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La production de lurbain en Algrie : entre planification et pratiques

Salah BOUCHEMAL, laboratoire RNAMS, centre universitaire Larbi Ben Mhidi, Algrie
Loin de former chacune un corps dinstitutions permanentes, les politiques de lespace,
en Algrie, se sont, jusqu un pass rcent, exprimes par des directives de circonstances dont
lamalgame a volu sans cesse. Ctait lpoque de ltat-entrepreneur. Non pas que la planifcation
urbaine nexistt point, celle-ci avait prsent de tout temps des carences marques le plus souvent
par une csure entre politiques prnes et pratiques urbaines souvent prdatrices. Mais mme
si aujourdhui, on croit pouvoir mettre un terme au dveloppement anarchique de lurbain en
dployant des moyens fnanciers consquents et des instruments de gestion foncire potentiellement
efcaces, les dysfonctionnements demeurent.
Notre propos se veut un regard critique sur la faon de penser et de produire lurbain, avec lide
videmment de prsenter les difrentes tapes qui ont rythm la planifcation urbaine dans le pays,
puis, grce des exemples de pratiques urbaines locales, tenter de mesurer lapport efcient ou non
des documents et instruments durbanisme dans la matrise du dveloppement urbain.
APERU DES POLITIQUES URBAINES
Aprs R. SIDI BOUMEDINE, M. TAEB

et autres, il nous parat utile de rappeler quen Algrie


les politiques urbaines ont toujours t moules par la philosophie des doctrines ayant inspir le
modle de son dveloppement. Elles traduisent une volution marque par des mutations qui ont
entretenu une crise urbaine patente.
Lors de la premire dcennie de laprs-indpendance, la question urbaine tait vacue des
proccupations du nouvel tat algrien, mme si Alger avait sembl, un moment, susciter quelques
vellits pour organiser sa croissance, par linstitution dun comit inter-ministriel, le COMEDOR


qui impulsa une premire tude damnagement, mais dont les activits furent geles, aprs un laps
de temps trs court, et sans que, par la suite, sa dissolution ait t prononce.
Les regards taient ports essentiellement sur le secteur industriel, surtout partir de 967, parce
que jug prioritaire, en tant que base dune conomie autocentre. Lagriculture aussi navait pas
suscit une attention particulire son dveloppement, car il fallait dabord prendre le soin de
rassembler les moyens matriels et fnanciers pour tre en mesure dengager toute action dans ce
secteur. Mais Cela a pu se faire ds la nationalisation des hydrocarbures en 97.
Cette priode correspond pourtant une forte urbanisation des ples concerns par cette
industrialisation et au rush migratoire que connurent la plupart des villes. Cest galement celle
o les services et ladministration ont continu tre grs par des textes issus de la colonisation.
En efet, pour des raisons de continuit de fonctionnement, une loi de dcembre 96 a prorog
toutes celles labores par ltat franais, quand leurs dispositions nallaient pas lencontre
de la souverainet nationale. Les textes relatifs aux plans durbanisme rentraient dans ce cadre,
puisquun dcret, pris en 960, a permis lapplication du dcret 58-463 du 3 dcembre 958,
concernant les Plans durbanisme directeurs et les plans durbanisme de dtail. Cela devait perdurer
normalement jusquau mois de juin 975, date limitant la validit des textes dorigine coloniales
dont la substitution a t rendue indispensable par les dispositions dune ordonnance de 973.
Car, paradoxalement, en 974, et par lartifce dune simple circulaire prise par le ministre des
travaux publics, charg de lurbanisme, circulaire relative la confrence inter-services charge de
lexamen technique des documents du PUD, les dispositions dorigine coloniale sont proroges de
Cf. La recherche urbaine en Algrie : un tat de la question, Pratiques urbaines n
o
4, Groupement de recherche INTERURBA
(CNRS/Paris) et URBAMA (universit de Tours), juillet 994.
Il sagit du Comit permanent dtudes damnagement et dorganisation de lagglomration dAlger.
fait. Elles ne seront remises en cause que bien plus tard, en 990, date dadoption dune loi relative
lamnagement et lurbanisme.
Dans les programmes de dveloppement, les prmices dune proccupation urbaine sont amorces
dans le prambule du plan quadriennal 970-973, qui est en fait le premier de la srie des plans
nationaux, car le triennal 967-69 est destin prparer les conditions dlaboration dun vritable
plan, en mme temps que le code communal (967) et le code de la wilaya (969). Parmi les
moyens de la mise en uvre de ce plan, il est question des mesures relatives la dcentralisation
et lamnagement du territoire . Dans le domaine de lurbanisme, on envisageait de prparer les
travaux de programmation urbaine pour les grandes villes .
Mais quelle que soit la porte des mesures nonces par la srie des plans nationaux, il reste
que leur substance ne reproduit pas le foisonnement des textes ayant marqu lensemble de la
priode qui va de 970 976, comme la Charte de la Gestion Socialiste des Entreprises (97),
les ordonnances portant constitution des rserves foncires (974), ainsi que celle relative aux
coopratives immobilires (976) et lautre concernant les permis de construire et de lotir (975).
Cette priode correspond galement la mise en service des units de liqufaction du gaz
Arzew et Skikda et du complexe sidrurgique dEl Hadjar Annaba, projet dj annonc par le
Plan de Constantine en 958, mais non pas avec la mme envergure. Entre temps, la croissance
urbaine atteint des taux trs importants, et cest dans ce contexte, dailleurs, que sont lances les
tudes de plans durbanisme qui ont couvert, dabord, les grandes mtropoles, puis toutes les villes
dune taille suprieure 0 000 habitants, ensuite, celles de 5 000. Enfn, pour mener bien les
actions sectorielles et les prescriptions des plans durbanisme, on initia une nouvelle procdure
grce la mise en uvre des Plans Communaux de Dveloppement et, pour les grandes villes, des
Plans de Modernisation Urbaine. Ces plans doivent permettre le passage de la simple nomenclature
dinvestissements isols un programme cohrent tenant compte des actions dcides aux niveaux
central et rgional.
Mais parmi tous les programmes de dveloppement, ce nest quavec le deuxime plan quadriennal
(974-977) que ltat exprime sa grande proccupation en matire durbanisme, en lanant une
politique de production de masse des logements, par la cration des Zones dHabitation Urbaine
Nouvelles (ZHUN), mais qui, lusage, se rvlent, trs anonymes. Ces zones constituent, le plus
souvent, soit des agrgats la priphrie des villes, soit des enclaves sans lien organique ou fonctionnel
avec leur contexte. Dailleurs, leur dnomination, sous le rapport du volume (cit des 300 ou 500
logements), ou sur celui du constructeur (cit SONATIBA, cit SICED) est l pour comprendre
comment elles sont vcues.
Lre des ZHUN est quasi exclusive, elle dmarre prcisment en 975, et louverture des chantiers
npargne mme la capitale, malgr la structure spcifque damnagement dont elle a bnfci et
lapprobation de son Plan dOrientation Gnrale (POG) qui eut lieu la mme anne. Paralllement,
on cra galement un autre type de zone spcialise, les zones industrielles (ZI) dont la mise en uvre
obit des concepts purement classiques (proximit des grandes infrastructures, loignement des
centres), mais aussi un vritable rapport de forces exerc entre secteurs au niveau central. Car
trs souvent, on assiste une implantation de zones industrielles, non pas en vertu des cohrences
supposes des plans spatiaux, mais l o le tout puissant ministre de lindustrie juge utile dimplanter
telle ou telle industrie, en se rfrant des critres quil tablit tout seul.
Mais le projet urbain ptissait parfois du manque de terrain pour sa concrtisation, ce qui annona
un tournant dcisif dans la politique concernant les transactions foncires en zone urbaine. En
efet, devant les difcults que rencontraient les municipalits localiser et raliser les quipements
publics, parce que faisant face des procdures lourdes et des budgets limits, un monopole sur les
transactions foncires en zone urbaine leur a t dvolu. Tous les terrains, de toutes natures juridiques,
taient systmatiquement verss un fonds que constitue les Rserves foncires communales.
Lordonnance y afrente a t publie en 974, et, en 975, les circulaires dapplication manant
du ministre des Travaux publics, charg de lurbanisme, prcisrent, que ces rserves foncires
taient constitues soit lintrieur du primtre dfni par le PUD, soit, en son absence, lintrieur
dun Primtre durbanisation provisoire (PUP). Elles ont, en outre, mis laccent sur les lotissements
rsidentiels, une formule ayant prvalu sous linjonction du type social dune demande venant de
ceux qui ont le mieux russi (cadres suprieurs et moyens, personnes exerant des activits librales,
commerants ou autres).
Dans les Petites et moyennes localits (PML), la construction a pu se dvelopper surtout la faveur
dune circulaire prise par le ministre de lIntrieur, en 979, pour sommer les municipalits de
mettre en vente 00 lots par an et par commune. Cest ainsi quon a vu des villages passer dun
efectif de 000 5 000 habitants en moins de 8 ans, alors que des taux de croissance de plus de
0 % ont t observs autour des grandes villes, notamment lorsque le zoning des prix natteignait
pas 0 DA le m

pour les agglomrations dites secondaires
3
.
La dcennie quatre-vingts sannonce, demble, par lacclration de la production du logement et
son essor considrable. Mais ces actions sont trs vite estompes par la stratgique globale adopte par
la nouvelle quipe au pouvoir, et on voit se renforcer, en mme temps, des pratiques qui nexpurgent
pas les maux les plus honnis, tels le clientlisme et les spculations sur les terrains et limmobilier. En
fait, cest le moment o lon commence parler de crise tous les niveaux, un signe avant-coureur
dune politique qui reposera dsormais sur une nouvelle attitude de ltat par rapport son rle de
responsable centralisateur de tout ce qui a trait la gestion de lconomie. En matire dhabitat, la
politique annonce est celle de la prparation du dsengagement de ltat.
En fait, ce dsengagement ne pt tre total, parce quil ntait pas question de laisser choir la
catgorie des dmunis, la responsabilit de ltat allait alors vers elle, mais on invoqua la ncessit de
responsabiliser des acteurs sociaux quon traita de rentiers et de dilapidateurs de biens publics. Cest
comme cela, dailleurs, quon expliqua la limitation du volume des programmes sociaux et le choix
dans les attributions. Ds lors, on cessa les grandes oprations dhabitat, sous prtexte quil fallait
dabord achever le reliquat des programmes non entams ou en cours, mais cest en 98, dj, que
des programmes sociaux ont t transfrs du social au promotionnel.
En 986, on autorisa la promotion immobilire prive, et on se met vanter les vertus du secteur
priv en le qualifant de secteur national. Dans ce cadre, le texte sur les rserves foncires allait
devenir une contrainte pour la concrtisation des nouvelles orientations qui traduisirent, de fait,
lascension frntique de nouveaux parvenus. Mais cest le moment aussi o ltat prt une srie de
dcisions, notamment celle qui a consist rduire son aide la viabilisation ou celle qui somma les
municipalits de mettre fn aux contentieux envers les propritaires.
Celles-ci, quant elles, se mirent liquider tout ce qui relevait du domaine public, en lotissant
des terrains frapps de servitudes et concdant des parties de trottoir pour la cration de kiosques
ou dautres commerces. Ces pratiques de dsordre dans lurbain, et qui perdurent aujourdhui,
sinscrivent dans un contexte de rapports de force entretenus par des couches ancres dans les
sphres de la dcision et une population se sentant malmene par le systme qui ladministre.
Mais le plus inquitant encore, ce sont les frustrations de ceux qui sont rests bloqus dans leur
promotion sociale, notamment aprs le retrait progressif de ltat de la production du logement,
au proft du lotissement individuel et de la promotion immobilire prive. La crise conomique
ne fait que hter ce mouvement, et les vnements doctobre 988 sont loccasion pour annoncer,
sans ambages, les intentions qui consistent marquer un net coup darrt dans le cheminement du
socialisme doctrinal, pour permettre le passage lconomie librale.
En efet, la Constitution de 989, qui consacra le multipartisme, donna le branle une srie
de lois importantes, notamment celles intressant le foncier, lamnagement et lurbanisme. En
cf.SIDIBOUMEDINER.etTAEBM.,op. cit..
990, la loi dorientation foncire abroge le dispositif des rserves foncires et libre les transactions
foncires que lon confe, dsormais, des agences spcialises dans ce domaine. Une autre loi fut
prise lgard de lamnagement et de lurbanisme, celle-ci institua deux outils : le Plan directeur
damnagement et durbanisme (PDAU), qui se substitue au PUD et au PUP, et le Plan doccupation
des sols (POS).
Parmi les autres lois, on citera galement celle qui assujettit les droits construire sur ceux de la
proprit, mais aussi les dispositions relatives la commune et la wilaya
4
, qui demeure, juste
titre, la seule collectivit ayant un plan, des objectifs et des engagements, en comparaison aux
niveaux national et rgional o il est surtout question dorientation et de schmas.
Or, tout cela na pas suft endiguer la crise laquelle font face les villes algriennes. Cette
crise est encore exacerbe par plusieurs facteurs, et les matres maux en sont : lanarchie dans la
production du cadre bti, la rduction des moyens fnanciers, les zones dexclusion sociale, la
monte du chmage et langoisse des individus vis--vis dorganismes urbains faiblement souds
dans la logique de fonctionnement. Pour y mettre fn, dune manire dfnitive, les pouvoirs publics,
semblent avoir opter pour une option qui consiste reconsidrer le traitement envisag auparavant,
grce de nouvelles orientations dans le choix dune conomie de march rgule et une stratgie
dencadrement incluant, dabord, la mission damnagement du territoire dans la cration dun
ministre et plus rcemment dans celle dun autre, le ministre dlgu la ville.
Les proccupations ne sont plus uniquement polarises sur lhabitat dit illicite, ni sur limportance
du lotissement individuel, elles sont marques par les tares qui caractrisent les villes, travers
lentassement et les conditions de vie dans les quartiers marginaliss, le mauvais entretien des
quartiers anciens, les spculations sur les loyers et les terrains, en plus des problmes lis la gestion
urbaine. Dimportantes oprations de rhabilitation et de ralisation de logements sont inities,
notamment pour la rsorption de lhabitat prcaire (RHP). La rhabilitation consiste rgulariser
progressivement la situation foncire des occupants dhabitat informel et doter leurs quartiers
dinfrastructures et dquipements, ncessaires un cadre de vie dcent. Ltat a, par ailleurs,
instaur travers lensemble du pays un organisme, la caisse nationale du logement (CNL), dans
le but est de permettre aux moins fortuns dacqurir des habitations, grce une participation
fnancire substantielle de sa part.
Aujourdhui, on voit bien la reconstruction redmarrer, mais des incertitudes demeurent, parce
quil il nest pas sr que les catgories populaires y trouvent leur compte, ni que lclatement
urbain soit rsorb. Les demandes en logements croissent de plus en plus, elles sont pour la plupart
insatisfaites, et on estime plus dun million le dfcit de logements combler, le nombre existant
slevant 5 millions (secteurs urbain et rural confondus).
Entre les recensements de 987 et 998, le mouvement durbanisation a pu maintenir son rythme
croissant, mais en sorientant principalement vers le dveloppement et la multiplication des petites
villes, restes profondment enracines dans la gangue rurale. La plupart dentre elles ont reu le
statut de chef-lieu de dara
5
, parce quon a voulu miniaturiser lespace, afn de mieux le matriser
et de mieux coller aux ralits locales. Les grandes mtropoles, par contre, afrmrent un accueil
slectif par rapport au nouveaux venus, et lurbanisation quelles ne pouvaient pas accueillir sest
alors reporte sur les petites villes limitrophes et surtout sur les milieux ruraux de leur priphrie.
Le nombre dagglomrations passe ainsi de 3 467 4 057, cest--dire une augmentation de 590,
soit 7 %. Durant cette priode, la population agglomre a cr de 46,40 %, soit une progression de
7 4 97 habitants. Elle tait de 6 86 90 habitants en 987 et elle a pu atteindre 3 698 89
habitants en 998, soit 70,69 % et 8,49 % de la population totale pour lune et lautre anne.
Par rapport au recensement de 966, on constate que le nombre dagglomrations a augment
4 Dpartement.
5 Arrondissement.
de 7 %. Les agglomrations dpassant 50 000 habitants sont celles qui ont enregistr les taux
de croissance les plus levs, avec 750 % pour celles de 00 000 habitants et 50 % pour celles
qui sont comprises entre 50 000 et 00 000 habitants, alors que les moins de 5 000 habitants ont
connu la plus faible volution. Par contre, lacclration inter-censitaire la plus signifcative a eu lieu
entre les recensements de 977 et 987, avec 34 nouvelles agglomrations, soit un accroissement
de 55,30 %
6
.
QUELQUES CARACTRISTIQUES DES INSTRUMENTS DURBANISME
Parmi tous les dispositifs territoriaux, le PUD est celui dont lhistoire est sans doute la plus rvlatrice.
Il a jou un rle trs important, mme sil a t grandement critiqu pour sa suppose inefcacit.
En tant quinstrument, on expliquait quil ne permettait pas la matrise de la croissance urbaine,
ni le contrle de lurbanisation anarchique. Il nassurait pas, non plus, un urbanisme de qualit,
cest--dire ofrant un cadre vie, pour le moins, dcent. Sa procdure montre que les gestionnaires
interviennent au terme de toutes les tudes dont la dure dpasse parfois trois annes, ce qui place
le plan idal , une fois labor, dans une position de dphasage par rapport au rythme rel de la
dynamique urbaine.
Dautres dfauts afectent le PUD. Ils ont trait aux mthodologies de son laboration qui prsentent
un caractre uniforme, dans la mesure o il sagit de transplantation mcanique de plans labors
dans des conditions socio-conomiques particulires et ne sintgrant pas dans la planifcation
nationale
7
. Le caractre spcifque dune ville est la plupart du temps ignor, instaurant ainsi une
mthodologie unique pour lensemble des entits urbaines qui restent dtaches de leur contexte
rgional, ds lors que la connaissance de ce dernier demeure fondamentale pour les perspectives de
dveloppement. La ville est galement traite comme une unit coupe de lespace rural, alors que
lquilibre du cadre de vie implique une intgration des deux ensembles.
Mais du point de vue oprationnel, il a jou un rle prminent dans la production de lurbain.
Il a servi, en efet, la cration des ZHUN pour la ralisation des grands programmes de logements
sociaux initis de 974 985. Il a pu galement faciliter laccs pour les constructions individuelles
travers lapplication de lordonnance et des dcrets concernant la cession des rserves foncires.
Le PUD a aid, en outre, la ralisation des investissements publics, de toutes sortes. Cest dire que
cet instrument a t fondamental dans lapplication des politiques du logement social, mais il a
surtout permis de procder un transfert de rente urbaine foncire au proft de certaines couches
sociales.
Il na t abandonn, comme on la vu, que lorsque la Constitution de 989 ait reconnu la
proprit prive, ce qui a permis, par la suite, dadopter la loi sur le PDAU qui, le nom lindique
peu, est un plan communal damnagement de tout lespace, tant rural quurbain. En plus, son
originalit sarticule sur plusieurs points : lEtat nest plus seul habilit laborer un plan. Celui-
ci doit tre fait avec lentire responsabilit des lus communaux, mais dautres oprateurs y sont
galement impliqus. Ces derniers sont reprsents dans une commission de suivi du PDAU, et
sont partie prenante dans le processus de concertation ofciel pour ladoption des objectifs et des
orientations assigns au document, que la loi rend opposables toute initiative non conforme au
plan adopt par la commune. Les POS sont dots des mmes caractristiques juridiques.
la difrence du PUD, labor sur la base de perspectives de croissance assorties de ratios de calcul
des besoins (nombre de personnes par logement et nombre demplois crer), les acteurs, pour ce
qui est du PDAU, nont pas dobligation institutionnelle, la ville se transformant directement, partir
des choix croiss de tous les acteurs. Mais il est un point qui demeure galement crucial signaler,
il intresse les droits construire. Ceux-ci sont assujettis la proprit du sol, car si, par exemple,
6 Cf. Ofce national des statistiques, volution des agglomrations 987-998 , Collection statistiques n
o
104, Alger, novembre 00.
7 Cf. SEMMOUD B., Planifcation ou bricolage ? Quelques aspects de la planifcation urbaine en Algrie , Les Cahiers dURBAMA,
universit de Tours, 998, p. 6-7.
ltat a besoin dun terrain priv pour y difer un ouvrage, il doit dabord lacqurir moyennant
paiement. En plus, le propritaire nest pas soumis par le PDAU lobligation dy raliser quoi que
ce soit, mais sil le fait, il doit seulement respecter ses prescriptions rglementaires.
Pour lensemble des communes, la plupart des PDAU ont t raliss en moins de cinq ans. Ctait,
en fait, une opration nationale, et en mme temps une opration durgence, parce quil fallait
pallier une urbanisation le plus souvent compromise. Llaboration des POS a t faite par la suite,
mais parfois paralllement celle des PDAU.
Fruit dun dcoupage de lespace urbain, les POS sont de deux types. Il y a ceux qui sont dits
damnagement et privilgiant les terrains vierges en situation de priphrie, ils ont pour objectif
premier de cerner et de rglementer lentit urbaine en partant des contours dune agglomration
dlimite dans les termes du PDAU. Il peut sagir aussi de POS dextension, puisquil faut dabord
trouver des terrains urbanisables. Les autres sont appels POS de restructuration, ils sont entrepris
lintrieur de lagglomration.
Les tudes de plans doccupation des sols sont menes dabord en partant de lanalyse dun tat de
fait avec une enqute socio-conomique exhaustive lorsque le terrain est occup. La connaissance
du territoire du POS concerne alors les donnes physiques, morphologiques et dimplantation
humaine, pour pouvoir proposer des solutions damnagement en phase avec les orientations du
PDAU, en concertation avec le matre douvrage et en tenant compte des donnes du site et de la
situation.
PDAU et POS sont deux instruments qui ont certes le mrite de combler un vide juridique patent,
parce quils constituent un moyen de matrise du dveloppement urbain, mais les tudes ont montr
que leur apport, potentiellement efcace, est entach de lacunes entamant ainsi leur efcience.
Celles-ci rsident, dune part, dans la manire qui a prsid la ralisation des PDAU, o lon relve
labsence relle dune vritable philosophie dun projet urbain qui devrait dterminer au pralable le
rle des POS dans ces derniers, et dautre part dans les contraintes, comme nous le verrons, de mise
en uvre des POS eux-mmes.
QUELQUES EXEMPLES DE PRATIQUES URBAINES
Ils sont au nombre de trois et intressent quatre entits urbaines situes dans lEst algrien, chacune
ayant une spcifcit propre. Le premier concerne la ville dAn-Beda qui servira dexemple pour
mettre en exergue les difcults dune urbanisation subissant les -coups dune crise multiforme.
Le second regroupera deux autres villes, Meskiana et An Fakroun, lune pour permettre de relater
les interfrences dun tribalisme encore vivace dans la gestion du foncier urbain, et lautre pour
dvoiler lincohrence dun document de planifcation, par rapport la ralit conomique. Le
troisime exemple, enfn, soulvera la question de linfuence de la zaouia
8
de Sidi Khelifa, qui
dtient lensemble des terres de lagglomration, sur la ralisation de tout projet urbain.
Exemple I
An-Beda est une ville moyenne, faisant partie des laisss-pour-compte et subissant une crise
multiforme, ce qui la met dans un tat de non urbanit . Elle est le chef-lieu dune des plus petites
communes dAlgrie. Mais cest l le lot dune ancienne commune de plein exercice dont le statut,
du temps de la colonisation, tait destin asseoir un peuplement europen. La population de la
ville est estime 0 000 habitants
9
et la commune prsente une densit de population dpassant
les 000 habitants au km

.
An-Beda est la limite de son espace vital, parce que ne disposant que de trs peu de terrains
pour stendre, le primtre urbain se trouvant coinc entre des terres de statut priv (agricoles
8 Confrrie religieuse.
9 Estimation des services de la commune.
ou urbanisables), une vgtation forestire recouvrant lessentiel dun relief accident et dautres
obstacles, comme la voie ferroviaire ou le rseau lectrique de difrents types de tension. La ville
comporte en son sein quelques poches vides, mais elles relvent, pour la plupart, du domaine
priv. Ces contraintes, qui entament le dveloppement, ne peuvent tre facilement leves, dans la
mesure o les lois concernant le foncier protgent la proprit prive qui, au besoin, ne peut tre
concde que moyennant un paiement au prix courant. Or, la situation fnancire de la commune
ntant gure rjouissante, la moindre acquisition demeure impossible. Dailleurs, tout rcemment
la municipalit na pu user de son droit de premption lorsquune quarantaine dhectares furent
concds un organisme pour la ralisation dune srie de logements
0
.
Comme partout en Algrie, An-Beda a pu bnfcier de deux plans durbanisme (PUD et PDAU) o
plusieurs projets ont t initis. Par contre, on relvera quelques carences concernant les orientations
de lun et lautre plans, par rapport aux pratiques sur le terrain. Un PUD a t conu en 973, une
poque o les limites du primtre urbain se confondaient presque avec celles de la commune. Ainsi
la moindre extension ne pouvait tre envisage que vers le sud-ouest de la ville, et cest l que, plus
tard, on cra la ZHUN, une portion de plus de 0 hectares, situe louest, ayant t rserve la
zone industrielle et celle dite non aeidifcandie. Le territoire de la commune ne fut agrandi que lors
du dcoupage administratif de 984, grce des apports obtenus des communes limitrophes. Cette
situation a pu impulser ltude dun nouveau PUD, mais les retards accumuls dans son laboration
ont fait que lorsquelle arriva son terme, la loi sur le PDAU fut mise en application. Il fut alors
dcid de ne pas abandonner ltude entreprise, mais de la complter par une autre, o lon tiendrait
compte de la zone rurale, afn de se conformer aux dispositions relatives au nouveau plan. Cest de
cette manire donc que le PDAU dAn-Beda, qui date de 99, a t ralis.
Du temps du PUD, des changements dafectation des sols, au sein de la ZHUN, ont eu lieu. Plus
de la moiti des terrains, o lon prvoyait la constitution dun habitat collectif et des quipements
caractre structurant, ont t dtourns au proft du lotissement individuel. Ce type dhabitat a
galement accapar la zone non aeidifcandie, sans aucune considration pour les consquences
que cela pourrait engendrer. On signalera encore la main mise du lotissement pavillonnaire sur
des terrains se trouvant au nord-ouest du cimetire musulman, alors quils taient destins la
ralisation de tout un ensemble de logements collectifs. Mais parmi dautres recommandations du
PUD, on soulignera celle o lon a suggr de transformer lancien stade communal en un jardin
public, opration qui aurait pu rendre un grand service la population de la ville qui, actuellement,
manque grandement despaces verts.
Le dcoupage administratif de 984 a t lorigine dune srie doprations non planifes,
parce quintressant dabord les terres appartenant auparavant aux communes voisines et ne
pouvant donc tre prescrites par le PUD, ensuite parce quil fallait rpondre, mme tardivement,
mais avec un zle outr, aux injonctions de la circulaire de 979

. Ce fut alors la cration, a et


l, de plusieurs lotissements, comme ceux dEl Kahina I et II, avec 600 lots de 80 0 m

ou
celui de lAurs qui comporte 300 lots dune superfcie allant de 300 330 m

chacun. Il faut
aussi rappeler quun grand nombre de terrains sont rests nus, alors que dautres ont souvent
chang de mains.
Enfn, il nest point besoin de continuer citer les exemples illustrant la csure entre Plan
dUrbanisme Directeur et ralit sur le terrain, car le PDAU donne encore la mesure ce dphasage
qui, conjugu dautres lments, consacre lanarchie dans lurbain. Les difcults dans lapplication
de ce plan sont nombreuses, elles sont lies principalement au problme du foncier, cause de son
statut juridique et de sa gestion. En efet, les extensions tant prvues vers le nord et louest da la
ville, sur des terrains privs, lindigence fnancire laquelle est soumise la municipalit est un
obstacle son dveloppement, puisque, comme il a t mentionn, les acquisitions sont payables au
0 Il sagit de lURBACO, qui est un bureau dtudes damnagement et durbanisme.
Celle dont on a parl plus haut et manant du ministre de lIntrieur.
prix courant. Dautre part, et comme pour le PUD, les dtournements dans les afectations sont de
mise. On voquera, entre autres, lexemple du quartier Essalem, situ au nord-est de la ville et que
le plan destinait accueillir des logements caractre collectif, selon une programmation de court
et moyen termes. Mais pour rpondre une opration durgence, celle ayant trait la rsorption de
lhabitat prcaire (RHP), on a d y installer une population venant dun bidonville, pour laquelle
00 logements individuels ont t construits.
lintrieur de la ville, sur les lieux dune ancienne caserne militaire, l o le PDAU prvoyait
une maison de la culture, cest un centre de formation professionnelle qui y a vu le jour. Mais
la population peut toujours se rjouir de la ralisation, actuellement, dun projet similaire
celui envisag par le plan, sur un espace malheureusement amput un terrain de sport. On
notera galement ldifcation de plusieurs habitations sur un endroit devant servir dextension
lhpital principal, et on regrettera aussi que des emplacements rservs limplantation de
plusieurs quipements aient t afects des individus pour la construction de villas, parce
quayant pu user de passe-droits octroys de manire abjecte par des dcideurs locaux peu soucieux
dassurer consciencieusement la mission quon leur a dvolue. loccasion, on noubliera pas
non plus de citer dautres exemples qui ne sont gure en phase avec le plan, comme cette fameuse
gare routire appartenant un fortun, qui a russi linstaller lintrieur de la ZHUN, alors
quune autre tait prvue sa limite sud, prs de la gare ferroviaire en construction, ou encore
ces espaces, o lon devait concevoir des aires rcratives, mais cds au proft, toujours, du
lotissement individuel.
Face ces pratiques, dont la responsabilit incombe essentiellement ceux qui assument un
pouvoir dcisionnel, on est en droit de douter de lapplication stricte dun autre type de plan,
le POS qui doit rglementer plusieurs morceaux de la ville. Le noyau colonial, par exemple, a pu
tre dot dun POS de restructuration

, bien labor et ambitieux, mais en excution par petites


touches seulement. On se demande, en efet, si lon oserait mettre fn loccupation dune bonne
partie de cet endroit par des commerces informels, installs dans les rues ou hbergs dans des
abris dresss sur les trottoirs, interdisant ainsi la circulation des automobiles et faisant perdre la
ville tout son sens.
Photo 1 : Une rue squatte par le commerce informel An-Beda
Plan approuv en 003.
Exemple 2
An Fakroun et Meskiana sont deux villes dont la population slve respectivement 68
et 40 79 habitants
3
. Elles ont pu bnfcier de plans durbanisme et mme de POS, mais l aussi
la planifcation a subi des entraves sa mise en uvre. Les dtournements dafectation y sont
galement dune grande ampleur, mais nous ninsisterons pas sur leur numration, par contre,
dautres problmes relevant dune spcifcit propre gagneront tre voqus.
La ville de Meskiana est le centre principal dune riche valle agricole, lieu de prdilection dune
paysannerie dynamique, mais lieu caractris aussi par une vitalit rurale et un vide urbain. Le
sentiment dappartenance tribale y est encore vivace, et Meskiana les interfrences du groupe
se sont imposes dans la gestion de la ville. Ainsi des difcults ont surgi rcemment lorsquon a
voulu procder lacquisition de terrains pour permettre la ville de stendre, conformment aux
prescriptions du PDAU. Des tractations ont pu avoir lieu entre le PAPC
4
et des personnes possdant
des terrains urbanisables, en somme, deux parties aux origines tribales difrentes. Un accord allait
tre pris, mais on a vite fait de procder un rappel lordre. Cet exemple suft, lui seul, illustrer
linfuence du groupe sur la prise de dcision ; mais on lui adjoindra un autre, car na-t-on pas vu
des terrains devant accueillir des quipements se faire convertir en lotissements individuels, puis
attribus des familles ayant pour la plupart un anctre commun ?
An Fakroun est une ville prospre, parce que bien assise fnancirement, grce la russite dune
frange importante de sa population. Cette richesse sest dveloppe au dbut des annes quatre-
vingt-dix lorsque le pays sest ouvert sur lconomie de march, alors que cest l une donne qui na
gure command les orientations du PDAU tabli en 004
5
.
Le document fait tat dun nombre de 948 commerants activant dans limport-export, ce qui est
norme pour une ville de la taille dAn Faroun. Mais en ralit, il sagit de commerants faisant de
limport seulement. On importe essentiellement du textile provenant de pays asiatiques. Or, lors
dinvestigations sur le terrain, on sest interrog sur lopportunit dun investissement dans dautres
secteurs, comme lindustrie par exemple. Les importateurs interrogs ont afrm que cest l leur
vu le plus cher et quils ne mnageront aucun efort dans ce sens, pour peu que leurs demandes
de terrain, pour pratiquer ce genre dactivit, soient satisfaites. Le plan ne prvoit pas de zone
industrielle et ne parle mme pas de lextension de lactuelle zone dactivit et de dpt (ZAD), qui
stend sur seulement ,45 hectares rpartis en 48 lots, soit une superfcie moyenne de 0,5 hectare
par lot, ce qui explique clairement les difcults qui entravent linvestissement dans le secteur de
lindustrie.
Exemple 3
Sidi Khelifa est le chef-lieu dune commune de la wilaya de Mila, prs de Constantine. Cest
un petit centre, dont la population dpasse peine 00 habitants
6
, et se situe en contrebas de
lancien Sidi Khelifa, fef de la Zaouia
7
de la famille Bencheikh Elhocine.
Le village a t couvert dun POS, et la commune a t associe celle dAn Tinn dans un PDAU
intercommunal. La ligne de force du POS repose sur les orientations du PDAU concernant le genre
damnagement entreprendre. Mais ce sont l de simples gnralits, car on a occult le type de
potentialits dvelopper, ainsi que celui des infrastructures de base et dquipement raliser. On
aurait pu, par contre, relever une spcifcit, celle de la zaouia, dont la connaissance reste un lment
essentiel, parce que composant troitement avec la notion despace touristique et plerin , en vue
dun amnagement intgr de lensemble de lespace urbain.
3 Selon le recensement de 998.
4 Prsident de lAssemble populaire communale, quivalent de maire.
5 Il sagit, en fait, dune rvision du PDAU de 993.
6 Selon une estimation des services de la commune.
7 Confrrie religieuse.
PDAU et POS
8
ont t bel et bien approuvs, mais on a fait f dune donne incontournable,
celle du statut juridique des terres. Elles appartiennent prs de 60 % la zaouia et sont de statut
habous, donc inalinables. Dailleurs, tout le village de Sidi Khelifa est une occupation indue, dans
la mesure o il a pris naissance sur des terrains appartenant des tiers, lorsque ltat a procd
des nationalisations de terres dans le cadre de la Rvolution agraire, mais il y a eu ensuite la loi qui
les a rendues caduques. Des actes administratifs ont t tablis, mais sans quon ait pris le soin de
les publier. En fait, cest ce qui a pouss le Conseil de la zaouia intenter un procs lencontre
de la municipalit, laquelle on signifa lindue occupation des terrains, tout en lui imposant le
versement dune forte indemnisation, sans quon lui permette un transfert de proprit.
On voit bien que lavenir Sidi Khelifa est compromis, le statut du foncier en est la cause, car
les acquisitions de terrains, mme pour une utilit publique, ne sont gure possibles, pour une
commune enclave, sans ressources, et ne vivant que des subsides de ltat. Mais il reste vident
que les pouvoirs publics doivent, un jour ou lautre, se pencher sur le problme des terrains
inalinables, et alors peut-on concevoir, dans un contexte difcile, une solution par un retour aux
nationalisations ?
CONCLUSION
travers cette tude, nous avons pu mesurer les carences entre les pratiques urbaines et les
politiques prnes. Les dfaillances rsident essentiellement dans la mise en uvre du plan, quelle
que soit sa porte, par des organismes urbains, souvent endetts et sans grande marge de manuvre,
mais en mme temps parce quils sont engags dans la gestion doprations de coups partis
et aussi pour parer aux plus presss, alors que, malheureusement, il y a galement, parmi eux,
ceux qui se sont arrims lafairisme foncier. Il y a, de mme, la mise en cause des instruments
durbanisme, eux-mmes, car devant infchir les points forts de la gestion urbaine et les conditions
dun dveloppement urbain durable. Mais ils sont dimportation brute, strotyps, et soufrent
dune grande rigidit pour prtendre bien prendre en charge les problmes urbains, qui demandent
une certaine fexibilit, en raison de leur caractre local ou leur spcifcit propre.
RFRENCES
LABII B., BESTANDI S., Les instruments durbanisme, communication au sminaire national sur La
gestion de la ville et le dveloppement durable , Centre universitaire Larbi Ben Mhidi (Algrie),
8 et 9 mai 004.
SEMMOUD B., Planifcation ou bricolage ? Quelques aspects de la planifcation urbaine en Algrie, Les
Cahiers dURBAMA, universit de Tours, 998, p. 6-7.
Ofce national des statistiques : volution des agglomrations 1987-1998, Collection statistiques
n
o
04, Alger, novembre 00.
SIDI BOUMEDINE R., TAEB M., La recherche urbaine en Algrie : un tat de la question, Pratiques
urbaines n
o
4, Groupement de recherche INTERURBA (CNRS/Paris) et URBAMA (universit de
Tours), juillet 994.
8 Cf. Labii B et Bestandji S., Les instruments durbanisme , communication au sminaire national sur La gestion
de la ville et le dveloppement durable , Centre universitaire Larbi Ben Mhidi (Algrie), 8 et 9 mai 004.