Chapitre extrait de louvrage collectif paru en 2010 sous la direction du Pr Jacques Fontanel, Directeur du CREPPEM, Universit de Grenoble : J.

Fontanel (ed.), Economie politique de la scurit internationale, collection la librairie des humanits , lHarmattan, 2010. La scurit internationale et le conflit afghan Une analyse en termes de Statebuilding 1 et de seuil de capacit institutionnelle Herv Hutin 2

Le Statebuilding a t conu pour rpondre la ncessit de reconstruire les Etats fragiles, faillis ou dliquescents et pour conduire la rappropriation du contrle de leur territoire. Aussi, reprsente-t-il aujourdhui un double enjeu, en termes la fois de stabilit interne et de scurit internationale, en empchant quun territoire puisse favoriser le dveloppement de groupes arms, notamment terroristes, en vue dune dstabilisation de lordre international. Le deuxime objectif a pris une importance particulire aprs le 11 septembre 2001 en Afghanistan, alors sanctuaire dAl Qada, au point de concentrer lessentiel des moyens disponibles au dtriment du premier. Le dcalage entre les accords de Bonn de dcembre 2001 sur la reconstruction et les faits montre clairement lordre des priorits retenu par la communaut internationale . Or, il savre que du point de vue de la scurit internationale, le conflit, relativement circonscrit aprs la victoire de la coalition, sest tendu gographiquement et aggrav militairement. A lenjeu militaire fond a priori sur la disparition des rseaux dAl Qada sajoute un enjeu gostratgique du fait de la position gographique de lAfghanistan entre Iran et Pakistan et limbrication des mouvements dinsurrection avec les zones tribales pakistanaises. Paralllement, la reconstruction de lEtat se heurte de multiples dysfonctionnements, rsultant en partie de linscurit, ce qui contribue accrotre le mcontentement qui la nourrit. Limportance de ces enjeux explique le dploiement de nombreux acteurs trangers et le volume considrable des engagements financiers. Aussi, lanalyse de lutilisation de laide (premier objectif) dans le cadre du Statebuilding permet dclairer le dbat sur son efficacit, qui prend ici une dimension la fois conomique et gopolitique. La problmatique du Statebuilding est directement lie celle de la scurit internationale. LAfghanistan a connu une longue priode de conflit qui na fait quaffaiblir un Etat lenvergure dj limite. Ce cas prsente plusieurs paradoxes, voire quelques contradictions et une complexit certaine qui peuvent dsorienter lanalyse conomique. Mais ces caractristiques se retrouvent dans dautres situations et la thorie conomique offre dintressants instruments conceptuels, notamment issus de la thorie institutionnelle, pour claircir le processus luvre dans ce pays. Il convient tout dabord de procder une analyse du dispositif de laide mise en place dans le cadre de la reconstruction lors des confrences successives (Bonn 2001, Tokyo 2002, Berlin 2004, Londres 2006, Paris 2008, La Haye 2009). Compte tenu de la complexit de la situation, cette premire analyse permettra de dgager des lments dapprciation, avant de montrer la pertinence de lapproche institutionnelle, notamment les apports de Rodrik, et de complter celle-ci en introduisant le concept de seuil de capacit institutionnelle.

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Construction de lEtat Universit de Savoie et chercheur au Creppem. Directeur du Master Analyse de crise et action humanitaire

1. Complexit du dispositif daide et effet dexprience Laide extrieure draine une multitude dacteurs aux stratgies et aux buts diffrents et ces stratgies et buts ne sont pas toujours compatibles avec ceux du Statebuilding. Ainsi se pose la question de savoir si laide extrieure et la stratgie des acteurs qui lapportent sont compatibles avec celle de lEtat en reconstruction. 1.1 La prolifration des acteurs Le contexte de laprs Guerre Froide a favoris le dploiement de laide extrieure dans les pays sortant de conflit du fait des possibilits daccord au sein du Conseil de scurit, de llargissement du champs daction des organisations internationales ou de la cration de nouvelles entits civiles de nature prive. La nouvelle gnration dONG (organisations non gouvernementales), apparue dans les annes 1970-1980, a connu une explosion du nombre dorganisations et de leurs moyens affects la reconstruction pacifique des Etats. Laide est devenue plus importante et draine davantage dacteurs dans son sillage. En Afghanistan, on compte ainsi plus de 150 organismes auxquels sajoutent respectivement plus de 330 et 2000 ONG internationales et locales. Lutilisation de plusieurs centaines dacronymes rend difficilement comprhensible la seule connaissance de qui est qui, dfaut de savoir qui fait quoi. Du fait de cette prolifration, le dispositif reste faiblement coordonn. LUNAMA (United Nations Assistance Mission in Afghanistan), tablie en mars 2002 par la rsolution 1401 du Conseil de Scurit, est suppose grer les activits humanitaires et de reconstruction des Nations Unies en coordination avec le gouvernement. Mais la mise en place des programmes sest droule de faon juxtapose au dpart, sans stratgie cohrente, ni centre de dcision unifi dot dun budget donnant la matrise de lensemble de lopration. En 2002, alors que les Nations Unies lanaient un appel pour lAfghanistan, les Etats-Unis ont labor leurs plans de reconstruction sans consultation internationale 3. Un document, le UN Development Assistance Framework for Afghanistan (UNDAF), fait office de trame de coordination sur la priode 2006-2009 pour les vingt agences des Nations Unies prsentes dans le pays, mais aucune instance ne pilote lensemble. Au niveau des ONG, il existe bien des organes de coordination comme ACBAR 4 ou le SWABAC 5, mais il sagit davantage de forums dinformation rciproque visant viter la duplication de programmes, que dorganes de coordination pensant et impulsant une action densemble. Depuis le constat pos lors de la Confrence de Londres (janvier 2006) et ladoption de lAfghan Compact sur la priode 2006-2011 qui en a rsult, quelques actions ont t lances pour amliorer la coordination, notamment la cration du Joint Coordination and Monitoring Board (JCMB) destin veiller la mise en application de ce contrat pluriannuel. Le problme de fond rside dans les diffrences dobjectifs, de stratgies et de mthodes dues la diversit des acteurs prsents. On peut ramener cinq les logiques principales daction des acteurs extrieurs (voir tableau 1). La scurit, au sens large, est lobjectif prioritaire tant les enjeux sont importants dans la rgion, au mme titre que la reconstruction. Lauto-dveloppement dfinit la tendance de toute organisation souhaiter
Barnett R. Rubin, Afghanistan : la souverainet comme condition de la scurit, Critiques internationales 2005-3, n28, p169-183. 4 ACBAR : Agency Coordinating Body for Afghan relief, cr en 1988, environ cent ONG. 5 SWABAC : Southern and Western Afghanistan and Balochistan Association for Coordination, est une association cre en 1988 par une quarantaine dONG
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grandir de taille 6. Le profit est la motivation principale des entreprises et consultants qui viennent se risquer en Afghanistan des conditions de retours financiers attractives. Quant la coordination et la recherche, il sagit dune logique daction fonctionnelle, ralise par des organismes prestataires des autres acteurs. Tableau 1 Les logiques daction des acteurs extrieurs Logique principale daction Scurit Reconstruction Dveloppement propre Profit Coordination/Evaluation Acteurs extrieurs Etats-Unis, Etats donateurs, EPR, ISAF Organisations internationales et rgionales, ONG Toutes les organisations Firmes, consultants Centres de recherche, Groupes de coordination

EPR : Equipes Provinciales de Reconstruction, ISAF : International Security Assistance Force.

Ces problmes sont aggravs par la lourdeur institutionnelle propre aux grandes organisations internationales, caractrises par la complexit des organigrammes et des chanes de commandement longues qui aboutissent des processus de prise de dcision lents. Il en rsulte un manque de ractivit, caractre pourtant ncessaire dans un environnement marqu par lurgence. Lakshar Brahimi, malgr ses prconisations en matire de mission intgres dans son rapport sur les oprations de maintien de la paix, na pu les mettre en uvre en tant que Reprsentant Spcial du Secrtaire Gnral des Nations Unies (RSSG) du fait de linertie fonctionnelle des missions des Nations Unies et de lautonomie jalousement garde de ses agences et dpartements. A ce problme interne au fonctionnement des missions onusiennes sajoute le jeu des autres acteurs : autres organisations internationales comme le FMI, la Banque Mondiale, la Banque Islamique de Dveloppement ou la Banque Asiatique de Dveloppement ayant elles-mmes leurs contraintes de fonctionnement, les agences de cooprations nationales (notamment DFID et GTZ 7), ou la galaxie des ONG avec leurs organes de concertation qui sy surajoutent. Mme le processus de coordination est particulirement lourd. Ainsi le Joint Coordination and Monitoring Board (JCMB) destin assurer la coordination stratgique entre gouvernement et organismes internationaux pour la mise en uvre de lAfghan Compact est compos de 37 membres du plus haut niveau (RSSG, Comit de coordination du Gouvernement, reprsentants de la communaut internationale). Mais ce qui pourrait tre un super Conseil des Ministres ne se runit que quatre fois par an. Le JCMB a mis au point en 2008 dun nouveau cadre encourageant la coordination entre ses membres et la convergence des dcisions, mais au regard des moyens dont il dispose, il nest pas un organe de coordination active, mais un simple lieu de concertation. Dans le domaine de la scurit, de nombreux auteurs ont soulign les logiques daction diffrentes entre les forces de la coalition (en fait, lArme amricaine) et lISAF, lune stant appuye sur les seigneurs de guerre dans un premier temps quand lautre cherchait rduire leur influence pour lgitimer le rle de la nouvelle arme afghane. De mme, la mise en place des Equipes Provinciales de Reconstruction (EPR), composes la fois de militaires
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Henry Mintzberg, Structure et Dynamique des Organisations, Editions dOrganisation, Paris, Editions Agence dArc, Montral, 1982. 7 DFID : Department for International Development ; GTZ : Deutsche Gesellshaft fr Technische Zusammentarbeit.

et de civils, poursuit simultanment deux buts - faciliter la reconstruction et renforcer la scurit - en sappuyant sur les forces militaires, do lambigut et la confusion avec le travail fait par les ONG notamment. Les personnels militaires des EPR shabillent en treillis et circulent en vhicules de larme. Leurs mthodes utilises pour la reconstruction diffrent sensiblement de celles des ONG. Les EPR recourent des projets ayant un impact court terme dans le but de mieux faire percevoir la prsence de larme (Quick impact projects ), alors que les mthodes employes par les ONG, davantage orientes sur le long terme, impliquent les populations concernes et visent toujours la viabilit et lautonomie des projets. Ces buts et mthodes diffrents ne facilitent pas la coordination sur le terrain, dautant plus que les ONG se plaignent de la confusion des genres, car elles deviennent leur tour des cibles pour les insurgs. Comme on peut le constater, problmes de coordination et divergences de logiques daction ont pour consquences un accroissement des cots de transaction sans pour autant assurer une cohrence satisfaisante des actions entreprises par tous les acteurs. La prolifration des acteurs a galement pour consquence lapparition dune communaut trangre la prsence visible, notamment Kaboul. 1.2 Expatris et effet dexprience Du fait de son importance et du manque de cadres afghans, laide draine un grand nombre dexpatris, techniciens, spcialistes ou consultants trangers, embauchs par les organisations internationales, les entreprises ou les ONG, ce qui nest pas sans poser de problmes. Avant 2001, les 23 ans de guerre civile nont pas favoris la multiplication des spcialistes extrieurs au pays du fait des difficults daccs. Les organisations internationales et les entreprises nont pu envoyer la plupart du temps que des spcialistes dun domaine technique, souvent ignorant de la socit afghane. Malgr des conditions financires trs avantageuses, le contexte dinscurit et dinconfort a provoqu un turn over lev qui se traduit dsormais par des cascades de contrats courts (six mois, un an), ce qui na pas favoris la constitution, au sein de ces organisations, de personnels stables bien au fait des ralits locales. La premire consquence est un effet dexprience trs limit. Il se traduit par une conception parfois, sinon souvent, errone des recommandations et des programmes du fait dune mconnaissance globale de lenvironnement social. Les cadres conceptuels de laide, souvent imports, peuvent se rvler inadapts la socit afghane. Ainsi, le Programme National de Solidarit (NSP, National Solidarity Programme) mis en uvre par le Ministre de la Rhabilitation et du Dveloppement Rural (MRDR) dans chaque district avec un partenaire facilitateur (UN Habitat et 28 ONG internationales ou locales) a permis de mettre en place des Conseils de Dveloppement Communautaires (CDC) lus au niveau des villages. Ces conseils, aids par leur facilitateur , laborent un plan de dveloppement soumis ensuite au NSP pour approbation et financement, puis le mettent en uvre. En mme temps que la reconstruction, ces programmes cherchent promouvoir certaines valeurs comme la dmocratie, la bonne gouvernance ou lmancipation des femmes et ils aboutissent parfois des contradictions. Elsa Piou 8 a ainsi montr par lanalyse de plusieurs exemples, notamment dans les provinces de la Kounar et du Nouristan, comment certains programmes du NSP, mal conus par mconnaissance de lenvironnement, ont pu susciter une hostilit de la part de villageois. En voulant promouvoir lmancipation de la femme tout en faisant du dveloppement, ils
Elsa Piou, Larticulation entre socits locales et programmes de dveloppement, novembre 2008, Les Nouvelles dAfghanistan, n123, p.19
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remettent en cause la dichotomie entre espace public et espace priv en poussant les femmes prendre des responsabilits au sein des CDC, notamment aux postes de prsidente, secrtaire ou trsorire. La plupart des villageoises tant illettres, elles se retrouvent dans lincapacit dexercer ces fonctions, ce qui les discrdite et finalement peut justifier leur mise lcart des affaires publiques. Dans la province de la Kounar, des programmes de formation en couture ont pour objectif, dans lide du NSP, de valoriser le capital humain en amliorant les comptences, et de gnrer des revenus supplmentaires grce une production de vtements mise sur le march local, ce qui va dans le sens de lmancipation des participantes. Bien que ces programmes aient t plbiscits, leur signification pour les intresses est tout autre : pour les mres, lapprentissage de la couture augmente la valeur de la dot de la jeune fille marier et la production peut tre utilise comme cadeau pour conforter une position sociale dans un systme dchanges non marchands. Au Nouristan, o les femmes travaillent traditionnellement dehors, les projets de couture permettent de les maintenir la maison, argument auxquels est sensible une partie de la population favorable linfluence wahabite. Ainsi, la stratgie des acteurs renvoie des objectifs diffrents et la conception des programmes peut les faire driver vers des objectifs inattendus, voire contradictoires au regard de ceux qui sont recherchs, du fait dune mauvaise conception due une insuffisante connaissance de lenvironnement local et dun manque dtude de leur impact sur les relations sociales, notamment sur les relations de pouvoir. La deuxime consquence du dploiement de cette communaut dexpatris, du moins dune partie dentre eux, est leur dcalage culturel avec la socit. La mconnaissance cite plus haut est aggrave par des diffrences de rmunration et de train de vie telles quelles ne peuvent quirriter la population afghane et finit par alimenter toute sorte de bruits plus ou moins justifis sur le dtournement de laide internationale qui terminerait dans la poche de ces expatris venus dans le pays dans le seul but den profiter. Ainsi, un consultant peut toucher 250 000 500 000 $ par an daprs les contrats rfrencs par le Center for Public Integrity quand un fonctionnaire touche en moyenne 1000 $ par an, ce qui ne permet pas de subvenir aux besoins dune famille. Les carts sont donc considrables, et le train de vie affich par les expatris contribue creuser lincomprhension : puissantes voitures, maisons confortables dans un contexte de crise du logement, quartiers scuriss et attitude souvent ressentie comme condescendante par les fonctionnaires en poste. Troisimement, la prsence de la communaut internationale provoque un effet dviction de la main duvre au dtriment des administrations nationales du fait de leurs besoins en personnel local. Cet effet dviction se double dun dualisme sur le march du travail, notamment entre ceux qui sont revenus du Pakistan o ils ont pu apprendre langlais et ceux qui sont rests dans ladministration nationale, des gouvernements communistes aux Talibans. Les organisations internationales embauchent les premiers des salaires nettement suprieurs ceux des seconds (jusqu 6 000 $ par mois pour un traducteur). Mme les fonctionnaires forms depuis 2001 dans le cadre de programmes techniques quittent ladministration pour de meilleurs salaires 9 dans les organisations internationales. De faon gnrale, leffet dviction des comptences aggrave le problme defficacit des services publics en privant ladministration de celles-ci. Une vritable administration parallle au gouvernement 10 sest ainsi dveloppe, autonome dans ses dcisions, non coordonne et non lie au

Serge Michalov, Les sept Erreurs de la reconstruction, fvrier 2009, Les Nouvelles dAfghanistan, n124, p.20. 10 Poverty Reduction and economic Management sector Unit, Afghanistan, Building an Effective State, World Bank, 2008.

gouvernement 11 et plus efficace que celui-ci du fait dun meilleur recrutement et de meilleurs salaires. Enfin, une consquence directe de cette rmunration insuffisante est le dveloppement de la corruption. Lide que des salaires trop bas dans la fonction publique sont causes de corruption a t dveloppe notamment par van Rijckeghem et Weder 12 qui prconisent leur augmentation pour endiguer le problme. Les travaux de Besey et Mc Laren 13 ont permis de modliser diffrents niveaux de salaires. Le plus bas, dit salaire de capitulation se situe en-dessous du revenue de survie. Dans ces conditions, la fonction publique nattire que des personnes comptant se rmunrer en utilisant leur position leur avantage personnel, leur salaire tant insuffisant. Un policier touche environ 75 $ par mois Kabul quand il lui en faudrait plus de cent pour couvrir les besoins essentiels de sa famille. Il se situe donc en-dessous du salaire de capitulation et est ncessairement tent par la corruption. Daprs une enqute de lONG Integrity Watch Afghanistan 14 mene en 2006, 60% de la population interroge dans treize provinces estime que le rgime en place est corrompu, alors quils ntaient que 10%, 12% et 9% le penser respectivement pour les gouvernements tlebn, Rabbani et communiste. Lenqute note une volution des formes de corruption. Plus clientliste sous les rgimes prcdents, elle est devenue davantage financire : 33% des personnes affirment y avoir particip en versant ou recevant des pots de vin. Le phnomne est dnonc comme tant gnral dans ladministration, en haut pour senrichir de faon inconsidre en utilisant le pouvoir comme un patrimoine personnel, en bas pour survivre. Les juges 15 eux-mmes peuvent difficilement faire face leurs dpenses personnelles et doivent en outre assumer certains frais de justice, ce qui les met la merci des chefs de district qui ont les moyens de les financer, rendant le juge dpendant de leur bon vouloir. A la corruption sajoute le clientlisme, qui conduit placer aux postes dencadrement des personnes choisies pour leur appartenance ethnique ou tribale, au lieu de les recruter sur des critres de mrite et de comptence. Le fonctionnement de ladministration se rapproche ainsi plus du nopatrimonialisme que de lidal type wbrien lgal-rationnel. Prolifration des acteurs, complexit et opacit du dispositif daide, logiques daction divergentes, manque de coordination, instabilit de la mains duvre expatrie, mconnaissance de la socit afghane, carts culturels et de revenus, corruption, tout cela se traduit par des cots de transaction levs, un effet dexprience trs limit et un effet dviction des comptences, ce qui finit par nuire lefficacit de laide et la lgitimit de lEtat. Ces considrations rvlent une insuffisance institutionnelle en termes de gouvernance, rsultant dune aide inefficace et inadapte.

2.

Le renforcement incertain des capacits institutionnelles

Ces problmes de gouvernance sont la fois le rsultat et la cause dun manque de capacits administratives. En 2001, aprs quinze ans de rgime communiste, trois ans de
Barnett R. Rubin, Afghanistan : la souverainet comme condition de la scurit, Critiques internationales 2005-3, n28, p169-183. 12 Notamment Rijckeghem van C. et Weder B. Corruption and the Rate of Temptation : do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption, IMF Working Paper, n 97/73, 1997. 13 Besley T. et McLaren J., Taxes and Bribery: the Role of Wage Incentives, Economic Journal, vol.103, n416, janvier 1993, pp 119-141. 14 L. Delesques, Y Torabi, Afghan Perception of Corruption : a Survey across Thirteen Provinces, Kabul, 2007, Integrity Watch Afghanistan. 15 Nadjibullah Djanbaz, La Justice et la Rforme du Systme Judiciaire, Colloque du 22 mai 2008, novembre 2008, Les Nouvelles dAfghanistan, n123.
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gouvernement Rabbani, cinq ans de domination talibane et vingt-trois ans de guerre, ladministration tait quasiment inexistante. Avec larrive dune aide massive, le dficit institutionnel est devenu encore plus criant. Il se traduit par des goulets dtranglement, une assistance technique qui se substitue de faon durable laction du gouvernement et une absence de matrise dune partie importante du budget. 2.1 Ladministration de laide est entrave par des goulets dtranglement Malgr limportance de laide, les fonds confis ladministration ne peuvent tre dpenss du fait dun manque de capacits institutionnelles, plus prcisment de capacits dadministration publique, aux niveaux local et national, non seulement pour les raisons voques plus haut (insuffisance de personnel qualifi), mais du fait quen 2001, lAfghanistan est la fois un Etat voyou servant de sanctuaire Al Qada, mais surtout un Etat failli, ladministration dsorganise. Le rtablissement dune administration sur lensemble du territoire est dautant plus longue effectuer que les comptences manquent, que les organismes internationaux les captent et que la lgitimit de lEtat est faible, notamment dans les provinces. Mme des institutions rodes ne pourraient grer un tel accroissement de ressources sans que cela ne se traduise par des dsordres, du gaspillage ou des dtournements. Cette incapacit institutionnelle se traduit par lapparition de goulets dtranglement, notamment dans la gestion du budget de lEtat. En 2005-2006 16, 62% seulement du budget principal ont t dpenss. Si la partie fonctionnement du budget a t mieux utilise que les annes prcdentes, notamment pour les salaires, la partie dveloppement na t dpense qu hauteur de 44% 17, ce taux variant selon les ministres comme lindique la figure 1. Il est particulirement tonnant que dans un pays rural (80% de la population) et o les problmes de scurit sont alors circonscrits, le budget de dveloppement de lagriculture ne soit dpens qu hauteur de 22% et celui de lintrieur de 32%. En 2008-2009, le taux dexcution du budget de dveloppement plafonnait 45%. La Figure 1 met en vidence pour lanne 1384 (2005-2006) lexcution du budget par ligne ministriel. Le tableau 5 donne le taux dexcution du budget de dveloppement jusquen 1387 (2008-2009).
Fig. 1 Insuffisance de capacits institutionnelles Excution du budget de dveloppement par ligne ministrielle (anne 1384)
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

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Source : Ministre des Finances En 1384 dans le calendrier afghan, dont lanne commence le premier jour du printemps, le 21 mars. Hamish Nixon, Aiding the State, International Assistance and the Statebuilding Paradox in Afghanistan, AREU, Kabul, April 2007, Briefing Paper Series, 18 p.
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Les causes de ces ajournements de dpenses tiennent des objectifs trop ambitieux compte tenu des capacits de traitement, au manque de structures locales de mise en uvre de laide au niveau des provinces, aux reports des doublons dans les projets, lesquels manifestent un manque de coordination, aux procdures trop longues, aux projets mal prpars et la dgradation de la scurit. Ltude 18 mene par lAREU (Afghan Research Evaluation Unit) en 2006 sur le programme NSP auprs du Ministre des Finances, des CDC et des ONG partenaires permet de comprendre comment se constitue un goulet dtranglement. Les projets issus des CDC dans les districts sont agrgs en blocs de subventions, lesquelles sont verses en trois fois. Ltude de lAREU sur cinq provinces a montr que la moiti des CDC connaissait des retards allant jusqu un an dans le versement des subventions, notamment pour le deuxime versement (40% du montant total). Ces retards sont essentiellement dus celui des donateurs qui abondent lARTF 19 (Afghan Reconstruction Trust Fund), la lenteur des procdures budgtaires, au manque de prvisions dans le versement des donateurs et la priorit donne aux dpenses courantes du gouvernement dans lemploi des fonds. Ceux-ci servent alors de trsorerie pour couvrir les besoins courants de lEtat. La seconde priorit affecte les arrives de flux financiers en faveur des nouveaux projets, ce qui dcale encore le versement aux projets en cours. Le trou de trsorerie est donc rcurrent et ne peut tre rsolu que par une dotation spciale supplmentaire. Ces retards provoquent frustrations et suspicions, parfois mme des accusations lencontre des ONG. En tout tat de cause, ils sapent la confiance dans les programmes et les donateurs internationaux. Ainsi, les mcanismes de lgitimation de lEtat par le dveloppement des services publics jouent faiblement auprs de la population, laquelle, coupe de ladministration de Kaboul, se dbat souvent dans une situation quotidienne difficile, parfois pour sa survie dans la plus grande partie du pays. Dans de nombreuses rgions, lEtat nest pas inefficace, il est tout simplement absent. 2.2 Le poids de laide extrieure A linsuffisante matrise des dpenses et de leurs modalits de gestion sajoute celle des recettes. Depuis 2004, le budget est divis en deux parties : - le budget principal, gr par le gouvernement, comprend le budget des dpenses courantes et le budget de dveloppement (investissements), - le budget externe, non contrl par le gouvernement. Laide internationale abonde les deux budgets, en totalit pour le budget externe, en partie pour le principal, lequel est complt par les revenus nationaux. Le tableau 2 montre que lEtat navait la matrise que sur 60% des dpenses en 20062007, en progression favorable lanne suivante prs de 70%. Cette amlioration confirme une tendance, puisquen 1383 (2004-2005), la matrise ne portait que sur 25% des dpenses. La part du budget externe dcline par transfert dans le budget principal, ce qui permet une meilleure coordination de laction publique et renforce le contrle du gouvernement. Mais les recettes nationales ne reprsentent que 15% (2006-2007) 20% (2007-2008) du total des recettes, ce qui signifie que les donateurs en apportent 80% ou plus, signe dune dpendance trs forte lgard des bailleurs trangers.

Ibid, p.8 LARTF est un fonds fiduciaire permettant de drainer laide de donateurs vers le budget de lEtat, ce qui facilite la coordination et renforce lappropriation par le gouvernement de ses dpenses. Les donateurs peuvent indiquer leur prfrence pour le financement de programmes jusqu 50% de leurs dons
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Tableau 2 : Budget principal et budget externe An 1385 (2006-2007) US $ million % Budget principal 2 205 60.73 Budget ordinaire 884 24.35 Budget de dveloppement 1 321 36.38 Budget externe 1 426 39.27 Total 3 631 100 Recettes fiscales 542 14.93 Recettes fiscales en % du budget 61.31
ordianire Source : Ministry of Finance, budget decrees.

An 1386 (2007-2008) US $ million % 2 550 69.88 1 072 29.38 1 478 40.50 1 099 30.12 3 649 100 716 19.62 66.79

Etats-Unis et Royaume-Uni fournissent eux seuls prs des deux tiers de laide des pays donateurs (2005-2006). Ils sont galement les deux principaux pourvoyeurs de forces armes. Si les recettes fiscales progressent dannes en annes, indiquant une amlioration des capacits de captation des surplus par lEtat, cette part est de plus en plus fiable du fait du dveloppement parallle des budgets. Tableau 3. Part de laide dans le budget principal (millions dAfs)
1384 16878 31663 48341 20660 69 001 30% 1385 19192 55934 75126 28719 103 845 27,7% 1386 23209 75838 99047 33645 132 692 25,3% 1387 28797 100967 129 764 40100 169 864 23,6% 1388 (2009-2010) 42570 104397 146 967 50600 197 567 25,6%

Aide au budget de fonctionnement Aide au Budget de dveloppement Aide totale Recettes fiscales Revenus totaux Recettes fisc./revenus totaux

Islamic Republic of Afghanistan, 1388 National Budget, Integrated Budget MTFF, p 26, Ministry of Finance, Kabul, 2009.

Au-del du montant de laide et de leffet de dpendance induit, cest la faon dont celle-ci est administre qui aggrave le problme. Ainsi, la Banque Mondiale 20 estime que deux tiers de laide internationale est achemine en dehors du budget, ce qui cre une deuxime administration publique avec des consultants pays par lextrieur. Les trois premires annes, ce chiffre tait de 80%. Il est intressant de comparer ce chiffre avec celui du Timor Leste, administr directement par la communaut internationale, lequel slevait 55% (dont pays 35 % par un fonds multilatral) 21. La trop faible matrise du budget, tant au niveau des recettes que des dpenses publiques, a des consquences politiques graves. Le budget est la transcription chiffre des choix politiques arrts aprs dbats publics et il constitue ce titre un moment fondamental, sinon fondateur, de la vie politique dun pays. Il est pour un gouvernement
Afghanistan, Building an Effective State, World Bank, 2008. M. Carnahan et C. Lockhart, Peacebuilding and Public Finance, in Charles T. Call & V. Wyett ed., Building States to Build Peace, International Peace Institute, Lynne Rienner Pub., Boulder, London, 2008.
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loccasion dassumer sa responsabilit et ses choix. Il peut aussi tre considr comme un lment constitutif de la souverainet de lEtat puisquil est suppos tablir son emprise sur son territoire en donnant ses agents les moyens de remplir ses missions de service public, doprer les prlvements fiscaux et dassurer la scurit. La reprsentation dun Etat sous influence trangre, peru comme simple prestataire dune assistance extrieure alatoire et dispensateur de sanctions - et non comme entit laquelle chacun appartient et qui appartient chacun -, est le rsultat de ce processus de construction extrieure. Cest la rptition dun schma ancien, savoir le dveloppement dun appareil tatique coup de lenvironnement social sur lequel il prtend lgifrer 22. Le simple fait de ne pas contribuer aux charges de lEtat nuit la lgitimit de lappareil gouvernemental national. Le paiement dune contribution, mme symbolique, pour le dveloppement des services publics instaure un rapport de rciprocit sur lequel peut stablir une relation durable fondatrice de lEtat. Il ne peut y avoir dEtat sans contribution des citoyens, non seulement pour des raisons de ressources, mais pour des raisons dimplication. Or ladministration de laide internationale et son volume vont contre cette logique et desservent en partie la lgitimit de lEtat et la capacit institutionnelle des pouvoirs publics que cette aide cherche renforcer. Le gouvernement ne peut pleinement tablir ses priorits dans les dpenses publiques, en assumer lentire responsabilit et acqurir ainsi sa propre exprience dautonomie. Cette logique pouvait se justifier les deux ou trois premires annes, mais elle ne peut tre prenne sans dcrdibiliser linstauration de lEtat. Celui-ci doit procder des leves dimpts, mme symboliques, pour que se mette en place dans les mentalits lide de la contribution et de sa contrepartie. Lchec de cette organisation se traduit invariablement par la passivit, lassistanat et la fraude fiscale. Daprs Integrity Watch Afghanistan, 98% des loyers sont faussement dclars moins de 200 $ pour chapper limpt et la fraude des entreprises importatrices aux douanes reste trs leve 23, cest mme devenu une des ressources importantes des groupes insurgs 24. 3 Seuil de capacits institutionnelles et priorits stratgiques Il est intressant de mettre en vidence le seuil de capacits institutionnelles de lAfghanistan et dinsister sur le caractre discutable des priorits choisies.

3.1. Existence dun seuil de capacits institutionnelles Les thoriciens de lconomie institutionnelle posent comme condition du dveloppement dune activit conomique saine lexistence effective dun certain nombre dinstitutions 25, notamment, la protection du droit de proprit, le respect des contrats, la scurit des changes ou une justice impartiale. Or, comme la analys D.C. North 26, si la Russie a connu des problmes dans le processus de transition et si de nombreux pays africains ont de la peine suivre le sentier du dveloppement, cest en raison de dysfonctionnements institutionnels qui se traduisent par des cots de transaction
Marjan Kama, Articulation Etat-socit : le cas dune province de lEst, novembre 2008, Les Nouvelles dAfghanistan, n123, p16-19. 23 Yama torabi, La Corruption, novembre 2008, Les Nouvelles dAfghanistan, n123, p14-15 24 Sultan Barakat, Understanding Afghanistan, Post-War reconstruction Development Unit (PRDU), University of York, 72 p., nov. 2008 25 North D. C., Institutions, institutional changes and Economic performance, Cambridge University Press, 1990. 26 North D. C, Le Processus de Dveloppement Economique, Editions dorganisation, 2005.
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exorbitants : faiblesse de lEtat, corruption, inscurit, forte influence des groupes ethniques, puissance des mafias, notamment, caractristiques que nous retrouvons en Afghanistan. Sur 83 cas dacclration de croissance, Dani Rodrik 27 a observ quun nombre limit de rformes institutionnelles peuvent produire une pousse de croissance, celle-ci tant dfinie par une augmentation du PNB par tte dau moins deux points pendant huit annes conscutives par rapport aux cinq annes prcdentes. Cette premire tape correspond au seuil de dmarrage quil faut ensuite perptuer, ce qui, selon Rodrik, passe par un approfondissement des rformes institutionnelles. Dans le cas prsent, mme en supposant que la croissance par tte a t suprieure deux points ds 2002, lAfghanistan ne prsente pas huit annes conscutives dune telle croissance, mais six, ce qui fait quon ne peut pas en dduire que le pays a dj franchi une tape institutionnelle (tableau 4). La relation entre capacit institutionnelle et aide absorbable nest pas encore tablie. Tableau 4 : Taux de croissance du PNB par tte
En % 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tx de croissance population (1) 1,8 4,5 1,7 2,1 1,7 2 Tx de croissance rel PNB (2) 15,1 8,8 16,1 8,2 12,1 3,4 15,7 (e) Tx de croissance PNB par tte + 13 + 4,1 + 14,1 + 6 + 9,6 + 1,4 (1) Asian Development Bank ; (2) FMI, World Economic outlook, Oct 2009; (e) : estimation

Pour Serge Michalov 28, la reconstruction institutionnelle fait partie intgrante du processus de dveloppement et cest bien un des problmes centraux concernant la reconstruction dEtats faillis, qui ne disposent pas des capacits institutionnelles sur lesquelles laide sappuie pour favoriser le dveloppement conomique. Cest un des paradoxes de laide destination dEtats faillis : moins un Etat est structur, plus il a besoin daide et moins il peut lutiliser. Si bien quaux principes conomiques de premier ordre que Dani Rodrik 29 numre comme conditions de cration de la croissance (mais non suffisantes sa perptuation) protection du droit de proprit, respect des contrats, monnaie saine, viabilit de la dette-, il faut ajouter les conditions de ralisation de ces principes. En effet, pour quil puisse y avoir respect des contrats, scurit des changes, systme fiscal fiable ou justice impartiale, il faut un Etat structur, capable dassumer ses fonctions essentielles. Si Dani Rodrik nanalyse pas les pays en situation de faillite, ses mthodes sont applicables pour dterminer le seuil de capacits institutionnelles en dessous duquel toute aide verse ne peut tre valablement utilise. Plus prcisment, seul un certain montant daide, relativement limit par les capacits institutionnelles, peut tre utilement inject. Ce nest quaprs un processus cumulatif, entretenu pendant plusieurs annes, quil est possible, sous certaines conditions, datteindre une capacit dorganisation suffisante pour que le pays puisse profiter des fonds qui lui sont allous, en supposant quil chappe en plus aux piges classiques de laide internationale (dpendance, aide lie, inadapte ou dtourne, par exemple). Les dysfonctionnements analyss sur le cas afghan rvlent un manque dinstitutions efficaces. Ces insuffisances sont telles quelles empchent le dmarrage dune dynamique de dveloppement, mme si une certaine croissance a t observe, ce qui justifie la recherche dun seuil de capacits institutionnelles en dessous duquel toute reconstruction
Dani Rodrik, Nations et Mondialisation, les Stratgies de Dveloppement dans un Monde globalis, chap. 2 Les Stratgies de Croissance, Paris, La Dcouverte, 2008. 28 Serge Michalov, A quoi sert daider le Sud ?, Economica, 2006, p.22 29 Ibid,, p 58.
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est voue lchec. Cette analyse sinspire de celle de seuil de capital humain dvelopp par Costas Azariadis et A. Drazen 30 ou du concept de pige du sous-dveloppement formalise par Antoine dAutume et Philippe Michel 31. Le seuil de capital humain dfinit un tat de connaissances partir duquel lacquisition de comptences produit des bnfices privs fortement positifs, alors quun apprentissage insuffisant empche la diversification conomique. Lintervention de lEtat peut favoriser cette diffusion, mais il lui faut accder lefficacit dans laction, quil ne peut obtenir sans un socle institutionnel adapt. De mme lide de trappe au sous-dveloppement dvelopp partir du modle de Paul Romer par Antoine dAutume et Philippe Michel fait apparatre une zone de rendement dcroissant pour les faibles valeurs du capital o leffet dexprience acquise ne joue pas en dessous dun certain seuil dlimitant une zone de dcollage 32. Le seuil de capacit permet ainsi de qualifier une situation partir de laquelle les institutions ncessaires au dveloppement vont pouvoir merger. Pour que ces institutions puissent exister et dclencher une dynamique de dveloppement, certaines conditions doivent tre runies. Sil est difficile dapprcier ce seuil quantitativement de manire prcise, notamment du fait de linsuffisance de base statistique dans des PMA (pays moins avancs) sortant de conflit et en situation de guerre larve, plusieurs phnomnes, dont certains quantifiables par des indicateurs, permettent dtablir si le seuil est atteint dans un pays donn. - Ainsi, le volume de laide est tout au plus un indice de la prsence de ce seuil. Le fait que le volume daide dverse est tel que le gouvernement ne peut sen passer sans mettre son existence ou sa lgitimit en jeu, indique seulement une dpendance laide trangre, ce qui peut arriver dans un pays ne dgageant pas suffisamment dpargne, mais dont les institutions existent. Dans ce cas, celui de lAfghanistan, ladministration ne tient cependant que par lapport extrieur. - LEtat est peu reprsent par ses agents sur son territoire, ce qui lempche dy assurer la scurit et les services publics et dy collecter leur financement. LAfghanistan se trouve dans une configuration o le pouvoir central dpend de laide internationale dun ct et na que peu de prises pour rduire lautonomie des pouvoirs locaux de lautre. 44% des fonctionnaires des services publics sont bass Kabul (Banque Mondiale, 2008). - Une part significative du budget nest pas dpense la fin de lanne, mais est reporte lanne suivante Cest un critre important pour juger la sous-capacit institutionnelle de lEtat, notamment de lAfghanistan. Les taux dexcution du budget de dveloppement montrent que ladministration afghane ne dispose pas dun niveau de capacits institutionnelles et administratives suffisant (Tableau 5). Tableau 5 . Taux dexcution du budget de dveloppement 1383 (2004-2005) 31 1384 44 1385 54 1386 54 1387 45

En %

Ministre des Finances, sur lanne solaire, soit du 21/3 au 20/3

- Une part significative de laide est dpense par des agents extrieurs. Cest le signe que lEtat ne peut remplir seul les fonctions qui lui sont dvolues par nature. Une part
Azariadis C. et Drazen A., Threshold Externalities in Economic Development, Quaterly Journal of Economics, 1990, n105, pp 501-526. 31 dAutume A. et Michel P., Hystrsis et Pige du sous-Dveloppement dans un Modle de Croissance Endogne, Revue economique, n2, mars 1993, pp 431-450. 32 Ibid, p 438.
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importante des fonds transite par diffrents organismes extrieurs avant de parvenir aux bnficiaires, ce qui rduit considrablement lefficacit des fonds apports de laide. Le schma dvelopp par Michael Carnahan et Clare Lockhart 33 montre comment les gouvernements donateurs court-circuitent ladministration pour passer par les agences onusiennes, les ONG ou les entreprises, si ce nest par leur propre agence de dveloppement, au lieu dabonder les fonds multilatraux vers ladministration centrale. Ce type de circuit de financement est source dinefficacit par manque de coordination et il sape la construction dun Etat stable. Une amlioration a t constate en Afghanistan, mais les fonds multilatraux ne se sont pas rvls aussi efficaces quattendu et les sommes hors administration publiques restent considrables (2/3 de laide). Selon ces critres, lAfghanistan est bien confronte un seuil structurel insuffisant de capacits institutionnelles. Lexistence de ce seuil permet de diagnostiquer la situation pour rendre plus efficace le Statebuilding, pour lequel les mthodes utilises nont pas t efficaces, sans doute du fait derreurs dapprciations sur les priorits dfinir.

3.2. Un choix contestable de priorits En 2009, Serge Michalov constate que la reconstruction dinstitutions nationales na pas constitu une vritable priorit depuis 2001 en Afghanistan 34. Les donateurs ont prfr financer directement les projets en mettant en place des structures pour les grer, vinant les comptences et court-circuitant ladministration elle-mme. De plus, du fait de linsuffisance de cadres locaux, le recours lassistance technique a cr un effet de dpendance et a conduit surpayer des expatris trangers quand il fallait affecter les fonds traiter correctement les fonctionnaires comptents de faon les retenir dans leurs fonctions de service public. Ainsi, au lieu dtre renforce, ladministration sen est trouve souvent dcrdibilise, ce qui a nui la lgitimit de lEtat. Si la priorit au financement direct (plutt que par le canal des structures publiques) est contestable, celle que rvle ltude des budgets lest encore davantage. Non seulement laide internationale est dabord absorbe par les dpenses lies la scurit internationale (environ 100 million de dollars par jour pour le dploiement des troupes trangres contre 7 millions de dpenses quotidiennes pour le dveloppement en 2009), mais dans laide au dveloppement une partie non ngligeable est oriente vers la scurit par le financement des budgets de larme et de la police. Dans le budget gnral 35 (fonctionnement et dveloppement), la part des dpenses de scurit est reste relativement stable entre 1384 (2005-2006) et 1387 (2008-2009), respectivement 30 et 28%, alors que celles portant sur dducation reprsentaient respectivement 15 et 17%, la sant se stabilisant 4% tandis que le dveloppement agricole et rural passait de 21 15 %, en volution inverse du budget des infrastructures et ressources naturelles (de 15 23%). Cest dans le budget de fonctionnement quapparaissent plus clairement les priorits donnes. En 1387 (20082009), la scurit reprsentait 53% des dpenses engages dans le cadre de lANDS (qui regroupe la quasi-totalit du budget) contre 23% pour lducation. Le budget de fonctionnement de 1388 (2009-2010) a prvu une augmentation de 44% pour la dfense, 48% pour lintrieur et 7,2% pour lducation. Par contre, pour ce qui est du dveloppement, ce sont les infrastructures, lagriculture et lducation qui deviennent
M. Carnahan et C. Lockhart, Peacebuilding and Public Finance, in Charles T. Call & V. Wyett ed., Building States to Build Peace, p 85, International Peace Institute, Lynne Rienner Pub., Boulder, London, 2008. 34 Serge Michalov, Les sept Erreurs de la reconstruction, fvrier 2009, Les Nouvelles dAfghanistan, n124. 35 Islamic Republic of Afghanistan, 1388 National Budget, Ministry of Finance, Kabul, 2009.
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prioritaires, les infrastructures reprsentant trois fois les sommes dpenses pour lducation. Il va de soi, enfin, que les investissements en infrastructures ont aussi un but scuritaire (dplacement des troupes ou tlcommunications, par exemple). Cet ordre de priorits va exactement lencontre de celui que prconise Paul Collier 36 comme politique conomique conduire dans un contexte post-conflictuel. Les risques de conflit peuvent persister aprs des accords de paix, notamment de la part de groupes ayant intrt la perptuation du conflit. Dans ces conditions, les gouvernements sont incits garder un haut niveau de dpenses militaires pendant une dcennie (environ deux fois le niveau quil devrait tre en temps de paix). Selon une tude ralise par Paul Collier et Anke Hoeffler 37, non seulement le niveau lev de dpenses militaires en situation postconflictuelle est contre productif, mais il augmente en outre le risque de conflits ultrieurs. Cest mme un trait caractristique des dpenses militaires dans un tel contexte. Cela tient notamment au fait que si une arme rebelle ne reste jamais intacte aprs une longue priode de paix, elle peut interprter comme un signal dhostilit le fait que le gouvernement maintienne des dpenses militaires leves, comme une remise en cause possible des accords passs. Par contre, couper dans ces dpenses rvle les intentions pacifiques dun gouvernement et rduit ainsi le risque de conflit rcurrent selon une probabilit allant, selon les priodes et les territoires, de 39 24% environ. Le Mozambique en a donn un bon exemple en rduisant fortement ses dpenses militaires, ce qui, de plus, a accru les ressources disponibles pour les priorits conomiques et contribu une croissance conomique rapide. Paul Collier suggre en outre que ce devrait tre le rle des forces internationales de soccuper des ventuels profiteurs de guerre qui voudraient prolonger le conflit en raison dintrts personnels. Quant aux programmes DDR (dmobilisation, dsarmement, rintgration), ceux-ci devraient tre mieux valus, mais ils sont considrer dfinitivement de manire indpendante des estimations des dpenses militaires. Aujourdhui, le cas de lAfghanistan peut sembler mal adapt ce type danalyse, puisque le conflit, mme larv, nen finit pas de se maintenir. En fait, partir de dcembre 2001 et la chute des Tlibns, la situation politico-conomique a connu une trve assez longue, quoiquimparfaite par endroit, comme cest souvent le cas aprs un conflit. Le retour des Tlibns na t vident qu partir de 2004, et il tait alors relativement cantonn des zones circonscrites, mme si des actions isoles avaient t engages ds lt 2002. Si des forces internationales taient effectivement dployes, lISAF autour de Kaboul et la coalition en fait les Etats-Unis - sur la frontire avec la zone tribale pakistanaise pour lutter contre Al Qada et leurs allis talibans, lerreur des Amricains a t de retirer des units pour les affecter au front irakien ds le dbut 2003, ce qui a permis aux Talibans de se rorganiser. La priorit rvle par laide internationale et lanalyse du budget de lEtat afghan a port sur la scurit au dtriment de la reconstruction, et ce de faon crasante. Alors que les premires annes (2002-2004) laissaient entrevoir une solution au problme du seuil de capacit institutionnel, les moyens dj relativement rduits affects cette tche ont t mal la fois limits et mal employs. Or, la vitesse de reconstruction de lEtat doit tre suprieure lallure laquelle sa lgitimit se dtriore. Malgr le soutien international, le constat simpose que lEtat afghan na pas t capable de gnrer les ressources ncessaires sa reconnaissance fonde sur le triptyque de C. Tilly concernant sa capacit de coercition, son aptitude gnrer du

Paul Collier, Postconflict Economic Policy, in Charles T. Call & V. Wyett ed., Building States to Build Peace, International Peace Institute, Lynne Rienner Pub., Boulder, London, 2008. 37 Paul Collier, Anke Hoeffler, Military Expanditure in Post-Conflict Societies, Economics of Governance 7, n 1 (January 2006), 89-107.

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capital et sa lgitimit aux yeux des citoyens. Deux exemples le montrent : celui de larme et celui de lducation. Mme si la reconstitution de lArme Nationale Afghane (ANA) se fait un rythme soutenu, son entretien par lEtat, gage dindpendance donc de lgitimit, restera pour longtemps un problme. Barnett Rubin 38 value le cot annuel dune arme afghane capable de contrler le territoire un milliard de dollars par an. En se basant sur ce chiffre et en faisant lhypothse dun budget militaire reprsentant 4% du PIB, ce qui constitue la fourchette haute dun tel budget, il faudrait un PIB de lAfghanistan trois fois suprieurs son niveau de 2008 39 En matire dducation, une jeune fille entre lcole primaire au premier niveau en 2002 arrive au sixime en 2008. Il lui faudra nouveau six ans pour parvenir aux portes de luniversit et six autres annes encore pour devenir mdecin, de faon ce que des femmes afghanes puissent soigner dautres femmes afghanes. Cela nous mne en 2020. A ce moment o en sera laide extrieure et lAfghanistan aura-t-elle encore le mme pouvoir dattraction pour des pays riches ? Aura t-elle mis en place des ressources autonomes suffisantes ?

Conclusion Les conditions de laide ne peuvent tre amliores aussi longtemps quelles sont surdtermines par une logique qui nest pas celle de la reconstruction, mais celle de la scurit internationale. Si la reconstruction requiert la scurit, les oprations menes par les forces de la coalition sont davantage guides par une logique en grande partie extrieure lAfghanistan que par la scurit intrieure ce pays. Sil existe bien, in fine, un renforcement des capacits institutionnelles, celui-ci est insuffisant, car il ne constitue pas la priorit premire de laction des forces et organismes trangers en Afghanistan. Lallocation des ressources est faite en fonction de choix politiques et scuritaires, plutt quen fonction des besoins de la population. Si la province du Helmand, lieu dinsurrection majeur et principal producteur de pavot, tait un Etat, il serait le cinquime receveur des fonds de U.S Aid 40. Cest cet ordre des priorits qui a galement pouss les Etats-Unis dgarnir ses moyens militaires et civils en Afghanistan au profit de lIrak dbut 2003. Les interventions de State building renvoient dabord aux intrts stratgiques des Etats occidentaux analysent Batrice Pouligny et Raphal Pouy 41. Il est certain que, dans les deux types dingrence multilatrale que ces auteurs distinguent, lAfghanistan rentre dans la catgorie des zones stratgiques , compte tenu des moyens engags, et non dans celle des missions du pauvre qui caractrisent notamment les conflits africains. Au-del de lintrt pour les habitants eux-mmes, la stabilisation dun Etat afghan, bien dispos par rapport aux Etats-Unis et au camp occidental, reprsente un enjeu considrable compte tenu de sa position gostratgique. Ces considrations expliquent la faon de procder qui a prvalu jusqualors, la fois dans les moyens et dans les mthodes. La marginalisation de lEtat dans lorganisation de laide, les quick impact projects des EPR, la confusion entre militaires et humanitaires
Barnett R. Rubin, Afghanistan : la souverainet comme condition de la scurit, Critiques internationales 2005-3, n28, p169-183. 39 Il faudrait une quinzaine dannes pour en arriver l, en supposant que la croissance annuelle soit de lordre de 8% sur toute la priode, hypothse trs optimiste qui nous mnerait pour autant 2023. 40 Franois Grnwald, Tour dHorizon des Secteurs de la Reconstruction, , novembre 2008, Les Nouvelles dAfghanistan, n123 41 Batrice Pouligny et Raphal Pouy, Le State Building au Secours de la Scurit Internationale, RAMSES 2005, IFRI, 2004, p47-60.
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pour rcuprer les profits de laide de faon gagner les curs et les esprits , font que laide publique na jamais t conue que comme un instrument de laction militaire par ses initiateurs et parfois comme une opportunit de profits . On peut mme faire, dans le cas despce, lhypothse quun Statebuilding volontairement lent et inefficace maintient le gouvernement en tat de dpendance et justifie une prsence militaire directe, en vue notamment dintervenir le cas chant en Iran, Etat islamiste aux ambitions nuclaires militaires ou, si besoin au Pakistan, Etat nuclaire, menac par lislamisme. Ce scnario se heurte dsormais limpatience des opinions publiques occidentales et ne peut tre retenu. Le plus probable est dsormais celui du retrait terme des forces trangres, aprs avoir dot larme afghane dune puissance suffisante pour contenir linsurrection (do le maintien de cette priorit budgtaire) et en soutenant le gouvernement par une aide internationale en faveur du dveloppement, ce qui permet de le tenir. En voulant rsoudre un problme de scurit internationale, les puissances intervenantes, notamment les Etats-Unis, ont favoris, partiellement leur insu, une aggravation de celle-ci. En concentrant les moyens sur Al Qada et ses allis, elles les ont dtourns de la reconstruction. LAfghanistan illustre la difficult de grer laffectation des moyens en vue de renforcer la scurit internationale. La poursuite dun but militaire sest faite au dtriment dun but civil, ce qui a nuit au premier. Laide a ainsi t mal pense, mal achemine et mal organise. Le dispositif mis en place na pas permis un renforcement suffisant des capacits institutionnelles. Un rquilibrage peut facilement doubler le budget daide au dveloppement (de 7 14 millions) en ne pnalisant que marginalement le budget de la scurit (de 100 93 millions $). Une stratgie plus efficace ne consiste pas dailleurs ncessairement accrotre les moyens militaires pour occuper le terrain, mais mieux utiliser ceux qui sont dploys, notamment pour sadapter la stratgie de mouvement des Tlibn 42. Une meilleure allocation des ressources et lapplication de mthodes plus adaptes peuvent permettre la rectification de certaines erreurs. Laide est dabord une question de mthode et celle-ci suppose du temps. Or, il semble que cette ressource vient cruellement manquer lorsque la vie quotidienne des personnes est en danger. Ces constatations nous conduisent souligner un autre paradoxe concernant laide extrieure (qui ne peut tre que transitoire) et la lgitimation (qui est un processus longue chance). Les temps ne sont plus les mmes, alors que lappui extrieur devrait tre constamment en soutien de la lgitimation de lEtat, et vice versa. Paul Collier 43 rappelle opportunment que la politique peut dtruire une conomie grande vitesse par la guerre, quand la meilleure politique ne peut que faciliter une reconstruction trs progressive. Au fond, ne faut-il pas changer de mthode. La question nest pas est-ce que laide renforce les capacits institutionnelles ? mais plutt A quelle conditions peut-elle le faire ? et en combien de temps ? .

Bibliographie Azariadis C. et Drazen A. (1990), Threshold Externalities in Economic Development, Quaterly Journal of Economics, n105, pp 501-526.
Gilles Dorronsoro, The Talibans Winning Strategy in Afghanistan, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 2009. 43 Paul Collier, Postconflict Economic Policy, in Charles T. Call & V. Wyett ed., Building States to Build Peace, International Peace Institute, Lynne Rienner Pub., Boulder, London, 2008., p 107.
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