Gesto de Recursos Humanos e Reformas do Setor Pblico: Tendncias e Pressupostos de uma Nova Abordagem 1 Roberto Passos Nogueira2 Jos

Paranagu de Santana3 (Human Resource Management and Public Sector Reforms: Trends and Bases of a New Approach) 1. Introduo O propsito deste trabalho contribuir ao desenvolvimento de uma nova abordagem sobre gesto de recursos humanos que toma em conta a evoluo das iniciativas de reforma do setor pblico nas dcadas de 80 e 90. Procuraremos evidenciar que os processos de reforma, sobretudo em sua fase inicial, negligenciaram a importncia da gesto de recursos humanos, por dois motivos bsicos. Primeiro, devido a que os reformistas puseram forte nfase na necessidade de diminuir o tamanho do aparato de Estado; segundo, por terem feito do combate burocracia um dos objetivos principais do novo estilo de administrao pblica que propunham. Por conseguinte, os reformistas adotaram uma abordagem da gesto de recursos humanos essencialmente negativista, no tendo dedicado ateno a seu indispensvel ordenamento jurdico e tampouco sua complexidade poltica. Nossa reflexo parte diretamente da anlise clssica de Weber (1946) sobre a burocracia nas sociedades modernas. Apesar de ter havido, nos anos 90, por parte de muitos socilogos e economistas (Giddens,1994; Hutton, 1997; Rosanvallon, 1998; Sousa Santos, 1996), um esforo de reflexo sobre o papel do Estado, que ajuda a superar o fosso ideolgico criado pelos reformistas da Nova Direita em relao s posies da socialdemocracia, caracteristicamente esses importantes autores esto mais preocupados com o futuro do emprego, das relaes de trabalho e da proteo social nas sociedades modernas do que com o que ordinariamente entendido como recursos humanos. Por isto, o que Weber escreveu no incio do sculo XX continua a ser uma referncia importante. Uma razo adicional para partir de sua anlise deve-se ao fato de que muitos dos reformistas utilizaram-no para fundamentar suas crticas e at para fazer da extino da burocracia uma espcie de slogan (Osborne e Plastrik, 1998). Argumentam os reformistas (Pereira, 1998) que a descrio feita da burocracia por Weber corresponde a um estilo de administrao ultrapassado, que obsessivamente voltado para o controle dos processos; em seu lugar, propem instalar um estilo gerencial, tpico das empresas privadas, direcionado para os resultados das aes e para sua relao de custo/benefcio, o que exige que muitas vezes no sejam realizadas diretamente, mas, sim, por contrato com empresas privadas ou com entidades no-governamentais.

Documento elaborado sob encomenda do Programa de Desenvolvimento de Recursos Humanos da Organizao Pan-Americana da Sade, para o Workshop on Global Health Workforce Strategy, promovido pela Organizao Mundial da Sade, em Annecy, Frana, em dezembro/2000. 2 Pesquisador do Instituto de Economia Aplicada (IPEA) e do Ncleo de Estudos de Sade Pblica da Universidade de Braslia (NESC/UnB), Distrito Federal, Brasil. 3 Consultor em Desenvolvimento de Recursos Humanos de Sade da Representao da OPAS/OMS no Brasil.

Consideramos que esse um falso contraste que serviu bastante retrica dos reformistas, mas no tem uma adequada sustentao terica. Adotamos o pressuposto explicitado com muita felicidade pelo prprio Weber de que no existe sociedade moderna sem burocracia e sem um contnuo esforo de mediao poltica entre o modo de funcionamento da burocracia e os objetivos de equidade, mudana social e participao democrtica. Nossa interpretao de que, para alcanar o propsito de equilbrio entre as prerrogativas da burocracia e os direitos dos cidados, mediante uma real efetividade dos servios pblicos, preciso politizar a gesto de recursos humanos, a par de outras medidas de controle social do Estado que se tomem fora das organizaes pblicas. A interpretao que queremos propor que a gesto de recursos humanos constitui uma funo poltica de regulao que se volta para dentro e para fora das organizaes pblicas, pondo-se como mediadora entre a burocracia e os objetivos ticos e polticos contidos numa dada misso institucional. Entendemos que, para desenvolver esta anlise, h necessidade de bases tericas renovadas, capazes de dar o indispensvel destaque aos princpios de justia que presidem ao funcionamento das instituies pblicas numa sociedade democrtica, o que deve comear pelo entendimento do significado social da burocracia. A interpretao da gesto de recursos humanos como uma funo poltica de regulao surge como uma proposta que ajuda a contrabalanar os excessos economicistas que caracterizaram as reformas nos seus anos iniciais. Neste contexto de discusso, no se pode deixar de considerar a atualidade do princpio do mrito que, como expresso da igualdade de oportunidades, rege o acesso a cargos pblicos e constitui o fundamento das prerrogativas da burocracia. No entanto, noes mais contemporneas e complexas de justia distributiva vm procedendo a uma recontextualizao desse princpio, o que o torna de valor relativo. Por outro lado, a poltica democrtica tem imposto fortes restries ao poder da burocracia, em nome dos direitos que assistem aos demais cidados, e as iniciativas de reformas do setor pblico nada mais fizeram que promover uma radicalizao dessas posies quando preconizaram ser urgente deslocar o foco dos servios pblicos para o cidado/consumidor. A anlise que procederemos mostra que, decorridos vinte anos da instalao de seu marco pioneiro e fortemente influente, na Gr-Bretanha, os experimentos reformistas comeam a realizar uma correo de rumo que resgata a relevncia da gesto de recursos humanos como poltica pblica. Consideramos que essas tendncias devem ser interpretadas como parte da reao ideologia do quanto menor o Estado, melhor, que impulsionou as reformas nos anos 80, e que hoje est sendo submetida crtica por parte dos organismos internacionais de cooperao multilateral. Nosso ponto de vista que em muitos lugares o Estado perdeu capacidade de regulao e governana devido ao efeito combinado do downsizing e da subestimao da funo de planejamento de recursos humanos. Atualmente busca-se corrigir esse erro estratgico e aparece uma tendncia a valorizar os processos de gesto de recursos humanos, o que implica numa certa busca de equilbrio entre velhos e novos conceitos.

2. O Contexto Atual de Crtica das Reformas

sabido que as propostas de reforma do setor pblico formam parte das reformas econmicas de cunho liberalizante que foram adotadas em inmeros pases nas dcadas de 80 e 90. O que h de novo a esse respeito que as polticas de ajuste fiscal, que constituem o eixo dessas reformas, passaram recentemente a contar com outros crticos alm das correntes de pensamento de esquerda. Iminentes figuras ligadas aos organismos de cooperao das Naes Unidas e aos bancos internacionais de desenvolvimento vm chamando ateno para o impacto desfavorvel que tais reformas ensejaram na distribuio de renda e nos indicadores de bem-estar da populao dos pases em desenvolvimento. Tem sido destacada, ademais, a impropriedade de dar continuidade aplicao rgida de seus princpios bsicos numa conjuntura que exige uma ao mais efetiva por parte das estruturas institucionais do Estado. Joseph Stiglitz, em 1998, quando ainda era VicePresidente do Banco Mundial, abriu o caminho para essa tendncia de reviso crtica, ao afirmar que os objetivos principais da reforma econmica no chamado consenso de Washington so insuficientes para desencadear o crescimento das economias nacionais. Em sua opinio, as medidas que se voltam estritamente para fazerem os mercados funcionarem bem, atravs da abertura comercial e da estabilizao de preos, deixam de contemplar importantes objetivos sociais tais como o desenvolvimento eqitativo e o desenvolvimento democrtico (Stiglitz,1998). Algo similar diz Jos Antonio Ocampo, Secretrio Executivo da Comisso Econmica para a Amrica Latina - CEPAL (Economic Comission for Latin America ECLA), que reconhece, contudo, que os pases da Amrica Latina alcanaram nessas duas dcadas um extraordinrio xito nas polticas de manejo do dficit pblico e da dvida, o que tornou suas economias mais compatveis com os padres internacionais. Sublinha, no entanto, que os objetivos de equidade acabaram por serem deixados de lado diante do imperativo do ajuste das contas pblicas. Ele entende que, neste sentido, a fora ou a debilidade das finanas pblicas depende da capacidade que tenham os pases de poder celebrar um pacto fiscal legitimador da ao do Estado, a fim de definir objetivos prioritrios do gasto pblico em busca de um desenvolvimento estvel. A experincia das reformas econmicas mostrou que muitos pases, aps promoverem os processos de privatizao, no se viram em condies de realizar os investimentos necessrios para que pusessem em prtica medidas ulteriores tais como: a) uma regulao eficiente dos novos mercados; b) o desenvolvimento do capital humano; c) o provimento de servios de infraestrutura; d) por conseqncia, uma ampla distribuio dos frutos do progresso (Ocampo,1999). Kliksberg (2000) nota que a emergncia desses problemas tem levado ao ressurgimento do debate sobre o papel do Estado no estmulo ao desenvolvimento econmico-social. Nos anos 80, o Estado era visto como um estorvo para o florescimento do mercado, devendo ser desmantelado e reduzido a sua mnima expresso. Mas esta interpretao emergira em substituio viso de que a ao do Estado era suficiente para promover o desenvolvimento. Essas duas interpretaes opostas fizeram o pndulo moverse excessivamente numa direo e noutra. Agora, cabe reconhecer que o mercado, quando desprovido de dispositivo regulatrios criados pelo Estado, d lugar a enormes

desequilbrios sociais. Em outro lugar, admoesta de que chegou a hora de recolocar a questo da iniqidade social no centro dos esforos para o desenvolvimento (Kliksberg, 1999). Enrique Iglesias, Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), argumenta que diante dessa brecha social, que em parte foi expandida ou reforada pela onda de reformas dos anos 80 e 90, o papel do Estado precisa ser repensado em termos que ultrapasse os dois extremos do debate: o grande Estado desenvolvimentista do passado e o Estado mnimo ou quase-mnimo pressuposto nessas reformas. Afirma que se deve agora deixar para trs os fundamentalismos e criar novas referncias tericas para refletir acerca do papel e do funcionamento do Estado, precondio para reinventar o governo. Um preconceito que se arraigou e que inspirou muitos dos reformistas fez com que o tamanho do Estado e sua capacidade de interveno nos assuntos econmicos e sociais fossem drasticamente reduzidos atravs de medidas tais como privatizao, desregulamentao, descentralizao e desocupao de inteiros setores de atividade devido escassez de recursos fiscais (Iglesias 2000). No incio das reformas, considerou-se que quando menor o Estado melhor, quando, na verdade, a orientao que corresponde experincia histrica acumulada que quanto melhor o Estado, melhor. Iglesias menciona o caso dos Estados Unidos, onde a preocupao com downsizing est sendo substituda por outra, j que cresceram as demandas para que o Estado realize intervenes inteligentes na regulao dos mercados e na prestao de servios essenciais, e h, para exerccio dessas funes, falta de talentos nas instituies de governo e um reconhecido dficit de servidores pblicos.

3. A Tendncia Diminuio do Estoque de Servidores Pblicos Pode-se dizer que o preceito de que quanto menor o Estado, melhor, que norteou as reformas do setor pblico, tem um pressuposto de natureza financeira e, outro, de natureza administrativa. No aspecto financeiro, os reformistas partiam do diagnstico de que a mquina do Estado estava inchada de servidores, os quais custavam muito e faziam pouco. No aspecto administrativo, partiam do preceito segundo o qual o estilo burocrtico de administrao pblica, que era favorecido pela cultura peculiar aos seus servidores, deveria ser substitudo por um estilo gerencial similar ao que adotado nas empresas privadas. Esses dois pressupostos consensuais nem sempre levaram adoo dos mesmos tipos de medidas. Variou bastante, entre um pas e outro, a composio entre medidas de contratao interna (entre entidades de governo), contratao externa (com entidades privadas), privatizao direta, demisso de funcionrios e simples no renovao de quadros (com ou sem estmulo a aposentadoria). Mas, por diferentes caminhos, todas as reformas levaram a um mesmo resultado, ou seja, diminuio do estoque de servidores pblicos. Vejamos a evoluo do nmero de funcionrios em alguns pases desenvolvidos, de acordo com dados da OECD. Nos Estados Unidos, como resultado de um programa de downsizing aprovado pelo Congresso, a fora de trabalho das instituies federais, entre

1993 e 1998, teve uma reduo de nada menos que 355.500 servidores, correspondendo a 16,2% do total. Na Austrlia, o nmero de servidores federais passou de 177.742 em 1987 a 121.262 em 1998. Na Gr-Bretanha, desde 1979 houve uma reduo de 34.000 servidores, 34% da fora de trabalho do servio pblico central. Na Sucia, a despeito do predomnio das polticas de orientao social-democrata, nada menos que 200 mil funes do governo central foram desativadas desde 1990. O quadro seguinte apresenta a evoluo do contingente de servidores pblicos para seis pases da OECD entre 1988 e 1997. Como se pode observar, somente a Frana no submeteu seu corpo de funcionrios a uma drstica reduo nesse perodo.

No dispomos de dados para um conjunto dos pases da Amrica Latina, mas podemos tomar o caso do Brasil como exemplar: a fora de trabalho do setor pblico federal brasileiro diminuiu de 986.034 servidores, existentes em 1991, a 830.180, em 1998, correspondendo a uma reduo bruta de 15,8%. preciso sublinhar que no setor sade no houve, de um modo geral, uma tendncia similar de queda do emprego pblico. No caso da Sucia, por exemplo, de acordo com dados analisados por Bach (1999), o emprego pblico em sade passou de 215.000, em 1970, a 387.000, em1980, e a 420.000, em torno a 1992. A diminuio do ritmo de crescimento do emprego em sade nas duas ltimas dcadas parece ser uma tendncia universal que traduz mais o impacto de certas inovaes tecnolgicas e organizacionais na oferta dos servios de sade do que uma poltica explcita de downsizing.

No seu incio, as reformas do setor pblico foram caracterizadas pelas lideranas reformistas como um movimento de combate ao que entendiam ser os males centrais do funcionalismo pblico: privilgios, corporativismo e incompetncia. Um dos slogans reformistas adotados pelo governo Margaret Thatcher era deprivilege the civil service! Em muitos lugares, os reformistas divulgaram sua plataforma de ao fazendo uso pejorativo da palavra burocracia e a identificaram com: a) o conjunto dos funcionrios pblicos; b) um mtodo de administrar baseado em normas e hierarquias rgidas, que levam a uma obsesso com o controle formal dos processos administrativos. Os dois livros de David Osborne e colaboradores que influenciaram profundamente a opinio pblica nos Estados Unidos e ajudaram os dirigentes polticos a conformar o modelo empreendedor de reforma da administrao pblica levam os ttulos significativos de Reiventing Government e Banishing Burocracy. Subentendem que para reformar radicalmente o governo, pelo efeito da criatividade de certas lideranas, preciso eliminar a burocracia ou pr em cheque seu poder. Os processos reformistas, por assim dizer paradigmticos, que esto em andamento em pases como Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos so todos marcados por uma mesma nfase no estilo gerencial de administrar. No entanto, h entre eles diferenas importantes no que se refere aos aspectos de recursos humanos, envolvendo certas nuances que no fceis de ser percebidas. Deve-se, portanto, tomar em conta como atuam os elementos culturais, polticos, econmicos e sociais peculiares a cada pas na conformao das experincias de reforma do setor pblico.

4. Interpretando o Significado da Burocracia - O Erro Terico dos Reformistas do Setor Pblico Parafraseando Enrique Iglesias, afirmamos que o erro dos reformistas est em considerar que quanto menor burocracia, melhor, quando na verdade o conhecimento sociolgico mostra que quanto melhor a burocracia, melhor. A nosso ver, eles realizaram uma interpretao distorcida dos escritos de Weber em benefcio de seus ideais de flexibilidade da ao de Estado. O ponto de vista de Weber (e, por suposto, o nosso) que a burocracia indispensvel em qualquer sociedade moderna porque sua existncia essencialmente uma imposio da justia distributiva. Mas, deve-se acrescentar, a qualidade da burocracia pode variar muito assim como variam as funes que exercem. Segundo Weber, a burocracia uma expresso da racionalidade do capitalismo moderno, que impe regras gerais de controle sobre o funcionamento as organizaes da sociedade, sejam elas empresas privadas ou rgos de Estado. Mas , sobretudo, uma forma de fazer justia atravs de sua prpria impessoalidade, porque cria igualdade de oportunidades, ou mais precisamente, porque, atravs da abertura de exames, d a todos as pessoas de talento uma chance de exercer um posto de trabalho ou um cargo. A instaurao da burocracia bane as formas personalistas de nomeao que em sociedades anteriores resultavam do arbtrio do soberano, de seus protegidos e, de um modo geral, dos poderosos. A autoridade do burocrata resulta de dispositivos legais que facultam a cada um o comando sobre uma srie de assuntos e/ou um territrio de jurisdio e costuma ser

organizada em forma hierrquica, no sentido de que aos cargos e postos superiores atribuda uma maior abrangncia das funes e, portanto, mais poder de deciso, do que aos inferiores. A burocracia pblica regida pelo princpio da legalidade, de acordo com o qual s deve ser feito o que a lei ou uma regulamentao administrativa expressamente o permite. A prpria estrutura da burocracia depende de uma descrio formal porque abrange a necessidade de especificar as qualificaes que so requeridas dos ocupantes de cada cargo, juntamente com as tarefas que lhes so adscritas. A burocracia privada menos formal neste sentido, mas sabe-se que seus postos de trabalho so tambm regulados de acordo com as qualificaes requeridas e com as tarefas previstas de seus ocupantes. Nas sociedades contemporneas, a proviso de exames seletivos tanto para o setor pblico como para o privado cada vez mais orientada por critrios de justia, inclusive no sentido de dar maior oportunidade s minorias e aos portadores de deficincia. Essas so talvez as caractersticas mais importantes da burocracia e deve-se acrescentar que o grau de centralismo, de formalismo e de amplitude das hierarquias em que elas so organizadas dependem de condies histricas particulares. Crozier (1981) atravs de um estudo minucioso da burocracia em algumas instituies francesas estabeleceu evidncias de que a famosa rigidez burocrtica menos um estilo gerencial de predileo dos funcionrios e muito mais uma estratgia pessoal de defesa contra os abusos do poder por parte dos chefes, servindo igualmente para conservar um espao de liberdade que, se inexistente, tornaria insuportvel a vida nessas organizaes. A idia de que a burocracia age de forma impessoal e fria em toda parte porque assim o determina o sistema de regras de que se nutre nada mais que um mito, o qual deixa de considerar a adaptabilidade e a evoluo cultural que inerente a qualquer esquema social de ao. Por outro lado reducionista a viso de que burocracia representa apenas uma lgica de administrao, vindo a ser uma opo, entre outras, que se apresenta aos dirigentes do setor pblico. A burocracia, em qualquer setor de atividade social, materializa uma soluo fundamental da justia numa sociedade democrtica e sua estrutura regulada por princpios que se conformam com o ideal geral de igualdade - no caso, igualdade de oportunidade de acesso a postos e cargos. O acesso a cargos e postos um fator importante de desigualdades de poder, de status e de propriedade ente os membros da sociedade e, portanto, costuma ser regulada por critrios de justia, no s no sentido filosfico do termo como no sentido positivo de que tem de obedecer legislao existente a esse respeito, que em muitos pases definida como matria constitucional. Os filsofos que se ocuparam com a fundamentao dos critrios de justia na modernidade vem que essas diferenas no podem ser tomadas como resultantes de um arranjo da razo instrumental, ou seja, como uma questo de produtividade maior ou menor do trabalho coletivo. bem conhecida a formulao do princpio da diferena pelo mais eminente filsofo contemporneo da justia, John Rawls, que busca chegar a uma soluo adequada a este problema desde o ponto de vista da doutrina do liberalismo poltico: Social and economic inequalities are to satisfy two conditions: first, they are to be attached to positions and offices open to all under conditions of fair equality of opportunity; and

second, they are to be to the greatest benefit of the least advantaged members of society (Rawls, 1993). Entende-se, com base neste princpio, que as diferenas criadas entre os membros da sociedade devido distribuio de cargos e postos de trabalho so justas quando o acesso a esses bens feito de acordo com procedimentos que assegurem coisas tais como amplo conhecimento pblico, iseno e probidade no processo seletivo, uniformidade dos exames aplicados, etc. So justas tambm quando, por diversas formas, elas concedem determinadas prerrogativas ou facilidades aos que se encontram em situao de menor privilgio na sociedade. Em muitos pases democrticos, existem provises especiais que beneficiam o acesso a cargos e postos por parte de grupos especiais da populao tais como as mulheres, as minorias tnicas, os portadores de deficincia fsica ou mental, os portadores de AIDS, e outros grupos. Esses objetivos de justia distributiva e seus critrios gerais costumam ser estabelecidos em lei, embora a os procedimentos concretos sejam deixados ao arbtrio dos agentes. Sendo esta uma caracterstica bsica das organizaes em todas as sociedades democrticas, pode-se afirmar que da resulta uma racionalidade de regras prprias da burocracia que no podem ser contornadas ou flexibilizadas, sob pena dos administradores terem de responder perante os tribunais da justia civil e da justia do trabalho. Mesmo num pas como os Estados Unidos, que so tidos como a ptria da flexibilidade do trabalho, h uma enorme complexidade legalstica da gesto de recursos humanos. A partir dos anos 30, com o New Deal, uma extensa srie de atos legislativos foi aprovada para assegurar princpios de igualdade de oportunidade na admisso, promoo, licenas, relaes internas de trabalho, etc., entre os quais cabe um destaque s diretrizes da afirmative action resultantes do movimento de direitos civis dos anos 60. So tantos os dispositivos legais existentes que, segundo Walzer (1983), pode-se afirmar que um posto (position) tornou-se algo muito parecido com um cargo (office). Caruth e Handlogten (1997), autores de um excelente manual de gesto de recursos humanos para empresas, chamam ateno em relao a esse ponto, afirmando que Virtually every phase of staffing from recruitment to selection, from compensation to termination, and from performance appraisal to promotion is covered in some fashion by federal legislation, executive orders, or federal administrative regulations. In addition state and local laws often impact staffing. And increasingly, common law provisions are applied to staffing issues. Em parte, a inteno da regulao social do trabalho nos setores pblicos e privados a de preservar o sentido de justia meritocrtica: quem tem maiores qualidades pessoais deve ser abonado com as melhores posies e mais alta remunerao. Mas as conquistas sociais da cidadania que se expressam nessas leis tm muitas vezes um sentido que relativiza a importncia da meritocracia porque, como foi sublinhado antes, por uma aplicao do princpio da diferena, asseguram uma devida compensao social para aqueles que se encontram em situao de menor privilgio, atravs das prticas de equidade no emprego (fair employment practices).

Portanto, o princpio da meritocracia, ou seja, do mrito decorrente da qualificao pessoal, to caro s burocracias antigas, reformulado e relativizado em sua importncia para que possa ser ajustado s novas concepes de equidade. Assim, um indivduo que obteve uma menor pontuao do que outro, num exame de admisso, pode ocupar a vaga oferecida, desde que seja procedente de uma minoria e desde que a composio dos empregados j admitidos esteja sub-representada em relao populao como um todo. De um modo geral, nas sociedades modernas, a qualificao formalmente definida por exames ou por ttulos tende a ser limitada em sua validade a um determinado perodo de tempo, havendo dispositivos de reavaliao e acreditao que agem contra o pressuposto antigo de que um ttulo (profissional ou de outro tipo) representa, para sempre, saber e poder. A meritocracia , como observa Walzer (1983), uma instituio limitada a uma concepo de equidade simples. Nas sociedades democrticas avanadas, ela tem sua importncia recontextualizada dentro de uma concepo de equidade complexa, ou seja, precisa ser compensada e enriquecida por outros critrios de justia, para que no d lugar a privilgios abusivos. Com efeito, os mencionados dispositivos da regulao da distribuio de cargos e postos de trabalho, que aplicam o princpio da diferena rawlsiano, demarcam uma evoluo decisiva no s na concepo da meritocracia como da burocracia mesma. Este um argumento forte para fazer reconhecer que a burocracia culturalmente mutvel e suscetvel de evoluo e de transformao, no mesmo passo das polticas pblicas de promoo da equidade. Sendo esta uma realidade geral do mundo das organizaes, tanto das privadas quanto das pblicas, fica claro que esses critrios de justia no podem ser atacados em nome uma flexibilidade abstrata com slogans que apenas escondem a ignorncia quanto s regras gerais que presidem a organizao da sociedade. Quando examinamos a questo da burocracia com um olhar sensvel ao que representa como cultura e como manifestao da justia moderna, podemos concluir que suas caractersticas mudam, mas no so abolidas. Do mesmo modo, muitos dos seus traos e processos administrativos persistem mesmo nas empresas mais avanadas. Por certo toda e qualquer organizao, civil ou militar, segue regras como estas: a) b) c) d) procedimentos internos definidos de maneira mais ou menos uniforme; relaes de autoridade hierrquicas; controle de processos; registros arquivados de comunicaes, iniciativas e resultados obtidos.

Mesmo quando uma empresa privada tenha sido submetida a mtodos de flexibilizao organizacional, tais como a gesto da qualidade ou a reengenharia, a burocracia persiste com outro formato, do mesmo modo como acontece no setor pblico reiventado. que a burocracia manifesta-se como uma pluralidade enorme de estilos de administrar portanto, h burocracias e burocracias. No entanto, os refomistas insistiram em considerar que a burocracia representa apenas um determinado estilo de administrar superado pela evoluo do capitalismo. Por exemplo, Osborne e Plastrik (1998) afirmam que a burocracia deu certo numa poca

passada, quando as tarefas enfrentadas pelo setor pblico eram relativamente simples e se vivia um ambiente econmico estvel. Na sua opinio, numa era de mudanas gigantescas e abruscas, em que o poder de concorrncia no mercado est fundado no uso intensivo de meios de informao e na administrao do conhecimento, as instituies burocrticas do Estado simplesmente falham. A retrica dos reformistas promete uma liberao do esprito empreendedor que padece em meio s amarras do estilo burocrtico de administrar; e invoca os benefcios que isto trar a todos, ao corpo social (os cidados-consumidores) e aos prprios funcionrios pblicos: Todays environment demands institutions that are extremely flexible and adaptable. It demands institutions that deliver high-quality goods and services, squeezing ever more bang out of every buck. It demands institutions that are responsive to their customers, offering choices of nostandardized services; that lead by persuasion and incentives rather than commands; that give their employees a sense of meaning and control, even ownership. It demands institutions that empower citizens rather than simply serving them. Contudo, quando se l com esprito crtico esse texto percebe-se nele um claro exagero, de intencionalidade propagandstica. Considere-se, por exemplo, a questo da uniformidade versus diversidade. A burocracia clssica obviamente uniformizadora. Mas sabe-se que tambm a gesto da qualidade preconiza a uniformidade tanto quanto a diversidade, desde que esteja a gosto cliente. Algumas empresas bem sucedidas buscam a uniformidade de seus produtos numa linha bem reduzida de itens o caso famoso da cadeia de lojas McDonalds. Outras, tal como a empresa sua Swatch, fabricante de relgios esportivos, buscam ofertar a maior diversidade possvel de itens. Por outro lado, considere-se a questo do empoderamento versus servio nas instituies pblicas. evidente que um pai espera que uma escola pblica seja capaz de proporcionar a seu filho um empoderamento educativo, desenvolvendo nele uma efetiva capacidade de aprendizagem e no meramente ministrando-lhe aulas para exercitar a memria ou para aprender a como fazer isto ou aquilo. Porm, se seu filho sofreu um acidente, por certo o que mais deseja um servio de pronto-socorro, bem definido e qualificado, e no um empoderamento. De tudo isso que dissemos conclui-se que no existe uma forma moderna de administrar empresas privadas por oposio a uma forma ultrapassada de administrar o setor pblico. H, sim, uma multiplicidade de formas de administrar segundo o tipo de servio e os objetivos maiores (ou seja, a misso) de cada organizao. As diferenas entre organizaes pblicas e privadas resultam mais da maneira como elas definem e redefinem sua misso e da maneira como, para alcanar essa misso, so controladas as prerrogativas da burocracia, existente inevitavelmente em cada uma delas.

5. Recursos humanos como uma Funo Poltica de Regulao

A burocracia de uma organizao pode operar de um modo indiferente ou incompetente diante de sua misso e este o risco essencial que acarreta tanto no setor pblico quanto no privado. Como j notara Weber, os interesses dos profissionais da burocracia frequentemente se cristalizam em mecanismos permanentes de auto-proteo nas suas carreiras, o que favorece seu completo alheamento a respeito da misso organizacional. A questo ento se desloca para outro campo, que o de saber de que modo limitar os poderes da burocracia para melhor servir aos interesses dos demais membros da sociedade. Entre os que esperam um bom desempenho da burocracia encontram-se: a) os dirigentes, proprietrios e acionistas; b) os clientes; c) os cidados. Todo Estado democrtico tem de impor limites ao poder da burocracia para que outros objetivos de justia, especialmente os que se ligam ao bem-estar social, possam ser atendidos, e tambm possam ser realizados os objetivos da democracia direta, que se cumprem com uma participao dos cidados no controle daquilo que o governo faz e como faz. No por acaso que duas das palavras mais usadas pelos reformistas no seu mpeto anti-burocrtico tenham sido responsabilidade (accountability) e transparncia. Como dissemos, os agentes da burocracia tm que ser institudos em suas funes como resultantes de uma condio de justia - a abertura das organizaes da sociedade democrtica que d oportunidade eqitativa de acesso a seus cargos e postos. Mas, por outro lado, a sociedade tem de fazer um esforo para que os privilgios dessa posio no sejam exercidos contra outros legtimos interesses pblicos e privados. O controle requerido porque numa sociedade moderna a burocracia exerce seu poder por um arranjo expresso de justia social e no por privilgios decorrentes de herana, nobreza ou carisma pessoal. Este controle, em parte, realizado com base em instrumentos legais que se reportam accountability e transparncia das organizaes. Contudo, s efetivo quando resulta de um processo poltico, dependente das iniciativas tanto dos dirigentes das organizaes quanto dos movimentos e entidades da sociedade civil. Uma das contribuies mais importantes dos reformistas consiste na descrio teoricamente coerente que fizeram do conjunto de instrumentos de responsabilizao que so necessrios para que as organizaes pblicas realizem uma gesto voltada para o cidado/consumidor e aberta ao controle direto dos representantes das entidades da sociedade civil (Pereira e Cunnil, 1999). Em uma concepo renovada, queremos descrever a gesto de recursos humanos como algo inserido nesse esforo de mediao entre o carter inevitavelmente burocrtico das organizaes e a misso que estas tm a cumprir, com responsabilidade e transparncia, numa sociedade democrtica. O usual que se considere essa modalidade de gesto como um processo voltado para os prprios recursos humanos da organizao. De fato, este um aspecto importante e necessrio no nvel tcnico, que se relaciona com as atividades de descrio de cargos, recrutamento, seleo, ordenamento das relaes internas de trabalho, treinamento, etc. Mas esta parte diz respeito a nada mais do que criao e manuteno das funes e prerrogativas da burocracia. O perigo que sempre se esconde aqui de que, sendo assim concebida, como uma tecnicalidade, a gesto de recursos humanos se transforme num instrumento quer a servio do auto-interesse dos agentes da burocracia quer a servio do autoritarismo dos dirigentes da instituio. Para ir alm dessas tarefas usuais, a gesto de recursos humanos precisa ser politizada e para ser politizada necessita estar em sintonia

com a misso institucional e motivar as pessoas para que no dia-a-dia caminhem nesta direo. Numa instituio pblica, a misso corresponde, em termos gerais, aos interesses pblicos a que ela deve servir. A misso no se esgota na definio formal dos objetivos que a instituio deve cumprir ela deve ser compreendida na qualidade de uma esfera tica e poltica de reflexo/ao, dentro da qual so projetados grandes objetivos ligados a valores organizacionais e sociais. O mbito da misso engloba uma viso de futuro, as estratgias para realizar a viso, a tica organizacional, as metas de qualidade, os esforos de responsabilizao, etc. A gesto de recursos humanos aparece, assim, como um processo que, ao regular os componentes do sistema de pessoal (carreiras, desempenho, qualificao e outros), procura dirigi-los para que sejam no s compatveis com a misso, mas tambm facilitadores de seu cumprimento a mdio e longo prazo. Para tanto, essa forma de gesto tem de ser desenraizada e desespecializada no seio da organizao tem que ser projetada para fora dos muros de um dado departamento. De acordo com essa formulao, a gesto de recursos humanos no compete a um grupo exclusivo de profissionais, mas, sim, algo compartilhado com todos os escales de direo, a comear pelo principal dirigente. Relacionar estratgias institucionais com necessidades de recursos humanos, definir mecanismos de contratao, promover aes educativas, participar ativamente da seleo, avaliar desempenho, atuar na melhoria das relaes de trabalho, etc. - todas essas tarefas passar a ser realizadas em forma descentralizada por toda a organizao, ao mesmo tempo em que so elevadas ao topo da linha de mando. Ao departamento e aos profissionais de recursos humanos cabe ainda a realizao de tarefas especficas, mas sua principal funo passa ser dar suporte ao processo, que se desenvolve transversalmente na organizao. Os tradicionais especialistas de RH deixam de ser vistos como os nicos encarregados dessa funo complexa e se tornam mais que nada assessores dos dirigentes na sua implementao. Portanto, a gesto de recursos humanos potilizada na medida em que se difunde amplamente no mbito organizacional e na medida em que os altos dirigentes assumem por completo a parte estratgica dessa funo. A sua parte estratgica pode ser definida deste modo: fazer com que as iniciativas de regulao do sistema de pessoal tenham uma direta correspondncia com os componentes da misso. O quadro seguinte sumariza esta idia. Quadro I - A Gesto de Recursos humanos como Mediadora entre o Sistema de RH e os Componentes da Esfera da Misso Sistema de RH Descrio de Cargos Planejamento de RH Desenho de Carreiras Recrutamento e Seleo Regras de Remunerao - Gesto de RH Esfera da Misso

Metas Estratgicas Processos de Cooperao Viso de Futuro Processos de Negociao Valores Organizacionais Qualidade dos Servios Dirigentes Participao dos Clientes

Desenvolvimento de RH Relaes de Trabalho Cdigo de tica

Funcionrios Assessores de RH Departamento de RH

Accountability Transparncia

Esse entendimento faz com que a gesto de recursos humanos possa ser apresentada como cumprindo um papel poltico de regulao, por duas razes. Primeiro, porque obedece aos requisitos legais em relao aos vrios componentes do sistema de recursos humanos, que so planejados em face da misso institucional; segundo, porque os recursos humanos passam a ser mobilizados e dirigidos na perspectiva dos compromissos que pertencem esfera da misso. Duas vias principais so usadas para compatibilizar o sistema de recursos humanos com os componentes da misso: a) processos de cooperao, com destaque para o trabalho em grupo (teamwork), que ajuda a identificar problemas, propor e implementar aes corretivas; b) processos de resoluo de conflitos (brokering), a fim de poder estabelecer acordos em funo de interesses coletivos dos trabalhadores (sindicais ou de outro tipo). Isso no possvel acontecer se a gesto de recursos humanos tida como uma funo tcnica que segue regras prprias e est a cargo exclusivo de um dado departamento. Nesta outra perspectiva, ela precisa ser um processo no qual os altos dirigentes esto efetivamente envolvidos, embora assessorados por especialistas da rea. Portanto, a gesto de recursos humanos se politiza pela sua importncia real no alcance da misso e pela firmeza de propsitos dos dirigentes em dar a ela um destaque real nas decises que tomam, sendo ultrapassado o estgio em que se limitavam a fazer belos discursos sobre o bvio, ou seja, sobre quo imprescindveis so os recursos humanos para fazer a organizao funcionar bem. Essa concepo apresentada aqui em forma bastante geral, mas a inteno de que corresponda a um esquema de ao estratgica que seja vlido tanto para as instituies pblicas quanto para o setor privado. Como dissemos, o que faz a diferena entre um e outro setor reside particularmente no sentido da misso. No caso do setor pblico, os componentes da misso esto (ou deveriam estar) alinhados com o interesse pblico. J no setor privado esto alinhados com as estratgias de negcios de cada empresa. Da literatura recente sobre recursos humanos de empresas pode ser extrado esse mesmo tipo de preocupao em dar efetividade gesto de recursos humanos ao associ-la com as decises estratgicas dos seus dirigentes. O conceito predominante de que se faz necessrio desconcentrar essa funo e criar um processo difuso de responsabilidades com as prticas de recursos humanos, o que abrange os processos de capacitao.Em Human Resource Champions, The Next Agenda for Adding Value and Delivering Results (1997), Dave Ulrich sublinha: The responsibility for strategic execution in most firms today is shared between HR professionals and line managers (). As partners, each brings to the strategic discussion unique skills and talents. Together, they team up to accomplish business goals.

Jerry Gilley e Ann Maycunich, autores de Beyond the Learnig Organization, Creating a Culture of Continuous Growth and Development Through State-of-the-Art Human Resource Practices (1999), entendem que a difuso de responsabilidades em relao gesto de recursos humanos dificilmente pode ser alcanada sem que se reformule por completo o papel tcnico e a orientao usual atribudos ao departamento de pessoal nas empresas, usualmente marcado por forte centralismo: We contend that to improve credibility, HR professionals must be willing to leave the mother ship, the highly centralized administrative unit, and become fully integrated into the broader business operations. They must relinquish most training and development responsibilities (formerly assigned to HR professionals) to managers and supervisors. Human resource professionals must encourage organizational managers and supervisors to become more actively involved in selection, recruiting, hiring, and training practices, while surrendering much of their responsibilities for compensation and rewards. Citamos os ttulos por completo desses dois livros acima para ilustrar a atual tendncia de revalorizao da gesto de recursos humanos em empresas. Deve-se reconhecer que vivemos um momento em que, de todos os lados, surgem sinais de que importncia da gesto de recursos humanos est sendo reavaliada. Como mostraremos a seguir, esta tendncia aparece tambm nas iniciativas de reforma do setor pblico.

6. Recursos Humanos nas Reformas: Corrigindo o Rumo?

De uma forma bastante esquemtica, pode-se afirmar que as trs principais dimenses de gesto que as reformas do setor pblico pretenderam desenvolver dizem respeito a resultados, liderana/governana e valores. Cada uma dessas dimenses pode ser compreendida como resultante de uma combinao complexa de fatores e seguramente obedece a determinantes culturais em cada pas, como tambm sua ordem de prioridade pode variar em funo das conjunturas por que passa uma dada iniciativa de reforma. Para efeito de ilustrao, o quadro a seguir fornece uma lista limitada de fatores que pode ser includa sob cada uma dessas trs dimenses. Quadro 2 - Trs Dimenses das Reformas Resultados Liderana/Governana Contratos internos ao setor Esprito empreendedor pblico Privatizao de organizaes Criatividade (reinveno)

Valores Accountability Transparncia

Terceirizao de funes

Parcerias com entidades comunitrias Avaliao de desempenho dos recursos humanos Pagamento dos recursos humanos por metas alcanadas Qualificao permanente dos Delegao/Descentralizao recursos humanos Foco no cliente/ Qualidade dos servios

Capacidade de redesenhar Controle social funes, hierarquias e trabalho em equipe Empoderamento dos recursos Participao cidad humanos e dos clientes Motivao e participao dos Solidariedade recursos humanos Mentalidade preventiva -

Esta diviso pode, no entanto, parecer artificial j que as reformas seguramente esto todas voltadas para obter resultados que so, antas mais nada, de natureza financeira, ou como apareceu numa citao anterior, para retirar more bang out of every buck. Isto verdadeiro visto que a nfase nos resultados expressa a inteno oficial de alcanar maior eficincia no uso do oramento pblico, o que implica em tornar o setor pblico mais suscetvel s regras de competio do mercado, tanto na relao com os fornecedores quanto na relao com os clientes. Mas as reformas so conscientes de que constituem um processo de natureza poltica, que se move num horizonte democrtico, onde contam as caractersticas pessoais de liderana e o sistema de valores da ordem institucional da sociedade, que representam objetivos importantes por si. Assim, no correta uma anlise das reformas que se concentra apenas na dimenso dos resultados e considera que a liderana e os valores so meros meios para a mudana preconizada. Na copiosa literatura sobre as reformas da gesto pblica, encontram-se discusses exaustivas a respeito de como so concebidos e articulados na prtica esses componentes, e isto nos dispensa de repetir seus pormenores. Aqui limitamo-nos a mencionar algumas diferenas de nfase que marcam cada projeto nacional, sobretudo em sua origem. Na Gr-Bretanha, o plano de reforma desenvolvido a partir de 1979 caracterizou-se pelo contratualismo interno, ou seja, pela separao das funes pblicas que so dividas entre um ente contratador (que fixa metas e maneja com autonomia um dado oramento) e um entre prestador contratado (que entrega servios de acordo com essas metas e outras especificaes). Esta distino, que na teoria corresponde relao entre principal (contratante) e agente (contratado), quando se dissemina em todo o setor pblico d origem processos de competio geridos internamente ao setor pblico. A reforma britnica aconteceu regulada de acordo com um modelo contratual de mercado e foi conduzida de cima para baixo, no que se beneficiou do esprito hierrquico da burocracia (Ferlie e cols., 1999). As conseqncias principais disso consistiram na mudana da configurao institucional e na mudana das relaes de poder, ambas afetando profundamente a burocracia. As duas questes bsicas de recursos humanos que foram enfrentadas consistiram em: a) como conquistar a adeso da burocracia a esse padro gerencial de

atuao e criar uma cultura organizacional voltada essencialmente para a busca de resultados; b) como, de um modo geral, promover a capacitao gerencial dos servidores pblicos segundo esta nova filosofia e como atrair gerentes do setor privado (Ferlie e cols., 1999). Nos Estados Unidos, o eixo da reforma nos anos 90 tambm o mercado, mas tido como conseqncia e no como ponto de partida, num processo que combina liderana e valores na busca da reinveno do governo. O objetivo estratgico dar lugar a formas e combinaes institucionais mais eficientes e competitivas, mas estas no obedecem a um padro determinado que funcione como modelo de regulao. A reforma se faz acima e desde fora da burocracia, por iniciativas tomadas por dirigentes polticos eleitos e por gerentes advindos do setor privado. No plano nacional, a conduo estratgica da reforma esteve a cargo do Vice-Presidente Al Gore. No se trata, portanto, de uma reforma regulada segundo um modelo determinado de arranjo institucional, mas resultante de um conjunto de prticas de excelncia competitiva, em que a criatividade e a liderana so pressupostas, transcendendo o valor heurstico dos modelos. Os formatos institucionais da reforma so variveis porque postos em consonncia com o esprito empreendedor, que expressa os dotes especiais, quase que carismticos, dos Chief Executive Officers (CEO). Neste caso, o que mais importante ter a habilidade para combinar uma multiplicidade de iniciativas resolutivas e no se pautar por uma frmula. Qual , na iniciativa americana, o lugar ocupado pela questo dos recursos humanos? Talvez possa ser respondido que se relaciona formao de lderes. No entanto, isto no algo que aparea como uma preocupao especfica, pois constitui uma marca cultural muito difusa da sociedade americana. Com efeito, ao lermos os dois livros de coautoria de David Osborne, a impresso que fica que os recursos humanos do setor pblico so apenas figurantes nas cenas dramticas de mudanas institucionais montadas pelas lideranas de esprito empreendedor. A justificativa para subestimar o papel dos recursos humanos tem bases tericas - esse autor a extrai das lies do mentor da gesto da qualidade, Edwards Deming, que dizia que 80% dos erros cometidos num processo de trabalho devem-se ao desenho do sistema e no s pessoas. A concluso que o importante mudar o sistema, e isto s pode ser feito por lideranas audazes e criativas, que no temam errar. Mas, pode-se objetar, que no existe qualidade organizacional que no passe pela capacidade de prever o futuro e de se adaptar a novas circunstncias, e isto exige certas qualidades das pessoas, a comear pela sua educao: preparation for the future includes lifelong learning for employees (Deming, 1993). No entanto, o modelo americano de reforma no prev (ou no previa) um lugar de destaque para as funes de recursos humanos no setor pblico. Estranhamente, essa preocupao sequer aparece na forma da concepo dominante do capital humano. Na Austrlia, em contraposio, existe um exemplo de transformao institucional do setor pblico que ocorre com forte nfase em valores de relevncia social que so inculcados tendo por referncia os recursos humanos do setor pblico, ou seja, os servidores pblicos. Embora, como noutros lugares, l tambm tenham sido conduzidas privatizaes e inmeras outras transformaes institucionais contratualistas, que favorecem uma lgica de mercado, o que particular em sua experincia a tnica dos valores. Com base em valores amplamente regulados e divulgados que se busca ensejar

uma mudana da mentalidade e da forma de agir dos servidores pblicos. O que bem atesta a fora poltica dessa orientao para o servio pblico que o governo australiano transformou em letra de lei um cdigo de conduta dos servidores e detalhou o princpio do mrito no trabalho, os quais tm que ser honrados e implementados pelas agncias autnomas. Com isto, pode-se dizer que a reforma adota por critrios reguladores os componentes da dimenso de valor. Nesse sentido, na Austrlia, a questo bsica dos recursos humanos associa-se com a reconfigurao tica, poltica e legal da atuao dos servidores pblicos: objetiva-se mudar os valores efetivos que orientam a seleo e a atuao dos servidores, fazendo com que a nfase nos dispositivos de justia relativos a mrito e a equidade de acesso correspondam a uma nfase nos elementos de misso e na busca de resultados. Por outro lado, a liderana aparece como um fator a ser amplamente desenvolvido, embora prioritariamente ao interior do sistema pblico e no como uma fora adventcia. Mencionamos as seguintes caractersticas que so ditadas pelo governo central australiano como sendo constitutivas de uma boa gesto de recursos humanos (APS, 1999):

All staff understand and are committed to the goals and values of the organisation. Meeting the needs of government, clients and the community is a primary focus of all staff. Decisions on managing people are ethical and transparent. Staff are encouraged to find innovative ways to enhance organisational performance. The work environment reflects a respect for a healthy balance of work and personal life. The diverse backgrounds, cultural values, skills and knowledge of employees are viewed positively and used effectively to add value to business outcomes. Staffing practices incorporate equal employment opportunity, natural justice, privacy and elimination of unjustified discrimination. Recognition and rewards are values and performance based.

O conceito de diversidade humana e cultural usado nesse contexto para indicar uma capacidade humana, cultural e tnica do conjunto dos trabalhadores, mas que se presta a ajudar no alcance da misso institucional. Por outro lado, tanto os esquemas de cooperao de grupos de trabalho como os de negociao coletiva por local de trabalho so claramente incentivados. As agncias autnomas, tendo em conta certos parmetros nacionais, so encorajadas a adotar iniciativas prprias, o que abrange acordos coletivos com os servidores pblicos para remunerao e condies de trabalho, organizao do processo de trabalho, definio de diretrizes para recrutamento, seleo, promoo, e assim por diante.

Em outros pases, s no final da dcada de 90 apareceram sinais de algo que pode ser considerado uma retomada do planejamento de recursos humanos para o Estado. Tanto na Gr-Bretanha como nos Estados Unidos volta-se a falar da importncia do princpio do mrito e da necessidade de dedicar maiores esforos, por parte das agncias, para aperfeioar os processos de recrutamento, seleo e planejamento de pessoal. Trs parecem ser os motivos dessa reorientao face gesto de recursos humanos. Em primeiro lugar, surgiram evidncias de uma escassez de servidores com mais alto nvel de qualificao, o que decorre tanto dos processos de downsizing do setor quanto de um dficit de oferta no mercado de trabalho. Especialmente nos Estados Unidos ocorreu nos ltimos anos um aquecimento do mercado de trabalho, em funo do notvel crescimento de sua economia. Em segundo lugar, foram feitas avaliaes que indicam que o sistema de premiao de produtividade no est funcionando a contento e necessita de reviso. Finalmente, ganha fora uma nova orientao de poltica de equidade de acesso, que se traduz pela expresso diversidade no local de trabalho e que busca aumentar a oportunidade de entrada ao servio pblico de minorias e, ao mesmo tempo, criar mais diversidade de pensamento entre os servidores. A necessidade de planejamento de pessoal ressurge em todos os nveis e mbitos, mas em relao aos profissionais altamente qualificados que se evidencia uma maior escassez, devido importncia e complexidade das funes regulatrias e de gesto estratgica, bem como devido ao tremendo ritmo das transaes econmicas e administrativas, baseadas na tecnologia da informao, que envolvem todas as agncias do Estado. Vejamos inicialmente o exemplo da Gr-Bretanha. No relatrio de avaliao da reforma, encaminhado, em 1999, ao Primeiro Ministro do governo trabalhista o chefe da administrao pblica destacou da seguinte maneira o compromisso que os dirigentes do setor assumiram em torno a seis temas bsicos: i. stronger leadership with a clear sense of purpose; ii. better business planning from top to bottom; iii. sharper performance management; iv. a dramatic improvement in diversity; v. a Service more open to people and ideas, which brings on talent; and vi. a better deal for staff. A escolha desses temas talvez possa ser interpretada como assinalando que est em andamento uma nova poltica que reorienta as prioridades a fim de dar mais espao e proeminncia aos componentes de recursos humanos e da misso institucional, com uma simultnea revalorizao dos princpios de justia que so inerentes constituio da burocracia de Estado. declarado que o objetivo estratgico do momento consiste em to create a more open, diverse and professional Civil Service in which people will put the public s interests first. Percebe-se a uma preocupao com adeso a valores, que pode ajudar a ultrapassar certas limitaes economicistas do modelo original. Da mesma forma, abre-se a perspectiva de promover processos capazes de atrair talentos de outros setores da economia, com base em melhores nveis de remunerao. O lema da diversidade humana e cultural do local de trabalho tambm se faz presente e busca, entre outros objetivos, aumentar a contribuio do potencial de trabalho das minorias tnicas.

Um conjunto similar de diretrizes polticas, que visa ao fortalecimento da diversidade e dos mtodos de recrutamento e seleo dos recursos humanos no governo federal, foi emitido em junho de 2000 pelo Departamento de Gesto de Pessoal (Office of Personnel Management - OPM) do governo americano. No documento oficial, a idia-fora de diversidade explicitamente assumida em seu alcance econmico, face forte competitividade do mercado de trabalho, e tambm como uma poltica democrtica inclusivista, como se v pela seguinte citao: The business case for diversity has two significant elements. First, the labor market has become increasingly competitive. The Federal Government must use every available source of candidates to ensure that each agency has the high-quality workforce that it needs to deliver its mission to the American public. Any agency that fails to take steps to recruit among the full spectrum of the labor market is missing a strategic opportunity. Second, the changing demographics of America mean that the public served by the Federal Government is also changing. When agencies recruit and retain an inclusive workforce one that looks like the America it serves and when individual differences are respected, appreciated, and valued, diversity becomes an organizational strength that contributes to achieving results. Diversity offers a variety of views, approaches, and actions for an agency to use in strategic planning, problem solving, and decision making. It also enables an agency to better serve the taxpayer by reflecting the customers and communities it serves. Graas a essa inflexo nas polticas de gesto de recursos humanos, que voltam a privilegiar certos princpios de justia no acesso aos cargos pblicos e do ateno equidade na prestao dos servios de interesse pblico, as reformas do setor pblico, nos Estados Unidos e noutros pases, parecem caminhar para um ponto de maior equilbrio entre os imperativos da economia e os imperativos do direito.

7. Os Recursos Humanos em Sade no Contexto das Reformas na Amrica Latina O sistema de sade do setor pblico tem sido um dos alvos privilegiados nas iniciativas nacionais de reformulao da administrao pblica, devido a aspectos tais como a magnitude de seus gastos e do pessoal nele empregado. Assim, por exemplo, a reforma do Sistema Nacional de Sade na Gr-Bretanha tornou-se a vitrine da estratgia de mudana dos servios pblicos introduzida pelos governos conservadores a partir de 1979 e seu desenvolvimento foi bem maior e profundo do que o ocorrido no setor educacional (Ferlie e cols., 1999). O modelo contratualista da reforma britnica, que preconiza a separao institucional entre funes de direo e funes de prestao de servios, veio a se constituir numa referncia preeminente para todos os pases da Amrica Latina, embora

nenhum deles o tenha adotado para configurar a totalidade dos seus servios pblicos de sade, talvez com a exceo que possa ser feita reforma colombiana, que segue uma diretriz ortodoxa de competio interna ao setor pblico. Quanto aos demais pases, a separao entre financiamento e regulao, de um lado, e prestao de servios, de outro, deu-se apenas parcialmente por inspirao das reformas, visto que um efeito similar tem sido provocado por ajustes realizados espontaneamente pelos dirigentes diante das novas tendncias do mercado. Referimo-nos aos mltiplos tipos de arranjos institucionais flexveis que esto sendo efetuados dentro de uma conjuntura geral de desregulao da economia e, especialmente, das relaes de trabalho, mas que de fato no obedecem s regras oficiais da reforma, dado que freqentemente a relao contratual relativamente informal, no envolvendo clusulas referentes a metas de produtividade ou a objetivos sanitrios a serem alcanados. Duas diferenas importantes de conformao poltica devem ser notadas face proposta de adaptao da reforma britnica nos pases da Amrica Latina. Uma diz respeito ao carter bismarckiano dos sistemas de sade dessa regio, que so financiados por uma mescla de contribuies individuais e por fontes fiscais, e que tradicionalmente j operam em associao com diversos tipos de entidades privadas de prestao de servios de sade. Portanto, a governana do processo de reforma est comprometida pelos interesses desses atores, que incluem no s o setor privado como tambm as potentes corporaes dos profissionais de sade. A transformao institucional no algo que se opere basicamente por mudanas de mecanismos gerenciais impulsionados dentro do setor pblico como ocorreu na Gr-Bretanha. Tm que considerar, portanto, desde o incio, como articular-se com os interesses externos, dos prestadores privados, dos mdicos e de outros profissionais, e do conjunto dos trabalhadores que tm assento nos rgos de direo do sistema. Outra diferena resulta, em muitos casos, do carter federativo dos pases, que faz com que a unidade de comando do sistema de sade seja relativamente restringida diante da parcela de poder e de recursos prprios que concerne a cada nvel subnacional de governo. Portanto, a capacidade de induo de um modelo de reforma no pode basear-se somente em incentivos financeiros e em ordenamentos jurdicos de origem central, mas tem de operar por mecanismos de pactuao poltica com os dirigentes de rgos dos demais nveis de governo, que podem ter diferenas de filiao partidria. De um modo geral, a no ser em contextos autoritrios (como foi o caso do Chile, nos anos 70), as reformas do setor sade do-se em meio a fortes conflitos de opinio e de reao sindical, e esto sujeitas a ser paralisadas ou tornadas superficiais em seus efeitos devido a esse cenrio de multiplicidade de atores e de fragmentao do poder econmico e poltico. Por isso, em muitos lugares, o paradigma da separao entre funo de prestao de servios e funo de direo no tem condies de operar de modo uniforme e universal. De certo modo, essa separao, que corresponde ao conceito reformista de relao entre agente (contratado) e principal (contratante), acaba por se produzir como uma opo de gesto e no como uma regra de desenho do novo sistema. No entanto, dois fatores contribuem para que se torne uma tendncia importante: em primeiro lugar, o contingenciamento oramentrio que age em todo o sistema; em segundo lugar, o impulso que tem sido dado descentralizao de recursos e de capacidade de deciso para os nveis subnacionais de direo e para os hospitais pblicos. Dispondo de maior margem de liberdade para deciso e enfrentando dificuldades para expanso do pessoal empregado

diretamente pela administrao pblica, os dirigentes tm procurado adotar formas de terceirizao e privatizao de servios de sade que raramente obedecem a um modelo predeterminado e no se regem por mecanismos contratuais de formato universal. Em termos gerais, esses arranjos institucionais, que do origem a variadas composies locais entre agentes pblicos e privados, produzem uma melhor relao entre o conjunto dos gastos e o conjunto dos servios prestados, mas podem exigir, muitas vezes, uma elevao do patamar de gastos por unidade hospitalar (ou por unidades da rede ambulatorial). Nesse caso, a transformao institucional parece obter seu objetivo mais e melhores servios prestados populao. H um inegvel ganho de eficincia. No entanto, devido ao contingenciamento financeiro e tambm devido a certas dificuldades legais e polticas (tais como os conflitos com os trabalhadores do setor pblico e suas entidades, que defendem a expanso do emprego pblico direto), os dirigentes no se vem em condies de expandir esses mecanismos contratualizantes a toda a rede de prestao de servios. De um modo geral, do mesmo modo como acontece nos pases europeus (Bach, 1999), h evidncias de que o conjunto da fora de trabalho nos sistemas pblicos de sade latino-americanos mantm-se estvel ou em crescimento, embora infelizmente faltem dados que nos permitam uma anlise adequada de tendncias particulares. Os postos de trabalho em hospitais podem diminuir, devido ao efeito combinado das novas tecnologias de diagnoses e de tratamento cirrgico, do menor tempo de internao e da nfase no cuidado ambulatorial. No entanto, em contraposio, os postos de trabalho na rede de ateno bsica, incluindo os dos programas de sade da famlia, que so levados a se concentrar em populaes antes desassistidas, tendem a crescer. O carter trabalho-intensivo do setor continua a prevalecer, a despeito dos avanos tecnolgicos e das inovaes organizacionais. Sendo assim, o grande efeito das reformas do setor sade no tem sido um downsizing do setor, mas a flexibilizao das formas de vinculao de recursos humanos que se faz ao mesmo tempo em que so adotadas alternativas de sub-contratao de servios, envolvendo empresas privadas, cooperativas de trabalhadores, organizaes no-governamentais e grupos diversos de trabalhadores postos em condio de precariedade. A precarizao do trabalho em sade na Amrica Latina um fenmeno bastante complexo, mas cujas principais caractersticas so as mesmas que se observam em outros setores da economia, com a diferena de ser induzida diretamente pela ao do Estado no campo social: o aspecto temporrio do contrato e da reduo do tempo contratado, a instabilidade do vnculo, falta de garantia de acesso aos benefcios do seguro social, norepresentao sindical, etc. (PAHO, 2000). Os trabalhadores que se associam a cada complexo institucional pblico/privado passam a ser classificveis em duas categorias: os tpicos, que gozam de proteo trabalhista e do seguro social, e os atpicos, que esto excludos desses benefcios decorrentes dos direitos sociais de cidadania. Os primeiros so funcionrios pblicos ou empregados que se enquadram nas regras contratuais do trabalho que esto previstas nas leis do pas. Os outros so pseudo-autnomos, ou seja, trabalhadores que de fato exercem uma ocupao com caractersticas de vnculo assalariado, mas tm apenas as obrigaes dessa situao e no os direitos que com ela esto historicamente associados. De um modo geral, essas formas de precarizao tm por efeito final baixar os custos globais do trabalho, por reduo dos custos indiretos decorrentes de contribuies

aos fundos sociais de proteo ao trabalhador. No entanto, uma flexibilidade particular que os dirigentes ganham o de poder pagar aos profissionais de sade uma remunerao direta bem mais elevada que o salrio mdio dos funcionrios regulares. Com isto, os mdicos e outros profissionais podem ser atrados a determinados hospitais ou aos programas de ateno bsica, embora atravs de arranjos institucionais e contratuais flexveis que os mantm numa posio perifrica e instvel. Mesmo conscientes de serem precarizados, alguns trabalhadores aceitam trabalhar nesse postos porque ganham mais do que a mdia do mercado. Nos hospitais, certos acordos locais nesse sentido so obtidos com cooperativas e associaes diversas de profissionais bem como com outros grupos mais ou menos organizados de trabalhadores. Mas, como dito anteriormente, a restrio oramentria e a existncia de fatores de resistncia poltica no permitem generalizar o uso desses instrumentos de negociao e flexibilidade, que acaba por criar grandes desigualdades nos nveis de remunerao e de insero institucional da fora de trabalho do sistema de sade gerido pelo poder pblico. Um efeito que tem sido pouco comentado da precarizao de trabalho no setor pblico que ela rompe definitivamente com os princpios de mrito que ordenam a distribuio dos cargos de trabalho associados estrutura do Estado. Os processos seletivos de novos precrios podem ser casusticos e personalistas. Entende-se que os exames de admisso so dispensveis e, na melhor das hipteses, so adotados os mtodos de seleo por entrevista e por histrico pessoal que prevalecem no setor privado. No entanto, a presena do Estado na direo das aes de sade e no seu financiamento cria a suspeita bem fundada que se trata de uma fraude contra o princpio de igual oportunidade de acesso aos cargos pblicos. Pode acontecer, nessas circunstncias, que haja a interveno explcita dos rgos de superviso da justia, que advogam a adoo de processos seletivos de pessoal com base no direito pblico. No entanto, h uma situao permanente de ambigidade jurdica nesses arranjos flexveis que permite contornar muitas das normas do direito pblico vigente em cada pas. Por exemplo, quando se trata da terceirizao de servios gerais de limpeza, segurana, alimentao, etc, prevalece o entendimento de que o contratado no est obrigado a adotar as normas seletivas do setor pblico. Mas no caso de terceirizao de servios clnicos (que a finalidade especfica do sistema de sade) pode ser interpretado que os trabalhadores terceirizados constituem apenas uma extenso do carter pblico do sistema, havendo a obrigatoriedade da seleo de carter pblico. O que mais relevante a ser observado acerca da situao de precarizao do trabalho nos sistemas pblicos de sade que aparentemente no se trata de uma situao provisria ou de crise que possa vir a ser superada gradualmente nos prximos anos. A precarizao uma realidade generalizada e duradoura que no permite antever no horizonte o advento de um ciclo de regularizao. Nos pases desenvolvidos, o precrio do setor pblico apenas um trabalhador com contrato temporrio, mas que pode nutrir a esperana de mais cedo ou mais tarde ingressar para a estrutura de cargos efetivos. O movimento de revalorizao do servio pblico e de seus recursos humanos, que foi referido antes, certamente pode ajudar a produzir esse resultado. Mas nos pases da Amrica Latina, o cenrio por ora bem menos auspicioso a massa dos precrios v a sua situao como algo inexorvel e, entre o grupo de trabalhadores que tem remunerao direta mais alta que a mdia do setor pblico, pode prevalecer a concepo de que este um status no s definitivo como desejvel.

Nessa nova circunstncia social, as questes legais e os conflitos trabalhistas passam a fazer parte do pano de fundo das novas relaes de trabalho, agora marcadas por profundas diferenas nas formas de insero e de remunerao no setor pblico de sade. Para manter seu espao de governabilidade, os dirigentes esto comeando a assumir diretamente o manejo dessa situao de heterogeneidade scio-laboral dos recursos humanos do setor pblico. Eles so levados a tomar iniciativas polticas, inclusive a fim de diminuir o nmero e a intensidade dos conflitos criados, implicando em processos de negociao coletiva com maior ou menor grau de formalidade, mas que tendem a ser localizados numa dada rea administrativa ou numa unidade operacional do sistema de sade. A negociao que viabiliza acordos e remendos para a remunerao e formas de trabalho dos precrios tende a ser sempre focalizada, j que tanto as vantagens quanto as desvantagens dessa situao no podem ser estendidas a todos os trabalhadores do sistema. Por outro lado, a rede de relaes institucionais do mix pblico/privado faz com que o espao da administrao e do desenvolvimento dos recursos humanos j no esteja restrito s demandas internas a cada organizao. A funo administrativa dos recursos humanos torna-se externalizada porque diz respeito ao conjunto dos arranjos institucionais no mix pblico/privado. E passa a ser politizada devido ao interesse e envolvimento dos dirigentes, que buscam dar coerncia no ordenamento da fora de trabalho pertencente ao complexo de organizaes que se associam entre si. Assim, os problemas legais, administrativos e polticos crescem e se fundem, e eliminada definitivamente a noo de que a gesto de recursos humanos constitui um encargo exclusivo de dado departamento. Por outro lado, aparece a tendncia a que especialistas da rea de recursos humanos deixem seus nichos e se transformem em assessores permanentes dos dirigentes, para que estes possam bem cumprir sua parte ao lidar com os aspectos de cooperao e de negociao no trabalho. A converso da gesto de recursos humanos num processo contnuo de regulao tcnica e poltica compartilhada por todos os nveis de mando faz com que, na prtica, sejam superadas as dicotomias entre aes de administrao de pessoal e de capacitao, entre planejamento e negociao, entre trabalhadores de dentro e de fora da organizao. Esse conjunto de mudanas em andamento afeta todo o setor pblico e no s ao sistema de sade, embora este tenha particularidades que no podem deixar de ser consideradas tais como o alto grau de profissionalismo, a multiplicidade de suas categorias e a magnitude de sua fora de trabalho. Dos especialistas e gerentes de recursos humanos, bem como de todos os profissionais de sade, exigido agora o conhecimento para bem analisar e entender o contexto poltico e social que motiva essas mudanas.

8. Concluses

Em nossa opinio, o que se est buscando hoje em meio a um conjunto de reformulaes conceituais das reformas do setor pblico poder contar com instrumentos

adequados para fazer da gesto de recursos humanos do Estado uma funo poltica com efetiva capacidade de regulao, que ajude a formular melhor a misso institucional e a alinhar a capacidade de trabalho interna de acordo com os objetivos e valores estratgicos nela contidos. A experincia australiana merece maior destaque nesse sentido devido a que mantm uma clara preocupao com uma gesto global dos recursos humanos do Estado e leva em devida conta a necessidade de atualizar os princpios de justia no seu tratamento. Embora no nos tenha sido possvel aprofundar sua anlise, queremos deixar claro que essa a experincia que mais prxima se encontra da descrio que fizemos da gesto de recursos humanos como uma funo poltica de regulao. Analisamos as causas do erro terico na anlise da burocracia de Estado que levou, nos anos 80, a um erro estratgico de abandono do processo de planejamento de recursos humanos necessrios ao Estado. O downsizing do setor pblico ento promovido poderia ter sido acompanhado por uma anteviso de objetivos estratgicos, que ditassem metas quantitativas e qualitativas de recursos humanos para as novas e velhas funes do Estado. Ou seja, a capacidade de previso de necessidades de pessoal poderia ter sido mantida. Isto aparentemente no ocorreu. Os reformistas deslocaram em excesso o foco de anlise dos servios pblicos para a dimenso dos resultados econmicos e praticamente s tiveram olhos para a necessidade de melhorar a relao custo/benefcio no seu funcionamento e para os ganhos financeiros decorrentes dos processos de downsizing. Neste particular, preciso ressaltar a condio de excepcionalidade do setor sade onde todos os indcios, provenientes tanto dos pases desenvolvidos como do Terceiro Mundo, so de que a sua fora de trabalho tem-se mantido em dimenses relativamente estveis ou em crescimento. Com efeito, o principal impacto das medidas reformistas nesse setor tem sido o favorecimento da flexibilidade das relaes de trabalho, ocorrendo, conforme a situao econmica e poltica de cada pas, um grau maior ou menor de privatizao atravs de servios profissionais terceirizados. Nos pases da Amrica Latina, o que ressalta uma tendncia acentuada precarizao do vnculo de trabalho, que ocorre com perda de direitos a benefcios assegurados a outros tipos de trabalhadores pela legislao trabalhista vigente e pelo seguro social. Foi indicada na anlise uma tendncia recente que aparece nos pases europeus e nos Estados Unidos, que decorre da prpria evoluo da economia, que se tornou mais competitiva no aspecto da oferta e demanda da fora de trabalho, pressionando os diversos rgos de governo e suas agncias autnomas a buscar ativamente novos talentos e competncias para modernizar seu quadro de pessoal. Com isto, criou-se para o Estado uma exigncia inesperada, que a retomada das funes da gesto estratgica de recursos humanos. A competncia dos recursos humanos passou a ser uma questo vital para o bom funcionamento do Estado e est sendo demandada no s para realizar adequadamente as tarefas complexas da regulao social, mas tambm as tarefas usuais das transaes econmicas, envolvendo fornecedores e clientes, num relacionamento que cada vez mais mediado pela tecnologia da informao. Uma das conseqncias desta nova conjuntura que esto sendo reavivados os esquemas de mrito e de negociao no trabalho. So afirmados, igualmente, novos e importantes conceitos de alcance tico-poltico, com implicaes econmicas, como o caso da noo de diversidade da fora de trabalho.

Enfim, aparentemente a gesto de recursos humanos do Estado - com todas suas nuances jurdicas, ticas, econmicas e polticas - volta a ser posta na ordem do dia. J nos pases da Amrica Latina e do Terceiro Mundo de um modo geral, a combinao entre as foras competitivas de um mercado de trabalho desregulado e a severa restrio de gastos pelos governos continua a ser a tendncia dominante e favorece em todos os lados a precarizao do emprego no setor pblico. As novas propostas de revalorizao do servio pblico e de revitalizao dos seus ideais de mrito poder ser copiada a partir do que ocorre agora nos pases mais desenvolvidos, tal como aconteceu com os modelos de reforma do Estado. No entanto, sua efetividade est na dependncia do surgimento de condies de sustentabilidade do desenvolvimento econmico e de adequadas polticas pblicas que ainda no so aparentes nesses outros pases. Ao longo da anlise adotamos uma noo de valor acerca da relevncia da gesto de recursos humanos no setor pblico. Entendemos que h uma nova conjuntura das polticas para a administrao do setor pblico que buscar alcanar um ponto de equilbrio nos direitos que competem burocracia de Estado (ou seja, aos trabalhadores do setor pblico) e os direitos da cidadania mediante a politizao da gesto de recursos humanos. Nossa interpretao que a gesto de recursos humanos tem agora que se constituir numa funo poltica de regulao, que exercida pelos dirigentes em conjunto com tcnicos especialistas. Trata-se de uma funo de mediao poltica e tcnica entre os objetivos de manejo da fora de trabalho disponvel e os objetivos ticos e polticos contidos na misso institucional. A crtica aos reformistas do Estado foi feita no sentido de que freqentemente foram incapazes de dar o devido destaque aos princpios de justia que se materializam na estrutura burocrtica do Estado, especialmente no que se refere ao princpio de igual oportunidade para acesso aos cargos pblicos e ao sistema do mrito. A concluso a que chegamos que, embora a eficincia da ao do Estado no deva ser perdida de vista, decisivo que esses princpios no sejam abandonados na constituio do corpo de trabalhadores que esto a servio das instituies pblicas nas sociedades democrticas, o que deve abranger um entendimento do significado social da burocracia e de suas mutaes ocorridas pari passu com o desenvolvimento econmico e social dessas sociedades.

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