RODOVIAS CONCESSES, GARANTIA DE INTEGRIDADE O tema concesses particularmente importante para o engenheiro na medida que cada vez mais

is so concedidas iniciativa privada rodovias, ferrovias, distribuio de gs e energia eltrica, entre outros componentes da infra-estrutura bsica do Pas, justamente onde a engenharia exerce papel fundamental. O que se verifica hoje que ainda existe um grande desconhecimento a respeito do assunto e, muitas vezes, observa-se crticas concepo, quando o que se questiona so as falhas em sua execuo. No incio do processo no Brasil, as maiores crticas poltica de concesses era que elas estariam sendo implantadas dentro de uma doutrina neoliberal, seguindo a orientao do denominado Consenso de Washington. Na verdade, o problema das concesses no Brasil foi a forma como, de modo geral, elas foram conduzidas. Hoje se tem a convico de que o Estado deve priorizar seus gastos em reas sociais, como educao e sade, deixando que a iniciativa privada, isenta dos entraves que prejudicam as aes do poder pblico, participe da administrao dos demais servios pblicos, naturalmente com a presena de regulamentao e fiscalizao eficientes. Esta a questo. Mas para entender como isso pode ser conseguido, basicamente, pretendese aqui descrever a doutrina que fundamenta as concesses de servios pblicos e falar sobre a experincia brasileira nesse setor, me detendo especialmente nas concesses de rodovias. INTRODUO A concesso de servio pblico no uma simples delegao de responsabilidades pblicas para a iniciativa privada, o que, de imediato, j condena trat-la sob a designao de privatizao, como se v correntemente. As responsabilidades pblicas so indelegveis, e o poder pblico tem o dever permanente de zelar por elas; o que se delega o exerccio de atividades que conduzem ao desempenho dessas responsabilidades. Vender a Usina de Volta Redonda, que o governo implantou como uma
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necessidade estratgica no passado, no tem nada a ver com a concesso das rodovias ou das ferrovias. A prpria venda das empresas de telefonia no se assemelha quela primeira, na medida em que a prestao dos servios telefnicos objeto de concesso. Quando se concede um servio pblico est se buscando entreg-lo no apenas a um empresrio financeiramente slido, mas a um servidor pblico muito especial. Dessa forma, muitos erros foram praticados nos processos de concesso realizados no Brasil. Em alguns casos, verifica-se que os contratos no previram como impedir que a empresa concessionria troque de dono com facilidade ou oriente seus projetos buscando maximizar lucros ou at resolva problemas dos empreendimentos coligados, perdendo de vista sua funo pblica principal o caso do setor ferrovirio. Estas questes somente agora esto sendo resolvidas, pelo menos parcialmente, com regulao, pela ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres. Nesse contexto, vale observar que a defesa dos interesses dos consumidores e usurios foi depositada, segundo o modelo brasileiro, em Agncias Reguladoras, a serem criadas como autarquias de carter especial, imunes a ingerncias polticas, bastante independentes dos governos, com dirigentes escolhidos por meio de critrios tcnicos e com mandatos fixos. No entanto, no isto que se verifica, e as Agncias, que deveriam ser rgos do Estado, se tornaram, em sua grande maioria, rgos do Governo. No caso das concesses rodovirias, ainda se somam outros problemas: alm de terem sido as primeiras concesses no Brasil, a Agncia Reguladora, a ANTT somente comeou a funcionar 7 anos depois das primeiras concesses. Apesar disso, ao se examinar o panorama das concesses rodovirias, verifica-se que o modelo foi bem sucedido, embora se pergunte por que h tanta reao do pblico contra o pedgio, e no contra as tarifas de energia e as contas telefnicas. Pagar pedgio constitui uma necessidade nova para os usurios. Mas, alm disso, tem faltado ao setor o charme da telefonia celular, por exemplo, que leva hoje muturios de casa popular a ficarem inadimplentes com as suas prestaes, porque precisam pagar a conta do telefone celular.
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Falta tambm a comunicao adequada sociedade quanto s razes e aos benefcios da concesso rodoviria remunerada. Grandes despesas tm sido feitas para reduzir os monumentais ndices de morte no pas, que so de seis a oito vezes maiores do que congneres do primeiro mundo. No estado de So Paulo, cujo ndice mdio de mortes de 6,1, o constatado nas reas concedidas de 4,1. O ndice de mortes o nmero de mortes ocorridas no ano, relacionado com o nmero de quilmetros percorridos por toda a frota de carros, caminhes e nibus na rea considerada. Nas concessionrias paulistas, o tempo mximo de atendimento a feridos , contratualmente, de 10 minutos, mas vrias concessionrias atendem em seis ou sete minutos, em mdia. Isto significa, segundo estudos europeus, evitar a morte de 30 a 35% dos feridos graves, que acabam falecendo nos hospitais. Como possvel ignorar que, no Brasil, morrem cerca de 20 mil pessoas anualmente em acidentes de trnsito? Nas concessionrias de rodovias federais estes tempos so superiores porque assim foram definidos nos respectivos contratos. Os custos ligados aos congestionamentos urbanos e rodovirios so alarmantes em todo o mundo. Na Unio Europia, situam-se entre US$ 300 bilhes e US$ 400 bilhes por ano. Na Regio Metropolitana de So Paulo, respondem por algo entre R$ 15 bilhes e R$ 20 bilhes anualmente. Por isso, preciso melhorar o trfego nas ruas e nas estradas. Por esta razo cobram-se hoje pedgios, inclusive nas cidades, para evitar o uso dos automveis de forma abusiva e para ter recursos para reduzir congestionamentos e, sobretudo, mortes e ferimentos graves. Tem sido positivo, portanto, o resultado das concesses rodovirias. O Estado desonerou-se da conservao, da melhoria e da ampliao das rodovias, tarefa que lhe consumia fartos recursos, muitas vezes mal aplicados ou administrados. Tudo isso no quer dizer que no haja problemas e, principalmente, que no os haver no futuro. Algumas das aflies do sistema resultam de erros de origem. Por outro lado, tambm existem os problemas recentes: a nsia dos transportadores em concorrer com a ferrovia tem levado a projetos absurdos de veculos com mais de 70 toneladas (j se fala em 120 t), que encarecero sobremaneira os dispositivos de proteo das rodovias, bem como a operao, o que implicar aumento das tarifas de pedgios.
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No que tange especificamente s concesses de rodovias, pode-se dizer que, de modo geral as estradas esto bem conservadas e sinalizadas. Alm disso, o ndice anual de acidentes fatais tem cado. Em contrapartida, em muitos trechos os excessos de velocidade se elevaram, exatamente porque as estradas esto melhores. Este um problema a ser encarado de frente pelo poder pblico, j que se constata, no mundo todo, que a falta de limites e de controle de velocidade a principal causa do agravamento dos acidentes. Aplicado o valor atribudo pela Sucia a um acidente fatal, reduzido para o caso brasileiro na proporo do PIB per capita, poderamos avaliar o custo das mortes em acidentes rodovirios no estado de So Paulo em R$ 2,4 bilhes por ano. Nesse contexto, porm, muito relevante, como prxima etapa, voltar as atenes para os dispositivos de proteo nas rodovias defensas metlicas e barreiras de concreto, cujas normas devem ser revistas em virtude do aumento do peso dos caminhes, devido autorizao absurda de circulao de veculos cada vez mais pesados. Tambm a crescente circulao de motocicletas nas rodovias deve ser objeto de ateno especial. O INCIO DO PROCESSO DE CONCESSES RODOVIRIAS A populao brasileira tem assistido, desde a dcada de 1970, a uma gradativa deteriorao na qualidade dos servios pblicos, notadamente no setor de infraestrutura rodoviria. Esse fato foi agravado em virtude de as polticas fiscais e tributrias terem alterado nossos dispositivos constitucionais, com o claro objetivo de promover o desmonte do antigo modelo de financiamento, baseado em um fundo rodovirio nacional. Com o esgotamento de sua capacidade de investimento, o setor rodovirio chegou ao fundo do poo. Segundo levantamentos feitos por entidades de transporte de carga, a malha rodoviria brasileira pavimentada no incio da dcada de 1990 apresentava as seguintes caractersticas: 33% irrecupervel, 21 % ruim, 44% regular e 2% boa. Estudos do GEIPOT, Empresa Brasileira de Planejamento e Transportes, demonstram que estradas em mau estado aumentam em 38% o custo operacional dos veculos (peas, pneus, manuteno), em 58% o consumo de combustveis e em 100% o tempo de viagem, alm de ampliar consideravelmente o risco de acidentes.
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Pressionados pela demanda crescente de usurios e pela sociedade, que, cansada de pagar impostos sem receber a contrapartida governamental, passou a exigir providncias imediatas, os responsveis pelo setor vislumbraram duas sadas: movimentar-se para reconstituir, em mdio prazo, um fundo rodovirio e buscar, junto iniciativa privada, investimentos para a recuperao, conservao, melhorias e ampliao da capacidade, por meio de um Programa de Concesses de Rodovias. A primeira alternativa somente recentemente foi, de certa forma, bem sucedida, pois se conseguiu aprovar a Lei n 10.336/2001, que instituiu a CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico, incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel. O texto original da Lei previa sua aplicao, obrigatoriamente, no financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. No entanto, leis posteriores foram direcionando os recursos arrecadados para outras finalidades e o que restou vem tendo enorme dificuldade de ser gasto, devido a entraves da burocracia estatal. A segunda alternativa veio ao encontro do novo modelo de Estado, sugerido pelo sistema financeiro internacional, que a partir do Consenso de Washington, em 1990, resultou em uma srie de reformas liberalizantes, iniciadas nos Governos Collor e Itamar e que tiveram seqncia na gesto FHC. Nesse novo papel, coube ao Estado desregulamentar a economia e priorizar os gastos em reas sociais, como educao e sade. Tambm passou a ser tendncia mundial, nos anos 1990, a transferncia dos encargos de financiamento para manuteno e ampliao do sistema rodovirio ao usurio, em forma de pagamento de pedgio. Um exemplo recente de tal prtica administrativa foi dado pelo Congresso dos Estados Unidos. Aps constatar que o Highway Trust Fund, similar ao nosso antigo Fundo Rodovirio Nacional, j no tinha mais o flego de antigamente para atender as demandas da estrutura viria norteamericana, o Congresso aprovou o TEA 21 Transportation Equity Act for the 21st Century, que prev a instalao de novas praas de pedgios em rodovias estaduais daquele pas.
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Tambm a Alemanha, nica nao da Europa continental que no cobrava pedgio em suas rodovias, est introduzindo o sistema como forma de reequilibrar sua matriz de transportes (ferrovias, hidrovias, etc). Originalmente, ser adotado um modelo operacional de alta tecnologia, onde o usurio no encontrar cabines de pedgio, mas ter o big brother controlando-o por satlite, e no final do ms receber uma fatura em sua residncia, onde estar computada toda a quilometragem rodada no perodo. Essa uma forma interessante, pois mais justa: o pagamento do pedgio proporcional extenso utilizada. Japo, Rssia, Malsia, China, Mxico, Argentina, Paquisto, Cingapura, Hungria, Filipinas e integrantes da Comunidade Europia so apenas alguns exemplos entre dezenas de pases que adotam o pedgio como fonte de financiamento para suas demandas rodovirias. Embora no Brasil existam registros de concesses de rodovias datados do sculo passado, quando o imperador Pedro II autorizou o Eng Mariano Procpio Ferreira Lage a construir, entre 1856 e 1861, a ligao de Juiz de Fora a Petrpolis, nossa experincia nessa rea recente e limitada, pois os primeiros contratos, seguindo os modelos internacionais, s comearam a ser negociados em 1993, para se concretizarem efetivamente em termos de investimentos a partir de 1995, com a outorga dos primeiros trechos rodovirios, como a Ponte Rio-Niteri, a Rodovia Presidente Dutra, e, logo aps, a Rodovia RioTerespolis-Alm Paraba, a Rodovia Rio-Petrpolis-Juiz de Fora e a Freeway Rodovia Osrio-Porto Alegre. AS REAES DA SOCIEDADE Entre os que se opem aos programas de concesso, tanto federal como estadual, podemos destacar quatro grupos: os de natureza poltica, os movimentos corporativistas, a comunidade de usurios e as populaes lindeiras. No plano poltico-partidrio, h os que se opem por motivos ideolgicos, pois defendem um modelo de Estado centralizador e paternalista, no qual a abertura e a liberalizao econmica representam a anttese do que acreditam ser o parmetro ideal de justia social. Tambm no se pode deixar de citar a posio tacanha e demaggica de alguns polticos, que se apresentam como arautos da moralidade e do bem comum, mas no ntimo torcem pelo quanto pior, melhor.
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H ainda os funcionrios pblicos que fazem parte dos sistemas DNIT (ex DNER) e DER, que foram os responsveis pela implantao da malha rodoviria brasileira, mas que a partir da dcada de 1980, em virtude das sucessivas medidas de conteno de gastos pblicos e do esgotamento dos investimentos no setor, acabaram por assistir a um desmanche da estrutura implantada, com o enxugamento do quadro de pessoal, alm de uma desestimulante estagnao tecnolgica. natural que esse contingente de tcnicos, preocupado com o seu futuro, veja o novo modelo como uma ameaa e se movimente no sentido de restaurar o antigo sistema, que outrora lhes conferia o poder e o controle supremo sobre todas as operaes rodovirias. Do seu lado, a comunidade de usurios mesmo consciente da necessidade de ao do governo na recuperao, na conservao e na ampliao das estradas, pois ela, mais do que ningum, sofre com a deteriorao do sistema rodovirio no tem se mostrado inteiramente favorvel ao processo de concesses. Aos usurios foi compulsoriamente atribudo o encargo de pagar a conta pela execuo das obras e dos servios, o que tem gerado inmeras reclamaes, entre as quais o questionamento de que estaria ocorrendo um caso de bitributao, visto que j recolhem o IPVA, Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores. Talvez sejam hoje as populaes lindeiras s rodovias que apresentam a maior resistncia sua concesso. De modo geral, as zonas urbanas crescem em torno das rodovias e seus ocupantes esperam que as concessionrias resolvam seus problemas de passarelas, ruas laterais, acessos, entre outros. No entanto, tais servios no esto previstos nos contratos. Por outro lado, os municpios que se encontram prximas s Praas de Pedgio e sofrem com sua interferncia em seus deslocamentos dirios, de modo geral tem razo em se opor ao pedgio, pois ele acaba sendo injusto, porque esses usurios pagam um valor desproporcional distncia percorrida na rodovia. Muitas vezes, inclusive, essas populaes precisam passar pela rodovia ao se deslocarem dentro do prprio municpio e, buscando uma soluo particular, acabam produzindo rotas de fuga para os demais usurios da rodovia, o que prejudica a arrecadao da concessionria e gera, no mnimo, uma reivindicao de reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso.
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A FIXAO DAS TARIFAS Enquanto o Brasil possui uma das menores tarifas de pedgio do mundo, em mdia de cerca de US$ 0,030 por quilmetro, as praticadas nos pases que adotam o sistema de concesso de rodovias chegam at US$ 0,22. No podemos tomar esses valores como parmetro para os modelos brasileiros, pois so calculados por metodologias diferentes, alm do fato de existirem centenas de itens contratuais de contrapartida, que podero ser subsidiados ou no pelo poder pblico. Tambm necessrio considerar as diferenas de renda per capita de cada pas. De modo geral, veculos comerciais pagam no mnimo o dobro do que os de passageiros, dependendo do nmero de eixos e, s vezes, do de pneus. Tarifas cobradas em tneis e pontes costumam ser mais elevadas em funo do maior custo de construo. Aps o lanamento do Euro, a Comunidade Europia passou a discutir a uniformizao do clculo das tarifas para obter um sistema de tarifa nica para todas as rodovias europias pedagiadas. No Brasil, ainda no existem critrios tcnicos consagrados, governamentais ou privados, para o estabelecimento de tarifas de pedgio que sirvam de parmetro para os processos de licitao de concesses rodovirias. Na prtica, o que se verifica so anlises que consideram o retorno financeiro dos empreendimentos e a renda dos usurios, mas sem o devido aprofundamento na questo dos custos ou benefcios marginais desses usurios. A FALTA DE EXPERINCIA Na pressa de buscar a alternativa para resolver o problema, o poder pblico, mesmo antes da promulgao de uma lei nacional especfica sobre concesses e da criao de Agncias Reguladoras, nos mbitos federal e estadual, outorgou os primeiros contratos, com base em dispositivos legais antigos e em leis de abrangncia estadual. Esse fato, somado falta de experincia dos agentes envolvidos, acarretou embaraos e dificuldades tcnicas e administrativas, que acabaram por tumultuar o andamento de vrios processos de outorga de concesses, bem como demonstraram a necessidade de se estruturar programas para a formao de especialistas no assunto.
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Presses polticas tambm tiveram um peso considervel na implantao do novo modelo de financiamento rodovirio. Nos estados do Paran e do Rio Grande do Sul, por exemplo, os governos no resistiram ao jogo eleitoral e promoveram a reduo das tarifas, o que obrigou as concessionrias a recorrer ao Poder Judicirio para garantir o equilbrio econmico-financeiro previsto nos contratos de outorga. Essa instabilidade tem provocado insegurana nos potenciais investidores, que, ao assumir um compromisso contratual por 25 anos, esperam que, no mnimo, as condies institucionais estejam consolidadas. Um reflexo disso que na Europa a maioria dos acionistas so instituies financeiras, ao passo que, no Brasil, ainda so as empreiteiras que se organizam em consrcios para investirem nas concesses. A ANTT est tentando mudar isso nesta 2 Etapa de Concesses em andamento. Se o Programa de Concesses tem tantos pontos positivos, por que motivos a reao da sociedade no est no mesmo diapaso? Parte dessa resposta simples. O contribuinte no gosta de pagar impostos diretos, mesmo que seja sob a forma de tarifa. O DIEESE, Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos do Sindicato do ABC Paulista apresentou, em janeiro de 2002, um estudo constatando que as taxas pagas pelo brasileiro na compra de um carro popular 1.0, ao longo de quatro anos, equivalem ao preo do mesmo carro. Ou seja, paga-se dois e levou um. A pesquisa demonstrou, ainda, que mais de 80% dos impostos e taxas so cobrados de forma indireta, isto , j esto embutidos no preo do bem (lPI,ICMS, PIS, COFINS, CPMF,IOF, etc), enquanto o pedgio tem um peso inferior a 3%. Entretanto, improvvel que os contribuintes saiam s ruas para protestar contra as alquotas do IPI ou do ICMS, que tm um peso de 25% em relao ao valor do carro, mas comum assistirmos gritaria contra a cobrana do pedgio. O caminho para o aperfeioamento do modelo de concesses de rodovias no Brasil ainda longo e implica ampla discusso. O tema extremamente complexo e nossa experincia ainda muito pequena em relao ao assunto. Por isso, nosso objetivo, nesta apresentao, aprofundar as questes abordadas, motivar a discusso a respeito e, assim, contribuir com o debate.
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A ORIGEM DO PEDGIO O Novo Testamento, com suas boas novas, tem sido uma referncia para estudiosos dos mais diversos campos do conhecimento humano, provavelmente porque combina, numa bela narrativa, conflitos espirituais e existenciais do povo judeu com aspectos do cotidiano social, poltico e econmico da Palestina do sculo I da Era Crist. No primeiro Evangelho, Mateus, que era odiado por ser um publicano, nos revela a clssica passagem, onde os fariseus, maliciosamente, tentavam induzir Jesus a cair em contradio. Entre as diversas formas de arrecadao havia o portorium, um pedgio obrigatrio para quem trafegasse pelas estradas romanas. Perguntado se era lcito pagar tributo a Csar, se Jesus dissesse no, poderia ser denunciado por subverso s temveis milcias romanas, pois estaria contrariando os interesses do Estado, ao negar o direito do imperador de cobrar impostos dos cidados sob o seu domnio. Por outro lado, o sim significaria uma ofensa para o judasmo, pois os hebreus entendiam que haviam recebido aquela terra de Deus, e por ela j ofereciam sacrifcios e dzimos, portanto no era justo pagar nenhum outro tipo de tributo. Talvez estejam a as razes da polmica questo contempornea do IPVA versus pedgio. Na sbia resposta atribuda ao Messias, percebemos no s a ratificao dos princpios que Moiss e que os patriarcas j haviam estabelecido no Pentateuco, para que as tribos testamentrias pudessem viver em harmonia, mas tambm estava dada a senha para a futura separao entre os interesses da Igreja e do Estado: Dai a Csar o que de Csar e a Deus o que de Deus (Mateus 22:21). O CONSENSO DE WASHINGTON Nas dcadas de 1980 e 1990, a discusso sobre qual deveria ser o papel do Estado retomou flego e ocupou o foco dos principais debates econmicos. De um lado os neoliberais, que defendiam o modelo neoclssico onde no h lugar para o Estado na economia, e de outro o pragmatismo social-democrata, que entendia no existir no mercado plenamente livre condies confiveis para que prosperassem os programas de desenvolvimento scio-econmico.
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Entre o Estado mximo ou mnimo, tanto no Brasil como no resto da Amrica Latina, a corrente que encontrou mais receptividade nos anos 1990, inclusive com o apoio do sistema financeiro internacional (alis, no somente apoio, mas tambm presso por todos os mecanismos possveis) foi a que defendeu o modelo onde o Estado liberalizaria sua economia, conforme as idias neoliberais, porm sem abrir mo dos instrumentos de controle do mercado, o que, na prtica, se aproximava da proposta social-democrata. A gnese desse modelo foi sugerida em 1990, durante a conferncia realizada pelo Instituto de Economia Internacional de Washington, que havia sido convocada para discutir a crise da dvida externa da Amrica Latina. O receiturio econmico proposto no encerramento desse evento ficou conhecido como o Consenso de Washington e apresentou basicamente alguns conhecidos instrumentos de polticas de reformas: disciplina fiscal, taxas de juros positivas, reforma fiscal, liberao comercial, gastos pblicos prioritrios em educao e sade, privatizaes, abertura a investimentos externos, desregulamentao da economia e outros. Aps essa primeira onda de reformas, que singrou pelos anos 1980 e 1990, surgiu uma segunda onda liberalizante, em parte provocada pelos reflexos das crises asiticas, tendo em vista que ficou demonstrado que inflao baixa e dficit reduzido podem ter sido eficazes na recuperao das crises econmicas, principalmente as latino-americanas, mas no so suficientes para promover crescimento de longo prazo e estabilidade econmica. Dez anos depois do Consenso de Washington, verificou-se ser necessrio ajustar essa poltica liberalizante, notadamente no que se refere ao capital voltil e proteo social e institucional dos indivduos que se tornam vulnerveis no ambiente competitivo da globalizao. Tambm carecem de especial ateno os esforos no sentido de promover uma melhoria dos nveis educacionais, pois alm de ser um fator de justia e promoo social, a educao colabora para a qualidade e a eficincia da prestao de servios pblicos e privados, o que aumenta as chances de o Pas ter xito na competio do mercado globalizado.
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Nesse cenrio mundial, para que um pas possa atingir um nvel de competitividade, fundamental que os sistemas de infra-estrutura fsica e de prestao de servios, notadamente nas reas de energia, telecomunicaes e transportes, possam contribuir para um melhor desempenho das relaes comerciais e industriais. Para tanto, a reorganizao institucional deve estar voltada para o ato de ampliar a participao da iniciativa privada mediante parcerias e contratos de concesso, bem como mediante a flexibilizao do monoplio estatal e a criao de Agncias Reguladoras. Ainda quanto abertura externa no contexto da globalizao, a reforma do Estado considera fundamental a escala nacional, onde as unidades da federao tm a tarefa de construir o entorno, o ambiente competitivo, para que o mercado assuma as funes estratgicas antes coordenadas pelo Estado desenvolvimentista. A entrada de capitais privados para a ampliao da infra-estrutura e das comunicaes contribui para criar a competitividade sistmica das unidades da federao, necessria insero internacional. Na verdade, o comeo de toda essa mudana se deu com a crise do petrleo em 1973, onde a aparente estabilidade gerada artificialmente pela forte presena estatal na economia deu lugar a toda ordem de incertezas, visto que o sistema financeiro internacional passou a operar em regime de alerta mximo. Estava instalado o cenrio ideal para as operaes de retomada do pensamento neoliberal, com o alargamento do raio de atuao do setor privado e a reduo do setor pblico. Mesmo assim, o Brasil e o Mxico mantiveram-se fiis aos seus modelos de desenvolvimento implantados nos anos 1940. O Brasil sustentou o modelo original at o incio dos anos 1990. A crise dos anos 1980 conduziu ao esgotamento do modelo de substituio das importaes. O impacto da crise externa sobre as contas pblicas foi de grande magnitude. Reduziram-se os gastos correntes bem como os investimentos, sem distino entre os setores afetados. O aumento da dvida interna e a emisso monetria conduziram acelerao inflacionria e instabilidade financeira, com seqelas sobre o volume de investimentos, a distribuio de renda e as prprias finanas pblicas. Isso acabou contribuindo decisivamente para a implantao das reformas institucionais que culminaram com a modificao do papel do Estado na economia.
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Em que pese toda a resistncia dos setores democrticos e populares, e, tambm, os protestos feitos pelo que restou dos movimentos nacionalistas nos diversos pases latino-americanos, as privatizaes avanaram em toda a regio e com o apoio da maioria da populao. De modo geral, as pessoas parecem convencidas de que os servios iro melhorar e os preos tendero a cair, em virtude da concorrncia das empresas privadas. Acreditam que o prprio Estado ficar aliviado de uma pesada carga e ganhar maior agilidade, j que estar livre dos entulhos representados pelas estatais tidas como ineficientes e poder se reorganizar e cuidar daquilo que realmente importa. O PND E A LEI DE CONCESSES DE SERVIOS PBLICOS O incio do processo de reforma econmica do Estado no Brasil ocorreu em 1979, com a criao da Secretaria do Controle das Empresas Estatais. No Governo Figueiredo, foi criado o Departamento de Privatizao, dando-se incio, de fato, ao Programa de Desestatizao em 1981-82. No Governo Collor, em 1990, criou-se o Programa Nacional de Desestatizao PND, e, no Governo FHC, em 1997, foram feitas algumas melhorias. O BNDES tornou-se o gestor do programa de privatizao, redirecionando seus emprstimos para o setor privado, de 20% na dcada de 1980 para 90% para o setor privado atualmente. O ano de 1990, com a criao do Programa Nacional de Desestatizao, um marco na poltica de privatizaes. Somente no Governo Collor, a privatizao de empresas pblicas passou a ser tratada como parte do esforo mais amplo de reforma do Estado. Durante os cinco primeiros anos da dcada de 1990 foram privatizadas 41 empresas estatais e alienadas participaes acionrias residuais, concentradas na siderurgia, na petroqumica e na indstria de fertilizantes. Aps 1995, o Estado deixou de ser um distribuidor de energia para tornar-se o grande regulador e fiscalizador do sistema de distribuio. Esse seria agora seu papel, do ponto de vista da privatizao da infra-estrutura. Segundo o BNDES, o Programa Nacional de Desestatizao ainda parte essencial das reformas que vm sendo implementadas pelo governo federal para a modernizao da economia brasileira. Seus objetivos so, conforme a lei federal n 9.491/1997:
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 permitir a mudana do papel do Estado, concentrando suas aes e recursos, sabidamente escassos, nas reas sociais; reduzir a dvida pblica, auxiliando o ajuste fiscal do governo; permitir a retomada dos investimentos nas empresas e atividades desestatizadas, com os recursos de seus novos proprietrios; estimular a competio no mercado, contribuindo para o aumento da qualidade de bens e servios ofertados populao; e fortalecer o mercado acionrio, com maior pulverizao do capital. A partir de 1995 a nova fase das privatizaes comeou a se orientar para a infra-estrutura. Criou-se o Conselho Nacional de Desestatizao, ampliando-se o Programa e iniciando-se as concesses de servios pblicos iniciativa privada. A partir do Governo Fernando Henrique Cardoso, o PND passou a ser apontado como um dos principais instrumentos de reforma do Estado, tornando-se parte integrante do programa de governo. A agenda comeou a incluir os setores de eletricidade, transporte e telecomunicaes, o que acrescentou aos objetivos do Programa a melhoria da qualidade dos servios pblicos, por meio do aumento de investimentos a serem realizados pelos novos controladores. O contrato de concesso um instrumento complexo, que busca, em tese, a maximizao do bem-estar do consumidor, condicionada a um retorno atrativo para o investidor. O contrato compreende diversos elementos interdependentes valor e prazo da concesso, regras de fixao das tarifas, condies de financiamento, direitos e obrigaes durante a vigncia da concesso e ao final do contrato. A Lei n 8.987/95, de Concesses de Servios Pblicos, baseada no artigo 175 da Constituio Federal, incumbe ao poder pblico, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, a prestao de servios pblicos. A partir dessa lei, o Pas passou a contar, pela primeira vez em sua histria, com um conjunto de regras uniformes e organizadas para a explorao de servios pblicos em setores como gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, transportes em suas diversas modalidades, construo de rodovias, portos e aeroportos e infra-estrutura porturia. A lei estabelece que, por meio de contratos, os capitais privados prestaro servios pblicos14/31 populao, em nome do Estado, Pgina

explorando bens que, ao final de um perodo, revertero ao poder pblico. A IMPLANTAO E A DESTRUIO DA MALHA RODOVIRIA Em 1940, a malha rodoviria brasileira possua 192 mil quilmetros, dos quais apenas 775 eram pavimentados. Em 1945, logo aps o encerramento da Segunda Guerra Mundial, o Brasil inaugurava o seu Sistema Nacional de Viao SNV, por meio do Decreto-lei n 8.463/1945, que veio a ser conhecido como a Lei Joppert. Estavam criadas as condies jurdicas, tcnicas, administrativas e financeiras para que fosse implantada a infraestrutura rodoviria necessria ao desenvolvimento do Pas no ps-guerra. Com o SNV foi criado tambm o Fundo Rodovirio Nacional FRN, mantido basicamente com recursos dos impostos sobre combustveis e lubrificantes, acrescido, com o passar dos anos, de outros tributos como a TRU, o IPVA, o IST e o ISTR. Seu rateio inicialmente era de 40% para a Unio e 60% para os estados, mas a partir de 1948, com a implantao do Decreto-lei n 302, os municpios passaram a receber 12% dessa arrecadao, cabendo ao estado 48%, enquanto a Unio mantinha os 40%. A parcela destinada aos estados e aos municpios era distribuda de acordo com uma proporcionalidade que considerava as populaes, a rea territorial e o consumo de combustveis. Com a Lei Joppert, foi tambm reorganizado o DNER, que havia sido criado em 1937, para conduzir a poltica rodoviria sob jurisdio federal, bem como aplicar os recursos do FRN reservados Unio. Os estados e municpios foram incentivados a criar seus prprios rgos rodovirios, e assim surgiram os DERs. A era Vargas terminou de modo trgico. Com o suicdio do presidente em 1954, adiava-se por dez anos o golpe de Estado tramado pela UDN. Caf Filho, o vice, assumiu at que as eleies de 1955 conduzissem o pas aos anos JK. Com um ousado Plano de Metas, no qual Braslia se destacava como um smbolo dos novos tempos, o presidente Juscelino Kubitschek governava com o slogan: 50 anos em 5. A economia brasileira crescia a passos largos, com o setor industrial recebendo financiamento do recmcriado BNDES, em 1952. Ampliava-se a indstria automobilstica, e a corrente que defendia o monoplio estatal do petrleo, depois de cinco anos de debates, conseguia a criao da Petrobrs, em 1953. E no bolso dos
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trabalhadores a inflao ressurgia com todo o vigor. Acompanhando a euforia desenvolvimentista dos anos JK, a malha rodoviria crescia em todos os estados. As vias Anchieta e Presidente Dutra eram apenas alguns dos grandes exemplos de eficincia do sistema DNER/DER. Estruturados com um quadro de pessoal altamente especializado e com as facilidades de importao estabelecidas na lei Joppert, esses departamentos haviam montado uma frota de equipamentos prprios, capaz de executar, por administrao direta, as obras e os servios de ampliao e conservao das rodovias sob suas jurisdies. Os modestos 775 quilmetros de estradas pavimentadas de 1940 haviam saltado para 19 mil quilmetros em 1965, e os 192 mil quilmetros de malha rodoviria j tinham chegado a 570 mil quilmetros. Isso despertou o interesse da indstria de construo pesada e de equipamentos que veio a se instalar no pas, gerando um mercado para a iniciativa privada. Gradativamente, esse setor foi assumindo parte dos servios do DNER/DER em regime de empreitada, ficando os rgos rodovirios concentrados nas atividades de projetos de engenharia e na manuteno das rodovias j implantadas. Em 1964, instalou-se no pas a ditadura militar, sob o pretexto de exorcizar o fantasma do comunismo e restabelecer a ordem social, poltica e econmica. Atrs desse movimento de direita estavam o capital financeiro internacional e os Estados Unidos, que, em plena Guerra Fria com a Unio Sovitica, no poderiam admitir que a Amrica Latina se tornasse uma vitrine e um laboratrio das prticas socialistas. No tardaram a aparecer os primeiros resultados da mudana de regime. J em 1965, com o apoio do Banco Mundial BIRD, foi criado um grupo interministerial, o GEIPOT, com o objetivo de reorganizar o setor de transportes e tambm captar os recursos necessrios reestruturao do sistema rodovirio nacional. Uma empresa dinamarquesa foi contratada para fazer estudos de transportes no Brasil, e, nesta fase, houve um rpido aprendizado e a tecnologia de transportes no Brasil cresceu vertiginosamente. Com a crise do petrleo de 1973, o sistema financeiro internacional se retraiu, na expectativa de uma soluo rpida para esse impasse comercial, o que acabou no acontecendo. Isso alterou de forma substancial o financiamento
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externo do milagre brasileiro, que sustentava politicamente o regime militar. Obrigado a recorrer s fontes internas de financiamento, para poder fechar as suas contas, o governo militar usou de todos os artifcios, inclusive o de remanejamento de verbas oramentrias, pois havia ainda a esperana de que, cumprindo com os compromissos do servio da dvida externa, o Pas pudesse voltar a receber o beneplcito do capital internacional. Foi ento criado, em 1974, o Fundo Nacional de Desenvolvimento FND, ao qual foram sendo gradativamente transferidos, entre outros recursos da Unio, aqueles que compunham o FRN. Entre 1975 e 1979, chegou-se a transferir 50% e, em 1982, 100% do FRN, que foi extinto em 1983. Sua poltica de esvaziamento foi completada pelo processo de desfederalizao dos tributos destinados s rodovias, com a estadualizao da TRU, que, em 1985, foi transformado no IPVA. No final do Governo Figueiredo, o setor rodovirio contava apenas com as dotaes oramentrias feitas anualmente, que em geral eram insuficientes para atender as demandas por infra-estrutura. A sada foi tentar buscar recursos junto ao sistema financeiro nacional e internacional, mas sem muito xito, pois a capacidade de endividamento dos rgos rodovirios era limitada. Os recursos destinados pela Unio ao setor rodovirio foram reduzidos de US$ 2,5 bilhes/ano em 1980 para US$ 4 milhes/ano em 1990. A carncia de recursos para sua conservao e a praticamente ausncia de controle de peso levou rpida deteriorao e mesmo destruio dos pavimentos. De acordo com pesquisas executadas pelo GEIPOT, nas rodovias brasileiras os caminhes trafegam com sobrecargas de 10% a 30% superiores s regulamentares. Estudos baseados em levantamentos no estado de Mato Grosso do Sul verificaram que essa deteriorao conduz elevao do custo do transporte, discriminado em at 58% no excesso do consumo de combustvel, 30% no desgaste da frota e 100% no tempo de percurso. De acordo com estudo da Associao Brasileira dos Transportadores de Cargas ABTC, uma estrada em condies ruins ocasiona um consumo de combustvel 57% acima do normal, um aumento de 37% nos custos operacionais e de 50% de acidentes. O custo desses acidentes, apenas levando em considerao aqueles com vtimas fatais
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nas rodovias federais, estimado pela ABTC em cerca de US$ 4 bilhes ao ano. Estudos do CEPAL e do BIRD avaliam que os prejuzos decorrente do mau estado da infra-estrutura rodoviria na Amrica Latina representam 2% do PIB. O atraso nos investimentos necessrios conservao das rodovias gera o que se denomina de processo de anti-economia, em que cada dlar poupado em servios de conservao no momento oportuno resulta em um acrscimo de US$ 3 em gastos futuros com obras de recuperao, bem como custos adicionais de mais US$ 3 para os usurios das rodovias. Segundo estudos realizados utilizando-se o clculo do custo operacional dos veculos, baseado em metodologia do BIRD/GEIPOT, o mau estado das rodovias gera um dispndio de US$ 114 mil/ano por quilmetro de rodovia pavimentada mal conservada. J a Confederao Nacional dos Transportes CNT concluiu que a falta de estradas em condies normais de uso leva a uma lgica perversa. Os investidores aplicam seus recursos em locais onde os custos de produo, o transporte, a logstica e os prazos de entrega possam ser feitos de maneira rpida, eficiente e barata. Por essa tica, vrias cidades so excludas ou includas no processo de desenvolvimento por estarem situadas s margens de rodovias com boas condies de trfego. No se trata aqui de querer nomear quem so os verdadeiros responsveis pelo descalabro a que chegou o sistema rodovirio nacional. Porm, no podemos ser ingnuos a ponto de imaginar que tudo ocorreu de forma natural, sem nenhum artificialismo. Se bvio que a conjuntura econmica mundial levou a maioria dos pases em desenvolvimento a uma escassez de recursos sem precedentes para investimentos, obrigando-os, muitas vezes, a ter de abrir mo dos monoplios estatais como forma de equilibrar suas contas e redefinir seu papel perante a sociedade, tambm pode ser defensvel que no se concentrassem os parcos recursos em reas que iriam receber investimentos privados. A grande falha do governo foi demorar em implantar um programa de privatizaes e de concesses, que era inadivel, pois j havia sido combinado com o sistema financeiro internacional desde o Consenso de Washington, em 1990. Justificativas de ordem poltica e institucional no faltaro, mas a verdade que o preo pago pela sociedade por esse atraso foi e continua sendo muito alto. Ainda hoje, a todo momento se verifica um desastre provocada pela falta de
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conservao das estradas. OS MODELOS DE PARCERIA COM A INICIATIVA PRIVADA A viabilizao de investimentos em infra-estrutura econmica constitui hoje um dos grandes desafios com que se defronta a maioria dos pases em desenvolvimento, estendendo-se tambm a algumas naes desenvolvidas. O investimento em infra-estrutura rodoviria tem impacto considervel na economia. Nos Estados Unidos, por exemplo, um estudo realizado pela Federal Highway Administration estima que para cada 1% de acrscimo no investimento em infra-estrutura rodoviria h um aumento indireto de 0,121% a 0,127% no PIB. Tal estimativa foi realizada a partir da anlise de dados de um amplo conjunto de pases. Como alternativa para viabilizar o financiamento de obras pblicas, governos de diversos pases, em diferentes pocas, buscaram a associao com a iniciativa privada, visando alocar os recursos tcnicos e materiais das empresas para implementar obras e servios de interesse pblico. A frmula empregada tem sido a delegao de encargos s empresas, as quais sero ressarcidas mediante a cobrana de tarifas dos usurios ou pela pagamento por parte do prprio governo. O envolvimento do poder pblico em parcerias com a iniciativa privada para executar e operar obras e servios pblicos um instrumento administrativo que j encontrou larga utilizao em muitos pases do mundo, em vrios perodos da histria. Diversas formas de relacionamento entre os governos e a iniciativa privada deram origem aos modelos clssicos, segundo os quais se desenvolveram internacionalmente as parcerias pblico-privadas. A parceria mediante contratos de rgie intresse compreende a execuo, por empresas privadas, de obras de interesse pblico mediante contratos de gerenciamento de servios celebrados com o rgo pblico responsvel. A empresa atua em nome da autoridade pblica, no recebendo pagamentos diretamente dos usurios, mas sendo remunerada com recursos oramentrios do rgo contratante. No h gerenciamento privado dos servios de utilidade pblica, nem tampouco a assuno de riscos comerciais pela empresa. A incluso, como forma de parceria pblico-privada, dos contratos de rgie intresse pode ser contestada, j que, a rigor, por no envolver investimentos
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privados, pode ser substituda por contratos convencionais de empreitada. A modalidade denominada affermage (tambm chamada de leasing pelos franceses) compreende o envolvimento da iniciativa privada apenas na conservao e na operao de facilidades pblicas, estas permanecendo no patrimnio (domnio) pblico. Esse modelo de parceria no envolve, a rigor, a realizao de investimentos pela empresa contratada na construo das facilidades e os contratos so geralmente de curta a mdia durao (5 a 12 anos, nos Estados Unidos). A empresa privada encarregada da arrecadao de tarifas, mas retm apenas parcela pr-negociada das receitas, sendo o restante repassado ao rgo contratante. No modelo tradicional de parceria com a iniciativa privada mediante concesso, a autoridade pblica, responsvel por um servio de interesse pblico, revestese da condio de poder concedente e delega a empresas concessionrias os encargos de construo, ampliao, melhoramentos, conservao, monitorao, manuteno e operao de facilidades pblicas, incluindo principalmente a responsabilidade de alocar recursos privados para a implementao (total ou parcial) desses encargos. O poder concedente pode vir a participar financeiramente do empreendimento com a alocao de recursos oramentrios, ou oferecendo garantias para operaes de crdito que sejam contratadas ela concessionria para aporte dos recursos privados. O risco do empreendimento pode ser total ou parcialmente atribudo concessionria, e os prazos de concesso so longos (20 a 30 anos, em geral). As tarifas de pedgio so coletadas pela concessionria, sendo a receita destinada remunerao dos investimentos e dispndios realizados, sendo facultado ao poder concedente estabelecer previamente formas e montantes de participao nessa receita. Estabelece-se, assim, um fluxo de caixa do empreendimento, que equilibrado com uma TIR Taxa Interna de Retorno oferecida pela concessionria na licitao, em geral da ordem de 15%, com um prazo de payback (perodo a partir do qual a receita acumulada ser positiva) de oito a dez anos. O equilbrio econmico-financeiro do contrato a condio bsica da concesso: qualquer mudana nos encargos motivo de re-equilbrio e, conseqentemente, variao da tarifa de pedgio ou alocao de recursos, pelo poder concedente ou por agente externo. As facilidades so e permanecem como propriedade do patrimnio pblico, sendo colocadas temporariamente sob a administrao da
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concessionria, revertendo, ao final do prazo da concesso, administrao do poder concedente. O modelo designado pela sigla BOT (Build, Operate, Transfer, ou seja, Construir, Operar, Transferir) originou-se na dcada de 1970 nos pases desenvolvidos, onde foram implementadas novas formas de financiamento com garantias restritas ao mbito dos empreendimentos privados. No incio dos anos 1980, grandes construtoras internacionais e governos de pases em desenvolvimento, com a capacidade de investimento severamente restringida por crises econmicas, passaram a se interessar pela implementao de projetos de infra-estrutura pblica por meio de concesses iniciativa privada. Os modelos de BOT diferenciam-se dos de concesso convencional apenas pelo aspecto de no-recursividade dos projetos de financiamento. OS DIFERENTES TIPOS DE CONCESSES A viabilidade financeira de uma concesso depende fundamentalmente dos valores dos custos correspondentes a sua implementao e dos valores de receitas a realizar com sua explorao, incluindo disponibilidade desses valores no fluxo de caixa do empreendimento. A rentabilidade financeira do empreendimento o fator que o tornar ou no atraente enquanto alternativa de negcio para explorao por parte da iniciativa privada. Existem projetos de investimentos rodovirios com um alto potencial de rentabilidade financeira, em funo de exigirem poucos recursos ou por apresentarem elevado nmero de beneficiados com os investimentos. So os casos, por exemplo, de concesses para conservao e operao de rodovias que j receberam investimentos pblicos em ampliao e melhoramentos, ou de renovaes de concesses, que no envolvem investimentos significativos em perodos iniciais. De forma oposta, existem projetos de investimentos em rodovias que compreendem a aplicao de elevados volumes de recursos e nmero pequeno de usurios beneficirios. Exemplos desse tipo de projetos so as ligaes de interesse estratgico ou social, para o desenvolvimento de uma regio. Nesses casos, a viabilidade econmica do projeto fundamenta-se em benefcios indiretos, auferidos por no-usurios das rodovias. O suporte financeiro, se atribudo to somente aos
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usurios, implicaria nveis tarifrios de aplicao invivel. A partir dessas relaes, resulta um primeiro critrio de classificao das concesses rodovirias: concesses subsidiadas, concesses gratuitas e concesses onerosas. CONCESSES SUBSIDIADAS Compreendem as financeiramente inviveis, onde o poder concedente introduz facilidades financeiras sob a forma de subsdios s concessionrias para a viabilizao, reduzindo o aporte necessrio de recursos privados a nveis tais que as receitas decorrentes dos empreendimentos tornem os investimentos privados atrativos. Nesses casos, os subsdios governamentais podem ser efetuados de diferentes modos, sendo que os mais praticados so os constitudos por pagamentos diretos a concessionrias, contra a prestao de servios ou execuo de obras, ou ainda por aquisies de faixas de domnio mediante desapropriaes a cargo do poder concedente. Uma das formas de subsdio governamental pode ser constituda por pagamento diretos concessionria contra a prestao de servios compreendidos no mbito das concesses. o caso de algumas das concesses rodovirias na Argentina, nas quais o governo se obriga a pagar, s concessionrias, periodicamente, valores proporcionais aos volumes de trfego atendidos pelas respectivas rodovias concedidas, funcionando como uma espcie de complementao de tarifas. CONCESSES GRATUITAS Compreendem as concesses de rodovias que, sem a participao de recursos pblicos, envolvem aportes de recursos privados e valores de receitas de explorao tais que o empreendimento resulta suficientemente vivel do ponto de vista financeiro, para que haja interesse da iniciativa privada em sua implantao. Do ponto de vista terico, as concesses gratuitas apenas ocorreriam em casos ideais, onde as receitas decorrentes da explorao de rodovias coincidissem exatamente com aquelas necessrias ao financiamento das respectivas concesses, que poderiam ser implementadas sem necessidade de subsdios governamentais, e, concomitantemente, sem excessos de receitas repassadas ao governo. Entretanto, na prtica, essa coincidncia forada pelo correto dimensionamento dos encargos a serem includos nas concesses de rodovias,
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frente aos nveis de tarifas praticveis em funo das caractersticas dos usurios e do contexto scio-econmico local, de forma que as concessionrias possam dispensar subsdios para sua implementao. Os casos mais comuns para a viabilizao de concesses gratuitas so os projetos para a conservao de rodovias que apresentam volumes de trfegos elevados e cujos encargos no compreendem investimentos muito vultosos. Nesses casos, parte-se da fixao, pelo poder concedente, de um valor padro ou de um valor superior (para fins de concorrncia) para a tarifa, geralmente relacionado com a utilizao de determinada extenso de rodovia. Definidas a tarifa e as caractersticas da demanda, e especificados os encargos a serem includos como obrigaes das concessionrias em troca da cobrana de pedgio, torna-se possvel estabelecer os trechos e extenses de rodovias que constituiro os empreendimentos concedidos, financiveis a partir das taxas previstas. CONCESSES ONEROSAS Compreendem os casos que envolvem empreendimentos cuja rentabilidade financeira para a iniciativa privada grande o bastante para que o poder pblico (concedente) possa promover as concesses, exigindo pagamentos ou auferindo parcelas das receitas decorrentes das exploraes das rodovias. Esse tipo de concesso est vinculado a empreendimentos rodovirios com nveis de rentabilidade financeira capazes de gerar valores de receitas excedentes em relao queles estritamente suficientes para financiar, remunerando adequadamente as respectivas concesses, sem que conte com subsdios do governo. O poder concedente pode exigir adicionalmente das concessionrias que assumam obrigaes, passivos pecunirios, recolhimento de valores a ttulo de nus ou pagamentos pelos direitos de explorao das facilidades rodovirias, cedidos temporariamente pelo poder pblico. Assim, as concesses onerosas geralmente compreendem rodovias de grande capacidade, em que os investimentos principais j tenham sido realizados pelo poder pblico, de forma direta ou por intermdio de concesses anteriores. O investimento de porte limitado em encargos convencionais de conservao,
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operao, melhoramentos e, eventualmente, em ampliaes de capacidade de alguns trechos ou segmentos, permite ainda a incluso de pagamentos de valores da concessionria ao poder concedente.

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AO E REAO O medo do novo, o descrdito dos agentes polticos, a falta de informaes podem ser alguns dos ingredientes que justificariam as reaes que se seguiram retomada das concesses rodovirias, expressas por manifestaes, tanto de ordem pessoal como institucional, incluindo segmentos da prpria comunidade tcnica e administrativa do setor rodovirio. Entre os fatores motivadores mais comuns dessas reaes podem ser citados os posicionamentos de ordem ideolgica contrrios idia de privatizao, o corporativismo preconceituoso no setor pblico (receio da perda de importncia ou mesmo de postos de trabalho), a pouca disposio dos usurios em pagar pedgio, considerando que os atuais impostos, j demasiados, seriam suficientes para os melhoramentos da infra-estrutura, alm dos interesses contrariados das populaes lindeiras, que, em alguns casos, sofrem, de fato, uma interferncia indevida em seus deslocamentos dirios. No entanto, uma anlise cuidadosa e mais detalhada das condicionantes com que os processos de concesses de rodovias so conduzidos, inclusive por fora de leis especficas, permite verificar que tais reaes, de modo geral emotivas e de fundamentao lgica questionvel, podem ser superadas medida que se aprofunda e se dissemina o conhecimento das caractersticas das concesses de rodovias. A NATUREZA JURDICA DO PEDGIO A concesso envolve dois conceitos discernveis: o de concesso de obra pblica e o de concesso de servio pblico. A distino pode ser feita considerando ser a obra pblica um produto, um bem esttico, cuja utilidade fruvel reside no complexo de bens materiais que a constituem, oferecendo diretamente sua utilidade aos usurios, ao passo que o servio pblico uma atividade, um bem dinmico, cuja utilidade advm de uma prestao, sendo uma atividade de intermediao que proporciona sua utilidade aos usurios. A verdade, contudo, que os dois institutos no se confundem. Tanto isto exato que pode haver concesso de obra sem envolver prestao de servio pblico propriamente dito, e prestao de servio pblico sem pressupor obra pblica.
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Devido freqente inter-relao entre concesso de obra e de servio pblico, tornou-se comum designar por concesso de obra tambm os casos em que esta se encontra associada com a concesso de servio pblico. A Lei n 8.987/95 tambm faz essa associao, ao referir-se a concesses de servios pblicos e a concesses de obras pblicas (como conceitos distintos), porm no mais considerando a concesso de obra pblica isoladamente, passando a referir-se concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica. O conceito de concesso de rodovias, instituto que a administrao pblica brasileira buscou como uma dentre as possveis opes para auxiliar no financiamento do setor de infra-estrutura rodoviria no Pas, envolve a associao da concesso de obras pblicas com a concesso de servios pblicos, tratando-se, de fato, de concesso de servio pblicos precedida da execuo de obra pblica. O PEDGIO E A BITRIBUTAO O pedgio freqentemente referenciado ora como tributo, ora como tarifa. Para esclarecimento dessa questo interessante, de incio, reconhecer a diferena conceitual entre servios pblicos e aqueles de interesse pblico, entendendo-se que as atividades estatais compreendidas por ambos situam-se, no primeiro caso, no mbito tpico, essencial e exclusivo do Estado e, no segundo, no mbito privado, econmico ou comercial, podendo ser exercida pelo Estado ou por particulares. A rigor, entendia-se que as rodovias pblicas estavam includas na categoria de servios pblicos, de prestao exclusiva pelo Estado. No entanto, com a ampliao dos meios de comunicao e de transportes e, em particular, com a evoluo da tecnologia e do uso das facilidades rodovirias, no h mais interesse administrativo ou cominao legal que motive o enquadramento das rodovias pblicas em uma ou outra categoria, sendo indiferente consider-las como servios pblicos ou de utilidade pblica. A prpria legislao sobre concesses de rodovias as referencia como servios pblicos e permite sua delegao a entidades do mbito privado.
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Para esclarecer a questo, necessrio o conhecimento da classificao dos componentes da receita pblica, que engloba dois gneros de renda: tributos, compreendendo trs espcies: impostos, taxas e contribuies; preos, compreendendo trs modalidades: privados, semiprivados, pblicos ou tarifas. Os tributos so imposies pecunirias coativas sobre o contribuinte, privativas do poder pblico. Ao contrrio dos tributos, os preos no so imposies, mas retribuies pecunirias facultativas, pela voluntria aquisio ou utilizao de bens ou servios da administrao pblica, ou de suas entidades delegadas, ou mesmo de particulares. O preo pblico dos servios denominado tarifa, tanto para os servios pblicos como para aqueles de utilidade pblica. Essas definies e consideraes permitem inferir, com maior clareza, a natureza jurdica do pedgio em uma rodovia: uma tarifa ou preo pblico, cobrado pela utilizao efetiva e facultativa de um servio pblico ou de um servio de utilidade pblica. Entre os argumentos invocados contra a constitucionalidade do pedgio est a considerao do mesmo como um tributo, cuja base de clculo seria a de imposto, o que caracterizaria uma invaso de competncia tributria (denominada impropriamente de bitributao), vedada pela Constituio Federal. Vrios pareceres derrogam esta tese. O pedgio no se configura como tributo ( um preo pblico), no h por que se falar em bitributao e, portanto, em sua inconstitucionalidade por invaso de competncia tributria. Argumenta-se, ainda, a tese da justia social, alegando-se que o pagamento do IPVA e outros impostos servem para que o governo conserve as vias urbanas e rodovirias, e cobram a prestao de contas do emprego desses recursos. O IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores um tributo sobre a propriedade (de automveis, caminhes, lanchas, barcos etc), como o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto Territorial Rural (ITR). A receita do IPVA faz parte do caixa nico dos governos estaduais e municipais, no estando vinculada manuteno e operao de estradas, portos, aeroportos e hidrovias.
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O DIREITO DE IR E VIR E A VIA ALTERNATIVA Um dos questionamentos levantados com freqncia contra a implementao de pedgio nas rodovias utiliza o argumento de desrespeito ao direito de livre locomoo, assegurado pela Carta Magna do Pas. Afirmaes dessa natureza tm induzido o meio tcnico e administrativo do setor rodovirio a concluses quanto obrigatoriedade de disposio de trecho alternativo, na mesma rota, livre de pedgio, quando se pretende a implementao de via pedagiada, sob pena de inconstitucionalidade ou ilegalidade. O direito de livre locomoo em todo o territrio nacional o direito de ir e vir, estabelecido na Constituio, no absoluto e tem, como primeiros limites, o direito dos outros e o interesse coletivo, que se sobrepe ao interesse individual. A prpria Constituio veda o estabelecimento de limitaes ao trfego de pessoas e bens, mas ressalva a cobrana de pedgio pela utilizao de vias. Em 1992, o Supremo Tribunal Federal STF decidiu que todo o servio pblico ou de utilidade pblica no essencial comunidade, mas de interesse de determinadas pessoas ou de certos grupos, deve ser remunerado por tarifa, para que os encargos de sua manuteno onerem, unicamente, aqueles que efetivamente os utilizem. A circulao pelas estradas do Pas livre, mas no gratuita: quem utiliza veculo deve pagar o combustvel, as despesas de licenciamento do veculo, sua manuteno e o pedgio, quando este existir. Os casos relatados da experincia brasileira em vias pedagiadas so exemplares dessa poltica de utilizao do instituto do pedgio (com ou sem concesso). O poder pblico destinava os recursos da provenientes ao ressarcimento (parcial) dos investimentos efetuados na implementao de facilidades virias em substituio a vias obsoletas, que permaneciam disposio dos usurios como alternativa para utilizao gratuita, numa conveniente poltica de evitar confrontos ou incmodos com usurios renitentes em sujeitar-se ao pagamento de pedgio.

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O posicionamento doutrinrio tendia, assim, aceitao da idia de considerar que a implementao de via pedagiada somente seria correta na hiptese de existncia de via alternativa gratuita, na mesma rota. Promulgada a Constituio Federal de 1988 e a legislao especfica que regulamentou o seu artigo 175 (a Lei n 8.987/1995), estabelecendo o regime jurdico do instituto da concesso, tornou-se clara a aplicabilidade da concesso de servios pblicos e de obras pblicas, sem vinculao a caractersticas ou portes das obras e sem referncia a eventual obrigatoriedade de manuteno de via gratuita alternativa. No Brasil, essa discusso comeou em 1971, na Justia, quando o Caminho do Mar foi fechado e a Via Anchieta passou a ser a nica alternativa de ligao entre So Paulo e Santos, sendo pedagiada. Desde ento, todas as decises dos tribunais superiores so de que no existe obrigatoriedade da existncia de via alternativa para poder cobrar pedgio. Na verdade, a lei expressa no sentido de no existir obrigatoriedade de alternativa grtis para a cobrana de qualquer tipo de prestao de servio pblico. O conceito de via alternativa nasceu na Europa e o oposto: quando uma estrada tem excesso de trfego, constri-se uma nova via, alternativa, pedagiada, que o usurio pode ou no utilizar. No Brasil, esse foi o caso da Linha Amarela (RJ) e das marginais da Rodovia Castelo Branco (SP). Apesar de no ser obrigatrio, so raros os trechos pedagiados em que no existe alternativa. Essas alternativas so mais longas e muitas delas so estradas precrias, em que o custo decorrente de problemas mecnicos, do desgaste dos pneus e do consumo de combustvel no compensa a sua utilizao como rota alternativa em relao rodovia pedagiada. No faz sentido ter outra rodovia gratuita com a mesma qualidade, o que nenhum pas oferece. No se pode confundir rota alternativa com rota de fuga e de evaso. Rota de fuga quando o usurio utiliza a rodovia pedagiada e busca no pagar a tarifa, contornando, de alguma forma, a Praa de Pedgio, o que legalmente constitui infrao prevista no Cdigo de Trnsito Brasileiro.
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CONCLUSO O setor empresarial, vislumbrando novas oportunidades de negcios, vem demonstrando interesse em participar dos investimentos necessrios recuperao e ampliao da malha rodoviria. Somente na etapa de lanamento de oito novos trechos de rodovias federais, cerca de 145 consrcios nacionais e internacionais se habilitaram para participar dos leiles. So inegveis os benefcios que as concesses promoveram nas estradas sob gesto privada. De 1995 a 2004, o Programa Brasileiro de Concesses de Rodovias recebeu investimentos da ordem de R$ 10,4 bilhes, foram restaurados cerca de 16.000 km de pistas e pavimentadas aproximadamente 1.300 km de pistas novas. Efetuou-se cerca de 6,5 milhes atendimentos a veculos (socorro mecnico) e 500 mil pessoas foram atendidas pelas equipes de socorro mdico. Estes nmeros tm se refletido, a cada ano, nas pesquisas realizadas pela CNT Confederao Nacional do Transporte. Em 2005, o Estado Geral das rodovias concedidas obteve 84,2% de avaliao entre timo e bom, contra 19,7% das rodovias sob gesto pblica. No item Pavimentao, esta comparao de 91% contra 38,7%, em Sinalizao, de 90,1% contra 31,9%, e em Geometria da Via, item que no totalmente administrado pelas concessionria, 54,3% contra 11,1%. Um pas que busca no seu desenvolvimento o caminho para a soluo de seus problemas de ordem econmica e social no pode abrir mo de um projeto eficaz de investimentos, sobretudo em infra-estrutura. A participao da iniciativa privada em projetos que viabilizem esses investimentos, naturalmente com regulao e fiscalizao eficientes, fundamental para o bom escoamento da produo agrcola e industrial, bem como o aumento das exportaes.

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