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Kieler Diskussionsbeitrge

Der Kieler Subventionsbericht: eine Aktualisierung


Alfred Boss und Astrid Rosenschon

Nr. 452/453 | Mai 2008

Institut fr Weltwirtschaft Kiel

Web: www.ifw-kiel.de

Dr. Alfred Boss Institut fr Weltwirtschaft 24100 Kiel Telefon: +49/431/8814-231 E-Mail: alfred.boss@ifw-kiel.de Dr. Astrid Rosenschon Institut fr Weltwirtschaft 24100 Kiel Telefon: +49/431/8814-488 E-Mail: astrid.rosenschon@ifw-kiel.de

KIELER DISKUSSIONSBEITRGE Herausgegeben vom Institut fr Weltwirtschaft 24100 Kiel Tel: +49/431/8814-1; Website: http://www.ifw-kiel.de Schriftleitung: Prof. Dr. Harmen Lehment Tel: +49/431/8814-232; E-Mail: harmen.lehment@ifw-kiel.de

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet ber http://dnb.ddb.de abrufbar.

ISSN 0455-0420 ISBN 3-89456-298-6 Institut fr Weltwirtschaft an der Universitt Kiel 2008. Alle Rechte vorbehalten. Ohne ausdrckliche Genehmigung des Verlages ist es auch nicht gestattet, das Werk oder Teile daraus in irgendeiner Form (Fotokopie, Mikrofilm oder einem anderen Verfahren) zu vervielfltigen oder unter Verwendung elektronischer Systeme zu verarbeiten oder zu verbreiten.

Inhalt
1 2 Problemstellung Was sind Subventionen? 2.1 2.2 2.3 2.4 3 Allgemeines Steuervergnstigungen Finanzhilfen Nicht erfasste Subventionen 3 3 3 3 6 10 11 11 11 13 13 20 24 28 29 30 31 31 34 34 35 35 37 47 47 47 48

Gliederung der Subventionen 3.1 3.2 Subventionszurechnung im fderativ aufgebauten Staat Gliederung der Subventionen in sachlicher Hinsicht

Ausma und Struktur der Subventionen 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 Steuervergnstigungen nach Empfngern bzw. Verwendungszwecken Finanzhilfen des Bundes Finanzhilfen der Lnder und ihrer Gemeinden Finanzhilfen der Europischen Union in den Jahren 2000 bis 2007 Finanzhilfen der Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit in den Jahren 2000 bis 2007 Subventionen seit 2000 rcklufig Selektivitt der Subventionen Subventionen nach Sektoren bzw. Zwecksetzungen und nach gewhrenden Institutionen

5 6 7

Subventionen gem dem Subventionsbericht der Bundesregierung Subventionen (Beihilfen) im internationalen Vergleich Eine Bewertung 7.1 7.2 7.3 Grundstzliches Bewertung der Subventionen fr ausgewhlte Bereiche Fazit

Optionen der Wirtschaftspolitik 8.1 8.2 Vorbemerkungen Bei welchen Steuervergnstigungen und bei welchen Finanzhilfen gibt es Hemmnisse fr eine Krzung?

8.3 8.4 8.5 8.6 Anhang 1 2 3 4 5 6 Literatur

Das Krzungspotential Subventionen krzen aber wie? Mgliche Steuersenkungen bei Krzungen der Subventionen einige Beispiele Reform der Finanzverfassung als Voraussetzung fr umfassende Subventionskrzungen?

52 53 56 62 64

Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen Finanzhilfen des Bundes: Grenzflle Direkte Finanzhilfen des Bundes nach verschiedenen Abgrenzungen Indirekte Finanzhilfen des Bundes Direkte und indirekte Finanzhilfen des Bundes Struktur der Subventionen im Jahr 2006

64 66 67 67 69 70 71

Problemstellung

Die Subventionen in Deutschland sind seit Jahrzehnten Gegenstand intensiver wirtschaftspolitischer Auseinandersetzungen. Der vorliegende Beitrag informiert ber das Ausma der Subventionen im Zeitraum 2000 bis 2007. Zu den Subventionen werden neben den Steuervergnstigungen die Finanzhilfen gezhlt, die der Bund, die Lnder, die Gemeinden, die Europische Union (EU) und die Bundesagentur fr Arbeit gewhren. Die Abgrenzungen der Steuervergnstigungen und der Finanzhilfen werden erlutert, das Ausma und die Struktur der Subventionen werden aufgezeigt. Nach der Bestandsaufnahme werden berlegungen diskutiert, mit denen Subventionen hufig gerechtfertigt werden. Auch werden Hemmnisse errtert, die einer Krzung der Subventionen im Wege stehen bzw. stehen knnen. Danach werden verschiedene Krzungsstrategien diskutiert. Schlielich wird aufgezeigt, dass bei einer deutlichen Krzung der Subventionen eine krftige Senkung beispielsweise der Einkommensteuerstze mglich ist, ohne dass der Budgetsaldo des Staates sich ndert.

2
2.1

Was sind Subventionen?


Allgemeines

Subventionen sind Finanzhilfen des Staates oder Steuervergnstigungen, die die Allokation der Ressourcen verzerren.1 Subventionen zielen typischerweise auf Unternehmen ab. Daneben gibt es staatliche Leistungen, die privaten Haushalten mit dem Ziel einer Verbilligung bestimmter Gter gewhrt werden. Solche Zuwendungen wirken ebenfalls auf die betreffenden Wirtschaftszweige (Deutsche Bundesbank 2000: 1617). Ein Beispiel ist die Eigenheimzulage. Schlielich zhlen zu den Empfngern von Subventionen die privaten Organisationen ohne Erwerbszweck sowie der Staat selbst, soweit er Gter und Dienstleistungen erstellt bzw. bereitstellt, obwohl dies nicht ntig ist, weil es konomische Grnde fr ein staatliches Angebot nicht gibt. Im Folgenden wird die Abgrenzung der Finanzhilfen erlutert, die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt. Zuvor werden berlegungen zur Abgrenzung und Messung der Steuervergnstigungen angestellt.

2.2
2.2.1

Steuervergnstigungen
Generelle Probleme der Abgrenzung

Wenn Steuervergnstigungen definiert werden sollen, dann mssen die Regelungen des Steuersystems unterschieden werden in jene, die den Mastab (die Norm, die benchmark) festlegen, und in solche, die Abweichungen davon darstellen. Es bedarf eines Kriteriums, anhand dessen eine Vorschrift als Norm definiert wird. Diese Norm lsst sich aber nicht ohne weiteres festlegen (Rosen 2002: 354). Zwar bietet es sich an, bei der konomischen Beurteilung steuerlicher Manahmen vom Kriterium der Entscheidungsneutralitt auszugehen und als Steuervergnstigung solche Sachverhalte einzustufen, die zu einer Verzerrung von Entscheidungen fhren (Sachverstndigenrat 2005: Ziffer 439), damit sind die Probleme im konkreten Fall aber noch nicht gelst.
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1 Daneben gibt es Preissubventionen. Ein Beispiel ist der Verkauf eines Grundstcks an Private zu einem Preis unterhalb des Marktpreises. Preissubventionen werden in den ffentlichen Haushalten nicht dokumentiert und knnen somit bei der Subventionsermittlung nicht bercksichtigt werden.

Was die Einkommensteuer betrifft, so treten insbesondere folgende Fragen auf: Was soll als Besteuerungseinheit bei der Belastung persnlicher Einkommen gelten? Wie wird das Nebeneinander von Krperschaftsteuer und Einkommensteuer eingestuft? Wie sind die Abschreibungsregelungen zu bewerten? Wie ist der Sparerfreibetrag einzuordnen?

Der Sachverstndigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Sachverstndigenrat 2003) betrachtet als Referenzsystem ein System, das auf dem Konzept der synthetischen Einkommensteuer sowie dem Leistungsfhigkeitsprinzip als den bestimmenden Normen des Einkommensteuerrechts basiert. Dann sind Abzge von der Bemessungsgrundlage (wie z.B. der Abzug der Werbungskosten), die der Ermittlung der Leistungsfhigkeit dienen, zulssig; sie sind keine Steuervergnstigung. Steuervergnstigungen sind dagegen ... solche Vorschriften ..., die zu einer unterschiedlichen Behandlung der verschiedenen Einkunftsarten fhren oder in Durchbrechung des Leistungsfhigkeitsprinzips einen bestimmten Kreis von Steuerpflichtigen bevorzugen (Sachverstndigenrat 2003: 452, Ziffer 484). Dieser Konzeption entspricht, was den Bereich der Einkommensteuer im umfassenden Sinn betrifft, im Kern die Vorgehensweise in den Subventionsberichten der Bundesregierung (Deutscher Bundestag 2001, 2003, 2006; BMF 2007b). Das Referenzsystem lsst sich freilich auch anders festlegen, nmlich aus der Sicht der Theorie der Cash-Flow-Besteuerung; die Ermittlung des berschusses der Einzahlungen ber die Auszahlungen ist anders als der so genannte Vermgensvergleich im Rahmen der traditionellen Einkommensbesteuerung eine Regel, die fr alle Einkunftsarten mglich ist (Wagner 1997: 49). Sonderabschreibungen (bis hin zur Sofortabschreibung) und eine Absetzbarkeit der Vorsorgeaufwendungen sind zwar aus der Perspektive des Vermgensvergleichs, der der traditionellen Einkommensteuer als Methode zur Ermittlung der Gewinneinknfte zugrunde liegt, als Ausnahmen von den Prinzipien und damit als Vergnstigungen zu werten. Aus der Sicht der berschussrechnung als einer umfassenden Methode der Einkunftsermittlung handelt es sich aber um Regelungen, die systematisch geboten sind. Auch bei anderen Steuern ist es schwierig, eine Norm festzulegen, im Vergleich zu der im konkreten Fall eine Vergnstigung besteht. Von groer Bedeutung sind die Schwierigkeiten bei umweltpolitisch motivierten Manahmen; zu diesen zhlen jene im Rahmen der kologischen Steuerreform (vgl. hierzu Sachverstndigenrat 2005: Ziffer 440). Hier kommt es darauf an, das Ausma der externen Effekte zu bercksichtigen. 2.2.2 Abgrenzung im Subventionsbericht der Bundesregierung

Im Subventionsbericht der Bundesregierung werden Steuervergnstigungen definiert als spezielle steuerliche Ausnahmeregelungen ..., die fr die ffentliche Hand zu Mindereinnahmen fhren (Deutscher Bundestag 2003: 15). Sie werden tendenziell um so weniger als Subventionen angesehen ..., je grer der Kreis der Begnstigten ist (Deutscher Bundestag 2003: 15). Vergnstigungen bei der Einkommensbesteuerung werden in Bezug auf die Merkmale einer synthetischen Einkommensteuer gemessen. Was die Umsatzsteuer betrifft, so wird grundstzlich ein einheitlicher Steuersatz als Norm verwendet. Die Umsatzsteuermindereinnahmen infolge der ermigten Besteuerung der Lebensmittel und der Befreiung der Wohnungsmieten werden aber nicht erfasst offenbar deshalb, weil der Kreis der Begnstigten sehr gro ist.2 Die Steuervergnstigungen in der Abgrenzung der Bundesregierung werden in der Anlage 2 des Subventionsberichts ausgewiesen (Deutscher Bundestag 2001, 2003, 2006; BMF 2007b). Weitere Vergnstigungen werden in der Anlage 3 dargestellt; sie werden aber nicht zu den Steuervergnstigungen gezhlt, obwohl sie subventionshnliche Tatbestnde darstellen (BMF 2007b: Ziffer 6).
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2 In den Anmerkungen zu den Anlagen 2 und 3 des Subventionsberichts heit es, es handele sich um systemkonforme Manahmen (Deutscher Bundestag 2003).

5 Abgrenzung in der vorliegenden Arbeit3

2.2.3

In der vorliegenden Arbeit werden als Steuervergnstigungen grundstzlich jene betrachtet, die in den Subventionsberichten der Bundesregierung in den Anlagen 2 und 3 aufgefhrt sind. Die Vergnstigungen in Anlage 2 werden ausnahmslos bernommen. Die in Anlage 3 enthaltenen Manahmen werden anders als in den Subventionsberichten der Bundesregierung grundstzlich ebenfalls als Subventionen einbezogen; die Ausnahmen betreffen bestimmte einkommensteuerrechtliche Vorschriften. Beispiele fr Steuervergnstigungen, die in Anlage 3 ausgewiesen und hier als Subventionen gewertet werden, sind die Umsatzsteuerbefreiung der Sozialversicherungstrger und der Krankenhuser sowie die Zulassung der Absetzbarkeit der Kirchensteuer als Sonderausgabe bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens. Dagegen wird die Einrumung des Sparerfreibetrages nicht als Vergnstigung gezhlt; denn diese allgemeine Manahme macht einen Teil der Diskriminierung des Sparens gegenber dem Konsum rckgngig, zu der das Steuersystem Deutschlands tendenziell fhrt. Die Vorschriften zur privaten Altersvorsorge und zur betrieblichen Altersversorgung sowie der Sonderausgabenabzug von Beitrgen zur gesetzlichen Rentenversicherung und zu privaten Lebensversicherungen werden analog behandelt. Das Gleiche gilt fr die Vorschriften, mit denen ab dem Jahr 2005 der bergang zur nachgelagerten Rentenbesteuerung erfolgt. Neben den genannten Vergnstigungen werden viele der in der so genannten Zusatzliste der KochSteinbrck-Studie aufgefhrten Manahmen (Koch und Steinbrck 2003: 17) den Steuervergnstigungen zugerechnet. Zu diesen zhlen der Freibetrag fr nebenberufliche Ttigkeiten (z.B. als bungsleiter), der Freibetrag fr Abfindungen und der Freibetrag fr Heirats- und Geburtsbeihilfen. Die so genannte Entfernungspauschale wird ebenfalls als Vergnstigung eingestuft. Man kann zwar einen Abzug entsprechender Betrge fr gerechtfertigt erachten, weil die Ausgaben fr Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitssttte zur Einkommenserzielung notwendig sind (Nettoprinzip), die Entfernung zwischen Wohnung und Arbeitsplatz bringt aber auch Nutzen mit sich (Wohnen im Grnen, niedrige Mieten, niedrige Immobilienpreise). Es lsst sich daher argumentieren, dass die Arbeit am Werktor beginnt. Auer Betracht bleiben dagegen insbesondere die Abschreibungsregelungen, die in der Zusatzliste der Koch-Steinbrck-Studie enthalten sind. Es ist nmlich ohne Untersuchungen im Detail nicht mglich, die Angemessenheit der einzelnen Vorschriften aus einkommensteuerrechtlicher Sicht zu beurteilen und gegebenenfalls einen Subventionscharakter zu diagnostizieren. 2.2.4 Arten von Steuervergnstigungen

Steuervergnstigungen knnen verschieden ausgestaltet sein (OECD 1996: 9). Folgende Formen lassen sich in den vorherrschenden Steuersystemen unterscheiden: Einknfte oder Umstze werden nicht in die Steuerbasis einbezogen. Abzugsbetrge bei der Berechnung des zu versteuernden Einkommens oder des steuerbaren Umsatzes werden zugelassen. Abzge von der Steuerschuld werden (begrenzt auf diese oder unbegrenzt) erlaubt. Steuersatzbegnstigungen (bestimmter Aktivitten oder Steuerzahler) werden eingerumt. Es wird ein Steueraufschub (z.B. durch die Bemessung der Abschreibungen) gewhrt. 2.2.5 Zur Messung der Steuervergnstigungen

Bei der Quantifizierung einer Steuervergnstigung wird in der Regel angenommen, dass bei deren Nichtexistenz die Steuerbasis in dem Ausma, das sich anhand der Daten fr den betreffenden Sachverhalt ergibt, grer wre (Rosen 2002: 353354). Diese Annahme ist aber problematisch, weil Haus____________________
3 Vgl. hierzu auch Boss und Rosenschon (2006a, 2006b) sowie Boss (2006, 2008). Der Bundesrechnungshof (2008: 18) hat der Bundesregierung empfohlen, den Begriff der Steuersubvention vergleichbar dem Vorgehen des Instituts fr Weltwirtschaft weit zu interpretieren.

6 halte und Unternehmen auf die Einfhrung der Vergnstigung reagiert und die Umstze bzw. die Einkommen, die steuerbegnstigt sind, in aller Regel erhht haben. Die der Quantifizierung zugrunde liegenden Daten sind also von der Existenz der Steuerbegnstigung beeinflusst. Das Ausma einer Steuervergnstigung wird mithin bei der blichen Art der Quantifizierung berschtzt, wenn die Vergnstigung zu normalen (den erwnschten) Reaktionen fhrt. Das Ausma einer Steuervergnstigung hngt auch von der Hhe des regulren oder normalen Steuersatzes bzw. von der regulren Steuersatzstruktur (z.B. beim Einkommensteuertarif) ab. Die Einkommensteuerstze wurden in den Jahren 2001, 2004 und 2005 gesenkt, so dass das Volumen der Einkommensteuervergnstigungen fr sich betrachtet abgenommen hat. Der Regelsatz der Mehrwertsteuer wurde Anfang 2007 erhht. Der Krperschaftsteuersatz und die Gewerbesteuermesszahlen wurden Anfang 2008 gesenkt. All dies wird im Folgenden insoweit beachtet, als die Schtzwerte im Subventionsbericht der Bundesregierung dies bercksichtigen.4

2.3
2.3.1

Finanzhilfen
Abgrenzung gegen Ausgaben des Staates fr allokativ begrndete Manahmen

Entscheidend bei der Zuordnung einer Staatsausgabe in die Kategorie Finanzhilfe oder Nichtfinanzhilfe ist die Antwort auf die Frage, ob sich der Staat in Aufgaben einmischt, die originr marktwirtschaftlich sind, oder ob er klassische Staatsaufgaben wahrnimmt. Referenzsystem ist also die Unterscheidung in private und ffentliche Gter (vgl. hierzu z.B. Blankart 2006). Ein ffentliches Gut ist charakterisiert durch Nichtrivalitt im Konsum und durch Nichtausschliebarkeit zahlungsunwilliger Konsumenten, ein privates Gut durch Konsumrivalitt und Ausschliebarkeit ber Preise. Die Nichtrivalitt des Konsums ist ein notwendiges, aber kein hinreichendes Kriterium dafr, dass ein Gut nicht von Unternehmen angeboten wird; Nichtausschliebarkeit muss hinzukommen. Ein Theaterstck beispielsweise ist ber Preise finanzierbar und kann privat angeboten werden, wenngleich es innerhalb der Kapazittsgrenze als Klubgut gemeinsam genutzt werden kann, also Eigenschaften eines ffentlichen Gutes besitzt. Wird ein ffentliches Gut bereitgestellt, so wird nicht von einer Finanzhilfe gesprochen. Werden hingegen Steuern fr die Versorgung mit privaten Gtern eingesetzt, die ohne weiteres privat angeboten werden knnten, so wird dies als Finanzhilfe gewertet. Wichtig ist, dass Finanzhilfen nicht nur dann vorliegen knnen, wenn Gter von Unternehmen im eigentlichen Sinne erzeugt werden, sondern auch dann, wenn sie vom Staat oder von Organisationen ohne Erwerbszweck erstellt oder bereitgestellt werden. Bei der Abgrenzung ist zu beachten, dass privatwirtschaftliche Aktivitten mit externen Effekten verknpft sein knnen. Stiftet ein Produktionszweig externe volkswirtschaftliche Vorteile, kann die Verwendung von Steuergeldern zur Abgeltung dieser Vorteile angebracht sein, weil sie die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt steigert. Eine den Ressourceneinsatz verzerrende Subvention liegt dann nicht vor. Mit der Existenz positiver Effekte lsst sich beispielsweise begrnden, dass Impfungen gegen ansteckende Krankheiten subventioniert (oder gar steuerfinanziert angeboten) werden. Auf diese Weise lsst sich grundstzlich erreichen, dass die private Nachfrage nach Impfschutz, die mit Kosten fr rztliche Leistungen verbunden ist, so ausgeweitet wird, dass der gesellschaftliche Vorteil infolge der reduzierten Ansteckungsgefahr internalisiert wird. Freilich lsst sich kaum exakt beurteilen, wie hoch der Ausgleichsbetrag sein muss, um die Beeintrchtigung des individuellen Rentabilittskalkls durch das Auftreten externer Vorteile wettzumachen.
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4 Das Volumen der Steuervergnstigungen wird in den Subventionsberichten der Bundesregierung und damit in der vorliegenden Arbeit fr alle Jahre insofern als zu niedrig dargestellt, als das Volumen der Vergnstigungen bei der Einkommen- und der Krperschaftsteuer nicht erfasst ist, was daraus resultiert, dass der Solidarittszuschlag in Relation zur Einkommen- bzw. Krperschaftsteuer (5,5 Prozent auf die Steuerschuld) festgesetzt wird.

Die Klassifikation in Subvention oder Nichtsubvention ist offenbar nicht unproblematisch. Konkret wird anhand der Angaben in den ffentlichen Haushalten entschieden, ob eine konomische Begrndung fr die Ausgabe vorliegen drfte. Der Einsatz von ffentlichen Mitteln im Ausbildungssektor oder in der Grundlagenforschung wird nicht einbezogen. Die Schulbildung lst positive externe Effekte aus, schon deshalb, weil eine tragfhige und stabile Demokratie ohne eine ausreichende Bildung aller ihrer Mitglieder nicht existieren knnte (Wigger 2004: 215216). Im brigen sind Schulen ein wichtiges Instrument der Sozialisierung. Daher werden die fr die Schulausbildung eingesetzten Mittel nicht zu den Subventionen gezhlt. Universitten leisten einen Beitrag zur Lehre und zur Forschung. Dienstleistungen der Universitten knnen mit positiven externen Effekten einhergehen oder ffentliche Gter darstellen. Eine hhere durchschnittliche Bildung kann das wirtschaftliche Wachstum positiv beeinflussen. Der wesentliche Ertrag eines Studiums fliet aber dem Hochschulabsolventen in Form eines erhhten Lebenseinkommens zu. Dienstleistungen der Universitten mssen demnach, was die Ausbildung betrifft, nicht vom Staat angeboten werden. Anders ist es bei der Grundlagenforschung in Universitten; fr sie lassen sich die Kennzeichen ffentlicher Gter konstatieren. Eigentlich sind demnach die Ausgaben des Staates im Bereich Hochschulen in solche fr Lehre und solche fr Forschung zu zerlegen und Finanzhilfen adquat zu erfassen. Dies ist aber angesichts der Datenlage kaum mglich. Deshalb werden in der vorliegenden Arbeit die im Bereich Hochschulausbildung eingesetzten Mittel nicht als Subventionen einbezogen. Ausgespart bleiben auch die Zuschsse an komplementre Einrichtungen wie z.B. Studentenwerke, Studentenheime und Hochschul-Bibliotheken sowie die Zuschsse an aueruniversitre Forschungseinrichtungen wie z.B. die Max-Planck-Institute. Einbezogen werden hingegen Zuschsse an eher als konsumtiv einzustufende Zweige des Bildungs- und Kultursektors wie z.B. Volkshochschulen und Stadtbibliotheken. Erfasst werden auch die Zuschsse fr unternehmensspezifische Aus- und Weiterbildungsmanahmen. Hier fallen die Investitionsertrge weitgehend beim Begnstigten an. Eine erhebliche Beeintrchtigung des individuellen Rentabilittskalkls durch das Auftreten externer Effekte liegt offenbar nicht vor. Die (betrchtlichen) Mittel, die dem ffentlichen Verkehr zuflieen, werden als Finanzhilfen einbezogen. Es wird zwar argumentiert, sie drften nicht zu den Subventionen gezhlt werden, weil volkswirtschaftliche Vorteile damit verbunden seien; es werde Nachfrage vom Individualverkehr zum ffentlichen Verkehr umgelenkt, womit eine geringere Belastung der Umwelt einhergehe. Diese Argumentation kann aber aus zwei Grnden nicht berzeugen. Erstens: Wird die Verminderung von Schadstoffaussto bezweckt, so liegt die Wahl eines Instruments nahe, das unmittelbar am Aussto ansetzt. Das Ziel lsst sich dann besser erreichen als bei der Anwendung mittelbarer Instrumente. Zweitens: Eine Nachfrageumlenkung setzt eine Weitergabe des Subventionsvorteils an die Nachfrager in Form niedrigerer Preise voraus; wahrscheinlich werden aber die Frdermittel durch die Anbieter der ffentlichen Verkehrsleistungen aufgrund ihrer geschtzten Marktposition weitgehend abgeschpft. Ausgaben fr kulturelle Zwecke knnen Finanzhilfen sein. Es ist freilich im Detail sehr schwierig, den Teil der Kulturbudgets zu ermitteln, der als Finanzhilfe einzustufen ist; hufig sind die Ausgaben jenen fr Ausbildung hnlich, und diese werden nicht als Finanzhilfen erfasst. Es gibt einige Ausgabepositionen, die wohl nur teilweise Subventionscharakter haben (Boss und Rosenschon 2006a, 2006b). Sie werden als Grenzflle eingestuft, einmal erfasst und einmal nicht erfasst. Dieses Vorgehen ist erforderlich, da die ntigen Informationen fehlen, um den Subventionscharakter der betreffenden Budgetpositionen zu ermitteln. Beispiele fr strittige Flle sind Zahlungen an Unternehmen fr Forschung und Entwicklung, bei denen nicht klar ist, ob sie der anwendungsnahen Forschung oder der Grundlagenforschung dienen. Die hier als Grenzflle gewerteten Ausgaben des Bundes fr die Forschung und Entwicklung in den Bereichen Biotechnologie sowie jene Ausgaben des Bundes, die der Frderung von Innovationen dienen, flieen zwar an Unternehmen, knnen aber durchaus der Grundlagenforschung dienen. Grund-

lagenforschung, in der Wissen entsteht, das die Attribute eines ffentlichen Gutes ... hat und deshalb allokationstheoretisch wohlbegrndet frderungswrdig ist, kann nicht immer eindeutig von der marktnahen Zweckforschung abgegrenzt werden, deren Ergebnisse das forschende Unternehmen gewinnbringend auf dem Markt verwertet ... und die insoweit nicht vom Staat durch Subventionen gefrdert werden braucht; die bei der angewandten Forschung entstehenden positiven externen Effekte lassen sich durch die Gewhrung von privaten Eigentumsrechten auf Zeit (z.B. einen Patentschutz ...) internalisieren (Donges und Freytag 2004: 228). ber die Aufteilung der Ausgaben auf die beiden Kategorien geht aus den Haushaltsplnen und -rechnungen nichts hervor. Ferner wird die Frderung der Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Hochschulen der Kategorie der Grenzflle zugeordnet. Zahlungen an Hochschulkliniken fehlt der Subventionscharakter, soweit es um die Finanzierung der Forschung geht. Soweit es um die Lehre geht, werden sie wie Ausgaben im sonstigen Hochschulbereich nicht einbezogen. Die Ausgaben haben aber insoweit Subventionscharakter, als die Behandlung von Patienten finanziert wird. Hier wird der Anteil der Ausgaben mit Subventionscharakter geschtzt. Die Ausgaben fr die Erschlieung von Industrie- und Gewerbeflchen kann man nicht in voller Hhe als Finanzhilfe rechnen, da ihnen Einnahmen in der Zukunft gegenberstehen. Der Ausgabetitel wird zu den Grenzfllen gerechnet. Die Finanzierung der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes kann insoweit als Subvention gewertet werden, als Leistungen erbracht werden, die die See-, Ksten- und Binnenschifffahrt frdern und die gegen Entgelt erbracht werden knnen und damit nach wohlfahrtstheoretischen Kriterien private Gter oder zumindest Clubgter sind. Deutlich wird das etwa im Fall der Unterhaltung der Binnenwasserstraen, bei der das Prinzip der Nichtausschliebarkeit zahlungsunwilliger Nutzer ebenso wenig gilt wie bei der Bereitstellung von Brcken oder Tunneln fr andere Verkehrstrger. Allerdings nimmt die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes zugleich zahlreiche hoheitliche Aufgaben (wie Gefahrenabwehr, Verkehrslenkung, Umweltschutz und andere schifffahrtspolizeiliche Aufgaben) wahr. Letztlich lassen sich die Ausgaben in beiden Aufgabenbereichen nicht sauber voneinander trennen. Grenzflle sind auch die Ausgaben fr Denkmalpflege, die man nicht nur unter dem Aspekt der Pflege des kulturellen Erbes und der Umwegrentabilitt sehen muss, sondern auch unter dem Aspekt der Subventionierung der Bauwirtschaft. Mittel zur Frderung der Dorferneuerung flieen zwar in die Infrastruktur, wie dies beim Bau einer Strae der Fall ist, sie knnen aber allokationsverzerrend verwendet werden, etwa fr den Ausbau von Kapazitten fr Urlaub auf dem Bauernhof. Die Finanzierung von Landwirtschaftsmtern dient nicht nur der Agrarverwaltung und der Wahrnehmung ffentlicher Aufgaben wie etwa auf dem Gebiet landwirtschaftlicher Grundlagenforschung, sondern beispielsweise auch dem Unterhalt von Landesgestten oder Weingtern; Pferdezucht und Weinanbau sind aber keine klassisch ffentlichen Aufgaben.5 Zu den Positionen mit nur partiellem Subventionsgehalt wird auch die Nettozuweisung fr Hfen gezhlt, was vor allem den Stadtstaat Hamburg betrifft; es ist fraglich, ob hier eine Infrastrukturinvestition vorliegt oder ob berhhte Kosten alimentiert werden. Zuweisungen fr Schlsser, Grten und Burgen beinhalten dann Subventionselemente, wenn sie an Pchter von Restaurationsbetrieben flieen. Ferner wird die institutionelle Frderung im Bereich Jugendpolitik der Kategorie der Grenzflle zugeordnet. Zwar mag sie dazu fhren, dass Institutionen entstehen, die es sonst nicht gbe. Aber es ist nicht sicher, ob dies mit Mehrkosten verbunden ist oder aber mit Kosteneinsparungen, weil Jugendkriminalitt unterdrckt wird. Auch den Mitteln zugunsten der Forsten kann nur bedingt Subventionseigenschaft zugebilligt werden. Denn zur Rechtfertigung der Zuschsse knnen ausgeprgte positive Externalitten herangezogen werden. So spielt der Wald eine wichtige Rolle fr den Wasserhaushalt, das Klima, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Erholung der Bevlkerung und den Biotopund Artenschutz. Zweck dieses Gesetzes ist insbesondere, den Wald wegen seines wirtschaftlichen
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5 Die genannten Positionen werden einbezogen, soweit man sie (aufgrund eines Einzelausweises) identifizieren kann.

Nutzens (Nutzfunktion) und wegen seiner Bedeutung fr die Umwelt, insbesondere fr die dauernde Leistungsfhigkeit des Naturhaushaltes, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevlkerung (Schutz- und Erholungsfunktion) zu erhalten, erforderlichenfalls zu mehren und seine ordnungsgeme Bewirtschaftung nachhaltig zu sichern ( 1 Bundeswaldgesetz). Ferner trgt der Wald wesentlich zum Biotop- und Artenschutz bei. Der Wald darf also nicht ausschlielich unter dem Aspekt der Holzverwertung und der betrieblichen Rentabilitt gesehen werden. Gleichwohl kann es sein, dass ein Teil der Zuschsse nicht externe Vorteile ausgleicht, sondern eine Finanzhilfe darstellt. Deshalb msste das Defizit im Funktionsbereich Staatsforsten, das in vielen Haushalten zu beobachten ist, bei der Subventionserfassung teilweise bercksichtigt werden; dies ist aber aufgrund von Informationslcken unmglich. Ein Grenzfall liegt auch vor, wenn die deutsche Sprache im Ausland durch Goethe-Institute gefrdert wird. Engt man die Sichtweise auf den Aspekt der Handelsstrme ein, so kann behauptet werden, dass letztlich deutsche Exporteure oder Importeure subventioniert werden, weil sie bersetzungskosten sparen; auch profitierten deutsche Reisende von der Frderung der deutschen Sprache im Ausland. Allerdings wird zusammen mit der Sprache der Kulturaustausch gefrdert. Dies weitet den Horizont, relativiert Standpunkte, baut Vorurteile ab, macht fremde Verhaltensmuster verstndlich und regt Imitationswettbewerb an. Kurzum: Mit der Frderung der deutschen Sprache im Ausland gehen externe Ertrge einher, die eine Steuerfinanzierung rechtfertigen knnen. Zu den Ausgaben des Bundes mit nur partiellem Subventionsgehalt zhlen ferner jene fr den Auslandsrundfunk (Deutsche Welle (DW)). Die Zahlungen haben insofern Subventionscharakter, als sie das Auslandsengagement deutscher Unternehmen frdern. So wird die Grndung von Niederlassungen dadurch erleichtert, dass deren deutsche Mitarbeiter ber die DW einen besseren Kontakt zum politischen und wirtschaftlichen Geschehen in Deutschland halten knnen. Indes trifft auf die Leistungen der DW ein hnliches Argument zu wie auf die Frderung der deutschen Sprache durch die GoetheInstitute. Es wird ein besseres gegenseitiges Verstndnis der Kulturen ermglicht, was sich wohlfahrtskonomisch als technologischer externer Nutzen interpretieren lsst. 2.3.2 Abgrenzung gegen Ausgaben des Staates fr spezifische verteilungspolitische Manahmen

Allgemeine Transferzahlungen des Staates zhlen nicht zu den Finanzhilfen. Zu diesen allgemeinen Transfers gehren beispielsweise das Kindergeld, das Erziehungsgeld und das Arbeitslosengeld. Fraglich ist, wie spezifische Ausgaben einzustufen sind. Ist eine spezifische Ausgabe des Staates verteilungspolitisch motiviert, so wird danach differenziert, ob eine kleine hilfsbedrftige Gruppe begnstigt werden soll oder ob es darum geht, breite Bevlkerungsgruppen zu untersttzen. Im ersten Fall wird die Ausgabe nicht zu den Finanzhilfen gezhlt, im zweiten wird eine Finanzhilfe diagnostiziert, weil keine sozialpolitische Manahme im eigentlichen Sinn vorliegt. Die Armenhilfe oder die Bewltigung spezifischer Notstnde (etwa Drogensucht) sind Beispiele fr solche Aktivitten; auch Aktivitten im Bereich der Caritas oder der berlebenshilfe fr Problemgruppen zhlen nicht zu denen, die eine Subventionierung bedeuten. Es macht aber keinen Sinn, eine sozialpolitische Absicht als hinreichend dafr zu werten, dass ein Subventionstatbestand nicht vorliegt; sozialpolitische Ziele allein (wie z.B. bei bestimmten Zahlungen an den Steinkohlenbergbau) rechtfertigen es nicht, einem Zuschuss die Subventionseigenschaft abzusprechen. Daher wird eine Finanzhilfe dann diagnostiziert, wenn Leistungen vorliegen, von denen potentiell jeder Brger profitiert und durch die die Allokation verzerrt wird. Zuschsse, die als Subventionen gewertet werden,

10 sind auch die Zuschsse fr Krankenhuser, Kindergrten6 und Theater. Hier geht es nicht darum, Mittel zugunsten der schwachen Mitglieder einer Gesellschaft einzusetzen; von einer sozialpolitischen Manahme im eigentlichen Sinne kann nicht die Rede sein. Zuschsse, die nicht in das Subventionsvolumen eingehen, sind dagegen solche, die beispielsweise an SOS-Kinderdrfer, Behindertenheime oder Asylantenaufnahmesttten flieen. Begnstigt wird hier eine kleine hilfsbedrftige Gruppe.

2.4

Nicht erfasste Subventionen

Einer lckenlosen Erfassung aller Subventionen in Deutschland stehen ein Mangel an Daten bzw. zu hohe Informationskosten im Wege. Folgende Subventionen werden in der vorliegenden Arbeit nicht erfasst: finanzielle Vorteile, die der Staat Privaten dadurch gewhrt, dass er gemessen an den Marktpreisen zu teuer einkauft oder zu billig verkauft; denn in den ffentlichen Haushalten werden diese (Preis-)Subventionen nicht dokumentiert. bestimmte indirekte Formen der Preissubventionen. So werden Stromnetzbetreiber gezwungen, vorgegebene Mengen an Strom aus Windenergie einzuspeisen; die Mehrkosten werden auf die Stromverbraucher weitergewlzt. Subventionen, die mit der Aktivitt staatlicher Kreditanstalten mit Sonderaufgaben wie z.B. der Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW) und der Sondervermgen der Lnder (wie z.B. des Wirtschaftsfrderfonds Niedersachsen) verknpft sind.7 Auch werden die ERP-Finanzhilfen nicht zu den Subventionen gezhlt. Die ERP-Mittel sind Kredite und mssen zurckgezahlt werden. Subventionselemente enthalten sie zwar insoweit, als sie Zinssubventionen mit sich bringen; deren Ausma ist aber nicht bekannt. Unternehmensbeteiligungen ..., bei denen der Staat auf eine marktbliche Rendite auf das eingebrachte Kapital verzichtet (Deutsche Bundesbank 2000: 16). Die Europische Kommission wertet solche Kapitalzufhrungen (z.B. an die Westdeutsche Landesbank) im Rahmen ihrer Subventionskontrollen auf der Grundlage des EG-Vertrags als Beihilfen; das Ausma der Subvention wird grob geschtzt. der Erwerb von Beteiligungen an Unternehmen durch den Staat, der wegen Datenmangels grundstzlich als subventionsirrelevanter Sachverhalt gewertet wird. Dies mag in jenen Fllen angemessen sein, in denen die Eigenkapitalausstattung an ein gestiegenes Geschftsvolumen angepasst wird.8 Unangemessen ist die Nichtbercksichtigung als Subvention aber dann, wenn die Zufhrung von Kapital eine chronisch defizitre Entwicklung reflektiert, wenn also ein Kapitalverzehr kompensiert wird; materiell besteht kein Unterschied zwischen einem Verlustausgleich durch laufend geleistete Finanzhilfen und einem Verlustausgleich durch sporadisch erfolgende Kapitalzufhrungen. Deshalb werden in jenen Fllen, in denen eine Alimentierung von Kapitalaufzehrung offenkundig ist (wie etwa bei den Berliner Verkehrsbetrieben), Kapitalzufhrungen den Subventionen zugeschlagen.
____________________
6 Es knnte argumentiert werden, dass Zuschsse an Kindergrten (insbesondere in Form des Ausgleichs der Defizite gemeindeeigener Kindergrten) wie das Kindergeld als Transfers und nicht als Subventionen zu betrachten seien. Die Zuschsse sind aber von Gemeinde zu Gemeinde verschieden, sie verndern die Allokation strker als die Gewhrung des bundesweit einheitlich festgelegten Kindergeldes. Zudem werden Alternativen (wie die Betreuung durch Tagesmtter) diskriminiert. Mit den geplanten Manahmen zur Frderung der Kinderbetreuung kann sich dies ndern. Dies wre Anlass, die betreffenden ffentlichen Ausgaben nicht zu den Finanzhilfen zu zhlen. 7 Weitere Beispiele fr Sondervermgen sind Fonds, in die der Freistaat Bayern Privatisierungserlse eingebracht hat (u.a. Arbeitsmarkt- und Sozialfonds, Kulturfonds, Umweltfonds, Altlastenfinanzierungsfonds, Naturschutzfonds). 8 Freilich stellt sich grundstzlich die Frage, ob Staatseigentum an den betreffenden Unternehmen ntig ist.

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Subventionsquivalente, die mit staatlichen Brgschaften verknpft sind, weil sie nicht quantifizierbar sind. Dadurch wird das Subventionsvolumen freilich nicht zu niedrig ausgewiesen, wenn die Ausfallrate bei den Brgschaften konstant ist;9 denn die tatschlichen Zahlungen, die erfasst werden, spiegeln dann das Subventionsvolumen wider. Teile der kommunalen Subventionen, weil bei der statistischen Aggregation kumulierte Defizite nicht brutto, sondern um berschsse gekrzt (netto) ausgewiesen werden. Paradebeispiel fr Informationsverluste durch Funktionsbndelung sind die Statistiken zu den kombinierten Versorgungsund Verkehrsbetrieben der Kommunen. Die roten Zahlen aus dem Verkehrssektor werden hier buchhalterisch neutralisiert durch die schwarzen Zahlen aus der Energieversorgung. Diese Form der Aufrechnung verdeckt die Subventionierung und damit die allokativen Verzerrungen. die zum (praktisch kostenlosen) Angebot von Schulausbildung komplementren Realtransfers wie die verbilligte Schlerbefrderung. der Teil des Zuschusses des Bundes an die gesetzliche Rentenversicherung, die Knappschaft, die landwirtschaftlichen Alterskassen etc., der Subventionscharakter hat. die aufgrund des ermigten Umsatzsteuersatzes entstandenen Steuermindereinnahmen, weil Daten hierzu fehlen. Zu bedenken ist, dass mit der Subventionspolitik Verwaltungskosten entstehen. Deren Ausma ist unbekannt; denn die Verwaltungskosten des ffentlichen Sektors knnen einzelnen Ttigkeiten nicht zugerechnet werden.

3
3.1

Gliederung der Subventionen


Subventionszurechnung im fderativ aufgebauten Staat

Die Finanzhilfen, die einzelne Ebenen eines fderativ aufgebauten Staates also Bund, Lnder und Gemeinden gemeinsam leisten, werden in der vorliegenden Arbeit in voller Hhe jener Gebietskrperschaft zugeordnet, die die Mittel an die Begnstigten auszahlt. Dies bedeutet z.B., dass die vom Bund den Lndern fr die Bahnregionalisierung berlassenen Teile des Steueraufkommens bei den Finanzhilfen der Lnder veranschlagt werden. Auch die Regionalfrderung durch die EU wird auf Lnderebene erfasst. Die Lnder und die Gemeinden werden als eine Ebene betrachtet; so lsst sich die Vergleichbarkeit der Finanzhilfen der einzelnen Lnder erhhen (Rosenschon 2005, 2008). Die Steuermindereinnahmen aufgrund von Steuervergnstigungen werden lediglich als Gesamtbetrag fr alle Ebenen veranschlagt; eine Zuordnung auf die einzelnen Ebenen gem den Ertragsanteilen bei den einzelnen Steuerarten erfolgt also nicht.

3.2

Gliederung der Subventionen in sachlicher Hinsicht

Eine Zuordnung der Subventionen zu einzelnen Sektoren ist nur teilweise mglich.10 Neben den sektorspezifischen Vergnstigungen werden (nicht zurechenbare) branchenbergreifende unterschie____________________
9 Es ist nicht klar, ob die Voraussetzung gegeben ist. 10 Da, wo sie mglich ist, erfolgt sie ohne Bercksichtigung des Umstands, dass die Zahllast bzw. die Nichtzahllast nicht die Inzidenz widerspiegeln muss; die Mglichkeit der berwlzung wird demnach vernachlssigt. Die Zahlung an die Stahlindustrie zum Einsatz deutscher Steinkohle wird bei der Steinkohleindustrie verbucht, Bundesmittel an die KfW bei den begnstigten Sektoren.

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den; diese wiederum werden in regionalpolitisch motivierte und in sonstige Vergnstigungen gegliedert. Die sektorspezifischen Subventionen begnstigen einen bestimmten Wirtschaftszweig, die branchenbergreifenden Subventionen sind auf einen breiten Empfngerkreis zugeschnitten. Die sektorspezifischen Subventionen werden gegliedert in solche an Unternehmen (und gegebenenfalls private Haushalte) und in solche an so genannte (halb-)staatliche Dienstleister. Die sektorspezifischen Subventionen an Unternehmen werden differenziert nach den Sektoren Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Bergbau, Schiffbau, Verkehr, Wohnungsvermietung, Luft- und Raumfahrzeugbau, Wasserversorgung und -entsorgung, Abfallwirtschaft, Fremdenverkehr, Bder sowie sonstige Bereiche (z.B. Institutionen wie Staatsbrauereien, Technologieberatungseinrichtungen, Messegesellschaften oder Verwaltungsgesellschaften fr Staatsvermgen).

Bei den sektorspezifischen Subventionen an den (halb-)staatlichen Bereich wird unterschieden zwischen Subventionen an Krankenhuser, Rehabilitationseinrichtungen, gesetzliche Krankenversicherung, Kindertagessttten, Kinderkrippen, Theater, Museen, sonstige kulturelle Einrichtungen, Staatsforsten, Kirchen, Religionsgemeinschaften, Pflegeeinrichtungen, Sport- und Freizeiteinrichtungen sowie sonstige Bereiche (z.B. Landwirtschaftskammern, staatliche Versuchsanstalten fr Bienenzucht oder Weinbau, Landesgestte).

Die branchenbergreifenden Subventionen werden nach ihrer Zielsetzung geordnet. Dabei wird differenziert nach Regional- und Strukturpolitik, Umwelt- und Energiepolitik, Beschftigungspolitik, Qualifikationsfrderung, Innovationsfrderung, Mittelstandsfrderung, Investitionsfrderung sowie Frderung sonstiger betrieblicher Funktionen.

Die beschriebene Zuordnung ist freilich nicht bei allen Subventionen mglich. Im Folgenden wird die Summe aus den sektorspezifischen Subventionen an Unternehmen und den branchenbergreifenden Subventionen als Subventionen in enger Abgrenzung bezeichnet. Kommen zu diesen die Subventionen an (halb-)staatliche Dienstleister hinzu, so wird von Subventionen in weiter Abgrenzung gesprochen.

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Ausma und Struktur der Subventionen

In diesem Abschnitt wird zunchst das Ausma der Steuermindereinnahmen aufgrund von Steuervergnstigungen aufgezeigt. Es folgt die Darstellung der Finanzhilfen in der beschriebenen Abgrenzung; dabei wird nach auszahlenden Institutionen gegliedert. Danach werden Daten fr das gesamte Subventionsvolumen und dessen Gliederung nach Sektoren bzw. Zielsetzungen prsentiert.

4.1
4.1.1

Steuervergnstigungen nach Empfngern bzw. Verwendungszwecken


Vorbemerkungen

Einzelne Vergnstigungen werden in dem jeweils erscheinenden Subventionsbericht der Bundesregierung, der detaillierte Daten fr nur vier Jahre (aktuell: 2005 bis 2008) enthlt, zustzlich zu jenen im zuvor erschienenen Subventionsbericht ausgewiesen, weil sie eingefhrt worden sind oder weil sie anders als zuvor als Subventionen bewertet werden; andere Vergnstigungen werden nicht mehr aufgefhrt, weil sie nicht mehr als Subventionen eingestuft werden. Dies bedeutet, dass die Entwicklung der Steuervergnstigungen im Zeitablauf verzerrt dargestellt wird (vgl. auch BMF 2007b: 15, Kasten 2); die Verzerrung hlt sich allerdings, was das Ausma der Steuervergnstigungen insgesamt betrifft, in recht engen Grenzen. 4.1.2 Steuervergnstigungen 2003 bis 2008

Die sektorspezifischen Steuervergnstigungen insgesamt sind von 31,0 Mrd. Euro im Jahr 2003 auf 30,7 Mrd. Euro im Jahr 2008 gesunken (Tabelle 1, Summe I). Die Vergnstigungen zugunsten einzelner Sektoren haben sich unterschiedlich entwickelt. Die Steuervergnstigungen zugunsten der Land- und Forstwirtschaft haben im Zeitraum 2003 bis 2008 deutlich abgenommen. Dabei ist freilich zu beachten, dass fr die Jahre 2007 und 2008 groe Betrge (rund 650 Mill. Euro) nicht mehr ausgewiesen werden. Tatschlich rcklufig ist die Minerallsteuervergnstigung nach dem Agrardieselgesetz. Umgekehrt resultieren seit Jahresanfang 2007 Mindereinnahmen aus der im Subventionsbericht der Bundesregierung nicht ausgewiesenen Anhebung der land- und forstwirtschaftlichen Vorsteuerpauschalen und Durchschnittssteuerstze (BMF 2006b: 304). Die Vergnstigungen fr den Sektor Verkehr haben im Zeitraum 2003 bis 2008 zugenommen. Mageblich dafr sind die Mindereinnahmen infolge der seit 2007 geltenden Kraftfahrzeugsteuerbefreiung partikelreduzierter Pkw mit Dieselmotor, das Einbeziehen der Mindereinnahmen infolge der sogenannten Tonnagebesteuerung sowie die mit der Anhebung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer verbundene erhhte Begnstigung der Personenbefrderung im Nahverkehr. Die Steuervergnstigungen fr den Sektor Wohnungsvermietung haben im Zeitraum 2003 bis 2008 deutlich abgenommen. Zu den rcklufigen Steuerausfllen aufgrund des Auslaufens der Frderung nach 10e Einkommensteuergesetz (EStG) kommen sinkende Mindereinnahmen infolge der Verringerung der Eigenheimzulage (einschlielich Kinderzulage) hinzu; mit Beginn des Jahres 2004 wurde die Eigenheimzulage reduziert, mit Wirkung ab 2006 fr Neuflle abgeschafft. Die Steuervergnstigungen, die den sonstigen Sektoren gewhrt werden, sind im Zeitraum 2003 bis 2008 krftig ausgeweitet worden. Bedeutsam dafr sind die Steuerbefreiung fr Biokraft- und Bioheizstoffe und die erhhten Mindereinnahmen infolge der Umsatzsteuerbefreiung der rztlichen Leistungen sowie der Sozialversicherungstrger, Krankenhuser etc. Die Umsatzsteuervergnstigungen, sei es durch die Anwendung des ermigten Satzes, sei es durch die gnzliche Befreiung, sind infolge der Erhhung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer zu Beginn des Jahres 2007 grer geworden.

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Tabelle 1: Steuervergnstigungen 20032008 (Mill. Euro)


Nr.a Anlagea 1 2 3 7 8 9 10 13 14 15 16 17 18 54 . 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 . I Sektorspezifische Steuervergnstigungen 1. Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Freibetrge fr Veruerungsgewinne nach 14 und 14a Einkommensteuergesetz (EStG) Einkommensteuer-Freibetrag fr Land- und Forstwirte nach 13 Abs. 3 EStG Steuerfreie Entnahme von Grund und Boden aus dem Betriebsvermgen beim Bau einer eigengenutzten Wohnung oder einer Altenteilerwohnung Steuerbefreiung land- und forstwirtschaftlicher Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften sowie -vereine Krperschaftsteuerfreibetrag fr bestimmte Genossenschaften Gewerbesteuerbefreiung kleiner Hochsee- und Fischereiunternehmen Gewerbesteuerbefreiung landwirtschaftlicher Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften und -vereine etc. Ermigter Umsatzsteuersatz fr bestimmte Leistungen in der Tier- und Pflanzenzucht Versicherungsteuerbefreiung fr Viehversicherungen bei Versicherungssummen unter 7 500 DM bzw. 4 000 Euro Kraftfahrzeugsteuerbefreiung der Zugmaschinen, Sonderfahrzeuge etc. Branntweinsteuerermigung fr Brennereien und Stoffbesitzer Minerallsteuerbegnstigung fr Betriebe der Landund Forstwirtschaft (Agrardieselgesetz) Minerallsteuerbegnstigung fr Gewchshausanbau Ansatz von niedrigen Ertragswerten im Rahmen der Bewertung des land- und forstwirtschaftlichen Vermgens fr Zwecke der Erbschaftsteuer Anhebung der Vorsteuerpauschalen und der Durchschnittsstze Insgesamt 2. Bergbau Bergmannsprmien (Lohnsteuerermigung) Insgesamt 3. Verkehr Einkommensteuerbefreiung der Arbeitgeberzuschsse fr Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitssttte mit ffentlichen Verkehrsmitteln Sonderabschreibungen bei Schiffen und Luftfahrzeugen Tonnagebesteuerung Lohnsteuerermigung fr Seeleute Ermigter Umsatzsteuersatz fr die Personenbefrderung im Nahverkehr Kraftfahrzeugsteuerbefreiung fr Kraftomnibusse und Anhnger fr den Linienverkehr Kraftfahrzeugsteuerbefreiung fr Fahrzeuge im kombinierten Schienen-Straen-Verkehr Kfz-Steuerbefreiung fr partikelreduzierte Pkw mit Dieselmotor Kraftfahrzeugsteuerermigung fr Elektrofahrzeuge Nichterhebung der Kraftfahrzeugsteuer fr berzhlige Kraftfahrzeuganhnger Minerallsteuervergnstigung fr Flssiggas/Erdgas fr Fahrzeuge im ffentlichen Verkehr 2003 2004 2005 2006 2007 2008

40 80 5 15 11 1 10 150 1 55 9 355 15 504 0 1 251 25 25

40 80 5 15 11 1 10 150 1 55 9 470 16 504 0 1 367 25 25

35 80 5 15 0 1 10 150 1 55 7 410 16 504 0 1 289 25 25

25 80 5 15 0 1 10 150 1 55 6 180 16 504 0 1 048 21 21

25 80 5 15 0 1 10 . . 55 6 135 . . 290 622 14 14

25 80 5 10 0 1 10 . . 55 6 135 . . 340 667 1 1

19 59 62 67 68 69 71 72 74 76 77 78

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

50 2 . 15 570 35 4 1 60 20

0 2 . 16 570 35 4 1 60 38

0 0 900 18 580 35 2 1 60 57

0 0 600 18 580 35 2 1 60 85

0 0 500 18 750 35 2 180 1 60 100

0 0 500 18 750 35 2 170 1 60 120

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Tabelle 1 Fortsetzung
Nr.a Anlagea 2003 2004 2005 79 2 Minerallsteuerbefreiung fr gewerbsmigen Einsatz von Luftfahrtbetriebsstoffen 402 397 397 80 2 Minerallsteuerbefreiung von Schwerl als Betriebsstoff fr die gewerbliche Binnenschifffahrt 187 128 129 81 2 Minerallsteuerbegnstigung fr den ffentlichen Personennahverkehr (PNV) 61 70 69 82 2 Steuervergnstigung fr Strom im Schienenbahnverkehr 160 140 140 Insgesamt 1 567 1 461 2 388 4. Wohnungsvermietung 6 2 Krperschaftsteuerbefreiung der Vermietungsgenossenschaften und -vereine und der gemeinntzigen Siedlungsunternehmen . 5 5 84 2 Erhhte Absetzungen fr bestimmten Modernisierungs- und Instandsetzungsaufwand nach 7h EStG 40 40 40 85 2 Erhhte Absetzungen bei kulturhistorisch wertvollen Gebuden nach 7i EStG 63 62 62 86 2 Sonderausgabenabzug bei einer zu eigenen Wohnzwecken genutzten Wohnung nach 10e EStG 430 145 30 87 2 Steuerbegnstigung fr zu eigenen Zwecken genutzte Baudenkmale etc. 17 17 17 89 2 Kinderkomponente zu 10e EStG 65 40 30 90 2 Eigenheimzulage 9 Abs. 2 EigZulG 6 990 7 196 6 812 91 2 kologische Zusatzfrderung 9 Abs. 3 u. 4 EigZulG 110 95 85 92 2 Kinderzulage 9 Abs. 5 EigZulG 3 436 3 538 3 349 Insgesamt 11 156 11 138 10 425 Nachrichtlich: Frderung des Wohnungsbaus oder Wohnungskaufs nach 10e EStG und durch die Eigenheimzulage 11 031 11 014 10 306 5. Sonstige sektorspezifische Vergnstigungen 43 2 Gewinnsteuerermigung fr Wasserkraftwerke 1 1 1 49 2 Umsatzsteuerbefreiung der Bausparkassen- und Versicherungsvertreter 5 5 5 50 2 Vergtungsfrist fr Erwerber von Betrieben oder Anteilen im Erb- oder Schenkungsfall 241 241 210 51 2 Tarifbegrenzung beim Erwerb von Betriebsvermgen etc. 8 8 8 52 2 Tabaksteuerbefreiung fr Deputate 5 5 7 53 2 Biersteuersatzstaffelung 34 25 24 54 2 Biersteuerbefreiung des Haustrunks 1 1 1 55 2 Steuerbefreiung fr Biokraft- und Bioheizstoffe 613 1 192 57 2 Vergnstigung fr Pilotprojekte . 2 2 58 2 Steuerbefreiung der bei der Minerallherstellung verwendeten Mineralle 400 400 400 59 2 Minerallsteuerbegnstigung fr Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Land- und Forst1 457 1 594 wirtschaft 342 60 2 Vergnstigung fr die Stromerzeugung und fr Kraft-Wrme-Koppelungsanlagen 1 296 61 2 Minerallsteuerbegnstigung fr Unternehmen des produzierenden Gewerbes in Sonderfllen 240 240 240 62 2 Energiesteuerbegnstigung bestimmter Prozesse 64 2 Steuerbegnstigung des Stroms, der von Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Landund Forstwirtschaft fr betriebliche Zwecke entnommen wird 1 850 1 850 1 850 65 2 Stromsteuerbegnstigung fr Unternehmen des produzierenden Gewerbes 1 700 1 700 1 700 66 2 Stromsteuervergnstigung bestimmter Prozesse und Verfahren 2006 395 129 63 140 2 108 2007 395 129 63 140 2 373 2008 395 129 63 140 2 383

. 40 61 0 16 0 6 197 70 3 047 9 431 9 314 1 5 210 7 7 24 1 2 144 2 400 313 1 329 240 117

. 40 60 0 16 0 5 340 55 2 625 8 136 8 020 1 5 210 7 7 24 1 900 2 400 440 1 300 170 282

. 40 60 0 16 0 4 441 40 2 184 6 781 6 665 1 5 210 7 7 24 1 670 2 400 440 1 300 170 282

1 850 1 700 16

1 850 1 700 40

1 850 1 700 40

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Tabelle 1 Fortsetzung
Anlagea 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 Ermigter Umsatzsteuersatz fr kulturelle und unterhaltende Leistungen 1 340 1 350 1 360 1 360 1 815 1 815 102 2 Ermigter Umsatzsteuersatz fr Zahntechniker und Zahnrzte 400 400 320 320 380 380 104 2 Kraftfahrzeugsteuerbefreiung der Schaustellerzugmaschinen 1 1 1 1 1 1 105 2 Steuervergnstigung fr Strom zum Betrieb von Nachtspeicherheizungen 200 200 200 200 38 3 Umsatzsteuerbefreiung der rztlichen Leistungen 4 300 4 300 4 320 4 320 5 040 5 040 39 3 Umsatzsteuerbefreiung der Sozialversicherungstrger, Krankenhuser, Diagnosekliniken, Altenheime, Pflegeheime, der ambulanten Pflegedienste, der Wohlfahrtsverbnde und der Blinden 4 550 4 600 4 960 4 960 6 000 6 000 41 3 Umsatzsteuerbefreiung fr kulturelle Einrichtungen 100 100 160 160 190 190 43 3 Ermigter Steuersatz fr Krankenrollsthle, Krperersatzstcke und orthopdische Vorrichtungen sowie 350 350 fr Bder- und Kureinrichtungen 200 200 215 215 Insgesamt 17 033 17 836 18 814 19 902 21 115 20 885 6. Sektorspezifische Steuervergnstigungen insgesamt 31 032 31 827 32 941 32 510 32 260 30 717 II Branchenbergreifende Steuervergnstigungen 1. Regionalpolitische Steuervergnstigungen fr die neuen Lnder und fr Berlin 20 2 Investitionszulage fr Ausrstungsinvestitionen 996 944 1 136 380 21 2 Investitionszulagen fr Ausrstungsinvestitionen 0 0 0 438 535 180 22 2 Investitionszulage fr Ausrstungsinvestitionen 285 23 2 Investitionszulage fr gewerbliche Bauten 176 166 200 67 24, 25 2 Investitionszulage fr betriebliche Gebudeneubauten 0 0 0 77 94 103 26 2 Investitionszulage fr Modernisierungsarbeiten 715 578 635 214 40 27 2 Erhhte Investitionszulage fr Modernisierungsmanahmen 50 92 137 48 9 28 2 Sonderausgabenabzug fr Herstellungs- und Erhaltungskosten bei zu eigenen Wohnzwecken genutzten 45 10 Gebuden 260 185 120 80 Insgesamt 2 197 1 965 2 228 1 304 723 578 2. Sonstige Steuervergnstigungen 29 2 bertragung stiller Reserven, die bei der Veruerung bestimmter Wirtschaftsgter aufgedeckt wer90 40 0 den, auf neue Investitionen 485 475 385 31 2 Sonderabschreibungen zur Frderung kleiner und mittlerer Betriebe 9 53 8 8 352 215 32 2 Ansparabschreibung in Form einer Rcklage bis zu 40% knftiger Anschaffungs- oder Herstellungskosten 17 17 15 15 33 2 Freibetrag bei der Veruerung kleiner Betriebe 135 135 120 120 120 120 34 2 Freibetrag fr Gewinne bei Veruerung von Anteilen 10 10 15 15 15 15 35 2 Steuerfreiheit der Hlfte der Einnahmen bei Veruerungen von Grund und Boden an REIT-AGs etc. 390 325 37 2 Tarifbegrenzung bei Gewinneinknften 495 495 42 2 Freibetrag fr bestimmte Krperschaften 5 6 18 19 21 13 39 2 Steuerliche Erleichterung von Unternehmensinvestitionen im Ausland 10 10 10 10 . . 44 2 Einkommensteuerermigung fr Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen 0 0 0 315 2 185 2 185 45 2 Erbschaftsteuerfreibetrag und -minderung beim bergang von Betriebsvermgen, Betrieben der Land- und Forstwirtschaft und Anteilen an Kapitalgesellschaften an den/die Unternehmensnachfolger 241 241 226 211 . . Nr.a 101

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Tabelle 1 Fortsetzung
Nr.a 46 Anlagea 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 Erbschaftsteuertarifbegrenzung beim Erwerb von Betriebsvermgen, von Betrieben der Land- und Forstwirtschaft und von Anteilen an Kapitalgesellschaften 8 8 8 7 . . 2 Minerallsteuervergnstigung bei bestimmten Versuchen 0 2 2 2 . . 2 Einkommensteuerbefreiung bei berlassung von Beteiligungen nach 19a EStG 41 36 80 80 80 80 2 Arbeitnehmersparzulage 156 186 390 280 270 260 2 Steuerbefreiung bestimmter Zuschlge fr Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit 1 940 1 985 1 800 1 740 1 930 2 000 2 Einkommensteuerfreibetrag bei der Veruerung kleiner und mittlerer Betriebe 45 45 40 40 40 40 3 Einkommensteuer-Freibetrag fr Belegschaftsrabatte 75 65 60 60 60 60 3 Einkommensteuerermigung bei Beschftigung von Mini-Jobbern in Privathaushalten 0 70 90 90 90 90 3 Einkommensteuerermigung bei sozialversicherungspflichtiger Beschftigung in Privathaushalten 0 20 20 20 20 20 3 Einkommensteuerermigung bei Inanspruchnahme einer haushaltsnahen Dienstleistung 0 680 850 890 965 965 3 Lohnsteuerpauschalierung bei bestimmten Zukunftssicherungsleistungen 980 1 100 985 930 870 820 3 Kfz-Steuerbefreiung bestimmter Schwerbehinderter 120 130 140 150 150 150 . Einkommensteuerermigung fr Pflege- und Betreuungsleistungen 0 0 0 40 40 40 Insgesamt 4 277 5 274 5 262 5 132 8 133 7 893 3. Branchenbergreifende Steuervergnstigungen insgesamt 6 474 7 239 7 490 6 436 8 856 8 471 III Steuervergnstigungen in enger Abgrenzung 37 506 39 066 40 431 38 946 41 116 39 188 IV Sonstige Steuervergnstigungen 2 Gewerbesteuerbefreiung bestimmter privater Schulen 1 1 1 1 1 1 3 Abzug der Kirchensteuer als Sonderausgabe 3 600 3 200 3 000 3 100 2 960 3 050 3 Begrenzter Sonderausgabenabzug fr Schulgeldzahlungen 30 30 30 30 40 40 3 Steuerbegnstigung von Ausgaben zur Frderung mildttiger, kirchlicher und gemeinntziger Zwecke und von Zahlungen an politische Parteien (Einkommensteuer) 795 810 805 810 1 030 1 030 3 Steuerermigungen fr Mitgliedsbeitrge und Spenden an politische Parteien und unabhngige Whler90 90 vereinigungen nach 34g EStG 80 80 80 80 3 Krperschaftsteuerbegnstigung von Ausgaben zur Frderung mildttiger, kirchlicher und gemein160 110 ntziger Zwecke 165 155 155 155 3 Gewerbesteuerbegnstigung von Ausgaben zur Frderung mildttiger, kirchlicher und gemein120 112 ntziger Zwecke 130 130 130 135 3 Umsatzsteuerbefreiung der im Rahmen der satzungsgemen Aufgaben gegen Kostenerstattung ausgefhrten Leistungen zwischen den selbstndigen Gliederungen einer politischen Partei 10 10 10 10 . . 3 Umsatzsteuerermigung fr Leistungen gemeinntziger, mildttiger und kirchlicher Einrichtungen 70 70 155 155 205 205 3 Versicherungsteuerbefreiung bestimmter ffentlichrechtlicher Krperschaften 10 10 10 10 . . Insgesamt 4 891 4 496 4 376 4 486 4 606 4 638 V Steuervergnstigungen in erweiterter Abgrenzung (III+IV) 42 397 43 562 44 807 43 432 45 722 43 826 VI Zustzliche Steuervergnstigungen gem der Zusatzliste in der Koch-SteinbrckStudie Entfernungspauschale 5 800 5 000 4 000 4 000 2 800 1 600

52 94 96 97 98 3 9 10 11 13 48 .

100 5 6 7

8 26 37 40

44 46

18

Tabelle 1 Fortsetzung
Nr.a Anlagea Freibetrag fr nebenberufliche Ttigkeiten als bungsleiter etc. Halbierung des Steuersatzes fr betriebliche Veruerungsgewinne Freibetrag fr Abfindungen Begrenzte Abzugsfhigkeit der Aufwendungen fr Geschenke Freibetrag fr bergangsgelder Freigrenze bei verbilligt berlassener Wohnung Freibetrag fr Heirats- und Geburtsbeihilfen Freibetrag fr Sachprmien aus Kundenbindungsprogrammen Tonnagebesteuerung Sonstige Vergnstigungen Insgesamt VII Steuervergnstigungen in weiter Abgrenzung (V+VI) VIII Nicht als Steuervergnstigungen eingestufte Regelungen, die im Subventionsbericht der Bundesregierung und in der KochSteinbrck-Studie ausgewiesen werden Frderung der privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge Gewhrung eines Sparerfreibetrags Sonderausgabenabzug fr Vorsorgeaufwendungen Pauschalierung der Lohnsteuer bei Verpflegungsaufwendungen Insgesamt IX Steuervergnstigungen gem Subventionsbericht der Bundesregierung Anlage 2 Anlage 3 Insgesamt X Nicht als Steuervergnstigungen eingestufte Regelungen, die in der Koch-SteinbrckStudie enthalten sind Degressive Abschreibungen fr bewegliche Wirtschaftsgter Halbjahres-AfA fr bewegliche Wirtschaftsgter Absetzung fr Abnutzung (AfA-Tabellen) Sofortabzug der Ausgaben fr geringwertige Wirtschaftsgter Degressive Abschreibung fr Mietwohnbauten Arbeitnehmerpauschbetrag Altersentlastungsbetrag Auergewhnliche Belastungen, zumutbare Eigenbelastung Regelung der Absetzbarkeit der Bewirtungsaufwendungen Sonstige Regelungen Insgesamt XI Steuervergnstigungen gem der KochSteinbrck-Studie 2003 2 000 800 445 125 55 50 45 5 70 70 9 465 2004 2 000 800 385 125 50 50 45 5 70 70 8 600 2005 2 000 735 380 120 50 50 45 5 . 60 7 445 2006 2 000 735 355 115 50 45 35 5 . 60 7 400 2007 2 000 735 355 115 50 45 35 5 . 60 6 200 2008 2 000 735 355 115 50 45 35 5 . 60 5 000

51 862 52 162 52 252 50 832 51 922 48 826

93 95 4 12

2 2 3 3

0 70 190 250 460 560 2 180 1 910 1 614 1 630 1 046 1 059 11 800 11 300 11 800 12 500 11 300 11 900 60 50 50 50 50 50 14 040 13 330 13 654 14 430 12 856 13 569 28 609 29 027 29 519 28 091 28 558 26 743 27 579 27 614 28 509 29 314 29 690 30 272 56 188 56 641 58 028 57 405 58 248 57 015

6 500b 2 430b 750b 500b 200b 3 500b 350b 500b 150b 147b 15 027 83 536b

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

. = Ausma nicht beziffert (laut Anmerkung im Subventionsbericht); = nicht vorhanden. auf den Einundzwanzigsten, teilweise auf den Zwanzigsten Subventionsbericht. bWert fr das Jahr 2002.

aDie Nummer bezieht sich

Quelle: Deutscher Bundestag (2003, 2006); BMF (2007a, 2007b); Koch und Steinbrck (2003); Boss und Rosenschon (2006b); eigene Berechnungen; eigene Schtzungen.

19

Die branchenbergreifenden Steuervergnstigungen sind von 6,5 Mrd. Euro im Jahr 2003 auf 8,5 Mrd. Euro im Jahr 2008 gestiegen (Tabelle 1, Summe II). Dabei waren die Vergnstigungen mit regionalpolitischer Zielsetzung stark rcklufig; entscheidend dafr ist die abnehmende Bedeutung der Zulagen fr Investitionen in den neuen Lndern und in Berlin. Die sonstigen Vergnstigungen mit branchenbergreifendem Charakter haben dagegen krftig zugenommen. Mageblich dafr sind die Mindereinnahmen infolge neuer einkommensteuerlicher Regeln fr Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen privater Haushalte sowie fr die private Inanspruchnahme haushaltsnaher Dienstleistungen. Die Steuermindereinnahmen infolge der Befreiung bestimmter Zuschlge fr Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit belaufen sich seit vielen Jahren auf rund 2 Mrd. Euro. Die sonstigen Steuervergnstigungen, also jene aus der Anlage 3 des Subventionsberichts der Bundesregierung, die in die vorliegende Arbeit einbezogen werden (Tabelle 1, Summe IV), sind im Zeitraum 2003 bis 2008 von 4,9 auf 4,6 Mrd. Euro gesunken. Mageblich dafr ist die Entwicklung der Mindereinnahmen infolge des Abzugs der Kirchensteuer als Sonderausgabe bei der Einkommensbesteuerung. Die Begnstigung mildttiger, kirchlicher und gemeinntziger Zwecke durch die einzelnen Steuern insgesamt und die Begnstigung der Zahlungen an politische Parteien haben sich wenig verndert. Die zustzlichen Vergnstigungen entsprechend der Zusatzliste in der Koch-Steinbrck-Studie (ohne die Mindereinnahmen infolge der Absetzbarkeit der Entfernungspauschale) waren im Zeitraum 2003 bis 2008 ebenso wie die Mindereinnahmen infolge der Absetzbarkeit der Entfernungspauschale rcklufig (Tabelle 1, Summe VI). Die zustzlichen Vergnstigungen werden ohne Ausnahme als branchenbergreifend eingeordnet. Die Vergnstigungen gem der weiten Abgrenzung, die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt, betragen im Jahr 2008 rund 48,8 Mrd. Euro (Tabelle 1, Summe VII). Sie sind damit 3,0 Mrd. Euro niedriger als im Jahr 2003. In der Koch-Steinbrck-Studie sind neben den in der vorliegenden Arbeit erfassten Steuervergnstigungen die Steuermindereinnahmen infolge einiger zustzlicher steuerrechtlicher Regelungen enthalten. Es handelt sich dabei u.a. um Mindereinnahmen aufgrund des Sparerfreibetrags und aufgrund von Abschreibungsvorschriften, aber auch um den Einfluss des Altersentlastungsbetrags und des Arbeitnehmerpauschbetrags, also von Regelungen statt Vorschriften, denen allokationsverzerrende Wirkungen kaum zuzusprechen sind. Das gesamte Volumen der Steuervergnstigungen in der Abgrenzung der Koch-Steinbrck-Liste11 betrgt fr das Jahr 2002: 83,5 Mrd. Euro (Koch und Steinbrck 2003: 9); davon werden von Koch und Steinbrck 38,9 Mrd. Euro fr krzbar gehalten. 4.1.3 Eine knappe Bewertung der Entwicklung12

Die Finanzpolitik hat beim Abbau von Steuervergnstigungen Erfolge aufzuweisen. Nach der Bundestagswahl 2005 sind aber nicht nur Steuervergnstigungen gekrzt oder abgeschafft, sondern auch (wie z.B. die erhhte Vorsteuerpauschale fr die Landwirtschaft sowie die Einkommensteuerermigung fr Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen) geschaffen worden (BMF 2006a, 2006b, 2007a). Auch die Erhhung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer fhrte zu zustzlichen Vergnstigungen.13 Schlielich hat die Reform der Unternehmensbesteuerung zur Folge, dass Vergnstigungen entstehen. Ein Beispiel ist der Investitionsabzugsbetrag fr kleine und mittlere Unternehmen, der die so genannte Ansparabschreibung ersetzt. Vernachlssigt man die Effekte der Eigenheimzulage, die abgeschafft wurde, die aber fr so genannte Altflle noch Mindereinnahmen bewirkt,
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11 Es handelt sich in der in Tabelle 1 verwendeten Terminologie um die Summe der Zeilen VII, VIII und X oder, was konzeptionell dasselbe ist, um die Summe der Zeilen VI, IX und X. 12 Vgl. hierzu auch Boss (2008). 13 Wegen der Anhebung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer zu Beginn des Jahres 2007 nehmen die Mindereinnahmen infolge der erfassten Umsatzsteuerbegnstigungen und Umsatzsteuerbefreiungen zu.

20 so betrgt das Volumen der Steuervergnstigungen im Jahr 2008: 42,2 Mrd. Euro und im Jahr 2012: 41,8 Mrd. Euro; im Verhltnis zum Bruttoinlandsprodukt sind dies 1,7 bzw. 1,5 Prozent (Boss 2008). Es zeigt sich, dass der Rckgang der Steuervergnstigungen praktisch zum Stillstand kommen drfte. Zudem wird die Reform der Besteuerung von Erbschaften neue Vergnstigungen im Fall der bernahme von Unternehmen durch den oder die Erben bringen.14 Auch ist nicht auszuschlieen, dass die Regelungen zur Entfernungspauschale in Richtung auf die bis zum Jahr 2006 geltenden Vorschriften korrigiert werden. Es knnte durchaus sein, dass das Ausma der Vergnstigungen in den nchsten Jahren steigen wird.

4.2
4.2.1

Finanzhilfen des Bundes


Vorbemerkungen

Die Finanzhilfen des Bundes im Zeitraum 2000 bis 2007 werden anhand der Haushaltsrechnungen fr die Jahre 2000 bis 2006 sowie des Haushaltsplans fr das Jahr 2007 erfasst (BMF lfd. Jgg.; BMF 2007c; Bundeshaushaltsplan 2007). Bei den Ausgaben fr die Jahre 2000 bis 2006 handelt es sich demnach um die tatschlichen Ausgaben; fr das Jahr 2007 sind die Haushaltsplanzahlen dargestellt. Es werden direkte und indirekte Finanzhilfen unterschieden. Direkte Finanzhilfen des Bundes sind jene, die ohne Zwischenschaltung der Lnder oder anderer staatlicher Stellen unmittelbar an die Empfnger gezahlt werden. Reichen dagegen die Lnder beispielsweise im Rahmen der so genannten Gemeinschaftsaufgaben Bundesmittel weiter, liegen indirekte Finanzhilfen des Bundes vor. Die Unterscheidung ist ntig, um bei der Erfassung der Finanzhilfen Doppelzhlungen zu vermeiden (vgl. Abschnitt 3.1). Die weiteren Ausfhrungen zu den Finanzhilfen des Bundes beschrnken sich auf die direkten Hilfen in der Abgrenzung ohne Grenzflle. Die indirekten Finanzhilfen des Bundes (siehe Anhang, Abschnitt 4, Tabelle A4) werden auf der Ebene der Lnder ausgewiesen, also dort, wo sie gettigt werden (vgl. Abschnitt 4.3). Bei den Grenzfllen (siehe Anhang, Abschnitt 2, Tabelle A2) handelt es sich um Positionen, die nur zum Teil Subventionscharakter haben und bei denen wegen fehlender Informationen ber das Subventionsquivalent der volle Betrag angesetzt worden ist. 4.2.2 Direkte Finanzhilfen des Bundes in den Jahren 2000 bis 2007

Die direkten Finanzhilfen des Bundes sind von 25,6 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 21,5 Mrd. Euro im Jahr 2004 gesunken, im Jahr 2007 drften sie 24,3 Mrd. Euro betragen haben (Tabelle 2). Dabei ist die Zunahme ab dem Jahr 2004 nicht auf die Entwicklung der sektorspezifischen Finanzhilfen zugunsten von Unternehmen zurckzufhren, sondern auf die der Teilaggregate branchenbergreifende Finanzhilfen zugunsten von Unternehmen und Finanzhilfen an (halb-)staatliche Dienstleister. Die sektorspezifischen Finanzhilfen des Bundes zugunsten von Unternehmen haben von 2000 bis 2007 unter Schwankungen von 22,3 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 16,3 Mrd. Euro abgenommen. Dabei sind die Hilfen fr die Land- und Forstwirtschaft sowie die Fischerei von 2,4 Mrd. Euro auf 1,6 Mrd. Euro zurckgegangen. Dazu hat u.a. das Abschaffen der Beihilfe fr Gasl beigetragen, das in der Landwirtschaft zum Betrieb von Ackerschleppern, Arbeitsmaschinen und Motoren oder Sonderfahrzeugen verwendet wird; im Jahr 2000 waren Zahlungen in Hhe von 448 Mill. Euro angefallen. Statt der Gaslbeihilfe gibt es allerdings seit 2001 eine Minerallsteuervergnstigung (2007: 135 Mill. Euro). Ferner sind die Zuschsse an die Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein, bei der die heimischen mittelstndischen Brennereien Agraralkohol abliefern, gesunken (2000: 133 Mill. Euro, 2007: 80 Mill. Euro). Die Zuschsse zur Frderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbsttigkeit
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14 Zu wichtigen Aspekten der geplanten Reform vgl. Homburg (2007).

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Tabelle 2: Direkte Finanzhilfen des Bundes (ohne Grenzflle) 20002007 (Mill. Euro)
2000 Sektorspezifische Finanzhilfen an Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Bergbau Schiffbau Verkehr Wohnungsvermietung Luft- und Raumfahrzeugbau Sonstige Sektoren Zusammen II Branchenbergreifende Finanzhilfen an Unternehmen Regional- und Strukturpolitik Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung Beschftigungspolitik Frderung von Qualifikation Frderung von Innovationen etc. Mittelstandsfrderung Frderung sonstiger Unternehmensfunktionen Zusammen III Finanzhilfen an Unternehmen (I + II) IV Finanzhilfen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, Rehabilitationseinrichtungen, Gesetzliche Krankenversicherung Kindertagessttten, Kinderkrippen Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter Staatsforsten Kirchen, Religionsgemeinschaften Sportfrderung Sonstige Empfnger Zusammen V Finanzhilfen an Unternehmen und (halb-) staatliche Dienstleister (III + IV) I 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2 379 4 565 125 10 862 1 317 61 2 969 22 278 9 410 777 180 43 780 43 2 242 24 520

2 312 4 497 132 8 737 1 488 84 1 859 19 111 45 549 29 76 40 777 45 1 561 20 672

2 036 3 606 97 11 305 1 381 68 1 526 20 021 46 466 54 140 37 861 42 1 646 21 667

1 950 1 845 1 632 3 236 2 720 2 211 76 58 52 10 838 9 565 9 409 1 375 1 330 1 255 29 37 39 1 543 1 392 1 643 19 047 16 948 16 241 58 397 533 157 33 808 66 425 1 142 221 35 764 74 455 2 191 257 0 908

1 581 2 084 44 9 327 1 097 55 1 072 15 260 77 491 3 007 244 0 816 47 4 682 19 942

1 618 2 313 33 9 611 1 174 134 1 437 16 320 90 595 2 679 260 0 880 56 4 560 20 880

38 47 51 2 024 2 699 3 935 21 071 19 647 20 176

17 1 787 0 3 79 242 1 129 25 649

26 1 377 0 3 77 251 734 21 406

30 1 568 0 3 83 265 950 22 617

14 1 496 0 6 83 257 858

1 006 1 506 0 6 87 257 1 864

2 504 1 520 0 13 95 261 3 394

4 201 1 520 0 6 102 247 5 077 25 019

2 503 1 516 0 6 84 272 3 382 24 262

21 929 21 511 23 570

Quelle: BMF (lfd. Jgg.; 2007c); Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit, Einnahmen und Ausgaben (lfd. Jgg.); eigene Berechnungen.

haben ebenfalls abgenommen (2000: 202 Mill. Euro, 2007: 12 Mill. Euro). Einsparungen gab es auch bei den Zuschssen zur Gewhrung einer Rente an Kleinlandwirte bei Landabgabe (2000: 96 Mill. Euro, 2007: 60 Mill. Euro); hier schrumpft die Zahl der Flle. Rcklufig war zudem der Zuschuss des Bundes an die Trger der landwirtschaftlichen Unfallversicherung (2000: 256 Mill. Euro, 2007: 100 Mill. Euro). Hingegen sind die Zuschsse an die Trger der Krankenversicherung der Landwirte von 2000 bis 2007 um 144 Mill. Euro auf 1 160 Mill. Euro gestiegen.15 Die Finanzhilfen zugunsten des Bergbaus, sind im Zeitraum 2000 bis 2007 von 4,6 Mrd. Euro auf 2,3 Mrd. Euro halbiert worden. Der Kern der Hilfen (2007: 1,8 Mrd. Euro) betrifft Zuschsse fr den Absatz deutscher Steinkohle zur Verstromung, zum Absatz an die Stahlindustrie sowie zum Ausgleich von Belastungen infolge von Kapazittsanpassungen. Bis zum Jahr 2005 erfolgte die Steinkohlefrderung auf der Grundlage des so genannten Kohlekompromisses aus dem Jahr 1997, der eine schrittwei____________________
15 Die Finanzhilfen der EU zugunsten des Agrarsektors beliefen sich im Jahr 2007 auf schtzungsweise 5,7 Mrd. Euro.

22

se Rckfhrung der Subventionen vorsah. Die Hilfen fr die Wismut GmbH Chemnitz, die Zahlungen an die Gesellschaft zur Verwahrung und Verwertung stillgelegter Bergwerksbetriebe, eine Nachfolgeeinrichtung der Treuhandanstalt, und die Hilfen fr die Lausitzer und Mitteldeutschen Bergwerksverwaltungsgesellschaft, eine andere Nachfolgeeinrichtung der Treuhandanstalt, sind von 2000 bis 2007 ebenfalls gesunken. Die Finanzhilfen zugunsten des Schiffbaus wurden von 125 Mill. Euro im Jahr 2000 auf 33 Mill. Euro im Jahr 2007 vermindert. Die Zinszuschsse zur Finanzierung von Auftrgen an die deutschen Schiffswerften und die Wettbewerbshilfen wurden reduziert. Die Entwicklung der direkten Finanzhilfen fr den Verkehrssektor (2000: 10,9 Mrd. Euro, 2007: 9,6 Mrd. Euro) ist stark davon geprgt, dass der Bund dem Bundeseisenbahnvermgen (BEV) Verwaltungsausgaben erstattet; im Jahr 2000 waren es 5,7 Mrd. Euro, im Jahr 2007: 5,4 Mrd. Euro.16 Der an die Deutsche Bahn AG gezahlte Personalkostenzuschuss und die Finanzhilfen wegen kologischer Altlasten und erhhten Materialaufwands im Bereich der Deutschen Reichsbahn sind bis zum Jahr 2002 gesunken (2000: insgesamt 1 223 Mill. Euro, 2002: 443 Mill. Euro); seit dem Jahr 2003 werden Zuschsse nicht mehr gezahlt. Die in Zuschsse umwandelbaren Investitionsdarlehen fr den Ausbau von Schienenwegen sind auch gesunken (2000: 609 Mill. Euro, 2007: 277 Mill. Euro). Der Investitionszuschuss fr Schienenwege war mit rund 2,0 Mrd. Euro im Jahr 2007 ebenso hoch wie im Jahr 2000. Im Jahr 2001 wurde ein Baukostenzuschuss fr die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes in Hhe von 523 Mill. Euro gezahlt; fr denselben Zweck wurden im Jahr 2005: 114 Mill. Euro aufgewendet, danach sind keine Zahlungen mehr erfolgt. Seit dem Jahr 2004 wird eine Zuweisung fr Investitionen in die Schienenwege fr die Eisenbahnen des Bundes geleistet (2007: 821 Mill. Euro; 2004: 247 Mill. Euro). Die gesamten Finanzhilfen an die Deutsche Bahn AG beliefen sich im Jahr 2007 auf 3,6 Mrd. Euro; im Jahr 2000 waren es rund 4,7 Mrd. Euro gewesen. Neben den Zahlungen an die Deutsche Bahn AG leistet der Bund Zuschsse u.a. fr die Entwicklung der Magnetschwebebahntechnik, an den kombinierten Verkehr und an die Seeschifffahrt. Die direkten Finanzhilfen fr den Sektor Wohnungsvermietung lagen im Jahr 2007 mit 1,2 Mrd. Euro nur wenig unter dem im Jahr 2000 erreichten Niveau (1,3 Mrd. Euro). In den Jahren 2001 bis 2005 sind Zinszuschsse an die KfW fr das Gebudesanierungsprogramm zur Kohlendioxyd-Minderung in Hhe von rund 205 Mill. Euro je Jahr gewhrt worden, fr das Jahr 2007 waren 100 Mill. Euro geplant (2006: 7 Mill. Euro). Abgenommen haben die Zinszuschsse im Rahmen des Wohnraum-Modernisierungs-Programms der KfW fr die neuen Lnder (2000: 690 Mill. Euro, 2007: 256 Mill. Euro); das Programm ist im Mrz 2000 ausgelaufen, die Abwicklung dauert zehn Jahre. Die Prmien nach dem Wohnungsbauprmiengesetz waren im Jahr 2007 mit 436 Mill. Euro hnlich hoch wie im Jahr 2000 (451 Mill. Euro). Die Finanzhilfen zugunsten des Luft- und Raumfahrzeugbaus betrugen im Jahr 2000: 61 Mill. Euro; sie schwankten bis zum Jahr 2006 ohne erkennbare Grundtendenz. Im Jahr 2007 sind sie sprunghaft auf 134 Mill. Euro gestiegen. Dabei sind die Finanzierungshilfen fr den Absatz von zivilen Flugzeugen inklusive Triebwerken ebenso aufgestockt worden wie die Ausgaben des Bundes fr die Forschungsfrderung im Bereich Luftfahrt. Die spezifischen Finanzhilfen an sonstige Bereiche waren im Jahr 2007 mit 1,4 Mrd. Euro um 1,5 Mrd. Euro niedriger als im Jahr 2000. Die Inanspruchnahme aus Brgschaften, Garantien und Gewhrleistungen, die wichtigste Einzelposition, schwankte im Zeitraum 2000 bis 2007 erheblich (2000: 2 346 Mill. Euro, 2007: 1 150 Mill. Euro). Weitere wichtige Positionen sind die Zuschsse an die Energiewerke Nord GmbH, die Ausgaben fr die Frderung von Lehrgngen der berbetrieblichen beruflichen Bildung im Handwerk und die Aufwendungen fr die Frderung berbetrieblicher Ausbildungssttten.
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16 Im Jahr 2001 war die Erstattung mit 3,5 Mrd. Euro auergewhnlich niedrig: Das BEV hat damals sogenannte Eisenbahnerwohnungen verkauft und bentigte deshalb relativ geringe Zuschsse des Bundes.

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Die branchenbergreifenden Finanzhilfen zugunsten von Unternehmen haben sich von 2,2 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 4,6 Mrd. Euro im Jahr 2007 mehr als verdoppelt. Bei den einzelnen Kategorien verlief die Entwicklung recht unterschiedlich. Bei den Finanzhilfen, die regional- und strukturpolitischen Zielen dienen, handelt es sich um die Frderung innovativer Wachstumskerne sowie innovativer Regionen in den neuen Lndern. Im Jahr 2007 wurden insgesamt 90 Mill. Euro geleistet; im Jahr 2000 waren es 9 Mill. Euro. Die Finanzhilfen im Bereich Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung sind von 410 Mill. Euro im Jahr 2000 auf 595 Mill. Euro im Jahr 2007 gestiegen. Es werden beispielsweise Photovoltaikanlagen durch ein 100 000 Dcher-Solarstrom-Programm gefrdert. Eine groe Bedeutung haben die Hilfen bei Einzelmanahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien (2000: 48 Mill. Euro, 2007: 213 Mill. Euro) sowie die Aufwendungen fr Forschung und Entwicklung umweltgerechter nachhaltiger Entwicklung (2007: 143 Mill. Euro) und die Zuschsse fr rationelle Energieverwendung, Umwandlungs- und Verbrennungstechnik (2007: 84 Mill. Euro). Mit beschftigungspolitischer Zielsetzung hat der Bund im Jahr 2000 Finanzhilfen in Hhe von 777 Mill. Euro geleistet, im Jahr 2007 waren es 2,7 Mrd. Euro. Zwar hat sich der Bund durch die Verlagerung diverser Arbeitsmarktprogramme und Strukturanpassungsmanahmen auf die Bundesagentur fr Arbeit entlastet. Doch gibt es seit der Einfhrung des Arbeitslosengeldes II im Jahr 2005 vom Bund gewhrte Leistungen zur Eingliederung in Arbeit; sie ersetzen im Kern Ausgaben der Bundesagentur fr Arbeit. Im Jahr 2007 wurden wohl 2,4 Mrd. Euro verausgabt. Die Zuschsse zur Frderung der Qualifikation sind von 180 Mill. Euro im Jahr 2000 auf 260 Mill. im Jahr 2007 gestiegen, obwohl das Sonderprogramm zur Schaffung zustzlicher Ausbildungspltze in den neuen Lndern im Jahr 2000 ausgelaufen ist. Wichtige Positionen im Bereich der Qualifikationsfrderung, sind die Frderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung, der beruflichen Bildung und der Weiterbildung. Fr die Mittelstandsfrderung wurden im Jahr 2007: 880 Mill. Euro und damit 100 Mill. Euro mehr als im Jahr 2000 aufgewendet. Zum Anstieg beigetragen haben die indirekte Frderung der Forschungszusammenarbeit und von Unternehmensgrndungen (2000: 125 Mill. Euro, 2007: 180 Mill. Euro) sowie die Existenzgrndungsberatung (2000: 6 Mill. Euro, 2007: 30 Mill. Euro). Neue Programme sind die Untersttzung des neuen Frderwettbewerbs Netzwerkmanagement Ost, Manahmen zur Verbesserung der Materialeffizienz, Innovationsprojekte im Rahmen der Innovationsinitiative der Bundesregierung und das Innovationsprogramm zur Frderung des Mittelstandes. Das Eigenkapitalhilfeprogramm zur Frderung selbststndiger Existenzen wurde 1997 in das European Recovery Program (ERP)-Sondervermgen ausgelagert; im Bundeshaushalt sind seither nur noch die Betrge fr die Abwicklung frherer Frderjahrgnge veranschlagt worden. Dies fhrte beim Bund zu sinkenden Zinszuschssen und zu rcklufigen Erstattungen von Darlehensausfllen, ab 2005 fielen keine Ausgaben mehr an. Sonstige Unternehmensfunktionen hat der Bund im Jahr 2000 mit 43 Mill. Euro und im Jahr 2007 mit 56 Mill. Euro gefrdert. Schwerpunkte waren die Frderung des Absatzes ostdeutscher Produkte sowie die Beteiligung des Bundes an den Ausgaben fr Auslandsmessen und -ausstellungen der gewerblichen Wirtschaft. Die Aufwendungen zur Pflege der Wirtschaftsbeziehungen mit dem Ausland werden nicht zu den Finanzhilfen gezhlt; sie dienen der Erfllung einer wichtigen volkswirtschaftlichen Aufgabe, bei der staatliche Kompetenz angesagt sein kann. Die direkten Finanzhilfen des Bundes an die (halb-)staatlichen Dienstleister haben stark expandiert (2000: 1,1 Mrd. Euro, 2007: 3,4 Mrd. Euro). Dies liegt vor allem daran, dass im Jahr 2004 ein Zuschuss des Bundes an die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) zur Abgeltung versicherungsfremder Leistungen eingefhrt worden ist (BMF 2007a: 234). Dieser Zuschuss deckt vor allem die familienpolitischen Sachleistungen der GKV ab und hat Subventionscharakter, schon deshalb, weil es einen Zuschuss an private Versicherer nicht gibt. Im Jahr 2007 sind Leistungen in Hhe von 2,5 Mrd. Euro durch den Bund erstattet worden. Eine bedeutsame Kategorie innerhalb der Finanzhilfen an (halb-) staatliche Dienstleister sind die Zahlungen an Theater, Museen, Medien und sonstige Kulturanbieter;

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sie haben im Jahr 2000: 787 Mill. Euro betragen, im Jahr 2007: 516 Mill. Euro. Die Ausgaben fr die Sportfrderung blieben in den vergangenen Jahren mit rund 80 Mill. Euro nahezu unverndert, sieht man vom vorbergehenden Anstieg wegen der Fuballweltmeisterschaft 2006 ab. Die Finanzhilfen an sonstige Empfnger innerhalb der (halb-)staatlichen Dienstleister sind im Zeitraum 20002007 von 242 auf 272 Mill. Euro gestiegen. Die direkten Finanzhilfen des Bundes sind einschlielich der Grenzflle rund 2 Mrd. Euro hher (vgl. Anhang, Abschnitt 3, Tabelle A3). Im Subventionsbericht der Bundesregierung und in der KochSteinbrck-Studie sind die direkten Finanzhilfen enger abgegrenzt. Die Summe der direkten und der indirekten Finanzhilfen des Bundes belief sich im Jahr 2007 (ohne Grenzflle) auf rund 53 Mrd. Euro (vgl. Anhang, Abschnitt 5, Tabelle A5).

4.3
4.3.1

Finanzhilfen der Lnder und ihrer Gemeinden


Informationsquellen fr die auf Lnderebene erfassten Finanzhilfen

Als statistische Basis werden die Haushaltsplne und -rechnungen der einzelnen Lnder herangezogen, die den Zeitraum 20002007 oder 20002008 abdecken. Fr die Jahre 20002005 werden Ist-Werte veranschlagt, fr die Jahre 2006 und 2007 Planzahlen. Fr die Lnder Baden-Wrttemberg, Bayern, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Sachsen liegen Planzahlen fr das Jahr 2008 vor. Es werden sowohl die Finanzhilfen erfasst, die die Lnder an die Subventionsempfnger auszahlen (und die teils Bundes- und/oder EU-Anteile enthalten), als auch die Zuweisungen der Lnder an die Gemeinden, die auf kommunaler Ebene subventionswirksam werden. Dabei knnen nur jene Zuweisungen der Lnder bercksichtigt werden, deren subventionspolitische Zielsetzung erkennbar ist. Dies ist z.B. bei Zahlungen an kommunale Theater, Orchester oder Verkehrstrger der Fall, nicht aber bei den Teilen der Schlsselzuweisungen, deren Verwendung die Allokation verzerrt. Auf kommunaler Ebene mssen dann, wie noch erlutert wird, zustzlich die aus eigenen Mitteln finanzierten Anteile der Finanzhilfen einbezogen werden. Identifizierbar sind die relevanten Finanzhilfedaten aus den Haushaltsplnen und -rechnungen der Lnder entweder anhand eines Rasters ausgewhlter Gruppierungsnummern oder anhand von Defiziten ganzer Haushaltskapitel, sofern die Gesamtaktivitt als von Privaten realisierbar erscheint.17 Im Zentrum des Finanzhilferasters stehen wie bei den Finanzhilfen des Bundes folgende Gruppierungsnummern: 661 (Schuldendiensthilfen an ffentliche Unternehmen), 662 (Schuldendiensthilfen an private Unternehmen), 682 (Zuschsse fr laufende Zwecke an ffentliche Unternehmen), 683 (Zuschsse fr laufende Zwecke an private Unternehmen), 891 (Zuschsse fr Investitionen an ffentliche Unternehmen), 892 (Zuschsse fr Investitionen an private Unternehmen). Auch Positionen mit den Nummern 697 (Vermgensbertragungen an Unternehmen, soweit nicht Investitionszuschsse) und 87 (Inanspruchnahme aus Gewhrleistungen), fallen in die Kategorie der Finanzhilfen an Unternehmen, sind aber weniger bedeutsam. Nicht alle Zuweisungen mit den genannten Nummern sind jedoch Finanzhilfen. Werden Zahlungen an ausgelagerte Behrdeneinheiten geleistet, damit diese ffentliche Gter bereitstellen, liegt keine Finanzhilfe vor. Dies ist etwa bei der Finanzierung einer Agentur der Fall, die im Auftrag der ffentlichen Hand Standortwerbung betreibt, aus der die Region insgesamt profitiert. Da Organisationen ohne Erwerbszweck und private Haushalte auch auf der Ebene der Lnder und Gemeinden in den Kreis der potentiellen Finanzhilfeempfnger einbezogen werden, werden Positionen mit folgenden Gruppierungsnummern auf ihre Subventionsqualitt hin berprft: 663 (Schuldendiensthilfen an Sonstige im Inland), 681 (Renten, Untersttzungen und sonstige Geldleistungen an
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17 Gruppierungsnummern sind ein Codesystem im Rahmen der staatlichen Haushaltssystematik, das einzelne Ausgabe- sowie Einnahmearten kennzeichnet.

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natrliche Personen), 684 (Zuschsse fr laufende Zwecke an soziale oder hnliche Einrichtungen), 685 (Zuschsse fr laufende Zwecke an ffentliche Einrichtungen), 686 (Sonstige Zuschsse fr laufende Zwecke im Inland), 893 (Zuschsse fr Investitionen fr Sonstige im Inland) und 894 (Zuschsse fr Investitionen an ffentliche Einrichtungen). Ferner werden Zahlungen der Lnder an die Gemeinden fr die Vergabe von Finanzhilfen erfasst. Dies erfordert eine berprfung der Haushaltstitel mit den Gruppierungsnummern 623 (Schuldendiensthilfen an Gemeinden und Gemeindeverbnde), 633 (sonstige Zuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbnde) und 883 (Zuweisungen fr Investitionen an Gemeinden und Gemeindeverbnden). Mitunter werden Ausgaben fr staatsinterne Baumanahmen mit der Gruppierungsnummer 7 als Finanzhilfen bercksichtigt. Dies ist bei der Auswertung des Haushaltskapitels staatlicher Hochbaumanahmen dann der Fall, wenn in staatsinterne Betriebseinheiten investiert wird, die zumindest aus dem Haushalt auslagerbar, wenn nicht gar privatisierbar sind. Beispiele sind bauliche Manahmen an Staatstheatern. Ausgaben fr den Erwerb von Beteiligungen und Kapitalaufstockungen (Gruppierungsnummer 83) werden in der Regel nicht als Finanzhilfen erfasst, weil ein Subventionstatbestand kaum zu diagnostizieren ist, wenn ein Land als Eigentmer eines expandierenden Unternehmens dessen Eigenkapital aufstockt. Die Mittelzufhrung hat aber Subventionscharakter, wenn ein chronisch defizitres Unternehmen der Empfnger ist. So sind die Kapitalzufhrungen an die defizitren Berliner Verkehrsbetriebe in der Finanzhilfedatei enthalten. Sind die gefrderten Institutionen oder Ttigkeiten rechtlich oder finanzstatistisch voll in den Haushalt integriert (etwa bei staatlichen Mustergtern oder bei der Frderung von Religionsgemeinschaften), so wird statt der Ausgaben gem den ausgewhlten Gruppierungsnummern das am Ende des Haushaltskapitels ausgewiesene Defizit veranschlagt. Es bringt den Finanzhilfeteil der Finanzierung der jeweiligen Aufgabe zum Ausdruck. 4.3.2 Informationsquellen fr die auf Gemeindeebene erfassten Finanzhilfen

Neben den auf Lnderebene verbuchten Zuweisungen der Lnder fr kommunale Finanzhilfen, die den Haushaltsplnen und -rechnungen der Lnder zu entnehmen sind, mssen die eigenfinanzierten Gemeindehilfen erfasst werden. Statistische Basis sind die Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte, die das Statistische Bundesamt verffentlicht. In der erforderlichen Tiefengliederung werden sie auf Anfrage bereitgestellt. Verfgbar waren die Daten fr die Jahre 20002004 (Statistisches Bundesamt lfd. Jgg.). Fr die Jahre 2005, 2006 und 2007 werden die Kommunalzahlen auf der Basis der Finanzhilfen der einzelnen Lnder geschtzt. Die Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte sind nach Aufgabenbereichen gegliedert, die mit so genannten Gliederungsnummern versehen sind. Zweistellige Nummern in der Systematik der Ausgaben kennzeichnen Obergruppen, dreistellige Untergruppen. Die Palette der Funktionen ist dahingehend berprft worden, ob die in der vorliegenden Arbeit verwendeten Abgrenzungskriterien gegeben sind. Fr die Gemeinden und Gemeindeverbnde wird in den subventionsrelevanten Aufgabenbereichen das kommunale Defizit verbucht. 4.3.3 Finanzhilfen der Lnder und der Gemeinden in den Jahren 2000 bis 2007

Die Finanzhilfen (ohne Grenzflle gerechnet) waren im Jahr 2007 mit (geplanten) 56,9 Mrd. Euro deutlich niedriger als im Jahr 2000 (59,9 Mrd. Euro). Im Jahr 2001 ist mit 60 Mrd. Euro ein Hchststand in der betrachteten Periode erreicht worden, im Jahr 2005 mit 56,3 Mrd. Euro der niedrigste Stand (Tabelle 3). Einschlielich der Grenzflle ergibt sich auf einem zwischen 4 und 5 Mrd. Euro hheren Niveau ein hnlicher Verlauf. In Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt sind die Finanzhilfen um insgesamt ber einen halben Prozentpunkt zurckgegangen. Im Jahr 2007 haben sie

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Tabelle 3: Finanzhilfen der Lnder und ihrer Gemeinden 20002007


2000 Ohne Grenzflle Alte Flchenlnder Neue Flchenlnder Stadtstaaten Mit Grenzfllen Alte Flchenlnder Neue Flchenlnder Stadtstaaten Ohne Grenzflle Alte Flchenlnder Neue Flchenlnder Stadtstaaten Mit Grenzfllen Alte Flchenlnder Neue Flchenlnder Stadtstaaten 59 872 37 760 15 739 6 373 64 960 41 305 16 818 6 837 2,90 2,28 6,71 3,68 3,15 2,50 7,17 3,95 2001 60 047 38 628 15 335 6 084 65 542 42 380 16 446 6 716 2,84 2,28 6,38 3,42 3,10 2,50 6,84 3,78 2002 2003 2004 2005 Soll 2006 57 594 38 257 13 5!9 5 818 62 132 41 839 14 280 6 013 2,50 2,07 5,07 3,03 2,69 2,26 5,36 3,13 Soll 2007 56 921 37 628 13 707 5 586 61 325 40 989 14 494 5 842 2,34 . . . 2,52 . . . Mill. Euro 59 540 58 191 57 497 56 333 38 398 37 465 36 870 36 532 14 978 14 791 14 592 13 444 6 164 5 935 6 035 6 357 64 910 63 135 62 035 60 691 42 086 40 997 40 179 39 888 16 125 15 739 15 434 14 207 6 699 6 399 6 422 6 596 in Prozent des Bruttoinlandsprodukts 2,78 2,24 6,06 3,43 3,03 2,45 6,53 3,73 2,69 2,17 5,90 3,29 2,92 2,37 6,27 3,55 2,60 2,09 5,67 3,29 2,81 2,27 5,99 3,51 2,51 2,03 5,22 3,41 2,71 2,22 5,52 3,54

. = keine Daten fr den Nenner verfgbar.

Quelle: Haushaltsplne der Lnder (lfd. Jgg.); Haushaltsrechnungen der Lnder (lfd. Jgg.); Statistisches Bundesamt (lfd. Jgg.); Statistische mter des Bundes und der Lnder (2007); eigene Berechnungen.

schtzungsweise 2,34 Prozent bzw. 2,52 Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen, whrend sie im Jahr 2000 noch bei 2,90 Prozent (3,15 Prozent) gelegen haben. Whrend in den alten Flchenlndern der Rckgang der Finanzhilfen im Verhltnis zum Bruttoinlandsprodukt eher zh verlaufen ist, kamen die neuen Flchenlnder zgig voran, allerdings von einem relativ hohen Niveau aus. In den vergangenen zwei Jahren sind die Finanzhilfen der Stadtstaaten besonders zgig abgebaut worden; hierfr war die Entwicklung in Berlin bedeutsam. 4.3.4 Finanzhilfen der Lnder und ihrer Gemeinden je Einwohner in den Jahren 2000 bis 2007

Im Jahr 2007 beliefen sich die Finanzhilfezahlungen im Durchschnitt aller Lnder auf 691 Euro je Einwohner (ausschlielich Grenzflle), im Jahr 2000 waren es noch 728 Euro gewesen (Tabelle 4). Dabei war das Finanzhilfeniveau in den neuen Flchenlndern deutlich hher als in den alten Flchenlndern (1 034 Euro im Vergleich zu 595 Euro), die Relation hat sich aber vermindert (in Prozent von 188 auf 174), weil die neuen Lnder insgesamt ihre Finanzhilfen bis 2005 sprbar reduziert haben, whrend die Finanzhilfen in den alten Lndern stagnierten. In den neuen Lndern waren jedoch fr die Jahre 2006 und 2007 steigende Finanzhilfen geplant. Die Finanzhilfeausgaben der Stadtstaaten je Einwohner reichten in den Jahren 20002007 nicht ganz an die in den neuen Lndern heran. Unter den alten Flchenlndern waren im Jahr 2000 die Finanzhilfen je Einwohner in SchleswigHolstein am niedrigsten. Es folgten Niedersachsen und Rheinland-Pfalz (Tabelle 5). Im Jahr 2007 leistete Nordrhein-Westfalen die niedrigsten Finanzhilfen, gefolgt von Schleswig-Holstein und Niedersachsen.18 Dabei haben sich die Unterschiede zwischen den Lndern verringert.
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18 Fr Hessen konnten bislang keine Angaben fr die Jahre 2005 bis 2007 ermittelt werden (vgl. hierzu Rosenschon 2008: 10).

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Tabelle 4: Finanzhilfen der Lnder (ohne Grenzflle) je Einwohner 20002007 (Euro)


Baden-Wrttemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein Alte Flchenlnder Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt Sachsen Thringen Neue Flchenlnder Flchenlnder Berlin Bremen Hamburg Stadtstaaten Alle Lnder . = keine Angaben ermittelbar. 2000 679 664 641 542 564 538 579 488 603 1 155 1 084 1 181 1 093 1 185 1 136 699 1 352 910 699 1 107 728 2001 692 652 650 551 582 554 704 501 614 1 099 1 078 1 155 1 059 1 235 1 118 704 1 294 860 657 1 054 728 2002 734 671 675 560 532 518 603 468 608 1 162 1 100 1 092 1 101 1 040 1 100 695 1 294 880 689 1 066 721 2003 704 656 663 525 523 529 647 449 593 1 031 1 087 1 257 1 092 995 1 094 681 1 213 887 714 1 026 705 2004 669 633 676 482 534 538 575 493 583 1 132 1 051 1 158 1 027 1 094 1 086 671 1 260 829 701 1 043 697 2005 647 615 . 496 536 524 661 482 577 1 013 1 042 1 098 923 1 037 1 008 652 1 317 764 791 1 096 683 Soll 2006 Soll 2007 684 646 653 644 . . 525 549 548 527 542 584 730 624 514 538 605 595 1 117 1 006 1 103 923 1 015 1 020 677 1 158 896 732 1 000 700 1 113 954 1 058 1 059 934 1 034 671 1 075 809 792 959 691

Quelle: Haushaltsplne der Lnder (lfd. Jgg.); Haushaltsrechnungen der Lnder (lfd. Jgg.); Statistisches Bundesamt (lfd. Jgg.); Statistische mter des Bundes und der Lnder (2007); eigene Berechnungen. Tabelle 5: Rangordnung der Lndera bei den Finanzhilfen (ohne Grenzflle) je Einwohner und in Prozent des Bruttoinlandsprodukts 2000, 2004 und 2007 oder 2006
Lnder 2000 Baden-Wrttemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt Sachsen Thringen Berlin (Stadtstaat) Bremen (Stadtstaat) Hamburg (Stadtstaat) 8 7 6 3 4 2 5 1 3 1 4 2 5 3 2 1 Je Einwohner 2004 7 6 8 1 3 4 5 2 4 2 5 1 3 3 2 1 2007 7 6 . 3 1 4 5 2 5 2 3 4 1 3 2 1 In Prozent des Bruttoinlandsprodukts 2000 7 4 2 6 3 5 8 1 3 2 5 1 4 3 2 1 2004 6 1 5 4 2 7 8 3 4 2 5 1 3 3 2 1 2006 5 2 . 4 1 5 6 3 5 3 4 1 2 3 2 1

a1= niedrigste Ausgaben oder geringste Relation.

Quelle: Haushaltsplne der Lnder (lfd. Jgg.); Haushaltsrechnungen der Lnder (lfd. Jgg); Statistisches Bundesamt (lfd. Jgg.); Statistische mter des Bundes und der Lnder (2007); eigene Berechnungen.

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Am Ende der Skala rangierten im Jahr 2000 die Lnder Baden-Wrttemberg und Bayern, gefolgt von Hessen; Hessen hat im Jahr 2004 am meisten Finanzhilfen je Einwohner vergeben. Im Jahr 2007 besetzten abermals Baden-Wrttemberg und Bayern die letzten Pltze. In den neuen Lndern ist die Spanne zwischen dem Land mit den niedrigsten und dem mit den hchsten Finanzhilfen weniger ausgeprgt als in den alten. Mecklenburg-Vorpommern hat im Jahr 2000 die niedrigsten Finanzhilfen je Einwohner vergeben, im Jahr 2007 lag es auf dem zweiten Platz. Im Jahr 2007 war Thringen Spitzenreiter, whrend es im Jahr 2000 noch an letzter Stelle lag. Das im Jahr 2000 schlecht gelegene Sachsen-Anhalt konnte sich auf einen mittleren Platz vorschieben. Sachsen hingegen rutschte innerhalb der betrachteten Zeitspanne vom 2. auf den 4. Platz ab, Brandenburg vom 3. auf den letzten Platz. Ausgeprgt sind die Unterschiede zwischen den Stadtstaaten. Das in Bremen realisierte Finanzhilfeniveau lag im Jahr 2000 um 30 Prozent ber dem von Hamburg. Im Jahr 2007 betrug der Abstand 2 Prozent; Hamburg hat die Finanzhilfen erhht, Bremen hingegen gekrzt. Die Finanzhilfen, die der Stadtstaat Berlin je Einwohner leistet, sind hher als die in Bremen oder in Hamburg. Die in Berlin realisierten Finanzhilfen je Einwohner berstiegen im Jahr 2007 das Bremer Niveau um rund ein Drittel (mit 1 075 Euro). Im Jahr 2000 hat Berlin freilich noch Finanzhilfen in Hhe von 1 352 Euro je Einwohner gewhrt. Whrend der betrachteten Periode sind die Zahlungen wegen chronischer Haushaltsprobleme und der Ablehnung des von Berlin eingereichten Normenkontrollantrags auf Sanierungshilfe durch das Bundesverfassungsgericht (im Jahr 2006) deutlich reduziert worden. Der Anstieg im Jahr 2005 lag an der Inanspruchnahme aus Garantien gegenber der Bankgesellschaft Berlin (300 Mill. Euro), an der Inanspruchnahme aus Brgschaften fr den Wohnungsbau (52 Mill. Euro) und an dem Zuschuss an die Berlin-Schnefeld-GmbH (30 Mill. Euro). 4.3.5 Finanzhilfen nach Sektoren bzw. Zielsetzungen

Eine Gliederung der Finanzhilfen der Lnder nach Sektoren bzw. Zielsetzungen zeigt deutliche Vernderungen im Zeitraum 2000 bis 2007. Einzelheiten finden sich in Rosenschon (2008).

4.4

Finanzhilfen der Europischen Union in den Jahren 2000 bis 2007

Als Finanzhilfen der EU werden nur die Ausgaben im Rahmen der Agrarmarktordnungen erfasst; sie werden in der Anlage E zum Kapitel 1004 des Bundeshaushalts (BMF 2007c)ausgewiesen. Hingegen sind die von der EU aus den Regional-, Struktur- und Sozialfonds geleisteten Zuschsse an Unternehmen in den Finanzhilfen der Lnder bzw. des Bundes oder der Bundesagentur fr Arbeit enthalten (vgl. Abschnitt 4.3). Die Agrarsubventionen der EU beliefen sich im Jahr 2006 auf 7,7 Mrd. Euro, nach 5,9 Mrd. Euro im Jahr 2000 (Tabelle 6). Fr das Jahr 2007 war ein Volumen von 5,7 Mrd. Euro geplant. Die Interventionen betreffen vor allem folgende Agrarprodukte: Getreide, Milch und Milcherzeugnisse, Zucker und Isoglukose, Rindfleisch, Obst und Gemse, Schaf- und Ziegenfleisch, Rohtabak, Wein, Fischereierzeugnisse, Flachs und Hanf, Eier, Geflgel, Saatgut, Hopfen und Trockenfutter. Hinzu kommen Ausgaben im Rahmen der Anpassung an die Marktentwicklung sowie solche fr Manahmen fr die Entwicklung des lndlichen Raums.

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Tabelle 6: Finanzhilfen der Europischen Union im Agrarbereich 20002007 (Mill. Euro)


2000 Betriebsprmien Manahmen zur Verbesserung der Erzeugung und Vermarktung von Honig Titelgruppe 01 Getreide Titelgruppe 02 Reis Titelgruppe 03 Milch und Milcherzeugnisse Titelgruppe 04 Fette Titelgruppe 05 Zucker und Isoglukose Titelgruppe 06 Schweinefleisch Titelgruppe 07 Rindfleisch Titelgruppe 08 Obst und Gemse Titelgruppe 09 Schaf- und Ziegenfleisch Titelgruppe 10 Rohtabak Titelgruppe 11 Wein Titelgruppe 12 bis 18a Titelgruppe 19 bis 23b Titelgruppe 24 Anpassung an die Marktentwicklungc Titelgruppe 25 Rckzahlungen Titelgruppe 26 Manahmen fr die Entwicklung des lndlichen Raums Titelgruppe 40 Modulation Insgesamt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 938 2001 0 1 244 0 184 242 0 2 983 18 32 34 40 45 36 3 669 3 717 0 6 243 2002 0 1 228 0 274 0 198 0 924 20 44 35 25 46 63 3 613 10 705 0 6 166 2003 0 1 247 0 401 0 119 3 1 106 21 52 36 24 40 34 3 609 11 817 46 6 453 2004 0 1 91 0 479 0 211 6 805 25 45 35 23 43 28 3 590 11 799 18 6 152 2005 3 911 1 235 0 73 0 219 1 792 26 0 35 28 25 17 89 13 793 23 6 255 2006 0 0 134 0 76 0 94 0 27 28 0 22 18 11 29 6 397 22 866 27 7 707 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 706d

. = keine Daten vorhanden. aFischereierzeugnisse, Flachs und Hanf, Eier, Geflgel, Saatgut, Hopfen, Trockenfutter. bSonstige Beihilfen fr im Anhang II des EWG-Vertrags nicht aufgefhrte landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse sowie Berichtigung frherer Haushaltsjahre. cVor allem Preisausgleichszahlungen fr Kulturpflanzen sowie Beihilfen zur Stilllegung von Ackerflchen. dSoll.

Quelle: BMF (2007c, Anlage E zu Kapitel 1004); BMF (lfd. Jgg.); eigene Berechnungen.

4.5

Finanzhilfen der Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit in den Jahren 2000 bis 2007

Die Ausgaben der Bundesagentur fr Arbeit betrugen im vergangenen Jahr rund 53 Mrd. Euro. Fraglich ist, inwieweit die Ausgaben der Bundesagentur Finanzhilfen darstellen. Man kann die Aufgabe der Arbeitslosenversicherung darin sehen, das Risiko des Lohnausfalls bei Arbeitslosigkeit zeitlich begrenzt zu versichern und zudem Arbeitslose bei der Suche und der Aufnahme eines Beschftigungsverhltnisses zu untersttzen (Sachverstndigenrat 2005: Ziffer 701). Die Ausgaben fr diese Zwecke sind dann keine Finanzhilfen. Die Finanzierung von Weiterbildungs- und Berufsausbildungsmanahmen lsst sich ebenfalls zu den eigentlichen Aufgaben der Bundesagentur fr Arbeit zhlen. Die Bundesagentur fr Arbeit ttigt aber auch Ausgaben fr andere Zwecke, insbesondere im Rahmen der sogenannten aktiven Arbeitsmarktpolitik. Viele dieser Ausgaben begnstigen nicht spezifische Personengruppen (wie z.B. Behinderte); auch dienen sie nicht der Internalisierung externer Effekte. Sie sind damit Finanzhilfen im Sinne der in dieser Arbeit verwendeten Abgrenzung; sie verzerren die Allokation. In aller Regel handelt es sich um Lohnkostenzuschsse (Tabelle 7). Im Jahr 2000 hat die Bundesanstalt fr Arbeit fr die betreffenden Manahmen 9,1 Mrd. Euro ausgegeben, im Jahr 2004 als Bundesagentur fr Arbeit 7,8 Mrd. Euro. Mageblich fr den Rckgang ist die Entwicklung der Aufwendungen fr Arbeitsbeschaffungsmanahmen (ABM) und fr Strukturanpassungsmanahmen. Mehrausgaben entstanden im Zeitraum 2000 bis 2004 infolge zustzlicher Manahmen nach dem Altersteilzeitgesetz und wegen der verstrkten Frderung der Selbstndigkeit. Zeitweise leistete die Bundesagentur Lohnkostenzuschsse zur Eingliederung Langzeitarbeitsloser.

30

Tabelle 7: Finanzhilfen der Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit 20002007 (Mill. Euro)


2000 Mobilittshilfen Eingliederungszuschsse Einstellungszuschsse (u.a. bei Neugrndungen) Zuschsse zum Arbeitsentgelt bei Weiterbildung Beschftigter Zuschsse zu Sozialplanmanahmen Arbeitsbeschaffungsmanahmen Zuschsse zu Beschftigung schaffenden Infrastrukturmanahmen Strukturanpassungsmanahmen Freie Frderung Frderung der Aufnahme einer selbstndigen Ttigkeit berbrckungsgeld Existenzgrndungszuschsse Grndungszuschsse Winterbaufrderung (beitragsfinanziert) Leistungen der aktiven Arbeitsfrderung ber den Europischen Sozialfonds Entgeltsicherung fr ltere Arbeitnehmer Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz Sofortmanahmen zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit Eingliederungszuschuss bei Berufsrckkehr Lohnkostenzuschsse an Arbeitgeber zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser Erstattungen an die Renten- und Pflegeversicherung fr arbeitsmarktbedingte Renten Zusammen
aVor 2001: Ausgaben des Bundes.

2001 103 1 062 128 0 22 2 976 0 871 612 805 0 0 0 45 280 0 514 1 138 14 333a 95 8 998

2002 131 1 225 130 4 44 2 333 25 810 504 1 006 0 0 0 44 278 0 674 1 101 15 289 192 8 830

2003 193 1 349 180 16 0 1 676 60 598 286 1 413 0 268 0 76 193 7 864 924 15 60 156 8 334

2004 222 908 177 20 1 1 212 49 399 203 1 746 0 980 0 48 163 22 986 446 5 0 178 7 765

2005 118 308 78 18 1 261 12 167 81 0 1 847 1 353 0 76 106 25 1 111 0 0 0 193 5 753

2006 104 291 42 14 0 107 3 69 113 0 1 471 1 027 83 96 55 31 1 260 0 0 0 200 4 883

2007 128 415 35 29 0 105 1 27 89 0 93 501 1 224 0 46 46 1 379 0 0 0 190 4 308

69 980 134 0 9 3 680 0 1 364 575 750 0 0 0 40 237 0 274 954 12 0 0 9 078

Quelle: Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit, Amtliche Nachrichten (lfd. Jgg.); Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit, Einnahmen und Ausgaben (lfd. Jgg.); eigene Berechnungen.

Im Jahr 2005 sind die Finanzhilfen der Bundesagentur fr Arbeit krftig gesunken. Dies beruht auf der Einfhrung des Arbeitslosengeldes II. Seit dem 1. Januar 2005 hat sich der Kreis der Leistungsempfnger im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Wesentlichen um die Arbeitslosenhilfebezieher verkleinert. Daher haben sich im Jahr 2005 die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung fr Arbeitsfrderungsmanahmen ... deutlich verringert. Frderungsmanahmen fr die Empfnger von Arbeitslosengeld II werden nunmehr ... vom Bund aus Steuermitteln finanziert (Sachverstndigenrat 2005: Ziffer 507). Auch in den Jahren 2006 und 2007 haben die Finanzhilfen abgenommen. Dabei sind die Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz weiter gestiegen.

4.6

Subventionen seit 2000 rcklufig

Die Subventionen in Deutschland ohne Grenzflle gerechnet summieren sich fr das Jahr 2006 auf 146 Mrd. Euro (Tabelle 8). Im Jahr 2007 haben die Subventionen abgenommen. Sie drften sich auf rund 143 Mrd. Euro belaufen haben.19
____________________
19 Die den Grenzfllen zugeordneten Ausgaben des Bundes und der Lnder belaufen sich auf insgesamt 6,7 Mrd. Euro.

31

Tabelle 8: Subventionen (ohne Grenzflle) 20002007 (Mill. Euro)


2000 Finanzhilfen Bunda Lnder und Gemeinden EU Bundesagentur fr Arbeit Zusammen II Steuervergnstigungen III Subventionen Subventionen, in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (Prozent) I 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

25 649 21 406 22 617 21 929 21 511 23 570 25 019 24 262 59 872 60 047 59 540 58 191 57 497 56 333 57 594 56 921 5 938 6 243 6 166 6 453 6 152 6 255 7 707 5 706 9 078 8 998 8 830 8 334 7 765 5 753 4 883 4 308 100 537 96 694 97 153 94 907 92 925 91 911 95 203 91 197 49 682 49 607 51 065 51 862 52 162 52 252 50 832 51 922 150 219 146 301 148 218 146 769 145 087 144 163 146 035 143 119 7,3 6,9 6,9 6,8 6,6 6,4 6,3 5,9

aDirekte Finanzhilfen; indirekte Finanzhilfen bei Lndern und Gemeinden erfasst.

Quelle: Tabellen 1, 2, 3, 6 und 7; Boss und Rosenschon (2006a, 2006b); Boss (2006, 2008); Rosenschon (2007, 2008); Statistisches Bundesamt (2007a, 2007b, 2008); eigene Berechnungen.

Die Subventionen sind im Zeitraum 2000 bis 2007 jahresdurchschnittlich um 0,7 Prozent gesunken; in Relation zum Bruttoinlandsprodukt haben sie von 7,3 auf 5,9 Prozent abgenommen. Die Finanzhilfen insgesamt waren rcklufig; die Steuervergnstigungen wurden dagegen ausgeweitet, nehmen aber im Jahr 2008 wieder ab.

4.7

Selektivitt der Subventionen

Die sektorspezifischen Subventionen an den Unternehmenssektor in der hier gewhlten Abgrenzung beliefen sich im Jahr 2007 auf 75,8 Mrd. Euro (Tabelle 9). Dies entspricht knapp 53 Prozent der Subventionen. Von den sektorspezifischen Subventionen, die die Unternehmen bezogen, entfallen 63,6 Prozent auf die Sektoren Landwirtschaft, Bergbau, Verkehr und Wohnungsvermietung; der Anteil dieser Sektoren an der Wertschpfung des Unternehmenssektors ist vergleichsweise gering. Die branchenbergreifenden Subventionen zugunsten der Unternehmen (29,7 Mrd. Euro) machten im Jahr 2007 knapp 21 Prozent der Subventionen aus. Diese Betrge kommen freilich nicht allen Sektoren oder Unternehmen in gleichem relativen Ausma zugute; vielmehr wird in der Regionaloder Strukturpolitik stark begnstigt und damit notwendigerweise diskriminiert. Neben den Subventionen zugunsten des Unternehmenssektors gab es im Jahr 2007 Subventionen in Hhe von 37,7 Mrd. Euro, die der Staat sektorspezifisch zugunsten (halb-)staatlicher Produzenten gewhrte. Dies sind 26,3 Prozent aller Subventionen.

4.8

Subventionen nach Sektoren bzw. Zwecksetzungen und nach gewhrenden Institutionen

Gliedert man die Subventionen nach Sektoren bzw. Zwecksetzungen einerseits und auszahlenden Institutionen andererseits, so zeigt sich fr das Jahr 2007, dass der Bund, die Lnder und Gemeinden, die EU und die Bundesagentur fr Arbeit an der Gewhrung der Subventionen zugunsten einzelner Sektoren und der mit spezifischer Zielsetzung sehr unterschiedlich beteiligt sind. Allerdings ist es nur teilweise mglich, die Subventionen auf Empfnger bzw. Zwecksetzungen einerseits und gewhrende ffentliche Haushalte andererseits aufzuteilen (Tabelle 10). Die Struktur der Subventionen war im Jahr 2006 (Anhang, Abschnitt 6, Tabelle A7) kaum anders als im Jahr 2007.

32

Tabelle 9: Subventionen (ohne Grenzflle) nach Wirtschaftssektoren bzw. Subventionszielen 20002007 (Mill. Euro) 2000 I Sektorspezifische Subventionen an Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Bergbau Schiffbau Verkehr Wohnungsvermietung Luft- und Raumfahrzeugbau Wasserversorgung und -entsorgung, Abfallwirtschaft Fremdenverkehr, Bder Sonstige Sektoren Zusammen Branchenbergreifende Subventionen an Unternehmen Regionalpolitik, Strukturpolitik Umwelt, rationelle Energieverwendung Beschftigungspolitik Frderung von Qualifikation Frderung von Innovationen Mittelstandsfrderung Investitionsfrderung Frderung sonstiger Unternehmensfunktionen Sonstige Zweckea Zusammen 2003 2004 2005 2006 2007

11 889 5 464 199 22 555 16 594 62 2 436 1 251 19 572 80 021

12 324 3 873 191 22 824 16 930 36 1 555 1 338 20 606 79 677

12 115 3 427 144 21 722 16 132 43 1 375 1 266 21 388 77 612

11 928 2 910 103 22 311 15 012 45 1 368 1 241 22 724 77 642

13 194 2 878 85 22 140 13 827 59 1 395 1 304 23 167 78 049

10 742 3 084 57 22 247 12 139 138 1 345 1 312 24 708 75 772

II

III Subventionen in enger Abgrenzung (I + II) IV Subventionen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, gesetzliche Krankenversicherung Kindertagessttten, Kinderkrippen Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter Kirchen, Religionsgemeinschaften Pflegeeinrichtungen Sport- und Freizeiteinrichtungen Sonstige Empfnger Zusammen

5 944 4 796 4 386 4 604 3 585 3 353 742 712 746 712 759 865 11 400 10 119 10 290 9 389 9 444 8 478 729 764 817 842 812 856 448 337 335 221 279 497 942 898 868 982 902 969 40 31 28 26 23 25 7 422 4 490 5 576 5 525 5 402 8 414 8 350 9 465 8 600 7 445 7 400 6 200 36 016 31 612 31 646 29 746 28 606 29 657 116 037 111 288 109 258 107 388 106 655 105 429

4 897 9 995

4 712 10 834

5 522 10 988

6 869 10 971

6 726 11 317

7 095 11 198

5 741 5 748 5 645 5 535 5 670 5 671 415 441 451 462 463 462 603 634 514 277 192 180 5 102 5 182 5 180 5 099 5 237 5 148 7 428 7 929 7 530 7 562 7 768 7 936 34 182 35 480 35 828 36 775 39 379 37 690 VI Subventionen in weiter Abgrenzung (III + IV) 150 219 146 768 145 086 144 163 146 034 143 119

aSteuervergnstigungen gem der Koch-Steinbrck-Zusatzliste, soweit als Vergnstigungen betrachtet (vgl. Abschnitt 4.1).

Quelle: Tabellen 1, 2, 3, 6 und 7; Boss und Rosenschon (2006a, 2006b); Rosenschon (2007, 2008); eigene Berechnungen.

33

Tabelle 10: Subventionen (ohne Grenzflle) nach Wirtschaftssektoren oder Subventionszielen und nach gewhrenden ffentlichen Haushalten 2007 (Mill. Euro)
Finanzhilfen Bund Lnder und Gemeinden EU BundesInsagentur gesamt fr Arbeit Steuervergnstigungen Subventionen insgesamt

Sektorspezifische Subventionen an Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei 1 618 2 796 5 706 . 10 120 622 10 742 Bergbau 2 313 757 . . 3 070 14 3 084 Verkehr 9 611 10 263 . . 19 874 2 373 22 247 Wohnungsvermietung 1 174 2 829 . . 4 003 8 136 12 139 Luft- und Raumfahrzeugbau 134 4 . . 138 . 138 Wasserversorgung und -entsorgung, Abfallwirtschaft 0 1 345 . . 1 345 . 1 345 Fremdenverkehr, Bder 0 1 312 . . 1 312 . 1 312 Sonstige Sektoren 1 470 2 180 . . 3 650 21 115a 24 765 Zusammen 16 320 21 486 5 706 . 43 512 32 260 75 772 II Branchenbergreifende Subventionen an Unternehmen Regionalpolitik, Strukturpolitik 90 2 540 . . 2 630 723 3 353 Umwelt, rationelle Energieverwendung 595 270 . . 865 . 865 Beschftigungspolitik 2 679 1 491 . 4 308 8 478 . 8 478 Frderung der Qualifikation 260 596 . . 856 . 856 Frderung von Innovationen 0 497 . . 497 . 497 Mittelstandsfrderung 880 89 . . 969 . 969 Investitionsfrderung 0 25 . . 25 . 25 Frderung sonstiger Unternehmensfunktionen 56 225 . . 281 . 281 Sonstige Zwecke . . . . . 14 333a,b 14 333 Zusammen 4 560 5 733 0 4 308 14 601 15 056 29 657 III Subventionen in enger Abgrenzung (I + II) 20 880 27 219 5 706 4 308 58 113 47 316 105 429 IV Subventionen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, gesetzliche Krankenversicherung 2 503 4 591 . . 7 095 . 7 095 Kindertagessttten, Kinderkrippen 1 11 197 . . 11 198 . 11 198 Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter 516 5 155 . . 5 671 . 5 671 Staatsforsten 0 35 . . 35 . 35 Kirchen, Religionsgemeinschaften 6 456 . . 462 . 462 Pflegeeinrichtungen 0 180 . . 180 . 180 Sport- und Freizeiteinrichtungen 84 5 064 . . 5 148 . 5 148 7 902 Sonstige Empfnger 272 3 024 . . 3 296 4 606a Zusammen 3 382 29 702 0 . 33 084 4 606a 37 690 V Subventionen in weiter Abgrenzung (III + IV) 24 262 56 921 5 706 4 308 91 197 51 922 143 119 aNicht zuordenbare Steuervergnstigungen. bEinschlielich der ein. = keine Daten per Definition bzw. Daten fehlen. bezogenen Vergnstigungen aus der Koch-Steinbrck-Zusatzliste.

Quelle: Tabellen 1, 2, 3, 6 und 7; Rosenschon (2008); eigene Berechnungen.

34

Subventionen gem dem Subventionsbericht der Bundesregierung

Gem dem Einundzwanzigsten Subventionsbericht der Bundesregierung belief sich das Subventionsvolumen im Jahr 2006 auf 57,4 Mrd. Euro (Tabelle 11). Die Subventionen sind in den Subventionsberichten anders nmlich per saldo wesentlich enger als in der vorliegenden Untersuchung abgegrenzt. In das sogenannte Gesamtvolumen der Subventionen werden anders als in der vorliegenden Arbeit die Finanzhilfen des ERP-Sondervermgens einbezogen, die auch Darlehen umfassen.
Tabelle 11: Subventionen gem dem Einundzwanzigsten Subventionsbericht der Bundesregierung 20002007 (Mrd. Euro) 2000
Finanzhilfen Bund Lnder Gemeinden EU (Marktordnungsausgaben) Zusammen Steuervergnstigungen Zusammen ERP-Finanzhilfen Insgesamt 10,1 11,2 1,6 5,6 28,5 25,1 53,7 5,7 59,4

2003
7,4 10,4 1,6 5,9 25,3 28,6 53,9 2,4 56,3

2004
6,7 10,1 1,5 6,0 24,3 29,0 53,3 2,1 55,4

2005
6,1 10,3 1,5 6,5 24,4 29,9a 54,3 3,2 57,5

2006
5,7 10,2 1,5 6,5 23,9 28,4a 52,3 5,1 57,4

2007
5,8 10,6 1,5 . . 28,9a . 4,0 .

. = keine Daten vorhanden. aFr die Jahre 2005 bis 2007 werden in bersicht 4 (BMF 2007b: 21) um 0,3 bis 0,4 Mrd. Euro geringere Betrge ausgewiesen.

Quelle: BMF (2007b: 22, bersicht 5); eigene Berechnungen.

Subventionen (Beihilfen) im internationalen Vergleich

Internationale Vergleiche der Subventionen in der (weiten) Abgrenzung im Sinne der vorliegenden Arbeit sind nicht mglich, weil Daten fr andere Lnder fehlen. Einige Informationen ber die Subventionen in den einzelnen Lndern der EU gibt es aber. Es sind die Angaben der EU ber die sogenannten Beihilfen im Sinne von Art. 87 EG-Vertrag. Die Beihilfenstatistik erfasst die potentiell wettbewerbsverzerrenden nationalen Beihilfen, die an alle Wirtschaftszweige mit Ausnahme des Eisenbahnsektors gewhrt werden. Nicht erfasst sind demnach Beihilfen, die den innergemeinschaftlichen Handel nicht beeintrchtigen oder zu beeintrchtigen drohen, sowie die von der EU gewhrten Subventionen. Die EU-Kommission grenzt die Subventionen demnach anders ab als z.B. die Bundesregierung. So bezieht die EU-Kommission ... nicht die Frderung des Wohnungswesens und die Vermgensbildung privater Haushalte (ein) (Deutscher Bundestag 2001: 43). Von den fr das Jahr 2007 im Subventionsbericht der Bundesregierung erfassten 58 Finanzhilfen sind 27 Beihilfen nach europischem Beihilferecht (BMF 2007b: 3233, Ziffern 5557). Die von der EU errechneten Beihilfen sind auch anders als die Subventionen in der vorliegenden Arbeit abgegrenzt. Die Beihilfen beliefen sich in der EU-25 im Jahr 2005 in Relation zum Bruttoinlandsprodukt auf 0,59 Prozent (Tabelle 12). Sie waren am hchsten in Malta, gefolgt von Ungarn, Finnland und Zypern. Am niedrigsten waren die Beihilfen in Luxemburg, Griechenland und Grobritannien.

35

Tabelle 12: Staatliche Beihilfena in den EU-Lndern 2005


Mrd. Euro In Relation zum Bruttoinlandsprodukt (Prozent) 0,40 0,54 0,64 0,90 0,46 0,20 0,41 0,56 0,63 0,45 1,43 0,84 0,58 0,15 1,83 3,16 0,40 0,56 0,82 0,67 0,64 0,66 1,75 1,08 0,26 0,59 Rang

Belgien Tschechische Republik Dnemark Deutschland Estland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande sterreich Polen Portugal Slowenien Slowakei Finnland Schweden Grobritannien EU 25

1,2 0,5 1,3 20,3 0,0 0,4 3,8 9,7 1,0 6,4 0,2 0,1 0,1 0,0 1,6 0,1 2,0 1,4 1,9 1,0 0,2 0,3 2,7 3,1 4,5 63,8

21 17 11 6 18 24 20 15 13 19 4 7 14 25 2 1 21 15 8 9 11 10 3 5 23 .

. = nicht sinnvoll. aOhne Beihilfen an den Eisenbahnsektor.

Quelle: BMF (2007b: 44).

7
7.1

Eine Bewertung
Grundstzliches

In einer marktwirtschaftlichen Ordnung werden die wirtschaftlichen Aktivitten ber den Mechanismus der relativen Preise gesteuert und koordiniert. Damit ist grundstzlich alles schdlich, was die Informations-, Lenkungs- und Anreizfunktion der relativen Preise beeintrchtigt. Subventionen (Finanzhilfen oder Steuervergnstigungen) sind allokativ nur dann begrndet, wenn der Markt unvollkommen funktioniert und eine realistische Chance dafr besteht, dass Subventionen zu einem besseren wirtschaftlichen Ergebnis fhren. Im konkreten Fall ist zu prfen, ob diese Bedingungen vorliegen. Die Ziele auerkonomisch begrndeter Subventionen (wie z.B. Umverteilungsziele) entziehen sich einer wirtschaftswissenschaftlichen Beurteilung. Es kann aber berprft werden, ob Finanzhilfen und Steuervergnstigungen die wirksamsten Instrumente im Hinblick auf angestrebte Ziele sind und mit welchen gesamtwirtschaftlichen Kosten sie verbunden sind.

36 Eingriffe des Staates in Form von Finanzhilfen20 knnen bei Marktversagen dazu fhren, dass pareto-optimale Verhltnisse erreicht werden. Zu bedenken ist aber, dass Finanzhilfen Verwaltungskosten verursachen, dass sie ber ihre Finanzierung in aller Regel allokative Verzerrungen zur Folge haben und dass Informationen ber die Ursache und das Ausma des Marktversagens meistens nicht vorliegen. Es ist insofern fraglich, ob Finanzhilfen im konkreten Fall zu einer verbesserten Allokation der Ressourcen fhren. Hinzu kommt, dass Subventionen das Verhalten verndern knnen. Auch gibt es mglicherweise Instrumente, die den Finanzhilfen berlegen sind; zu denken ist hier an die Beseitigung von Marktunvollkommenheiten und an die Schaffung und Durchsetzung von Eigentumsrechten. Subventionsprogramme mssen ausgearbeitet, die Subventionsvergabe muss koordiniert und die Verwendung der Subventionen muss kontrolliert werden. Dies erfordert Personal im ffentlichen Dienst. Die zustzlichen Personalausgaben sowie sonstiger Aufwand fr ein Programm sind mglicherweise grer als der Nutzen aus einer verbesserten Allokation. Die Wirkungen einer Finanzhilfe auf die Allokation der Ressourcen hngen von der Art der Finanzierung ab. Neutral ist lediglich die Finanzierung ber eine Kopfsteuer. Die allokativen Verzerrungen infolge der Finanzierung knnen ohne weiteres grer sein als die Effizienzvorteile infolge der Subvention. Das Informationsproblem bei der Festsetzung einer Subvention ist gravierend. Die Angebots- und Nachfragebedingungen auf einem spezifischen Markt sind nicht bekannt. Der Staat verfgt nicht ber das Wissen, das er haben msste, damit im Falle des Marktversagens ffentliche Mittel im richtigen Umfang eingesetzt werden. Das Problem verschrft sich noch dadurch, dass sich die Marktverhltnisse laufend ndern. Eine ursprnglich berechtigte Subvention mag sich im Laufe der Zeit als konomisch nicht mehr notwendig erweisen, bleibt aber bestehen angesichts der Trgheit des politischen Prozesses oder infolge des Einflusses von Interessengruppen. Es ist mithin aus mehreren Grnden sehr fraglich, ob Subventionen das Problem lsen, das sie lsen sollen. Die Problematik ist aber letztlich noch komplizierter. Zu bedenken ist nmlich, dass staatliche Hilfen Verhaltensnderungen nach sich ziehen knnen. Subventionen vermindern die Anreize, Anpassungen vorzunehmen, die notwendig sind, um die Wettbewerbsfhigkeit zu erhalten oder wiederherzustellen. Dies betrifft die Kostenkontrolle sowie die Aktivitten im Bereich Forschung und Entwicklung, die zu Prozess- und Produktinnovationen fhren. Es kann sich eine Subventionsmentalitt auf Seiten der untersttzten Unternehmen entwickeln. Weitere Verhaltensnderungen sind nicht auszuschlieen. Subventionen verndern z.B. das Verhalten der Tarifvertragsparteien und provozieren lohnpolitisches Moral-Hazard-Verhalten. Sie versichern die Empfnger zumindest zeitweilig gegen die Folgen unternehmerischen Misserfolgs, lassen Arbeitspltze sicherer erscheinen, als sie sind, und setzen Anreize fr marktwidrige Lohnabschlsse. Hinzu kommt, dass auch fr nicht subventionierte Unternehmen, fr Wirtschaftsverbnde und fr Arbeitnehmerorganisationen Anreize geschaffen werden, ihre Anstrengungen auf die Erzielung staatlicher Hilfe zu lenken (rent-seeking). Es ist rational, Ressourcen fr die Beeinflussung politischer Entscheidungen einzusetzen, wenn Regierungen zu erkennen geben, dass sie bereit sind, Hilfe zu gewhren. Politische Einflussnahme wird unter solchen Umstnden zu einer wirtschaftlichen Aktivitt, die im Vergleich zu Anstrengungen, Markteinkommen zu erzielen, umso lohnender wird, je grer die Subventionsbereitschaft ist. All dies verdeutlicht, dass ein Eingriff des Staates nicht allein aus der Tatsache, dass Marktversagen vorliegt, legitimierbar ist. Interveniert der Staat trotz all der genannten Einwnde, so kann es berdies zu Staatsversagen kommen. Es muss, damit ein Eingriff berechtigt ist, sichergestellt sein, dass die Kosten des Staatsversagens die des Marktversagens nicht bersteigen. Es ist aber sehr zweifelhaft, ob
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20 Im Folgenden ist von Finanzhilfen die Rede, die Argumentation gilt in gleicher Weise fr Steuervergnstigungen.

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dies der Fall ist; zu beachten ist beispielsweise, dass Eigeninteressen der Brokratie im Spiel sind, die in Richtung Subventionsvergabe wirken. Zu bedenken ist schlielich, dass externe Effekte dadurch verursacht sein knnen, dass Eigentumsrechte nicht oder nur unzureichend definiert sind. Ist es mglich, Eigentums- und damit Ausschlussrechte festzulegen, so knnen Verursacher und Betroffene externe Effekte durch Verhandlungen internalisieren, wenn die Transaktionskosten solcher Verhandlungen nicht sehr hoch sind. Nur bei hohen Transaktionskosten sowie in Fllen, in denen sich Eigentumsrechte nicht definieren lassen, mag die Gewhrung von Subventionen bei Beachtung der genannten Einwnde das angemessene Instrument sein.

7.2
7.2.1

Bewertung der Subventionen fr ausgewhlte Bereiche


Untersttzung der Land- und Forstwirtschaft21

Die Land- und Forstwirtschaft profitiert auer von den Finanzhilfen des Bundes und denen der Lnder von den Marktordnungsausgaben der EU sowie von den Steuervergnstigungen, die diesem Sektor gewhrt werden. Ein wesentlicher Teil der nationalen Hilfen fr die Landwirtschaft wird im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Kstenschutzes geleistet. Der Bund erstattet dabei den Lndern im Einklang mit einem jhrlich zu erstellenden Rahmenplan die entstandenen Ausgaben zu 60 Prozent (bei Manahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur) oder zu 70 Prozent (bei Kstenschutzmanahmen); die Ausgaben fr Kstenschutzmanahmen werden in der vorliegenden Untersuchung nicht zu den Subventionen gerechnet. Die Begrndungen fr die Subventionen, die in Gesetzen und Verordnungen zu finden sind, sind vielfltig und hufig wenig przise. Beispielsweise sollen der Rckstand im soziokonomischen Entwicklungsniveau verringert und gleichwertige Lebensverhltnisse im lndlichen Raum geschaffen werden; auch ist vom Schutz der buerlichen Familienbetriebe die Rede. Werden die Rechtfertigungen auf ihren konomischen Kern reduziert, so gehren zu den Zielen der Agrarpolitik auch der der EU sektorale Einkommensziele, Marktstabilisierung und Versorgungssicherung bei Nahrungsmitteln (Schrader 1993: 14). Seit einigen Jahren kommen die Pflege der (Kultur-)Landschaft und die Frderung nachwachsender Rohstoffe hinzu. Landwirte erhalten Prmien fr erbrachte Umweltleistungen. Dabei geht es um umweltgerechte und den natrlichen Lebensraum schtzende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (Schrader 1998: 22). Subventionen und Interventionen, die mit den ersten drei Zielen begrndet werden, sind konomisch nicht gerechtfertigt. So sollten alle Interventionen im Rahmen der EU-Agrarpolitik insbesondere der Preisschutz, die Ausgleichszahlungen bei Getreide und lsaaten, die Flchenstilllegungsprmien und diskretionre Programme wie z.B. Investitionsbeihilfen abgeschafft werden (Schrader 1998: 14). Die EU-Agrarpolitik fhrt nicht nur zu hohen Subventionen und damit hohen Steuern, Wohlfahrtsverluste resultieren auch aus den berhhten Preisen. Die Verteilungswirkungen der Agrarpolitik der EU sind fragwrdig (Schrader 1998). Die Hilfen kommen nur zu einem geringen Teil den wirtschaftenden Landwirten zugute. Abgesehen davon, dass die Verwaltung aufwndig ist und Mittel durch Betrug verloren gehen, fhrt der berwiegende Teil der von Landwirten empfangenen Transfers nur zu einer Erhhung der Einkommen von Bodeneigentmern (Schrader 1998). Im brigen werden Lndern der Dritten Welt Chancen genommen, sich verstrkt in den Welthandel zu integrieren. Auch unter einem anderen Aspekt sind die hier in Frage stehenden Finanzhilfen an die Landwirtschaft, die die Produktion knstlich erhhen, uerst problematisch. Als naturwissenschaftlich gesichert gilt, dass die landwirtschaftliche Produktion die Umweltmedien (Wasser, Boden, Luft) negativ
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21 Zu den Elementen einer grundlegenden Reform der Agrarpolitik vgl. Schrader (2000).

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beeinflusst (Schrader 1998: 23). Beispiele sind die Verschmutzung von Oberflchen- und Grundwasser durch Nitrate und Phosphate, die Emission u.a. von Methan, Lachgas und Ammoniak in die Luft, die Erosion des Bodens und die Anreicherung des Bodens durch Schwermetalle. Das Ausma der Umweltschden hngt von der Art und der Intensitt der landwirtschaftlichen Produktion ab, also u.a. von der Gre der genutzten Flche, der Zahl der gehaltenen Tiere und dem Einsatz komplementrer Produktionsfaktoren je Flcheneinheit (Schrader 1998: 23). Die genannten Argumente lassen sich auch gegen viele nationale Subventionsprogramme vorbringen. Schwieriger zu beurteilen sind Eingriffe des Staates, die mit der Behauptung begrndet werden, es seien externe Effekte zu internalisieren.22 Es geht dabei um die Einfhrung extensiver und umweltschonender Produktionsweisen. Der Landwirtschaft werden (kultur-)landschaftspflegerische Leistungen zugeschrieben, fr die sie ber den Markt nicht entlohnt werde. Diese Argumentation ist fr sich betrachtet einleuchtend. Allerdings gibt es Inkonsistenzen zwischen den Zielen der Agrarfrderung. Es kann nicht vernnftig sein, durch Agrarprotektion (Protektion gegenber Weltmarktkonkurrenz, Angebotsbeschrnkungen etc.) die landwirtschaftliche Bewirtschaftung zu intensivieren und gleichzeitig beispielsweise Prmien zur Extensivierung und Aufforstung zu zahlen. Der Abbau des Agrarschutzes wrde quasi automatisch zu einer umweltschonenderen Landbewirtschaftung und einem hheren Waldanteil fhren (Schrader 1993: 21). Der zentrale Nutzungskonflikt hinsichtlich des Bodens zwischen Agrar- und Umweltgterproduktion knnte durch einen generellen Abbau der Produkt- und Faktormarktinterventionen und eine Einstellung der flchenund tierbezogenen Prmien, die eine landwirtschaftlich Nutzung voraussetzen, wesentlich gemildert werden. Statt dessen werden zustzliche Zahlungen fr Umweltgter geleistet. Dies fhrt zu einer Verschwendung von Steuermitteln. Nutznieer sind ganz berwiegend ... die Bodeneigentmer (Schrader 1998: 29). Sollten nach einer Liberalisierung des Agrarmarkts positive externe Effekte, die es zuvor gegeben hat, verloren gehen und sollen Finanzhilfen zur Pflege der Kultur- und Erholungslandschaft beitragen, dann sind adquate Indikatoren zur Messung der externen Effekte notwendig. Gegenwrtig setzen die Finanzhilfen, die tatschlich oder nur vorgeblich dem Zweck dienen sollen, die Kulturlandschaft zu erhalten, an der Flche bzw. der Zahl der Grovieheinheiten an, nicht an dem Ausma, in dem die Kultur- und Erholungslandschaft verbessert wird. Im brigen ist zu bedenken, dass die potentiellen externen Vorteile in der Regel regional begrenzt auftreten. Marktlsungen knnten durch lokale Eingriffe mglich gemacht werden. Dabei geht es vor allem um landschaftspflegerische Leistungen (Schrader 1994: 9; Schrader 1993: 13), die von den Landschaftsnutzern, die sie wnschen, bezahlt werden sollten. Seit einigen Jahren gibt es Agrarsubventionen mit einer neuen Storichtung. Es gibt vielfltige Aktivitten im Bereich nachwachsender Rohstoffe. Instrumente der Politik fr nachwachsende Rohstoffe sind Manahmen zur Forschungsfrderung und zur Frderung von Produktion und Verwendung (Schrader 1994: 6). Soweit es sich bei den Forschungszielen fr nachwachsende Rohstoffe um anwendungsnahe oder direkt anwendungsbezogene Forschung handelt, gibt es keinen Grund fr eine staatliche Hilfe. Grundlagenforschung kann zwar als staatliche Aufgabe angesehen werden, Forschungsfrderung im Agrarsektor aber nicht. Es spricht nichts dafr, aber einiges dagegen, nachwachsende Rohstoffe zu frdern. Weniger Protektion bei der Nahrungsmittelproduktion htte eine geringere Intensitt der Flchennutzung und der Produktion zur Folge. Damit wrden Grundwasser, Boden und Atmosphre weniger belastet (auch durch CO2). Eine Begrndung der Finanzhilfen zur Frderung des Anbaus und der Verwendung nachwachsender Rohstoffe (z.B. Raps bzw. Rapsl) mit Umweltzielen ist angesichts dieses Sachverhalts fragwrdig (Schrader 1994: 17).
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22 Zur Problematik vgl. Schrader (1989).

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Die OECD hlt die Subventionierung der inlndischen Produktion von Bioethanol und Biodiesel durch Steuererleichterungen (oder einen Beimischungszwang) fr einen Irrweg (F.A.Z. 2007). Bioenergie msse an den gnstigsten Standorten der Welt produziert werden knnen. Dies setzte voraus, dass Einfuhrzlle auf Biodiesel und Bioethanol abgeschafft werden. Die staatlich angeheizte Nachfrage nach den landwirtschaftlichen Rohstoffen wie Mais, Zucker und Pflanzenl treibe die Weltmarktpreise in die Hhe und beeintrchtige die Lebensmittelversorgung in manchen Entwicklungslndern (F.A.Z. 2007).23 Insgesamt zeigt sich, dass die Finanzhilfen zugunsten der Land- und Forstwirtschaft nicht berzeugend begrndet werden. Die teilweise Umstellung des Frdersystems auf Direktzahlungen reduziert zwar die Wohlfahrtsverluste, ndert aber an diesem Urteil nichts. Sollen die Finanzhilfen gestrichen werden, so setzt dies freilich in den meisten Fllen Entscheidungen oder Zustimmung der EU voraus. Auch ist zu sehen, dass die EU und der Bund durch ihre Programme die Lnder in eine Situation der moralischen Versuchung versetzen. Finanzhilfen werden aus Sicht eines Landes billig, wenn andere Ebenen mitfinanzieren. 7.2.2 Subventionen fr den Kohlenbergbau

Im Steinkohlenbeihilfengesetz werden die Subventionen damit begrndet, es gelte einen angemessenen Beitrag zum Absatz deutscher Steinkohle in Kraftwerken und zur Stahlerzeugung zu leisten. Steinkohle kann aber im Ausland zu erheblich niedrigeren Preisen gekauft werden als im Inland (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 30; Frondel et al. 2006: 10). Aufgrund geologischer Unterschiede zwischen den Lndern wird sich daran wohl nichts ndern. Zur Begrndung der Subventionen wird auch auf die Notwendigkeit der Versorgungssicherheit oder das Risiko von Lieferengpssen verwiesen. Dem steht jedoch entgegen, dass es eine Vielzahl von Kohleexporteuren gibt. Zu den klassischen Kohleexporteuren USA, Australien, Polen und Kanada sind in den vergangenen 15 Jahren China, Russland, Kolumbien, Indonesien und Venezuela hinzugekommen (Schiffer und Kopal 2005: 173). Auerdem lsst sich eine Reserve an Importkohle aufbauen, will man gegen Lieferengpsse gewappnet sein. Dies wre billiger als die Kohlesubventionierung. Die Subventionierung des Kohlenbergbaus, insbesondere des Steinkohlenbergbaus, hat viele schdliche Folgen. Die Steuerzahler, die privaten Haushalte und insbesondere die energieintensiven Unternehmen werden belastet, der in den Kohlerevieren erforderliche Strukturwandel wird behindert, Kapital und hochqualifizierte Arbeitskrfte werden fehlgeleitet, und die internationale Arbeitsteilung wird verzerrt (Sachverstndigenrat 1995: 214). Man kann die Subventionierung des Kohlenbergbaus als eine dauerhafte und sehr teure Arbeitsbeschaffungsmanahme betrachten. Die Subventionierung ist auch aus umweltpolitischer Sicht negativ zu beurteilen.24 Trotzdem sollen bis zum Jahr 2018 Finanzhilfen gezahlt werden (BMWi 2007). 7.2.3 Hilfen fr den Schiffbau

Der Schiffbau erhlt Finanzhilfen in Form von Zinszuschssen zur Finanzierung von Auftrgen an die deutschen Schiffswerften sowie von Wettbewerbshilfen und Innovationshilfen. Es handelt sich um Subventionen, die konomisch, z.B. ber positive externe Effekte, nicht begrndbar sind und die insofern Effizienzverluste mit sich bringen.

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23 Zu einer Bewertung der Manahmen, mit denen die Produktion und der Absatz von Biokraftstoffen gefrdert werden, vgl. im Detail Henke und Klepper (2006). Zur Ausgestaltung der Frderung von Biokraftstoffen vgl. BMF (2008b). 24 Sie wird als ein Paradebeispiel eines perverse subsidy betrachtet (Myers und Kent 2001: 7273).

40 7.2.4 Subventionen fr den Luft- und Raumfahrzeugbau

Die Airbusindustrie erhlt vom Bund Hilfen fr den Absatz von Zivilflugzeugen und fr Technologievorhaben. Die Frderung ist ursprnglich mit dem Ziel gewhrt worden, die internationale Wettbewerbsfhigkeit sicherzustellen, damit sie von staatlicher Hilfe unabhngig wird. Nach Jahrzehnten der Frderung ist dieses Argument fragwrdig. Auerdem sind Subventionen zugunsten des Luftverkehrs umweltpolitisch problematisch: Flugreisen, die die Umwelt belasten, werden begnstigt (Hopf et al. 2003). 7.2.5 Subventionen fr den Verkehrssektor

Bei den Subventionen fr den Sektor Verkehr schlagen die Regionalisierungsmittel fr den Schienenpersonennahverkehr stark zu Buche. Auch zahlte der Bund bis zum Jahr 2006 nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) Finanzhilfen fr Investitionen im Rahmen des kommunalen Straenbaus und des ffentlichen Personennahverkehrs; seit dem Jahr 2007 erhalten die Lnder bei Wegfall der Komplementrfinanzierung von Lndern und Gemeinden Kompensationszahlungen. Zu den Verkehrssubventionen zhlen zudem die Zahlungen an die Deutsche Bahn AG, an das Bundeseisenbahnvermgen, an nicht bundeseigene Eisenbahnen und an Flughfen. Ferner sind die Aufwendungen fr den Transrapid und fr den kombinierten Verkehr zu nennen. Die Finanzhilfen an die Stdte und Landkreise fr den Transport von Schlern sind nicht in die Verkehrssubventionen einbezogen, weil Zahlungen an den Bildungssektor und dazu komplementre Leistungen nicht als Subventionen erfasst werden. Ferner sind die Ausgaben fr den Straenbau nicht erfasst, weil hier ein Gut bereitgestellt wird, von dessen Nutzung Trittbrettfahrer nur schwer ausgeschlossen werden knnen. Die Zahlungen des Bundes an das Bundeseisenbahnvermgen, die der Versorgung der Bahnbeamten dienen, sind zwar einbezogen, lassen sich aber nicht ohne weiteres krzen (Boss und Rosenschon 2006b); sie resultieren aus dem jahrzehntelangen staatlichen Engagement im Eisenbahnsektor (Boss und Rosenschon 2002: 12). Die Frderung des ffentlichen Personennahverkehrs (PNV), die durch die Verwendung der Regionalisierungsmittel durch die Lnder und durch Direktzahlungen des Bundes an die Deutsche Bahn AG erfolgt, wird durch zwei Argumente zu rechtfertigen versucht. Zum einen soll der Individualverkehr auf der Strae in Grenzen gehalten oder gar zurckgedrngt werden, weil dieser fr einen groen Teil der Umweltschden verantwortlich sei. Zum anderen werden so genannte gemeinwirtschaftliche Ziele der Daseinsvorsorge verfolgt. Darunter ist ein mglichst flchendeckendes Angebot an Verkehrsleistungen des PNV zu Preisen zu verstehen, die auch fr Einkommensschwache tragbar sind. Was die so genannte Daseinsvorsorge betrifft, so ist zu bezweifeln, dass mit der objektbezogenen Frderung des PNV das adquate Instrument gewhlt wird. Gezielte Transfers sind das bessere, weil treffsichere Instrument. Das Ziel, mglichst flchendeckend Verkehrsleistungen des PNV anzubieten, ist konomisch fragwrdig. Dahinter steht die Idee der Gleichverteilung im Raum oder der Einheitlichkeit der Lebensverhltnisse. Fraglich ist aber, ob die Einebnung der Einkommensunterschiede zwischen Ballungszentren und dnn besiedelten Rumen, die sich aus der rumlichen Arbeitsteilung ergeben, konomisch Sinn macht. Zu fragen ist, ob nicht fr periphere Regionen hhere Preise fr die Raumberwindung, die die topographisch bedingt hheren Kosten decken, konomisch angebracht sind. Die Eindmmung einer Aktivitt, mit der externe Schden einhergehen, ist volkswirtschaftlich vernnftig. Zur Beschrnkung der externen Schden des Individualverkehrs eignet sich eine Abgabe, die direkt am Schadstoffaussto ansetzt. Mglicherweise noch besser wre es, Emissionsrechte zu versteigern und handelbar zu machen. Hingegen ist die Frderung des PNV wenig zielgenau, zumal fraglich ist, ob die gefrderten Verkehrsunternehmen wegen betrchtlicher Marktmacht den Subventionsvorteil in Form geringerer Preise an die Nachfrager weitergeben. Sollen direkte Manahmen zur Inter-

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nalisierung der externen Kosten des Verkehrs erfolgreich wirken, so wird zwar ein leistungsfhiger PNV in strkerem Mae als alternatives Fortbewegungsmittel bentigt als in einem Verkehrssystem, das auf den Individualverkehr setzt. Eine solche Leistungssteigerung wird aber dann kaum entstehen, wenn die Anbieter sich auf regelmige staatliche Ausgleichszahlungen verlassen knnen. Leistungen des PNV sind zwar nur selten rentabel zu erbringen, insbesondere dann, wenn die Bedienung nicht auf Routen mit hohem Fahrgastaufkommen beschrnkt ist; ein nahezu flchendeckendes Angebot von Optionen zur Nutzung von PNV-Leistungen ist zwangslufig mit Defiziten verbunden. Aber die Ausgleichszahlungen enthalten Subventionselemente, und zwar insoweit, als vom Wettbewerb abgeschirmte Anbieter mit berhhten Kosten gefrdert werden. Die Investitionszuschsse und Baukostenzuschsse fr Schienenwege, die der Bund der Deutschen Bahn AG gewhrt, werden mit einem Mangel an Investitionen in der Vergangenheit begrndet (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 34). Dieses Argument berzeugt insofern nicht, als die Rentabilitt die entscheidende Gre fr das Investitionsverhalten sein sollte. Sind Investitionsprojekte rentabel, dann werden sie realisiert. Andernfalls sollten Investitionen unterbleiben und nicht durch Subventionen rentabel gemacht werden. Die Magnetschwebebahn Transrapid wird seit den siebziger Jahren vom Bund gefrdert. Die Frderung ist ein Paradebeispiel fr staatliche Industriepolitik. Sie lsst sich konomisch nicht begrnden; positive externe Effekte knnen nicht als Begrndung dienen (Busche und Eppendorfer 2001). Schon vor Jahren resmierte der Sachverstndigenrat (1999: Ziffer 244): Ein Lehrstck fr die Fehllenkungen, mit denen bei direkter Projektfrderung zu rechnen ist, stellt die Entwicklung der Magnetschnellbahn Transrapid dar. Krzlich konstatierte die Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis (2006: 35): Der Transrapid ist ... ein warnendes Beispiel dafr, dass ein einmal installiertes industriepolitisches Subventionsprogramm schwer ... zu beseitigen ist. Insgesamt kann einzelnen Finanzhilfen zugunsten des Verkehrssektors die Existenzberechtigung zwar nicht vllig abgesprochen werden. Angesichts der institutionellen Rahmenbedingungen sind aber in den Verkehrsausgaben erheblich hhere Subventionsbetrge enthalten als notwendig. Es gibt demnach betrchtliche Mglichkeiten, Finanzhilfen zu krzen. 7.2.6 Frderung des sozialen Wohnungsbaus, Eigenheimfrderung

Wohnungsmarktpolitik wird damit begrndet, dass das sich am Markt ergebende Mietpreisniveau eine sozialpolitisch unvertretbare Belastung fr die Mieter darstelle; es geht also um die angemessene Versorgung der Bevlkerung mit Wohnraum. Es lsst sich zwar nicht werturteilsfrei beurteilen, ob das sozialpolitische Ziel einer Entlastung der Mieter gerechtfertigt ist, ob also der Staat berhaupt Wohnungsmarktpolitik betreiben sollte. Es lsst sich aber, wenn diese politisch gewollt ist, untersuchen, welches Instrument am besten geeignet ist, um das gegebene politische Ziel zu erreichen (Klodt 1992; Stern 2001). Grundstzlich mssen vorgegebene Ziele mit geeigneten Instrumenten angestrebt werden. Dabei ist die Subjektfrderung von der Objektfrderung zu unterscheiden. Bei der Objektfrderung stellt der Staat selbst erzeugte Gter und Dienstleistungen entweder zum Nulltarif oder zu einem unter dem Marktpreis liegenden Preis zur Verfgung, oder er subventioniert private Anbieter, die ihre Produkte zu einem fixierten Preis anbieten mssen. Beispiel dafr ist der soziale Wohnungsbau. Im Kern geht es ... bei allen Manahmen des sozialen Wohnungsbaus darum, zustzlich zum privat finanzierten Wohnungsangebot ein vom Staat finanziertes Wohnungsangebot bereitzustellen, das Mietern mit vergleichsweise niedrigem Einkommen zur Verfgung gestellt werden soll (Klodt 1992: 54). Demgegenber bedeutet Subjektfrderung, dass das verfgbare Einkommen einzelner Brger (Haushalte) durch Transfers erhht wird, damit sie bestimmte Gter zu Marktpreisen kaufen knnen. Das Wohngeld ist das Paradebeispiel fr eine Subjektfrderung. Das Wohngeldsystem mit Mietzuschssen und Lastenzuschssen (fr selbstnutzende Wohnungseigentmer) wird als Teil des Sozialsystems verstanden.

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Wesentliche Instrumente der Wohnungspolitik sind der soziale Wohnungsbau und die Wohnungsbaufrderung ber die Eigenheimzulage. Die Frderung auf diesen Wegen ist konomisch ineffizient. Eine effiziente Wohnungspolitik setzt die verfgbaren Mittel gegebenenfalls ein, um das Wohngeld einem vergrerten Kreis zugnglich zu machen. Die Wohnungspolitik wird dann billiger und kommt mehr jenen zugute, die von ihr eigentlich profitieren sollen. Inzwischen wurden der soziale Wohnungsbau und die Eigenheimzulage fr Neuflle abgeschafft. Nach wie vor gibt es aber zahlreiche Subventionen im Bereich Wohnungsbau (Prmien, Zinszuschsse etc.). All diese Hilfen lassen sich konomisch nicht rechtfertigen. 7.2.7 Mittelstandsfrderung

Subventionsprogramme zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) sind konomisch allenfalls dann begrndbar, wenn es Marktunvollkommenheiten gibt. Marktunvollkommenheiten wie Informationsasymmetrien lassen sich aber am ehesten durch private Institutionen wie Venture-CapitalUnternehmen korrigieren (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 40; Deutsche Bundesbank 2000: 19). Staatlichen Eingriffen haftet dagegen das Risiko der Fehllenkung von Mitteln an, und es entstehen Brokratiekosten. 7.2.8 Regionalfrderung

Regionalpolitik25 kann darauf abzielen, das Wachstum einer Region und der Gesamtwirtschaft zu strken. Sie ist dann Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik (Giersch 1963); es wird gewissermaen in knftige Steuereinnahmen investiert. Eine solche Politik setzt Kenntnisse der regionalen Wachstumspotentiale voraus und scheitert demnach an unlsbaren Informationsproblemen. Regionalfrderung wird auch dadurch begrndet, dass positive Externalitten eine Rolle spielen. So wird argumentiert, dass die Ansiedlung von Unternehmen an einem bestimmten Standort positiv auf die Aktivitten der bereits vorhandenen Unternehmen ausstrahle und dass sich Unternehmen gern dort ansiedeln, wo es bereits Unternehmen gibt. Subventionen seien geeignet, so genannte industrielle Kerne zu schaffen. Eine Regionalfrderung mit der Absicht, rumliche Externalitten zu internalisieren, ist aber problematisch. Zum einen gibt es auch hier groe Diagnoseprobleme. Zum anderen beruhen solche Externalitten oft auf unzureichend definierten Eigentumsrechten (z.B. in der Umweltpolitik), auf ineffizienten Regelungen der Finanzverfassung, auf Regulierungen oder auf Subventionen wie z.B. der Agglomerationsfrderung durch das Wohngeld (Lammers 1989: 67); sie sind also Folge staatlicher Eingriffe, so dass diese korrigiert oder beseitigt werden mssen. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, die vom Bund und von den Lndern je zur Hlfte finanziert wird, werden betriebliche Investitionen und wirtschaftsnahe Infrastrukturmanahmen untersttzt. Die Durchfhrung obliegt den Lndern. Mittel aus dem Europischen Fonds fr regionale Entwicklung (EFRE) werden von den Lndern zustzlich zu den nationalen Mitteln gem der Gemeinschaftsaufgabe eingesetzt. Was die Praxis der Regionalfrderung betrifft, so zeigt sich, dass diese an einem Ausgleichsziel zugunsten gefrderter Regionen orientiert ist (Lammers 1989: 67). Es wird auf die Frderbedrftigkeit von Regionen abgestellt, die an bestimmten Indikatoren (regionaler Arbeitsmarkt, regionales Einkommen je Kopf, Infrastrukturausstattung) gemessen wird. Die praktizierte Regionalpolitik dient demnach Umverteilungszwecken. Regionalpolitik wird lediglich aus Respekt vor der Immobilitt der betreffenden Bevlkerung betrieben; sie soll dieser Wanderungen ersparen. Die praktizierte Regionalfrderung (vgl. hierzu Rhl 2005) bedeutet letztlich, dass bei erhhter Steuerbelastung fr alle Regionen einige Regionen auf Kosten anderer profitieren. Als Umvertei____________________
25 Zur grundstzlichen Problematik der Regionalfrderung vgl. Soltwedel (1987).

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lungsmanahme erweist sich die Regionalfrderung aber als wenig zielgenau. Nicht ganze Regionen, sondern nur bedrftige Personen bzw. Haushalte sollten von einer Umverteilungspolitik profitieren. Demnach ist die Frderung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur konomisch nicht gerechtfertigt. Dies gilt auch fr die Regionalpolitik, die die EU betreibt. Es lohnt sich aber fr einzelne Regionen, EU-Mittel aus dem EFRE-Topf in Anspruch zu nehmen. Das Problem ist letztlich die Finanzverfassung national wie international. Die oft vorgebrachte Empfehlung, die Frdermittel auf (ber Potentialfaktoren bestimmte) Wachstumskerne oder Wachstumspole zu konzentrieren, lsst sich empirisch kaum begrnden (Sachverstndigenrat 2004: Ziffer 618). Eine clusterorientierte Frderpolitik ist ebenfalls problematisch; es ist zu bedenken dass eine Identifikation von Clustern durch die Politik erheblichen Informationsproblemen gegenbersteht (Sachverstndigenrat 2004: Ziffer 624). Das Investitionszulagengesetz htte so der Sachverstndigenrat im Jahr 2006 definitiv auslaufen sollen (Sachverstndigenrat 2004: Ziffer 613). 7.2.9 Frderung der erneuerbaren Energien und der Energieeinsparung

Umweltpolitisch motivierte Subventionsprogramme haben in den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen. Eine besondere Rolle spielt das Erneuerbare Energien-Gesetz (EEG), das die Stromanbieter verpflichtet, Strom aus erneuerbaren Energien wie Windenergie zu Preisen einzuspeisen, die deutlich ber denen fr Strom aus fossilen Energietrgern liegen. Damit wird bezweckt, den Kohlendioxidaussto zu vermindern. Belastet werden nicht die ffentlichen Haushalte, sondern die Stromverbraucher, die die berhhten Preise zahlen mssen. Wird die Umwelt geschdigt, so sind Staatseingriffe zwar angesagt. Allerdings ist es adquat, den Verursachern negativer externer Effekte die Umweltkosten anzulasten, statt erneuerbare Energien zu subventionieren (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 37). Die Umweltkosten werden internalisiert, wenn die Verursacher von Schadstoffaussto Emissionszertifikate erwerben mssen. In der Europischen Union sind Umweltzertifikate eingefhrt worden, um die Normen aufgrund des Kyoto-Abkommens einzuhalten. Die Kombination aus der Subventionierung erneuerbarer Energien und dem Zertifikathandel bedeutet, dass erneuerbare Energien zweifach begnstigt werden (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 3738). Die Produzenten erneuerbarer Energien haben einen Kostenvorteil, weil sie keine Emissionszertifikate erwerben mssen, um einen Aussto von Treibhausgasen zu vermeiden. Zudem profitieren sie von hohen Preisen. Umweltpolitisch wird dabei nichts erreicht. Die zustzliche Subventionierung erneuerbarer Energien bewirkt eine Einschrnkung des Einsatzes an fossilen Brennstoffen, ohne dass letztlich weniger Treibhausgase emittiert werden. Weil nmlich die Preise fr Emissionszertifikate aufgrund der verminderten Nachfrage des Energiesektors in Deutschland sinken, weiten andere Sektoren im In- und Ausland ihre Nachfrage aus. Letztlich bleibt der Schadstoffaussto unverndert. Es entstehen Wettbewerbsverzerrungen in der Energieproduktion und ein aufgeblhter, von Subventionen abhngiger Sektor erneuerbarer Energien, der keinerlei Beitrag zum Umweltschutz leistet, der Volkswirtschaft aber viel Geld kostet (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 38). Das EEG ist durch das Kyoto-Protokoll obsolet geworden (BMWA 2004). Es gibt viele weitere Subventionsprogramme, die der rationellen Energieverwendung dienen sollen. All diese Subventionsprogramme sind entbehrlich, weil eine sinnvolle Energie- und Umweltpolitik die Verursacher von Umweltverschmutzung belasten sollte, statt das Unterlassen der Umweltbelastung zu subventionieren (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 39). 7.2.10 Arbeitsmarktpolitik Fr beschftigungspolitische Manahmen werden von der Bundesagentur fr Arbeit und vom Bund nach wie vor hohe Betrge aufgewendet; darin sind die ber den Europischen Sozialfonds finanzierten Mittel enthalten.

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Die Finanzierung beschftigungspolitischer Manahmen durch die ffentliche Hand ist aber problematisch. Das gilt zunchst fr die Frderung der beruflichen Bildung. Zwar ist es denkbar, dass die berufliche Bildung bei einem Verzicht auf staatliche Eingriffe in einem zu geringen Mae erfolgt; es knnen nmlich externe Ertrge insofern entstehen, als Erlerntes im Betrieb bei einem Arbeitsplatzwechsel oder im persnlichen Umfeld weitergegeben wird. Es sind aber alternative Manahmen zu prfen, bevor eine Subvention zum Zweck der Internalisierung des externen Effektes als angemessen akzeptiert werden kann; deren Hhe kann ohnehin nicht ohne weiteres adquat festgesetzt werden (Informationsproblem). In Betracht kommen die Finanzierung durch die Mitarbeiter, die Rckzahlung der Kosten bei Unternehmenswechsel sowie die Schaffung eines Weiterbildungsfonds aller Produzenten (Dicke et al. 1995). Auch die von der Bundesagentur fr Arbeit finanzierten Manahmen zur Arbeitsbeschaffung (ABM) und zur Weiterbildung sind problematisch (Berthold und von Berchem 2005). Sie sind in nicht wenigen Fllen ungeeignet, die Teilnehmer in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Dies hngt damit zusammen, dass potentielle Arbeitgeber die Teilnahme an Arbeitsbeschaffungsmanahmen nicht als Zeichen dafr werten, dass marktverwertbare Fhigkeiten und Kenntnisse erworben wurden. Arbeitslose haben unter Umstnden eine grere Chance, eine Beschftigung zu finden, wenn sie nicht an Arbeitsbeschaffungsmanahmen teilgenommen haben. Im brigen ist zu bercksichtigen, dass Arbeitsmarktprobleme spezifischer Personengruppen durch Korrekturen der Lohnstruktur lsbar sind. Es geht dabei um mehr Differenzierung nach Branchen, Qualifikationen und Regionen. Im Fall sehr niedriger Lhne wird den Beschftigten bei Bedrftigkeit ein Mindestniveau des verfgbaren Einkommens entsprechend dem Steuer- und Transfersystem garantiert. 7.2.11 Frderung der Wachstumsbranchen, Forschungs- und Technologiefrderung Es ist denkbar, dass bestimmte Branchen den Regionen, in denen sie angesiedelt sind, strategische Vorteile gegenber anderen Regionen bringen (Krieger-Boden und Lammers 1996: 21). Dahinter steht die berlegung, dass steigende Skalenertrge in der Produktion eine mit dem Produktionsvolumen zunehmende Faktorentlohnung ermglichen und dass spillover-Effekte bei der technologischen Entwicklung und bei der Bildung von Humankapital einen verstrkten Wachstumsprozess induzieren. Dies legt die Folgerung nahe, dass wachstumsstarke Bereiche subventioniert werden sollten. Eine sektorspezifische oder gar produktspezifische Frderung steht aber vor dem Problem, dass unbekannt ist, welche Branchen wachstumstrchtig und frderungswrdig sind. Wenn Frderschwerpunkte gesetzt werden, knnen Fehler gemacht werden (Klodt 1995, 2006). Dagegen knnen allgemeine Hilfen fr Forschung und Entwicklung die wirtschaftliche Dynamik einer Region steigern. konomisch begrndet ist grundstzlich die Frderung der Grundlagenforschung (Klodt 1995). Finanzhilfen werden auch mit der Existenz so genannter Netzwerk-Externalitten begrndet. Der zustzliche Ertrag, den ein Unternehmen dadurch erzielt, dass es seine Innovationsaktivitten nicht isoliert betreibt, sondern in ein Netzwerk von Innovationsaktivitten anderer Unternehmen einbindet, kann als Netzwerk-Externalitt bezeichnet werden (Klodt und Paqu 1993: 9). Aus der Sicht eines einzelnen Unternehmens stellt ein kommunikatives Netzwerk ebenso wie ein Pool qualifizierter Arbeitskrfte eine positive Externalitt dar. Jedes Unternehmen profitiert hier von den Aktivitten der anderen, ohne dafr einen Preis entrichten zu mssen. ... Wenn es dem Staat gelingt, die Externalitten zu lokalisieren, kann er ... mit einer gezielten Humankapitalfrderung die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt erhhen (Klodt und Paqu 1993: 10). Auch kann es sinnvoll sein, die Ansiedlung von Unternehmen zu frdern. Es gibt aber keine praktikablen Anknpfungspunkte fr die Wirtschaftspolitik. Das Sinnvollste, das die Wirtschaftspolitik hier tun kann, ist die Bereitstellung der ntigen Infrastruktur fr kommunikative Netzwerke, d.h. der ... Aufbau eines leistungsfhigen Telekommunikations- und Verkehrssystems (Klodt und Paqu 1993: 13).

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Die Frderung von Forschung und Entwicklung (FuE) wird auch damit begrndet, dass der Eintritt in die FuE-intensiven Mrkte behindert sei. Eintrittsbarrieren knnen dadurch bedingt sein, dass die Stckkosten mit wachsender Unternehmensgre sinken, aber auch dadurch, dass im Zuge des Produktionsprozesses Kenntnisse gewonnen werden, die eine Reduktion der Kosten ermglichen (Lernkurveneffekte). Schlielich knnen Probleme bei der Kapitalbeschaffung (Informationsasymmetrien und Kapitalmarktunvollkommenheiten) den Markteintritt erschweren. Die Politik steht freilich auch hier vor gravierenden Informationsproblemen. 7.2.12 Frderung der Gesetzlichen Krankenversicherung, der Krankenhuser, Kindertagessttten und Kinderkrippen Zahlungen des Staates an die Gesetzliche Krankenversicherung, an Krankenhuser, an Kindertagessttten und an Kinderkrippen werden hufig nicht zu den Subventionen gezhlt. Diese Einschtzung wird nicht geteilt. Der Zuschuss des Bundes an die Gesetzliche Krankenversicherung ist wie der Zuschuss an die landwirtschaftliche Krankenversicherung eine Subvention, schon deshalb, weil privaten Krankenversicherungen ein Zuschuss nicht gewhrt wird. Die Krankenhausfrderung verbilligt die stationre Behandlung im Vergleich zur ambulanten. Krankenversicherer, die sich bemhen, die Zahl der gesamtwirtschaftlich gesehen teuren Krankenhausaufenthalte zu verringern, erzielen einen zu geringen Wettbewerbsvorteil (Breyer und Zweifel 1999: 437). Die Subventionierung der Krankenhuser erweist sich als unbegrndet. Durch positive externe Effekte kann sie nicht begrndet werden. Die Frderung von Kindertagessttten etc. wird damit begrndet, dass dem Angebot von Kinderbetreuungsleistungen in einer Gesellschaft, die durch das Vorherrschen der Kleinfamilie geprgt ist, eine wichtige Funktion zukomme. Ein solches Angebot sei Voraussetzung dafr, dass beide Elternteile arbeiten knnen. Zudem ermglichten Kinderbetreuungseinrichtungen es Alleinerziehenden oft, fr ihren Lebensunterhalt selbst zu sorgen. Gelegentlich wird die Frderung damit begrndet, die Kosten von Kindern seien privatisiert, die Nutzen von Kindern aber sozialisiert; dies sei fr das deutsche Rentenversicherungssystem typisch. Die skizzierten Argumentationen fr die Frderung von Kinderbetreuungsleistungen (und fr die Familienfrderung) drfen aber nicht mit einer Begrndung fr die Kindergartenfrderung, wie sie praktiziert wird, verwechselt werden. Gefrdert werden nmlich konventionelle Kindergrten, nicht aber Betreuungsangebote wie etwa Tagesmtterinitiativen, bei denen Eltern mehr Einflussmglichkeiten auf Gruppenzusammensetzung, Gruppengre und Erziehungsstil haben. Soll gefrdert werden, so ist es erwgenswert, einen Aufschlag auf das Kindergeld zu gewhren statt die bestehenden Institutionen, die sich meist in der Hand von Kirchen und Wohlfahrtsverbnden befinden und die staatlich reglementiert sind, ber Personalkostenzuschsse oder Pauschalen fr Kindergruppen zu begnstigen. Dann htten die Eltern mehr Wahlmglichkeiten, und es entstnde Angebotsvielfalt. Die Eltern knnten verstrkt auf die Zusammensetzung der Gruppe und auf den Erziehungsstil Einfluss nehmen und so sich und ihr Kind vor negativen Einflssen schtzen. Sie knnten sich auch dafr entscheiden, die Betreuung selbst zu bernehmen. Insgesamt wrden beim bergang von der Objekt- zur Subjektfrderung die private Verantwortlichkeit fr und die private Einflussnahme auf die Kindererziehung gestrkt.26 7.2.13 Kulturfrderung Die Rechtfertigung staatlicher Eingriffe in den Kulturbereich nimmt in der Kulturkonomik einen breiten Raum ein. Es werden diverse externe Vorteile von Kunst und Kultur fr die Gesellschaft be____________________
26 Zur grundstzlichen Bewertung familienpolitischer Manahmen vgl. Habermann (2007).

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hauptet, die die Gefahr der Unterversorgung bei fehlender Kulturfrderung implizieren. Als externe Nutzen im Konsumbereich werden genannt: der Prestigewert, der Existenzwert, der Vermchtniswert, der Optionswert und der Bildungswert von Kunst und Kultur (Pommerehne und Frey 1993: 20). Der Prestigewert ist der immaterielle Nutzen, Mitglied einer Kulturnation zu sein, der Existenzwert der Nutzengewinn aus der tglichen Prsenz von Kulturgtern, der Vermchtniswert der vermutete Nutzen fr knftige Generationen, der Bildungswert der Vorteil, den einige daraus ziehen, in einer auch kulturell gebildeten Gesellschaft zu leben. Der Mglichkeit, eine Kultureinrichtung nutzen zu knnen, wird ein Eigenwert der Optionswert beigemessen. Auch externe Effekte im Produktionsbereich werden diagnostiziert. So wird behauptet, Kunst und Kultur frderten die Kreativitt des Faktors Arbeit (Baumol und Bowen 1966: 385). Zudem wird die Ausstattung mit Kultureinrichtungen als ein weicher Standortfaktor gewertet, der bedeutsam sei fr die Ansiedlung von Unternehmen, weil diese entsprechend qualifiziertes Personal vorfnden. Ferner wird argumentiert, Kulturausgaben htten eine Umwegrentabilitt, weil sie Touristenstrme anlockten. Schlielich wird postuliert, Kunst sei innovativ; deshalb sei das Risiko hoch, und es bestehe die Gefahr, dass im Erfolgsfall Imitatoren kostenlos auf das Trittbrett springen (Peacock 1979: 148). Was die behaupteten externen Vorteile im Konsumbereich anbelangt, so ist gegenber Bewertungen, die aus Konsumenten- oder Whlerbefragungen gewonnen werden, Vorsicht angebracht. Soweit der Einzelne glaubt, seine Wertschtzung sei kostenlos, ist eine ntzliche Antwort nicht zu erwarten. Auch die Begrndungen der Kulturfrderung mit externen Effekten im Produktionsbereich sind problematisch. Das Kreativittsargument spricht fr Kunstunterricht an den Schulen; eine weiterfhrende Kunst- und Kulturfrderung lsst sich daraus nicht zwingend ableiten. Das Argument, Touristen wrden angelockt, mag regional von gewisser Bedeutung sein; es kann aber Kulturfrderung nicht begrnden. Wenn die Innovationsaktivitt des Kunst- und Kultursektors gefrdert werden soll, dann bietet sich das Urheberrecht als Internalisierungsinstrument an (Pommerehne und Frey 1993: 205). Insgesamt sind die auf behauptetem Marktversagen beruhenden Begrndungen fr Kunst- und Kulturfrderung wenig berzeugend. Hinzu kommt, dass der staatlichen Frderung wohl Staats- und Brokratieversagen anhaftet. Der Kunst- und Kultursektor ist fr rent-seeking prdestiniert, weil es sich um superiore und relativ preisunelastische Gter handelt (Grampp 1989: 119). Soll dennoch Kultur subventioniert werden, dann ist statt der Objekt- eine Subjektfrderung angezeigt (Pommerehne und Frey 1993: 210). Zu denken ist an Kulturgutscheine. Damit wrden die staatlichen Kunst- und Kultursubventionen entsprechend den Prferenzen der Konsumenten aufgeteilt, und die anbietenden Institutionen htten einen strkeren Anreiz, diese Prferenzen zu bercksichtigen (Pommerehne und Frey 1993: 210). Ein Gutschein-System erfordert freilich Verwaltungsaufwand. Es ist deshalb wohl die bessere Lsung, dass der Staat gnzlich auf Kulturfrderung verzichtet, zumal dies privates Mzenatentum stimulieren wrde. 7.2.14 Kirchenfrderung Die Kirchen in Deutschland finanzieren sich hauptschlich aus der Kirchensteuer, die in der Regel 9 Prozent der Einkommensteuer entspricht. Hinzu kommen Spenden, das Kirchgeld und Finanzhilfen aus den Lnderhaushalten. Staatszuschsse an die Kirchen knnten damit begrndet werden, dass die Kirchen der verlngerte Arm des Staates bei der Erfllung der Frsorgefunktion seien. Der Staat lasse also seine karitativen Aufgaben teilweise von Kirchen ausfhren und erstatte ihnen in Form der Frderung die Kosten. Tatschlich ist dies aber wohl allenfalls ansatzweise der Fall. 7.2.15 Sportfrderung Sport kann positive Externalitten stiften, indem er die Gesundheit erhht, Sozialverhalten schult und Jugendliche davor bewahrt, etwa in die Rauschgiftszene abzurutschen. So gesehen erscheint staatliche Sportfrderung begrndet. Allerdings lebt das gesundheitspolitische Argument zu einem guten Teil

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davon, dass das Gesundheitswesen Organisationsmngel hat. Msste der Einzelne fr die Folgen seines Handelns strkere Eigenverantwortung bernehmen, htte er mehr Interesse an prventiven Manahmen wie z.B. Sport. Es gbe dann weniger Anlass, durch Subventionen die Anreize zum selbstverantwortlichen Handeln zu strken. Daher ist bereits die Sportfrderung per se problematisch, abgesehen vom Schulsport, bei dem zudem das erzieherische Argument zum Tragen kommt. Die konkrete Ausgestaltung der Sportfrderung ist zustzlich deshalb zu kritisieren, weil sich Bund und Lnder in eine Aufgabe einmischen, die gegebenenfalls einschlielich ihrer Finanzierung bei den Kommunen angesiedelt sein sollte. Sogar die EU engagiert sich aber bei der Sportfrderung. 7.2.16 Weitere Frdermanahmen Neben den diskutierten Subventionen gibt es eine Vielzahl weiterer Manahmen. Sie sind konomisch nicht begrndbar. Dies gilt z.B. fr die Begnstigung der Zuschlge fr Nacht-, Sonntags- und Feiertagsarbeit. Ein Sonderfall wird oft in einer bestimmten Stromsteuerbefreiung gesehen. Die Stromsteuerbefreiung besonders energieintensiv produzierender Unternehmen wird hufig damit begrndet, dass sonst die betreffenden Unternehmen in Lnder abwandern, in denen eine Belastung nicht existiert oder in denen sie geringer ist, dass damit aber dem Umweltziel nicht gedient sei (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 45). Zur Lsung des Problems wird eine internationale Kooperation vorgeschlagen. berzeugend erscheint diese Argumentation freilich nicht.

7.3

Fazit

Es gibt unter den in der vorliegenden Untersuchung erfassten Finanzhilfen und Steuervergnstigungen wohl nur wenige, die sich konomisch dadurch begrnden lassen, dass positive externe Effekte, die in dem Rechnungswesen der Unternehmen nicht als Ertrge eingehen, internalisiert werden. Finanzhilfen und Steuervergnstigungen erscheinen von den Grenzfllen abgesehen unbegrndet. Das gilt beispielsweise fr die Agrarsubventionen. In manchen Fllen lsst sich zwar staatlicher Handlungsbedarf aufzeigen, es sind aber andere Instrumente als Subventionen besser geeignet. Beispiele sind Schadstoffsteuern statt der Frderung des PNV und die Zahlung von Transfers statt der Frderung des sozialen Wohnungsbaus. Insgesamt gibt es Anlass, die Finanzhilfen und die Steuervergnstigungen massiv zu krzen. Subventionen sind jedenfalls auf mittlere Sicht mit einer erhhten Steuerbelastung verbunden. Sie haben zudem Wohlfahrtsverluste zur Folge. Es entstehen volkswirtschaftliche Kosten, wenn der Staat bestimmte Sektoren per saldo begnstigt und zwangslufig andere belastet.

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8.1

Optionen der Wirtschaftspolitik


Vorbemerkungen

Im Folgenden wird dargelegt, wie die Wirtschaftspolitik auf die beschriebene Sachlage bei den Subventionen reagieren kann. Zunchst wird untersucht, ob es rechtliche oder andere Hemmnisse beim Krzen von Subventionen gibt; es resultiert das Potential der krzbaren Subventionen. Dann wird analysiert, wie Subventionen gekrzt werden knnen. Es schlieen sich berlegungen dazu an, wie stark die Einkommensteuerstze reduziert werden knnten, wenn Subventionen verringert wrden. Danach wird skizziert, wie eine Reform der Finanzverfassung genutzt werden kann, um das Ausma der Subventionen zu begrenzen.

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8.2
8.2.1

Bei welchen Steuervergnstigungen und bei welchen Finanzhilfen gibt es Hemmnisse fr eine Krzung?
Welche Hemmnisse knnen einer Krzung der Steuervergnstigungen und/oder der Finanzhilfen entgegenstehen?

Einer Politik, die auf eine Krzung der Subventionen abzielt, knnen Hemmnisse entgegenstehen. Bedeutsam sind Regelungen verschiedener Art, beispielsweise rechtliche Bindungen. Die Tatsache an sich, dass fr eine Krzung eine nderung eines Gesetzes ntig ist, kann aber kein Hemmnis darstellen. Andernfalls wre jeder Eingriff in die Subventionen von vornherein ausgeschlossen. Die Notwendigkeit, ein Steuergesetz, ein Haushaltsgesetz oder den Entwurf eines Haushaltsgesetzes ndern zu mssen, ist demnach nicht hinreichend, um eine Subventionskrzung politisch fr nicht machbar zu erklren. Ein relevantes Hemmnis knnen dagegen vertragliche Regelungen sein, die gegebenenfalls weit in die Zukunft hineinreichen. Solche Regelungen knnen grundstzlich nur mit Zustimmung der Vertragspartner gendert werden. An der Bereitschaft, einer nderung zuzustimmen, wird es aber in der Regel mangeln, weil ein Subventionsempfnger nicht auf Hilfe verzichten will. Bedeutsam knnen Vertrge mit Privaten sein (Beispiel: Ruhrkohle AG), aber auch Vertrge zwischen einzelnen Ebenen des Staates (Beispiel: Solidarpakt II als Vereinbarung zwischen Bund und Lndern) oder Vereinbarungen des Staates mit Institutionen wie z.B. der KfW. So werden die Zinssubventionen aufgrund von Vertrgen, die der Bund mit der KfW bezglich der Ausfhrung einzelner Programme abschliet, gezahlt (BMF 2007b: 32). Ein Hemmnis fr Subventionskrzungen knnen ferner gesetzliche Regelungen sein, auf deren Basis Private unter Umstnden weitreichende Entscheidungen getroffen haben und auf deren Bestand sie mit gutem Grund vertrauen durften (Vertrauensschutz). Nach Einschtzung des Sachverstndigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung mssen Sparmanahmen darauf Rcksicht nehmen, dass Haushalte und Unternehmen ihre Entscheidungen im Vertrauen auf die geltenden institutionellen Rahmenbedingungen getroffen haben. Eine Konsolidierung, deren Erfolg zentral von dem Vertrauen der Haushalte und Unternehmen in ihre Glaubwrdigkeit und Dauer abhngt, sollte nicht in einem kurzfristigen Kraftakt geltende Rahmenbedingungen mit einem Federstrich beseitigen, ohne dass sich die Betroffenen darauf einstellen knnen (Sachverstndigenrat 2003: 439440, Ziffer 461). Als Beispiele fr solche Rahmendaten knnen das Eigenheimzulagengesetz sowie die gesetzliche Zusage der so genannten Landabgaberente betrachtet werden. Weitere Hemmnisse knnen dann bestehen, wenn nur eine Ebene des Staates handeln will. Aus der Sicht des Bundes ist das grundgesetzlich fundierte Mitspracherecht der Lnder bei der nderung des Steuerrechts (und damit der Vorschriften zu den Steuervergnstigungen) ein Hemmnis. Auch kann der Bund bestimmte Finanzhilfen nur mit Zustimmung der Lnder krzen. In anderen Fllen ist die EU in die Entscheidungsprozesse einbezogen; es mssen also andere Lnder zustimmen. Ein einzelnes Land kann bestimmte Finanzhilfen nur bedingt krzen. Die Finanzautonomie der Lnder ist durch Mischfinanzierungen nicht nur im Bereich der Regionalfrderung beschnitten. Im brigen stellt sich ein gravierendes Anreizproblem. Ein Land hat an einer Reduktion der Finanzhilfen kein oder ein nur begrenztes Interesse, wenn die EU oder der Bund diese Hilfen mitfinanzieren; es ist teuer, Untersttzung von bergeordneten Ebenen nicht zu beanspruchen. Die Lnder haben zudem in der Steuerpolitik praktisch kaum Kompetenzen. Sie sind nicht in der Lage, die Steuerbelastung der Brger und Unternehmen in ihrem Hoheitsbereich eigenstndig zu bestimmen. Die Lnder knnen ber die Hhe der Steuerstze kaum Einfluss auf ihre Attraktivitt als Standort fr wirtschaftliche Aktivitten und als Wohnsitz fr Brger nehmen.

49 8.2.2 Relevanz der Hemmnisse

Im Folgenden wird dargestellt, bei welchen Steuervergnstigungen und bei welchen Finanzhilfen des Bundes27 eine Krzung aufgrund spezifischer Hemmnisse schwierig und mglicherweise kurzfristig nicht ohne weiteres mglich ist. Dabei werden die drei skizzierten Kriterien nacheinander angewendet. Zunchst wird dargestellt, inwieweit vertragliche Regelungen eine Rolle spielen. Dann wird die Mglichkeit der Krzung unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes beleuchtet. Schlielich wird untersucht, ob andere Ebenen des Staates, z.B. die Lnder oder die EU, einer Rechtsnderung zustimmen mssen. Ist Letzteres der Fall, dann schliet dies allerdings eine Subventionskrzung nicht notwendigerweise aus; sie ist lediglich politisch schwerer durchsetzbar als sonst. Steuervergnstigungen Insgesamt drei Steuervergnstigungen lassen sich nicht ohne weiteres ndern oder gar streichen, weil internationale Bindungen eine Rolle spielen. Die steuerliche Erleichterung von Unternehmensinvestitionen im Ausland durch die Bercksichtigung von Verlusten auslndischer Betriebssttten in Staaten, mit denen Doppelbesteuerungsabkommen bestehen, lsst sich nur durch nderungen dieser Abkommen abschaffen (Tabelle 13). Das trifft auch auf die Minerallsteuerbefreiung fr Luftfahrtbetriebsstoffe zu, die von Luftfahrtunternehmen fr die gewerbsmige Befrderung von Personen, Sachen oder fr die entgeltliche Erbringung von Dienstleistungen verwendet werden, sowie auf die Steuerbefreiung von Schwerl als Betriebsstoff fr die gewerbliche Binnenschifffahrt. Schlielich beruht die Minerallsteuerbefreiung fr den gewerblichen Luftverkehr auf dem Abkommen von Chicago ber die Internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 sowie auf (auf der Grundlage dieses Abkommens abgeschlossenen) bilateralen Luftverkehrsabkommen. Die Eigenheimzulage wurde abgeschafft. Im Interesse des Vertrauensschutzes erhalten diejenigen, deren Frderung fr einen Zeitraum von acht Jahren bewilligt war, weiter die Eigenheimzulage (einschlielich der Kinderzulage). Das Einsparpotential nimmt bei einer Abschaffung der Zulage nur fr Neuflle von Jahr zu Jahr zu, weil jedes Jahr ein Frderjahrgang wegfllt. Bei den weitaus meisten Steuervergnstigungen sind Korrekturen nur bei Zustimmung des Bundesrates mglich. Dies beruht darauf, dass sich bei den meisten Steuern der Bund, die Lnder und die Gemeinden das Aufkommen nach bestimmten Schlsseln teilen. Der Bund kann im Alleingang allenfalls die Vergnstigungen bei den reinen Bundessteuern krzen oder abschaffen. Finanzhilfen des Bundes Einige Finanzhilfen des Bundes lassen sich nicht ohne weiteres krzen. Die (Netto-)Ausgaben, die im Haushaltskapitel Marktordnung angesetzt und zu einem groen Teil Verwaltungsausgaben sind, knnen nicht gekrzt werden, solange die EU-Agrarsubventionen nach den geltenden Regeln gewhrt werden. Die Zuschsse zur Gewhrung einer Rente fr Kleinlandwirte bei Landabgabe werden an die betroffenen Personen gezahlt, solange sie leben. Die Regelung, die bis zum 31. Dezember 1983 in Anspruch genommen werden konnte, schlgt mit abnehmenden Betrgen zu Buche. Man kann im Interesse des Vertrauensschutzes Krzungen der Zuschsse fr unangebracht halten, zumal sonst unter Umstnden Sozialhilfeansprche (Ansprche auf die Grundsicherung im Alter) entstnden. In analoger Weise kann man dafr pldieren, die Zuschsse zur Frderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbsttigkeit bei einer Subventionskrzung auszuklammern (Tabelle 14). Eine spezifische Rolle spielen einige Nachfolgeeinrichtungen der Treuhandanstalt. Die Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau-Verwaltungsgesellschaft mbH (LMBV) ist als unmittelbare Beteiligung des Bundes fr die Sanierung und Verwertung der Flchen der stillgelegten, nicht privatisierten ostdeutschen Braunkohlentagebaue und -verarbeitungsanlagen zustndig; die Gesellschaft zur Verwah____________________
27 Der Fall des Bundes wird beispielhaft errtert. Bei anderen Finanzhilfen ist die Problematik sehr hnlich gelagert. Sie bleiben unbercksichtigt. Dies hat zur Folge, dass ein zu hohes Krzungspotential errechnet wird (Abschnitt 8.3).

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Tabelle 13: Nicht ohne weiteres krzbare Steuervergnstigungen 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
2006 Steuerliche Erleichterung von Unternehmensinvestitionen im Ausland Minerallsteuerbefreiung fr gewerbsmigen Einsatz von Luftfahrtbetriebsstoffen Minerallsteuerbefreiung von Schwerl als Betriebsstoff fr die gewerbliche Binnenschifffahrt Insgesamt . = nicht vorhanden. 10 395 129 534 2007 . 395 129 524 2008 . 395 129 524

Quelle: Boss (2008); eigene Berechnungen. Tabelle 14: Nicht ohne weiteres krzbare direkte Finanzhilfen des Bundes 2005, 2006 und 2007 (Mill. Euro)
Kapitel, Titel 1004 100263653 63658 0820Tgr. 01 0820Tgr. 03 0902Tgr. 14 0820Tgr. 02 122263401 122274501 86101 89101 122589301 320887001 Erluterung Ausgaben des Haushaltskapitels Marktordnung (abzglich Verwaltungseinnahmen) Zuschsse zur Gewhrung einer Rente an Kleinlandwirte bei Landabgabe Zuschsse zur Frderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbsttigkeit Ausgaben fr die Gesellschaft zur Verwahrung und Verwertung stillgelegter Bergwerksbetriebe (Nachfolgeeinrichtung der Treuhandanstalt) Ausgaben fr die Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbauverwaltungsgesellschaft (Nachfolgeeinrichtung der Treuhandanstalt) Ausgaben fr die Wismut GmbH Chemnitz Energiewerke Nord GmbH Erstattung von Verwaltungsausgaben des Bundeseisenbahnvermgens Kostendrittel des Bundes bei Kreuzungsmanahmen Investitionsdarlehen fr Schienenwege (Umwandlungsklausel in Zuschuss) Investitionszuschuss fr Schienenwege Prmien nach dem Wohnungsbau-Prmiengesetz Inanspruchnahme aus Brgschaften, Garantien, Gewhrleistungen Zusammen Direkte Finanzhilfen insgesamt a 2005 75 69 47 14 222 204 121 5 472 14 95 2 508 493 1 355 10 689 23 570 2006 46 63 18 12 182 197 112 5 361 10 98 2 156 500 794 9549 25 019 2007 98 60 12 13 172 181 118 5 421 13 277 1 956 436 1 150 9 907 24 262

aOhne Grenzflle.

Quelle: Zu den Einzelpositionen vgl. Rosenschon (2007); eigene Berechnungen.

rung und Verwertung von stillgelegten Bergwerksbetrieben mbH (GVV), eine Tochtergesellschaft der LMBV, befasst sich mit der Stilllegung der unwirtschaftlichen Bergwerksbetriebe des Kali-, Erz- und Spatbergbaus der ehemaligen DDR sowie der Verwertung der dazugehrigen Flchen. Eine Krzung der Finanzhilfen fr diese Gesellschaften scheint nicht ohne weiteres mglich. Auch fr die Stilllegung der ehemaligen Uranerzbergbau- und Aufbereitungsbetriebe sowie die Sanierung und Revitalisierung von Betriebsflchen der Wismut GmbH werden wohl in den nchsten Jahren Mittel erforder-

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lich sein. Die Zuwendungen an die Energiewerke Nord GmbH, eine unmittelbare Beteiligung des Bundes, knnen wohl ebenfalls nicht ohne weiteres gekrzt werden.28 Auch eine Krzung der Verwaltungskostenerstattung, die dem Bundeseisenbahnvermgen (BEV) zugute kommt, ist nicht ohne weiteres mglich. Das BEV ist Dienstherr der der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Beamten. Es verwaltet und verwertet die nicht bahnnotwendigen Immobilien. Die nicht durch eigene Einnahmen gedeckten Aufwendungen des BEV trgt der Bund. Die wichtigsten Ausgaben sind die Versorgungsbezge der Ruhestandsbeamten. Die bedeutendsten Einnahmepositionen sind die Personalkostenerstattungen der Deutschen Bahn AG fr die zugewiesenen Beamten sowie die Erlse aus der Immobilienverwertung. Aus rechtlicher Sicht erscheint auch eine Krzung der investiven Zuschsse an die Deutsche Bahn AG schwierig, zumal im Zuge der Bahnstrukturreform im Bundesschienenwegeausbaugesetz vom 15. November 1993 die finanzielle Verantwortlichkeit des Bundes fr Bau, Ausbau und Ersatzinvestitionen in die Schienenwege verankert worden ist.29 Krzbar wren die Mittel nur im Rahmen einer Reform, bei der die Investitionsentscheidungen Sache des Unternehmens werden. Fr die Wohnungsbauprmien lsst sich das Argument Vertrauensschutz geltend machen. Die Wohnungsbauprmie wird in der Regel nach Ablauf einer Sperrfrist von sieben Jahren ausgezahlt. Werden die Prmien nach dem Wohnungsbauprmiengesetz abgeschafft, dann mssen fr die Altflle Prmien gezahlt werden. Die Ausgaben, die aus der Inanspruchnahme aus Brgschaften, Garantien und Gewhrleistungen resultieren, lassen sich nicht ohne weiteres krzen; sie sind Ergebnis der Zusagen, die in der Vergangenheit gemacht worden sind. Verzichtet man aber auf neue Zusagen, so werden die Betrge, mit denen der Bund im Risikofall einspringen muss, immer kleiner; sie entfallen, wenn die letzte Frist abgelaufen ist. Insofern ist die betreffende Haushaltsposition mittelfristig in eine Strategie zur Reduktion der Finanzhilfen einzubeziehen. Die Zuschsse fr den Absatz deutscher Steinkohle an die Kraftwerke und an die Stahlindustrie sowie zum Ausgleich von Belastungen infolge von Kapazittsanpassungen wurden bis zum Jahr 2005 aufgrund des Gesetzes zur Neuordnung der Steinkohlesubventionen vom 17. Dezember 1997 gezahlt. In diesem Gesetz war eine Reduktion der Zuschsse bis zum Jahr 2005 festgeschrieben worden. Inzwischen wurde vereinbart, bis zum Jahr 2018 Finanzhilfen zu leisten. Diese Regelung kann aber gendert werden. Ein so genanntes Anpassungsgeld erhalten Arbeitnehmer des Steinkohlebergbaus, die nach ihrem 50. Lebensjahr und bis zum 1. Januar 2006 aus Anlass einer Stilllegung oder Rationalisierungsmanahme im Steinkohlebergbau ihren Arbeitsplatz verlieren, fr lngstens fnf Jahre ... als berbrckungsgeld, bis sie Anspruch auf eine knappschaftliche Rente haben (Sachverstndigenrat 2003: 444, Ziffer 469). Das Anpassungsgeld lsst sich angesichts der Arbeitsmarktreformen (wie insbesondere der Verkrzung der maximalen Bezugsdauer beim Arbeitslosengeld) noch weniger als zuvor als sozialpolitische Manahme rechtfertigen. Auch bei einzelnen indirekten Finanzhilfen gibt es Hemmnisse fr eine Strategie der Subventionskrzung. Sie betreffen vor allem den Verkehrsbereich (Tabelle 15). Die Lnder erhalten als Ausgleich fr die bernahme der Aufgabenverantwortung beim ffentlichen Personennahverkehr Finanzhilfen des Bundes. Die so genannten Regionalisierungsmittel sind zweckgebunden. Sie spiegeln die Betrge wider, die ntig sind, um das Leistungsangebot des Fahrplans 1993/94 also das vor bzw. whrend der Bahnstrukturreform herrschende aufrecht zu erhalten. Sie beruhen auf politisch gewollten Vorgaben hinsichtlich der Preise und der Mengen. Sie sind, zumindest auf kurze Sicht, politisch kaum krzbar, auch deshalb, weil die Lnder in den Entscheidungsprozess eingebunden sind. Im Interesse der
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28 Die GmbH ist mit der Stilllegung, dem Rckbau und der notwendigen Entsorgung der anfallenden radioaktiven Abflle der Kernkraftwerke Greifswald und Rheinsberg betraut. 29 Zu den investiven Zuschssen zhlen auch jene nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz.

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Tabelle 15: Nicht ohne weiteres krzbare indirekte Finanzhilfen des Bundes 2005, 2006 und 2007 (Mill. Euro)
Kapitel, Titel Erluterung Ausgaben fr kommunalen Straenbau und Investitionsvorhaben des PNVa 2005 1 323 7 053 177 8 553 11 229 2006 1 330 7 053 130 8 513 11 062 2007 1 336b 6 710 224 8 270 10 867 121888201 600103105 Zuweisungen an die Lnder (Regionalisierungsmittel) 122562201 Zinshilfen und Entlastung von Wohnungsunternehmen nach dem Altschulund 62203 denhilfegesetz Zusammen Indirekte Finanzhilfen insgesamt
aAufteilung auf die beiden Zwecke nicht mglich. bKompensationszahlung.

Quelle: Zu den Einzelpositionen vgl. Rosenschon (2007); eigene Berechnungen.

Transparenz wre es unabhngig vom Volumen, das als Hilfe fr angemessen gehalten wird, sinnvoll, die Mittel in das System der Umsatzsteuerverteilung zu integrieren, zumal sie an die Entwicklung des Umsatzsteueraufkommens gekoppelt sind (Sachverstndigenrat 2003: 475, Ziffer 516). Eine spezifische Rolle spielen die Ausgaben fr kommunalen Straenbau und Investitionsvorhaben des ffentlichen Personennahverkehrs (PNV). Nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) erhielten die Lnder Finanzhilfen fr Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhltnisse in den Gemeinden durch Vorhaben des kommunalen Straenbaus und des PNV einschlielich Investitionszuschsse an die Eisenbahnen des Bundes; hierfr verwendete der Bund Teile der Minerallsteuereinnahmen. Die betreffenden Ausgaben lassen sich nicht in solche fr den Straenbau, die nicht zu den Finanzhilfen zhlen, und solche fr den PNV, die als Finanzhilfen gelten, aufteilen. Insofern ist nicht bekannt, in welchem Mae Einsparpotential besteht. Die Finanzhilfe des Bundes wurde Anfang 2007 abgeschafft, die Lnder erhalten nun eine Kompensationszahlung. Bei den sonstigen indirekten Finanzhilfen des Bundes, die auf Lnderebene erfasst werden, sind gegebenenfalls bei Einbindung der Lnder Krzungen durchaus mglich. So sind die Aufwendungen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur typische Finanzhilfen. Die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftstruktur gehrt auch zu den Mischfinanzierungstatbestnden. Sie ist in vielerlei Hinsicht problematisch. Sie ist, was die neuen Lnder betrifft, auch insoweit fragwrdig, als sie zur Finanzierung einigungsbedingter Aufgaben dienen soll; denn fr diesen Zweck gibt es die betreffenden Bundesergnzungszuweisungen (Sachverstndigenrat 2003: Ziffer 515).

8.3

Das Krzungspotential

Aus den bisherigen berlegungen lsst sich ableiten, welches Finanzvolumen im Rahmen einer Strategie zur Krzung der Subventionen zur Verfgung steht. Es geht dabei um die Steuervergnstigungen, die Finanzhilfen des Bundes, der EU, der Bundesagentur fr Arbeit und der Lnder und ihrer Gemeinden. Das gesamte Krzungspotential beluft sich auf rund 124 Mrd. Euro im Jahr 2007 (Tabelle 16). Es drfte im Jahr 2008 etwa 119 Mrd. Euro betragen. Selbst dann, wenn man den Hemmnissen fr eine Politik der Subventionskrzung in hohem Mae Rechnung trgt, gibt es demnach einen betrchtlichen Spielraum, die Finanzhilfen und die Steuervergnstigungen zu reduzieren.

53

Tabelle 16: Krzungspotential bei den Subventionen 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
2006 Steuervergnstigungen abzglich nicht ohne weiteres krzbare Vergnstigungen Saldo Finanzhilfena abzglich nicht ohne weiteres krzbare direkte Finanzhilfen des Bundes indirekte Finanzhilfen des Bundes Saldo Zusammen . = keine Angabe. aOhne Grenzflle. bGrob geschtzt. 50 832 534 50 298 95 203 2007 51 922 524 51 398 91 197 2008 48 826 524 48 302 .

9 549 8 513 77 141 127 439

9 907 8 270 73 020 124 418

. . 71 000b 119 302

Quelle: Boss (2008: Tabellen 1 und 2); Tabellen 1, 8, 14, 15 und 16.

8.4
8.4.1

Subventionen krzen aber wie?


Politkonomischer Ausgangspunkt fr eine Krzungsstrategie bei den ohne weiteres krzbaren Subventionen

Die politisch Verantwortlichen betonen hufig die Notwendigkeit und die Absicht, die Subventionen wegen ihrer schdlichen Wirkungen nachhaltig zu krzen. Gleichwohl folgen den Absichtserklrungen wenig Taten. Angesichts dieses Sachverhalts ist die Versuchung, auf Politikversagen zu verweisen, gro. Das Problem wird so aber nicht gelst. Der politische Wettbewerb in der Demokratie zwingt die Politiker dazu, auf den (vermuteten) Whlerwillen Rcksicht zu nehmen. Politiker werden ebenso wenig wie andere Brger gegen ihre eigenen Interessen handeln. Sie werden sich nur dann fr Reformen wie z.B. Subventionskrzungen entscheiden, wenn sie erwarten drfen, dass dies bei knftigen Wahlen von den Whlern belohnt wird. Zweifel an der Belohnung sind aber berechtigt. Die ffentlichkeit ist wenig ber die Zusammenhnge informiert. Vorherrschend ist eine Sichtweise, bei der die langfristigen und mittelbaren Wirkungen politischen Handelns ignoriert und die kurzfristigen und unmittelbaren betont werden. Dies hat zur Folge, dass Reformen unterbleiben.30 Eine weitere Krux im politischen Prozess liegt darin, dass sich Interessen umso leichter artikulieren lassen, je kleiner die Gruppe der unmittelbar Betroffenen ist. Bergbaubeschftigte und Landwirte knnen leichter auf ihre Lage aufmerksam machen als Steuerzahler und Verbraucher. Mageblich dafr sind Unterschiede in den Transaktionskosten. Dies fhrt dazu, dass die Politik dazu tendiert, Partikularinteressen zu dienen. Die skizzierten Grnde erklren zum Teil, warum die Politik beim Subventionsabbau wenig vorankommt. Hinzu kommt, dass Politiker ebenso wie Teile der Brokratie ein Interesse an Subventionen haben. Es erscheint deshalb erforderlich, der Frage nachzugehen, wie Subventionen gekrzt werden knnen.

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30 Die Ignoranz des einzelnen Brgers, was die Manahmen zugunsten spezifischer Gruppen betrifft, ist durchaus rational. Es ist lohnender, sich um die eigene Subventionierung zu kmmern als gegen Subventionen fr andere Gruppen zu kmpfen.

54 8.4.2 Mgliche Strategien

Sollen Subventionen gekrzt werden, so stellt sich die Frage nach der geeigneten Vorgehensweise. Bedeutsam sind folgende Aspekte: Subventionen werden zeitlich gestreckt oder auf einen Schlag (big bang) reduziert. Subventionskrzungen werden angekndigt oder Subventionen unangekndigt verringert. Subventionen werden selektiv oder in prozentual gleichem Ausma (nach der Rasenmhermethode) vermindert. Fr einen zeitlich gestreckten Abbau spricht, dass die Betroffenen Zeit haben, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen. Ein big bang hat den Vorteil, dass jeder einzelne Schritt einer allmhlichen Subventionskrzung zu einem Wiederaufleben der politischen Debatte fhrt und dass der ursprngliche Plan mglicherweise korrigiert wird, so dass die Krzungen letztlich gering bleiben. Es ist daher bei gestreckten Krzungen sinnvoll, einen przisen und verbindlichen Fahrplan vorzusehen, der nicht immer wieder zur Disposition gestellt wird. Fr eine Ankndigung der Einschnitte in die Subventionen spricht, dass sich alle Wirtschaftssubjekte auf die knftigen Krzungen einstellen knnen. Eine Nichtankndigung verletzte den Grundsatz des Vertrauensschutzes und stnde im brigen im Widerspruch zu den Regeln einer demokratischen Ordnung. Hufig wird argumentiert, Subventionen seien selektiv und zuerst und am strksten dort zu verringern, wo sie die grten negativen Wohlfahrtseffekte bewirken (Sachverstndigenrat 2003: Ziffer 462). Die Alternative, die Anwendung der Rasenmhermethode, wird als Ergebnis eines konomischen Offenbarungseides bewertet, werden doch Manahmen, die die grten Allokationsverzerrungen hervorrufen, in demselben (prozentualen) Ausma zurckgefhrt wie jene, die nur geringe Verzerrungen verursachen. Es kann sogar dazu kommen, dass Subventionstatbestnde, die allokative Verbesserungen hervorrufen (zum Beispiel wenn wie im Fall der Frderung von Grundlagenforschung positive externe Effekte internalisiert werden), effizienzschdlich reduziert werden (Sachverstndigenrat 2003: Ziffer 462). Diese Argumentation trifft nicht zu, wenn wie in der vorliegenden Arbeit bei der Abgrenzung der Finanzhilfen gegen allokativ begrndete Ausgaben nur jene ffentlichen Ausgaben als Finanzhilfen erfasst werden, von denen vermutet wird, sie seien nicht aufgrund positiver externer Effekte oder durch das Vorliegen der Merkmale eines ffentlichen Gutes konomisch begrndet. Analoges gilt fr die Steuervergnstigungen. Die erfassten Finanzhilfen und Steuervergnstigungen mgen die Allokation unterschiedlich stark verzerren; das Ausma ihrer negativen Wohlfahrtseffekte ist aber nicht bekannt. Es ist daher nicht mglich, entsprechend der relativen Schdlichkeit zu krzen. Insofern laufen die Wnsche vieler Politiker ins Leere. Sie wollen, dass ihnen konomen eine Streichliste vorlegen, nach der sie krzen knnen. Eine solche Liste, die konomisch begrndete Prioritten bei Subventionskrzungen setzt, knnen konomen nicht erstellen. In aller Regel dienen die Subventionen der Einkommensumverteilung und nicht der Verbesserung der Allokation der Ressourcen. Fr die Verwirklichung des Umverteilungsziels gibt es aber das Steuer- und Transfersystem. Die eine Subvention ist deshalb so gut oder so schlecht wie die andere; die Hilfen unterscheiden sich vor allem dadurch, dass sie zu unterschiedlichen Zeiten beschlossen worden sind, und nicht dadurch, dass sie eher konsumtiven oder eher investiven Charakter haben oder als irgendwie gerecht oder weniger gerecht eingestuft werden knnen. Eine Einteilung in gute und schlechte oder in schdliche und weniger schdliche Subventionen ist nicht mglich. 8.4.3 Ein Subventionsbegrenzungsgesetz?

Um die Subventionen zu krzen, wurde ein Subventionsbegrenzungsgesetz vorgeschlagen (Mschel 1996; VDMA 1996). Es wurde zustzlich zu den Regelungen in Art. 92 EG-Vertrag fr erforderlich

55

gehalten (VDMA 1996: 2324). Die Subventionsvergabe werde zwar durch die Beihilfenaufsicht durch die EU begrenzt, sie betreffe aber nur Subventionen, die den Wettbewerb im Binnenmarkt beeintrchtigen (VDMA 1996; Mschel 1996; Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 53). Subventionen sollen nach dem Subventionsbegrenzungsgesetz grundstzlich verboten, im Einzelfall aber erlaubt sein. Dieser Einzelfall soll definiert werden. Ergnzend vorgeschlagen werden das Instrument der Konkurrentenklage und die Einrichtung eines Subventionskontrollrats (Stiftung Marktwirtschaft/Kronberger Kreis 2006: 56). Es ist schwer zu beurteilen, ob ein Subventionsbegrenzungsgesetz helfen wrde, entsprechende Staatseingriffe zu verringern. Es ist aber kaum vorstellbar, dass die Vorschrift fr den Einzelfall so operationalisiert werden kann, dass sie wirklich zu einem deutlich reduzierten Subventionsvolumen fhrt. So scheint die Vorschrift, dass ein zwingendes ffentliches Interesse an einer Subventionsgewhrung erforderlich (Mschel 1996: 27) sein muss, kaum geeignet, Subventionen zu verhindern. Sie lsst bei einer Interpretation durch die Politik wohl fast alles zu. Auch die Vorschrift, dass Subventionen, wenn sie gewhrt werden, nur befristet und degressiv gewhrt werden drfen, hilft, wie die Erfahrung zeigt, allenfalls wenig. Immer wieder wurden Fristen verlngert, wenn eine Subventionierung fr politisch opportun gehalten wurde. Das Instrument der Konkurrentenklage knnte dagegen hilfreich sein. Was einen Subventionskontrollrat betrifft, so hngt viel von der konkreten Ausgestaltung ab. 8.4.4 Die Rasenmhermethode als optimale Strategie

Unter diesen Umstnden erweist es sich als sinnvoll, bei rechtzeitiger Ankndigung alle Subventionen in einem Zeitraum von beispielsweise fnf Jahren gleichmig (um den gleichen Prozentsatz) bis auf null zu krzen. Fr diese Vorgehensweise hat sich der Begriff Rasenmhermethode durchgesetzt.31 Es ist dann zwar erforderlich, mehr Gesetze zu ndern, als es bei gezielter Krzung ntig ist; dies kann aber kein relevanter Einwand sein. Fr die Rasenmhermethode sprechen zudem politkonomische berlegungen. Subventionen knnen politisch wahrscheinlich nur dann substantiell gekrzt werden, wenn alle Begnstigten gleichmig betroffen sind und wenn es zu einer in diesem Sinne fairen Verteilung der Last der Krzung kommt. Es ist dann nicht notwendig, sich mit vielen Interessengruppen auseinander zu setzen. Hinzu kommt: Da grundstzlich alle Vergnstigungen abgebaut werden, fhrt bei einem gegebenen angestrebten Krzungsvolumen die Rasenmhermethode ... dazu, dass die prozentuale Krzung ... eher gering ausfllt, weshalb die Interessengruppen einer solchen Krzung mit Blick auf eine ansonsten eventuell drohende vollstndige Beseitigung der Vergnstigung leichter zustimmen knnen (Sachverstndigenrat 2005: Ziffer 462). Es gibt demnach gute Grnde, die Subventionen per Rasenmher zu senken. Dies schliet freilich nicht aus, einzelne Subventionen ganz zu streichen, wenn sie nach einer Krzung so gering wren, dass die Verwaltungskosten grer als die Subvention selbst wren. Diese berlegung spielte bei der Konzeption der Koch-Steinbrck-Strategie eine Rolle (Koch und Steinbrck 2003). 8.4.5 Subventionskrzung und Steuersenkung als Paket

Es ist grundstzlich zweckmig, die Krzung der Subventionen so zu gestalten, dass die Nutznieer in die Strategie eingebunden werden. Dies bedeutet, dass die Reduktion der Subventionen mit allgemeinen Steuersenkungen verbunden wird. Mit dem Beschluss, Subventionen wenngleich ber ein paar Jahre gestaffelt auf null zu krzen, knnte die Entscheidung einhergehen, dass die Steuern allgemein also auch per Rasenmher gesenkt werden. Dann gbe es zwar politischen Widerstand durch jene, die bei Subventionskrzungen und Steuersenkungen per saldo verlieren, es gbe aber
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31 Der Begriff ist nicht glcklich gewhlt. Ein Rasenmher krzt unterschiedlich hohes Gras auf eine vorgegebene Lnge, soweit es diese bertrifft.

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Untersttzung durch diejenigen, die von dem gesamten Paket profitieren. Dies erhht die Chance der politischen Durchsetzung. Das Tempo, in dem Subventionen gekrzt und Steuerstze reduziert werden, ist politisch festzulegen. Eine konkrete Strategie knnte darin bestehen, in einem Zeitraum von fnf Jahren, beginnend im Jahr 2009, alle Subventionen abzuschaffen, die zum Krzungspotential gerechnet werden.

8.5
8.5.1

Mgliche Steuersenkungen bei Krzungen der Subventionen einige Beispiele


Der Kern einer Modellrechnung

In Modellrechnungen lsst sich aufzeigen, wie sehr die Steuern gesenkt werden knnen, wenn Subventionen gekrzt werden. Im Folgenden wird dargestellt, wie stark die umfassend verstandene Einkommensteuer (Lohnsteuer, Zinsabschlag, nicht veranlagte Steuern vom Ertrag, Krperschaftsteuer und veranlagte Einkommensteuer) reduziert werden kann, wenn Finanzhilfen und Steuervergnstigungen gekrzt oder gar abgeschafft werden. Die Einkommensteuer wird deshalb als Steuer, die gedanklich gesenkt wird, gewhlt, weil die Belastung durch sie hufig als hoch eingestuft wird. Die Modellrechnungen beziehen sich auf die Verhltnisse in den Jahren 2007 und 2008. Mit den Modellrechnungen wird nicht ein konkreter Vorschlag unterbreitet, es werden nur Optionen fr die Politik aufgezeigt; dabei wird vereinfachend unterstellt, dass sich Verhaltensweisen nicht ndern. Die Rechnungen verdeutlichen im brigen sehr anschaulich, welches Ausma die Subventionen haben. 8.5.2 Einkommensteueraufkommen im weiten Sinn

Das Einkommensteueraufkommen kann bei gegebenem Budgetsaldo in dem Mae reduziert werden, in dem Subventionen entfallen. Soll konkret ermittelt werden, in welchem Umfang die Einkommensteuerstze bei einer bestimmten Verringerung des Steueraufkommens vermindert werden knnen, so ist zu beachten, dass das Einkommensteueraufkommen in der blichen Abgrenzung nicht in vollem Ausma von den Steuerstzen fr die einzelnen Einkommensstufen abhngt. Das Einkommensteueraufkommen belief sich im Jahr 2007 auf 204,7 Mrd. Euro (Tabelle 17). Dabei ist das Lohnsteueraufkommen um das Kindergeld, die Arbeitnehmersparzulage, die Bergmannsprmie und die Altersvorsorgezulage reduziert; das Aufkommen der Krperschaftsteuer und das der veranlagten Einkommensteuer sind um die Investitionszulagen, das der veranlagten Einkommensteuer zustzlich um die Eigenheimzulage gekrzt. Das Kindergeld und die genannten Zulagen werden nmlich aus dem Aufkommen der betreffenden Steuerarten gezahlt. Umgekehrt ist das Lohnsteueraufkommen im Ausma der Pauschsteuer auf Lhne in Mini-Jobs (2 Prozent) insofern berhht, als diese Betrge (2007: 319 Mill. Euro) bei einer Satzsenkung nicht betroffen wren. Das Einkommensteueraufkommen vor Abzug des Kindergeldes, der Zulagen (einschlielich Bergmannsprmien) und anderer steuersatzunabhngiger Betrge fr Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen (siehe Anhang, Abschnitt 1, Tabelle A1) sowie nach Abzug der Pauschsteuer belief sich im Jahr 2007 auf 257,8 Mrd. Euro. Es ist das Aufkommen, das sich trotz des Bestehens steuersatzabhngiger Einkommensteuervergnstigungen ergeben htte. Es ist die Basisgre fr die folgende Modellrechnung. Das entsprechende Aufkommen fr das Jahr 2008 wird auf 268,9 Mrd. Euro geschtzt.

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Tabelle 17: Das Einkommensteueraufkommen und seine Komponenten 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
2006 Lohnsteuer Kindergeld Arbeitnehmersparzulage Bergmannsprmie Altersvorsorgezulage Pauschsteuer fr Lhne in Mini-Jobs (2 Prozent) Lohnsteuer vor Abzug des Kindergeldes, der Arbeitnehmersparzulage, der Altersvorsorgezulage und der Bergmannsprmie und nach Abzug der Pauschsteuer fr Lhne in Mini-Jobs Veranlagte Einkommensteuer Investitionszulage Eigenheimzulage Veranlagte Einkommensteuer vor Abzug der Zulagen Krperschaftsteuer Investitionszulage Krperschaftsteuer vor Abzug der Zulage Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag Zinsabschlag Einkommensteuer nach Abzug des Kindergeldes und aller Zulagen und vor Abzug der Pauschsteuer Einkommensteuer vor Abzug des Kindergeldes und aller Zulagen und nach Abzug der Pauschsteuer Steuersatzunabhngige Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen Einkommensteuer vor Abzug des Kindergeldes und aller einkommenund krperschaftsteuersatzunabhngigen Vergnstigungen und nach Abzug der Pauschsteuer
aPrognose.

2007 131 773 34 182 187 11 1 050 319

2008a 142 520 33 510 200 0 1 470 340

122 612 34 896 274 21 547 329

158 021 17 566 446 9 314 27 326 22 898 778 23 677 11 904 7 633 182 613 228 560 10 839

166 884 25 027 498 7 722 33 247 22 929 796 23 725 13 791 11 178 204 697 248 825 8 982

177 360 30 000 500 6 330 36 830 18 200 840 19 040 15 040 12 900 218 660 261 360 7 494

239 399

257 807

268 854

Quelle: BMF (2008c, 2008d); eigene Berechnungen.

8.5.3

Die fr eine Verringerung der Steuerstze verfgbare Finanzmasse erster Schritt

Wenn die Einkommensteuerstze gesenkt werden, dann nimmt automatisch das Ausma der einzelnen einkommensteuersatzabhngigen Vergnstigungen ab. Dies wird dadurch bercksichtigt, dass den Modellrechnungen in einem ersten Schritt das Subventionsvolumen nur insoweit zugrunde gelegt wird, als es nicht auf solchen steuersatzabhngigen Begnstigungen beruht. Die einkommen- oder krperschaftsteuersatzabhngigen Steuervergnstigungen werden also zunchst nicht zu der fr eine Einkommensteuersatzsenkung verfgbaren Finanzmasse gezhlt. Dieses Finanzvolumen umfasst demnach die krzbaren Finanzhilfen, die krzbaren Steuervergnstigungen, die andere Steuern als die Einkommensteuer betreffen, sowie die krzbaren steuersatzunabhngigen Einkommensteuervergnstigungen. Fr das Jahr 2007 betrgt es 105,4 Mrd. Euro (Tabelle 18); fr das Jahr 2008 wird es auf 101,7 Mrd. Euro geschtzt.

58

Tabelle 18: Die fr eine Verringerung der Einkommensteuerstze verfgbare Finanzmasse 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
2006 I II III IV V V Krzbare Finanzhilfen Krzbare Steuervergnstigungen ohne Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen Steuersatzunabhngige Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen Potential fr eine Einkommensteuersenkung (I+II+III) Steuersatzabhngige Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen Potential fr Reduktionen der Einkommensteuerstze (IV+V) 77 141 22 454 10 839 110 434 17 005 127 439 2007 73 020 23 411 8 982 105 413 19 005 124 418 2008 71 000a 23 233 7 494 101 727 17 575 119 302

aGeschtzt.

Quelle: Anhang (Abschnitt 1); Tabelle 16; eigene Berechnungen.

8.5.4

Der Grundgedanke des ersten Schritts der Modellrechnung schematisch dargestellt

Die Betrge, um die es in der Modellrechnung im ersten Schritt geht, lassen sich anhand des Budgets des Staates veranschaulichen. Ausgangspunkt sind die Einnahmen und die Ausgaben des Staates in einer zweckmig gewhlten Gliederung (vgl. Schema). Die Einnahmen und die Ausgaben des Staates werden dann um das Kindergeld, um steuersatzunabhngige Einkommensteuervergnstigungen (wie z.B. die Zulagen) sowie um Vergnstigungen, die nicht die Einkommensteuer betreffen, erhht; der Budgetsaldo ndert sich dadurch nicht. Zu den Subventionen, die gem der Modellrechnung gekrzt werden, zhlen die mit Sub gekennzeichneten Positionen. Zum steuersatzabhngigen Einkommensteueraufkommen, um dessen Reduktion es in den Modellrechnungen geht, zhlen die mit ESt gekennzeichneten Betrge. Untersucht wird, wie stark die Einkommensteuerstze und der Krperschaftsteuersatz bei Krzungen der Finanzhilfen und bei Reduktion der Steuervergnstigungen (ohne steuersatzabhngige Einkommensteuervergnstigungen) gesenkt werden knnen.32
Schema: Budget des Staates
Einnahmen Einkommensteueraufkommen nach Abzug des Kindergeldes sowie bestimmter Zulagen und der Pauschsteuer (ESt) Pauschsteuer Sonstige Steuereinnahmen Nichtsteuerliche Einnahmen Zusammen (Tatschliche Einnahmen) Kindergeld (ESt) Zulagen (ESt) Sonstige steuersatzunabhngige Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen (ESt) Vergnstigungen, die nicht die Einkommensteuer betreffen Insgesamt (Korrigierte Einnahmen) Zusammen (Tatschliche Ausgaben) Kindergeld (ESt) Zulagen (Sub) Sonstige steuersatzunabhngige Einkommensteuer- und Krperschaftsteuervergnstigungen (Sub) Vergnstigungen, die nicht die Einkommensteuer betreffen (Sub) Insgesamt (Korrigierte Ausgaben) Sonstige Ausgaben Finanzhilfen (Sub) Ausgaben

____________________
32 Rckwirkungen auf das Aufkommen der Gewerbesteuer werden nicht bercksichtigt. Infolge der Reform der Unternehmensbesteuerung (Sachverstndigenrat 2006), mit der die Verquickung der Bemessungsgrundlagen der Gewerbesteuer und der Krperschaftsteuer bzw. der Einkommensteuer beseitigt wurde, ist dies allerdings nur bei der Rechnung fr das Jahr 2008 wenig problematisch.

59 8.5.5 Die fr eine Verringerung der Steuerstze verfgbare Finanzmasse zweiter Schritt

Werden auch die steuersatzabhngigen Vergnstigungen gekrzt oder abgeschafft, so sind zustzliche Reduktionen der Einkommensteuerstze mglich. Dies wird in einem zweiten Schritt bercksichtigt. 8.5.6 Mgliche Einkommensteuerstze

Eine Rechnung fr das Jahr 2007 erster Schritt Htte es im Jahr 2007 Subventionen in der beschriebenen Abgrenzung nicht gegeben, so wre bei gegebenem Budgetsaldo (und bei Vernachlssigung jeglicher Reaktionen der Betroffenen) ein Einkommensteueraufkommen (brutto) von nur 152,4 (257,8 minus 105,4) Mrd. Euro ntig gewesen (Tabelle 19). Dies entspricht 59,11 Prozent des tatschlichen Wertes. Die durchschnittlichen Einkommen- und Krperschaftsteuerstze htten daher bei jeder Hhe des zu versteuernden Einkommens um 40,89 Prozent niedriger sein knnen.33 Das Gleiche gilt fr die marginalen Steuerstze. Der Eingangssteuersatz htte daher 8,87 statt 15,0 Prozent, der Spitzensteuersatz 26,60 statt 45,0 Prozent betragen knnen (Tabelle 20). Steuerstze zwischen den genannten Stzen wren bei teilweise (beispielsweise um 20, 40, 60 bzw. 80 Prozent) gekrzten Subventionen mglich gewesen. So htte bei um 20 Prozent geringeren Subventionen in der erluterten Abgrenzung ein Steueraufkommen in Hhe von 236,7 Mrd. Euro ausgereicht. Die betreffenden Steuerstze htten 13,77 bzw. 41,32 Prozent betragen knnen. Auch der Krperschaftssteuersatz htte bei gegebenem Budgetsaldo geringer sein knnen, wenn die Subventionen niedriger gewesen wren.
Tabelle 19: Einkommensteueraufkommen und Subventionen bei unterstellten unterschiedlichen Subventionsgraden 2007 (Mrd. Euro)
Einkommensteueraufkommen Status quo Krzung der Subventionen um 20 Prozent 40 Prozent 60 Prozent 80 Prozent 100 Prozent 257,81a 236,72 215,64 194,56 173,48 152,39 Subventionen 105,41b,c 84,33 63,25 42,17 21,08 0,0

aVgl. Tabelle 17. bVgl. Tabelle 18. cOhne einkommensteuersatz- und krperschaftsteuersatzabhngige Vergnstigungen.

Quelle: Eigene Berechnungen. Tabelle 20: Bei unterstellten unterschiedlichen Subventionsgraden mgliche Einkommensteuerstze 2007 (Prozent)
Eingangssteuersatz Status quo Krzung der Subventionen um 20 Prozent 40 Prozent 60 Prozent 80 Prozent 100 Prozent 15,0 13,77 12,55 11,32 10,09 8,87 Spitzensteuersatz 45,0 41,32 37,64 33,96 30,28 26,60

Quelle: Tabelle 19; eigene Berechnungen. ____________________


33 Es wird bei dieser Rechnung nicht bercksichtigt, dass das Steueraufkommen in einem Jahr wegen der Verzgerungen bei der Veranlagung zur Einkommen- und zur Krperschaftsteuer nicht durchgngig infolge der Anwendung der Steuerstze fr das betreffende Jahr entsteht. Beispielsweise wurden im Jahr 2007 sogenannte Abschlusszahlungen vor allem fr das Jahr 2005 entsprechend dem Steuerrecht und damit den Steuerstzen dieses Jahres geleistet.

60 Die Bercksichtigung des zustzlichen Potentials in Form steuersatzabhngiger Einkommensteuervergnstigungen zweiter Schritt Bei reduzierten Einkommensteuerstzen wre das Volumen der steuersatzabhngigen Einkommensteuervergnstigungen im Jahr 2007 niedriger als tatschlich (19,005 Mrd. Euro; vgl. Anhang, Abschnitt 1, Tabelle A1) gewesen. Bei um 100 Prozent gekrzten Subventionen und den im ersten Schritt errechneten Steuerstzen htte es sich auf 11,234 Mrd. Euro (59,11 Prozent von 19,005 Mrd. Euro) belaufen. Htte es steuersatzabhngige Vergnstigungen nicht gegeben, so htten die Einkommensteuerstze noch niedriger sein knnen (Tabelle 21) als bislang errechnet. In einem zweiten Schritt der Modellrechnung resultieren fr den Fall des Nichtbestehens dieser Vergnstigungen ein Eingangssteuersatz von 8,26 Prozent und ein Spitzensteuersatz von 24,77 Prozent statt der Stze in Hhe von 8,87 bzw. 26,60 Prozent gem dem ersten Schritt der Modellrechnung.
Tabelle 21: Bei unterstellten unterschiedlichen Subventionsgraden mgliche Einkommensteuerstze 2007 (Prozent)
Eingangssteuersatz Status quo Krzung der Subventionen um 20 Prozent 40 Prozent 60 Prozent 80 Prozent 100 Prozent 15,0 12,82 11,69 10,54 9,40 8,26 Spitzensteuersatz 45,0 38,48 35,06 31,63 28,20 24,77

Quelle: Tabelle 19; eigene Berechnungen.

Rckwirkungen infolge der Existenz des Solidarittszuschlags Zu beachten ist, dass der Solidarittszuschlag vom Aufkommen der Einkommensteuer abhngt. Das Aufkommen an Solidarittszuschlag sinkt, wenn die Einkommensteuerstze und der Krperschaftsteuersatz reduziert werden. Dem lsst sich dadurch Rechnung tragen, dass das Aufkommen an Solidarittszuschlag in die zu reduzierende Masse an Einkommensteuer einbezogen wird. Diese betrgt dann fr das Jahr 2007: 270,2 Mrd. Euro, fr das Jahr 2008 281,9 Mrd. Euro (Tabelle 22). Unter den bei Subventionskrzungen mglichen Einkommensteuersatzsenkungen sind dann Reduktionen der Stze inklusive des Solidarittszuschlagssatzes zu verstehen, der 5,5 Prozent auf die Einkommensteuerstze betrgt.34
Tabelle 22: Einkommensteueraufkommen aus- und einschlielich Solidarittszuschlag in den Jahren 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
2006 Solidarittszuschlag zur Lohnsteuer Solidarittszuschlag zur veranlagten Einkommensteuer Solidarittszuschlag zur Krperschaftsteuer Solidarittszuschlag zu den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag Solidarittszuschlag zum Zinsabschlag Solidarittszuschlag insgesamt Einkommensteuer nach Abzug des Kindergeldes und aller Zulagen und vor Abzug der Pauschsteuer Einkommensteuer nach Abzug des Kindergeldes und aller Zulagen und vor Abzug der Pauschsteuer, einschlielich Solidarittszuschlag Einkommensteuer vor Abzug des Kindergeldes, aller Zulagen und aller steuersatzunabhngigen Vergnstigungen und nach Abzug der Pauschsteuer Einkommensteuer vor Abzug des Kindergeldes, aller Zulagen und aller steuersatzunabhngigen Vergnstigungen und nach Abzug der Pauschsteuer, einschlielich Solidarittszuschlag . = auf Schtzung verzichtet. aGeschtzt. 7 676 1 281 1 292 606 421 11 277 182 613 193 890 239 399 250 676 2007 8 161 1 565 1 310 694 619 12 349 204 697 217 046 257 807 270 156 2008a . . . . . 13 070 218 660 231 730 268 854 281 924

Quelle: BMF (2008a); Tabelle 17; eigene Berechnungen. ____________________


34 Von dem abweichenden Satz des Solidarittszuschlags bei geringen Einkommen wird abstrahiert.

61 Die so definierten Steuerstze beliefen sich, was den Eingangssatz und den Spitzensatz betrifft, im Jahr 2007 auf 15,83 bzw. 47,48 Prozent (Tabelle 23). Sie htten im Jahr 2007 geringer sein knnen, wenn die Subventionen niedriger gewesen wren. Beispielsweise htte ohne den Satz des Solidarittszuschlags der Eingangssteuersatz 8,51 Prozent, der Spitzensteuersatz 25,55 Prozent betragen knnen.35 Dabei ist die Reduktion im zweiten Schritt der Modellrechnung, die die Abschaffung der steuersatzabhngigen Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen betrifft, bercksichtigt.
Tabelle 23: Bei unterstellten unterschiedlichen Subventionsgraden mgliche Einkommensteuerstze einschlielich Satz des Solidarittszuschlags 2007 (Prozent)
Eingangssteuersatz Status quo Krzung der Subventionen um 20 Prozent 40 Prozent 60 Prozent 80 Prozent 100 Prozent 15,83 13,58 12,44 11,28 10,14 8,98 Spitzensteuersatz 47,48 40,75 37,30 33,85 30,40 26,95

Quelle: Tabellen 19 und 21; eigene Berechnungen.

Eine Rechnung fr das Jahr 2008 Zu beachten ist, dass das Einkommensteueraufkommen im Jahr 2007 konjunkturbedingt relativ hoch war. Zudem ist seine Struktur nicht von der im Januar 2008 in Kraft getretenen Reform der Unternehmensbesteuerung beeinflusst. Das Aufkommen im Jahr 2007 ist daher als Basis fr eine Modellrechnung nicht optimal geeignet. Deshalb wird eine Rechnung auch fr das Jahr 2008 durchgefhrt. Die Steuerstze, die bei unterschiedlichen Subventionsgraden im Jahr 2008 mglich wren, unterscheiden sich wenig von denen fr das Jahr 2007 (Tabelle 24).
Tabelle 24: Bei unterstellten unterschiedlichen Subventionsgraden mgliche Einkommensteuerstze einschlielich Satz des Solidarittszuschlags 2008 (Prozent)
Eingangssteuersatz Status quo Krzung der Subventionen um 20 Prozent 40 Prozent 60 Prozent 80 Prozent 100 Prozent 15,83 14,85 12,71 11,63 10,57 9,50 Spitzensteuersatz 47,48 41,33 38,12 34,90 31,69 28,48

Quelle: Tabelle 23; eigene Berechnungen.

Fazit Die Rechnungen fr die Jahre 2007 und 2008 zeigen (Tabelle 25), dass die Einkommensteuerstze drastisch gesenkt werden knnten, wenn die Subventionen reduziert wrden. Wrden sie ganz abgeschafft, soweit dem nicht rechtliche Hemmnisse entgegenstehen, so waren Steuerstze zwischen rund 8 und rund 25 Prozent mglich.
____________________
35 Rechentechnisch ergeben sich Steuerstze einschlielich des Satzes des Solidarittszuschlags. Aus ihnen wird der Zuschlag durch Division durch 1,055 herausgerechnet.

62

Die sich bei Bercksichtigung des Effekts auf das Aufkommen am Solidarittszuschlag ergebenden Stze sind etwas hher. Dies rhrt daher, dass ein gegebenes Aufkommen an Solidarittszuschlag bei reduzierten Einkommensteuerstzen generiert werden msste.
Tabelle 25: Bei Abschaffung aller krzbaren Subventionen mgliche Einkommensteuerstze 2007 und 2008 (Prozent)
2007 Eingangssteuersatz Spitzensteuersatz Eingangssteuersatz Spitzensteuersatz 2008 ohne Bercksichtigung der Rckwirkungen auf das Aufkommen des Solidarittszuschlags 8,26 8,75 24,77 26,25 mit Bercksichtigung der Rckwirkungen auf das Aufkommen des Solidarittszuschlags 8,51 9,00 25,55 27,00

Quelle: Eigene Berechnungen.

8.5.7

Weitere Aspekte einer Strategie der Subventionskrzung und der Steuersatzsenkung

Zunchst ist zu bedenken, dass die Modellrechnungen statischer Natur sind. Eine Subventionskrzung, verbunden mit Einkommensteuersatzreduktionen, htte aber allokativ positive Effekte. Das Steueraufkommen stiege, bei gegebenen Ausgaben wren geringere Steuerstze ntig, als die Rechenergebnisse vermuten lassen. Werden Subventionen prozentual gekrzt und die Einkommensteuerstze und der Krperschaftsteuersatz gleichmig reduziert, so sind der Bund, die Lnder und die Gemeinden angesichts der unterschiedlichen Bedeutung der Finanzhilfen auf den einzelnen Ebenen und angesichts der gegebenen Aufteilung des Einkommensteueraufkommens unterschiedlich betroffen. Diesen Unterschieden liee sich aber durch eine kompensatorische nderung der Steueraufkommensverteilung Rechnung tragen; die Unterschiede verhindern nicht eine Strategie der Steuersenkung, verbunden mit Subventionskrzung. Zu den Subventionen, um deren Reduktion es geht, zhlen auch die Finanzhilfen der Bundesagentur fr Arbeit. Bei deren prozentualer Verringerung entstnden bei gegebenem Beitragssatz geringere Defizite oder hhere berschsse der Bundesagentur. Die dargestellten Ergebnisse der Modellrechnungen fr die Einkommensteuerstze implizieren, dass die Bundesagentur die eingesparten Betrge an den Bund transferiert. Alternativ liee sich errechnen, wie sehr der Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung bei Reduktionen der Finanzhilfen der Bundesagentur gesenkt werden knnte. Die mglichen Steuersatzsenkungen resultierten bei dieser Alternativrechnung aus der bei Subventionskrzung verfgbaren Finanzmasse abzglich der Finanzhilfen der Bundesagentur fr Arbeit.

8.6

Reform der Finanzverfassung als Voraussetzung fr umfassende Subventionskrzungen?

Die skizzierte Strategie lsst sich in Teilbereichen angesichts bestimmter Regelungen in der Finanzverfassung nicht ohne weiteres durchsetzen. Der Bund kann bestimmte Subventionen nur mit Zustimmung der Lnder krzen; dies gilt beispielsweise fr die Steuervergnstigungen. Hilfreich bei dem Ansinnen, Subventionen zu krzen, wre mehr Steuerautonomie des Bundes, der Lnder und der Gemeinden. Steuerwettbewerb der Regionen erschwerte eine Besteuerung, mit der Einkommensumverteilung ber Subventionen bezweckt ist. Vorteilhaft wre eine Verlagerung von Entscheidungskompetenzen vom Bund auf die Lnder oder Gemeinden. Einzelne Schritte in diese Richtung wurden im Rahmen der Fderalismusreform beschlossen. Ein so verstrkter Politikwettbe-

63 werb mit mehr Brgernhe bei politischen Entscheidungen wrde helfen, Subventionen wirksam zu begrenzen; Entscheidungen einer Ebene fr Subventionen wrden mit Entscheidungen fr Steuererhhungen einhergehen mssen. Dezentrale Lsungen sind auch deshalb erwgenswert, weil wirtschaftspolitische Kreativitt gefrdert wrde und weil Erfahrungen mit neuen Lsungsanstzen genutzt werden knnten. Es bleibt zu hoffen, dass es im Rahmen einer weiteren Fderalismusreform zu bedeutsamen nderungen in diese Richtung kommen wird.36 Hilfreich bei dem Bestreben, Subventionen zu krzen, ist der internationale Steuerwettbewerb. Kme es hingegen zu einer Steuerharmonisierung beispielsweise bei den Steuern auf Kapitaleinkommen und dabei zu Steuerstzen auf erhhtem Niveau, so nhme der Zwang ab, ffentliche Ausgaben wie z.B. die Finanzhilfen zu berprfen.

____________________
36 Vgl. zur gesamten Problematik Blankart (2007).

64

Anhang
1 Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen

Die Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen belaufen sich im Jahr 2008 auf 25,1 Mrd. Euro. Davon sind 7,5 Mrd. Euro steuersatzunabhngig (Tabelle A1).
Tabelle A1: Einkommen- und Krperschaftsteuervergnstigungen 2006, 2007 und 2008 (Mill. Euro)
Nr.a 1 2 3 7 28 29 31 32 33 34 35 37 39 42 43 44 51 67 68 84 85 87 94 97 98 3 5 6 7 Anlagea 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 I Steuersatzabhngige Vergnstigungen Freibetrge fr Veruerungsgewinne nach 14 und 14a Einkommensteuergesetz (EStG) Einkommensteuer-Freibetrag fr Land- und Forstwirte nach 13 Abs. 3 EStG Steuerfreie Entnahme von Grund und Boden aus dem Betriebsvermgen beim Bau einer eigengenutzten Wohnung oder einer Altenteilerwohnung Steuerbefreiung land- und forstwirtschaftlicher Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften sowie -vereine Sonderausgabenabzug fr Herstellungs- und Erhaltungskosten bei zu eigenen Wohnzwecken genutzten Gebuden bertragung stiller Reserven, die bei der Veruerung bestimmter Wirtschaftsgter aufgedeckt werden, auf neue Investitionen Sonderabschreibungen zur Frderung kleiner und mittlerer Betriebe Ansparabschreibung in Form einer Rcklage bis zu 40 Prozent knftiger Anschaffungs- oder Herstellungskosten Freibetrag bei der Veruerung kleiner Betriebe Freibetrag fr Gewinne bei Veruerung von Anteilen Steuerfreiheit der Hlfte der Einnahmen bei Veruerungen von Grund und Boden an REIT-AGs etc. Tarifbegrenzung bei Gewinneinknften Steuerliche Erleichterung von Unternehmensinvestitionen im Ausland Freibetrag fr bestimmte Krperschaften Gewinnsteuerermigung fr Wasserkraftwerke Einkommensteuerermigung fr Renovierungs-, Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen Tarifbegrenzung beim Erwerb von Betriebsvermgen etc. Tonnagebesteuerung Lohnsteuerermigung fr Seeleute Erhhte Absetzungen fr bestimmten Modernisierungs- und Instandsetzungsaufwand nach 7h EStG Erhhte Absetzungen bei kulturhistorisch wertvollen Gebuden nach 7i EStG Steuerbegnstigung fr zu eigenen Zwecken genutzte Baudenkmale etc. Einkommensteuerbefreiung bei berlassung von Beteiligungen nach 19a EStG Steuerbefreiung bestimmter Zuschlge fr Sonntags-, Feiertagsund Nachtarbeit Einkommensteuerfreibetrag bei der Veruerung kleiner und mittlerer Betriebe Einkommensteuer-Freibetrag fr Belegschaftsrabatte Abzug der Kirchensteuer als Sonderausgabe Begrenzter Sonderausgabenabzug fr Schulgeldzahlungen Steuerbegnstigung von Ausgaben zur Frderung mildttiger, kirchlicher und gemeinntziger Zwecke und von Zahlungen an politische Parteien (Einkommensteuer) 2006 2007 2008

25 80 5 15 80 90 8 15 120 15 . . 10 19 1 315 7 600 18 40 61 16 80 1 740 40 60 3 100 30 810

25 80 5 15 45 40 352 . 120 15 390 495 . 21 1 2 185 7 500 18 40 60 16 80 1 930 40 60 2 960 40 1 030

25 80 5 10 10 0 215 . 120 15 325 495 . 13 1 2 185 7 500 18 40 60 16 80 2 000 40 60 3 050 40 1 030

65

Tabelle A1 Fortsetzung
Nr.a 8 9 10 11 13 . 26 Anlagea 3 3 3 3 3 . 3 2006 Steuerermigungen fr Mitgliedsbeitrge und Spenden an politische Parteien und unabhngige Whlervereinigungen nach 34g EStG Einkommensteuerermigung bei Beschftigung von MiniJobbern in Privathaushalten Einkommensteuerermigung bei sozialversicherungspflichtiger Beschftigung in Privathaushalten Einkommensteuerermigung bei Inanspruchnahme einer haushaltsnahen Dienstleistung Lohnsteuerpauschalierung bei bestimmten Zukunftssicherungsleistungen Einkommensteuerermigung fr Pflege- und Betreuungsleistungen Krperschaftsteuerbegnstigung von Ausgaben zur Frderung mildttiger, kirchlicher und gemeinntziger Zwecke Entfernungspauschale Freibetrag fr nebenberufliche Ttigkeiten als bungsleiter etc. Halbierung des Steuersatzes fr betriebliche Veruerungsgewinne Freibetrag fr Abfindungen Begrenzte Abzugsfhigkeit der Aufwendungen fr Geschenke Freibetrag fr bergangsgelder Freigrenze bei verbilligt berlassener Wohnung Freibetrag fr Heirats- und Geburtsbeihilfen Freibetrag fr Sachprmien aus Kundenbindungsprogrammen Sonstige Vergnstigungen Zusammen II Steuersatzunabhngige Vergnstigungen Bergmannsprmien (Lohnsteuerermigung) Investitionszulage fr Ausrstungsinvestitionen Investitionszulage fr Ausrstungsinvestitionen Investitionszulage fr Ausrstungsinvestitionen Investitionszulage fr gewerbliche Bauten Investitionszulage fr betriebliche Gebudeneubauten Investitionszulage fr Modernisierungsarbeiten Erhhte Investitionszulage fr Modernisierungsmanahmen Eigenheimzulage 9 Abs. 2 EigZulG kologische Zusatzfrderung 9 Abs. 3 u. 4 EigZulG Kinderzulage 9 Abs. 5 EigZulG Arbeitnehmersparzulage Zusammen 2007 2008

80 90 20 890 930 40 155 4 000 2 000 735 355 115 50 45 35 5 60 17 005 21 380 438 . 67 77 214 48 6 197 70 3 047 280 10 839

90 90 20 965 870 40 160 2 800 2 000 735 355 115 50 45 35 5 60 19 005 14 . 535 . . 94 40 9 5 340 55 2 625 270 8 982

90 90 20 965 820 40 110 1 600 2 000 735 355 115 50 45 35 5 60 17 575 1 . 180 285 . 103 . . 4 441 40 2 184 260 7 494

19 20 21 22 23 24, 25 26 27 90 91 92 96

2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

. = Ausma nicht beziffert (laut Anmerkung im Subventionsbericht der Bundesregierung). aDie Nummer bezieht sich auf den Einundzwanzigsten, teilweise auf den Zwanzigsten Subventionsbericht.

Quelle: Boss (2008); Tabelle 1; eigene Berechnungen.

66

Finanzhilfen des Bundes: Grenzflle

Es gibt Ausgaben des Bundes, die nur partiell als Finanzhilfen zu zhlen sind. Diese Hilfen (Grenzflle) beliefen sich im Jahr 2007 auf 2,3 Mrd. Euro (Tabelle A2). Ohne diese Hilfen betrugen die direkten Finanzhilfen des Bundes im Jahr 2007: 24,3 Mrd. Euro, nach 25,6 Mrd. Euro im Jahr 2000. Einschlielich der Grenzflle waren es 26,5 bzw. 27,7 Mrd. Euro.
Tabelle A2: Ausgaben des Bundes mit partiellem Subventionsgehalt (Grenzflle) 20002007 (1 000 Euro)
Kapitel, Titel Erluterung 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

300568315 Forschung und Entwicklung in der Biotechnologie 300668319 Forschung und Entwicklung Optische Technologien 300668318 Forschung und Entwicklung auf dem Gebiet der Produktionssysteme und -technologien 68304 Forschung und Entwicklung Innovative Arbeitsgestaltung und Dienstleistungen 68320 Forschung und Entwicklung Nanomaterialien, Neue Werkstoffe 68510 Angewandte Forschung an Fachhochschulen im Verbund mit der Wirtschaft 68310 Neue Basistechnologien fr die Informations- und Kommunikationstechnik 68311 Softwaretechnik 68312 Mikrosystemtechnik 68317 Nanoelektronik 89217 Elektronik-Investitionszuschsse 68330 Physikalische und chemische Technologien 68331 Lasertechnik und optische Technologien 68332 Neue Materialien 0405 Tgr. Auslandsrundfunk 09 050468716 Frderung der deutschen Sprache im Ausland 122671402 Unterbringung der Deutschen Welle in Berlin 0807Tgr. 1 Bundesforsten 1203 Defizit, Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes Zusammen

103 478 0

110 352 0

104 731 0

103 499 63 844

108 223 64 551

106 421 70 809

139 233 74 523

129 000 79 000

57 079 29 160 0 0 45 273 47 430 51 036 72 489 3 182 67 604 34 004 62 939 . 27 499 52 936 12 425 1 342 397 2 008 931

61 866 31 680 0 0 54 299 48 440 52 628 74 256 2 436 67 515 34 454 65 229 314 051 27 220 81 806 10 087 1 284 406 2 320 725

60 458 34 202 0 0 50 693 46 188 51 192 71 926 0 67 815 33 623 60 867 303 623 26 449 53 714 8 876 1 322 250 2 296 607

55 829 29 795 81 198 0 45 237 46 701 46 307 71 087 0 0 0 0 286 876 24 145 18 609 6 409 1 336 394 2 215 930

54 331 0 79 722 0 43 982 48 220 48 091 72 815 0 0 0 0 297 221 23 263 12 992 1 647 1 014 049 1 865 813

55 581 0 84 054 0 84 408 52 884 45 754 76 689 0 0 0 0 280 657 23 132 6 059 7 519 994 991 1 888 958

56 282 0 97 966 14 918 89 031 52 327 50 879 79 859 0 0 0 0 276 617 23 415 2 626 0 1 079 182 2 036 858

64 000 0 95 808 28 000 62 700 85 300 57 000 82 000 0 0 0 0 284 088 24 993 0 0 1 169 741 2 267 530

Quelle: BMF (lfd. Jgg.; 2007c); eigene Berechnungen.

67

Direkte Finanzhilfen des Bundes nach verschiedenen Abgrenzungen

In anderen Abgrenzungen als der hier gewhlten Abgrenzung sind die direkten Finanzhilfen des Bundes geringer (Tabelle A3). Die der Koch-Steinbrck-Studie zugrunde liegende Definition hnelt aber der in der vorliegenden Arbeit. Daher ist die Differenz zwischen den Volumina relativ klein; sie wre wohl noch geringer, wenn die Koch-Steinbrck-Studie aus dem Jahr 2003 aktualisiert worden wre.
Tabelle A3: Direkte Finanzhilfen des Bundes nach verschiedenen Abgrenzungen (Mill. Euro)
2000 Vorliegende Untersuchung mit Grenzfllen ohne Grenzflle Subventionsbericht der Bundesregierung Koch-Steinbrck-Studie 27 658 25 649 7 513 21 181 2001 23 727 21 406 7 261 18 930 2002 24 914 22 617 6 181 20 830 2003 24 145 21 929 5 739 20 824 2004 23 377 21 511 5 083 18 277 2005 25 459 23 570 4 429 17 069 2006 27 057 25 019 4 153 16 415 2007 26 530 24 262 4 498 16 933

Quelle: BMF (2007b, 2007c, lfd. Jgg.); Deutscher Bundestag (2001, 2003, 2006); Koch und Steinbrck (2003); eigene Berechnungen.

Indirekte Finanzhilfen des Bundes

Die indirekten Finanzhilfen des Bundes, die in der vorliegenden Arbeit auf der Lnderebene erfasst werden, sind von 12,0 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 10,9 Mrd. Euro im Jahr 2007 zurckgegangen (Tabelle A4). Die Zuweisungen des Bundes im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur37 sind im Zeitraum 20002007 von 0,6 auf 0,5 Mrd. Euro reduziert worden; der Bundesanteil bei der Finanzierung dieser Gemeinschaftsaufgabe betrgt 60 Prozent. Sehr stark ist der Rckgang der Mittel fr die Regional- und Strukturpolitik, die vor allem in die ostdeutschen Lnder flieen. Die Zahlungen sind von 1,2 Mrd. Euro im Jahr 2000 auf 0,5 Mrd. Euro im Jahr 2007 reduziert worden. Zum einen hat der Bund die Mittel fr die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur stark eingeschrnkt; der Bundesanteil liegt bei 50 Prozent. Die Gemeinschaftsaufgabe als solche blieb aber im Rahmen der Fderalismusreform ebenso wie die Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur unangetastet, obwohl gerade diese sich ganz berwiegend nicht durch die Existenz externer Effekte rechtfertigen lassen (Sachverstndigenrat 2006: 341). Zum anderen waren fr das Jahr 2007 keine Zuweisungen an die neuen Lnder (fr betriebliche Investitionen sowie wirtschaftsnahe Infrastrukturmanahmen) aus dem Europischen Fonds fr Regionale Entwicklung geplant.

____________________
37 Die Ausgaben fr den Kstenschutz (mit einem Bundesanteil von 70 Prozent) werden nicht zu den Finanzhilfen gezhlt.

68

Tabelle A4: Indirekte Finanzhilfen des Bundes (ohne Grenzflle) 20002007 (Mill. Euro)
2000 I Sektorspezifische Finanzhilfen zugunsten der Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Verkehr Wohnungsvermietung Sonstige Sektoren Zusammen Branchenbergreifende Finanzhilfen zugunsten der Unternehmen Regional- und Strukturpolitik Beschftigungspolitik Zusammen Finanzhilfen an Unternehmen (I + II) Finanzhilfen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, Rehabilitationseinrichtungen, Gesetzliche Krankenversicherung Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter Sporteinrichtungen Sonstige Empfnger Zusammen Finanzhilfen an Unternehmen und (halb-)staatliche Dienstleister (III + IV) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

681 8 301 1 197 0 10 179

658 8 324 1 017 0 9 999

702 8 309 903 167 10 081

635 8 519 905 0 10 059

568 8 480 932 0 9 979

548 8 690 926 0 10 165

504 8 735 862 1 10 101

501 8 439 1 292 0 10 232

II

1 230 0 1 230 11 409

1 025 99 1 123 11 122

937 93 1 030 11 111

937 89 1 026 11 085

862 83 944 10 924

890 78 967 11 132

790 77 867 10 968

451 90 541 10 772

III IV

473 99 60 0 632

444 55 101 0 600

444 51 116 0 612

0 41 108 0 148

221 35 26 0 282

0 29 29 38 96

0 30 24 39 93

0 32 25 38 95

12 041

11 723

11 723

11 233

11 206

11 229

11 062

10 867

Quelle: BMF (lfd. Jgg.; 2007c); eigene Berechnungen.

Zum Rckgang der indirekten Finanzhilfen des Bundes hat auch beigetragen, dass Zuschsse an die neuen Lnder zur Frderung von Investitionen in Pflegeeinrichtungen nicht mehr geleistet werden. Diese Zahlungen waren gewhrt worden, um in den Ostlndern den im Westen herrschenden Standard bei der Versorgung zu gewhrleisten. Die Hilfen fr den Verkehrssektor waren im Jahr 2007 grer als im Jahr 2000. Die so genannten Regionalisierungsmittel, die die Lnder vom Bund erhalten, um daraus den Schienenpersonennahverkehr (Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr) weitgehend zu finanzieren ( 5 des Regionalisierungsgesetzes), sind aufgestockt worden. Fr Finanzhilfen im Wohnungswesen hat der Bund im Jahr 2000: 1,2 Mrd. Euro ausgegeben, im Jahr 2007: 1,3 Mrd. Euro. Der Bund hat zwar seine Beteiligung am Sozialen Wohnungsbau ebenso wie die Hilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhltnisse der Gemeinden mit Wirkung ab 2007 eingestellt; die Lnder erhalten aber die Mittel, die sonst bereitgestellt worden wren, fr den Zeitraum 20072019 in pauschaler und zunchst zweckgebundener Form (Sachverstndigenrat 2006: 342).38 Die Ausgaben fr stdtebauliche Manahmen in den neuen Lndern sind zwar gesunken, fr den Stadtumbau Ost und fr den stdtebaulichen Denkmalschutz wurden aber neue Programme aufgelegt. Die Stdtebaufrderung ist im Rahmen der Fderalismusreform nicht angetastet worden, obwohl es keine konomische Begrndung fr sie gibt (Sachverstndigenrat 2006: 432).

____________________
38 Im Zuge der Fderalismusreform ist die verfassungsrechtliche Begrndung fr die Gewhrung von Finanzhilfen des Bundes nicht angetastet worden. Nach Artikel 104b Abs. 1 Grundgesetz darf der Bund Finanzhilfen an Lnder und Gemeinden leisten, wenn diese zur Abwehr einer Strung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Frderung des wirtschaftlichen Wachstums als erforderlich betrachtet werden. Damit lassen sich Frdertatbestnde praktisch beliebiger Art rechtfertigen (Sachverstndigenrat 2006: 342).

69

Direkte und indirekte Finanzhilfen des Bundes

Die gesamten Finanzhilfen des Bundes, seien es direkte Finanzhilfen, seien es indirekte Finanzhilfen, beliefen sich im Jahr 2000 auf 37,7 Mrd. Euro. Im Jahr 2007 drften sie 35,1 Mrd. Euro betragen haben (Tabelle A5), rechnet man die Ausgangspositionen mit nur partiellem Subventionsgehalt nicht ein.
Tabelle A5: Direkte und indirekte Finanzhilfen des Bundes (ohne Grenzflle) 20002007 (Mill. Euro)
2000 I Sektorspezifische Finanzhilfen zugunsten der Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Bergbau Schiffbau Verkehr Wohnungsvermietung Luft- und Raumfahrzeugbau Sonstige Sektoren Zusammen Branchenbergreifende Finanzhilfen zugunsten der Unternehmen Regional- und Strukturpolitik Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung Beschftigungspolitik Frderung von Qualifikation Frderung von Innovationen etc. Mittelstandsfrderung Frderung sonstiger Unternehmensfunktionen Zusammen Finanzhilfen an Unternehmen (I + II) Finanzhilfen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, Rehabilitationseinrichtungen, Gesetzliche Krankenversicherung Kindertagessttten, Kinderkrippen Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter Staatsforsten Kirchen, Religionsgemeinschaften Sport- und Freizeiteinrichtungen Sonstige Empfnger Zusammen Finanzhilfen an Unternehmen und (halb ) staatliche Dienstleister (III + IV) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3 060 4 565 125 19 163 2 513 61 2 969 32 456

2 970 4 497 132 17 061 2 506 84 1 859 29 110

2 738 3 606 97 19 614 2 285 68 1 694 30 102

2 584 3 236 76 19 357 2 280 29 1 543 29 106

2 413 2 720 58 18 045 2 262 37 1 392 26 927

2 180 2 211 52 18 100 2 181 39 1 643 26 406

2 085 2 084 44 18 062 1 958 55 1 073 25 362

2 119 2 313 33 18 051 2 466 134 1 437 26 553

II

1 239 410 777 180 43 780 43 3 472 35 929

1 069 549 127 76 40 777 45 2 685 31 794

982 466 148 140 37 861 42 2 676 32 778

995 397 622 157 33 808 38 3 050 32 156

927 425 1 225 221 35 764 47 3 643 30 571

964 455 2 269 257 0 907 51 4 903 31 309

867 491 3 084 244 0 816 47 5 549 30 911

541 595 2 769 260 0 880 56 5 100 31 653

III IV

491 1 886 0 3 139 242 1 761 37 690

469 1 432 0 3 179 251 1 334 33 129

474 1 620 0 3 199 265 1 562 34 340

14 1 537 0 6 191 257 1 006 33 162

1 227 1 541 0 6 113 257 2 146 32 717

2 504 1 549 0 13 124 299 3 490 34 799

4 201 1 550 0 6 126 286 5 171 36 082

2 503 1 548 0 6 109 310 3 477 35 130

Quelle: BMF (lfd. Jgg.; 2007c); Bundesanstalt/Bundesagentur fr Arbeit, Einnahmen und Ausgaben (lfd. Jgg.); eigene Berechnungen.

Nach anderen Abgrenzungen sind die gesamten Finanzhilfen des Bundes geringer als nach der hier gewhlten Abgrenzung (Tabelle A6). Legt man die Definitionen aus der Koch-Steinbrck-Studie zugrunde, so gab es Finanzhilfen in Hhe von 25,7 Mrd. Euro im Jahr 2007 (2000: 31,8 Mrd. Euro). Der Subventionsbericht der Bundesregierung weist fr das Jahr 2007: 5,8 Mrd. Euro Finanzhilfen aus (2000: 10,1 Mrd. Euro).

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Tabelle A6: Direkte und indirekte Finanzhilfen des Bundes nach verschiedenen Abgrenzungen 20002007 (Mill. Euro)
2000 Vorliegende Untersuchung mit Grenzfllen ohne Grenzflle Subventionsbericht der Bundesregierung Koch-Steinbrck-Studie 39 699 37 690 10 096 31 753 2001 35 450 33 129 9 531 29 108 2002 36 637 34 340 8 147 30 729 2003 35 378 33 162 7 620 30 661 2004 34 583 32 717 6 882 27 933 2005 36 688 34 799 6 089 26 877 2006 38 118 36 082 5 721 26 060 2007 37 397 35 130 5 796 25 680

Quelle: Deutscher Bundestag (2001, 2003, 2006); BMF (2007b); Koch und Steinbrck (2003); eigene Berechnungen.

Struktur der Subventionen im Jahr 2006

Der weitaus grte Teil der im Jahr 2006 gewhrten Subventionen besteht aus Finanzhilfen (Tabelle A7). Diese wiederum flieen zu einem groen Teil an bestimmte Sektoren. Auch die Steuervergnstigungen werden stark selektiv gewhrt.
Tabelle A7: Subventionen (ohne Grenzflle) nach Wirtschaftssektoren oder Subventionszielen und nach gewhrenden ffentlichen Haushalten 2006 (Mill. Euro)
Finanzhilfen Bund Lnder und Gemeinden 2 858 773 10 705 3 299 4 1 395 1 304 2 234 22 572 2 204 268 1 554 568 279 86 23 223 5 205 27 777 4 525 11 316 5 150 41 463 192 5 135 2 994 29 816 57 593 EU Bundesagentur fr Arbeit . . . . . . . . . . . 4 883 . . . . . . 4 883 4 883 . . . . . . . . 0 4 883 Insgesamt Steuerver- Subventiognstinen insgungen gesamt

II

III IV

Sektorspezifische Subventionen an Unternehmen Land- und Forstwirtschaft, Fischerei Bergbau Verkehr Wohnungsvermietung Luft- und Raumfahrzeugbau Wasserversorgung und -entsorgung, Abfallwirtschaft Fremdenverkehr, Bder Sonstige Sektoren Zusammen Branchenbergreifende Subventionen an Unternehmen Regionalpolitik, Strukturpolitik Umwelt, rationelle Energieverwendung Beschftigungspolitik Frderung der Qualifikation Frderung von Innovationen Mittelstandsfrderung Investitionsfrderung Frderung sonstiger Unternehmensfunktionen Sonstige Zwecke Zusammen Subventionen in enger Abgrenzung (I + II) Subventionen an (halb-)staatliche Dienstleister Krankenhuser, gesetzliche Krankenversicherung Kindertagessttten, Kinderkrippen Theater, Museen, Medien, sonstige Kulturanbieter Staatsforsten Kirchen, Religionsgemeinschaften Pflegeeinrichtungen Sport- und Freizeiteinrichtungen Sonstige Empfnger Zusammen Subventionen in weiter Abgrenzung (III + IV)

1 581 2 084 9 327 1 097 55 0 0 1 116 15 260 77 491 3 007 244 0 816 0 47 0 4 682 19 942 4 201 1 520 0 6 0 102 247 5 077 25 019

7 707 . . . . . . . 7 707 . . . . . . . . . . 7 707 . . . . . . . 0 7 707

12 146 2 857 20 032 4 396 59 1 395 1 304 3 350 45 539 2 281 759 9 444 812 279 902 23 270 14 770 60 309 8 726 11 317 5 670 41 469 192 5 237 3 241 34 893 95 202

1 048 21 2 108 9 431 . . . 19 902a 32 510 1 304 . . . . . . . 12 532a,b 13 836 46 346 . . . . . . . 4 486a 4 486a 50 832

13 194 2 878 22 140 13 827 59 1 395 1 304 23 252 78 049 3 585 759 9 444 812 279 902 23 270 12 532 28 606 106 655 8 726 11 317 5 670 41 469 192 5 237 7 727 39 379 146 034

. = keine Daten per Definition bzw. keine Daten verfgbar. aNicht zuordenbare Steuervergnstigungen. bEinschlielich der einbezogenen Vergnstigungen aus der Koch-Steinbrck-Zusatzliste.

Quelle: Tabellen 1, 2, 3, 6 und 7; Rosenschon (2008); eigene Berechnungen.

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