que regan las relaciones entre poderes fueran simplemente papel mojado: la facultad presidencial de veto o el hecho de que fuera facultad exclusiva de la Cmara de Diputados el aprobar el presupuesto de egresos eran adornos en la legislacin que remitan a la separacin formal entre poderes. O, en el caso del judicial, ni siquiera se contemplaba el hecho de que la aprobacin de una ley pudiera haber sido inconstitucional. Todo emanaba de la presidencia: los diputados y las leyes, los jueces y los fallos; lo dems era mera forma, apariencia bien guardada. De ah que el presidencialismo fuera la clave de la estabilidad del arreglo poltico posrevolucionario. En condiciones no democrticas, la base de la autoridad presidencial, el elemento que garantiz que el poder no se volviera a personalizar fue el conjunto de instituciones, de reglas del juego, que garantizaron la adhesin de los actores al poder abstracto: las carreras polticas dependan de la sumisin al ejecutivo en turno, pero el juego se abra cada seis aos, y quien haba sido presidente (o gobernador en el caso de los estados) no poda volver a jugar, por lo que el liderazgo se renovaba y con ello se reajustaban todas las redes de lealtad. En esas condiciones, con esas reglas, evidentemente no poda existir ninguna independencia de los otros poderes, pero la eficacia del mando estaba garantizada, el conflicto entre el legislativo y el ejecutivo o entre el judicial y la presidencia era algo inimaginable; de ah que muchos de los principios jurdicos que regan las relaciones entre poderes fueran simplemente papel mojado: la facultad presidencial de veto o el hecho de que fuera facultad exclusiva de la Cmara de Diputados el aprobar el presupuesto de egresos eran simples adornos en la legislacin que remitan a la separacin formal entre poderes. O, en el caso del judicial, ni siquiera se contemplaba el hecho de que la aprobacin de una ley pudiera haber sido inconstitucional. Todo emanaba de la presidencia: los diputados y las leyes, los jueces y los fallos; lo dems era mera forma, apariencia bien-guardada. La formalidad del rgimen presidencial resultaba una buena envoltura para este peculiar arreglo poltico, pues haca coincidir en gran medida la apariencia con la realidad: el jefe del Estado era el jefe del gobierno (formal y realmente), lo que lo haca el lder de la nacin; pero en la prctica era, adems, el rbitro reconocido por todos los miembros de la coalicin poltica dominante. Una concentracin mayor de atribuciones resultara increble; pero todo ese poder era efmero: se acababa cada seis aos y renaca en el sucesor. Sobre esto se han escrito muchsimas pginas; no vale la pena abundar ms en el asunto. Lo que importa para evaluar lo que est ocurriendo hoy es que desde el porfiriato, pero sobre todo durante la poca clsica del rgimen postrevolucionario, se estableci un mecanismo de subordinacin del legislativo al ejecutivo que evit el conflicto entre poderes intrnseco al diseo presidencialista.

III La paradoja del cambio institucional que requiere Mxico es que una de las principales dificultades que debera resolver un conjunto nuevo de reglas es el de la formacin de coaliciones para impulsar polticas, pues el entramado institucional actual no genera incentivos suficientes para generar acuerdos relativamente estables. Se necesitan nuevas reglas para propiciar los pactos, pero esas reglas slo pueden ser producto de la formacin de una coalicin muy amplia. La pescadilla se muerde la cola. En estas condiciones, el proceso de formacin de certidumbres autnticas y de largo plazo en la economa ser muy lento y podremos perder oportunidades extraordinarias para acabar con la pobreza y la desigualdad, sobre todo en estos tiempos de redefinicin de la divisin mundial del trabajo. Es cierto que por primera vez en su historia, Mxico ha resuelto electoralmente la sustitucin de un grupo en el poder por otro. Nadie puede negar que se trata de un logro civilizatorio que requiri de un largo proceso incremental de construccin institucional. El rgimen de la Revolucin Mexicana viva los primeros aos de lo que sera su largusima decadencia cuando se llev a cabo la reforma que resultara desencadenante de un proceso peculiar de cambio poltico, sin rupturas, a travs de cambios incrementales, sin grandes pactos fundacionales ni congresos constituyentes. Hasta en su final el rgimen de la Revolucin result peculiar, difcil de agrupar con otros regmenes del siglo XX, tan rico en experimentos polticos con resultados catastrficos.

Si lo que se entiende en el mundo contemporneo por democracia con independencia de la etimologa del trmino es simplemente un conjunto de procedimientos para que las elites polticas compitan por el poder a travs del voto, es decir, si se concibe la democracia slo en trminos de la limitada definicin de Shumpeter, entonces Mxico ya vive en democracia. Pero si lo que se quiere alcanzar es rgimen poltico que utiliza la competencia electoral para evitar que ningn grupo especfico se haga con el control monoplico del Estado, y que, por lo tanto, est diseado para evitar que los efectos distributivos de la poltica beneficien slo a algunos grupos, entonces no basta con que las reglas electorales funcionen bien sobre todo por las caractersticas redistributivas de todo sistema electoral (Tsebelis, 1990: 104). Es necesario que el resto del marco de reglas del juego que distribuyen el poder se adecue a las condiciones de la competencia democrtica, en la que los intereses en competencia tienen que estar acotados por un marco de reglas capaces de evitar que stos entren en un equilibrio catastrfico. El triunfo opositor en las elecciones del 2000 es, en buena medida, reflejo de la crtica del Mxico urbano hoy mayoritario, a pesar de la subsistencia de al menos un 25 por ciento de poblacin rural a las prcticas polticas basadas en el control de clientelas, el corporativismo, el patrimonialismo y la corrupcin que caracterizaron al rgimen del PRI. Sin embargo, la manera en que se ha dado la transicin, sin pactos sustantivos que fueran ms all del terreno meramente electoral, abren hoy un enorme espacio de incertidumbre sobre el camino que tomar la construccin de un rgimen plenamente democrtico y gobernable. No toda la tarea de disolucin del antiguo orden de cosas est completada y queda un largo trecho antes de que se alcancen nuevos equilibrios institucionales estables que, adems, generen un marco de reglas predominantemente eficiente. Sin embargo, la naciente democracia mexicana corre el riesgo de quedar condenada a dar slo resultados mediocres en el mediano y largo plazo. La democracia mexicana empieza a funcionar con muchas de las instituciones distributivas del antiguo rgimen intactas. Esas reglas y prcticas que siguen ah pueden entrar en contradiccin con el orden democrtico y debilitarlo, impedirle que comience a actuar como un arreglo garante de la propiedad y de la certidumbre econmica y distribuidor de beneficios equitativo. Sin embargo, es en las reglas formales, esas que nunca rigieron completamente el funcionamiento de los mecanismos de reparto del poder, donde se encuentran hoy las deficiencias ms graves del incipiente arreglo democrtico. En el Mxico de hoy, los problemas de la falta de gobernabilidad democrtica se hacen evidentes de manera cotidiana. El principal proyecto de inversin del gobierno se vino abajo por la movilizacin de una comunidad campesina que irrumpi con machetes desenvainados por la ciudad de Mxico, la economa informal es la nica que crece e invade las calles, mientras que el Estado no tiene capacidad ni legitimidad para cobrar impuestos, ninguna de las reformas econmicas relevantes que se ha propuesto el gobierno ha salido adelante, el programa de gobierno est atorado. El Estado funciona inercialmente y sin rumbo. Algo anda mal no slo en la forma en la que se interpreta la ley, o en las habilidades polticas de este gobierno especfico, sino en la misma estructura jurdica que define el marco institucional formal. Poco a poco va quedando claro que no slo bastaba con que se rompiera el monopolio poltico, sino que haba que dotar a la pluralidad con nuevas reglas que evitaran que el control parcial del Estado por fuerzas diversas se convirtiera en un freno para la gobernabilidad. La crtica al presidencialismo priista soslay la crtica al presidencialismo constitucional. Las limitaciones cognitivas de los actores involucrados en el proceso de acuerdo democrtico es una de las causas de que no apareciera en el horizonte la posibilidad de discutir seriamente el arreglo presidencialista, para no hablar de otros temas de una reforma poltica necesaria, algunos de los cuales han ido adquiriendo notoriedad ms como tema periodstico que como producto de una reflexin intelectual seria. Es el caso del nmero de diputados o el de la desaparicin de la representacin proporcional. Slo la cuestin de la reeleccin tiene como antecedente una argumentacin acadmica slida. En buena parte de la literatura acadmica mexicana se considera al presidencialismo como algo labrado en la piedra, sobre lo que ni siquiera vale la pena discutir porque no hay posibilidad alguna de reformarlo. Hace falta, sin duda, una desacralizacin del tema para abordar con conocimiento las necesidades bsicas que reclaman reformas institucionales. Replanteo sobre lo hasta aqu expuesto mi hiptesis de partida: un entramado institucional democrtico, es decir, un arreglo institucional con puntos de equilibrio descentralizados, es la va ms eficaz para reducir los costos de transaccin de los actores polticos en las condiciones actuales de Mxico y constituira el mejor entorno poltico para el desempeo de las instituciones econmicas. Ciertamente, los ajustes entre nuevas reglas y las rutinas que subsistan se darn gradualmente en el tiempo, pero me parece evidente que todos los actores involucrados en el cambio deben orientar su mirada hacia el diseo de instituciones que permitan

regular de nuevo el intercambio poltico. Sin embargo, los cambios institucionales se enfrentan con frecuencia no slo al hecho de que los actores generan simbiosis con el marco de reglas en el que actan, ya sea porque benefician a sus intereses o porque han adecuado a l plenamente sus prcticas, sino tambin porque simplemente no se imaginan un conjunto de reglas distinto: Los arreglos institucionalizados se reproducen porque los individuos frecuentemente son incapaces incluso de concebir opciones apropiadas (o porque consideran poco realistas las alternativas que pueden imaginar). Las instituciones no slo restringen las opciones: ellas establecen el criterio mismo a travs del cual la gente descubre sus preferencias. En otras palabras, muchos de los ms importantes costes sumergidos son cognitivos. (Powell y DiMaggio, 1991: 11) El cambio institucional depende, entonces, de las capacidades de los actores para imaginar un nuevo marco de reglas del juego capaz de brindar mejores resultados para todos. Si los actores polticos se pusieran a discutir sin prejuicios y voltearan a ver los arreglos que en otras latitudes se han dado, si hubiera un ejercicio de imaginacin poltica que se aventurara a constituir un nuevo pacto, entonces Mxico se podra ahorrar un camino largo de ajustes incrementales, de prueba y error, con todos los costes que esto implicar casi de manera inevitable. Las elites polticas mexicanas han demostrado ser poco refinadas intelectualmente. Uno de los principales defectos del arreglo previo es que el tipo de reglas generaba entre una parte de la clase poltica aquella que no estaba en el circuito burocrtico un conjunto de incentivos que tendan ms a aguzar las habilidades en el manejo de clientelas, la obediencia y la lealtad, en lugar de premiar la capacidad tcnica y profesional y las habilidades de pacto. El mapa cognitivo de la clase poltica mexicana no ha favorecido el cambio institucional de fondo. Esa es, tal vez, la principal razn que ha impedido la formacin de coaliciones amplias para generar reglas ms eficientes. Las reformas institucionales son instrumentos importantes para, en primer lugar, resolver problemas de asignacin de recursos y mejorar el desempeo econmico y, en segundo lugar, como mecanismos para alcanzar metas de equidad y justicia social. Las reformas institucionales se presentan como aquellos instrumentos que pueden ofrecer soluciones a problemas en los cuales los resultados del mercado se muestran insuficientes. Los arreglos institucionales no estn diseados para suprimir o suplantar las soluciones del mercado, son mecanismos que ofrecen soluciones cuando las respuestas del mercado fallan, adems de que son el marco que fija las certidumbres de los intercambios. Por ello, las reformas de mercado, y en particular las reformas econmicopolticas de segunda generacin, es decir, la reforma fiscal, la reforma laboral, la reforma a la educacin, la reforma a la administracin pblica etctera, sern totalmente ineficientes si no se acompaan de un acuerdo poltico-institucional mayor sobre el diseo bsico del Estado y su rgimen poltico. En suma, la calidad del desempeo estatal depende del diseo institucional de todos estos mecanismos polticos y que instituciones bien diseadas permitiran, e induciran, al Estado mexicano a intervenir en la economa de una manera mas efectiva y eficiente en lo relativo a la distribucin de recursos. La meta de la reforma del Estado es construir instituciones que fortalezcan el aparato del Estado para que lleve a cabo lo que debe hacer, a la vez que se le impide hacer lo que no debe. Es larga la lista de reformas institucionales pendientes para darle permanencia a la democracia y encontrar la ruta de la prosperidad: relacin ejecutivo legislativo, administracin pblica, reglas para elevar el costo de la corrupcin, reforma ms a fondo de la procuracin y la imparticin de justicia (todo el asunto del orden jurdico eficaz), la cuestin educativa. Un desempeo econmico eficiente requiere, en primer trmino, de que sea resuelto el problema de la gobernabilidad democrtica: "la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo, as, el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo". Giner y Arbs (1996: 13) La democracia, para ser eficaz, debe estar regida por un marco de instituciones capaces de lograr dos cosas: que quien gobierna pueda ser desalojado del poder a travs del voto, pero que mientras gobierna lo pueda hacer poniendo en juego su programa de gobierno, si que los opositores se conviertan en un obstculo permanente para la ejecucin de las polticas. Una democracia eficaz requiere de mecanismos para permitir la formacin de coaliciones estables en el legislativo en apoyo del programa de gobierno del ejecutivo. Esto, por

supuesto, con un marco jurdico eficaz que garantice los derechos de propiedad y la seguridad de los ciudadanos. Esta cualidad se expresa en un proceso continuo de gobierno que obtiene un grado mnimo de obediencia ciudadana, una medida suficiente de aceptacin popular, as como de las diversas instituciones (de la propia esfera poltica y de la sociedad) para que dicho proceso no tenga una existencia efmera. Por ello, la eficacia gubernamental tiene mucho que ver con el marco institucional sobre el cual se asienta determinado gobierno y, sobre todo, con la forma en la que este gobierno se articula con la organizacin de la sociedad. Si, por contrario, las iniciativas gubernamentales encuentran obstculos a cada paso y el programa no se puede poner en marcha, o si las acciones adoptadas carecen de aceptacin social, entonces la economa no tendr suficientes incentivos para desempearse eficientemente. El asunto de la gobernabilidad es hoy el problema institucional mayor de la democracia en Mxico. Sobre esto se han escrito muchsimas pginas; no vale la pena abundar ms en el asunto. Lo que importa para evaluar lo que est ocurriendo hoy es que desde el porfiriato, pero sobre todo durante la poca clsica del rgimen postrevolucionario, se estableci un mecanismo de subordinacin del legislativo al ejecutivo que evit el conflicto entre poderes intrnseco al diseo presidencialista. La fantasa que se fue construyendo entre los crticos del rgimen tiene un gran parecido con la de los crticos del porfiriato: el problema estaba en la falta de respeto a la ley, ese conjunto de norma sabias heredadas por los constituyentes del 17, cristalizacin de las luchas populares de la Revolucin. De acuerdo con esta fantasa, para fundar la democracia mexicana bastaba con apegarse a la legalidad constitucional, sobre todo en lo que respecta al voto libre y secreto. Una vez que se dieran elecciones no controladas por el poder, el mecanismo constitucional comenzara a funcionar de manera virtuosa. El creciente repudio a la arbitrariedad presidencial y a sus desastrosas consecuencias en tiempos de crisis; la excesiva dependencia de la certidumbre econmica respecto a la personalidad del presidente en turno; la falta de perspectivas de largo plazo, condujeron a que en el horizonte se viera como solucin la constitucin de un rgimen apegado al modelo constitucional de separacin de poderes y ejecutivo acotado por el legislativo. Casi nadie se preocup por el problema de la formacin de coaliciones mayoritarias estables ni por el conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo. Pocos advirtieron los problemas no resueltos del diseo federal, y si bien durante el gobierno de Zedillo se promovieron reformas para que el poder judicial jugara un papel relevante en los conflictos polticos, muchas lagunas legales que no tenan importancia porque se cubran con las decisiones presidenciales, como la complicada cuestin de la desaparicin de poderes en los estados simplemente se han soslayado. Pocos se detuvieron a hacer una crtica del arreglo hipottico establecido en la Constitucin. La transicin mexicana a la democracia no tuvo su Emilio Rabasa. En cambio, se ha repetido con insistencia los polticos, los analistas y los periodistas lo han hecho que era necesario desmontar el poder omnmodo de la presidencia; se ha dicho que se deba recuperar el modelo constitucional, que ste generara un sistema de pesos y contrapesos institucionales propicios para una equitativa distribucin de facultades entre los poderes y un sistema de control del ejecutivo que evitara la arbitrariedad. Se ha insistido en que el problema estaba en las facultades metaconstitucionales que acumul la presidencia, pero que si sta se ajustara a lo que dice la ley entonces tendramos un orden poltico nuevo, capaz de encauzar la diversidad por la senda de la normalidad jurdica. Empero, no se ha abordado con suficiente seriedad el problema de la gobernabilidad en condiciones de pluralidad democrtica. Hoy en Mxico existe un Congreso donde la mayora no coincide con la del presidente. Adems no existe una mayora absoluta de ningn partido, y no existen incentivos para formar una coalicin estable de apoyo al gobierno. En las condiciones actuales del diseo institucional de la relacin entre ejecutivo y legislativo, es ms probable sumar fuerzas en contra del presidente que en torno a su programa, sobre todo cuando el partido que lo apoy ha retrocedido. No podra existir una situacin ms adversa para la normalidad en la relacin entre los dos poderes. Concurre, adems, el hecho de que el tradicional sometimiento del legislativo al ejecutivo ha generado un ambiente en el que desde una aclamada independencia, el Congreso pretende hacerle pagar a este presidente todos los excesos de sus predecesores. El diseo presidencialista entraa un conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo, como lo ha expuesto largamente Juan Linz (1992 y 1994). En condiciones de pluralismo democrtico con partidos disciplinados, los

incentivos para enfrentar al ejecutivo son altos cuando el partido del presidente pierde la mayora en el Congreso. Si bien la existencia de un Congreso bicameral puede atemperar el conflicto y aumenta el margen de maniobra del ejecutivo para evitar que el Congreso le imponga sus condiciones (lo mismo que el veto), la separacin entre estos dos poderes que se hace efectiva desde el momento que son elegidos de manera separada implica una relacin laberntica que complica la accin gubernamental. Incluso en los Estados Unidos, donde no existen propiamente partidos polticos y los senadores y representantes negocian individualmente su voto, el esfuerzo que tienen que llevar a cabo los presidentes para sacar adelante su iniciativa es ingente. La diferencia es que ah los intereses que entran en juego no son propiamente partidarios, por lo que los incentivos para hacer oposicin genrica son menores, aunque la dificultad de la negociacin sea mayor al tener que hacerse con cada diputado concreto y no a travs de bloques claros y disciplinados. En el caso mexicano, los incentivos para que una mayora legislativa distinta a la del presidente se decida a bloquear recurrentemente las iniciativas del ejecutivo son altos, sobre todo cuando la responsabilidad poltica concreta de esta actitud se diluye al no tratarse de una sola fuerza poltica la que compone esa mayora. Es ms, en las condiciones actuales una actitud cooperativa con el ejecutivo por parte de cualquiera de los partidos embarcados en la aventura opositora podra tener saldos negativos. De poco valen los llamados a la responsabilidad poltica cuando el marco de reglas del juego no castiga la irresponsabilidad. El problema no est en los actores sino en las instituciones que norman su comportamiento. Vale la pena abundar sobre esto ltimo, ya que normalmente se dice que lo que dificulta el cambio poltico y la gobernabilidad en Mxico es la irresponsabilidad de los actores. Si bien es cierto que unos operadores polticos maduros y responsables pueden contribuir a que las transformaciones se lleven a cabo con tersura, y un presidente ms hbil podra realizar los acuerdos necesarios para sacar adelante su programa de gobierno, no se puede partir de la base de que lo que se espera de los actores es una actitud que anteponga los intereses colectivos a los personales. Por el contrario, en la realidad lo que se encuentra con ms frecuencia no son los estadistas paladines del bien comn, sino polticos interesados, preocupados por jalar agua para su molino, al tiempo que abundan los torpes y los ineptos. De ah que el problema central de la estabilidad poltica y la gobernabilidad radique en las reglas, en el diseo institucional que premie las conductas cooperativas y castigue el oportunismo y la estupidez. Con el diseo actual, sin importar si la presidencia la tiene el PRI, el PRD o el PAN, la tentacin de pegarle al presidente desde el legislativo es alta. El llamado a acotar al ejecutivo desde el legislativo es irresponsable y no se hace cargo de la experiencia histrica del siglo pasado. Lo que se necesita es disear un ejecutivo fuerte pero democrtico, no un ejecutivo dbil. A nadie le conviene un gobierno acorralado por el Congreso. Es un juego en el que todos pierden en el largo plazo, aunque se tengan ganancias inmediatas. Lo que vive el presidente hoy se le puede revertir a quien gane la prxima eleccin, con independencia de sus habilidades personales y del partido al que pertenezca. Es evidente la necesidad de un rediseo del rgimen para buscar la estabilidad de largo plazo. Para ello valdra la pena estudiar con calma, sin prejuicios, las posibilidades del parlamentarismo. A diferencia de lo que en ocasiones se dice en Mxico, el parlamentarismo es un tipo de rgimen que puede generar ejecutivos muy fuertes, ya que les garantiza de antemano el control del legislativo, tal como ocurra en la poca clsica del rgimen postrevolucionario. Adems, los incentivos que generan fuerzan a los actores a buscar la cooperacin para formar gobierno cuando no existe una mayora clara. Las frmulas parlamentarias siempre son ms flexibles. Con una buena ingeniera electoral pueden tender a la formacin de mayoras claras. De hecho, el sistema electoral mixto, de mayora relativa y representacin proporcional con dominante mayoritario, sera perfectamente compatible con un parlamentarismo estable. El conflicto entre ejecutivo y legislativo se eliminara a travs de la frmula moderna que en lugar de separacin de poderes habla de cooperacin entre poderes. Volver al sistema mayoritario sera contraproducente. Por un lado, no resolvera el problema del conflicto potencial entre ejecutivo y legislativo, ya que si bien el partido del presidente ganara con probabilidad la mayora en la eleccin concurrente, en la de medio trmino podra ganar el partido de la oposicin, lo que podra conducir a un bloqueo de la accin gubernamental durante la segunda mitad del mandato presidencial. Por el otro, la eliminacin de la representacin proporcional llevara a que grupos hoy incluidos en las redes de los partidos mayores, sobre todo en las del PRD, quedaran fuera de la representacin y tuvieran incentivos para una actuacin poltica extraparlamentaria, basada en la movilizacin en el filo de la desobediencia de la ley, al estilo San Salvador Atenco, otro escenario nada propicio para la gobernabilidad. La diversidad del pas y la enorme desigualdad hacen extremadamente peligroso volver al sistema de eleccin exclusivamente uninominal.

Los problemas de la falta de gobernabilidad democrtica se hacen evidentes de manera cotidiana. El principal proyecto de inversin del gobierno se vino abajo por la movilizacin de una comunidad campesina que irrumpi con machetes desenvainados por la ciudad de Mxico, la economa informal es la nica que crece e invade las calles, mientras que el Estado no tiene capacidad ni legitimidad para cobrar impuestos, ninguna de las reformas econmicas relevantes que se ha propuesto el gobierno ha salido adelante, el programa de gobierno est atorado. El Estado funciona inercialmente y sin rumbo. Un nuevo rgimen poltico resolvera buena parte de los problemas de gobernabilidad que vive Mxico. Se trata de reformar la estructura del poder diseado en la Constitucin de 1917, el cual no ha dado muestras de eficacia cuando ha funcionado de acuerdo a lo prescrito. Si se hiciera un ejercicio de ingeniera constitucional serio, con perspectiva histrica y comparada, se podra encontrar un arreglo que combinara la tradicin simblica del presidencialismo con la eficacia y flexibilidad de los regmenes parlamentarios. Un Presidente de la Repblica electo por mayora absoluta a dos vueltas y sin posibilidad de ser reelegido. Sera el jefe del Estado con funciones ceremoniales y simblicas, pero tambin con facultades de arbitraje y con peso a la hora de nombrar a los miembros de la judicatura, del servicio exterior y del alto mando del ejrcito, los cuales tendran que contar con la aprobacin del Senado. El Presidente nombrara tambin a los miembros del gobierno, aunque estos requeriran de la sancin de la Cmara de Diputados, por lo que tendra que tomar en cuenta los resultados electorales y las posibilidades de formar coaliciones estables de apoyo. Se tratara de una figura con poder poltico real, aunque no estuviera al frente de la administracin pblica ni tuviera la responsabilidad de hacer avanzar un programa de gobierno. Se mantendra, adems, como comandante supremo de las fuerzas armadas y conservara su facultad de iniciativa legal y la de promulgacin de las leyes, con cierta capacidad de veto razonado. El perodo presidencial podra ser ampliado a ocho aos para coincidir ms o menos con dos legislaturas. Un gobierno constituido como cuerpo colectivo encabezado por un jefe de gabinete nombrado por el Presidente de la Repblica y aprobado por la mayora simple de la Cmara de Diputados. La formacin del gobierno requerira de la mayora clara de un partido o de la formacin de una coalicin estable que se vera reflejada en el programa gubernamental y en la integracin del gobierno mismo; los partidos tendran incentivos para pactar en la medida que estuvieran en juego carteras y puntos programticos especficos. Los miembros del gobierno podran ser o no diputados, pero en cualquier caso tendran voz en la cmara para defender sus proyectos. El jefe de gabinete tendra que ser diputado, lo cual le dara legitimidad electoral y mayor autonoma. La existencia de mecanismos limitados de censura al gobierno y la posibilidad reglamentada de disolver la legislatura y adelantar las elecciones le daran flexibilidad al arreglo en caso de un fracaso serio del gobierno. El Presidente de la Repblica podra tener un papel en la posible disolucin de la legislatura, con el apoyo del Senado. Una Cmara de Diputados electa de manera mixta mayora relativa y representacin proporcional con dominante mayoritario, tal como existe actualmente, con las mismas facultades que hoy tiene ms la de ratificar al gobierno y aprobar su programa. Debera tener, adems, la funcin de ser el espacio para el debate de las polticas gubernamentales, pues cada miembro del gobierno sometera su actuacin al debate parlamentario con periodicidad. Cada ao, al principio del perodo ordinario de otoo, se llevara a cabo un debate de la situacin general del pas con la participacin del jefe de gabinete y de los lderes de los partidos, despus de un discurso inaugural del Presidente de la Repblica (los rituales tambin son instituciones). El Senado debera sufrir una modificacin mayor. Podra mantener la mayora de sus facultades exclusivas actuales (ratificacin de embajadores, nombramientos judiciales, etc.), pero sera slo colegisladora en caso de reforma constitucional, en cuyo caso sera la Cmara de origen. Sera tambin el cuerpo encargado de aprobar los nombramientos de la fiscala general que sustituira a la actual Procuradura. Debera encargarse tambin de revisar la poltica exterior y la de defensa, con capacidad para ratificar o censurar a los responsables gubernamentales de ellas. El senado debera ser una cmara de representacin federal paritaria con decisin en aquellos temas que afecten a la constitucin misma del pacto federal. Incluso podra tener la facultad de presentar ante el Tribunal Constitucional la demanda de desaparicin de poderes en una entidad federativa si la paz pblica y la estabilidad se vieran amenazadas. Se debera integrar por un nmero similar de senadores por cada estado, electos todos por representacin proporcional, en una eleccin concurrente con la de presidente de la repblica por un perodo similar. Cinco senadores por estado sera un nmero adecuado, que permitira la representacin plural del pas. Los partidos locales deberan poder participar en su eleccin. El Senado debera perder, en un arreglo como el que propongo, la facultad de colegislador en lo que toca a las leyes ordinarias, pues ah debe existir flexibilidad y posibilidad de adecuacin en funcin de los programas de gobierno. El respaldo de la mayora la Cmara de Diputados al gobierno permitira que ste tuviera una

capacidad legislativa amplia, para sacar adelante sus propuestas. Lo mismo ocurrira en materia presupuestaria, por lo que la certidumbre econmica estara esencialmente garantizada durante la legislatura y se podra dar continuidad a los proyectos y programas sin necesidad de que existan presupuestos plurianuales. La discusin pblica estara garantizada, lo mismo que la estabilidad presupuestaria. El Constituyente permanente podra quedar integrado de la misma manera que ahora. Pero las legislaturas de los estados deberan transformarse en espacios similares al de la Cmara de diputados federal, con capacidad para ratificar al gobierno local. La tradicin obligara a mantener una figura de gobernador con funciones protocolarias y simblicas, con cierta capacidad de arbitraje, pero los gobiernos locales tambin deberan contar con la sancin de las diputaciones y las cmaras deberan convertirse en espacios de debate poltico abierto ante el cual debe someterse las propuestas de polticas, aun cuando su aprobacin estuviera relativamente garantizada. El debate mismo, de cara a los electores, servira para elevar el nivel de las clases polticas locales. Un diseo como el que propongo tendra efectos relevantes sobre la estabilidad y la certidumbre econmicas, lo mismo que sobre la capacidad distributiva del Estado, sobre la legitimidad de las polticas y sobre el nivel de la discusin y el refinamiento intelectual de los polticos. El debate sera cotidiano, pero las polticas se podran llevar a cabo sin obstculos y los gobiernos podran impulsar sus iniciativas. Existira una colaboracin intensa entre ejecutivo y legislativo y las coaliciones polticas se haran de cara a los ciudadanos, de acuerdo al apoyo que cada quien hubiera obtenido en las urnas y sobre la base de propuestas programticas y de responsabilidades polticas concretas en el caso de la formacin de gobiernos pluripartidistas. Por supuesto esto implicara la generalizacin de la posibilidad de reeleccin para todos los cargos de eleccin popular, menos el presidente de la Repblica y los gobernadores. Los gobiernos podran encontrar el apoyo electoral varias veces, ya que el sufragio est plenamente garantizado y no existen posibilidades de fraude electoral. Entonces, los jefes de gabinete someteran peridicamente su cargo a los electores, en competencia con otros candidatos, y podran ser sometidos a revocacin de mandato por la va de su no reeleccin, adems de la existencia de la censura parlamentaria y la disolucin adelantada de la legislatura. Se ha defendido mucho la reeleccin legislativa slo a partir del argumento de que propiciara la profesionalizacin del legislativo. No slo sirve para eso. Es tambin la garanta de que los diputados busquen estar cerca de sus electores, sobre todo los de mayora relativa, lo que puede constituir una forma de atemperar la fuerte lealtad partidaria que un sistema como el descrito propiciara. Los diputados tendran que tomar en cuenta las percepciones de sus electores a la hora de definir sus posiciones, lo que les dara independencia relativa frente al ejecutivo. Pero si en algn mbito es necesaria la reeleccin, es en el municipal. Los cabildos deben convertirse tambin en espacios para la formacin de coaliciones polticas y los alcaldes deben emanar de la mayora formada en el concejo municipal. Los ayuntamientos recuperaran as su carcter de cuerpo colegiado y el Alcalde o Presidente Municipal tendra que contar con el respaldo de la mayora de los regidores, lo que le dara una gran legitimidad a las polticas municipales. Ayuntamientos democrticamente integrados y con mecanismos para propiciar los acuerdos podran hacerse cargo de responsabilidades importantes en el ordenamiento y el desarrollo, lo que propiciara la eficiencia y la competencia entre ciudades. El ayuntamiento debera ser, de acuerdo con este diseo, el espacio para la autonoma de las comunidades indgenas. Si se les otorga la jerarqua municipal, las comunidades adquiriran facultades sobre el ordenamiento territorial, el uso del suelo, el aprovechamiento de los recursos y la organizacin de la vida comunitaria. Incluso se les pueden reconocer formas propias de integracin del cabildo, de acuerdo a sus usos y costumbres. Una reforma poltica integral, que llegara a los estados y a los municipios, ahorrara muchas incertidumbres y le dara al pas la posibilidad de aprovechar la ventana de oportunidad que el bono demogrfico le brindar en los prximos aos. Sin embargo, el patrn de cambio que se ha desplegado en Mxico durante las ltimas dcadas ha sido esencialmente incremental, por lo que no parece haber condiciones para un gran acuerdo nacional de reforma del Estado para la gobernabilidad y la certidumbre. La crtica al presidencialismo constitucional debe hacerse desde una perspectiva que tome en cuenta el mbito de lo simblico. No parece viable acabar con el presidente electo por votacin universal, pero el ejemplo de la V Repblica Francesa demuestra que esto puede ser compatible con la existencia de un gobierno con responsabilidades ante el parlamento. De cualquier forma, se hace indispensable que las fuerzas polticas se vean involucradas en un proceso de cambio institucional de gran alcance la siempre mentada pero pendiente reforma del Estado sin el cual la democracia mexicana tiene pocas posibilidades de comenzar a dar resultados econmicos y sociales ms eficaces.

La paradoja del cambio institucional que requiere Mxico es que una de las principales dificultades que debera resolver un conjunto nuevo de reglas es el de la formacin de coaliciones para impulsar polticas, pues el entramado institucional actual no genera incentivos suficientes para generar acuerdos relativamente estables. Se necesitan nuevas reglas para propiciar los pactos y garantizar una distribucin adecuada del poder, pero esas reglas slo pueden ser producto de la formacin de una coalicin muy amplia. La pescadilla se muerde la cola. En estas condiciones, el proceso de formacin de certidumbres autnticas y de largo plazo en la economa ser muy lento y Mxico puede perder oportunidades extraordinarias para acabar con la pobreza y la desigualdad, sobre todo en estos tiempos de redefinicin de la divisin mundial del trabajo y cuando existe la posibilidad de aprovechar el bono demogrfico. Sin un cambio institucional mayor, que modifique la manera de distribuir el poder y genere incentivos para los acuerdos polticos estables, no parece posible sacar adelante una reforma fiscal coherente, ni existen muchas posibilidades de ampliar la legitimidad de la accin legislativa y gubernamental. La falta de eficacia en la conduccin del gobierno contribuye flacamente al fortalecimiento del orden jurdico y sin coaliciones estables no podr hacerse avanzar ni una reforma laboral que acabe con el corporativismo ni una reforma educativa que elimine los incentivos sindicales y polticos que rigen a la carrera magisterial y ahogan la calidad de la educacin. Tampoco ser posible que los gobiernos puedan impulsar sus programas y saquen adelante sus proyectos fundamentales de inversin. Cualquier catlogo de reformas institucionales necesarias para alcanzar en Mxico un arreglo eficiente, que genere crecimiento econmico y distribucin de la riqueza, ser insuficiente si no se resuelve el problema central de la historia institucional de Mxico: el de la legitimidad de las reglas formales. A lo largo de la historia mexicana, el peso mayor de las prcticas informales, de los usos y costumbres, de las reglas no escritas sobre las leyes escritas ha sido una constante que se ha mantenido ms all de los levantamientos y las revoluciones y que ha trascendido a las sucesivas constituciones. La construccin de un marco normativo universal de carcter liberal se enfrent, a lo largo de la historia estatal mexicana, a la dificultad de acomodar una serie de arreglos particulares heterogneos heredados de la colonia y reproducidos por la insuficiente extensin del mercado, en una situacin en la que no exista ninguna organizacin con ventaja competitiva en la violencia con la fuerza suficiente para imponer las reglas. La debilidad de los sucesivos proyectos de Estado, en un pas extenso e incomunicado, sin integracin territorial, econmica y poltica, llev a la formacin de un arreglo en el que el orden formal tena que hacer concesiones constantes a los rdenes particulares; de ah el peculiar arreglo constitucional que se abri paso a partir de la poca de Jurez, que se consolid con Daz y se reprodujo en el rgimen posrevolucionario: un compromiso en el que la Constitucin y las reglas formales tenan vigencia pero se aplicaban a travs de los filtros pragmticos de los caciques y hombres fuertes locales y con una amplia tolerancia a la negociacin con la desobediencia. El arreglo informal, con su alta dosis de corrupcin y de incertidumbre, ha sido mucho ms vigoroso que cualquier ordenamiento jurdicamente sancionado. Si bien el peso de las costumbres sobre las leyes es una demostracin de la debilidad del Estado mexicano, incapaz de hacer cumplir la ley y con dificultades serias para resolver los problemas de agencia, no se puede dejar de lado que la falta de fuerza del orden jurdico en Mxico tiene una de sus principales causas en la escasa legitimidad de las leyes escritas, en la manera en la que son percibidas por buena parte de la heterognea sociedad mexicana. A lo largo de la historia del pas, una Constitucin tras otra ha sido producto de un triunfo militar y en su elaboracin han estado excluidos los derrotados. En 1824, la Constitucin fue el resultado de la derrota del Imperio de Iturbide. Vinieron despus las dos constituciones de los conservadores para ser sustituidas a su vez por la liberal de 1857, aquella que Rabasa critic tan fuertemente por su incapacidad para generar una gobernabilidad legal, y que naci de la negociacin entre los grupos liberales que haban desplazado del poder a los conservadores, a los cuales se les excluy del Constituyente. La revolucin dio a su vez como resultado la de 1917, elaborada por las diversas facciones del constitucionalismo triunfante, pero sin la participacin de los zapatistas, o de los villistas o de los representantes del antiguo rgimen. Este origen excluyente ha jugado, sin duda, un papel importante en la construccin del mapa mental de la sociedad mexicana respecto a la legalidad, la cual ha sido vista siempre como un intento de imposicin de los vencedores con el que se tiene que negociar y no como un marco de reglas del juego producto del acuerdo nacional. De ah tambin que la violacin de las normas, la negociacin con la indisciplina, el arreglo extralegal, hayan predominado por encima de las leyes formales, percibidas como algo ajeno y externamente impuesto.

Esta idea sobre la percepcin de la ley no se contrapone al hecho de que frente a un Estado dbil la solucin ms racional a los conflictos es la que se encuentra entre las partes sin intervencin de la coercin externa, con toda la ineficiencia que un arreglo de ese tipo supone. Lo que quiere subrayar es la importancia de la legitimidad la aceptacin social de un arreglo para superar los problemas de agencia y del gorrn que se presentan en toda sociedad y que en Mxico estn lejos de estar medianamente resueltos. Sin un orden jurdico eficaz, la posibilidad de alcanzar el desarrollo seguir alejndose como el horizonte. De ah la importancia de llegar a un momento de gran acuerdo nacional en torno a un nuevo arreglo institucional. No se tratara ya de un momento de instauracin de la democracia, frente al viejo rgimen autoritario, sino de algo mucho ms ambicioso: del momento fundacional de un nuevo Estado, ms legtimo y ms eficiente, constituido como un autntico espacio de coaliciones. Por ltimo, aunque de primera importancia, est, como al principio, el problema de la moral pblica. La excesiva tolerancia social frente a la corrupcin y la laxitud tica de la sociedad mexicana son un obstculo mayor para el desempeo econmico eficiente. La miopa de los economistas neoclsicos les ha impedido observar que, incluso con un mismo conjunto de reglas, procedimientos de control y multas o castigos, existe una inmensa variacin en el grado de restriccin de la conducta individual. La solidez de los cdigos morales y ticos de una sociedad es el cemento de la estabilidad social, que hace viable un sistema econmico. (North, 1984: 63) La construccin de una nueva moral pblica, respetuosa de la ley y proclive a la cooperacin y la accin colectiva de carcter ciudadano sigue siendo un reto para la sociedad mexicana de principios del siglo XXI. Un nuevo pacto de elites en torno a un arreglo jurdico confiable y relativamente eficiente en trminos distributivos tendra que ser la base del nuevo acuerdo social contra la corrupcin. El respeto al orden jurdico como base para la distribucin social de la riqueza, en lugar de la conducta egosta propia de los gorrones. Esa es la posibilidad de Mxico para no quedarse en la cuneta del desarrollo.

Referencias Crdova, Lorenzo (1994). El sistema presidencial en Mxico. Orgenes y razones, en Crdova, Gutirrez, Bolaos, Carbonell, Pelez y Silva: Ensayos sobre presidencialismo mexicano. Mxico: Aldus. Guerra, Franois-Xavier (1988). Mxico: del Antiguo Rgimen a la Revolucin. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Nacif, Benito (1996). Electoral Institutions and Single Party in the Mexican Chamber of Deputies. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmica. Politics

Dahl, Robert (2001). How Democratic Is the American Constitution?, New Haven: Yale University Press. North, Douglass (1984). Estructura y cambio en la historia econmica, Madrid: Alianza Universidad.

Modelos politicos brasileos

Carlos Enrique Cardim* *Diplomtico y profesor Brasileo
"Seor Goethe, comprtese, con cierta confusin ante el mundo" Respuesta del gua italiano a las insistentes preguntas de Goethe sobre los hbitos y las instituciones en Italia "Todas las cosas suceden por casualidad o necesidad" Demcrito

1. La Formacin del Estado Brasileo y el Traslado de la Familia Real Portuguesa. Una de las peculiaridades del proceso de formacin del Estado brasileo es el traslado de la Familia real portuguesa para Ro de Janeiro, en 1808, para escapar de la invasin napolenica de Portugal. Se trata de un hecho surrealista, que a pesar de haber sido planificado como una de las posibles alternativas, acab constituyndose, por la manera como fue hecho, una verdadera sorpresa de la historia. Toda una corte europea con casi 15 mil personas - operacin logstica de gran envergadura hasta nuestros das -vino para los trpicos, con su Prncipe Regente. una Reina madre (loca), la princesa, nobleza, criados y tambin, como dijo Oliveira Martins: "el enjambre de parsitos inmundos, desembargadores y repentistas, petimetres y mujeres presumidas. frailes y monjas, monseores y castrados". Signific tambin, y principalmente, el traslado de una mquina administrativa, de burcratas entrenados en la prctica del gobierno, y calificados intelectualmente, y con una ideologa de Estado, que tena dos valores fundamentales: 1) La centralizacin del poder, y 2) El mantenimiento de la unidad territorial. Esas dos directrices ms que formulaciones idealistas, eran, en el uso portugus, una mentalidad y una praxis poltica, algo profundamente arraigado, maduro, experimentado, aprendido y traducido en trminos de comportamiento prctico. En ese particular, recurdese que Portugal es uno de los ms antiguos Estados en el mundo moderno, ya que su formacin data del siglo XIII. Para un balance general de los aspectos positivos y negativos de la llegada de la familia real, vale la pena recordar la evaluacin de Sergio Buarque de Holanda: "Brasil pudo aprovecharse del sistema monrquico, a saber, la conservacin y el fortalecimiento de la unidad nacional; aunque no puede negarse tampoco que tiene tambin sus aspectos negativos. Sin duda, este segundo ngulo negativo reside en que el principio monrquico contribuy a difundir en el pas, durante largo tiempo, una falsa ilusin de sus verdaderas condiciones y posibilidades, suscitando una especie de "bovarismo" nacional, para usar de la conocida expresin, que tenda a destacarlo en el complejo americano". Agrega todava, la interesante observacin de que "si es tal vez difcil sostener que ella (la monarqua) brot de las entraas del pas, o de sus exigencias ms vigorosas y espontneas, es cierto y verdadero que insertndose en el proceso histrico, la monarqua obtuvo timbre nacional y adems -me atrevo a decirlo - americano" 2. La Independencia La independencia de Brasil, proceso que ya vena en gestacin desde el siglo XVIII, se vio afectada por la instalacin por el perodo de trece aos consecutivos de la sede del gobierno y administracin de un reino europeo en Ro de Janeiro. As, la independencia que debera haber seguido el rumbo de la implantacin de la Repblica, acab siendo proclamada, en 1822, por un prncipe, heredero de la Corona de Portugal, "criado y educado como brasileo y en medio de brasileos, que adopta por asimilacin del medio ambiente y decisin personal los sentimientos y los intereses de la tierra adoptiva, y ayuda a completar la obra de emancipacin patria". 3. La Primera Constitucin 1824 La lucha por la independencia traa en su vientre la idea de la elaboracin de una Constitucin a travs del proceso de la Asamblea Constituyente, que fue instalada en Abril de 1823, incidente ocurrido sobre el aprovechamiento de oficiales portugueses en el ejrcito brasileo provoc la disolucin de la Asamblea Constituyente, hecho que lleg a la entrega de la Constitucin en marzo de 1824.

La Constitucin de 1824, a pesar de haber sido redactada por una elite de la elite, en un mes, fue, segn Alfonso Arinos, "el ms sano y el ms sociolgicamente autntico de todos los documentos constitucionales de la vida del Brasil independiente". La primera Constitucin brasilea que sera la de mayor duracin hasta ahora con 65 aos - de 1824 a 1889 - presenta las siguientes directrices fundamentales.

La Religin Oficial Por el artculo 5 "La Religin Catlica Apostlica Romana continuar a ser religin del Imperio. Todas las otras religiones sern permitidas con su culto domstico o particular en casas para eso destinadas, sin forma alguna exterior de templo". El entendimiento de ese punto de la Constitucin de 1824 debe ser hecho a la luz de las condiciones histricas del Brasil post-independencia. La idea de religin oficial ms que una opcin de fondo espiritual era una posicin nacionalista, una posicin de defensa de la cultura nacional. En la discusin de ese tpico se enfrentaron Antonio Carlos, que postulaba la libertad completa de religin, y el Vizconde de Cairu, Jos da Silva Lisboa, que seal la importancia para Brasil de no dar igualdad de representacin de Derecho Pblico a los seguidores de otras religiones, particularmente del protestantismo. Destac, a propsito, que tal igualdad introducira, en toda vida social, en el comercio, en el sistema electoral, en la mentalidad poltica, etc. principios de disolucin de la unidad nacional. En su visin, si hubiese permiso oficial en la Constitucin, para el culto pblico y para la actividad poltica de los extranjeros, se introducira un germen de sumisin de los intereses nacionales a presin de los pases econmicamente poderosos que eran justamente los pases protestantes: Inglaterra, los Pases Bajos, los reinos alemanes. Defenda la homogeneidad poltica, que era fruto de una homogeneidad cultural y de valores. En sntesis. en la fase post-independencia, la Iglesia fortaleca al Estado contra la influencia extranjera.

El Poder Moderador Una de las caractersticas ms peculiares de la primera Constitucin brasilea fue la introduccin del Poder Moderador, un cuarto poder a modificar la clsica formula de triparticin del poder Montesquieu. La idea del Poder Moderador viene del ilustre pensador poltico francs Benjamn Constant. En su versin original, Constant lo concibi como una instancia compensadora de los problemas creados por la ausencia de verdaderos partidos polticos. En sus palabras: "En una Cmara en que el voto es libre, completamente libre, la mayora ocasional puede, permanentemente, derrumbar los Ministerios. As, se queda el Soberano, el titular de la Corona, el representante supremo del Estado, en la imposibilidad de formar cualquier gobierno. Basta que se forme una mayora ocasional y se derrumba el Ministerio. Es necesario tener un poder que torne eso imposible". El nuevo poder por l propuesto tendra el nombre de Poder Neutro o Poder Real, un "poder moderador, cerrojo de cpula de toda organizacin poltica ("Le pouvoir moderateur est la clef de votre de toute l'organization poilitique" ). Llave o cerrojo de cpula es aquel peso, aquella piedra que equilibra las fuerzas de la cpula, a fin de evitar su desmoronamiento. Es una piedra que no es pesada, pero por su posicin sostiene todas las fuerzas que se concentran en el pice de la cpula, y mantiene la estabilidad del edificio. Al adaptar la idea de Constant, la Constitucin de 1824 us una formulacin que, de cierta forma desfigur la formulacin original arriba explicada. El artculo 98 de la primera Carta brasilea as se expresaba: "El poder moderador es la llave de toda organizacin poltica, y es delegado privativamente al Emperador, como jefe Supremo de la Nacin, y su Primer Representante, para que incesantemente vele sobre el mantenimiento de la Independencia, equilibrio y armona de los dems poderes". Se verifica que es dicho pura y simplemente "llave", lo que facilit la interpretacin de que el Poder Moderador, ejercido personalmente por el Emperador sin prestacin de cuentas, no era el punto de equilibrio entre todas las fuerzas polticas que se confluyen en un mismo nivel, pero s una llave que abre cualquier puerta. Prcticas Parlamentaristas y Races Presidencialistas

La praxis de la Constitucin de 1824 revel una mezcla de parlamentarismo, o mejor dicho de prcticas parlamentaristas, con un indicio de presidencialismo a la norteamericana. En 1847 con la creacin del Consejo de Ministros, y las atribuciones del Emperador en el ejercicio del Poder Moderador de disolver la Cmara, se fue desarrollando una modalidad de parlamentarismo, pero era un parlamentarismo sin verdaderas consultas de opinin. Un destacado poltico liberal de la poca Zacaras de Goes y Vasconcelos, as caracteriz ese parlamentarismo a medias "En un bello da sin motivos conocidos del parlamento, sin Causas sabidas, sin vencidos, ni vencedores, el jefe de Estado despide a los ministros, llama a otros, que no tengan apoyo en las cmaras, los cuales van a consultar a la mentirosa urna" Por otro lado, los elementos del presidencialismo fueron sutilmente detectados por Sergio Buarque de Holanda en estos trminos "la Constitucin brasilea de 1824. que regir hasta la cada del Imperio en 1829, no es rigurosamente parlamentaria. Se aproxima ms, y as fue interpretada por el primer Emperador, lo mismo que por los primeros regentes que asumirn el poder en virtud de su abdicacin al modelo presidencialista norteamericano". "Un Parlamentarismo Orleanista" Maurice Duverger en su obra "Institutions Politiques et Droit Constitutionnel", al analizar la Constitucin francesa de 1958, afirma que "estableca un rgimen parlamentario orleanista, semejante a aquel de Louis Philippe. basado en el principio de que el "trono (o la Presidencia) no es una silla vaca": quiere decir que, el Jefe de Estado tiene una influencia sobre los negocios pblicos. En la teora del Orleanismo, l llena de inicio la funcin de arbitraje: la Constitucin imperial de Brasil. que haba establecido un parlamentarismo orleanista, llamaba a esta funcin poder moderador. Pero el orleanismo implica, tambin, una influencia directa del jefe de Estado, por la necesidad de un acuerdo entre l y el Gobierno; el gabinete debe tener, tambin, la "doble confianza", esto es, la confianza del parlamento y aquella del jefe de Estado... Otro elemento del orleanismo se encuentra an en el rgimen establecido en 1968: el papel concedido a los "notables", y el esfuerzo intentado para debilitar los efectos del sufragio universal". Recuerda Duverger, por fin, que la teora del orleanismo "fue hecha por Benjamn Constant, en sus "Principes de Politique Applicable tous les Gouvernements Representatifs" (1815), notoriamente, en el captulo II, intitulado "De la Nature du Pouvoir Royal dans une Monarchie Constituionelle". La reforma de la Carta. El artculo 178 estableca que "Es slo Constitucional lo que se refiere a los lmites y atribuciones respectivas de los poderes polticos y a los derechos polticos e individuales de los ciudadanos, todo lo que no es Constitucional puede ser alterado, sin las formalidades referidas, por la legislatura ordinaria". Ese dispositivo Constitucional revela sabidura al considerar que solamente las materias referentes a la organizacin del Estado deberan seguir el rito complejo de la reforma Constitucional, todo lo dems debera ser resuelto por el proceso de elaboracin de la legislacin ordinaria. Las Elecciones Las elecciones para el parlamento eran indirectas, eligiendo la masa de los ciudadanos activos en asambleas parroquiales, a los electores de provincia, y stos a los representantes de la Nacin y provincia (artculo 90). Para ser elector o candidato era requerido, conforme la costumbre de la poca, una ingreso mnimo que vara de acuerdo con el nivel de elector y la postulacin para la Cmara o para el Senado Hasta 1881 los analfabetos tenan derecho a voto, lo que suprimido por la Ley Saraiva que estableci el "censo literario", en la expresin de Ruy Barbosa Porqu Brasil mantiene su unidad territorial? Para responder a una de las preguntas ms relevantes de la historiografa latinoamericana - porqu Brasil se mantuvo unido, mientras que los otros pases de colonizacin espaola sufrieron un proceso de fragmentacin? - el historiador Jos Munlo de Carvalho elabor una bien fundamentada tesis en su libro "A Construo da Ordem ". En la referida obra, defiende que el factor principal que posibilit la consolidacin del territorio nacional fue la existencia de una elite en el Imperio, particularmente en el Segundo Reinado, que posea alto grado de

homogeneidad en trminos de origen social, formacin acadmica y ocupacin profesional en el servicio pblico. Estos elementos hacan que la clase poltica del Imperio, an teniendo sus naturales divergencias, guardasen concordancia en dos puntos fundamentales a defender y a preservar: 1) la unidad del territorio nacional, y 2) la centralidad del poder. 4. El Modelo Poltico de la Primera Constitucin Republicana de 1891 La implantacin del rgimen republicano en Brasil fue consecuencia de una suma de factores: 1) el descontento en el Ejercito con el tratamiento que le era dado. despus de la Guerra del Paraguay; 2) la fuerte presin del federalismo, por provincias de peso como So Paulo. Algunos analistas llegan incluso a considerar que la mayor motivacin de la oposicin al rgimen monrquico era la lucha por la descentralizacin del Poder. A ese respecto, cabe recordar que Joaquin Nabuco intent salvar la monarqua, presentando un proyecto de una monarqua federalista, para neutralizar la posicin al centralismo del Imperio, 3) la "cuestin religiosa", generada por la rebelda de algunos obispos, que no aceptaron la intervencin de autoridades contrarias a restricciones a los masones que integraban hermandades religiosas. En esta relacin de causas de la cada de la monarqua cabe destacar la observacin de Afonso Arinos, segn la cual el Imperio sufri una especie de tranquila autodisolucin, autodestruccin". En sus palabras. "el Imperio se consumi en una lucha enaltecedora dignificante, de gran expresin histrica. porque se desgast permitiendo que aquellas fuerzas que le dieron nacimiento se fuesen transformando hasta al punto devolver no viable la permanencia de los reyes". A pesar de las explicaciones arriba mencionadas del fin de la monarqua y de la proclamacin de la Repblica, la poblacin recibi el nuevo rgimen, segn Arstides Lobo, con gran sorpresa "bestializada" con los acontecimientos, llegando algunos a pensar que el movimiento de tropas era algn desfile militar. Cabe registrar que la sorpresa no fue solamente interna. El Presidente de Venezuela Rojas Pal, as reaccion al saber de la cada de la monarqua brasilea: "se fue la nica repblica existente en Sudamrica". Cuatro matrices ideolgicas disputaron la orientacin de la nueva repblica brasilea El Liberalismo, cuyos principales nombres, Alberto Sales, Ruy Barbosa, Pedro Lessa y Pereira Barreto, defendan el primado de los derechos y garantas individuales, en los moldes del pensamiento liberal clsico. Se destaca en este grupo Ruy Babosa y su inspiracin en el modelo constitucional norteamericano. El Jacobinismo con Floriano Peixoto y Euclides da Cunha, que propugnaban un republicanismo radical. El positivismo que tanta influencia ejerci en lderes militares que participaron en la preparacin del movimiento republicano, como Benjamn Constant. La influencia del positivismo en el modelo poltico de la Constitucin de 1891 fue reducida, sin embargo la doctrina de Comte marc con profundidad varias generaciones de pblicos brasileos en la Repblica de diferentes orientaciones ideolgicas, como Julio de Castilhos, Getlio Vargas y Luis Carlos Prestes. El republicanismo parlamentario, corriente de poca expresin que tena en Silveira Martins su principal exponente. El modelo poltico de la primera Constitucin tuvo fuerte influencia del modelo de presidencialismo norteamericano, hecho que hasta cierto punto sorprende, porque la clase poltica brasilea de la poca, inclusive los republicanos, haban recibido acentuada influencia de los modelos ingls y francs, donde predominaban el parlamentarismo. La razn apuntada para ese cambio por algunos historiadores habra sido la actuacin de Ruy Barbosa junto a los jefes militares del movimiento republicano. Ruy Barbosa por el peso de su vasta cultura, y profundo conocimiento y admiracin de las instituciones estadounidenses, fue el fundador intelectual del presidencialismo brasileo. Cabe, tambin, subrayar que tal vez las principales razones para la adopcin del modelo norteamericano hayan sido la solucin federalista, y el aparecimiento de los Estados Unidos, como potencia mundial y el cambio del eje de la poltica externa brasilea. La Constitucin de 1891 presenta los siguientes elementos definiciones: Religin

Separacin de la Iglesia del Estado, todos los individuos y confesiones podran "ejercer pblica y libremente su culto, asocindose para este fin y adquiriendo bienes, observadas las disposiciones del derecho comn". Slo se reconocera el casamiento civil, los cementerios pasaron a tener un "carcter secular" sera laica la enseanza en las escuelas, ningn culto, o iglesia gozara de "subvencin oficial", ni tendra "relaciones de dependencia o alianza con el Gobierno de la Unin, o de los Estados" (art. 72). Forma de Gobierno La Constitucin de 1891 estableci como forma de gobierno la repblica federativa, bajo el rgimen representativo. Se registra que ocurri en la Constituyente una tendencia exagerada que llevara a los estados miembros "en su independencia y autonoma, hasta la soberana. Venci, sin embargo, por pequeo nmero de votos -20, en un total de 226 - el proyecto del Gobierno Provisional, que estableca una reparticin de ingresos ecunime, permitiendo una autonoma financiera a las unidades federales. Tal modalidad de federalismo fue denominada por algunos analistas como "federacin dualista". 5. Modelo Poltico de la Constitucin de 1934 Presidente electo en marzo de 1926, paulista, Washington Luiz, en el trmino de su mandato, impuso como su sucesor, a otro paulista, Julio Prestes, en una exclusin desafiante de Minas y que sorprendi al medio poltico. Diecisiete Estados apoyaron, entonces, la opcin Julio Prestes y Vital Soares, ste Presidente del Estado de Baha. Minas Gerais y Ro Grande do Sul constituyeron la Alianza Liberal y, recibiendo el apoyo de Paraba, lanzaron las candidaturas de Getlio Vargas y Joo Pessoa. En la campaa opositora, se dio nfasis a la amnista a los revoltosos del 22 y del 24 y una reforma electoral que inclua el voto secreto, la representacin de las minoras y la entrega de la direccin de las mesas electorales y una "magistratura federal togada". La disputa del primero de octubre de 1930, dio la victoria a Julio Prestes por 1,091,700 votos, contra 742,794, atribuidos a Getlio Vargas. El reconocimiento de los fraudes y la disconformidad con los resultados convulsiona al medio opositor, que el asesinato de Joo Pessoa impulsa, al final, a la revolucin. el 3 de octubre de 1930, y que instala a Vargas en la jefatura del Gobierno Provisional. Por el decreto N 19,398, del 11 de noviembre de 1930, fue instituido el Gobierno Provisional, que ejercera "discretamente en toda su plenitud las funciones y atribuciones, no slo del Poder Ejecutivo, sino que tambin del Poder Legislativo, hasta que, electa la Asamblea Constituyente, establezca la reorganizacin constitucional del Pas". Con el decreto No 21,402, del 14 de mayo de 1932, Getlio Vargas fij el da 3 de mayo de 1933 para la realizacin de elecciones a la Asamblea Constituyente y cre una comisin, "representadas las corrientes organizadas de opinin y de clase, a juicio del Jefe de Gobierno", para elaborar el anteproyecto de la constitucin. Esta comisin, denominada, despus, como Subcomisin del Itamaraty, reunira a Afranio de Mello Franco, Ministro de Relaciones Exteriores, Agenor de Roure, Antonio Carlos, Antunes Maciel, Ministro de Justicia, Assis Brasil, Carlos Maximiliano, Joo Mangabeira, Oliveira Vianna, Themstocles Cavalcanti, entre otros. Su trabajo - el de ms elevado nivel, en ese tipo de debate, en la historia constitucional brasilea - a travs de 51 secciones, fue publicado en el Diario Oficial y sus actas transcritas, en libro de un licenciado mineiro, Jos Affonso Mendona de Azevedo (Elaborando la Constitucin Nacional, Belo Horizonte, 1933. Reedicin en facsmile, publicada por el Senado Federal, en 1993). La primera perspectiva a marcar los trabajos de la Subcomisin del Itamaraty fue la de los derechos sociales. Las palabras de Joo Mangabeira, luego en el inicio de los debates, daran la medida de las preocupaciones del grupo. "Todas las constituciones modernas - dijo l - tienen como orientacin acabar con las desigualdades sociales. Si la Constitucin brasilea no marchare en la misma direccin, dejar de ser revolucionaria para ser reaccionaria" y l luego recibi el apoyo de Goes Monteiro, que dijo entender que la libertad debera "ser subordinada a la orden e igualdades sociales". Y por eso, la Constitucin al final promulgada el 16 de julio de 1934. fue, en la lnea de la ley mexicana de 1917. De las Constituciones de Weimar, de 1919, y de Espaa de 1931, nuestro primer documento constitucional que huy del esquema de establecer, solamente, una organizacin limitativa del poder. Y comenzar a proponer, aunque todava tmidamente, un programa de modificacin de la sociedad. Punto curioso del anteproyecto de la Subcomisin, no acogido en la Constituyente, fue el del sistema unicameral. La extincin del Senado, en la sesin en que fue propuesta, slo recibi el voto contrario de uno de sus integrantes. Para Mangaberia, el mayor defensor de este sistema, solamente se justificaran dos Casas del Congreso: "Cuando una de las Cmaras representa la nobleza, la riqueza, una aristocracia cualquiera, otra

clase en fin, diferente de la que constituye la Cmara baja... "Para l, las Cmaras altas fueron siempre rganos del patriciado, opuestos a las peticiones de las clases pobres". Pero la Constitucin de 1934 trmino por conceder un papel especial al Senado, de "colaboracin" con la Cmara en el ejercicio del Poder Legislativo. Y se le encarg "promover la coordinacin de los poderes federales entre s, a modo, como algunos analistas indicaron, de un nuevo Poder Moderador. El Poder Ejecutivo: electo el Presidente por 4 aos, por "mayora de votos" (Art. 52. 1 ) Entonces, mayora relativa. Inexistencia del vicepresidente. En los casos de impedimento o falta del Presidente, seran llamados, sucesivamente, a ejercer el cargo, el Presidente de la Cmara, del Senado y de la Corte Suprema (Art. 52. 8). Pero, en el perodo, solamente se realiz una eleccin, indirecta regulada por las disposiciones transitorias de la constitucin. El Poder Legislativo. En la Cmara adems de los "representantes del pueblo", "representantes electos por las organizaciones profesionales", los llamados diputados de las profesiones o clasistas. Los diputados del pueblo, proporcionalmente a la poblacin de cada Estado y del Distrito Federal, no pudiendo exceder de uno por 150 mil habitantes, hasta el mximo de veinte, de este lmite para arriba, de uno para 250 mil habitantes. Los de las profesiones, en un total equivalente a un quinto de la representacin popular (Art23 1). El Control de la Constitucionalidad de las Leyes. Innovacin, por el art. 179, en cuanto al qurum - ahora la mayora absoluta de votos de la totalidad de los jueces - para que los tribunales declarasen la inconstitucionalidad de ley o acto del Poder Publico, Innovacin, tambin. de concesin al Senado de la competencia para suspender la ejecucin, en todo o en parte, de cualquier ley o acto, deliberacin o reglamento que hubiesen sido declarados inconstitucionales por el Judicial. Finalmente, la innovacin en la posibilidad de que el Supremo Tribunal Federal declarase la inconstitucionalidad de la Constitucin o ley estatal, si provocado por el Procurador General de la Repblica. La decisin respaldara la intervencin de la Unin en la unidad federada. La Reforma Electoral. El Gobierno Provisional, a travs del Decreto N 19,549 del 6 de diciembre de 1932, cre varias comisiones para estudio y proposicin de reformas de las leyes. A uno de esos grupos, compuesto por Assis Brasil, Joo da Rocha Cabral y Mario Pinto Serva, se le dio la tarea de estudiar y sugerir la reforma de la legislacin electoral. Habiendo elaborado dos anteproyectos, uno envolviendo el alistamiento, otro el proceso electoral, fueron estos reunidos por una comisin revisora, presidida por el entonces Ministro de Justicia, Mauricio Cardoso, de ah resultando el Cdigo Electoral, aprobado por el Decreto N 21,076, del 24 de febrero de 1932. El Cdigo trajo, para el plan nacional, la representacin proporcional, anticipada, en el plan regional, en el estado de Ro Grande do Sul, por la Ley N 153, del 14 de julio de 1913, de Borges de Medeiros. Antes, para la eleccin a la Cmara de Diputados, haba valido el sistema mayoritario - distrital. Otros tems importantes, del Cdigo, fueron la creacin de ,justicia Electoral, la concesin del sufragio a las mujeres y el nfasis dado al voto secreto... Las primeras elecciones realizadas despus de la creacin de la Justicia Electoral fueron saludadas como "elecciones verdaderas". corregida, entonces, la desmoralizacin de los reconocimientos polticos, de los degellos electorales, de la falsificacin del voto. 6. Modelo Poltico de la constitucin de 1937 Getlio Vargas, candidato a la presidencia, en 1930 con el apoyo de Ro Grande do Sul, Minas y Paraba es derrotado por Julio Prestes, respaldado por el oficialismo, que dominaba a los otros 17 Estados. El asesinato de Joo Pessoa vicepresidente de Vargas, precipita la Revolucin. Getlio se vuelve, entonces, jefe del Gobierno Provisional. La Constituyente de 1933/4, despus de la conclusin de sus trabajos, elige a Vargas como presidente, por 4 aos. Antes del trmino de este mandato, la entrega de la nueva Constitucin, del 10 de noviembre de 1937, que determin, en su art. 175: "El actual presidente de la Repblica ha renovado su mandato hasta la realizacin del plebiscito a que se refiere el art. 187, terminando el periodo presidencial fijado en el art. 80, si el resultado del plebiscito fuere favorable a la Constitucin".

El secreto en la elaboracin de la Carta. Como cuenta Amaral Peixoto, entonces ayudante de ordenes del Presidente Vargas: "unos tres das antes del golpe, yo estaba de servicio cuando Chico Campos lleg a Guanabara. El se qued conversando conmigo y dej encima de mi mesa un dossier verde, de ministro. Luego despus que l entr para hablar con el doctor Getlio, el timbre son y el doctor Getlio me llam: "hgame el favor de traerme un dossier que el doctor Campos olvid encima de su mesa Pero trigalo usted mismo ahora, no mande a nadie' . Tom el dossier y lo abr, no por curiosidad, sino para verificar si era realmente el de Chico Campos. Abr y vi que era la nueva Constitucin, pero no le dije ni una palabra a nadie" (in Camargo, Aspsia, Artes da Poltica: Dilogo con Ernani do Amaral Peixoto, Ro de Janeiro, Nova Fronteira, 1986. p.133). El problema de la vigencia de la Constitucin. Francisco Campos, reconocido como el principal autor del texto, cuando de su rompimiento espectacular con Vargas, en entrevista concedida al Correio da Manh, en marzo de 1945, dijo que la Carta era un documento que no podra "invocar en su favor el examen de la experiencia" , pues no haba sido "puesta a prueba", permaneciendo "en suspenso desde el da de su entrega". La Constitucin de 1937, insista Campos en aquella entrevista no tena ms vigencia. Era "de valor puramente histrico. Entr para el inmenso material que, habiendo sido o pudiendo haber sido jurdico, dej de ser o no lleg a ser jurdico por no haber adquirido o haber perdido su vigencia. Para l, de la interpretacin de los artculos 175 y 80 resultaba que 1 el mandato del presidente comenzara a partir de la fecha de la Constitucin; 2 que ese perodo no podra exceder de 6 aos y, establecindose el articulo 175 que el presidente slo terminara ese perodo de 6 anos si el plebiscito fuese favorable a la Constitucin, el plebiscito debera realizarse irremediablemente, dentro de los 6 aos a que se refera el art. 80. O sea, segua l, "no habindose realizado el plebiscito dentro del plazo estipulado por la propia Constitucin, la vigencia de sta, que antes de la realizacin del plebiscito sera de carcter provisional, slo si volvindose definitiva mediante la aprobacin plebiscitaria, se volvi inexistente". La falta de exencin y de respeto de los analistas. Cuando, en el inicio de 1946, se reuni la Asamblea Constituyente, las primeras discusiones envolvieron lo que debera ser el punto de partida para la elaboracin de la nueva Carta. Las normas reglamentarias - dijo el Diputado Mauricio Graboes, electo por el Partido Comunista del entonces Distrito Federal - "no podran tener cualquier vnculo con la Carta caduca y parafascista del 10 de noviembre de 1937". "Pero nosotros fuimos electos en virtud de la Carta de 1937", respondi el Senador Nereu Ramos, lder de la mayora. "No le debemos respeto", contest Hermes Lima. Y continu: "Si el Tribunal Electoral me hubiese pedido declaracin de respeto a la Constitucin de 1937, yo habra rechazado mi mandato". Nereu insisti: "No deseamos que los Seores Constituyentes, aqu reunidos, respeten sino los principios democrticos de la Carta de 1937". "Ni con esa observacin", reaccion Prado Kelly. (In Silva, Abdias, Uma Constituico nascida do debate, Jornal do Brasil, ed. de 19 de noviembre de 1976). La preeminencia del Ejecutivo. Al contrario de las Constituciones anteriores, no hay, en 1937, cualquier referencia a la armona y a la independencia entre los Poderes. Lo que se encuentra ah, es la afirmacin sin pudor de la preeminencia del Ejecutivo. El Presidente, segn el art.73 de la Carta, era "la autoridad suprema del Estado". Le ataa coordinar "la actividad de los rganos representativos, de grado superior", dirigir "la poltica interna y externa", promover u orientar "la poltica legislativa de inters nacional", y entender "la administracin del pas". Muchas veces s dijo, en razn de ese artculo, que la Constitucin del 37 se haba basado en el ejemplo de Polonia, promulgada en abril de 1935 y que haba servido al poder personal del General Psildusk. Pues en el art. 2 de la Carta polaca se afirmaba: "La autoridad nica e individual del Estado es concentrada en la persona del Presidente de la Repblica". Lo que vali, para la Carta brasilea, el duro mote de "polaca", denominacin dada, entonces, en Ro, a todas las prostitutas venidas del extranjero. El presidente podra editar decretos leyes: a) cuando autorizado por el Parlamento, mediante las condiciones y los lmites fijados por el acto de autorizacin (art.12); b) en los periodos de receso del Parlamento o disolucin de la Cmara de Diputados se lo exigiesen las necesidades del Estado, sobre las materias de competencia legislativa de la Unin, exceptuadas, entre otras, modificaciones a la Constitucin y legislacin electoral (art. 13); c) sobre la organizacin del Gobierno y de la administracin federal, el comando supremo y la organizacin

de las Fuerzas Armadas (art.14) y, finalmente; d) mientras no se reuniese el Parlamento, sobre todas las materias de la competencia legislativa de la Unin. Con base en este art. 180, Vargas edit 11 leyes complementarias, alterando la Carta. Para profesores de la Facultad Nacional de Derecho de Ro de Janeiro (Santiago Dantas, Matos Peixoto, Sampaio de Lacerda, Haroldo Valado, entre otros) en dictamen de marzo de 1945, "Si la carta otorgada no haba recibido la sancin plebiscitaria que le inaugurara la vigencia constitucional, si no estaban creados los rganos de cuya colaboracin y contraste dependa, segn la propia Carta el mecanismo de sus enmiendas y reformas, es evidente que cada reforma decretada por el jefe de gobierno correspondera a una nueva otorgada, a un golpe de Estado complementario". El largo espacio a la consulta popular: nueve referencias al plebiscito, para cuatro hiptesis: a) subdivisin o desmembramiento de Estados (art.5); b) poderes de legislacin al consejo de economa (art.63); c) Enmienda, modificacin o reforma de la Constitucin (art. 164, 4); d) aprobacin de la propia Constitucin (art. 178). Ningn plebiscito fue, sin embargo, convocado, aunque obligatorio, para legitimacin del texto constitucional. La aproximacin a la Constitucin de Ro Grande do Sul, de 1891: a) a preeminencia del Jefe del Poder Ejecutivo, b) la reduccin del papel de la Asamblea, reunida ah, solamente por dos meses, sin elaborar leyes, a no ser la presupuestaria. Ninguna referencia a la verificacin de los poderes. Desaparece la justicia Electoral y no se cuida de devolver, a las propias Cmaras, el examen, en el fondo y en la forma, de las elecciones. Cuando, en 1945, se especula, otra vez; de elecciones, el Decreto Ley N 7,586, del 28 de mayo de aquel ao, restaura la justicia Electoral. 7. Modelo Poltico de la Constitucin de 1946 Al convocar las elecciones, por la Ley Complementaria N 9, del 18 de febrero de 1945, dijo Getlio Vargas que la eleccin de un Parlamento "dotado de poderes especiales para, en el curso de una legislatura, votar, si se entendiere conveniente, la reforma de la Constitucin", suplira, "con ventaja el Plebiscito de que trata el art. 187 de esta ltima". Pero, para eso, para que la Asamblea detuviese el poder constituyente derivado, no sera necesaria la previsin o delegacin del Dictador. Respondiendo, mientras tanto, a consultas formuladas por la Orden de los Abogados del Brasil y por el Partido Social Democrtico, el Tribunal Superior Electoral, en Resolucin, de N 215, declar "que el Parlamento Nacional, que ser electo el 2 de diciembre de 1945, tendr poderes constituyentes, esto es: apenas sujetos a los lmites que l mismo prescribiere". El 2 de diciembre de 1945, eleccin de la Asamblea Constituyente, y tambin, del Presidente Eurico Gaspar Dutra, que, lanzado por el PSD y recibiendo, en las vsperas de la disputa, el apoyo del Dictador alejado, tuvo 3,251,507 votos, contra 2,039,341 de su opositor el Brigadier Eduardo Gomes, indicado por la UDN. La eleccin del vicepresidente solamente se realizara al final de los trabajos de la Constituyente, conforme lo previsto en el art. 1 del Acto de las Disposiciones Constitucionales Transitorias: al da siguiente de la promulgacin de la Carta, por eleccin de la Asamblea, para la cual no haba frmula inelegible, "por escrutinio secreto y, en primer vuelta, por mayora absoluta de votos o, en segunda vuelta, por mayora relativa". El 19 de septiembre de 1946 fue electo, entonces, como vicepresidente, el Senador Nereu Ramos. La redemocratizacin. Semejanzas con 1987 La precariedad de las comunicaciones, las grandes distancias, no permitieron, sin embargo, como ahora, el acompaamiento, por el cuerpo electoral, del proceso de elaboracin Constitucional. Como en 1934, continu la quiebra de la rigidez presidencialista, con la convocacin o el comparecimiento espontneo de los Ministros a la Cmara, al Senado, o a cualesquiera de sus comisiones (arts. 54 y 55) y con la posibilidad de que Diputados y Senadores ocupasen las funciones de Ministro sin prdida de los mandatos (art. 51). En cuanto a la separacin de los poderes, vuelta a referencia, de 1891 , a la independencia y armona entre Legislativo, Ejecutivo y judicial. Pero algunos de los "brazilianists" apuntaron en el perodo, la "edad de oro" del Legislativo. Analistas brasileos indicaron, ah, mientras tanto, una exacerbacin del presidencialismo. En cuanto a la separacin espacial, el ensayo, en 1934, de un "federalismo cooperativo", fue alargado en 1946, admitindose la expansin de las actividades nacionales con la colaboracin de la Unin y Estados - miembros en el planeamiento de programas destinados a la solucin de los problemas econmicos y sociales. Se afirm,

entonces, que el "federalismo segregativo" en los moldes clsicos de 1891, estaba, definitivamente, abandonado. Cuadro Electoral. Confirmacin de les conquistas de 1932: El alistamiento y el voto ahora obligatorios "para los brasileos de ambos sexos" (art.33), la representacin proporcional de los Partidos en las Asambleas y el voto secreto (art. 134), la justicia Electoral (arts. 109 y sgs.). El sufragio era tenido como "universal" (art. 134) pero no pondran alistarse los analfabetos (art. 132, 1). En la representacin proporcional, el cociente fijo. Los lugares no llenados con la apuracin de los cocientes partidarios fueron distribuidos, inicialmente (Decreto Ley n 7,586/45) a los partidos que hubiesen alcanzado el mayor nmero de votos. Despus, con el Cdigo Electoral de 1950, a los partidos que alcanzasen "el mayor promedio". Por la Ley N 2,550, del 25 de julio de 1955, fue creada la Hoja Individual de Votacin. Fijando el elector en la misma seccin electoral, siendo conservada en archivo de notario, para remesa oportuna a la respectiva Mesa Receptora, la Hoja vendra a abolir, entre otros fraudes, la del uso del carn electoral falso o de reposicin, obtenido de modo doloso, que posibilitaba la duplicidad de votos en secciones diferentes y la retencin del carn electoral por terceros, como modo de obstar el ejercicio del voto de adversarios. Otra modificacin fundamental al Cdigo Electoral de 1950, vendra con la introduccin de la Cdula nica de Votacin. Utilizada, inicialmente en la eleccin presidencial de octubre de 1955, fue llevada, por Ley de 1956, a las dems elecciones mayoritarias y a partir de 1962, a las disputas por el sistema proporcional. Las primeras referencias a los Partidos: a) art. 40, prrafo nico: en la constitucin de las comisiones, en el Congreso, se asegurara "tanto como fuese posible, la representacin de los partidos nacionales que participen en la respectiva Cmara; b) art. 134: "Queda asegurada la representacin proporcional de los partidos polticos nacionales, en la forma que la Ley estableciere; c) art.141. 13: "Es vedada la organizacin, el registro o el funcionamiento de cualquier partido poltico o asociacin cuyo programa o accin contrare al rgimen democrtico, basado en la pluralidad de los partidos y en la garanta de los derechos fundamentales del hombre". La experiencia parlamentarista. Con la crisis de agosto de 1961 , debido a la renuncia del Presidente Jnio Quadros, un congreso presionado y constreido aprobara, por medio del parlamentarismo, la reduccin de los poderes de Joo Goulart, dndole la jefatura del estado pero retirndole la del Gobierno. Por la Enmienda Constitucional N 4, editada el 2 de septiembre de 1961, que se denominara Acto Adicional, se declar que el Poder Ejecutivo sera ejercido "por el Presidente de la Repblica y por el Consejo de Ministros", atribuyendo a ste "la direccin y la responsabilidad de la poltica del Gobierno, as como de la administracin federal". Pero se especul sobre la realizacin del plebiscito que decidiese sobre "el mantenimiento del sistema parlamentario o vuelta del sistema presidencial". La primera eleccin para el cargo de Presidente del Consejo de Ministro recay sobre el mineiro Tancredo Neves, que ejerci las funciones por 9 meses, alejndose, en Julio de 1962, delante de la disputa para renovacin de la Cmara, en razn del rechazo del Senado a considerar elegibles los detentores de puestos del Ministerio. Mensaje de Goulart indicando otro mineiro, Santiago Dantas, Ex-Ministro de Relaciones Exteriores del Gabinete Tancredo, fue rechazado por el Congreso. Apuntado el nombre del Vicepresidente del Senado, Auro Moura Andrade, fue l aprobado, pero desisti de las funciones sin nunca explicar las razones de su gesto. Ejerci, entonces, el cargo el Profesor Francisco Brochado da Rocha, Secretario de Gobierno del Estado de Ro Grande do Sul, siendo, al final. substituido por Hermes Lima, profesor de la Universidad de Brasilia. El modelo presidencialista volvera en 1963, despus de consulta popular que, prevista como plebiscito, fue realizado como referendo, el 6 de enero de aquel ao. Fueron 9,.457,489 los votos contrarios a la forma parlamentarista y solamente 2,073.582 a su favor. Se trajo la exigencia de que el pago de las indemnizaciones, adems de justo y previo, fuese "en dinero". La ley podr - deca el art.147 - "promover la justa distribucin de la propiedad, con igual oportunidad para todos". Y a lado de la desapropiacin por necesidad y utilidad pblica, se previno el desapropiamiento por inters social. 8. Modelo Poltico de la Constitucin de 1967 Victorioso el movimiento militar que puso fin a la 4 Repblica, el Congreso declar vaca la Presidencia y tom pose, en lugar del Presidente Joo Goulart, el Diputado Raniere Mazzili. Segn el art. 79, 2 de la

Constitucin, desocupando los cargos de Presidente y Vicepresidente, se hara la eleccin 60 das despus de abierta la ltima vacante. Si las vacantes ocurriesen en la segunda mitad del perodo presidencial, la eleccin para ambos cargos sera hecha 30 das despus, por el Congreso. En agosto de 1963, el Diputado Oswaldo Zanello haba presentado a la Cmara el proyecto regulando la eleccin. Demorada, inicialmente, su apreciacin, luego fue apresurada en razn de los acontecimientos de marzo de 1964 y de ella result, el 7 de abril de 1964, la Ley N 4,321. La Ley no fij plazo para la eleccin. La Constitucin lo fijaba en 30 das, pero el Acto Institucional firmado el 9 de abril de 1964, por el Comando Supremo de la Revolucin, determin que la disputa se realizase dentro de 2 das, en seccin publica, del Congreso, y por voto nominal, no habiendo, entonces, inelegibles. El 11 de abril de 1964 fue escogido, entonces, Presidente, con 361 votos, contra 3 dados al Diputado Jurez Tvora, 2 al General Eurico Gaspar Dutra y 72 abstenciones, el Mariscal Humberto Alencar Castello Branco. Para la eleccin del Vicepresidente en el primer escrutinio, ninguno de los candidatos obtuvo la mayora absoluta. Auro Moura Andrade, que haba dejado la Presidencia de la seccin y que haba reunido 150 votos, reasume la direccin de los trabajos y anuncia el retiro de su candidatura. En la segunda vuelta, es electo Jos Maria Alkmin. Era la primera vez; en Brasil, que se realizaba una segunda vuelta en eleccin. Despus de tres Actos Institucionales y quince Enmiendas que mutilaron la Carta de 1946 - alterando desde el proceso de eleccin del Presidente al de modificacin de la propia Constitucin y reduciendo atribuciones y prerrogativas del Parlamento - juzg el Presidente Castello Branco debiese traer, por una nueva Carta, "uniforme y armnica", la institucionalizacin de los "ideales y principios" del movimiento militar de marzo de 1964. El anteproyecto gubernamental fue redactado por comisin compuesta por Levi Carneiro, Orozimbo Nonato, Miguel Seabra Fagundes y Themstocles Brando Cavalcanti. Seabra Fagundes se alej pronto del grupo, por entender que la misin de ste debera ser de simple enmienda a la Constitucin de 1946. El anteproyecto acoga el sufragio universal y derecho para todos los niveles, prohiba expresamente a cualquier parlamentario transferirse para otro partido sin renuncia del mandato. Confera al Vicepresidente de la Repblica la Presidencia del Senado y del Congreso Nacional, pero solamente con el voto de calidad. Sometido al Consejo de Seguridad Nacional, con base en sugerencias de los Ministros que lo componan, Carlos Medeiros, Ministro de justicia elabor un segundo texto que, revisado por el presidente fue encaminado al Congreso. Por el Acto Institucional N 4, del 7 de diciembre de 1966, ya habiendo sido designado el nuevo Presidente, Costa e Silva, y electos nuevos Diputados y un tercio del Senado, el Congreso, que encerraba la 5a legislatura, fue convocado para reunirse, extraordinariamente, del 12 de diciembre al 24 de enero de 1967 - por un mes y doce das, apenas - para "discusin, votacin y promulgacin" del proyecto presentado por el Ejecutivo. Fue, entonces, en el Congreso, criticada la exigidad del plazo para su pronunciamiento. Y, para muchos, el Legislativo no tendra capacidad poltica para examen de un proyecto de constitucin, estando a finalizarse el mandato de sus integrantes, otros ya habiendo sido electos. Y fueron denunciados los excesos de centralizacin poltica y administrativa, las deficiencias en la capitulacin de los derechos y garantas individuales, el poder conferido al Presidente de bajar decretos con fuerza de ley, el proceso indirecto de las elecciones. Por primera vez, resaltaba Afonso Arinos, en pronunciamiento del 14 de diciembre, el Congreso se reuna, con poderes constituyentes, "teniendo su sistema de trabajo limitado por acto del Ejecutivo". Deplor Arinos que el proyecto tuviese fase de preparacin "extraa", con plazos iniciales prcticamente ilimitados y un plazo final impostergable. Para l se haba establecido una contradiccin: "un ncleo intelectual disparatado y anrquico y una aprobacin parlamentaria rigurosamente fijada en etapas y plazos". Finalmente, dijo l, la Constitucin era social y econmicamente reaccionaria, fortaleciendo al Ejecutivo y aflojando enormemente el control del Estado en el campo econmico y de las relaciones sociales. La preeminencia del Poder Ejecutivo: a) el Decreto ley (en casos de urgencia o de inters pblico relevante, sobre I. seguridad nacional, II. finanzas publicas, incluso normas tributarias y III. creacin de cargos pblicos y fijacin de vencimientos) b) el alargamiento de su poder de iniciativas de las leyes; c) el decurso del plazo. Por primera vez, reguladas, detalladamente la organizacin y el funcionamiento de los partidos polticos que merecieron un captulo. La exigencia, para el funcionamiento de los gremios, que alcanzasen 10% del electorado que hubiese votado en la ultima eleccin federal para la Cmara de Diputados, distribuidos en dos tercios de los Estados, con un mnimo de 7% en cada uno de ellos, bien as 10% de diputados, en, por lo menos, un tercio de los Estados, y 10% de Senadores. El porcentaje fue, despus, reducido para 5%, despus

para 3%, pero nunca efectivamente exigido. La fidelidad partidaria: con la Enmienda N 1 , del 17 de octubre de 1969, perdera el mandato "en el Senado Federal, en la Cmara de los Diputados, en las Asambleas Legislativas y en las Cmaras Municipales, quin, por actitudes o por el voto, si se opusiere a las directrices legtimamente establecidas por los rganos de direccin partidaria o dejar el Partido bajo cuyo emblema fue electo. "Se argument que el dispositivo entraba en conflicto con la "esencia y la estructura" del texto constitucional, con la inviolabilidad del ejercicio del mandato de Senadores y Diputados y, sobre todo, con el art. 41 , que declaraba a los Senadores como representantes los Estados. Cmo podran ellos representar, soberanamente, las unidades de la Federacin, por las cuales haban sido electos, si estuviesen atados a las determinaciones de los rganos de direccin partidaria?.Pero la fidelidad nunca fue aplicada. El proceso indirecto para eleccin del Presidente de la Repblica, justificado, en agosto de 1965, por el Ministro de justicia. "En ese perodo de 40 aos; solamente un Presidente, el Mariscal Dutra, termin normalmente su mandato y no sufri, posteriormente, sanciones polticas de carcter punitivo... La eleccin directa provoca crisis con la solucin Golpe de Estado o impide gobernar al elegido" El 11 de abril de 1964, por el Congreso: Castello Branco. El 3 de octubre de 1966, por el Congreso: Costa e Silva. El 25 de octubre de 1969, por el Congreso: Garrastazu Medici. El 15 de enero de 1974, por el Colegio Electoral: Ernesto Geisel. El 15 de octubre de 1978, por el Colegio Electoral: Figueiredo. El 15 de enero de 1985, por el Colegio Electoral: Tancredo Neves. La propiedad. La posibilidad de desapropiacin de la tierra como pago en ttulos de la deuda pblica. Y, con el estatuto de la tierra (Ley N 4,504, del 30 noviembre de 1964) tres instrumentos para la gradual extincin de minifundios y latifundios: el desapropiamiento por inters social, la imposicin fiscal, con progresividad y regresividad del tributo, y la indivisibilidad del mdulo. 9. Modelo Poltico de la Constitucin de 1988 El proceso de democratizacin brasileo de la dcada de 1980 tuvo como su principal bandera la elaboracin de una nueva Constitucin, que sirviese como un claro divisor de aguas con el rgimen anterior. La Asamblea Constituyente y su entorno envolvieron a un expresivo nmero de polticos, entidades de clase, grupos de presin de las ms variadas especies, rganos representativos de profesionales liberales, etc, que dieron un tono completamente diferente a la gnesis de la Constitucin de 1988, en comparacin con las otras Constituciones del pasado. A propsito, vale subrayar que las Cartas de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 y 1967 fueron obra de reducidos grupos de elite, incluso una de ellas la del Imperio fue fruto de "una elite de la elite" segn Afonso Arinos. La Constitucin de 1988 fue bautizada por el destacado poltico Ulysses Guimares como la "Constitucin ciudadana", debido a la amplia participacin que caracteriz a su preparacin, discusin y elaboracin final. Agotamiento del Ciclo de Getlio Vargas. Adems de las razones arriba apuntadas, hay que tener presente el fenmeno histrico de fondo del agotamiento del modelo poltico - institucional Vargista de fuerte presencia del Estado en la promocin del desarrollo y en la organizacin de las relaciones Capital-Trabajo, como uno de los principales motivos que generaron la necesidad de elaborar una nueva Constitucin. A continuacin son sealados los principales rasgos e innovaciones de la actual Carta Constitucional brasilea: Democracia Directa. El prrafo nico del art. 1 establece que "todo poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los trminos de esta Constitucin". Regstrese la relevante innovacin de este clsico precepto Constitucional, con la inclusin de la expresin "o directamente en los trminos de esta Constitucin", que en el art. 14 as define los medios para la manifestacin directa de la voluntad popular: "La soberana popular ser ejercida por el sufragio universal y por el voto directo y secreto, con valor igual para todos, y, en los trminos de la Ley, mediante:

Plebiscito Referendo; Iniciativa popular. Se trata de directriz estratgica de gran alcance para el futuro, considerndose que las formas de democracia directa tienden a ampliar su radio de accin en los regmenes polticos pluralistas del siglo XXI. Principio de las Relaciones Internacionales. Por primera vez un texto Constitucional brasileo estableci de forma precisa las directrices de la poltica externa del pas. El art. 4 de la Constitucin de 1988 as se refiere al tema: "La Repblica Federativa del Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios: Independencia Nacional Preeminencia de los derechos humanos; Autodeterminacin de los pueblos; No-intervencin; Igualdad entre los Estados; Defensa de la Paz; Solucin pacfica de las controversias; Repudio al terrorismo y al racismo; Cooperacin entre los pueblos para el progreso de la humanidad; Concesin del asilo poltico. Prrafo nico. La Repblica Federativa de Brasil buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina anhelando la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones". De los Derechos y Deberes Individuales y Colectivos. El "Habeas-Data". La Constitucin de 1988 dedic amplio espacio a la garanta de los derechos del individuo y de la definicin de sus responsabilidades. Se destaca, en ese contexto, la inclusin del nuevo derecho de "Habeas-Data", para asegurar el conocimiento de informaciones relativas a la persona que impetra, constantes de registros o bancos de datos de entidades gubernamentales o de carcter pblico.

Reformas Constitucionales. El Brasil pasa hoy por una fase de reformas de la Constitucin de 1988, principalmente en las siguientes reas: Definicin de empresa nacional; Medidas que posibilitaron la privatizacin de relevantes empresas publicas en las reas de telecomunicaciones, energa elctrica, y la quiebra del monopolio de explotacin de yacimiento petrolferos por parte de la Petrobrs; Reforma de la administracin pblica; Reforma tributaria, y Reforma poltica con la discusin de la adopcin del sistema electoral mixto y de la fidelidad partidaria. 10. La Instabilidad Dialctica de las Constituciones Brasileas. Afonso Arinos al analizar la evolucin de los modelos polticos y constitucionales brasileos subray "la estabilidad secular, aunque evolutiva, de las Constituciones acostumbradas inglesa y escrita americana, en contraste con la instabilidad dialctica (esto es, hecha de avances revolucionarios y retrocesos reaccionarios) de las Constituciones de los pases latinos - Francia, Italia, Espaa, Portugal, Brasil. El Derecho Constitucional de los pases latinos es de formacin mucho ms racional y terica que casustica e

histrica. Las Constituciones sajonas adhieren por un esfuerzo pertinaz y constante, de interpretacin y aplicacin, a las mutaciones econmicas y sociales tradas por el tiempo. No tienden a establecer principios, mas a arreglar problemas. Las Constituciones latinas buscan ms la gnesis de los principios genricos que su yuxtaposicin a las situaciones concretas. Cuando los problemas se modifican, se prefiere adoptar, de forma revolucionaria, un principio nuevo, en vez de adaptar, interpretativamente, una disposicin antigua". La observacin citada de Afonso Arinos busca caracterizar los estilos de evolucin constitucional anglosajn y latino. Es una lcida sntesis de un proceso histrico, que despierta nuevas indagaciones sobre la evolucin de los diferentes modelos polticos y constitucionales brasileos. En ese sentido es muy til como conclusin de presente texto, que pretendi traer aportes para el entendimiento de la gnesis y de la trayectoria de instituciones y procesos centrales en la formacin del Estado nacional, bien como su interaccin con la dinmica social. Bibliografa Sergio Buarque de Holanda "Razes do Brasil", So Paulo, Companhia das Letras, 1996. Joaquin Nabuco "Um Estadista no Impri", Ro de Janeiro, Editora Aguilar, 1979. Francisco Iglesias "Breve Historia de Brasil" Ciudad de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994. Jos Murilo de Carvalho "A Construco da Ordem' 'Teatro de Sombras', Ro de Janeiro, Editora da UFRJ, 1996. Oliveira Lima "D. Joo VI no Brasil", Ro de Janeiro, Top Books, 1996. Raymundo Faoro "Os Donos do Poder", Porto Alegre, Editora Globo e Editora da USP, 1980. Edgard Carone "A Primeira Repblica", So Paulo, Difel, 1982. Thomas Skidmore "O Brasil, de Getlio a Castel", Ro de Janeiro, Editora Paz e Terra, 1980. Thomas Skidmore "O Brasil, de Castelo a Tancredo", Ro de Janeiro, Editora Paz e Terra, 1986. Centro de Ensino Distncia "Constituioes do Brasil" 6 vols, Braslia, D.F, 1987

ESTE OBRA SE TERMINO DE IMPRIMIR EL 23 DE NOVIEMBRE DE 2004 EN LOS TALLERES VEGA Y ASOCIADOS LA EDICIN CONSTA DE 1, 000 EJEMPLARES MAS SOBRANTES PARA REPOSICIN