Recebido em 23/11/2010, aprovado em 18/07/2011 disponvel em 19/09/2011 Avaliado pelo sistema double blind review Editor cientfico: Elionor

Farah Jreige Weffort

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

ISSN: 1984-3925

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

Contabilidade, Gesto e Governana

Accountability in Public Administration: Theoretical Models and Approaches

Arlindo Carvalho Rocha1

RESUMO
O objetivo deste trabalho apresentar e discutir as diferentes abordagens da accountability frente aos diferentes modelos tericos da administrao pblica. Trata-se de um estudo de natureza exploratria e analtico-descritiva no qual se buscou no s conhecer o significado da accountability, mas, e principalmente, compreender como e porque a accountability assume determinadas caractersticas quando vista luz dos modelos de administrao pblica desenvolvidos por Ketll (2000) e por Denhardt e Denhardt (2007): o modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional; o modelo da Nova Gesto Pblica; e o modelo do Novo Servio Pblico. Ademais, e como resultado dessa discusso, mostrar que as concepes desses modelos apresentam sistemticos deficit de accountability. Nesse sentido, prope-se, inicialmente, uma definio para a accountability como forma de desenvolver a discusso dos modelos tericos considerados e, a seguir, como a accountability concebida no mbito de cada um desses modelos. Finalmente, considerando que a prtica e o prprio conceito de accountability so questes novas no mbito da sociedade brasileira, necessrio considerar os novos desafios propostos pelo tamanho e pela crescente complexidade das sociedades modernas aliados s novas vises da administrao pblica trazidas por esses modelos. Tais desafios exigem novas formas de agir e de pensar a accountability que, alm de estabelecerem e reforarem a confiana pblica no desempenho governamental, o faam tambm, e principalmente, em relao ao servio pblico e aos seus servidores. Palavras chave: Accountability; Modelos tericos; Administrao pblica.

ABSTRACT
This paper examines the approaches to accountability presented in different theoretical models of public administration and why the concept takes on determined characteristics in these different models: Traditional Public Administration; New Public Management; and New Public Service. Analysis reveals systematic lapses or deficit of accountability in all of these models. We begin by providing a general definition for the concept of accountability as a basis for developing the discussion of how accountability is treated in the context of each of these models. Given the fact that the practice of accountability and, indeed, the very concept of accountability are new issues within Brazilian society, consideration is given to new challenges posed by the size and growing complexity of modern societies in the light of the approaches to public administration embodied in the models under study. These challenges require new ways of thinking about and practicing accountability in order to establish and strengthen public confidence in government performance, in the public service and in public servants. Key words: Accountability; Theoretical models; Public administration.

1 Universidade

do Estado de Santa Catarina - e2acr@udesc.br

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

82

Arlindo Carvalho Rocha

1 INTRODUO
Muito se tem falado e escrito sobre accoun tability. Mas, nem sempre ao se tratar desse assunto o tema abordado sob uma perspectiva correta. comum observar-se a mistura de conceitos e abordagens relacionados a diferentes perspectivas e vises da accountability para tentar explicar ou mesmo criticar fatos e procedimentos do cotidiano da administrao pblica. Um exemplo so as crticas atuao e ao desempenho dos rgos de controle, especialmente aos tribunais de contas no Brasil. No incomum ouvirem-se comentrios sobre a sua ineficincia, ressaltando que tais rgos s se preocupam em fiscalizar a conformidade da execuo dos gastos pblicos, deixando de lado outros aspectos importantes da atividade pblica, em especial os resultados, efeitos e impactos desses gastos para a sociedade. certo que a maioria dos tribunais de contas limita-se atuao focada nos padres tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade e da legalidade das despesas pblicas, como demonstram vrias pesquisas conduzidas junto aos tribunais de contas estaduais brasileiros (Barros, 2000; Abrucio, Arantes, & Teixeira, 2005). Mas, da a classific-los como ineficientes, uma vez que no respondem aos anseios de promoo da accountability daqueles que os imaginam atuando de forma ampla e completa em todos os aspectos pertinentes relacionados atividade pblica, no entender a lgica e o referencial terico, baseados nos quais os tribunais de contas foram criados, e que delimitam, ainda hoje, o seu funcionamento; desconsiderar todo o aporte terico que modelou a administrao pblica desde a sua origem; desconhecer toda a construo terica de Max Weber sobre as organizaes burocrticas. Por outro lado, afirmar que, com base na priorizao do desempenho em detrimento ou em substituio ao controle dos procedimentos administrativos, representa e redeno e a reinveno do governo pode ser perfeitamente coerente ao se imaginar (e teorizar sobre) o governo como uma grande empresa. Mas tal afirmativa parecer descabida ao se considerar o governo sob qualquer outro ngulo que no o da esfera

privada, como parecer tambm descabida se o governo for considerado como algo mais do que uma mera (ainda que complexa) organizao burocrtica. Quando se focaliza a accountability fundamentada numa perspectiva mais ampla, com base no apenas nas suas formas e processos, mas em uma viso na qual surja como um instrumento a servio dos ideais democrticos de um pas, as posies daqueles que a vem como um mero instrumento de controle de resultados, ou daqueles que a supem como um mero controle de processos garantidores da prestao de servios pblicos eficientes, podem ser facilmente criticadas sob o argumento do desconhecimento e da desconsiderao pela complexidade das funes desempenhadas pelos administradores pblicos nas sociedades contemporneas, nas quais mais do que governar, os administradores pblicos tm o dever de buscar aquilo que Plato, Aristteles e Ccero trataram de o bem comum. E so crticas coerentes na medida em que se percebe que a administrao pblica no constituda e no pode ser discutida sob uma nica abordagem, isolada de seu contexto terico e que, de igual forma, a accountability concebida com base em variados espaos e modelos, e no pode ser vista como um fenmeno nico ou mesmo homogneo e isolado do contexto administrativo que lhe d sustentao. Mas, ento, quem tem razo? Embora no se pretenda responder a essa questo, fcil vislumbrar, ao se analisarem as concepes tericas dos modelos de administrao pblica, que cada um deles apresenta diferentes perspectivas e vises dos variados espaos e contextos administrativos em que a accountability assumida. Porm, em todos eles ocorrem circunstncias em que no possvel perceber ou definir de que forma e para quem a accountability ou ser possvel. Da, ser da essncia deste trabalho (1) buscar compreender como e por que a accounta bility assume determinadas caractersticas quando vista sob a tica de diferentes modelos tericos da administrao pblica; e (2) mostrar que, a par das diferentes abordagens presentes em cada um dos modelos estudados, todos eles apresentam deficit de accountability.
83

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

Trata-se, portanto, de um estudo de natureza exploratria e analtico-descritiva, no qual se busca no s conhecer o significado da accountability, mas, e principalmente, compreender e distinguir as suas diferentes abordagens no mbito dos trs modelos de administrao pblica discutidos: o modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional (APT); o modelo da Nova Gesto Pblica (NGP); e o modelo do Novo Servio Pblico (NSP). Com base nesse objetivo, este artigo est organizado em seis partes que se iniciam nesta introduo. Na segunda parte discute-se o conceito da accountability como forma de avaliao e responsabilizao dos agentes pblicos. A terceira, a quarta e a quinta partes so dedicadas apresentao e discusso de cada um dos trs principais modelos tericos da administrao pblica, suas abordagens e deficit de accountability. A sexta parte do artigo composta de uma sntese dessa discusso. Na stima parte so apresentadas algumas consideraes finais ressaltando-se a necessidade de mais pesquisas e estudos com vistas a identificar, analisar e responder as muitas questes que ainda envolvem a accountability, mormente em face das novas propostas e abordagens tericas que esto a exigir novas formas de agir e pensar a accountability que restabeleam e reforcem a confiana pblica no s no desempenho governamental, mas, e principalmente, no servio pblico e nos seus servidores. Finalmente, a oitava parte contm as referncias bibliogrficas utilizadas para a elaborao deste artigo.

2 ACCounTABiliTy, UMa DEfINIO

A democracia conforme se entende hoje, assenta-se no exerccio do poder soberano pelo povo e na extenso dos direitos de cidadania a todos os indivduos. Se, anteriormente, os soberanos eram os detentores do poder absoluto sobre seus sditos e somente respondiam por seus atos perante Deus, os representantes polticos nos estados modernos devem responder por seus atos perante o povo que os escolheu. Numa democracia, o voto dado a um representante poltico no lhe concede poder soberano, mas, to somente, a obrigao de exercer o poder em nome e em benefcio do povo. (Bobbio, 2007).

Essa evoluo, no entanto, trouxe consigo novas responsabilidades para a sociedade, que se viu instada a responder por uma dupla obrigao: dos cidados, de manter uma estreita vigilncia sobre o uso do poder concedido queles que foram escolhidos para govern-los; e dos governantes de prestar contas das suas aes aos cidados que os escolheram. Da, um dos problemas mais importantes dos regimes democrticos modernos consiste em desenvolver formas e instrumentos de accountability, isto , processos de avaliao e responsabilizao permanente dos agentes pblicos que permitam ao cidado controlar o exerccio do poder concedido aos seus representantes. Bobbio (2007, p. 146) quem afirma que, toda a histria do pensamento poltico pode ser considerada como uma longa, ininterrupta e apaixonada discusso em torno dos vrios modos de limitar o poder: entre eles est o mtodo democrtico. Tambm Schedler (1999), ao escrever sobre o tema, questiona: Qual a essncia da poltica? Qual a principal varivel da cincia poltica? E ele mesmo responde: O senso comum nos d uma resposta clara: o poder. E completa: Mas como j sabiam os tericos clssicos: na poltica, primeiro vem o poder, em seguida, a necessidade de control-lo. Schedler (1999) afirma que os pensadores polticos tm se preocupado em saber como manter o poder sob controle, como domestic-lo, como evitar abusos, como submet-lo a determinados procedimentos e regras de conduta. Para ele a accountability tornou-se o termo da moda porque expressa a preocupao contnua com a vigilncia em relao ao exerccio do poder e as consequentes restries institucionais sobre o seu exerccio. No entanto, se por um lado a accountability fundamental para a preservao da democracia, por outro indispensvel participao dos cidados para que ela se realize. Ser cidado num regime democrtico significa possuir uma srie de direitos, entre os quais a prerrogativa de participar da escolha de seus governantes e de influir nas suas decises. Mas significa, tambm, uma srie de obrigaes sociais, entre as quais a de participar daquelas atividades diretamente vinculadas seleo dos governantes e
84

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

da vigilncia sobre as suas aes. Nesse sentido, a participao a ao empreendida pelo cidado no compartilhamento do poder com agentes pblicos visando tomada de deciso relacionada com a comunidade (Roberts, 2004). No entanto, a participao para ser efetiva demanda informaes precisas e confiveis que permitam ao cidado construir um quadro referencial da atuao do governo e, a partir da, atuar no sentido de exigir que os representantes expliquem as suas aes, mudem sua forma de agir ou mesmo alterem os objetivos das polticas pblicas. Publicizar o que se faz, como se faz e criar canais de contestao integram uma dimenso indispensvel para que mecanismos de controle social da administrao possam ser efetivos. (IPEA, 2010b, p. 194). Da, a necessidade de cobrar respostas dos agentes pblicos em relao aos anseios e s demandas da sociedade. De acordo com Schedler (1999), a accoun tability como forma de cobrar respostas dos governantes ocorre exatamente porque existem deficincias nas informaes que so passadas ao pblico, Nesse caso, a accountability (como answerability) pretende criar mais transparncia em relao ao exerccio do poder. E completa: Se o exerccio do poder fosse transparente, no seria preciso que algum fosse accountable. A demanda por accountability origina-se da opacidade do poder. (Schedler, 1999, p. 25). Mas, o que significa, efetivamente, a ac countability? O conceito tem sido tratado na literatura de forma abrangente e variada. No entanto, a carncia de um significado mais preciso e de uma delimitao terica mais clara, conforme j salientado por Ceneviva (2006), tem dificultado o seu entendimento e a sua discusso no pas. Buscando uma compreenso melhor do conceito de accountability, Pinho e Sacramento (2008) empreenderam uma consulta aos dicionrios de ingls, lngua da qual se originou o termo, para da extrair um significado passvel de traduo e verificao em dicionrios do tipo Ingls Portugus. Trabalhando com os dicionrios Oxford Advanced Learners Dictionary, Merriam Websters Collegiate Dictionary, Learners Dictionary of Current English e, posteriormente

com os de Ingls-Portugus, Vallandro e Vallandro e o Michaelis Dicionrio Prtico, os autores concluram:

Claro est, portanto, que de acordo com as fontes consultadas, no existe um termo nico em portugus para expressar o termo accountability, havendo que trabalhar com uma forma composta. Buscando uma sntese, accountability encerra a responsabilidade, a obrigao e a responsabilizao de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o no cumprimento desta diretiva (Pinho & Sacramento, 2008, p. 2).

Uma noo de accountability amplamente aceita diz respeito al cumplimiento de una obligacin del funcionario pblico de rendir cuentas, sea a um organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma (CLAD, 2000, p. 329). No plano geral, a accountability se realiza no processo eleitoral, com o cidado exercendo o seu poder para eleger os seus governantes e representantes. Porm, ela tambm se realiza no dia a dia da atuao dos agentes e das organizaes pblicas. E ocorre no s baseado nas diferentes instncias de controle no interior da estrutura do estado, mas tambm mediante o controle exercido pela imprensa, pelas organizaes e associaes da sociedade civil e pelos prprios cidados, cujas aes, de alguma forma, resultem algum tipo de constrangimento ou sano (ODonnell, 1988; Mainwaring, 2005; Rocha, 2008). Esses dois planos de ao da accountabili ty foram originalmente propostos por ODonnell (1998) na atual clssica diviso em accountabili ty vertical e horizontal. Na primeira, a sociedade exerce o seu poder de premiar ou punir seus governantes e representantes mediante a sua manuteno ou retirada do poder por intermdio do voto direto em eleies livres, entre outros mecanismos de presso poltica. J a accoun tability horizontal definida como aquela que se efetiva mediante a mtua fiscalizao entre os poderes (checks and balances), por meio de rgos governamentais que controlam a atividade pblica e, principalmente, pela existncia de agncias estatais com poder, vontade e capaci85

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

tao para supervisionar, avaliar e punir, se for o caso, agentes ou agncias governamentais. (ODonnell, 1998). A questo do significado da accountability vertical e horizontal, suscitada pela diviso proposta por ODonnell (1998), tem sido tema de discusso nos meios acadmicos, como o fez Schmitter (ano 1999, como citado em Kenney, 2005, p.61) ao argumentar que atores no governamentais, tais como a mdia, associaes de classe, movimentos sociais, grandes empresas etc. deveriam ser includos como partcipes na accountability horizontal. ODonnell (ano, 1999c como citado em Kenney, 2005, p.61), por seu turno, afirma que a sua classificao de accoun tability vertical e horizontal corresponde a uma distino entre estado e sociedade. Assim, a ac countability vertical exercida pelos atores sociais em relao aos atores estatais, enquanto a accountability horizontal exercida no interior do prprio estado pelas diversas agncias estatais. (Kenney, 2005). Portanto, a accountability vertical produto da ao poltica do cidado e da sociedade, enquanto a accountability horizontal produto de agncias internas ao estado. Mainwaring (2005) apresenta classificao semelhante. Sua proposta distingue a accountabi lity eleitoral (ou dos eleitores) da accountability intraestatal. Essa classificao, segundo o autor, paralela de ODonnell (1998), porm escoimada da conotao hierrquica e de independncia que tal metfora sugere, sem misturar os agentes da accountability (estado vs. sociedade), mas preservando a natureza da relao (horizontal vs. vertical). No que diz respeito accoun tability intraestatal, o autor explica que ela usualmente divida em trs tipos. O primeiro reflete relaes do tipo principal-agente, nas quais um superior hierrquico (principal) designa um subordinado (agente) para cumprir uma determinada tarefa. O segundo tipo constitudo pelo sistema legal que estatui freios e limites atuao dos agentes e est a cargo do Judicirio. Por fim, o terceiro tipo constitudo pelos rgos e entidades com a funo especfica de fiscalizar e controlar autoridades e organizaes pblicas, a exemplo dos sistemas de controle interno e dos tribunais de contas no caso brasileiro. O autor tambm aponta que quaisquer formas de con-

trole, mesmo no dispondo da capacidade de sano direta em relao aos agentes pblicos, podem ser consideradas mecanismos de accoun tability desde que acionem, de alguma maneira, mecanismos formais de sano. Miguel (2005), seguindo a mesma linha de raciocnio, aduz que a accountability diz respeito capacidade que os cidados tm de impor sanes aos governantes, reconduzindo ao cargo aqueles que exerceram bem os seus mandatos e destituindo aqueles que no o fizeram. E acrescenta que o exerccio da accountability se d pelo controle mtuo entre os poderes, mas, sobretudo, por meio da prestao de contas que os representantes devem sociedade e submetendo-se periodicamente ao seu veredicto. Tambm Abrucio e Loureiro (2004, p. 81) definem accountability como mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes so constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omisses perante os governados. Classificaes constitudas de forma semelhante podem ser apontadas nos trabalhos de Kenney (2005), Smulovitz e Peruzzotti (2005), entre outros. A accountability pode ser entendida, ainda, como um processo de avaliao e responsabilizao permanente dos agentes pblicos, que abrange tanto os eleitos quanto os nomeados e os de carreira, em razo do mnus pblico que lhes delegado pela sociedade (Rocha, 2008). Dessa forma, pode-se estabelecer um conceito para a accountability que enquadre tanto a perspectiva poltica do uso do poder delegado, isto , a accountability vertical associada ao processo eleitoral, quanto a perspectiva institucional do controle administrativo da ao governamental e da consequente prestao de contas dos gestores pblicos e sua sujeio s sanes, ou seja, a accountability horizontal associada ao controle institucional durante o mandato (ODonnell, 1988; Abrucio & Loureiro, 2004). Nesse sentido, Rocha (2008, p.3), ao sintetizar vrias definies, aponta a accountability como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade, desde que se estabelea que a responsabilizao se d mediante algum tipo
86

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

de sano. Portanto, a accountability se realizar quando qualquer ao, independente da sua origem, venha a representar alguma forma de sanso, seja ela legal ou moral, e que se reflita em constrangimento ou embarao efetivo atividade do agente pblico. (Rocha, 2008, p. 3-4). Importante observar que o carter de obrigao embutido no conceito de accountability caracteriza uma responsabilidade objetiva. Diferentemente da responsabilidade subjetiva, que vem de dentro da pessoa e se baseia na moralidade e na tica, a responsabilizao presente na accountability objetiva, isto , determinada por uma pessoa perante outra. E se tal responsabilidade no sentida subjetivamente (da pessoa perante si mesma) pelo detentor da funo pblica, dever ser exigida de fora para dentro; dever ser compelida pela possibilidade da atribuio de prmios e castigos quele que se reconhece como responsvel. (Campos, 1990, p. 3-4). De qualquer forma, como alertam Pinho e Sacramento (2008, p.07), a compreenso do significado da accountability tem carter progressivo e, portanto, no se esgota. A cada vez que estudada, acrescentam-se qualificaes ao termo evidenciando a sua elstica capacidade de ampliao para permanecer dando conta daquilo que se constitui na razo de seu surgimento: garantir que o exerccio do poder seja realizado, to somente, a servio da res publica. Como proposio, pode-se tomar que a accountability como conceito central para a administrao pblica, e a sua existncia como processo fundamental para a preservao da democracia. Todavia, h que se considerar que a accountability no to simples quanto parece, pois em cada contexto em que definida parte de premissas diferentes, que devem ser conhecidas e reconhecidas para que se possa, de fato, compreend-la. Nesse sentido, ao se estudar a accountability com base nas diferentes vises da administrao pblica, consubstanciadas nos trs principais modelos tericos desenvolvidos por Ketll (2000) e por Denhardt e Denhardt (2007), v-se que a cada um deles corresponde uma abordagem especfica de accountability, as quais sero os objetos da discusso ao longo dos prximos tpicos.

Por outro lado, pertinente fazer-se uma ressalva sobre a utilizao de modelos para estudar fenmenos complexos. Conforme alertam Salm e Menegasso (2009), A tentativa de agrupar as prticas administrativas sob grandes categorias tem sido muitas vezes frustrante. [...]. Na raiz dessa frustrao, est o grau de generalidade e amplitude que alcana a administrao, bem como, o fato de modelos serem incapazes de abranger toda a singularidade da realidade. (Salm & Menegasso, 2009, p. 104). Assim, ainda que com a utilizao de modelos se possa, eventualmente, deixar de considerar partes da realidade, seria muito difcil, quando no impossvel, estudarem-se fenmenos complexos da magnitude da administrao pblica, se simplificaes e modelos no fossem possveis. Por bvio, pois, a escolha de modelos carece de justificao. Resta ponderar, no entanto, sobre a escolha dos modelos propostos. A adoo dos modelos da Administrao Pblica Tradicional e da Nova Gesto Pblica, inicialmente desenvolvidos por Ketll (2000), se justifica por serem modelos amplamente aceitos no meio acadmico e que articulam a administrao pblica de forma bastante completa. Por outro lado, a opo pelo modelo emergente proposto por Denhardt e Denhardt (2007), o do Novo Servio Pblico, importante no s pela viso acurada e crtica que estes autores tm do modelo da NGP, mas, e principalmente, pela contribuio terica e pelo enriquecimento conceitual que trazem ao debate, no s em relao aos dois modelos anteriores, mas tambm em relao ao modelo que defendem. Por fim, cabe ressaltar que a par da discusso que travada nos meios acadmicos sobre a pertinncia das classificaes da accounta bility apresentadas pelos vrios autores, e muito bem realada por Ricardo Ceneviva (2006), considerar-se-, para efeitos deste artigo, como ac countability social aquela exercida diretamente pela sociedade (cidados e entidades da sociedade civil, inclusive imprensa) sobre os agentes pblicos eleitos, nomeados e permanentes; e como accountability institucional aquela exercida pelo aparato do estado (poderes e rgos) sobre os seus prprios rgos e agentes. Tal utilizao, no entanto, serve apenas para argumen87

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

tao e diferenciao do que se quer expressar, sem nenhuma pretenso de discutir ou validar a classificao em si. Assim, a accountability ser institucional quando o processo de avaliao e responsabilizao se der no mbito do prprio estado; ser social quando praticado fora dos limites estatais.

prios processos. E quando um padro de erros emerge, ou um caso particularmente notrio identificado, ou um erro pequeno mas atraente descoberto, comits legislativos realizam audincias e adotam aes corretivas.

3 a ACCounTABiliTy Na aDMINISTRaO PBLICa TRaDICIONaL

Os fundamentos conceituais sobre os quais se consolidou o modelo terico da APT so, em boa parte, decorrentes do pensamento de Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor e Max Weber (Behn, 1998). Esse modelo est presente nas grandes burocracias do estado e em larga escala, o aparato que o estado possui para produzir o servio pblico. Suas origens so as da burocracia, conforme concebida por Weber. (Salm & Menegasso, 2009, p. 105). De modo geral, a lgica que delineia o modelo concebida com base na premissa de que h e deve haver uma perfeita distino entre a deciso poltica, a qual responsabilidade dos lderes polticos eleitos, e a execuo das polticas pblicas, a qual da responsabilidade dos administradores. Nesse caso, os administradores so fundamentalmente responsveis pelos processos de implementao das polticas e respondem por essa implementao perante os lderes polticos. Nas palavras de Behn (1998, p.28):
O Poder Legislativo estabelece regras gerais para serem seguidas em vrios processos, e unidades reguladoras em vrias agncias do executivo codificam-nas com regulaes mais detalhadas. A seguir, a agncia passa a manter alguns registros, para demonstrar que segue tais processos fiel e consistentemente, podendo eventualmente emitir um relatrio resumido de tais registros. Ao mesmo tempo, auditores examinam tais registros detalhadamente, verificando se todos os processos foram realmente seguidos (e detectando qualquer comportamento desonesto). Outros jornalistas, organizaes de vigilncia e stakeholders tambm escrutinam a agncia com bastante cuidado, identificando as instncias onde a agncia falhou ao implementar seus pr-

Nesse modelo a accountability se caracteriza por uma viso hierrquica, formal e jurdica da gesto pblica. Essa viso se assenta no pressuposto de que os administradores no agem e no devem agir discricionariamente. Em vez disso, devem agir de forma absolutamente impessoal (ou seja, de forma completamente profissional e totalmente desvinculada de qualquer vis poltico ou ideolgico) na implementao das leis, das regras e das normas estabelecidas pelo Legislativo e seus agentes eleitos, pelos seus rgos e agncias e pelos tribunais, buscando as melhores prticas administrativas. A ideia que baliza a concepo da accoun tability na APT a de que o bom resultado de uma poltica pblica a consequncia do acerto da deciso poltica sobre qual poltica pblica deva ser implementada, combinada sua boa implementao e posterior conduo de forma correta. Como consequncia, no h a necessidade de submisso dos agentes pblicos no eleitos (nomeados e permanentes) ao processo de accountability social, dado que a eles no compete discutir e decidir sobre as polticas pblicas, mas to somente implement-las de acordo com as leis e regras procedimentais, bastando, neste caso, para garantir o bom funcionamento do sistema, que sejam accountable quanto conformidade com as regras e procedimentos estabelecidos (accountability institucional) A APT concentra-se em assegurar, portanto, a accountability social apenas em relao aos agentes eleitos, e apenas foca sobre os administradores a accountability institucional, j que se espera que sigam os padres e estejam em conformidade com regras e procedimentos estabelecidos. Da, para que a accountability institucional se realize, h a necessidade de se estabelecerem padres de ao objetivos, os quais so fixados pela lei, pelos regulamentos e pelas normas procedimentais. Ademais, todo o processo concebido e conduzido, aps a existncia de controles externos.
88

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

Esta continua a ser, de certa forma, a explicao para a atuao focada nos padres tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade das despesas pblicas que determina a atuao da maioria dos rgos de controle, pois representa, ainda hoje, a viso mais comumente associada accountability e responsabilizao dos agentes pblicos (Denhardt & Denhardt, 2007). Em resumo, no modelo da APT a accoun tability hierrquica e concebida com base na distino entre a deciso poltica, sob a responsabilidade dos lderes polticos eleitos, sobre quais e como determinadas polticas pblicas sero implantadas, e a implementao e execuo dessas polticas pblicas, cuja responsabilidade dos administradores pblicos nomeados e permanentes. Nesse caso, os administradores so basicamente responsveis pelo processo de implementao das polticas e respondem por essa implantao perante os lderes polticos. J estes ltimos, como responsveis pela deciso poltica de qual e como a poltica pblica dever ser implantada, sero accountable perante os eleitores. A coerncia da abordagem da accountability no modelo se d, portanto, depois da concepo de que o resultado de uma poltica pblica a consequncia do acerto da deciso poltica combinada sua correta implementao. Nesse caso, a accountability sobre a deciso poltica (social) combinada accountability sobre o processo (institucional) ser suficiente para garantir o resultado esperado. A questo que se impe que, ainda que se pudesse considerar como real a separao entre poltica e administrao, e mesmo que se considere que o administrador sempre ir implementar a poltica pblica da melhor forma possvel, ainda assim, no se teria, necessariamente, a certeza de que os resultados esperados esto sendo (ou foram) obtidos. H, portanto, de fato, permeando a concepo terica do modelo, um deficit de accountability institucional, isto , a falta de previso em relao avaliao da consecuo dos objetivos propostos e obtidos ao longo da implementao das polticas pblicas. Essa concepo de administrao pblica refletida no modelo da APT, vem de h muito

sofrendo crticas por conta da sua incapacidade de oferecer resposta efetiva ao aumento constante da demanda por mais servios pblicos e de lidar com os custos crescentes desses mesmos servios. Por conta disso, j nos anos de 1980, surgem presses por mudanas para superar as suas deficincias. Como resposta surge o modelo da nova gesto pblica. (Salm & Menegasso, 2009).

4 a ACCounTABiliTy Na NOVa GESTO PBLICa

Esse segundo modelo, que tem em Allen Schick, David Osborn, Ted Gaebler e Al Gore, alm de Bresser Pereira no Brasil, alguns de seus principais autores (Salm & Menegasso, 2009), apresenta, num certo sentido, a mesma dependncia de medies objetivas e controles externos que caracteriza a APT. A diferena est, em primeiro lugar, no pressuposto de que a burocracia tradicional ineficaz porque seus controles focam recursos e no resultados. Para os defensores da NGP, controlar os processos em vez dos resultados conduz ineficincia. Para escapar dessa ineficincia, afirmam, necessrio controlar os resultados e, nesse sentido, o modelo de mercado superior ao modelo burocrtico do setor pblico e, portanto, deve ser emulado por este. Em segundo lugar, a diferena se manifesta tambm ao reconceituar o cidado como consumidor e cliente. A nfase na ao de governo, afirmam os defensores do modelo, deve ser a de atender as preferncias de seus clientes, expressas nas demandas dos consumidores pelos servios oferecidos. Por fim, em terceiro lugar, e de certa forma decorrente das anteriores, est a nfase em privatizar, sempre que possvel, a oferta dos servios pblicos e tornar o fornecedor privado desses servios o responsvel pela sua prestao perante o consumidor final (Denhardt & Denhardt, 2007). H, portanto, uma mudana da perspectiva pela qual se olha a accountability, abandonando-se uma viso fundamentalmente pblica para adotar-se uma viso essencialmente privada. A ac countability se caracteriza, nesse modelo, por uma viso tipicamente de mercado.
89

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

Nos limites do mercado, isto , na esfera de ao da empresa privada, os resultados so o combustvel que movimenta e direciona a empresa. E nesse ambiente, o administrador-empresrio o modelo. Esse administrador tem, por imposio da sua prpria condio de empresrio, ou seja, de um administrador que tem por objeto a empresa e por objetivo lev-la a apresentar os melhores resultados possveis, grande autonomia e poder de decidir quais as melhores formas de agir para atingir seus objetivos. No entanto, quando os defensores da NGP afirmam que o modelo de mercado superior ao modelo burocrtico do setor pblico e, portanto, aquele deve ser emulado por este, esto propondo, tambm, que se emule o seu modelo de administrador-empresrio. Por conseguinte, rompem o paradigma to caro APT da dicotomia entre a poltica e a administrao, at por considerarem-no artificial na sua concepo e inexistente na prtica. Ou seja, para os tericos do modelo da NGP a implementao de qualquer poltica pblica sempre ir exigir do administrador decises polticas e, portanto, poder discricionrio. Sua argumentao enfatiza o raciocnio defendido por Behn (1998) para quem a implementao de qualquer poltica pblica inerentemente poltica, sendo impossvel separar a administrao da poltica e a administrao do estado. Nas palavras do autor: Administrao no s uma questo de eficincia e regras racionais; mas envolve inerentemente escolhas polticas, [...] No importa o quanto tentem os lderes polticos do executivo e legislativo, eles no podero desenvolver um conjunto de polticas que sero aplicveis a todas as situaes. (Behn, 1998, p.16). Portanto, os tericos da NGP argumentam e defendem que a discricionariedade por parte do administrador pblico no s desejvel como necessria, j que estando na ponta do processo, ele que tem as melhores condies de conhecer e atender, de forma imediata e com os melhores resultados, os desejos dos seus clientes e consumidores. Por consequncia, defendem no ser razovel do ponto de vista administrativo, nem eficaz do ponto de vista dos resultados, determinarem-se, a priori, regras e procedimentos a serem rigidamente se-

guidos pelos administradores. Nem que se fixem, quando da formulao de uma poltica pblica, metas detalhadas a serem cumpridas pelos vrios rgos e agncias incumbidas da sua implantao. (Behn, 1998). O mais razovel e eficaz em ambos os casos, dar autonomia ao administrador e permitir que as metas sejam fixadas pelos prprios rgos e agncias, ainda que negociadas politicamente. O modelo da NGP concentra-se em assegurar os resultados da ao do governo, ainda que para tanto ou exatamente por conta disso a rigidez dos padres, das regras e procedimentos possa e deva ser quebrada. Por outro lado, h tambm aqui, a necessidade da existncia de controles externos e de que se estabelecerem padres de medio objetivos para que a accountability se realize. Agora j no mais baseados na lei, nos regulamentos e nas normas que definem e estabelecem procedimentos, mas sim em padres de desempenho e nos resultados esperados. Importante observar, portanto, que o modelo pressupe um alto grau de discricionariedade na ao dos agentes pblicos no eleitos (nomeados e permanentes), mas no prev nem explicita os mecanismos pelos quais tais agentes sero accountable em relao sociedade (accountability social) quanto s decises polticas que venham a tomar. Todavia, tambm importante observar que tais mecanismos so considerados e explicitados em relao aos resultados apresentados, na forma de auditorias de desempenho (accountability institucional) efetuadas pelos rgos de controle do estado. (Barzelay, 2002). Outro aspecto a salientar que a concepo do modelo no expressa uma maior preocupao com a accountability institucional quanto conformidade das aes s leis e aos regulamentos. Ao contrrio, considera-a pouco relevante e, em geral, inibidora da ao pr-ativa do administrador. A discricionariedade, alis, um aspecto que preocupa os juristas que se dedicam ao estudo da administrao pblica. Segundo Dallari (2006), quando a lei confere ao agente pblico uma competncia discricionria, que, pela sua prpria natureza pressupe uma pluralidade
90

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

de decises e/ou comportamentos, os desvios de poder, isto , os atos praticados com finalidade diversa daquela anunciada, so facilitados. E os desvios de poder, completa Dallari, para alm do vcio jurdico, agregam o vcio tico, a inteno de enganar, pelo que so violados, simultaneamente, os princpios da legalidade e da moralidade. (Dallari, 2008). A viso de accountability posta nesse modelo merece a crtica de Bovens (2006). O autor considera que, segundo a ideologia da NGP, a accountability ao mesmo tempo um instrumento e um propsito em si, pois alm de um instrumento para medir a eficincia/eficcia do governo, gradualmente passa a ser o prprio objetivo do governo. Uma das principais crticas ao modelo, no entanto, diz respeito sua filosofia de mercado, isto , perspectiva de subordinao do aparato do estado s concepes e atitudes prprias do setor privado, as quais, diga-se, no foram capazes at agora de modificar substancialmente as prticas ou estabelecer novos padres tericos para a administrao pblica. (DeLeon & Denhardt, 2000; Salm e Menegasso, 2009). A concluso que a concepo da accoun tability no modelo da NGP parte da premissa de que a implementao de qualquer poltica pblica exige do administrador um alto grau de discricionariedade. E esta necessria para que ele possa atingir os resultados desejados. A ao dos administradores verificada e avaliada no nos processos, mas sim pelos resultados que venham a apresentar. A coerncia da abordagem da accountability no modelo se d depois da concepo de que o resultado que determina o rumo da ao. O resultado o objetivo da ao governamental. Para tanto, fundamental que o administrador tenha a possibilidade de decidir sobre quais resultados deve atingir e qual a melhor forma de atingi-los, e responda pelo sucesso ou insucesso da sua empreitada. Mas, nesse caso, como questiona Behn (1998), h que se ter muito claro: (1) se todos esto dispostos a aceitar, como regra geral, que os fins justificam os meios. Isto , ao se flexibilizar a aderncia estrita do administrador s leis e normas procedimentais estabelecidas, e na ausncia de mecanismos concretos e

especficos de accountability, como garantir a razoabilidade (ainda que apenas do ponto de vista administrativo) da ao desse administrador? (2) De quais resultados se est falando? Quais so os melhores resultados e para quem? Quem decide que resultados o governo deve produzir? Quem ir certificar-se de quem responder pela produo desses resultados? Como ir funcionar esse processo de accountabi lity?. E ainda: possvel permitir que servidores com poder (empowered) e capacidade de resposta, tomem decises e sejam inovadores e ainda [as] sim (sic) contar com accountability democrtica? (Behn, 1998, p. 38). O modelo, conforme se depreende da discusso precedente, apresenta, em sua concepo terica, deficit de accountability, quer social, principalmente em relao ao poder discricionrio dos agentes pblicos no eleitos, como institucional, em relao conformidade da ao desses mesmos agentes em relao s leis e regulamentos. A viso de accountability presente no modelo da NGP explica em grande parte o movimento que a partir do final dos anos 80 do sculo passado deflagrou algum nvel de mudana na atuao dos tribunais de contas e a adoo, ainda que de forma incipiente e cercada de muitas desconfianas, de novas aes consubstanciadas na realizao das Auditorias Operacionais (tambm conhecidas por Auditorias de Gesto), as quais, no por acaso, so denominadas em ingls de Performance Auditing e, tambm no por acaso, foram desenvolvidas e popularizadas nos pases que mais se destacaram na implantao das teorias gerencialistas, notadamente a Inglaterra, a Austrlia, a Nova Zelndia, os Estados Unidos e o Canad (Barzelay, 2002; Rocha & Quintiere, 2008).

5 a ACCounTABiliTy NO NOVO SERVIO PBLICO

O terceiro modelo de administrao pblica, batizado por seus autores de Novo Servio Pblico, constitui-se em uma nova proposta cujas origens remontam tambm aos anos de 1980, e que tem, entre outros, em H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G. Nigro, Fre91

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

derick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart e Robert B. Denhardt, e tambm em Alberto Guerreiro Ramos, seus principais autores. (Salm & Menegasso, 2009). Partindo da premissa de que o governo no deve ser conduzido como um negcio, mas sim como uma democracia, a administrao pblica caracterizada por uma nova postura frente aos seus desafios: a) servir aos cidados, no aos consumidores; b) buscar o interesse pblico; c) dar mais valor cidadania do que ao empreendedorismo; d) pensar estrategicamente e agir democraticamente; e) reconhecer que a accountability no simples; f) servir ao invs de dirigir [ou controlar]; e g) valorizar as pessoas e no somente a produtividade. (Denhardt & Denhardt, 2007). Essa nova viso da administrao pblica coloca o servidor pblico diante de novas exigncias e expectativas de atuao. Essas novas exigncias e expectativas, que se poderia denominar de dever, consubstanciam-se em: servir aos cidados e valorizar as pessoas, agir eticamente, buscar o interesse pblico e defender os princpios democrticos. A concepo de accountability no modelo do NSP multifacetada, pois reconhece que as funes desempenhadas pelos administradores pblicos nas sociedades contemporneas so complexas. No descarta que medidas de controle de eficincia e de resultados so importantes, mas, destaca que elas so insuficientes para abranger todas as expectativas que a sociedade projeta em relao aos administradores pblicos. Denhardt e Denhardt (2007), ao defenderem o modelo do NSP, afirmam que o foco nos resultados, por si s, no satisfaz a necessidade da accountability por normas e valores democrticos. Os autores enfatizam que focando os resultados as organizaes pblicas podem produzir significativas melhorias em benefcio das pessoas s quais servem, todavia, isso no significa considerar que o desempenho e a orientao para os resultados deva ser o objetivo central norteador da ao governamental. A viso de accountability na proposta do NSP reconhece a sua complexidade e sugere uma reconceituao do papel do servidor pblico como lder, anfitrio e emissrio do inte-

resse pblico. Mais que isso, como alertam Denhardt e Denhardt (2007), os princpios legais, constitucionais e democrticos so a pea central da ao administrativa responsvel, sendo o seu objetivo final assegurar a capacidade de resposta (responsividade) do governo s preferncias e necessidades dos cidados. Portanto, os valores trazidos pelo NSP incluem no apenas o que o agente pblico faz, mas como ele faz e como ele se comporta ao faz-lo. O modelo concebe a accountability baseda em uma dimenso mais ampla, que pode ser caracterizada, de certa forma, pela capacidade do agente pblico de compreender e de responder s necessidades e s expectativas dos cidados. Analisando a concepo terica do modelo, verifica-se, aqui tambm, que no so definidos mecanismos pelos quais os agentes pblicos no eleitos (nomeados e permanentes) sero accountable para a sociedade em relao s decises polticas que venham a tomar (accountability social). Todavia, a accountability institucional em relao conformidade com as regras e procedimentos administrativos estabelecidos e tambm pelos resultados apresentados, reconhecida no modelo. Observe-se, entretanto, que o modelo no define mecanismos de accountability relacionados capacidade de resposta (responsividade) e aos novos valores que a reconceituao do papel do servidor pblico exige. Se determinados valores traduzveis em condutas so desejveis e importantes para o exerccio da funo pblica, as no condutas devem ser reprovveis e sancionveis. E, neste caso, cabe indagar como e para quem o servidor ser accountable em relao ao seu dever de servir. Ademais, esse dever envolve princpios morais e ticos, o que, pela sua prpria natureza, dificulta em muito o estabelecimento da accountability, principalmente a institucional, em relao a esses servidores. As crticas ao modelo do NSP so fundamentadas no fato de que, embora contenha princpios merecedores de considerao por seu cunho democrtico, a proposta ainda requer elaborao para que possa ser implementada, pois ainda no apresenta prticas administrativas consistentes. (Salm e Menegasso, 2009 p. 108).
92

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

Em resumo, no modelo do NSP, a ac countability tida como multifacetada, absorvendo no s o controle de conformidade s leis e s normas procedimentais da APT e o controle dos resultados da NGP, mas acrescentando um novo e fundamental componente, o dever do servidor pblico. Todavia, no deixa claro como e para quem o servidor ser accountable em relao ao seu dever, e como se dar esse processo. Ou seja, na medida em que o modelo assume como prprias as formas e proposies de accountability presentes nos outros dois, e ainda que no importe para si os deficit de accountability j constatados naqueles modelos, deixar sem resposta, a questo dos deficit de accountability em relao responsividade e s manifestaes do dever do servidor.

6 UMa SNTESE
As concepes de accountability podem ser agrupadas em trs planos: o hierrquico, que se consolida no controle da conformidade s leis e s normas procedimentais, conforme a tradio da APT; o das regras de mercado, que se consolida no controle dos resultados, representado pela obteno da mxima produtividade dos recursos pblicos com base nos conceitos de eficincia e eficcia/efetividade, como enfatizam os defensores da NGP; e o dos valores democrticos, como proposto no modelo do NSP, que enfatiza a complexidade da atuao do servidor pblico e sugere uma reconceituao do seu papel, na qual sobressaem as questes relativas responsividade, ao desempenho responsvel, postura tica, defesa do interesse pblico e ao comprometida com os princpios democrticos. Em todos esses modelos, no entanto, constatam-se deficit de accountability que se constituem de diferentes abordagens da accountability propostas nesses modelos e decorrem da prpria forma como a administrao pblica vista e organizada. E esses deficit assumem importncia na medida em que prejudicam e enfraquecem o prprio processo de accountability. No primeiro modelo, da APT, h um dficit de accountability institucional, consubstanciado pela falta de avaliao objetiva da conse-

cuo dos resultados propostos e obtidos ao longo da implementao das polticas pblicas. J o modelo da NGP apresenta um deficit de accountability social, principalmente sobre poder discricionrio atribudo aos agentes pblicos no eleitos, alm de um deficit de accountability institucional em relao conformidade da ao desses mesmos agentes. Por fim, no modelo do NSP, se constatam os mesmos deficit de accoun tability social em relao ao poder discricionrio dos agentes pblicos no eleitos, como no modelo da NGP, mas, e mais importante, deficit de accountability institucional (e mesmo social) em relao responsividade e s manifestaes do dever do servidor. preciso destacar, no entanto, que as abordagens da accountability nos modelos estudados no so exclusivas nem mutuamente excludentes. No modelo da APT, a nfase da accountability se d nos processos, mas nada impede que os resultados tambm sejam accountable. De igual forma, no modelo da NGP a nfase da accountability se d nos resultados, mas no h qualquer impedimento para que os processos tambm sejam accountable. Todavia, h que se considerar esta questo com cuidado. Na concepo do modelo da APT, o rigor no estabelecimento e na cobrana desde regras gerais at regulamentaes detalhadas a serem seguidas na implementao das polticas pblicas, acaba por dificultar a responsabilizao dos servidores pelos resultados alcanados. E o argumento simples. Se o servidor cumpriu rigorosamente as regras e os regulamentos que o conduzem na implantao de determinada poltica pblica e os resultados obtidos no so os esperados, a concluso que ou a deciso poltica estava errada ou as normas de implementao foram inadequadas, ou ambas as coisas, mas dificilmente se poder imputar algum tipo de responsabilidade ao servidor que seguiu as normas. Porque deveria ele tomar para si a responsabilidade por um sistema concebido por algum acima dele na hierarquia, sem mesmo pedir aos trabalhadores da linha de frente suas sugestes? (Behn, 1998, p. 34). De forma inversa, na concepo do modelo da NGP o rigor do controle aponta para os resultados. Nesse caso, o servidor dotado de
93

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

poder decisrio para decidir qual a melhor forma de conduzir o processo de implantao das polticas pblicas e, por consequncia, se responsabiliza integralmente pelos resultados obtidos. Mas a no cabe impor, e menos ainda exigir, o cumprimento de determinaes legais, regras e regulamentos rigorosos na conduo da implantao de determinada poltica pblica. Questo diferente envolve o modelo do NSP. Nesse caso, o controle se realiza tanto no
Modelo aPT NGP NSP Concepo Hierrquica Regras de Mercado Valores Democrticos abordagem Conformidade Resultados Multifacetada

processo quanto no resultado, porm a nfase da accountability no est nem em um nem em outro, mas sim nos valores democrticos, cuja importncia e centralidade esto na base da concepo do modelo. (Denhardt & Denhardt, 2007). As figuras a seguir sintetizam (1) as diferentes abordagens da accountability em relao aos modelos estudados; e (2) os processos de accountability e os seus respectivos deficit, evidenciados em cada modelo.
Caracterizao do Processo de Accountability Accountability de processos Accountability de resultados Accountability democrtica

Responsabilidade dos administradores Pela implementao das polticas pblicas perante os lderes polticos eleitos Pelos resultados das polticas pblicas perante os lderes polticos eleitos Por cumprir a lei; manter uma postura tica; defender o interesse pblico e os princpios democrticos; e atender ao interesse dos cidados.

Figura 1 - Modelos tericos de administrao pblica. Fonte: Elaborao do autor. Processos de accountability na implementao Implementao impessoal das polticas pblicas accountability sobre o processo accountability institucional Implementao c/alto grau de discricionariedade ? deficit de accountability social (sobre a deciso discricionria) e institucional (sobre a conformidade) Implementao c/baixo grau de discricionariedade ? deficit de accountability social (sobre a deciso discricionria)

Modelo

na deciso Deciso sobre as polticas pblicas accountability sobre a deciso poltica accountability social Deciso sobre as polticas pblicas accountability sobre a deciso poltica accountability social Deciso sobre as polticas pblicas

no resultado Resultados como consequncia ? deficit de accountability institucional (sobre os resultados) Resultados como objetivo accountability sobre os resultados accountability institucional

aPT

NGP

Resultados como dever ? deficit de accountability institucional (e/ou social sobre o dever)

NSP

accountability sobre a deciso poltica accountability social

Figura 2 - Sntese dos processos e deficit de accountability. Fonte: Elaborao do autor.

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

94

Arlindo Carvalho Rocha

7 CONSIDERaES fINaIS
A mistura de conceitos e abordagens relacionados s diferentes perspectivas e vises que so usadas para tentar explicar ou mesmo criticar fatos e procedimentos do cotidiano da administrao pblica, mais atrapalham do que ajudam na discusso sobre esse fenmeno complexo que a accountability. Para clarear essa situao, ao longo deste artigo buscou-se compreender o significado da accountability e distinguir as suas diferentes abordagens com base em trs modelos de administrao pblica: o modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional; o modelo da Nova Gesto Pblica; e o modelo do Novo Servio Pblico. Na esteira da discusso sobre o conceito de accountability, foi possvel estabelec-la como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade (Rocha, 2008, p. 3), enfatizando, no entanto, que essa responsabilizao se d mediante algum tipo de sano. A partir da, deu-se a apresentao e a discusso dos trs modelos tericos de administrao pblica, suas abordagens e deficit de accountability. Destacou-se do modelo da APT, a sua concepo hierrquica de accountability, concebida com base em paradigma tradicional da dicotomia entre poltica e administrao, que conduz a um processo formal de conformidade procedimental, porm deixa a descoberto questes tpicas referentes ao resultado das polticas pblicas. No modelo da NGP, por outro lado, a accountability caracterizou-se por uma viso tipicamente de mercado, definindo uma mudana de perspectiva na ao governamental, na qual a nfase centra-se nos resultados e na capacidade (e no poder) dos administradores de inovar e responder apropriadamente s demandas dos clientes/consumidores. Como consequncia, o processo de accountability levado para o mbito dos resultados, mas no so evidenciadas as formas e os processos pelos quais as decises polticas que os administradores venham a tomar possam ser accountable para a sociedade.

J no modelo do NSP, a accountability apresentada como multifacetada na medida em que reconhece que as funes desempenhadas pelos administradores pblicos nas sociedades contemporneas so complexas e sugere uma reconceituao do papel do servidor pblico, que pode ser caracterizada pela sua capacidade de responder s necessidades e tambm s expectativas dos cidados. O processo de accoun tability, portanto, apresenta-se mais amplo e mais complexo, embora tambm no evidencie as formas e os processos pelos quais os administradores pblicos tornem-se accountable em relao s decises polticas que venham a tomar, nem soluciona o problema da accountability quanto s questes relacionadas ao novo papel do servidor pblico. Como sntese, agruparam-se as concepes de accountability em trs planos: o hierrquico, conforme a tradio da APT; o das regras de mercado, como enfatizam os defensores da NGP; e o dos valores democrticos, como proposto no modelo do NSP, de forma a poder-se resumir em duas figuras (1) as trs diferentes abordagens da accountability em relao aos trs modelos estudados; e (2) os processos de accountability propostos em relao aos trs modelos estudados e os respectivos deficit de accountability que tais processos apresentam. Por outro lado, considerando que a prtica o prprio conceito de accountability so questes novas no mbito da nossa sociedade, desnecessrio argumentar sobre a necessidade de mais pesquisas e estudos com vistas a identificar, analisar e responder as muitas questes que ainda envolvem a prtica da accountability, principalmente ao se admitir que a administrao pblica no constituda e no pode ser discutida a partir de uma abordagem nica e isolada de seu contexto terico. Nesse sentido, o estudo desses modelos permite entender melhor os processos de accountability e as causas da existncia de seus deficit e dificuldades. Por fim, embora pertinente e relevante a concluso a que chegou Behn (1998) de que os sistemas tradicionais de accountability foram desenhados para estabelecer e reforar a confiana na probidade do governo, e que os novos sistemas devam ser desenhados de forma a estabele95

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

Accountability na Administrao Pblica: Modelos Tericos e Abordagens

cer e reforar a confiana no desempenho governo, cabe enfatizar que s isso no basta. preciso ir alm. Os novos desafios propostos pelo tamanho e pela crescente complexidade das sociedades modernas, aliadas s novas vises da administrao pblica produzidas no bojo desses novos modelos, exigem novas formas de agir e pensar a accountability, que estabeleam e reforcem a confiana pblica no s no desempenho governamental, mas, e principalmente, que restabeleam e reforcem a confiana pblica no servio pblico e nos seus servidores.

poderemos traduzi-la para o portugus? Revista da Administrao Pblica, (24)2, 30-50. Ceneviva, R. (2006). Accountability: novos fatos e novos argumentos uma reviso da literatura recente. Anais do Encontro de Administrao Pblica e Governana da Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Administrao. So Paulo, SP, Brasil, 17. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo - CLAD. (2000). La responsa bilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. Buenos Aires: Eudeba. Dallari, A. A. (2006, setembro). Desvio de poder na anulao de ato administrativo. Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE). (7), 1-14. Recuperado em dez., 2010, de http://www. direitodoestado.com.br. Dallari, A. A.(2008, dezembro). Formalismo e abuso de poder. Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE). (16), 1-34. Recuperado em dez. 2010, de http://www.direitodoestado.com.br. DeLeon, L. & Denhardt, R. B. (2000). The political theory of reinvention. Public Administration Review, (60) 89-97. Denhardt, J. V. & Denhardt, R. B. (2007). The New Public Service: serving, not steering. Expanded edition. Nova York: M. E. Sharp, Inc. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. (2010). Estado, Instituies e Democracia: repblica. Livro 9, v. 2. Braslia, Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/ livros/2010/Livro_estadoinstituicoes_pdf. Kenney, C. D. (2005). Horizontal Accountability: Concepts and Conflicts. In: S. Mainwaring & C. Welna, C. (Edit.). Democratic Accountability in Latin America. Oxford Studies in Democratizacion Series. Oxford: Oxford University Press. Ketll, D. F. (2000). The global public management revolution. Washington: Brookings Institutions Press. Mainwaring, S. & Welna, C. (Edit.). (2005). Democratic Accountability in Latin America. Oxford Studies in Democratizacion Series. Oxford: Oxford University Press.
96

8 REfERNCIaS BIBLIOGRfICaS
Abrucio, F. L. & Loureiro, M. R. (2004). Finanas pblicas, democracia e accountability. In: P. R. Arvate & C. Biderman, (Org.). Economia do Setor P blico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier/Campus. Abrucio, F. L., Arantes, R. B., & Teixeira, M. A. C. (2005). A imagem dos Tribunais de Contas subnacionais. Revista do Servio Pblico,(56)1, 57-84. Barros, E. F. (2000). Auditoria de Desempenho nos Tribunais de Contas Estaduais Brasileiros: uma pesquisa exploratria. Dissertao (Mes trado) FEA/USP (1999). So Luiz: publicao independente. Barzelay, M. (2002). Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDE. In: O controle externo e a nova adminis trao pblica: uma viso comparativa, (1), 25-72. Braslia: TCU. Behn, R. D. (1998). O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountability democrtica. Revista do Servio Pblico, (49)4, 05-45. Bobbio, N. (2007). Estado, governo, sociedade; para uma teoria geral da poltica. Rio de Janeiro: Paz e Terra. Bovens, M. (2006, janeiro). Analysing and assessing public accountability. A conceptual framework. European Governance Papers EUROGOV. (C0601). Campos, A. M. (1990). Accountability: Quando

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 - 97 mai/ago 2011

Arlindo Carvalho Rocha

Miguel, L. F. (2005). Impasses da Accountability: Dilemas e Alternativas da Representao Poltica. Revista de Sociologia e Poltica, (25), 25-38. ODonnell, G. (1988). Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, (44), 27-54. Pinho, J. A. G. & Sacramento, A. R. S. (2008, novembro). Accountability j podemos traduzi-la para o Portugus? Anais do Encontro de Adminis trao Pblica e Governana da Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Administrao. Salvador, BA, Brasil, 16. Roberts, N. (2004, dezembro). Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation. The American Review of Public Administration, (34)4, 315-353. Rocha, A. C. & Quintiere, M. M. R. (2008). Audi toria Governamental. Uma abordagem metodolgica da Auditoria de Gesto. Curitiba: Juru. Rocha, A. C. (2008, setembro). O Processo

Oramentrio Brasileiro como Instrumento de Accountability. Anais do Encontro Nacional da Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Administrao. So Paulo, SP, Brasil, 14. Salm, J. F. & Menegasso, M. E. (2009). Os Modelos de Administrao Pblica como Estratgias Complementares para a Co-Produo do Bem Pblico. Revista de Cincias da Administrao, (11)25, 68-96. Schedler, A. (1999). Conceptualizing Accountability. In: A. Schedler, L. Diamond, & M. Plattner, (Ed.) SelfRestraining State Power and Accountability in New Democracies. Boulder: Lynne Rienner Publishers. Smulovitz, C. & Peruzzoti, E. (2005). Societal and horizontal Controls: Two Cases of a Fruittful Relationship. In: S. Mainwaring & C. Welna, (Ed.). Democratic Accountability in Latin America. Oxford Studies in Democratizacion Series. Oxford: Oxford University Press.

Contabilidade, Gesto e Governana - Braslia v. 14 n. 2 p. 82 -97 mai/ago 2011

97