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Plano Plurianual (PPA)

Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
Site: AVEC-TCU Curso: Planejamento e Oramento Pblico (POP) - Turma Novembro/01 Livro: Plano Plurianual (PPA) Impresso por: Aritan Borges Maia Data: quinta, 4 novembro 2010, 15:04
https://contas.tcu.gov.br/avec/mod/book/print.php?id=7900
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Sumrio
1. Apresentao 2. Introduo ao Planejamento 3. Legislao brasileira e instrumentos de planejamento 4. A sistemtica do PPA 5. A estrutura do PPA 6. Organizao, prazos e vigncia do PPA 7. Objetivos do PPA 8. Contedo do PPA 9. O processo de elaborao do PPA 10. Constituio dos programas 11. Consistncia do programa 12. Tipos de programas 13. Validao dos programas 14. Consolidao do PPA 15. A gesto do PPA 16. Avaliao 16.1 Avaliao do programa 16.2 Avaliao do PPA
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mdulo 2: Planejamento e oramento

tpico 1: Plano Plurianual
1. Apresentao
Neste tpico sero apresentados: conhecer os instrumentos de planejamento utilizados pela prefeitura aprender como a prefeitura organiza suas aes no plano plurianual -PPA descobrir como o PPA pode servir como um importante instrumento de gesto governamental e de controle pela sociedade ter contato com todo o processo de elaborao e gesto do PPA e sua interao com os demais instrumentos de gesto do governo
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2. Introduo ao Planejamento
importante ficar claro que quando tratamos de planejamento no estamos apenas cumprindo uma formalidade legal, constitucional ou orgnica do municpio. Estamos, antes de qualquer coisa, canalizando esforos no sentido da construo de uma realidade futura melhor do que a presente condio de vida. Desmistificando a figura do planejamento, aproximamos todos de algo que lhes bastante comum, a prtica de planejar. Planejamos para organizar a aplicao dos recursos e esforos da nossa prefeitura de modo a que ela possa fornecer populao produtos e servios de qualidade e em quantidade adequada s nossas necessidades ao menor custo possvel. Dessa forma, temos que uma ao planejada minimiza o desperdcio de recursos e, assim, os recursos poupados podem ser aplicados naquilo que considerarmos mais relevante, ampliando a capacidade da prefeitura em atender nosso povo. O planejamento deve ser feito a todo instante. No existe um s momento onde no se planeje algo. Contudo, na administrao pblica, por conta de sua complexidade, o processo de planejamento precisa ser organizado. Isso se justifica pelo fato de que planejar as aes de um governo envolve um conjunto volumoso de pessoas e instituies partcipes dessa construo.
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3. Legislao brasileira e instrumentos de planejamento
A legislao brasileira trata desse assunto com bastante detalhe, a comear pela Constituio Federal. Na Constituio esto definidos os instrumentos de planejamento, seus contedos, prazos e a interao entre eles. O artigo 165 da Constituio Federal define que leis de iniciativa do poder executivo, estabelecero o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Intermediando essas leis e a prpria Constituio, temos a figura da Lei Complementar de Finanas Pblicas. Na verdade mais de uma lei. Sua funo dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; alm de estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Hoje, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) e a Lei n 4.320/1964 exercem esse papel. Ateno: Apesar de serem todas leis ordinrias, existe uma precedncia funcional entre o PPA, a LDO e a LOA, nessa ordem, em funo do contedo e competncia de cada uma delas. No deixe de ler o extrato da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, clicando aqui. Procure na Lei Orgnica de seu municpio informaes sobre o planejamento governamental. L pode haver detalhes que sejam prprios do seu municpio. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e PPA metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a LDO elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A lei oramentria anual compreender: 1. o oramento fiscal referente aos Poderes do ente da federao, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; 2. o oramento de investimento das empresas em que o ente da federao, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 3. o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
LOA
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4. A sistemtica do PPA
Vimos que compete ao PPA estabelecer diretrizes, objetivos e metas para a administrao. Contudo, para que isso ocorra de fato, e no apenas no papel, o PPA precisa ser formulado, executado, acompanhado e avaliado segundo rgidos critrios que lhe garanta: Junto estrutura administrativa do Executivo, ao Legislativo e a populao, conferindo-lhe status de compromisso entre governo e sociedade. Demonstrando sua capacidade de adequar-se s peculiaridades das vrias estruturas UNIVERSALIDADE administrativas e diversidades sociais e regionais. Na medida em que as estratgias e resultados previstos no PPA mantenham-se: CREDIBILIDADE VITALIDADE 1. alinhados s prioridades de governo; 2. adequados disponibilidade de recursos;e 3. coerentes com a realidade.
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5. A estrutura do PPA
Constituio Federal, Art. 165, 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. - O PPA estabelecer, de forma regionalizada ... A regionalizao tem por fim, orientar a intensidade diferenciada que as aes do plano tero pelo territrio na medida em que as realidades das diversas parcelas desse territrio se diferenciam. Alm disso, ao regionalizar, o planejador delimita o espao onde determinado problema a ser enfrentado se apresenta de forma mais evidente. Para que se tenha sucesso, preciso centrar foco na soluo/minimizao dos problemas e isso s possvel, localizando-os. - O PPA estabelecer diretrizes ... As diretrizes so as linhas gerais que desenham o plano. No governo federal costumam tomar nomes prprios. J foram "megaobjetivos e macroobjetivos" no PPA 2000-2003, "megaobjetivos e desafios" no PPA 2004-2007 e "diretrizes da poltica fiscal" no PPA 2008-2011. - O PPA estabelecer objetivos ... Os objetivos so expressos na programao do PPA. Um programa para superao de cada problema identificado como alvo da atuao do poder pblico. Um objetivo claro e especfico para cada programa. - O PPA estabelecer metas ... As metas representam, para cada objetivo/programa, as parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo de vigncia do plano. - O PPA abrange as despesas de capital Despesas de capital so aquelas destinadas aquisio de um bem de capital (Lei n 4.320/1964). Para efeitos prticos na elaborao e gesto do PPA, correspondem aos investimentos e inverses financeiras a serem realizados pelo ente da federao no perodo de vigncia do PPA. As amortizaes de dvida, outro grupo relacionado s despesas de capital, em geral no so discutidas no processo de elaborao e gesto do PPA uma vez que a dvida possui um plano de gerenciamento prprio. Mas ateno, isso no quer dizer que essas despesas no componham o PPA. So despesas de capital e por isso integram o plano sim. - O PPA abrange outras despesas decorrentes das despesas de capital Grande parte das despesas de capital geram por conseqncia de seu produto outras despesas, em geral correntes, que decorrem da primeira. Assim, ao construir um posto de sade, o municpio estar realizando
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uma despesa de capital, mas para oper-lo precisar manter profissionais de sade, material de consumo e servios de manuteno. Essas despesas correntes decorrem da despesa de capital e ampliam os gastos correntes do municpio. Por essa razo devem tambm fazer parte do PPA. - O PPA abrange as despesas dos programas de durao continuada Para continuar utilizando o exemplo da construo do posto de sade, no se faz poltica de sade apenas com novos postos de sade. Toda atuao governamental nessa rea de competncia deve ser objeto de planejamento. Essa a grande inovao do PPA em relao ao seu antecessor, o OPI - Oramento Plurianual de Investimentos, restrito aos investimentos do setor pblico. Assim, toda ao do municpio deve ser objeto do PPA.
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6. Organizao, prazos e vigncia do PPA
J vimos que o PPA abrange todas as aes do governo e deve detalh-las de forma regionalizada. Mas como organizar tudo isso? A Constituio Federal disciplinou que cabe Lei Complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Na Unio, ainda hoje persiste a falta dessa Lei Complementar e, nesse caso, recorre-se a um dispositivo contido nos Atos e Disposies Constitucionais Transitrios que estabelece que at a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. possvel que a Lei Orgnica de seu municpio possua algumas dessas definies.
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7. Objetivos do PPA
Agora que compreendemos o que o PPA, como ele organizado e o que competncia desse instrumento de planejamento, estamos aptos a descobrir quais so os objetivos do PPA, ou, em outras palavras, o que ele pode proporcionar para a administrao pblica municipal. O PPA organiza por programas todas as aes desenvolvidas pela administrao municipal, assegurando o alinhamento destes com a Orientao Estratgica de ORGANIZAO POR Governo e com as previses de recursos por rea de atuao. Alm disso, a PROGRAMAS organizao por programas tambm propicia um ambiente convidativo ao desenvolvimento e aprimoramento do planejamento, do oramento e da gesto por programas em todos os rgos da administrao pblica. O PPA, ao privilegiar o uso de uma linguagem prxima utilizada pela sociedade e organizar as aes de governo voltando-as para um pblico-alvo especfico (parcela da sociedade), presta um grande servio ao processo de comunicao TRANSPARNCIA governo-populao e torna pblica a informao referente execuo dos programas do governo, possibilitando um bom nvel de controle social da aplicao dos recursos e uma maior participao da sociedade nos debates inerentes ao processo de elaborao/reviso do PPA. Para maximizar a possibilidade de alcance de resultados, o PPA deve servir como um estmulo ao envolvimento e efetiva participao de outras esferas de governo e PARCERIAS mesmo do setor privado na conduo de aes alinhadas aos objetivos expressos no plano e complementares aos esforos despendidos pela Prefeitura. A gesto do PPA deve privilegiar a adoo de um sistema de gerenciamento estruturado, centrado na estrutura programtica, que facilite a tomada de deciso e GERENCIAMENTO a correo de desvios, direcionando os recursos disponveis para o alcance dos resultados pretendidos. O PPA prov todas as condies para que seja avaliada a atuao do governo por meio da mensurao de indicadores associados aos resultados programados e dos AVALIAO efeitos deste sobre a sociedade. A partir da avaliao anual do PPA possvel compatibilizar a alocao de recursos oramentrios com s capacidade de execuo e de gerao de resultados dos programas.
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8. Contedo do PPA
O plano plurianual compe-se basicamente de 2 mdulos: o primeiro, de conotao mais estratgica (base estratgica), compreende uma anlise da situao econmica e social do municpio, as diretrizes e prioridades de governo e, em nvel mais especfico, as diretrizes e prioridades setoriais, alm da previso de recursos oramentrios e sua distribuio por setores e programas; o segundo, de cunho programtico (programas), compreende a definio dos problemas a serem solucionados e demandas a serem atendidas, o conjunto de aes a serem empreendidas para esse fim e a relao de indicadores capazes de mensurar o grau de alcance dos resultados programados.
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9. O processo de elaborao do PPA O processo de elaborao do PPA compreende as seguintes etapas: definio da metodologia de elaborao e estruturao do Plano; adequao do rgo coordenador atividade de elaborao do PPA; desenvolvimento de sistema de elaborao do PPA; definio das diretrizes do Governo; definio e, se for o caso, contratao do treinamento em planejamento estratgico e elaborao e execuo do PPA; treinamento dos dirigentes do Governo Municipal em planejamento estratgico voltado elaborao e execuo do PPA; produo da Base Estratgica do PPA e definio das disponibilidades de recursos oramentrios previstas para o quadrinio; treinamento em planejamento estratgico, voltado elaborao e execuo do Plano Plurianual, dirigido aos tcnicos da Prefeitura responsveis pelo planejamento e pelo oramento; elaborao dos programas do PPA pelos rgos setoriais; anlise da consistncia e da viabilidade fsica e financeira da programao setorial elaborada; consolidao do PPA; encaminhamento do Plano Cmara Municipal para aprovao; execuo e acompanhamento do PPA.
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10. Constituio dos programas
A constituio de um programa pressupe a necessidade de solucionar um problema, o atendimento de uma demanda da sociedade ou, em casos especficos, o atendimento de demanda dos rgos pblicos, viabilizando a realizao adequada das suas atribuies. Um programa implementado pela execuo das aes que o compem (projetos, atividades, operaes especiais e outras aes) que, necessariamente, devem concorrer e ser suficientes para o alcance do objetivo do programa. As aes que no demandam recursos oramentrios mas geram bem ou servio para uma parcela ou para a totalidade do pblico-alvo do programa so chamadas "outras aes". So exemplos de "outras aes": o incentivo colaborao ou parceria de outras instituies privadas ou de outras esferas de Governo; a alavancagem de recursos no oramentrios; o estmulo gerao de receita prpria; a edio de instrumentos normativos.
Em primeiro lugar, deve-se identificar um problema ou demanda junto sociedade. importante que o problema seja identificado na sociedade e no no interior dos rgos da prefeitura, ou seja, no se deve partir das estruturas e buscar problemas para justific-las. Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade "sofre" daquele problema e, ento, teremos definido o pblico-alvo da atuao do futuro programa. Identificado o problema, sua soluo ser o objetivo do novo programa. O prximo passo seria, ento, estabelecer uma forma de medir quanto se pretende avanar na "soluo" do problema em determinado espao de tempo e como isso ser medido. Estaria identificado o indicador ou o conjunto de indicadores do programa. Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolver iniciativas que possam combat-las, reduzi-las ou elimin-las. Tem-se, ento, o conjunto de aes que iro
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compor o programa. O montante de recursos disponvel e a capacidade operacional das unidades ou rgos da prefeitura definiro a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das aes. Finalizando, a partir da intensidade das aes, determina-se quanto do problema ser solucionado no perodo de vigncia do PPA. Isso possibilita estimar o ndice a ser alcanado ao final do plano para o/os indicadores do programa. Acesse aqui o texto Atributos de programas, indicadores e aes.
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11. Consistncia do programa
A coerncia e consistncia de um programa so garantidas pelos seguintes requisitos: Conter objetivo claro e preciso que esteja alinhado estrategicamente aos objetivos do Governo e aos objetivos setoriais. Referir-se expressamente ao problema/demanda que se quer solucionar/atender. Ser passvel de mensurao por um ou mais indicadores. Ser compatvel com os recursos disponveis. Disponibilizar bens e/ou servios (produtos dos projetos e atividades que o compem) que efetivamente contribuam e sejam suficientes para a concretizao do objetivo do programa. Atender a uma relao consistente entre a causa e o efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das aes e a evoluo esperada dos indicadores do programa. Possuir escala e complexidade passveis de gerenciamento eficaz.
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12. Tipos de programas
A classificao dos programas adotada pelo governo federal no tem efeito vinculante para os demais entes governamentais. Assim, cada municpio pode adotar a classificao por tipos da forma que melhor lhe convier. Como exemplo, vamos explorar as duas formas utilizadas pela Unio nos ltimos planos plurianuais. A classificao de programas do PPA 2000-2003 e do PPA 2004-2007 agrupava-os em quatro tipos, a saber: 1. Programas Finalsticos Classificam-se neste tipo os programas cujos objetivos visam solucionar problemas ou atender demandas da sociedade. Quando suas aes so desenvolvidas por mais de um rgo setorial so chamados Programas Finalsticos Multissetoriais. 2. Programas de Servios ao Estado So os programas destinados a atender demandas do prprio Governo. Suas aes so executadas por rgos que tem por finalidade o atendimento administrao pblica. 3. Programas de Gesto de Polticas Pblicas Este tipo de programa congrega aes que tem por finalidade o planejamento e a formulao de polticas setoriais, a coordenao e o controle dos programas que se encontram sob a responsabilidade de determinado rgo. 4. Programas de Apoio Administrativo Conjunto de atividades padronizadas que visam atender ao financiamento dos insumos que no so passveis de apropriao direta pelos demais tipos de programa. Para o PPA 2008-2011 o Governo Federal resolveu simplificar a classificao por tipo de programa e aglutinar os programas de servios ao estado, de gesto de polticas pblicas e de apoio administrativo em uma tipologia denominada "programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais".
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13. Validao dos programas
Concluda a elaborao dos programas, cabe aos rgos setoriais verificar: se os programas elencados esto alinhados s orientaes estratgicas setoriais e se so suficientes para cumprir o que nelas estiver estabelecido (ajustar se for o caso); se os programas possuem consistncia interna, ou seja, se existe uma relao consistente entre causa e efeito, entre o problema identificado, os indicadores, o conjunto de aes, suas metas e a capacidade tcnica, operacional e financeira das estruturas envolvidas; se os programas esto estruturados de forma a possibilitar seu gerenciamento. Um programa que envolve muitas estruturas em sua execuo normalmente extremamente complexo de gerenciar e, por vezes, o gerenciamento torna-se impraticvel. Por outro lado, um programa com uma ou duas aes, cujo objetivo no representa impacto significativo na sociedade desvirtua a administrao orientada a resultados. Aps a verificao dos programas pelos rgos setoriais, cabe ao rgo responsvel pela elaborao do PPA verificar: se os programas elencados esto alinhados s orientaes estratgicas do Prefeito e se so suficientes para cumprir o que nelas estiver estabelecido (ajustar se for o caso); se os programas so compatveis com a disponibilidade e previso de recursos da Prefeitura; se os programas exploram todas as possibilidades de parcerias externas ao governo; se existe duplicidade de aes, ou seja, se dois ou mais rgos desenvolvem aes semelhantes ou correlatas. Em caso positivo, remover as duplicidades e procurar aproximar as aes correlatas de modo a serem desenvolvidas buscando sinergia. Caso seja necessrio, podero ser criados programas que envolvam mais de um rgo em sua execuo. Caber ao rgo responsvel pela elaborao do PPA definir qual dos rgos envolvidos no programa ser responsvel por seu gerenciamento.
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14. Consolidao do PPA
Encerrada a validao dos programas cabe, ao rgo responsvel pela elaborao do Plano, consolidar o Projeto de Lei do PPA, que conter: texto da Lei, que estabelecer os objetivos, diretrizes e metas para a Administrao Municipal, a forma de acompanhamento e avaliao do Plano, bem como suas regras de atualizao; anexo I, contendo o detalhamento das Orientaes Estratgicas do Prefeito; anexo II, contendo o detalhamento dos Programas e Aes.
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15. A gesto do PPA
A consolidao do planejamento e da gesto por programas repousa no desenvolvimento de competncia gerencial de conduo dos programas nos rgos setoriais. A equipe de gerentes tem a responsabilidade de garantir a realizao dos compromissos assumidos no Plano, os objetivos dos programas, atravs de posturas, comportamentos e processos administrativos decididamente orientados para resultados. O acompanhamento e a avaliao dos programas tm a funo de auxiliar o gerenciamento na tomada de deciso e realinhar o programa frente verificao do grau de concretizao dos objetivos e a evoluo do ambiente no qual o programa est inserido. A gesto voltada para resultados pressupe a adoo de um modelo de gerenciamento no qual a responsabilidade esteja claramente atribuda e os objetivos consistentemente delineados. Alm disso, o rgo gestor dever desenvolver processos produtivos eficientes, promover a conscientizao e controle de custos e buscar sistematicamente a qualidade e efetividade dos resultados alcanados.
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16. Avaliao
A avaliao do Plano Plurianual poder ser processada em duas etapas: avaliao, pelo Gerente, do desempenho fsico e financeiro do programa sob sua responsabilidade; avaliao, coordenada pelo rgo central de planejamento, do conjunto de programas em relao aos objetivos e diretrizes setoriais e aos macroobjetivos do Governo. Os resultados da avaliao, com periodicidade anual, sero empregados para manter informados o ncleo estratgico do Governo e o Poder Legislativo quanto execuo do Plano e para orientar a elaborao dos projetos de LDOs e LOAs.
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16. Avaliao
16.1. Avaliao do programa
Cada programa ser avaliado de modo a aferir os seguintes aspectos: consecuo do objetivo do programa, mediante a obteno de dados que permitam comparar a evoluo do ndice relativo ao indicador estabelecido; consecuo das metas e graus de execuo fsica e financeira das aes que constituem o programa; grau de satisfao da sociedade quanto aos bens e servios ofertados pelo programa. A anlise crtica dos resultados dessa etapa, coordenada pelo gerente, destina-se ao aperfeioamento do programa, de seus mtodos e sistemas de gerenciamento. Os resultados da avaliao dos programas subsidiaro a etapa seguinte, de avaliao do Plano Plurianual.
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16. Avaliao
16.2. Avaliao do PPA
O Plano Plurianual ser avaliado em funo dos seguintes aspectos: desempenho do conjunto de programas de cada rea de atuao do Governo, em relao aos macroobjetivos estabelecidos no Plano; consolidao da realizao fsica e financeira das metas das aes de cada um dos programas de cada rgo setorial. A anlise crtica dos resultados dessa etapa, coordenada pelo rgo central de planejamento, tem por objetivo subsidiar: decises quanto ao gerenciamento do Plano Plurianual; a elaborao do projeto de lei de diretrizes oramentrias (inclusive alteraes no Plano Plurianual); decises de alocao de recursos, mediante crditos suplementares e elaborao de alteraes na lei oramentria.
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