UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA Jlio de Mesquita Filho Faculdade de Histria, Direito e Servio Social Campus de Franca

DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISES POLTICAS SOBRE A IMIGRAO NA UNIO EUROPIA (1999-2004). UMA CIDADELA REVIGORADA?

Lvia Campos de Menezes

2008

LVIA CAMPOS DE MENEZES

DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISES POLTICAS SOBRE A IMIGRAO NA UNIO EUROPIA (1999-2004). UMA CIDADELA REVIGORADA?

FRANCA 2008

LVIA CAMPOS DE MENEZES

DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISES POLTICAS SOBRE A IMIGRAO NA UNIO EUROPIA (1999-2004). UMA CIDADELA REVIGORADA?

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Histria da Faculdade de Histria, Direito e Servio Social da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, para a obteno do ttulo de Mestre em Histria. rea de Concentrao Histria e Cultura Poltica. Orientador: Prof. Dr. Samuel Alves Soares

FRANCA 2008

LVIA CAMPOS DE MENEZES

DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: DECISES POLTICAS SOBRE A IMIGRAO NA UNIO EUROPIA (1999-2004). UMA CIDADELA REVIGORADA?

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Histria da Faculdade de Histria, Direito e Servio Social da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, para a obteno do ttulo de Mestre em Histria. rea de Concentrao Histria e Cultura Poltica.

BANCA EXAMINADORA

Presidente:__________________________________________________________ Dr. Samuel Alves Soares / UNESP-Franca

1 Examinador:______________________________________________________ Dra. Adriana Capuano de Oliveira

2 Examinador:______________________________________________________ Dr. Jose Carlos Sebe Bom Meihy

Franca, _____ de ________________ de 2008.

Aos meus amados. Aos que aqui esto e aos que j foram.

AGRADECIMENTOS

Agradeo primeiramente a Deus, o autor da vida e a rocha firme que me sustenta. Aos meus pais, minha irm Lila, v Odinah, enfim, minha famlia, que me deu suporte tanto nos momentos felizes como nos mais tensos desta jornada. Ao Bruno. Amor, amigo, colega de profisso. Muito obrigada pelas horas, pelos dias, meses dispensados. Muito obrigada pela pacincia e pela ajuda na elaborao dos grficos, na impresso do trabalho e tanto mais... Um agradecimento especial ao meu orientador Samuel. Paciente, amigo, sempre preciso em seus comentrios. Auxlio em todas as horas. Tambm a Carol, Cinira e Alice. Amigas-irms. Companheiras de dvidas e incertezas, de festas, de Lapidin. O mestrado em Franca no seria o que foi sem vocs. Obrigada pela amizade, pela cumplicidade. Aos amigos internacionalistas da I Turma de RI da UnespFranca. Saudosa parte da vida que no volta mais. Por fim, agradeo a CAPES, que me ajudou a respirar mais tranqila nos ltimos meses de estudos.

Jamais a humanidade disps de tantas facilidades para se mover, mas nunca antes foi to fortemente cerceada em sua liberdade. (Ricardo Seitenfus e Deyse Ventura)

RESUMO O trabalho aqui apresentado um estudo acerca das incongruncias da configurao de uma poltica migratria europia. As discusses decorrem dos resultados obtidos atravs da anlise de dois importantes momentos para a questo: os Programas de Tampere (1999) e Haia (2004). As anlises desses e de outros documentos tangentes problemtica envolvendo os fluxos migratrios para a Unio Europia percorrem um caminho tortuoso, entre a necessidade de garantia dos direitos fundamentais e a preocupao extremada com a segurana do bloco poltico-econmico. O que se pretende, portanto, destacar a institucionalizao da securitizao da imigrao e dos imigrantes apontando os percursos pelos quais alguns rgos da Unio, assim como os governantes nacionais e a opinio pblica trilharam para tal consumao. PALAVRAS-CHAVE: Unio Europia. Poltica migratria. Securitizao. Identidade. Programa de Haia. Programa de Tampere. Xenofobia

ABSTRACT

The work presented here is a study about the inconsistencies of setting up a European immigration policy. The issues stem from the results obtained through analysis of two important moments: the Programs of Tampere (1999) and Hague (2004). The analyses of those and other documents tangents to the problems surrounding the migration to the European Union through a tortuous path, between the need to guarantee fundamental rights and extreme concern with the security of political-economic bloc. It is intended, therefore, is to highlight the institutionalization of securitization of immigration - and immigrants - pointing the pathways by which certain organs of the Union as well as national governments and public opinion walked to such consummation.

KEY-WORDS: European Union. Immigration politic. Securitization. Identity. The Haia Program. The Tampere Program. Xenophobia

SUMRIO

INTRODUO ................................................................................................. ...........9

CAPTULO 1 MIGRAES INTERNACIONAIS: TRADIO X AMEAA ......... ....17 1.1 Migrantes de ontem, de hoje e de sempre ...................................................... 17 1.2 Condies e Aspectos da Imigrao e da Emigrao na Europa ................. 25 1.3 Imigrantes na Unio Europia: percepo, assimilao e xenofobia ........... 33

CAPTULO 2 DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: O DESENVOLVIMENTO DE UMA POLTICA COMUNITRIA DE IMIGRAO .... 46 2.1 Unio Europia uma colcha de retalhos justapostos .............................. ...46 2.2 O incio dos debates sobre uma poltica migratria comum........................ 51 2.3 O espao de liberdade, segurana e justia .................................................. .60 2.4 Cimeira de Tampere: uma base para a cidadela............................................. 65

CAPTULO 3 O PROGRAMA DE HAIA ................................................................... 75 3.1 Um novo muro. .................................................................................................. 75 3.2 Migraes Internacionais e securitizao: fortalecendo a cidadela ............. 83

CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 110

REFERNCIAS ....................................................................................................... 116

INTRODUO
Regra sem excees conhecidas: a vontade exasperada de afirmar sua diferena prpria de quem se sente ameaado pela similaridade do outro. (Contardo Calligaris)

A construo da identidade no planejada. Por mais que alguns Estados ao longo da histria tenham tentado estabelecer regras de pertencimento e de no pertencimento ao grupo totalizante, no h, em suma, uma frma nica, isto , uma igualdade tal que no se permita observar as fissuras ocultas da diferena. Ainda que a lngua ou os traos genticos escancare a semelhana de alguns frente divergncia de outros, ou mais, ainda que os sobrenomes advindos de uma ancestralidade comum sobrepujem os outros sobrenomes advindos de outras ancestralidades, a formao e a perpetuao de um povo no se encontram embasadas em caracteres simplistas. O sentimento de pertencimento assim como as percepes do diferente sempre ocasionaram conflitos. A abstrao de que o territrio pertence a determinado grupo por direito histrico ou mesmo a idia de que as aproximaes econmico-sociais permitem um relacionamento interessante ou no com outra sociedade facilita ou dificulta os intercmbios entre as diversas populaes. A conscincia, enfim, de que o isolamento quase que um sistema de castas autentica a relao desigual existente entre os indivduos viventes sob um mesmo territrio e sob um mesmo sistema legal possibilitou e possibilita os dilogos correntes a respeito da identidade nacional. A nacionalidade entendida como uma caracterstica comum a todos os que vivem num mesmo pas. Mas a nacionalidade no , de fato, oferecida a todos os que vivem num mesmo pas. Em verdade h aqueles que, embora residam h anos no mesmo territrio, no esquecem suas ptrias e no desejam adquirir nova nacionalidade. H ainda os que vivem h tempos no mesmo territrio e que, apesar de solicitarem direito nacionalidade, a mesma lhes negada. Existem tambm os que nem isso podem fazer, uma vez que a condio de ilegais no lhes permite sequer aparecer nas estatsticas. O fato que por mais que a nacionalidade jurdica seja, muitas vezes, entendida como um direito inegvel, a posse da mesma no

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suficiente para assentar na esfera social os no nascidos de posse dela. Todavia, outras vezes, a obtida por nascimento de nada serve, porque as conseqncias histricas encarregaram-se de oferecer os direitos legais, mas de negar os privilgios supostamente conferidos pela nacionalidade. Os conflitos originados pela diferena de identidade num mesmo territrio e a desconfiana, o temor e o sentimento de ameaa permanentes acarretaram inmeras crises em diferentes momentos da histria. A incorporao daqueles elementos perspectiva de poder estatal possibilitou tragdias e genocdios presenciados em todos os continentes, tanto num passado remoto quanto num presente contnuo. A condio de Estado soberano e a capacidade de escolher quem entra, quem fica e quem sai de seu territrio acarretam uma discriminao consentida pelas leis. Uma discriminao decorrente no somente da vontade do chefe de Estado, mas, principalmente, do povo que teme o outro e exige suas vontades. Entende-se, portanto, que as aes restritivas ou no para com os de fora decorrem, em alguns casos, da correlao entre vontade soberana do Estado e vontade eleitoral do povo. O jogo de espelhos do nacional, isto , da pertena e do sentimento de pertena imposto a nacionais e estrangeiros em um mesmo territrio, sob as mesmas leis, tem resultados dspares dependendo do local em que jogado. Enquanto alguns reagem de maneira totalmente restritiva, outros so mais abertos e enxergam uma possibilidade de lucro com a entrada do diferente. E este descompasso entre o entendimento de um e de outro pas que dificulta implementaes conjuntas de polticas migratrias. Nesta pesquisa, por exemplo, em que se enfocam as discusses da Unio Europia rumo a uma poltica comum em relao s entradas de estrangeiros, as divergncias entre os membros constituintes desencadeiam os muitos entraves existentes. Cada pas possui e mantm sua soberania embora abdique de certa forma de exerc-la a fim de que os seus interesses de Estado possam ser supridos frente as necessidade que, por ventura, apaream. Em se tratando de quem desejado ou indesejado como outro nos Estados-Membros da Unio, notase que, muito embora a maioria das aspiraes fosse semelhante, isto , de restrio, a construo comunitria de uma poltica migratria era dificultada pelos mltiplos vrtices que a temtica abordava como o da legalidade ou da ilegalidade, do emprego, das condies sociais, da economia e da assistncia humanitria.

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Especificamente no perodo tratado (fins da dcada de 1990 e incio dos anos 2000), notou-se um aprofundamento dos temores provocados pela entrada do outro, que, muito mais que perturbar a estrutura das sociedades poderia, tambm, encaixar-se na agenda das novas ameaas do sculo XXI, ao lado da mais temida de todas: o terrorismo. So vrios os ngulos de anlise das migraes internacionais. As teorias que analisaram o fenmeno atravs do tempo realizaram incurses tanto sociolgicas quanto polticas, psicolgicas, antropolgicas ou econmicas para explic-lo. As diferentes maneiras de compreender os fluxos migratrios, bem como as decises estatais tomadas para geri-los influenciaram uma enormidade de pesquisas e estudos sobre a temtica. No que tange ao trabalho aqui apresentado, procurou-se traar um paralelo entre as teorias das migraes internacionais levantadas at hoje e a maneira como as mesmas se combinam neste ponto de vista para explicar as levas de imigrantes que tiveram como destino (num tempo mais recente) a Europa e, especialmente verificar a forma pela qual o bloco polticoeconmico trabalhou para administrar a questo no mbito comunitrio. O interesse em estudar a temtica migratria surgiu ainda na graduao, quando, estudando o desenvolvimento da integrao europia, percebeu-se como a questo das migraes internacionais encaixava-se na agenda de discusso poltica, no apenas nacional, mas supranacional. As leituras empreendidas, ainda na organizao do Trabalho de Concluso de Curso, para a aquisio do diploma de bacharel em Relaes Internacionais, no ano de 2005, suscitaram um interesse maior nos assuntos relativos s tentativas do bloco europeu para implantar uma poltica migratria comum a todos os seus Estados-Membros. Notou-se como a percepo da imigrao era sentida de maneira diversa pelos pases constituintes e, ainda, como a concretizao de uma legislao unificada, em relao entrada de estrangeiros, no era de simples soluo. Percebeu-se tambm, a partir das anlises dos documentos oficiais da Unio, bem como dos artigos acadmicos e notcias de jornais e revistas o quanto, mesmo que de modos diversificados, a maioria dos Estados-Membros encerrava por conferir, algumas vezes, carter alarmante problemtica do fenmeno migratrio, o que repercutia, obviamente, na compreenso semelhante pela prpria Unio Europia. Ironicamente, porm, a preocupao com a segurana nacional, responsvel por grande parte dos obstculos para a construo de uma poltica migratria

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comum, foi tambm a razo para que os progressos relativos temtica acontecessem no perodo mais recente, uma vez que a integrao poltica do bloco e a entrada de mais pases acarretavam a necessidade de uma regulamentao eficaz sobre a livre circulao dos cidados, o que inclua os imigrantes que j se encontravam presentes no territrio europeu ou que entravam pelas suas muitas fronteiras externas. Nesse sentido, a reconstruo do processo histrico das migraes referentes Europa permitiu apreender o aspecto paradoxal dos imigrantes, os quais, embora em alguns momentos fossem vistos como essenciais para o progresso econmico e, segundo alguns analistas e historiadores, at mesmo uma espcie de salvao futura da Europa - eram tambm uma espcie de mcula para a integrao europia, isto , um entrave para a conformao de uma federao europia indispensvel para a paz, como afirmado na Declarao de Schumman, em 1950. Isto porque, vindos das mais diferentes naes e culturas, os novos europeus no prejudicariam simplesmente a paisagem demogrfica europia, mas tambm a econmica, a social, a religiosa, enfim, toda imagem que se tem da Europa e de seus cidados. A configurao de uma poltica migratria comum, dessa forma, encontra-se imersa em um ambiente poltico-social complexo, haja vista que os fluxos no param e a noo de integrao e assimilao dos estrangeiros permanece distante de sair dos guetos. Prova disso so, por exemplo, os muitos turcos residentes na Alemanha que nada entendem do alemo e a exigncia do governo germnico em que os imigrantes aprendam a lngua. Tal fato, entretanto, dificulta-se porque j existe toda uma tradio que emprega o rabe como idioma dirio, h mesmo uma sociedade paralela, na qual pouco ou nada se precisa saber da lngua nacional hospedeira. Nota-se, portanto, que no existe uma mera discriminao, mas tambm um afastamento voluntrio dos padres europeus preestabelecidos. Melhor que falar em termos do de fora e do de dentro, imprescindvel que se entenda que h um de dentro que externo ao global, ou seja, que mesmo existente demograficamente na sociedade, no pertence ela, at mesmo a rejeita, estabelecendo seus prprios valores, cdigos e condutas a serem seguidos pelos habitantes do bairro (BIGO, 1998; LAQUEUR, 2006). O aspecto da migrao para a Europa, muito embora no seja assunto recente, essencial para compreender as modificaes que seus Estados

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encontraro e j encontram. De fato, o contato de certa forma ameaador com o outro faz com que se verifiquem as inibies e pensamentos obscuros e que se aceite e clame por um conservadorismo que, em verdade, apenas conseguir adiar as muitas mudanas. Fala-se em tolerncia, mas desde que isto no dificulte a segurana oferecida aos cidados. Nesse sentido, a liberdade de movimento, a liberdade de entrada, a liberdade de pensamento so traspassadas pela necessidade de uma segurana maior para que se possa usufruir dessas liberdades. A construo da imigrao como um perigo para a estabilidade dos Estados e do bloco acontece porque a ocorrncia do crime depositada lado a lado com outras perversidades, como o terrorismo, o narcotrfico ou o trfico de pessoas. Os atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos e os subseqentes, em Madrid e Londres, nos anos iniciais do novo milnio, desencadearam uma poltica do terror em todos os sentidos, afetando consideravelmente os imigrantes, no apenas os muulmanos, mas especialmente estes. De fato, no somente a Europa, mas o mundo todo se viu envolto em uma guerra sem limites, uma cruzada ps-moderna, em que o inimigo, assustadoramente, poderia estar em qualquer lugar, poderia ser qualquer um, poderia agir a qualquer hora. O inimigo, nesse caso, era novamente o infiel, agora no mais o infiel ao Cristo, mas o infiel s leis impostas pela liberdade ocidental. Um sentimento de medo constante era sentido pelas naes ameaadas e, em razo disso, verificou-se uma agressividade maior sobre os grupos imigrantes rabes. No entanto, em se tratando de Europa, a problemtica migratria no se concentrava apenas no enfoque islmico. Os problemas vivenciados no interior dos Estados, ligados s entradas ilegais de africanos, por exemplo, ou ao

reagrupamento familiar preocupavam as lideranas europias e tambm uma opinio pblica, que j entendia estarem os pases-membros da Unio com suas capacidades esgotadas para a entrada de mais estrangeiros. O que se pretende neste trabalho, portanto, no somente fazer uma anlise do processo de configurao de uma poltica migratria europia, mas tambm verificar em que medida o assunto foi tratado tanto por polticos quanto pela opinio pblica como sendo causa de instabilidade e de insegurana. O objetivo assinalar que a securitizao no foi e nem um evento isolado, mas conectado a outros fatores e ligado diretamente ao poder. Poder no simplesmente originado pela escolha de candidatos mais ou menos propensos a barrar a imigrao, mas poder

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do cidado, que decide acolher ou apartar o diferente. E poder ainda do imigrante, que escolhe se quer se integrar ao pas hospedeiro deixando seus costumes ptrios, se decide se integrar mantendo-os ou se se aparta definitivamente, compondo novos nichos dentro da sociedade hospedeira. Desse modo, a dissertao foi dividida e desenvolvida em trs captulos. O primeiro captulo Migraes internacionais: tradio X ameaa visa a fornecer uma perspectiva das caractersticas das migraes no cenrio internacional, suas causas essenciais e as formas pelas quais os Estados lidaram com o fenmeno na histria. Sendo as migraes internacionais tangentes Europa bem como as polticas desenvolvidas para regr-las, em fins do sculo XX e incio do XXI o foco da pesquisa, procurou-se traar um panorama geral sobre os fluxos e as aes e reaes provocadas por eles. Entende-se que a teorizao do conceito de migraes internacionais e a anlise da percepo do imigrante pelas sociedades hospedeiras so aspectos essenciais para o desenvolvimento dos demais captulos. Nesse sentido, o captulo oferece um histrico das migraes, tocando nas razes antropolgicas, sociolgicas e histricas do fenmeno, relatando tambm os aspectos de assimilao e no-assimilao, ou de integrao e no-integrao, causadores de conflitos nas sociedades receptoras. Para isso, as principais fontes utilizadas alm da bibliografia de autores consagrados foram os relatrios oficiais do Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia; os livros anuais da Eurostat (organizao da Unio Europia que fornece dados estatsticos sobre os Estados-Membros e a prpria Unio); as estatsticas apresentadas pelo Eurobarmetro (rgo europeu que reproduz a opinio dos cidados europeus sobre os mais diversos assuntos); artigos e editoriais de jornais nacionais e europeus e as concluses e resolues do Conselho Europeu, da Comisso Europia e do Parlamento Europeu. O que se procurou fazer no primeiro captulo, enfim, foi o cruzamento dos dados oficiais e dos assuntos da mdia internacional com as constataes de peritos e estudiosos das migraes internacionais, no intuito de embasar as discusses posteriores, as quais tratam das tentativas de uma configurao comunitria sobre migraes. O segundo captulo De Tampere ao Programa de Haia: o desenvolvimento de uma poltica comunitria de imigrao teve como fontes os documentos oficiais da Unio (atas, resolues, pareceres, concluses da presidncia) e foi composto de uma bibliografia ampla para moldar as primeiras manifestaes da necessidade de

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uma poltica migratria comunitria. Portanto, o tpico trata, brevemente, das questes concernentes ao processo de integrao poltica sofrida pelo bloco, principalmente na dcada de 1990. Nesse contexto, a explanao sobre a funo dos pilares constituintes foi fundamental, pois a compreenso em relao s questes analisadas em mbito nacional ou supranacional permitiu pensar em razes para a ineficincia de algumas questes. No caso das migraes, a no obrigatoriedade dos acordos assinados causava atitudes diversas dos Estados-Membros, pois, nem sempre, seus anseios estavam em conformidade com as decises da Unio. Embora os muitos entraves, a vontade poltica dos lderes europeus desencadeou em cpulas especficas para a configurao de uma rea comum, na qual os cidados do bloco tivessem direitos e deveres comuns, independentemente do Estado do qual se originavam ou no qual se encontravam. A Cimeira de Tampere, ocorrida em 1999, foi um primeiro caminho trilhado pelos lderes de Estado e de governo da Unio Europia rumo a uma comunitarizao das polticas de imigrao e asilo. A complexidade dos resultados e das aspiraes da reunio, entretanto, acarretou em novas conversas e novos regramentos polticos, os quais procuravam capacitar a plena concretizao do espao de liberdade, de segurana e de justia. No terceiro e ltimo captulo Migraes internacionais e securitizao sero tratadas as questes referentes configurao do Programa de Haia, um plano de ao desenvolvido em 2004, que teve como objetivo principal a concretizao da rea comum. Para isso, alm das fontes documentais, utilizar-se- uma bibliografia que auxiliar tanto na compreenso histrica quanto no entendimento poltico do novo paradigma de segurana. Continuao e afirmao das polticas que haviam sido elaboradas em Tampere, o Programa de Haia tentaria efetivar as aes de poltica interna e externa, a fim de que uma poltica migratria comum pudesse ser elaborada e utilizada. A proposta do captulo, todavia, no se encerra na explanao das discusses no mbito da Unio Europia. Procura ir alm, analisando a securitizao do tema no cenrio europeu. O que se pretende, em suma, destrinchar de que forma os documentos apresentados encontravam-se imbudos de sentimentos de ameaa. Especialmente aps os atentados terroristas do incio dos anos 2000, a questo da segurana societal pareceu dominar as sociedades europias, resultando na ao e na reao de agentes securitivos, os quais lanaram e relanaram polticas de restrio imigrao. O paradoxo entre a

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necessidade da mo-de-obra imigrante e o medo do outro, por sua vez, encontrase nas entrelinhas das polticas decisrias tanto dos Estados quanto da Unio, uma vez que a ambigidade entre direitos humanos e segurana nacional expressava-se nos regulamentos comuns. O que o estudo procura apresentar, portanto, como a coordenao de uma poltica migratria em mbito europeu mostrou-se necessria no contexto da conformao do espao de liberdade, segurana e justia, mas, ao mesmo tempo, como o carter securitizado do tema dificultou a cooperao entre os EstadosMembros muito embora o sentimento de pnico tenha sido evocado pelos documentos europeus, algumas vezes, para demonstrar a necessidade de aes conjuntas contra o inimigo invisvel. O que se almeja constatar de que maneira foram desenhadas as tentativas de construo de uma poltica migratria comum europia, bem como entender as razes pelas quais a temtica foi compreendida como tpico da agenda de segurana do bloco regional, ou seja, como as decises tomadas revigoraram outros muros para a configurao de uma cidadela na Europa.

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CAPTULO 1 MIGRAES INTERNACIONAIS: TRADIO X AMEAA

Londres precisaria compreender Bombaim e Bombaim a Londres pela simples razo de que, num futuro no longnquo, os hoje londrinos podero viver em Bombaim e vice-versa. (MEHTA, 2007)

1.1 Migrantes de hoje, de ontem e de sempre

A anlise do contexto internacional no qual esto inseridas as migraes internacionais em todo o globo e a forma pela qual esse movimento de populaes intenso em todas as eras tem influenciado as aes governamentais num perodo mais recente fundamental para compreender os desdobramentos das polticas europias, no tocante tanto s suas aes internas, ou seja, aos entendimentos entre os Estados-Membros da Unio Europia, assim como s aes externas, entre os pases-membros e a prpria Unio e os chamados Estados terceiros. Cada vez mais, a questo das migraes consta dos debates polticos dos lderes nacionais e internacionais, seja no mbito do direito internacional, do direito humanitrio, dos direitos humanos, da assistncia humanitria, da segurana internacional, dentre outros, o que demonstra a extrema dificuldade que tm os Estados e os blocos regionais em lidar com o assunto, pois ao mesmo tempo em que o tema visto com preocupao, o qual necessita de aes restritivas, tambm percebido socialmente, fazendo com que a opinio pblica dirija-se, ora para uma ora para outra explicao, influenciando nas atitudes e tomadas de deciso de seus lderes. O carter das migraes internacionais deve ser analisado como um movimento constante, e no como algo temporrio (RYSTARD, 1992). possvel observar que desde tempos imemoriais as sociedades convivem com os fluxos populacionais, os quais tm as mais diversas causas. Os inmeros fatores push e pull precisam ser observados com ateno, uma vez que explicitam as razes de sada e dos destinos escolhidos. Para Abdelmalek Sayad (1998), a ordem dos movimentos de pessoas no sistema internacional regida pela relao entre Estado, nao e migrao. Ou seja, h uma diviso correlata entre emigrao e imigrao; ambos os acontecimentos sendo fatos nacionais. Enquanto a emigrao fenmeno poltico, causando

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tenses localmente e internacionalmente, a imigrao refere-se ao aliengena no espao nacional, o que se ausentou da ordem nacional qual pertence. Desse modo, a imigrao o confronto entre o nacional e o no-nacional, a perturbao da estrutura social dos pases. Mas no apenas dos pases hospedeiros, tambm daqueles mais propensos expulso de pessoas. Ou seja, a imigrao influencia de modo irreversvel o fazer poltico dos que se vem envolvidos, constituindo-se numa ameaa da alteridade, da estranheza, do alognico, da exterioridade e transformando-se no que o autor chama de ilotismo moderno 1. Para Sayad (SAYAD, 1998, p. 280), a questo da imigrao refere-se ao paradoxo do monte de areia, isto , emigrao/imigrao envolve duas ordens polticas, duas naes e duas nacionalidade e no apenas dois pases, duas sociedades, duas economias, como se costuma pensar e afirmar. Dessa maneira, so muito mais profundas as trocas propostas, muitas vezes inconscientemente, pelo imigrante. So valore morais, culturais e religiosos os quais ele carrega consigo para a vida toda que o diferencia dos demais. So esses mesmos valores que propiciam o surgimento das comunidades de imigrantes, onde muitas das tradies permanecem, o que, supostamente, seria uma barreira integrao ou assimilao dos imigrantes2. De fato, [...] o imigrante um tipo fsico, com uma tez ou uma cor de pele, uma hexis corporal e um modo de se comportar diferentes, logo, suscetveis de alterar o panorama esttico nacional (SAYAD, 1998, p. 280). Charles Tilly (1997) aponta trs fatores decisivos para as migraes internacionais. Primeiramente, a distribuio geogrfica diferente em relao quantidade de emprego oferecida, ou seja, a concentrao de populao em determinados locais levaria falta de alimentao e inexistncia de oportunidade de bons salrios. Fatores como a centralizao de renda e a explorao interna e externa fizeram e fazem com que as chances fossem nfimas em determinados locais e abundantes em outros, muito embora essa abundncia requeira muito mais,

Sayad (1998) faz uma comparao com os ilotas, estrangeiros sem direitos polticos na Grcia antiga. Tais quais os estrangeiros de outrora, os da atualidade continuam sendo os prias da sociedade, sem direitos polticos, impedidos de participar das decises compatveis aos cidados dos Estados. Claro que existem os vrios critrios de naturalizao, porm, segundo o autor, dificilmente o imigrante consegue desassociar-se completamente de suas razes, tornando-se complexa sua participao na vida comum da sociedade hospedeira, pois, tambm esta tende a v-lo como parasita. 2 Esse parece ser um dos temores mais presente entre os povos europeus, a perda de seus valores. O medo de ver a Europa invadida por muulmanos, por exemplo, suscita inmeros movimentos partidrios ou no. Parece haver receio tanto em relao integrao quanto assimilao.

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na atualidade, uma mo-de-obra qualificada. Tal disparidade entre pases desenvolvidos solicitantes de trabalhadores e pases subdesenvolvidos imigrantes4. Em segundo lugar, os balanos demogrficos e alteraes nas regies naturais. A carncia de determinados lugares do globo ocasiona fenmenos como o dos refugiados climticos 5, por exemplo, os quais so impossibilitados, muitas vezes, de permanecer em suas origens devido escassez de recursos, provocada pelo mau uso da natureza durante muito tempo. Ou ainda, os poucos recursos financeiros, que impedem que a populao tenha acesso natureza nacional, explorada por uma elite internacional (ou mesmo nacional), acarretando a fuga para locais nos quais possam utilizar o que lhes seu: a fora de trabalho. Por ltimo, as aes polticas tomadas pelos Estados. Nesse contexto, encontram-se as populaes expelidas por conta de guerras (refugiados), os grupos tnicos ou pessoas perseguidas individualmente (asilados polticos).
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com

desemprego acelerado certamente tem permitido uma rede sedenta de

principalmente esse o grupo que mais chama ateno quando se trata de direitos humanos, j que suas movimentaes ocorrem, geralmente, durante e aps o perodo de conflito blico, seguidas de manifestaes mundiais contrrias aos regimes que as expelem e da publicao dos nmeros catastrficos de baixas. Os aspectos levantados por Tilly (1997) permitem fazer uma generalizao dos grupos de imigrantes e de seus membros. Seriam quatro os principais: residentes permanentes; trabalhadores temporrios; refugiados; e imigrantes ilegais. Esta perspectiva fornece um referencial atemporal e pode ser utilizada em quaisquer
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O conceito 'desenvolvimento', presente na caracterizao dos pases como "pases desenvolvidos" e "pases subdesenvolvidos" ou pases em desenvolvimento, baseado no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2004, medido pelas Naes Unidas (ONU), analisando, de modo geral, as condies econmicas, sociais e polticas dos pases (indicadores da educao; esperana de vida; PIB per capita). Na classificao, com nveis elevados predominam os pases da Europa Ocidental e Amrica do Norte (apenas 3, entre os 20 melhores colocados, no so europeus: Japo, Austrlia e Nova Zelndia). Com nveis medianos, os pases da Amrica Latina, Europa Oriental e sia. Por fim, com nveis baixos, os pases da frica (entre os 20 piores, todos so africanos). 4 As estatsticas apontam que cerca de 500 mil imigrantes clandestinos chegam Europa todos os anos (Observatrio da Imigrao, 2005, on line). 5 O termo e o conceito de refugiados climticos, embora j utilizado amplamente no meio acadmico, tem muitas reservas nos organismos internacionais responsveis pela questo dos refugiados no mundo. Para estes, refugiados so as pessoas que sofrem ameaas e perseguies vida em seus pases de origem e, por isso, merecem proteo. No caso dos refugiados climticos isso no ocorre, uma vez que a problemtica seria resultante de condies ambientais, o que no caracteriza perseguio ao ser humano. Nesse sentido, o termo ser usado neste trabalho por falta de uma expresso melhor, que seja capaz de manifestar esse novo problema que se apresenta nos fluxos migratrios atuais.

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das pocas analisadas, pois as caractersticas dos grupos so muito semelhantes. O que se nota, contudo, que o fenmeno de maior interao global acentuou ainda mais a fluncia de determinados grupos e criou novas roupagens para outros, no previstos em convenes sobre os direitos humanos de outrora, como, por exemplo, os refugiados econmicos 6. As teorias das migraes internacionais procuraram explicar as razes e os sentimentos que possibilitaram a sada e a entrada de pessoas pelo mundo afora. Desde as que enfatizam os processos de des(integrao) social e assimilao cultural, at as que se utilizam dos aspectos do melting pot
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ou ainda as que

enxergam nas redes sociais e no transnacionalismo as principais causas, so muitos os aspectos a serem estudados (SASAKI; ASSIS, 2000). A sociologia clssica fornece alguns elementos adequados para o entendimento da imigrao. Durkheim entendia que a migrao era a quebra das comunidades tradicionais, sob os laos da solidariedade mecnica, o que significa que o fenmeno caracterstico da transio para a solidariedade orgnica, advinda aps o perodo de anomia. Weber, por sua vez, analisava a questo como fator incidental, que criava novas classes sociais e grupos de diferentes status tnicos. A imigrao, nesse sentido, era resultado do desenvolvimento do capitalismo (RICHMOND, 1988), no, necessariamente, negativa. J sendo conhecidos os estudos malthusianos sobre a conseqncia fatal do maior crescimento da populao em relao ao aumento da produo alimentcia isto , a inevitabilidade da pobreza mundial as percepes de Marx sobre as migraes internacionais inseriam as anlises de Malthus na esfera do pensamento reacionrio. Isto porque a concluso da inevitabilidade da pobreza apenas fortalecia o poder das classes dominantes, que sempre teriam alimentos e mo-de-obra barata a seu dispor. Em verdade, segundo a tica marxiana, a imigrao era resultado de
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O termo refugiado econmico (assim como o explicitado anteriormente refugiados climticos) no foi previsto na Conveno de Genebra e nem nos acordos de proteo de refugiados. Designa aquelas pessoas que saem de suas terras, onde no h possibilidade alguma de sobrevivncia, em busca de emprego e vida melhor em pases desenvolvidos. No sendo considerados refugiados, todavia, no possuem os mesmos direitos que eles, sendo considerados, muitas vezes, imigrantes ilegais (BATISTA, 1998). Assim como refugiados climticos, o termo e o conceito, embora usados por muitos acadmicos, no so aceitos plenamente, mas ambos sero utilizados no trabalho por falta de expresso mais precisa. 7 Metfora utilizada para descrever o modo como sociedades homogneas desenvolvem-se. Os ingredientes (pessoas de diferentes culturas, raas, religio, etc.) seriam mescladas para dar origem a uma sociedade multi-tnica. O termo usado para descrever sociedades que recebem um grande nmero de imigrantes, vindos de diferentes partes do mundo.

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uma relao de cumplicidade dos governos na poltica de cercamento, na autorizao de partida e na assistncia estatal aos movimentos de sada. Os imigrantes, nesse sentido, beneficiavam as elites nacionais, uma vez que aceitavam seu destino de pobreza absoluta no territrio natal e rumavam em busca de outra oportunidade, enfraquecendo a luta operria. No entanto, os pensadores clssicos citados acima no compreenderam o fenmeno migratrio como assunto realmente importante para seus estudos da sociedade. Apenas no incio do sculo XX a sociologia norte-americana vai trabalhar a questo como um problema, demonstrando o desenvolvimento dos diversos laos existentes entre as sociedades de partida e de chagada. Foi a partir desse momento que se desenvolveram as concepes da necessidade dos trabalhos temporrios (exrcito de reserva), do melting pot e das redes sociais8. A economia das migraes trabalhou a questo sob diversos ngulos. Os neoclssicos enxergavam as causas nas diferenas entre as taxas salariais dos pases, afirmando que os fluxos eram meros resultantes da somatria de indivduos que se movem por dinheiro. Tal viso foi tremendamente criticada, especialmente por Portes (1944), pois aqueles estudiosos no expressavam em seus clculos as relaes sociais inerentes aos processos de imigrao. J os chamados novos economistas entenderam que as decises no so tomadas por atores internacionais isolados, mas por unidades maiores de pessoas relacionadas entre si. O que se percebe, na atualidade, que a globalizao da economia levou criao de um espao transnacional, onde circulam mercadorias, dinheiro e indivduos (SASSEN, 1988). As questes sobre os imigrantes devem ser encaradas sob mltiplos aspectos. Quem o imigrante e qual a sua funo na sociedade hospedeira so questes fundamentais para compreender os motivos de sua aceitao e de sua no-aceitao. O estrangeiro simboliza a proximidade e a distncia (FERREIRA, 2002) e, tambm por isso, visto, muitas vezes, como aliengena indesejado. O estrangeiro no necessariamente o inimigo, o elemento aleatrio presente,

Como a pesquisa possui um carter amplo, o trabalho sobre migrao na Unio Europia utilizar os diversos conceitos da sociologia das migraes, abordando suas realidades e equvocos quanto s teorias desenvolvidas. Ainda pelo seu aspecto abrangente, tambm sero empregados alguns conceitos e anlises desenvolvidos pela economia das migraes.

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diferente ou por causa da raa 9, ou da lngua, ou da religio, ou dos acasos da histria. O que parece fazer do estrangeiro um inimigo a capacidade do mesmo em influenciar o povo, isto , em transmitir seus caracteres aos nacionais, ao invs de assimilar a cultura hospedeira. Por isso ele, algumas vezes, demonizado. Ele precisa ser vulnervel, pois os cidados tm o direito a uma vida mais proveitosa que os intrusos. Dessa forma, as iconografias, isto , os sistemas de imagens e valores, fomentam a distncia e criam a diferena entre cidados e no-cidados. E o estrangeiro, em suma, aquele que no cidado 10 (DUROSELLE, 2000). Mas o estrangeiro tambm o cidado, pois h meios de conseguir a cidadania. Nesse caso, mais que um instrumento aleatrio, o estrangeiro torna-se possuidor de cartas decisrias, o que pode torn-lo, outra vez, alvo de perseguio. No basta ser cidado. preciso integrar-se comunidade majoritria. a lei que permite que os cidados se reconheam como membros ou no de um mesmo grupo, muito embora o poder expresso pela lei seja, na maior parte das vezes, inverificvel. A identificao com o outro determina que eles se sintam pertencentes a uma comunidade nica, na qual seus desejos e direitos so respeitados e atendidos. As sociedades defendem a manuteno de suas leis e de seus valores porque esses as fazem ser uma comunidade. A escolha irracional e inconsciente e por essa razo que, ao ser humano, to difcil superar o preconceito em relao ao outro (PACHECO FILHO, 2002). Ou seja, juntamente criao de leis de expanso do conceito de cidado e de aprofundamento dos direitos de imigrantes, inflama-se o dio contra as minorias. O direito escrito e aprovado, nesse sentido, nada mais que uma carta que dita regras pouco cumpridas, incapaz de ultrapassar as vontades e anseios do povo, tendo apenas aspecto punitivo, quando este seja possvel. A liberdade do Estado em escolher quem entra e quem sai de seu territrio constitui aspecto inerente soberania e essa possibilidade de vetar a permanncia de necessitados debate constante nas discusses da agenda internacional.
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A definio de raas humanas , principalmente, uma classificao social, na qual a cor da pele, a origem tnica e social diferencia os diversos grupos existentes. H uma questo implcita da nacionalidade no conceito de raa, o que originou e ainda origina muitos conflitos. Entende-se a complexidade em se utilizar o termo, mas o mesmo usado neste texto tambm para manter a idia original de Duroselle. 10 O termo cidado, no caso, refere-se capacidade jurdica do indivduo que possui direitos e deveres numa sociedade pr-estabelecida. Todavia, entende-se que ser cidado pressupe muito mais que meras formalidades da lei, mas tambm a capacidade de ser reconhecido e de se reconhecer como pertencente ao grupo, no apenas legalmente, mas afetivamente.

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a grande ameaa operada na estrutura do Estado nesta segunda metade do sculo XX tornou claro que apenas o esprito de solidariedade entre as naes poderia impedir que algum governo exercesse soberanamente seu poder sobre os outros. Questes de nacionalidade, imigrao, naturalizao e expulso simbolizavam a soberania do Estado (ARENDT, 1991, grifo do autor).

A grande questo, portanto, encerra-se em um dos pontos cruciais para a configurao do Estado moderno tradicional: a manuteno de um territrio, com um povo especfico, delimitado por fronteiras criadas e recriadas atravs da histria. A especificidade, vista por esse ngulo, forma uma nao cuja etnia e raa baseiam-se no tempo, criador dos seus interesses, imagens e vida comum (DUROSELLE, 2000). A soberania do Estado, nesse ponto, centra-se na capacidade de decidir e regular todos os que entram e os que saem de seu territrio, os que podem e os que no podem nele viver e dele usufruir. Mas preciso entender que os grandes sucessos da poltica jamais foram adquiridos mediante fora armada, mas pela subverso dos espritos
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(GOTTMANN, 1952). No se pode impedir algum de crer em

determinado Deus ou de renegar seus valores morais, mesmo que isso seja proibido publicamente. O interior pessoal no pode ser mudado sem convico prpria. A lei, nesse caso, apenas impede manifestaes livres. Se voltar s origens, descobrir o povo ou a raa primitiva, recuperar a lngua original e sempre foi o grande sonho ao longo da histria da humanidade (BLIKSTEIN, 1992) no oneroso entender como chefes de Estado, com incomparveis capacidades oratrias foram e so capazes de tornar realidade massacres a minorias que, de acordo com determinada percepo, no mereciam habitar o mesmo territrio que, no seu entendimento, somente pertenceria aos nacionais. Ou ainda, de maneira um tanto quanto eufemstica, como as polticas estatais so desiguais no tocante s entradas de estrangeiros. Ora, a resposta mais simples para essa questo a constatao imediata de que o mundo dividido em Estados, e Estados so associaes que, entre outras caractersticas, possuem o monoplio de legitimidade da mobilidade (REIS, 2004, p. 1). A globalizao do fenmeno migratrio, entretanto, no permite que o assunto seja debatido simplesmente dentro das fronteiras nacionais. A preocupao com a situao de milhes de pessoas que decidem deixar suas ptrias tem se mostrado
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Traduo livre da autora.

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cada

vez

mais

presente

na

agenda

internacional,

uma

vez

que

seus

desdobramentos so vrios e repercutem no apenas nas sociedades de destino, mas tambm nas de sada e de trnsito. A construo social da identidade sempre ocorre em contexto marcado por relaes de poder (CASTELLS, 2002). Isto significa que a capacidade soberana do Estado em aceitar ou coibir a entrada de estrangeiros inerente ao monoplio da fora por ele adquirido. Nesse sentido, desenvolvimentos comunitrios de polticas migratrias podem ser vistos como maneiras amenas de ceder a soberania. Porm, uma integrao poltica verdadeiramente eficaz necessita trabalhar com assunto to espinhoso. A configurao de uma colcha de retalhos, cada um colorido por uma nacionalidade diferente, faz com que o desafio europeu torne-se homrico. O novo embate entre naes e nacionalismos, ou melhor, o nascimento de um sentimento europeu, ao mesmo tempo em que une na diversidade como prev a possvel futura Constituio da Unio Europia possibilita uma nova oposio: Estados europeus X Estados terceiros, ou ainda a nao Europa X a nao de fora. Um dos maiores entraves da Unio tem sido a dificuldade em forjar uma identidade regional com a mesma fora que a nacional, dada s diferentes percepes das comunidades integrantes. A criao, manuteno e aplicao de um espao de livre circulao de indivduos quando pensado em termos europeus plenamente aceitvel, mas quando vivenciado tambm por cidados terceiros suscita dvidas diante da fragilidade das fronteiras internas. Tais receios so resultados das polticas migratrias dos Estados-Membros e das redes existentes em determinados pases. A urgncia de uma poltica comum de gerncia do fluxo imigrante essencial para a implementao de outras questes, muito relacionadas ao bem estar social tanto dos europeus quanto dos estrangeiros que vivem no bloco12.

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Segundo dados do Eurostat, em 2004, aproximadamente 25 milhes de imigrantes residiam nos 25 pases-membros da Unio Europia. As estatsticas apontam que por volta de 500 mil estrangeiros entram todos os anos nos Estados da Unio. Todavia, essas so as estatsticas oficiais e os imigrantes ilegais no so totalmente contabilizados, o que supe serem maiores os nmeros de cidados terceiros vivendo na Unio (EUROSTAT News release. 19 de maio de 2006. Disponvel em: < http://epp.eurostat.cec.eu.int/pls/portal/docs/PAGE/PGP_PRD_CAT_PREREL/PGE_CAT_PREREL_Y EAR_2006/PGE_CAT_PREREL_YEAR_2006_MONTH_05/3-19052006-EN-AP.PDF>. Acesso em: 08/12/2007.

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1.2 Condies da imigrao e da emigrao na Europa

As similaridades e possveis razes para o sentimento de identidade europeu (se que se pode, efetivamente, utilizar esse termo, j que um sentimento uno, que, supostamente, ficaria ao lado do nacional, bem como a questo da cidadania europia complementar e no substitutiva parece mais discurso poltico que realidade concreta) procuraro demonstrar o porqu de tamanha dificuldade entre os membros em se construir uma poltica eficaz e comunitria para a gesto migratria no bloco. Com a reconstruo do panorama histrico ser possvel notar que, se por um lado as convenes ajudaram (ou tentaram ajudar) o indivduo, por outro, o Ocidente e, no caso, os Estados-Membros da Unio Europia tornou ainda mais restritas as leis de imigrao, sendo quase um consenso que a imigrao proveniente de determinadas partes do mundo recebeu (e recebe) uma conjuntura ainda mais securitizada na Europa recente (BROCHMANN, 1996, p.1) 13. Alejandro Portes (1944) enfatiza que os indivduos migram por diversas razes: para escapar da fome, sair de um regime de governo repressivo, obter riqueza e status social, melhorar as condies de seus filhos, dentre outras. No entanto, esses aspectos explicam a vontade individual ou grupal, mas no o fenmeno migratrio em si. A ao de emigrar, por isso, est fundamentada no contexto institucional dos Estados e dos organismos internacionais. Fatores como o local de origem, o territrio a que se almeja chegar, os obstculos habitacionais e sentimentos pessoais afetam a estrutura das migraes transnacionais (LEE; ROEMER; VAN DER STRAETEN, 2005). A poltica dos Estados, por fim, domina as migraes, favorecendo-as, facilitando-as, restringindo-as. Tomas Hammar (1990, apud RYSTARD, 1992) distingue quatro perodos importantes no contexto histrico das migraes europias. O primeiro tem seu incio na metade dos anos 1800 com a revoluo da agricultura, o crescimento e fortalecimento do capitalismo e o conseqente processo de industrializao e continua at o fim da Primeira Guerra Mundial, sendo caracterizado pela livre movimentao de pessoas, principalmente para a Amrica do Norte e para a
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interessante perceber que Grete Brochmann publica sua obra no ano de 1996, ou seja, muito antes dos ataques terroristas de maior impacto nas mdias internacionais, o que supe que a securitizao da questo migratria no um fenmeno apenas do momento e do calor decorrente de Nova York, Madrid ou Londres, mas de uma construo de no receptividade do outro de tempos antes.

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Austrlia. O fim do mercantilismo, e do controle de populao indicado por ele, possibilitou uma migrao praticamente sem restries, inclusive sem requisio de passaporte entre os pases, com exceo da Rssia Czarista. As pssimas condies de vida proporcionadas por esse processo, a perda de empregos no campo, o inchao das cidades (sem empregos para todos e a dificuldade de alguns camponeses em se adaptarem s cidades), ao lado da oportunidade que brilhava no fim do tnel denominado Novo Mundo impulsionaram uma emigrao massiva de europeus. Ainda referente ao primeiro perodo, a histria mostra que a formao do Estado-Nacional, no sculo XIX, acarretou disporas tambm graas ao aumento do nmero de minorias tnicas em certos locais da Europa. A assimilao ou a emigrao, forada ou voluntria, portanto, marcante nessa poca. Nota-se, enfim, um carter mais emigratrio que imigratrio nas sociedades europias de ento. O segundo perodo inicia-se com o fim da Primeira Guerra Mundial e testemunha a introduo de um sistema mais rgido de controle populacional. Logo aps o fim do conflito, houve o estabelecimento de algumas Leis Migratrias, entre os anos de 1920 e 1930, as quais passaram a existir, principalmente, devido taxa significativa de desemprego nos pases europeus no perodo, que forava a uma maior restrio entrada de imigrantes, que servia, justamente, para proteger o mercado de trabalho domstico. Foi tambm por isso que muitos refugiados judeus, poca, no recebiam visto de entrada em alguns pases da Europa. O terceiro comea aps a Segunda Guerra Mundial e segue at os anos de 1973-1974, quando a Europa ocidental criou meios para proibir a imigrao. O fim da guerra e a necessidade e a possibilidade de reconstruo do continente acarretaram um fenmeno migratrio que marcaria significativamente as leis de entrada e de sada futuras. Pode-se dividir o perodo aqui descrito, portanto, em dois momentos: um inicial, de relativa liberdade de movimentao e um final, caracterizado pelas condies restritivas para a imigrao. A necessidade de mo-de-obra barata, especialmente masculina, era fundamental para os pases recm sados do conflito. A reconstruo do continente europeu, dessa forma, possibilitou a entrada de imigrantes conhecidos como trabalhadores convidados, vindos de pases do terceiro mundo, principalmente excolnias europias. A imigrao consentida, entretanto, tinha um componente

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essencial: os contratos de trabalho previam a temporalidade dos mesmos e o retorno dos estrangeiros para suas terras. H tambm, no mesmo perodo histrico, a presena constante de imigrantes vindos da Alemanha oriental e de toda a Europa oriental, alm do instante da descolonizao, que, semelhantemente, resultou num afluxo significativo de imigrantes, os quais rumavam para as metrpoles: Inglaterra, Frana, Holanda e Portugal. Nesses casos, a imigrao era observada com cautela, mas, ao mesmo tempo, em se tratando de imigrantes europeus orientais, de trunfo e mesmo prmio. Isso porque a passagem dessas pessoas para o lado ocidental, isto , capitalista, era prova de que o regime socialista sovitico era uma farsa e estava fadado ao fracasso isto nas interpretaes dos lderes ocidentais. Quanto aos imigrantes provenientes das ex-colnias, a receptividade no era to grande, mas algumas exmetrpoles enxergavam uma espcie de dvida histrica para com aqueles pases. O resultado da poltica de trabalhadores convidados, bem como das entradas decorrentes do processo de descolonizao africana e do muro do silncio
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existente entre Europa ocidental e oriental, ocasionaram a formao e o

inchao de uma periferia insatisfeita, pois suas demandas sociais no eram atendidas em conformidade com as dos cidados nacionais. O no-retorno dos primeiros, por sua vez, juntamente com a crise do Estado de bem-estar social europeu promoveu ondas de polticas migratrias mais restritivas e o ressurgimento de ideais discriminatrios em algumas partes da Europa. O ltimo perodo destacado por Hammar (1990) abarca os anos de 19731974 e 1980, sendo caracterizado por um rgido controle migratrio (immigration stop). possvel, no entanto, presenciar ainda alguns trabalhadores temporrios, o reagrupamento das famlias, a entrada de refugiados polticos e, principalmente, o crescimento dos imigrantes ilegais. Este ltimo foi uma das maiores preocupaes da nova era europia, quando da configurao da Unio. Os anos de 1980 e 1990 continuaram dominados por uma significativa restrio na entrada de imigrantes. Percebe-se, nesse sentido, uma tendncia diminuio da imigrao legal e ao conseqente crescimento desenfreado da ilegalidade; diversificao dos pases de origem (ou seja, muito mais que excolnias ou imigrantes esquivados do sistema socialista, houve um crescimento de

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Referncia ao Muro de Berlim, que separava Alemanha Ocidental e Alemanha Oriental.

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pessoas das mais variadas nacionalidades, as quais enxergavam na Europa a possibilidade de conquistar melhores condies de vida); diminuio dos pedidos de asilo a partir de 1994 (muito embora muitos conflitos permanecessem, a dificuldade em entrar na Europa como asiladas fazia com que as pessoas tentassem as vias ilegais); ao reagrupamento familiar como a categoria mais importante de imigrao (permitido e regulamentado pelas leis nacionais); ao aumento do nmero de trabalhadores estrangeiros; consolidao da mulher imigrante no mercado de trabalho (a qual sofre de preconceito duplamente, por ser imigrante e por ser mulher); ao crescente nmero de imigrantes no setor de servios; e ao incremento do auto-emprego estrangeiro (GODOY, 2002, p. 2).
Leis ms e opressivas, altas taxas, clima desconfortvel, problemas sociais, e mesmo compulso (trabalho escravo, transporte), tudo isso produziu e continua produzindo correntes migratrias, mas nenhuma dessas correntes comparvel em volume quela produzida pelo desejo humano de se tornar melhor no critrio material (HAMBERG, 1976: 5, apud, RYSTARD, 1992, p. 1173, destaque do autor). 15

O sculo XXI, por sua vez, inicia-se marcado pelo debate constante entre a reabertura das fronteiras uma vez que existe a necessidade real e j concreta da mo-de-obra imigrante, devido ao envelhecimento da populao europia e o controle ainda mais acirrado delas, resultado, em grande parte, da titulao de ameaa que as migraes internacionais vm sofrendo nas sociedades atuais (e no apenas nas sociedades mais desenvolvidas apenas, a sensao de ameaa, provocada pelas migraes internacionais, vai muito alm das fronteiras

primeiromundistas). O que envolve os debates a realidade palpvel de uma sociedade que ao mesmo tempo em que envelhece, necessita de mo-de-obra para suprir seus encargos, mas deixa claro que no deseja qualquer mo-de-obra, como nos tempos de outrora. H uma necessidade, mas de trabalhadores qualificados (HILY, 2003, p. 3).
A migrao internacional tem estado vinculada ao sistema econmico mundial. [...] Nesse contexto, as migraes alcanam volumes nunca verificados e tornam-se fenmenos verdadeiramente globais. Essas
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Traduo livre da autora. Aumentar a quantidade de mo-de-obra altamente qualificada no pas havia sido um dos objetivos da Lei de Imigrao, que entrou em vigor no incio do ano passado. Esta legislao, no entanto, foi criticada por especialistas, que consideraram muito altos os obstculos para a vinda de estrangeiros qualificados. Deutsche Welle, 07/08/2006, on line.

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novas manifestaes migratrias tm suas origens no contexto da nova diviso geogrfica do trabalho, consolidada aps a Segunda Guerra Mundial e acentuada aps 1973, quando a recesso nos pases capitalistas centrais provocou uma queda na margem de lucros e o congelamento da concentrao do capital (TELLES, 1996).

Ao lado dessa realidade, contudo, encontra-se uma populao cada vez mais temerosa do outro, o qual se mostra inassimilvel e perturba a paisagem tipicamente europia. Especialmente se esse outro, alm de possuir hbitos culturais totalmente diversos, tiver entrado de maneira ilegal no territrio, usufruindo, dessa forma, de privilgios que, em tese, deveriam contemplar apenas aos que, de direito, vivessem naquele territrio. Em verdade, a questo da integrao nacional sempre foi essencial na construo do processo de constituio do Estado e, quando se fala de Unio Europia ou de qualquer bloco poltico-econmico a integrao dos cidados, isto , a concepo e a percepo de um europesmo parece condio sine qua non para a permeabilidade das idias. por isso que o interesse dos Estados, em tal contexto, no deve estar delineado somente em termos econmicos, demogrficos e militares. Os interesses, de fato, esto sempre interligados por termos scioculturais, que os definem no sentido de fortalecer um pensamento de vizinhana (BROCHMANN, 1996). A construo de uma verdadeira comunidade, portanto, como sempre ansiou a Unio Europia, precisa concentrar-se no somente nos aspectos fsicos da conquista, mas deve, sobretudo, seduzir as almas dos que nela esto envolvidos (RENAN, 1990 apud BROCHMANN, 1996). A vontade humana e, como conseqncia, a formao da nacionalidade que resultante dos processos de pertencimento e de diferenciao em relao ao outro perpetuou, tambm no incio do sculo XXI, a questo de que ou o espelho reflete algo que me semelhante ou eu no me enxergo como capaz de abarcar o outro. Isto , a dificuldade do ser humano em relao alteridade foi, sem dvida, no incio do novo milnio, obstculo constante transnacionalidade proposta pelas polticas comuns da Unio Europia. Embora a realidade no fosse mais puramente nacional, a busca por essa utopia, muitas vezes, prejudicava a harmonizao das nacionalidades europias que viviam em um espao comum. Era preciso que as populaes nacionais vislumbrassem que a mescla das culturas, fosse entre

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ocidentais e ocidentais, fosse entre ocidentais e orientais, era capaz de gerar frutos to perfeitamente belos quanto suas culturas tradicionais.
A cultura no pode ser hoje exclusivamente francesa, inglesa, alem e nem sequer europia, mas plural, mestia e bastarda, fruto do intercmbio e da osmose, fecundada pelo contato com mulheres e homens pertencentes a horizontes distantes e diversos (GOYTISOLO. El Pas, 25 jan. 1993).

A questo das migraes para o continente europeu, ento, refletia uma preocupao no apenas dos Estados como nicos detentores das vontades, mas tambm da prpria Unio, que se encontrava envolta por pensamentos os mais diversos. Se da perspectiva do Estado-Nao, a migrao poderia ser vista como um fator de distrbio, do ngulo europeu tal complexidade ficava ainda mais acentuada, uma vez que a diferenciao em relao ao terceiro se dava em mais do que uma dimenso. O imigrante, alm de no ser nem ingls, nem francs, nem alemo, ou qualquer outra nacionalidade, tambm no era, em ltima instncia, europeu, o que o colocava irremediavelmente fora da ordem pr-estabelecida. A integrao europia pode ser entendida, cada vez mais, como o fortalecimento do regionalismo e da interdependncia entre os Estados-Membros, os quais, ao mesmo tempo em que facilitam certas questes (como as econmicas, por exemplo), dificultam outras. Dentro dessas dificuldades, logo aparentes, esto as migraes internacionais.
A conscincia regional e a percepo compartilhada de pertencer a uma determinada comunidade podem apoiar-se em fatores internos, muitas vezes definidos em termos de cultura, histria, tradies religiosas comuns. Podem ser definidas em contraposio a um outro externo, que pode ser entendido primariamente como ameaa poltica (a auto-imagem da Europa definida contra a URSS ou o nacionalismo latino-americano definido contra a ameaa da hegemonia norte-americana), ou um desafio cultural externo (a longa tradio segundo a qual se definia Europa por oposio ao mundo no-europeu, sobretudo quele islmico, ou, mais recentemente, o despertar de uma identidade asitica em contraposio ocidental) (HURRELL, 1995, destaque do autor).

A partir dessa conscincia regional, todavia, parece sim ser possvel a tomada de decises comuns quanto ao ensino, economia, aos gastos sociais com a populao europia, necessidade de uma poltica de direitos humanos, prpria concesso de asilo (em alguns casos). Todavia, quando se trata de gerir polticas

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que toquem na questo da necessidade da mo-de-obra imigrante, o que transparece o medo de lanar mo do direito soberano de decidir quem entra em seu territrio. Parecem no to intrincadas as tomadas de deciso e assinatura de acordos, contudo, a dificuldade em concretizar os ideais propostos nos mesmos est relacionada tanto forma como ao significado da aplicao das polticas no contexto nacional. Se para determinado pas legtimo provocar a fuga de crebros
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nos

pases em desenvolvimento, outros consideram essa uma prtica perigosa, uma vez que a prpria Unio pode estar legalizando a entrada de possveis clulas terroristas no espao europeu 18. Essa assimilao entre terrorismo e imigrao, por sua vez, primordial para entender mais que as aes polticas europias, tambm o esprito das mentes dos cidados europeus. O grande desafio que parece tangenciar as sociedades europias do incio do sculo, portanto, encontrar uma maneira de controlar as entradas de estrangeiros sem murar, fisicamente, suas fronteiras. No entanto, embora os muros no sejam erguidos compulsoriamente (j existem, por exemplo, os de Ceuta e Melilla), a abstrao do muro, ou seja, a perpetuao de esteretipos e o distanciamento entre populao nacional e populao estrangeira torna-se cada vez mais real nas sociedades hospedeiras, as quais se desenham mais restritivas para receber o diferente, deixando-o alm de uma barreira invisvel, mas totalmente perceptvel.
Reconhecidos como indesejveis e/ou ameaadores, migrantes e refugiados tornam-se objeto de polticas de estado mais radicais que as das formas tradicionais de interveno, quanto ao controle das fronteiras e ao acompanhamento das trajetrias sociais dos imigrados. Multiplicam-se, nesse contexto, iniciativas de erguimento de barreiras fsicas nos pontos de passagem de migrantes e de criao de campos para reunio e confinamento de migrantes e refugiados. (PVOA NETO, 2007, on line).

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O Banco Mundial calcula que aproximadamente 70 mil pessoas (a maioria desses sendo africanos) migrem para o hemisfrio norte (ACIDI, 2003, on line). 18 Dentre os muitos exemplos a citar, tem-se o caso do marroquino Mounir El Motassadeq, acusado, em 2002, como um dos participantes dos atos terroristas de 11 de setembro de 2001. Motassadeq migrou para a Alemanha em 1993, tendo aprendido o idioma em Mnster e mudado posteriormente para Hamburgo, onde estudou Engenharia Eletrnica na Universidade Tcnica de Harburg. Foi l que ele conheceu Mohammed Atta (lder de um grupo terrorista), em 1996, com o qual teria se encontrado pela ltima vez em maio de 2000. Motassadeq foi preso em 28 de novembro, em Wuppertal, e transferido em meados de outubro para um presdio em Hamburgo (BBC, on line).

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O ponto central que tanto os Estados, quanto a Unio, quanto os cidados europeus parecem entender a imigrao como ameaa integrao da sociedade, entretanto, todos so racionais o suficiente para empreenderem que sem a mo-deobra imigrante a Europa no seria capaz de suprir suas necessidades. Tal situao de complexa soluo, pois as leis no se tornam mais flexveis e a imigrao ilegal continua crescendo. Nota-se que, mesmo em perodos de desemprego, a imigrao permanece porque os empresrios solicitam trabalhadores que tenham um menor custo e que no possam exigir direitos sociais. Alm disso, percebe-se que h emprego mesmo em pocas ruins do mercado de trabalho porque os cidados europeus preferem encontrar atividades que sejam compatveis aos seus conhecimentos. De fato, segundo analistas, os imigrantes podem auxiliar na preveno de recesses e at na expanso das empresas, todavia, a baixa qualidade da mo-de-obra pode igualmente influenciar na baixa dos salrios e na diminuio da competitividade (BROCHMANN, 1996). As relaes entre a imigrao e a percepo da imigrao, seja nos nveis estatais, supranacionais ou individuais, so fundamentais para o entendimento da forma de aplicabilidade das aes. Isto demonstra, por exemplo, que h uma organizao da clandestinidade na Unio, pois, na medida em que as leis no facilitam a entrada de pessoas, cresce a quantidade de rotas ilegais e de traficantes de seres humanos. preciso enfatizar ainda que, em grande parte das vezes, as pessoas se utilizam das rotas e pagam aos chamados traficantes, sem serem, de fato, traficadas. Isto , os ilegais pagam aos supostos traficantes para que os mesmos os auxiliem a entrar na Europa. O problema que, quase sempre, os governos concentram-se na luta contra o trfico de pessoas, ou seja, h uma criminalizao da questo para que se possa punir sem o debate humanitrio correlato, fazendo com que o retorno seja visto como salvao. Esta uma maneira de mascarar a questo das entradas ilegais. Nesse sentido, legitimam-se as polticas restritivas, as quais vo ao encontro do sentimento de pnico das populaes locais.
O grau de apoio, nas sociedades de imigrao, ao uso de tais dispositivos em sobreposio (ou substituio) s polticas tradicionais, indica o elevado patamar alcanado, nessas sociedades, pela rejeio aos imigrantes. A ponto de que, mesmo onde existe um desenvolvimento relativamente alto das liberdades civis, admita-se a possibilidade do encarceramento ou da restrio severa mobilidade

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do migrante. Apoiando-se numa hostilidade difusa quanto aos imigrantes, e na sua imputabilidade quanto a diversos males sociais, meios de comunicao de massa e foras polticas contribuem para a construo de imagens ameaadoras sobre a imigrao. Esta passa a ser freqentemente representada como invasiva e descontrolada, passvel, portanto de iniciativas mais ousadas para sua conteno (PVOA NETO, 2007, on line, destaque do autor).

As migraes para a Europa, nesse sentido, tornaram-se um problema efetivamente a ser discutido pelos lderes europeus e uma poltica comunitria passou a ser uma das prioridades da Unio. O espao de liberdade, segurana e justia, pautado especialmente na questo da livre circulao dos indivduos, encontrou mbitos de difcil resoluo, principalmente porque essa envolvia assuntos de segurana ligados, diretamente, problemtica da distribuio de riqueza e oportunidade no mundo contemporneo. 1.3 Imigrantes na Unio Europia: percepo, assimilao e xenofobia

J em 1992 a Organizao Mundial para as Migraes afirmava que os aspectos push, existentes nos pases de emigrao eram maiores que os de pull, dos pases acolhedores, isto , as motivaes para sair eram maiores que a demanda dos territrios hospedeiros. Este fato pode ser notado de maneira preponderante na Europa. A desestabilizao do Estado de bem-estar social, aps anos de conquistas sociais, acarretou um fechamento na mentalidade das populaes europias. Os imigrantes foram constantemente acusados de serem os causadores das deficincias dos Estados e, com isso, as restries tornaram-se cada vez maiores. Ainda mais, a queda do regime socialista na Europa do leste, ocasionou um fluxo significativo de imigrantes em busca de melhores oportunidades no capitalismo da Europa ocidental, que se juntavam aos imigrantes originrios de outros pases pobres do globo. O mundo assistiu com assombro a ascenso da extrema-direita europia, pois no acreditava ser mais possvel regimes de cunho discriminatrio nas democracias ocidentais. Embalados, muitas vezes, pela ideologia do fim da histria, que pregava a supremacia do capitalismo ocidental frente queda do socialismo sovitico, os povos viram novamente a subida ao poder de lderes nacionalistas extremados (RIBEIRO; VIZENTINI, 2000).

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Na Europa, muitas pessoas esto chocadas com o avano do neofascismo. A maioria no queria acreditar que partidos de extrema direita pudessem ter sucesso nos democrticos pases industrializados europeus. Na Alemanha, onde especialmente o antisemitismo marcou a histria, impera o silncio diante do avano da extrema-direita nos pases vizinhos. O NPD (Partido Democrtico Nacional da Alemanha) que, segundo o atual governo, deveria ser proibido, comemora o sucesso da extrema-direita na Europa, especialmente na Frana e na Holanda. Apesar dos partidos de extrema-direita na Alemanha estarem fragmentados e at agora no terem conseguido o mnimo de 5% de votos necessrios para ocupar uma vaga no Congresso, eles vislumbram, agora, boas perspectivas para a frente. A organizao da extrema-direita tambm cresceu com a utilizao da Internet. Mais de 800 sites na Internet oferecem textos, msicas e informaes sobre demonstraes neonazistas, o que o governo no pode proibir, pois muito do que oferecido provm do exterior. notvel, tambm, que o fenmeno do neonazismo tem aumentado nas escolas (ANDRIOLI, 2002, on line, destaque do autor).

Tais acontecimentos esto intimamente ligados s questes referentes ao crescimento da imigrao para o continente, caracterizado pela no assimilao dos estrangeiros e a perpetuao de suas culturas e f. Etnicidade e raa tm uma peculiaridade: a caracterizao dos indivduos permanece neles ao longo da vida (SANDOVAL, 2002). Fatores como a lngua, os valores culturais e familiares, ou a importncia histrica so incapazes de ser esquecidos pelos imigrantes e suas geraes, o que acaba por desencadear confrontos com as populaes hospedeiras, que se sentem ameaadas pelo outro. Segundo o psicanalista Salvador Sandoval, se o grupo aliengena quiser participar politicamente da sociedade qual pertence momentaneamente, preciso que rompa com a matriz. Porm, o que se nota em muitas comunidades imigrantes, presentes na Unio Europia, sua capacidade em se tornarem meros apndices da origem, existentes, mas sem nenhuma funo realmente importante para a totalidade da sociedade. Esse sentimento de no pertencimento favorece a limitao dos direitos adquiridos pelos imigrantes, bem como o olhar repreensivo dos europeus. Outro fato perceptvel nas sociedades acolhedoras europias a dificuldade que tem a cultura dominante, judaico-crist, em dialogar com outras. Os tratados e documentos oficiais da Unio alardeiam o respeito s diversas culturas, eliminao da xenofobia, assimilao dos imigrantes. No entanto, o prprio ideal de assimilao demonstra que esto abertos para incorporar outras pessoas,

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conquanto que essas se adaptem realidade europia, deixando para trs um passado perifrico e no civilizado. Se, como j apresentado anteriormente, a construo da identidade se d pela relao de poder (CASTELLS, 2002), o ressurgimento do nacionalismo , portanto, decorrente do desafio imposto aos Estados nacionais no tocante identidade de seus cidados. A oposio ao estrangeiro, nesse sentido, pode tomar formas cada vez mais marcantes nas sociedades, cujos membros lutam em prol de uma identificao prpria. O assombro que se pode sentir ao se presenciar atos contrrios existncia de imigrantes em territrio europeu, reflete a incapacidade em perceber que as polticas que esto aflorando na Unio Europia seguem caracteres restritivos tambm porque as reaes de sua populao clamam pelo fechamento das fronteiras. Entende-se, ento, que as identidades coletivas proporcionam um princpio de integrao social (EDER, 2003, on line), o qual seguido por outro princpio to essencial quanto: os interesses.
As identidades definem fronteiras em relao ao mundo exterior; excluem os outros. Os interesses conduzem a estratgias que incluem os outros mediante um clculo racional, ou seja, levam a prover um mundo de pessoas suficientes para dele se beneficiarem. As identidades definem as fronteiras de um espao em que se incluiro os interesses. Estes, por sua vez, rompem fronteiras, ligando as pessoas como indivduos que seguem suas estruturas de preferncias e transgridem as obrigaes e as normas coletivamente compartilhadas. Trata-se da funo liberadora da ao racional, j observada pela sociologia histrica comparada, segundo a qual os entrepostos de comrcio, as cidades comerciais e as culturas mercantis parecem ter desenvolvido os regimes mais liberais, embora instveis. Esse aspecto liberador transformou-se na ideologia neoliberal, segundo a qual o bem coletivo considerado resultante da ao baseada no interesse prprio (EDER, 2003, on line).

Esse interesse prprio do qual trata Klaus Eder (2003), notado entre os europeus na medida em que as vontades dos Estados, da Unio e da opinio pblica em geral esto imbudas de sentimentos unilaterais, que permeiam as tomadas de deciso quanto configurao das polticas migratrias. , em suma, o interesse prprio que parece impossibilitar o crescimento do multiculturalismo na Unio, oferecendo oportunidades equnimes para todos os residentes, sejam eles naturais, naturalizados, imigrantes...

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Segundo Verena Stolcke, h, entretanto, uma divergncia entre o racismo tradicional e o que ela chama de nova retrica da excluso. Isto ,
A diferena entre elas reside na maneira como aqueles que so alvo so conceituados em termos sociopolticos, ou seja: se so concebidos como membros naturalmente inferiores ou como estranhos, aliengenas para a nao (polity), seja esta um Estado, um Imprio ou uma Comunidade de Naes. O que distingue o racismo dessa nova espcie de fundamentalismo cultural de direita a maneira pela qual essas doutrinas concebem tais supostos causadores de conflitos sociopolticos. O fundamentalismo cultural justifica a excluso de estrangeiros, estranhos que supostamente ameaam a identidade e a unidade culturais da nao; o racismo geralmente tem servido para legitimar a inferioridade socioeconmica dos desprivilegiados, com o fim de desarm-los politicamente (STOLCKE, 1993, p. 24).

O problema no se encontra apenas nos pases de tradio na recepo de imigrantes, j que aqueles que tiveram uma caracterstica maior de expulso passaram a receber imigrantes vindos de diferentes origens, como dos ex-pases socialistas e do norte da frica. Espanha e Portugal, por exemplo, antes pases predominantemente de emigrao, confrontam-se com a realidade da entrada de milhares de imigrantes, principalmente ilegais, e tornam-se tambm adeptos das polticas restritivas. Segundo estatsticas, os pases de desenvolvimento mais antigo ainda atraem mais imigrantes, porm a entrada na Unio Europia e o nvel de melhora nas economias de Estados antes caractersticos de expulso fizeram com que houvesse um novo rumo, j que a entrada parecia mais fcil.
Nos pases membros da UE tambm se observam grandes diferenas nas taxas de imigrao, que oscilam entre porcentagens de cerca de 10% da populao total na Blgica, 9% na Alemanha, 7% na ustria, 2,5% na Espanha e 2,7% na Itlia. Adicionalmente, detecta-se uma importncia crescente da imigrao ilegal, cujos fluxos anuais ascendem a 0,3 e 0,5 de milhes de pessoas nos EUA e na UE, respectivamente, e das solicitaes de asilo na UE durante conflitos blicos (DOLADO, 2002, on line).19

De maneira geral, percebe-se que a migrao com sua dupla face, emigrao e imigrao (SAYAD, 1998) tem estado presente durante a histria europia. No houve, verdade, uma linearidade, existindo momentos de maior aceite aos estrangeiros e outros de grande xenofobia. De fato, como nota Ana Paula Tostes (2004), a integrao poltica europia sempre foi ameaada quando ideais
19

Traduo livre da autora.

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ultranacionalistas emergiam, porque esses absorviam tudo o que poderia ser gerido concretamente enquanto bloco poltico. [...] a Europa uma Bela adormecida que precisa de um desgnio prprio para despertar (MORIN, 1994, p. 3), tais desgnios podem advir de problemas comuns, como nmero de desempregados, ndices de produo; de problemas econmicos, como estagnao e depresso; mas, principalmente, precisa surgir de problemas da civilizao, o que toca nas questes de identidade e alteridade. A vontade poltica dos Estados em determinarem regulamentos comuns no tocante s migraes, portanto, surgiu apenas na dcada de 1990, quando os lderes perceberam que a comunidade econmica s levaria paz efetiva aos povos europeus se as discusses em relao s suas ameaas pudessem ser geridas conjuntamente. Nota-se, assim, um tratamento especfico aos imigrantes a partir de ento, encarados, quase sempre, como propulsores de desordenamento na sociedade europia e causadores de conflitos sociais, embora necessrios para a manuteno do patamar de solidez econmica atingido. A perseguio por parte da polcia contra imigrantes ilegais torna-se cada vez mais contundente, fazendo com que grupos revoltem-se contra os governos e as sociedades nacionais nas quais se encontram. A europeizao das polticas migratrias, que ser trabalhada no prximo captulo, no s escancarou algumas limitaes da integrao poltica da Unio, como tambm clarificou que as questes de entrada e de sada de pessoas so reflexos do entendimento que os Estados tm de sua soberania. Havia sim uma busca pela europeizao das polticas, desde que essas ficassem sob a vontade dos Estados, ou seja, a ltima palavra e a aplicao dessa ltima palavra deveria ser posta em prtica pelos Estados signatrios (FAVELL, 1998). Pelo exposto, possvel considerar que a aquisio da cidadania europia pelos europeus foi mais uma forma de discriminar todos os que no a tinham. A unidade na diversidade, nesse caso, era expressa literalmente em relao s diferenas da Europa, no s minorias nela existentes. Um continente que j possua inmeros conflitos referentes sua prpria histria (bascos, curdos, flamengos) no parecia disposto a encarar outros mais que deveriam surgir a partir da entrada e permanncia de turcos, libaneses, argelinos. J era suficiente a quantidade de estrangeiros existente nos pases europeus. A Unio oferecia novas

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oportunidades, atravs do investimento em naes destrudas economicamente (subsdios agricultura africana, por exemplo).
Todos os pases europeus tm se tornado de fato pases de imigrao, mesmo que o discurso alemo, por exemplo, rejeite essa idia. Este tem sido o caso da Frana, desde 1960, da Alemanha e do Reino Unido, e mais recentemente o caso da Espanha e da Itlia. A priori as relaes histricas e polticas entre os pases de chegada e de sada tm determinado tipos de destino diferentes entre os membros da Unio, h uma variao das populaes (KASTORYANO, 1997, on line) 20.

Observa-se que nesta relao a cidadania confere direitos a todos quantos a possuam e deixa de fora todos aqueles que no pertenam ao seu nicho. H, de fato, uma apropriao do discurso do senso comum nas falas oficiais, na medida em que todo aquele que aliengena ao processo de integrao precisa ser observado mais de perto, com cautela, pois a ameaa ronda qualquer cidade, qualquer pas (OBSERVATRIO DA COMUNICAO, 2003). Pode-se traar uma objetivao, que consiste na materializao de conceitos e na transformao desses em imagens (OLIVEIRA, 2004). Isto demonstra a explicitao coletiva de pensamentos que, no momento de crise, acabam sendo incorporadas como legtimas por no simplesmente uma minoria xenfoba. As imprensas germnicas e internacionais tm divulgado imagens de movimentos contrrios vinda e emancipao de mais imigrantes e mais costumes estrangeiros. O jornal alemo Der Spiegel relatou, por exemplo, em 19 de junho de 2007, notcias do movimento Pr-Colnia, o qual tem se espalhado por toda a Europa. A grande reivindicao desse movimento era a interrupo da construo de uma das maiores mesquitas na Europa, na cidade alem de Colnia, porm acabou por se tornar uma forte bandeira xenfoba (REIMANN, 2007). Junto a essa tese, por sua vez, inflamou-se a luta contra a expanso da f islmica no continente europeu e os pedidos para a construo de mais igrejas, ao invs de mesquitas. Isso porque no apenas os alemes preocupam-se com a entrada de imigrantes de f muulmana, mas todos os europeus, que temem ver lanados fora seus ideais laicos e mesmo o desenvolvimento da cristandade. O que importa destacar, contudo, que no apenas os envolvidos em movimentos da extrema-

20

Traduo livre da autora.

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direita acreditam na necessidade da preocupao. O medo do avano do fundamentalismo islmico na Europa se alastra at mesmo entre aqueles que pouco se interessam pelos desdobramentos polticos. Outro exemplo a citar aconteceu na Franca em 2002, quando a extremadireita de Le Pen conseguiu chegar s urnas no segundo turno, em muito graas plataforma antiimigrao abertamente traada. O fato demonstra como a insegurana tomou conta das mais variadas parcelas da populao, pois no so os menos instrudos que acreditam na necessidade de banir a imigrao, mas pessoas de todas as faixas etrias, independentemente de gnero, escolaridade e classe social. Seja por um ou outro motivo, a demonizao do papel do imigrante nas sociedades ricas cresceu espantosamente. Diversas pesquisas e sondagens foram e continuam sendo feitas para verificar, tanto a impresso que os europeus tm dos imigrantes, como a disponibilidade em aceit-los. Os resultados apontam, em boa medida, que muito embora a preocupao em estar ao lado de um estrangeiro no seja to intensa, a vontade de v-los em nmero crescente no lhes muito aceitvel. Outra constatao, que refora ainda mais a tese da dificuldade em se conformar uma poltica migratria comum so as diferentes disponibilidades dos Estados-Membros em relao aos grupos de imigrantes. Os trs grficos a seguir so referentes a uma pesquisa realizada pelo Eurobarmetro no ano de 1997, portanto antes da Cimeira de Tampere (1999) (marco para a comunitarizao das polticas de imigrao na Unio) constatava a existncia de um nmero significativo de racistas nas sociedades europias. Embora as estatsticas paream promissoras, visto que os entrevistados que no se consideravam racistas era significante, percebe-se que a quantidade dos que se enxergavam muito racistas, racistas e pouco racistas era superior. importante notar ainda a conexo feita pelos pesquisadores para a Unio Europia que, h poca, era composta apenas pelos quinze pases apresentados nas tabelas. fundamental tambm ressaltar que as pesquisas do Eurobarmetro refletem a opinio dos entrevistados sobre si mesmos, ou seja, bem possvel que as estatsticas no reflitam completamente a verdade, uma vez que as pessoas tm uma tendncia a amenizar seus preconceitos. De qualquer maneira, os nmeros acentuados dos europeus que abertamente se afirmam racistas explicam em muito as restries polticas. Preocupao no apenas estatal ou regional, o racismo e a

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xenofobia encontraram guarida e mesmo fortaleceram a questo das migraes como ameaa, sua identidade, a seus valores e crenas, seus empregos, enfim. Os dados da pesquisa que se apresentaram na tabela a seguir podero auxiliar no esclarecimento do sentimento de averso ao outro existente na Unio Europia.

Grfico 1: Grau de Expresso do Racismo

Fonte (adaptado): Eurobarmetro 47.1 Primavera 1997.

Outra questo fundamental quando se trata de imigrao e de percepo da imigrao na Unio Europia refere-se idia de assimilao dos estrangeiros, ou seja, em que medida os europeus entendem que a incorporao de sua cultura nos meios imigrantes influencia na incluso desses como aceitveis nas sociedades hospedeiras. A pesquisa apresentada na tabela 2 queria identificar ainda a diferena entre os que aceitavam a integrao e os que se expressavam a favor da assimilao, assim como os que no concordavam nem com uma nem com outra tese. possvel notar que havia uma porcentagem alta daqueles que consideravam no dever existir nem assimilao e nem integrao, isto , que os grupos de imigrantes deveriam continuar como paisagens exticas, sem direitos s mesmas manifestaes que os europeus. Em suma, esse grupo acreditava que os imigrantes

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deveriam apenas prestar os servios para os quais se encontravam nos pases hospedeiros e permanecer nos guetos referentes aos seus semelhantes. Esse tipo de pensamente, expresso por uma pesquisa realizada em 1997, reflete muitas das dificuldades que a Unio Europia viria a encontrar quando das tentativas de formulao de polticas migratrias e aes de direitos para os imigrantes legais.

Grfico 2: Opes para Integrao ou Assimilao

Fonte (adaptado): Eurobarmetro 47.1 Primavera 1997.

A terceira tabela dessa pesquisa demonstra que j em 1997 as populaes dos Estados-Membros da Unio percebiam a existncia de grupos tnicos minoritrios como entrave para a integrao do bloco. Segundo a prpria pergunta do Eurobarmetro, os pases-membros haviam atingido seu limite de recepo de imigrantes. A capacidade seja para integr-los, para assimil-los ou para deix-los parte estava esgotada e era com essa percepo que tanto Estados-Membros quanto Unio Europia deveriam agir em relao aos novos pedidos de entrada. As respostas encontradas demonstram que a maneira de encarar a imigrao como ameaa no foi resultado puro e simples dos ataques terroristas do incio dos anos 2000. O que se permite afirmar, contudo, que tal compreenso entrou definitivamente na agenda de segurana dos Estados imbuda, logicamente, pelos

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acontecimentos, mas que a fora da opinio pblica e os manifestos secutizados 21 por uma mdia internacional foram fundamentais para as medidas mais severas desenhadas em torno dos imigrantes, especialmente os indesejveis (ilegais, grupos de refugiados, reagrupamento familiar, principalmente).

Grfico3: Grau de aceitao de mais imigrantes

"Nosso pas alcanou seus limites; se tivssemos mais pessoas de grupos minoritrios ns teramos problemas"
90 80 70 60 50

85

82

79 70 69 66 65 61 60 60 60

64

62

42
40 30 20 10 0 GRE BEL ALE AUT FRA RU DIN ITA LUX POR HOL SUE IRL ESP FIN UE15

29

27

% Tende a concordar: "nosso pas alcanou seus limites; se tivssemos mais pessoas de grupos minoritrios ns teramos problemas"

Fonte (adaptado): Eurobarmetro 47.1 Primavera 1997.

Outro balano importante para esta pesquisa o Relatrio Anual (2002) do Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia. De fato, como os pareceristas supunham no incio dos trabalhos, os atentados ocorridos nos 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, perpetuaram um sentimento de pnico e de revolta contra agrupamentos de imigrantes. Demonstra-se, pelos trabalhos realizados, que, principalmente, a islfobia cresceu significativamente no perodo.
As concluses mostram que as comunidades islmicas se tornaram alvo de uma maior hostilidade depois do 11 de Setembro de 2001. O aumento do medo entre a populao em geral veio exacerbar os preconceitos j existentes e instigar actos de agresso e perseguio em muitos Estados-Membros. Simultaneamente, as tentativas para diminuir o receio levaram, por vezes, a um novo interesse pela cultura islmica e a iniciativas inter religiosas. O relatrio afirma que os polticos, os meios de comunicao social e os cidados, a ttulo
21

O que se ver no captulo 3.

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individual, podem desempenhar um papel na reduo das tenses e na promoo do entendimento entre diferentes crenas, culturas e grupos tnicos (OBSERVATRIO Europeu do Racismo e da Xenofobia, 2002).

A realidade demonstrou que o simbolismo dos ataques terroristas serviu para manifestar polticas migratrias restritivas que j vinham sendo implantadas, mas que ento se justificavam. Especialmente a aquisio de um espao de liberdade, segurana e justia, no qual todos os cidados, independentemente de serem cidados europeus ou no poderiam circular livremente suscitou vrias discusses que tangenciavam o sentimento europeu em relao ao outro. Nota-se que havia sim uma vontade dos lderes europeus em estabelecer uma sociedade multicultural, mas as sociedades afirmavam que tal pluralidade no podia, de forma alguma, suplantar as conquistas de tantos anos. Por isso, quando se analisa as estatsticas mais recentes sobre o sentimento europeu para com o imigrante que em seu territrio habita, h uma diferenciao de pensamento, especialmente entre as idades. A maioria, no entanto, encara haver uma

necessidade de mo-de-obra qualificada, mas exige leis mais restritivas, para que justamente esses sejam os nicos a serem contemplados. Quando se observa, por exemplo, a caracterstica de empregabilidade percebe-se que as razes tnicas e religiosas tm um papel considervel nas escolhas. Resultado de uma poltica que, embora pregue a no-discriminao, no age assim. A maioria das caractersticas encontradas nos imigrantes so fatores de rejeio para a empregabilidade: cultura, religio, sotaque, cor da pele. Isto permite concluir, mais uma vez, a incapacidade da sociedade europia em pr em prtica as polticas tanto de assimilao quanto de integrao, fazendo com que a diferenciao saia do nvel privado e alcance o pblico, como no caso do acesso ao emprego. O grfico a seguir demonstra como as caractersticas prprias de um candidato a emprego so analisadas, de forma a serem mais ou menos fatores de rejeio. Vale destacar que a maioria dos aspectos mais rejeitos quando do escolha esto presentes em pessoas originrias de outros pases, o que prova a menor acessibilidade dessas a determinadas vagas. Se existe uma cegueira dos empresrios europeus para a entrada de imigrantes ilegais, certamente no vlida para os melhores cargos, mas para os trabalhos mais penosos que ainda restam.

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Grfico 4: Critrios que podem colocar as pessoas em desvantage, quanto uma companhia pode escolher entre dois candidator com habilidades e qualificaes iguais UE25 (%)

Fonte (adaptado): Eurobarmetro 2007.

A mesma pesquisa concluiu que a discriminao em relao origem tnica, religio e aos costumes permanecia elevada dentro dos pases membros da Unio Europia e que mesmo os ndices da Unio eram altos. Destaque ainda foi o resultado da seguinte pergunta: No seu pas, os policiais param mais freqentemente pessoas de outras origens tnicas em comparao aos nacionais?. O resultado demonstrou que sim. Na maioria dos pases, mais de 50% afirmaram que a polcia geralmente aborda mais os etnicamente diferentes. O nvel da Unio para essa questo foi de 55%, o que refora a existncia da desconfiana em relao ao outro. Esse e outros motivos so grandes responsveis pela criminalizao dos imigrantes. Muitas vezes a parcialidade dos meios de comunicao exacerba ainda mais os nimos da populao, acarretando em manifestaes de verdadeiro dio

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para com o diferente. Alm disso, a desigual percepo do imigrante22 em relao ao fenmeno no permite que haja boa gerncia dos fluxos. H uma viso totalmente paradoxal de quem entra e de quem v entrar. Por isso as polticas de trabalhadores convidados foram, ao mesmo tempo, um sucesso e um fracasso. Sucesso para quem pde entrar livremente, fracasso para quem viu a sada nunca acontecer. Por isso a dificuldade em se implementar uma eficaz poltica migratria comum. Os delineamentos das polticas conjuntas, por sua vez, parecem estar determinados a realizar os contornos necessrios para a harmonia entre as polticas externas e internas dos Estados-Membros e da Unio Europia. A efetivao do espao de liberdade, de segurana e de justia , por fim, discusso mpar em relao integrao europia, no sentido de que abarca os anseios de toda uma populao que deseja tanto poder circular livremente quanto ver restrita a circulao de outros. As reunies realizadas e os acordos firmados a partir de 1999 so, nesse nterim, objeto fundamental de anlise, pois refletiram as decises tomadas desde o mbito da opinio pblica at os mais altos graus da hierarquia europia.

22

Conversando com os jovens migrantes que esto sendo mantidos, sem rumos, nesses campos, eu me dei conta de que eles estavam convencidos de que a Europa estava esperando por eles de braos abertos, com um trabalho e um alojamento para oferecer-lhes. Essas pessoas so manipuladas no seu pas de origem por intermedirios ou transportadores mal intencionados. Quando esses migrantes conseguem alcanar, aps terem do a sua vida em perigo, as nossas orlas, fica muito difcil, e at mesmo impossvel convenc-los de que eles devem retornar ao seu pas (GAUBERT, 2007).

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CAPTULO 2 DE TAMPERE AO PROGRAMA DE HAIA: O DESENVOLVIMENTO DE UMA POLTICA COMUNITRIA DE IMIGRAO

Acabou a era das iluses. Quem quer que duvide disso deveria dar um passeio guiado por Neukoelln ou La Courneuve ou pelo centro de Bradford: nem os melhores, nem os piores lugares, somente uma pequena mostra do que vem por a. Tambm esses lugares esto fadados a mudar, mas ser um processo muito lento e o resultado ser uma Europa muito diferente daquela que conhecemos. (Walter Laqueur, 2007)

2.1 Unio Europia uma colcha de retalhos justapostos

A construo de um mecanismo de integrao que exercesse funcionalidade tima para todos os Estados, refletindo, conseqentemente, na fortificao da Unio, no se constituiu em elemento de fcil obteno para o bloco poltico-econmico. A necessidade de ceder determinados pontos para a ao conjunta suscitava dvidas, tanto nas lideranas polticas quanto na opinio pblica23. A interao entre mentalidades [era] irreversvel. A integrao intercultural [era] uma opo de conscincia, mas [tornava-se], principalmente, num imperativo de coexistncia, de gesto econmica e de segurana coletiva (2007) 24.O processo de configurao da Unio Europia, nesse sentido, dependia e depende de solidariedade e de prticas democrticas entre seus rgos institucionais, a fim de que o peso conferido s questes pudesse ser relativamente semelhante. O trabalho realizado nessa pesquisa procurou avaliar o processo de construo de algumas polticas realizadas. Enquanto bloco econmico, a Unio Europia expressava enorme desenvolvimento. Especialmente nas duas ltimas dcadas do sculo XX foram grandes os avanos. A moeda nica projetava uma economia europia forte no cenrio internacional e o mundo observava o ideal paneuropeu reerguer-se. O fim da Cortina de Ferro oferecia a oportunidade de novos

23

A Unio Europia est embasada nas condies democrticas dos processos de deciso. Dentre eles est o valor conferido opinio pblica. Sempre que necessrio so feitos, inclusive, plebiscitos, com o intuito de perceber a recepo dos assuntos entre os cidados europeus. 24 Integrao europia: o transnacionalismo. Prmio Jean Monnet, 2007.

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laos e de uma Europa ainda mais unida (o que ocorreria com o alargamento da Unio para os pases do leste no ano de 2004). O momento era ideal, ento, para o aprofundamento dos vnculos polticos, que deveriam abarcar todos os meandros da Unio, especialmente os referentes ao conforto do cidado e de sua segurana. Para Franois dArcy (2002), A integrao europia pode ser descrita como um processo de criao contnua, o qual necessita de reformas ininterruptas. Dentre as mais urgentes ele cita: a questo dos alargamentos, que trazem Estados com economias e identidades culturais diferentes dos ento constituintes; a evoluo das relaes internacionais e da globalizao, acarretando em maiores interaes comerciais, ambientais, de luta contra o crime organizado e o terrorismo; e a diversificao das funes do bloco e o papel poltico crescente, que interfere diretamente com a questo da responsabilidade perante os cidados. O processo de integrao, portanto, imbudo de uma problemtica ampla, que contempla mltiplos aspectos, os quais esto permanentemente interligados. Em entrevista concedida a Tullo Vigevani, na ocasio do seminrio Poltica Internacional e Cooperao, Incio Ramonet teceu algumas afirmaes para compreender a vinculao existente entre os pases da Unio e aqueles de emigrao. A vontade comum de desenvolver as questes de maneira valorosa, tambm no mbito poltico, fazia com que os Estados europeus olhassem com menor interesse para as naes terceiras25, j que as dificuldades de implementao dentro de seu prprio continente eram complexas.
[...] a unificao da Europa cria em torno dela uma srie de movimentos polticos importantes, provocando uma diminuio do interesse pelos problemas do Terceiro Mundo. Vemos agora, por exemplo, a timidez com que a Europa intervm nas questes latinoamericanas. O mesmo acontece com a relao com os pases africanos, apesar de a Europa ser, potencialmente, um interlocutor privilegiado desta regio [...]. Na realidade, h problemas de todo tipo [...]; tambm no simples a questo de um sistema nico de defesa europeu.(RAMONET, 1989).

O teor da entrevista refletia a situao de uma poca em transformao na Unio Europia, quando os laos polticos tentavam ser fortalecidos. O pouco interesse em relao aos pases extra-europeus, todavia, impossibilitou parcerias concretas
25

entre

eles

Europa.

no-auxlio

oferecido

aos

pases

So denominadas naes terceiras, cidados terceiros, Estados terceiros, todos aqueles no pertencentes Unio Europia. No apenas nesta pesquisa, mas em muitas bibliografias consultadas e tambm nos documentos oficiais do bloco, encontra-se esta nomenclatura.

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subdesenvolvidos

contribuiu

para

aumento

dos

fluxos

populacionais,

principalmente dos refgios econmicos 26. Outra viso considera que o prprio desenvolvimento dos pases terceiros a causa das emigraes. Isto parecia acontecer porque as oportunidades conferidas nos pases receptores eram maiores que nos pases de origem. Um exemplo a citar o fenmeno da fuga de crebros, ou seja, a emigrao de cientistas para outros lugares, nos quais o incentivo suas pesquisas fosse significativo constitui-se num dos maiores problemas enfrentados pelos Estados em desenvolvimento.
[...] o processo de desenvolvimento de um pas gera migraes, dado que a melhoria de condies econmicas e educacionais leva os indivduos a partir em busca de melhores oportunidades noutros pases. Um ligeiro aumento do rendimento (associado ao despoletar do processo de desenvolvimento, por exemplo), aliado desestruturao econmica e social, freqentemente existentes nessas economias, bem como as expectativas de melhoria do nvel de vida, podem induzir as migraes (FIGUEIREDO, 2005, on line, destaque do autor).

Apesar do avano na integrao poltica, algumas questes permaneciam intrincadas, com dificuldade para serem estabelecidas em comum acordo, e este era o caso da imigrao. A elaborao de uma poltica comum de imigrao tem sido e continua a ser ainda um processo complexo, uma viagem com mapas elaborados medida que a dinmica de integrao europia se aprofunda (LEITO, 2001). O aprimoramento das instituies europias, nesse nterim, era indispensvel para a plena atividade dos organismos polticos europeus. A fim de que as instituies pudessem trabalhar perfeitamente, tanto para as solues burocrticas quanto para o benefcio dos seus cidados, o Tratado de Maastricht (1993) conformou, de fato, a Unio Europia, constituindo-a segundo trs pilares: integrao econmica (j existente) Comunidade Europia; Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) com o processo de deciso dentro do Conselho Europeu; e Justia e Assuntos Internos que executa a cooperao policial e judicial em matria penal, alm de cuidar das polticas de imigrao e de asilo, e de lutar contra o narcotrfico, o terrorismo e a lavagem de dinheiro.
26

O refugiado econmico, diferentemente do refugiado poltico, no prescrito pelas leis do direito humanitrio. O refugiado econmico aquele estrangeiro que, no possuindo condies financeiras de sustento em seu local de origem, migra para outro pas em busca de melhoria na condio de vida.

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Conjuntamente, os trs formam as bases de sustentao do bloco, conferindo a legitimidade e a supranacionalidade necessrias para a plena vigncia da Unio Europia. Cada pilar organiza e assegura as soberanias nacionais e supranacionais, sendo que a supranacionalidade encontra-se, essencialmente, no primeiro, no qual a tomada de decises acontece comunitariamente. O segundo e terceiro pilares agem de acordo com o procedimento intergovernamental. No primeiro pilar, portanto, apenas a Comisso Europia pode apresentar propostas ao Conselho e ao Parlamento, sendo a maioria qualificada suficiente para a tomada de deciso. No tocante aos outros dois, por sua vez, tal direito compartilhado entre a Comisso e os Estados-Membros, sendo a unanimidade geralmente necessria no mbito do Conselho. Uma modificao significativa para o presente estudo ocorreu no Tratado de Amsterd, quando alguns domnios do terceiro pilar transferiram-se para o primeiro: os referentes livre circulao de pessoas. Em razo da multiplicidade de atores envolvidos no processo, o recorte deste trabalho centrou-se nas decises realizadas pelos rgos oficiais da Unio Europia. Nesse sentido, os documentos principais da anlise referem-se, especialmente, ao Conselho, Comisso e ao Parlamento. As idias e pesquisas lanadas pelo tringulo institucional, dessa forma, foram essenciais para a compreenso das aes em relao s polticas migratrias, pois formaram os locais privilegiados da cooperao intergovernamental, onde se expressaram a vontade dos Estados e onde se manifestaram a necessidade de progredir na integrao europia (DARCY, 2002). Com base nas fontes utilizadas, percebe-se o embate permanente entre a problemtica que envolvia a integrao poltica e a integrao econmica. Ou seja,
a Europa econmica [fundava-se] em interesses e a Europa poltica em valores; a Europa econmica [constitua-se] num princpio de homogeneizao (chamado harmonizao), enquanto uma das finalidades da Europa poltica [era] salvaguardar suas diversas culturas (MORIN, 1994).

O conflito entre essas duas instncias refletia, conseqentemente, no desenrolar das polticas migratrias. Ao mesmo tempo em que era interessante, para a economia da Unio, a mo-de-obra barata estrangeira, os choques culturais, provocados pelos diferentes valores entre imigrantes e europeus acentuavam os

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contrastes entre Estados mais restritos e Estados menos restritos leva de imigrantes27. A tentativa de estabelecer leis migratrias comuns, as quais pudessem salvaguardar tanto sua economia quanto seu conjunto de valores, esteve presente em cada um dos Tratados e encontros realizados pelos rgos constitutivos da Unio Europia. Contudo, as diversas foras de presso existentes nas instncias nacionais e internacionais tiveram influncia acentuada. A relao intrnseca entre segurana nacional e fluxos migratrios permeou todo o desenrolar das discusses desde mesmo antes de Tampere, suscitando discrdias e temores na opinio pblica europia28.
[...] uma cultura poltica liberal s pode manter unida uma sociedade multicultural quando a cidadania democrtica se mostra vantajosa no apenas em termos de direitos liberais e polticos, mas tambm de direitos culturais e sociais. A cidadania democrtica pode sustentar-se em seus prprios termos, e ainda estender-se para alm de um status meramente legal, somente se puder ser resgatada em termos dos valores de uso do bem-estar social e do reconhecimento mtuo entre as variadas formas de vida existentes (HABERMAS, 1995).

O desenvolvimento de uma sociedade multicultural era a busca incessante da Unio. Na medida em que ansiava uma Europa unida na diversidade, pois aceitava
27

Uma pesquisa realizada pelo Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia intitulada Atitude das maiorias perante as minorias, divulgada em 2005, revelou que 50% dos europeus eram contrrios entrada de mais imigrantes. Indagados em relao tolerncia para com os estrangeiros, constatou-se tambm que os setores mais agressivos concentravam-se no meio rural e entre as classes com menor escolaridade e menor capacidade financeira, mas que tambm a elite sentia-se ameaada pela entrada de imigrantes, principalmente se de origem muulmana. Observou-se ainda que a Grcia era o pas mais temeroso quanto entrada de imigrantes e o mais xenfobo e que pases internacionalmente conhecidos pela sua abertura ao asilo, como a Inglaterra e a Blgica, possuam metade de suas respectivas populaes contrrias entrada de mais requerentes. Por sua vez, os pases nrdicos apresentavam-se como os menos tolerantes embora as diferenciaes fossem grandes entre eles, sendo a Finlndia o mais resistente imigrao, a Dinamarca um pouco menos e a Sucia como o que mais cooperava com as decises da Unio Europia. Portugal e Espanha posicionavam-se de forma dbia em relao resistncia e diversidade, mas destacavam o aspecto negativo. Outra observao do estudo referia-se s diferenas entre os antigos Estados pertencentes Unio e os novos Estados, advindos com alargamento para o leste. Enquanto entre os primeiros 60% eram favorveis a limites para o multiculturalismo, apenas 42% dos recm-chegados Unio pensavam ser necessrios tais limites (FELNER, 2005). 28 No caso da opinio pblica, pesquisas realizadas pelo Eurobarmetro confirmam as aes tomadas pela Unio, assim como a dificuldade de transformar em realidade as decises assinadas pelos Estados-Membros. Os cidados europeus so claramente favorveis a uma poltica comum em matria de asilo e imigrao: 56% dos europeus reconhecem a necessidade de mo-de-obra imigrante e 66% querem que os imigrantes legais tenham seus direitos reconhecidos. Entretanto, 80% so a favor da restrio s entradas de imigrantes originrios de pases no membros da UE (FLASH Eurobarometer, Bruxelas, 08/03/2004).

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encampar Estados com diferentes nveis econmicos e de tradies culturais contrastantes, a Unio encarava outras facetas do desenvolvimento comunitrio, facetas essas que demonstravam a fragilidade do bloco em determinadas questes.

2.2) O incio dos debates sobre uma poltica migratria comum

Desde os primrdios da Unio Europia, quando da assinatura do Tratado de Roma, em 1957, houve preocupao em relao ao espao do cidado nos processos decisrios do bloco poltico-econmico nascente. A liberdade de movimento entre trabalhadores e entre cidados dos Estados signatrios, por exemplo, estava presente j no primeiro texto assinado: Qualquer cidado da Unio goza do direito de circular e permanecer livremente no territrio dos Estados membros (TRATADO de Roma, 1957). No entanto, uma poltica migratria regulamentada, ou seja, uma poltica capaz de reger todos os pases pertencentes Unio no foi, inicialmente, pensada nas instncias comunitrias. O prprio imperativo dos Estados em afirmarem-se como capazes de conduzir suas polticas, haja vista o temor europeu em tornar-se anexo das duas potncias vigentes de ento Estados Unidos e Unio Sovitica conduziu a uma disritmia no quesito migratrio (CAMPOS, 2002). De fato, as bases para o regramento conjunto de uma poltica de imigrao estabeleceram-se entre os anos de 1985 e 1992. O Ato nico Europeu, assinado em 1986, continha um programa de harmonizao das polticas, o qual favoreceria a cooperao entre os Estados-Membros.
Tendo em vista promover a livre circulao de pessoas, os Estados membros cooperam, sem prejuzo das competncias da Comunidade, nomeadamente no que respeita entrada, circulao e estada de cidados de pases terceiros. Cooperam igualmente no que respeita a luta contra o terrorismo, a criminalidade, a droga e o trfico de obras de arte e antiguidade. (ACTO nico Europeu, 1986).

preciso acrescentar que antes mesmo da elaborao do Ato nico, em 14 de junho de 1985, Frana, Alemanha, Blgica, Holanda e Luxemburgo haviam assinado o Acordo de Schengen29, que possua um aspecto inovador, porque
29

O Acordo de Schengen o nome dado a uma conveno assinada em 1985 por alguns pases europeus e trata sobre a poltica de livre circulao de pessoas no espao geogrfico que

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eliminava as fronteiras internas entre os pases signatrios, possibilitando a livre circulao das pessoas no espao delimitado. Ainda, o Acordo determinava o fortalecimento das fronteiras externas, numa procura significativa de restringir as entradas de cidados terceiros, indesejados no territrio livre. Dessa forma, a rea Schengen precisaria de trs componentes para sua eficaz gesto: um modelo integrado de segurana das fronteiras, um controle fronteirio e uma vigilncia maior das fronteiras externas (CONSELHO da Unio Europia, 2002, on line). A percepo dos ministros europeus de que a forma de maior praticidade do controle das fronteiras no se encontrava nas polticas internas dos Estados e sim na condio de exterioriz-las direcionou as decises no incio dos anos 1990. A relao entre exteriorizao das polticas e preveno dos fluxos foi constantemente aludida em reunies de lderes europeus. Dentre as mais importantes do perodo pr-regulamentao, encontra-se o Conselho de Edimburgo, ocorrido em dezembro de 1992. Uma das preocupaes dos lderes europeus era que o fluxo migratrio descontrolado pudesse desestabilizar os Estados-Membros. De fato, o tratado que se ocupou do assunto de maneira mais significativa foi o de Maastricht, assinado em 1992 e em vigor desde 1993. Afirmando que cada nacional de um Estado-Membro [era] cidado da Unio Europia, estava previsto que todo nacional de um pas membro poderia estabelecer residncia, trabalhar, enfim, exercer as mesmas funes que lhe coubessem em seu local de nascimento. Todavia, as prprias leis que possibilitavam liberdades maiores para os cidados dos pases signatrios do Acordo de Schengen, inspiravam redobrados cuidados em relao ao movimento dos imigrantes. Foram necessrias modificaes na legislao30, destinadas exclusivamente aos cidados de pases terceiros que
corresponde Unio Europia. Muito embora seja para o bem comum, alguns Estados-Membros no acataram o espao Schengen, por conta das desconfianas quanto segurana, principalmente. Ainda hoje nem Inglaterra, nem Irlanda fazem parte do Acordo Schengen, entretanto, o direito dos cidados europeus de entrarem e viverem nestes Estados-Membros no afetado. Tambm participam do Acordo dois pases que no pertencem Unio Europia: Noruega, Sua e Islndia. Tambm no fazem parte do Acordo Schengen Bulgria, Romnia e Chipre. Hoje, o acervo de Schengen, bem como o direito derivado dele decorrente, foi totalmente integrado nos Tratados, e o Espao Schengen foi se alargando a pouco e pouco. Em 2006, 13 pases da UE (Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos, Portugal e Sucia), juntamente com dois pases terceiros, a Islndia e a Noruega, aplicavam integralmente as disposies de Schengen. Quando, em 2004, dez novos pases aderiram UE, foram-lhes concedidos sete anos para o cumprimento dos critrios que lhes permitiro pertencer ao Espao Schengen.
30

As polticas passaram do mbito do controle interno para as manifestaes externas. Nesse nterim, as parcerias com os Estados terceiros eram fundamentais para desestimular a sada de

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adentrassem em qualquer um dos Estados, nos quais as fronteiras com outros pases tivessem sido extintas. A fortificao nas fronteiras externas intensificou-se, impulsionada tambm por polticas mais severas de alguns pases, decorrentes do crescimento da xenofobia e do nacionalismo extremado (CONSVEY,

KUPISZEWSKI, 1995).
Controlar o fluxo clandestino de pessoas passou a ser um dos maiores desafios dos governos europeus. Alm da costa sul espanhola, h outras seis portas de entrada, onde a Comunidade Europia prope reforar o policiamento. So elas: Canal da Mancha, Bsnia Herzegovina, por onde entram orientais como se fossem turistas; Sul da Itlia, onde chegam albaneses; Grcia, porta de entrada para os curdos; a fronteira entre Grcia e Turquia, comum para pessoas do Oriente Mdio, sia e tambm frica; e, por ltimo, a Litunia, que marca a rota dos habitantes do Leste Europeu (MOD, 2002).

preciso enfatizar que, naquele momento, os pases europeus j recebiam novos tipos de imigrantes, no mais apenas os trabalhadores convidados
31

. Esses

novos imigrantes eram profissionais de alto nvel intelectual; homens jovens que ansiavam pela modernidade ocidental, como os curdos e afegos, por exemplo; mulheres ss, que tentavam fugir de suas realidades opressoras ou eram aliciadas pelas redes de prostituio; crianas seqestradas pelas redes de trfico ou confiadas a familiares; homens jovens e pouco qualificados em busca de emprego; migrantes organizados nas mobilidades transnacionais, como indianos e

senegaleses na Frana e na Inglaterra ou ainda comerciantes na regio do Mediterrneo; e pessoas que solicitavam asilo e refgio32 (WENDEN, 2002, apud HILY, 2003). Embora a necessidade de mo-de-obra fosse uma realidade palpvel,

pessoas. Tais parcerias eram feitas a partir da cooperao para o desenvolvimento social, econmico e cientfico, por exemplo. Outra mudana muito debatida a partir de ento foi a construo de reas especficas para as quais os imigrantes que no pudessem retornar a seus pases de origem pudessem ser abrigados, impedindo, assim, sua circulao entre os pases da Unio Europia. Solues deveriam ser buscadas, ainda, em relao aos Estados de origem, para que fossem capazes de aceitar os imigrantes barrados (BOSWELL, 2003). 31 Os trabalhadores convidados eram aqueles imigrantes que iam para a Europa a fim de auxiliarem na reconstruo do continente. Eram, principalmente, pessoas do sexo masculino, destinadas a trabalhar na construo civil. A idia original dos europeus era oferecer trabalho aos estrangeiros por um perodo determinado, ao fim da jornada, os imigrantes retornariam para as suas terras. Na verdade, aconteceu o inesperado. Os imigrantes no retornavam e, ainda, pediam pela entrada legal de seus familiares (HILY, 2003). 32 importante destacar que a restrio s entradas de refugiados foi significativa para o aumento das migraes ilegais. A dificuldade em conseguir entrar legalmente na Europa ocidental fez com que muitos refugiados e asilados procurassem as rotas ilegais, pois s assim conseguiriam atingir o destino almejado (BOSWELL, 2003).

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muitos cidados europeus eram temerosos em relao aos imigrantes, possuidores de diferentes valores morais e religiosos. O gerenciamento de uma poltica migratria comunitria, portanto, muito embora ansiada, era de complexa configurao dentro do espao da Unio Europia. O direito de admitir migrantes no territrio de um Estado [era] considerado um dos principais atributos da soberania estatal e tambm um assunto sensvel aos governos 33 (CONSVEY, KUPISZEWSKI, 1995, p. 944). As mudanas, tanto nos cenrios nacionais como no cenrio internacional, afetariam

acentuadamente as aes a serem tomadas. As transformaes polticas recentes ocorridas no seio da Europa a queda do sistema socialista sovitico possibilitavam uma srie de interpretaes possveis. O aumento do fluxo populacional de leste para o oeste, por exemplo, aumentava ainda mais a concorrncia entre trabalhadores nacionais e imigrantes de outros pases. Ou seja, graas abertura da Cortina de Ferro, os imigrantes vindos do leste causavam uma competio acirrada no mercado de trabalho, tendo eles outra vantagem alm da mo-de-obra barata oferecida pelos demais imigrantes, originrios de pases do antigo terceiro mundo eram qualificados. Em certo sentido, o temor dos ocidentais em relao aos msseis vindos dos pases socialistas, nesse sentido, transformou-se no medo da imigrao

descontrolada e dos crimes de fronteiras. Enquanto na Guerra Fria o temor provinha da ameaa de conflito constante, o trmino do perodo caracterizou-se pelo perigo das fugas populacionais, no mais em razo da escolha de um sistema poltico por outro, mas da capacidade real de se poder optar por uma melhora na condio de vida, passando pela fronteira quase que livremente34. O controle dos limites com o leste europeu, desse modo, passou a ser visto como a primeira linha de defesa dos pases formadores da Unio Europia de ento, contra a instabilidade de suas conseqncias, como, por exemplo, os refugiados e a quebra da lei e da ordem (GRABBE, 2000). Nesse nterim, a Europol (European Law Enforcement Cooperation)
35

teve

funo imprescindvel para a organizao das fronteiras externas. Os policiais eram

33 34

Traduo livre da autora. Obviamente que os controles de fronteiras entre os pases continuavam, mas a possibilidade de emigrar era mais tranqila entre os pases socialistas e capitalistas. 35 A criao da Europol foi acordada no Tratado da Unio Europeia assinado em Maastricht, em 7 de Fevereiro de 1992. Com sede em Haia, Pases Baixos, a Europol tornou-se operacional em 3 de

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treinados para detectar entradas ilegais, assim como para auxiliar no combate ao trfico de pessoas. As fronteiras eram encaradas como tendo duas funes: diviso discriminatria e tentativa de cooperao entre os Estados. A percepo ou a poltica do medo em relao ao outro parece ter-se acentuado durante a dcada de 1990, influenciando, desse modo, os discursos polticos e a opinio pblica. Pode-se dizer que houve um importante elemento populista no tocante externalizao do processo migratrio. Desde o comeo da dcada de 1990, a imigrao foi progressivamente conceituada como uma nova ameaa36 para os Estados receptores, graas sua ligao com o crime organizado, o terrorismo e os fundamentalistas islmicos. Em verdade, tal redefinio do aspecto migratrio no era simplesmente o produto dos custos da processo, mas refletia uma tendncia para o crescimento de um canal difuso entre as conseqncias socioeconmicas e culturais e o problema da imigrao (BOSWELL, 2003). Os assuntos relacionados justia e aos assuntos internos, por sua vez, sofreram modificaes profundas, o que acarretou, no Tratado de Amsterd, em 1999, na mudana de determinadas questes para o primeiro pilar. O objetivo era criar uma rea de liberdade, segurana e justia na Unio. A livre circulao de pessoas, nesse sentido, era transferida para a esfera comunitria, na medida em que era permitida a livre passagem no apenas de trabalhadores e mercadorias, mas dos cidados europeus.
Em decorrncia da concepo eminentemente econmica do Tratado de Roma, a questo relacionada livre circulao de pessoas era atrelada ao fato dos cidados europeus exercerem uma atividade econmico-produtiva. [...] s considerava sujeitos com direito livre
Janeiro de 1994, sob a forma da Unidade Droga da Europol, cuja aco se limitava no incio luta contra a droga, tendo o seu mandato sido progressivamente alargado a outras reas importantes de criminalidade. A partir de Janeiro de 2002, o mandato da Europol foi alargado s formas graves de criminalidade internacional enumeradas no anexo da Conveno Europol. A Conveno Europol foi ratificada por todos os Estados-Membros e entrou em vigor em 1 de Outubro de 1998. Na sequncia de uma srie de actos jurdicos adoptados no mbito da Conveno, a Europol entrou em plena actividade no dia 1 de Julho de 1999 (EROPOL, 2007). 36 Nos ltimos tempos, emprega-se a expresso novas ameaas para designar uma srie de fenmenos mais ou menos recentes, que trariam desafios ou problemas novos para a segurana dos Estados, das sociedades que os constituem e/ou dos indivduos que nelas habitam. Tratam-se de assuntos mais ou menos novos ou vistos como tais que ocorrem fora do campo da segurana, tais como esta concebida, a partir das abordagens convencionais. A lista de questes que contm pode ser maior ou menor, dependendo de quem as enumere. comum encontrar o terrorismo internacional, as atividades de narcotrfico, o crime organizado internacional, o trfico ilegal de armas, a degradao do meio ambiente, o fundamentalismo religioso, a pobreza extrema e as migraes internacionais, mencionadas como algumas dessas novas ameaas (LOPEZ, 2003).

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circulao, os indivduos que exercessem uma atividade assalariada ou que prestassem servios remunerados. Aos poucos, essa noo bastante restritiva [...] foi sofrendo uma evoluo, estendendo-se este direito a outras categorias, como turistas, estudantes, trabalhadores que tivessem cessado sua atividade e pensionistas (ANJOS, 2003, on line).

Num outro mbito, a preocupao com os grupos minoritrios levou o Conselho Europeu, no ano de 1995, a se reunir em Estrasburgo com a firme inteno de dirigir polticas que tratassem dos direitos das minorias. Depois disso, o ano de 1997 foi escolhido como o ano europeu contra o racismo, tendo como objetivos: a difuso da informao sobre os casos de racismo, xenofobia e antisemitismo; fazer conhecer os benefcios da integrao; fomentar os debates contra o racismo; conseguir que as vtimas participassem do processo de integrao; entre outros (PROPUESTA de decisin del Consejo por la que se declara 1997 Ao Europeo contra el racismo). Essa declarao demonstrava o grau de preocupao da Unio Europia enquanto rgo supranacional com os rumos tomados em relao s atitudes dos cidados europeus para com os imigrantes presentes em seu territrio. Uma das principais questes em relao aos imigrantes presentes na Europa surgia do seu carter cultural contrastante, muitas vezes, com o europeu. Grande parte dos estrangeiros era oriunda de pases cuja religio e costumes eram no judaico-cristos. Tais convices religiosas, culturais e sociais chocavam-se com os ideais laicos dos Estados hospedeiros, dificultando a assimilao. A liberdade de expressar suas culturas, em cada um dos Estados-Membros da Unio Europia, bem como nos tratados constitutivos do bloco era, de fato, mera formalidade para muitos imigrantes, os quais ficavam subjugados s leis locais, segundo as quais suas tradies no deveriam ser explanadas para toda a populao. A prpria Organizao das Naes Unidas em sua Declarao sobre a eliminao de todas as formas de intolerncia e discriminao fundadas na religio ou nas convices, proclamada pela Assemblia Geral em 25 de novembro de 1981, traz, no artigo 1, pargrafo 1 o seguinte:
Toda pessoa tem o direito de liberdade de pensamento, de conscincia e de religio. Este direito inclui a liberdade de ter uma religio ou qualquer convico a sua escolha, assim como a liberdade de manifestar sua religio ou suas convices

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individual ou coletivamente, tanto em pblico como em privado, mediante o culto, a observncia, a prtica e o ensino.

No entanto, linhas abaixo, em outro pargrafo, a declarao afirma que a liberdade de manifestao estar condicionada s limitaes prescritas na lei e que sejam necessrias para proteger a segurana, a ordem, a sade ou a moral pblica ou os direitos e liberdades fundamentais dos demais. Nesse sentido, a maneira de agir de certos Estados europeus, que se negavam a aceitar as manifestaes religiosas muulmanas37, por exemplo, vai ao encontro do que prescreve a Organizao das Naes Unidas, uma vez que tratam o assunto como sendo de relevncia tanto para a questo da segurana nacional como para as ordem e moral pblicas, que no precisariam dos constantes choques de culturas nas escolas, dentre outros locais. Ou seja, a prpria legislao das Naes Unidas pode ser utilizada para exemplificar o porqu das reaes contrrias a alguns imigrantes, especialmente os que se mostrem, exteriormente, de maneira completamente diversa aos hbitos comuns europeus38. Tanto essas como outras questes polticas que abarcavam as novas necessidades europias, levaram os lderes europeus a redigirem e assinarem outro tratado fundamental para uma maior integrao poltica da Unio Europia. Assinado em 1997 e posto em vigor no ano de 1999, o Tratado de Amsterd trouxe importantes contribuies para a sociedade europia. Atravs deste, era instituda a cidadania da Unio, sendo cidado europeu qualquer pessoa que tivesse a nacionalidade de um Estado-Membro, cuja condio deveria ser complementar da cidadania nacional, no a substituindo. (TRATADO de Amsterd, 1997). Em virtude da aplicao das regras que regulamentavam e regulamentam o mercado nico europeu, os cidados dos Estados-Membros j usufruam de

37

Obviamente que a situao de Estado laico, como o vivenciado por pases como a Frana no tratam apenas a religio muulmana como algo que deva ser guardado para os seus, mas tambm no permite a utilizao de smbolos mximos de outras religies, como o kipa judaico e a cruz crist. No entanto, para os muulmanos, os valores e virtudes permeiam de tal forma todos os meandros da vida do fiel que seria um pecado as mulheres abdicarem de utilizar o vu nas escolas, por exemplo. 38 O dio religies e culturas diferentes, embora sentido como passado doloroso e vergonhoso por alguns pases europeus, no deixou de existir. Se antes a perseguio era aos judeus, no perodo aqui analisado, ela foca-se, principalmente, nos imigrantes muulmanos, africanos e asiticos. Suas vestimentas e costumes pareciam perturbar, em diversos sentidos, partes da sociedade europia, que entendiam como malfico o multiculturalismo, proporcionado pela convivncia entre diversas culturas. Nas palavras de Thomas Dienel, criador do Partido Nacional Alemo (extrema-direita): Infelizmente a jovem gerao ainda no matou todos os judeus. Agora preciso queimar os vietnamitas e negros. (QUEIROZ, 1993)

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diversos direitos, como a livre circulao de bens e servios, a proteo do consumidor e da sade pblica, a igualdade de oportunidade e de tratamento, entre outros. A cidadania europia, por sua vez, pde complementar os direitos j existentes e criar responsabilidades39 para seu pleno usufruto. Dessa maneira, os novos direitos40 adquiridos pelos cidados europeus eram basicamente: os direitos de circulao e residncia em qualquer um dos Estados-Membros; poder eleger e ser eleito no Estado de residncia; de receber proteo diplomtica e consular; de petio ao Parlamento Europeu, bem como colaborar com o Provedor de Justia; de poder contatar as instituies europias em qualquer uma das lnguas oficiais da Unio Europia, ou seja, os idiomas de todos os pases-membros; e o de acesso aos documentos do Parlamento, da Comisso e do Conselho Europeu, exceto nos casos fixados em lei
41

(COMISSO Europia Liberdade, segurana e justia para

todos: justia e assuntos internos da Unio Europia, 2004). Enquanto um bem inegvel para a integrao dos Estados-Membros do bloco poltico-econmico europeu, a cidadania una possibilitava o desenvolvimento ampliado das instituies europias, na medida em que procurava estabelecer a democratizao entre elas e entre elas e os cidados. Entretanto, as preocupaes advindas com a afirmao da livre circulao de pessoas e o acesso fcil para aqueles que fossem detentores da cidadania (os originrios de pases terceiros),
39

Se um cidado europeu quiser viver em outro Estado-Membro, por exemplo, ter de ter um seguro doena e provar que tem emprego ou recursos suficientes para se manter no pas. Tal medida tomada para evitar que os Estados sejam sobrecarregados, na seguridade social (COMISSO Europia Liberdade, segurana e justia para todos: justia e assuntos internos da Unio Europia, 2004). 40 Artigo 18: 1. Qualquer cidado da Unio goza do direito de circular e permanecer livremente no territrio dos Estados-Membros, sem prejuzo das limitaes previstas no presente Tratado e nas disposies adoptadas em sua aplicao. Artigo 19: 1. Qualquer cidado da Unio residente num Estado-Membro que no seja o da sua nacionalidade goza do direito de eleger e ser eleito nas eleies municipais do EstadoMembro de residncia, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado [...]. 2. [...]qualquer cidado da Unio residente num Estado-Membro que no seja o da sua nacionalidade goza o direito de eleger e ser eleito para o Parlamento Europeu no EstadoMembro de residncia, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado. Artigo 20: 1. Qualquer cidado da Unio beneficia, no territrio de pases terceiros em que o EstadoMembro de que nacional no se encontre representado, de proteo por parte das autoridades diplomticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condies que os nacionais desse Estado. Artigo 21: Qualquer cidado da Unio goza do direito de petio ao Parlamento Europeu 41 direito tambm dos cidados de pases terceiros, residentes em territrio da Unio, poder solicitar a petio ao Parlamento, contatar as instituies europias em qualquer lngua oficial e observar os documentos.

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faziam com que as questes concernentes s migraes se acentuassem. A discusso sobre quem teria direito cidadania europia enfrentava muitos entraves, quando se pensa sobre os outros grupos tnicos os estrangeiros. Os pasesmembros da Unio Europia no tinham e no tm uma forma unnime de entender o acesso cidadania
42

. Para um grupo de especialistas que refletiram e

lanaram um documento em 1995 e 1996:

A cidadania europeia sobretudo uma ideia humanista. Trata-se de construir uma Europa democrtica que respeite o equilbrio entre as consideraes econmicas, tecnolgicas, ecolgicas e culturais. No sonho europeu, as nossas naes aprenderiam a conviver, regulamentariam os seus conflitos, sem ir buscar bodes expiatrios aos estrangeiros. Ontem, o pesadelo europeu foi o Holocausto; hoje a purificao tnica. Introduzir a ideia de cidadania europeia () tem implicaes de peso que vo mais alm do enfoque econmico, para alargar a integrao europeia. (GRUPO de Reflexo sobre a Educao e a Formao Construir a Europa atravs da Educao e da Formao, 1996).

Essa e outras questes foram discutidas em novas reunies do Conselho, da Comisso e do Parlamento Europeus e, no ano de 2001, era assinado um novo tratado, o de Nice, o qual modificava o Tratado da Unio Europia (Maastricht) e o Tratado da Comunidade Europia (Roma) para regulamentar o novo alargamento o alargamento para o leste e o sul da Europa. Dessa forma, o tratado continha uma reforma nas instituies da Unio, a fim de que elas fossem capazes de incorporar plenamente, e sem prejuzo para nenhum dos lados, os futuros Estados-Membros. Tal situao passou a ser discutida no apenas pela liderana poltica dos EstadosMembros, mas tambm pelos cidados comuns, desconfiados pela nova entrada de pessoas nos mercados de trabalho, as quais concorreriam, com mo-de-obra qualificada, por vagas, aceitando, todavia, um salrio menor pelo mesmo servio. Isto , o vento que mais [trazia] aflio aos europeus [vinha] do Leste (QUEIROZ, 1993). Embora pensassem em termos supranacionais, nos Tratados analisados, os lderes europeus mostravam-se preocupados quanto ao rumo dos espaos de convivncia entre os cidados. As polticas migratrias isoladas dos Estados42

Dois exemplos distintos, de pases cujo peso poltico importante nas decises do bloco, seriam a Alemanha que nega a nacionalidade aos turcos de terceira gerao e a conceda a alemes que residiam na ex-Unio Sovitica, mesmo que os ltimos no saibam nada nem da lngua nem da cultura alems e a Frana onde os mesmos estrangeiros de terceira gerao j teriam conseguido, h muito, nacionalidade e cidadania francesas.

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Membros, bem como a viso, muitas vezes, preconceituosa dos imigrantes presentes em territrio europeu havia levado a Unio a implementar momentos de reflexo e esclarecimento uma luta contra o racismo e a xenofobia porm, faltavam regramentos especficos quanto ao espao de liberdade, segurana e justia europeu e, de maneira inclusiva, s leis de entrada e sada de imigrantes desses limites.
Os governos decidiram igualmente tomar medidas concertadas em matria de asilo, de imigrao e de controlos nas fronteiras externas da Unio. Uma gesto mais eficaz das fronteiras externas significar que os controlos internos podero ser menos severos, contribuindo, assim, para incentivar a livre circulao de pessoas. O Tratado de Amsterdo estabeleceu medidas especficas destinadas a criar uma poltica europia comum em matria de controlos e de autorizao para atravessar as fronteiras externas da Unio, nomeadamente nos domnios do controlo e da circulao de pessoas e no que se refere ao tratamento de requerentes de asilo e a questes relacionadas com a imigrao. (PARLAMENTO Europeu, 5 jun. de 2000).

A configurao de um espao de liberdade, segurana e justia passou a ser, sem dvida, uma prioridade para a Unio Europia. Assegurar aos cidados europeus a livre circulao e a residncia em quaisquer dos Estados-Membros que escolhessem foi um desafio que comeou a se tornar realidade a partir do Tratado de Maastricht, em 1992. No entanto, muito ainda havia de ser traado para que as pessoas pudessem estar protegidas contra a criminalidade e o terrorismo internacional, por um lado, e desfrutar de condies eqitativas, tanto em relao ao acesso justia como ao respeito pelos direitos fundamentais (PORTAL da Unio Europia).

2.3 O espao de liberdade, segurana e justia

Com a firme inteno de promover uma integrao poltica melhor fundamentada, que possibilitasse o crescimento do bloco no cenrio internacional j conquistado em grande parte pelas relaes econmicas os lderes europeus haviam assinado, em 1997, o Tratado de Amsterd, com o qual procuravam tornar comunitrias algumas questes anteriormente concernentes esfera estatal (DARCY, 2002). O Tratado de Amsterd assinalava uma nova etapa no processo de criao de uma unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que

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as decises [fossem] tomadas de forma to aberta quanto possvel e ao nvel mais prximo possvel dos cidados (TRATADO da Unio Europia verso compilada, 1997). Ainda, ressaltava a necessidade de se manter e desenvolver na Unio o espao de liberdade, segurana e justia, em que fosse assegurada a livre circulao de pessoas, em conjugao com medidas adequadas em matria de controlos na fronteira externa, asilo e imigrao (TRATADO da Unio Europia verso compilada, 1997). Para Guilherme dOliveira Martins 43,
[...] Num mundo perigoso, os europeus eram (e so) chamados a criar, antes de tudo, um espao de paz e segurana em todo o continente. A moeda nica uma ncora. As cooperaes reforadas podero ser fatores de coeso, mas o primeiro objetivo regular estavelmente a balana da Europa. H quem ainda no compreenda essa verdade elementar ou criamos um espao de paz e segurana, com a definio de interesses vitais comuns, com uma clusula de segurana coletiva, com uma relao atlntica positiva e descomplexada (pois o unilateralismo contraria-se com bom senso e sentido prtico), com pensamento prprio e objetivos realistas, ou semeamos as bases da fragmentao e da ciznia (MARTINS, 2004, p. 112).

O espao de liberdade, segurana e justia ansiava cobrir as questes relativas aos direitos fundamentais, cidadania europia, mobilidade pessoal, ao asilo e imigrao, poltica de emisso de vistos, gesto das fronteiras externas da Unio Europia e a uma estreita cooperao entre as autoridades policiais, judiciais e aduaneiras nacionais (PORTAL da Unio Europia). Por isso, desejando tornar os aspectos polticos relativos s liberdades civis assuntos comunitrios, tanto Conselho Europeu quanto Comisso Europia e Parlamento Europeu passaram a dar ateno redobrada ao asilo e imigrao, temas que acarretavam discusses entre os lderes europeus e a opinio pblica europia, j que, a prtica, [...] [implicava] uma estreita cooperao entre as foras nacionais, as alfndegas, os servios de imigrao e os tribunais (COMISSO Europia Liberdade, Segurana e Justia para todos: justia e assuntos internos na Unio Europia. Blgica, 2004). O embate em relao poltica migratria europia, segundo Josep Borrel, embasava-se na forma diferenciada de pensar o fenmeno pelos Estados
43

Em 2004, ano de publicao do artigo na revista Poltica Externa, Guilherme dOliveira Martins era deputado da Assemblia da Repblica de Portugal. Anteriormente, havia sido representante do Parlamento Portugus na Conveno que preparou o projeto da Constituio Europia (MARTINS, 2004).

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envolvidos. Pouco antes de deixar a presidncia do Parlamento Europeu, o poltico espanhol concedeu uma entrevista especial ao jornal El Pas, em que apontava as deficincias para a implementao de uma poltica migratria comunitria.
P. Um dos grandes efeitos da globalizao o aumento dos fluxos migratrios. A Europa tem sua poltica estancada e acaba de apresentar uma poltica comum em relao frica. R. Em princpio, a temos: somos os que mais fazemos pelo desenvolvimento da frica. P. Sim. Mas os subsdios agrcolas europeus e estadunidenses impedem que os pases africanos exportem e levantem a cabea. R. Os subsdios norte-americanos so muito maiores que os nossos. Mali no est destruda pelos europeus, mas pelos americanos liberais. Creio que se exagera no tocante ao problema. P. Onde esto os problemas ento? R. O problema da frica deveria ser nossa grande prioridade; mas, em relao imigrao, europeus e africanos pensamos completamente diferente: ns vemos a imigrao em termos policiais, como o encontro das fronteiras, como dumping social; e eles a vem como uma tradio. Em Mali, as pessoas mandam o mais capaz de todos, e, quando este est no pas de destino, envia recursos que permitem muita gente viver; se no consegue passar a barreira policial e chegar Europa no pode voltar a seu povo, porque este o considera um fracassado. So linguagens radicalmente distintas. O resultado a imigrao ilegal baseada na oferta de trabalho ilegal: no haveria imigrantes ilegais se no houvesse trabalho ilegal. A Europa profundamente hipcrita porque, por um lado, lamenta a existncia de imigrantes ilegais, e por outro, o efeito no causa a regularizao; ou seja, a chamada para a oferta de trabalho ilegal. Na Finlndia no h imigrantes ilegais, mas a ningum ocorre dar trabalho ilegal a um imigrante, por isso no existem imigrantes ilegais. Estas linguagens, que esto em oposio uma outra. Salva-se atravs do desenvolvimento das mfias de seres humanos que obtm mais dinheiro que o trfico de drogas. Na Europa no temos sido capazes de atuar de forma coerente frente ao fenmeno da abertura de fronteiras internas junto a uma poltica exterior em matria de imigrao. 44

A imigrao era, portanto, a esperana e o desespero, a tradio e o dumping social. A Unio Europia, no que se refere aos aspectos comunitrios de uma poltica exterior em relao s migraes caminhava vagarosamente e dependente das posies estatais. Para suprir as deficincias existentes, as agncias de regulao dos dados de imigrantes legais e asilados tiveram um desenvolvimento especial, no sentido de controlar a passagem dos estrangeiros entre os pases. Entretanto, estudos comprovam que a imigrao ilegal no cessou, pois a mentalidade dos emigrantes permanecia a mesma, qual seja, a de que,
44

El Pas, 10 dez. 2006. (Traduo livre da autora.

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certamente,

conseguiriam

uma

vida

melhor

na

Europa,

mesmo

que

clandestinamente. Outro fator de controvrsia entre os pases-membros da Unio referia-se, como j apontado, s concesses de cidadania. O fluxo intenso de africanos ilegais no litoral espanhol e a necessidade dessa mo-de-obra nesse pas, por exemplo, permitiam a naturalizao em massa de muitos deles. Tal poltica tomada pela Espanha repercutia negativamente em outros Estados, onde as naturalizaes no ocorriam de maneira desgovernada. Tambm a expulso conjunta de imigrantes suscitou outros debates, pois tal atitude refletia nas condies de direitos humanos proclamados pelo bloco. No entanto, as expulses coletivas eram realidades em muitos pases, que no se viam prontos a aceitar pessoas de to diferentes origens e que reclamavam por oportunidades inexistentes em seus locais de origem. Nas reunies dos lderes europeus, desse modo, havia inmeras discusses a respeito da colocao em prtica de polticas migratrias comuns, as quais pudessem auxiliar no ordenamento do espao de liberdade, segurana e justia. Tais polticas objetivavam prevenir os abusos de um sistema criado para acolher imigrantes e garantir a segurana dos cidados europeus. Por isso a necessidade de um controle acirrado das fronteiras externas, especialmente as fronteiras do sul e ao leste da Unio, alm das novas fronteiras, advindas com o alargamento ocorrido em 2004. A criao da FRONTEX (Agncia Europia de Gesto da Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da Unio Europia)
45

em 26 de outubro daquele mesmo ano, por sua vez, serviu para que o bloco pudesse trabalhar ativamente com os pases de origem, na tentativa de melhorar as

45

A Agncia FRONTEX coordena a cooperao operacional entre os Estados-Membros no domnio da gesto das fronteiras externas, apia os Estados-Membros na formao dos guardas de fronteiras nacionais, incluindo a definio de normas de formao comuns; realiza anlises de risco; acompanha a evoluo da investigao relevante em matria de controlo e vigilncia das fronteiras externas; apia os Estados-Membros em circustncias que exijam assitncia operacional e tcnica reforada nas fronteiras externas; e faculta aos Estados-Membros o apio necessrio no mbito da organizao de operaes conjuntas de regresso. A Agncia FRONTEX tem ligaes com outros parceiros comunitrios e da UE responsveis pela segurana das fronteiras externas, designadamente a Europol, a CEPOL e a OLAF, bem como pela cooperao no domnio aduaneiro e dos controlos fitossanitrios e veterinrios a fim de promover a coerncia global nesta matria. A Agncia FRONTEX refora a segurana nas fronteiras, assegurando a coordenao das aces dos Estados-Membros na aplicao de medidas comunitrias relacionadas com a gesto das fronteiras externas (FRONTEX, 2007).

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condies dos cidados em seus territrios natais, no claro ensaio de desestimular a imigrao desenfreada. Outra questo essencial para a configurao do sonhado espao comum revelava-se no combate criminalidade. Sendo a garantia de segurana uma das prioridades da Unio Europia, a perseguio aos grupos organizados como, por exemplo, aos bares da droga, aos traficantes de seres humanos, aos autores do branqueamento de capitais e aos terroristas, realizado, em grande parte pela Europol tornou-se essencial para a elaborao das leis situadas nesse nterim.
No contexto prtico, as foras de segurana nacionais reforaram a sua cooperao, especialmente no quadro da Europol. Com a ajuda de poderosas bases de dados informatizadas, este centro de coordenao, baseado em Haia, recolhe, analisa e partilha informaes sobre atividades criminosas. A Unio Europia tambm colabora com os pases, especialmente os EUA, a Rssia e pases da Regio do Mediterrneo, assim como organizaes internacionais como o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, para elaborar polticas e aplicar medidas destinadas a consolidar o seu espao de liberdade, segurana e justia. (PORTAL da Unio Europia, on line)

Todavia, conquanto instrumento de cooperao policial que parece bemsucedido, a Europol foi e permanece sendo criticada por suas aes pr-ativas. A caracterizao do acusado, anterior sua ao, era combatida, pois limitava as liberdades civis, j que inexistiam maneiras adequadas de controle pblico sobre a atuao dos agentes, que contavam com prerrogativas e imunidades passveis de resultar no abuso da autoridade. Nota-se, inclusive, que o sentimento de efetividade das atuaes da Europol era percebido medida que crescia o medo provocado pelas novas ameaas, dentre elas, o terrorismo. A perseguio ao suspeito, portanto, era justificada para a volta ordem e a segurana dos Estados e da prpria Unio. Dessa forma, a Unio Europia procurava estabelecer as interligaes entre as condies nacionais e supranacionais num contexto nico, o qual, embora potencialmente excelente para a convivncia pacfica dos povos europeus, afetava substancialmente os cidados dos pases terceiros, que encontravam maiores dificuldades para entrar e ser aceitos, como iguais, perante os cidados europeus. Essas dificuldades, e outras, referentes configurao do espao de liberdade, segurana e justia europeu, foram discutidas em reunio extraordinria do

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Conselho Europeu a Cimeira de Tampere que objetivava regulamentar as questes pendentes. 2.4 Cimeira de Tampere: uma base para a cidadela

A urgncia em debater as migraes, num universo supranacional, levou os representantes do Conselho Europeu a destinarem uma reunio de cpula para a discusso da pauta. Tal urgncia decorria dos fluxos migratrios ilegais constantes para os Estados-Membros da Unio Europia, do crescimento da xenofobia e da marginalidade corrente entre os grupos de imigrantes presentes nos pases constituintes. A Cimeira de Tampere, realizada entre os dias 15 e 16 de outubro de 1999, foi uma sesso extraordinria na qual se discutiu a criao e efetivao do espao de liberdade, de segurana e de justia da Unio. Segundo o documento conclusivo da cpula, a integrao dos Estados europeus estava centrada, desde o incio, no apenas nas questes referentes economia, mas tambm, e principalmente, no bem estar dos cidados. O desafio do Tratado de Amsterd consiste agora em assegurar que a liberdade, que inclui o direito de livre circulao em toda a Unio, possa ser desfrutada em condies de segurana e de justia acessveis a todos. E essa liberdade de movimento no deveria ficar restrita aos europeus. Os estrangeiros residentes nos pases-membros tambm teriam o direito de livre mobilidade, uma vez que teriam motivos justificados (CONSELHO EUROPEU DE TAMPERE, 1999).
[...] o encontro de Tampere constitui para o Conselho Europeu uma oportunidade de reafirmar a importncia de fazer da Unio um espao de liberdade, de segurana e de justia, explorando plenamente as possibilidades oferecidas pelo Tratado (de Amsterd). [...] No que diz respeito imigrao, a tnica colocada no interesse de agir em parceria com os pases de origem e os pases de trnsito e de fazer incidir a ao contra a imigrao ilegal sobre a luta contra o trfico de seres humanos e no sobre os migrantes (CONSELHO EUROPEU DE TAMPERE, 1999).
46

para emigrar para a Europa

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interessante perceber esta expresso: motivos justificados. A Unio Europia, no documento redigido, compreende as condies de subvida que muitos imigrantes possuem em seus pases de origem e deixa isso claro. No entanto, as polticas migratrias precisavam ser regulamentadas, para que os mesmos motivos justificados no criassem problemas tambm para os Estados europeus, que no estariam preparados para abarcar toda a pobreza do mundo.

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O espao de liberdade, segurana e justia precisava, na anlise dos lderes de ento, do controle de suas fronteiras, a fim de impedir a imigrao ilegal, o trfico humano, o trfico de drogas, a criminalidade organizada, enfim. Muito embora entendessem a necessidade das imigraes para os contextos sofridos de seus pases de origem, os europeus no estavam dispostos mais a aceitar a entrada desgovernada de terceiros em seu espao livre de fronteiras internas.
Nas suas concluses, aprovadas em Tampere em 16 de Outubro de 1999, o Conselho Europeu no s reafirmou a sua determinao em fazer pleno uso das possibilidades oferecidas pelas disposies do novo Tratado neste domnio, mas facultou igualmente directrizes exaustivas sobre as polticas que desejava ver desenvolvidas na forma de quatro elementos claramente identificveis de uma poltica de asilo e imigrao comum Unio Europeia, a saber: parceria com os pases de origem; poltica comum europeia de asilo; tratamento equitativo dos nacionais de pases terceiros; e a gesto dos fluxos migratrios (COMUNICAO DA COMISSO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMIT ECONMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMIT DAS REGIES relativa imigrao, integrao e ao emprego, 2003)

As decises tomadas na Cimeira pelos conselheiros ojetivavam regulamentar o controle migratrio por exemplo, traando planos polticos com os Estados de origem com a finalidade de publicar as verdadeiras demandas por emprego e desestimular a imigrao ilegal (COMISSO das Comunidades Europias Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 24 mar. 2000). No entano, as dificuldades para se pr em prtica as polticas determinadas na reunio mostraram-se permanentes. Os Estados pareciam desconfiar de que uma poltica migratria em conjunto pudesse auxili-los verdadeiramente, at mesmo aquelas que tratavam de questes humanitrias, como a dos asilados.
Combater a imigrao ilegal em nvel europeu no nada fcil, pois os interesses nacionais so bem distintos. A comear pela questo do asilo poltico, j que muitos imigrantes chegam Europa em busca de um lugar seguro para viver [...]. Muitos imigrantes, por exemplo, desembarcam no litoral da Espanha, Itlia ou Grcia, mas se instalam em outros pases, como a Alemanha. ustria, Frana ou Gr-Bretanha. No momento, a legislao europia estipula que o pedido de asilo seja feito no pas de desembarque. Mas os pases do Sul da Europa querem modificar este procedimento, transferindo para os pases de destino a responsabilidade.

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[...] o problema no ser resolvido de imediato. Um dos pontos de discrdia o prazo mximo para que os imigrantes possam ser mandados de volta (CHAGAS, 2002).

Em 2000, desejando aprofundar os ideais sociais destinados a todos os Estados-Membros e seus cidados, foi assinada a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europia, carta esta que institucionalizava as liberdades pessoais, garantindo igualdade de direitos a todos os cidados, independentemente da cor, da raa ou do credo religioso. O documento conferia tambm importncia s questes relativas ao asilo e imigrao, alertando os governos nacionais da necessidade de se manter uma poltica humanitria bem fundamentada. Para Jos Manuel Duro Barroso, presidente da Comisso Europia desde 2004, era necessrio que a Unio Europia assumisse questes concretas a respeito da imigrao, j que o problema no competia apenas aos estados membros, j era tambm problema europeu.
garantido o direito de asilo, no quadro da Conveno de Genebra de 28 de julho de 1951 e do Protocolo de 31 de janeiro de 1967, relativos ao Estatuto dos Refugiados, e nos termos do Tratado que institui a Comunidade Europia. (Artigo 18) 1. So proibidas as expulses coletivas. 2. Ningum pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra srio risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes (Artigo 19).

A problemtica em relao ao crescimento da imigrao ilegal, por sua vez, acarretava outras questes, como o aumento da restrio social sofrida pelos imigrantes. Era formada, segundo a diretora do Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia, Beate Winkler, uma imagem mista, tanto negativa como positiva dos estrangeiros residentes nos Estados da Unio (PARLAMENTO Europeu Actualidade em destaque, 24 nov. 2005). Embora as pesquisas demonstrassem uma tolerncia para com as minorias, notava-se, ainda, uma contnua discriminao dessas no mercado de trabalho e nas oportunidades educanionais e habitacionais. Ficavam reservados, aos imigrantes, os trabalhos menos prestigiantes e as condies de moradia mais precrias.

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Quadro 1: Reao dos europeus sobre as minorias tnicas.

Pas
Alemanha Espanha Frana Finlndia Sucia Reino Unido

Tolerantes
53% 77% 55% 71% 76% 58%

Ambivalentes
29% 18% 16% 21% 15% 27%

Intolerantes
18% 4% 19% 8% 9% 15%

Fonte (adaptado): Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia, 2001.

Analisando o quadro acima possvel perceber que, muito embora os nveis de tolerncia
47

fossem maiores em relao aos nveis de intolerantes, nos Estados

pesquisados, ainda era grande a porcentagem de ambivalentes, ou seja, aqueles cidados que podiam, ora ser favorveis, ora desfavorveis populao imigrante. Essa ambivalncia pde resultar, como j enfatizado no captulo anterior, no desfecho do primeiro turno das eleies francesas em 2002, quando o poltico conservador, de extrema-direita, Jean-Marie Le Pen, ascendeu ao segundo turno do pleito para a presidncia do pas, divulgando idias, sobretudo, aintiimigrao. Em novembro de 2000, a Comisso havia remetido ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma comunicao crucial no tocante s migraes, como um primeiro passo a ser implementado para a boa gesto dos fluxos. Havia tambm uma recomendao para um regramento comunitrio das polticas, o qual deveria levar em conta os seguintes aspectos: o desenvolvimento econmico e demogrfico da Unio; a capacidade de cada Estado-Membro em receber imigrantes, analisando conjuntamente a relao histrica entre os mesmos e os pases de emigrao; a situao dos pases de origem e o impacto das emigraes (especialmente em se tratando da fuga de crebros); e a necessidade de desenvolver polticas de integrao, com o intuito de restringir atos de discriminao e xenofobia.
[...] A imigrao para a UE divide-se em trs categorias amplas, isto , a imigrao baseada em consideraes humanitrias, o
47

Quando perguntamos aos cidados de cada Estado-Membro da UE (Unio Europia) se aceitam mais estrangeiros, 60 a 70 por cento dizem que no. Mas quando olhamos para a realidade econmica e social, sabemos que as sociedades europias esto em envelhecimento acelerado (VITORINO, 2004).

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reagrupamento familiar e a imigrao que pode ser geralmente descrita como motivada por foras econmicas e de mercado. No mbito da imigrao humanitria, todos os Estados-Membros so signatrios da Conveno de Genebra de 1951 relativa ao estatuto do refugiado, aderindo aos seus princpios.[...] No que diz respeito ao reagrupamento familiar, todos os EstadosMembros permitem, embora utilizando uma variedade de critrios diferentes, que os membros da famlia se renam aos migrantes j legalmente residentes no seu territrio [...]. A presente comunicao refere-se principalmente terceira categoria; a migrao econmica que se tem dito ser prxima de zero desde os anos 70 e que, dada a situao econmica actualmente existente na UE, j no parece ser adequada. Muitos migrantes econmicos tm sido levados quer a procurar entrada atravs dos procedimentos de asilo, quer a entrar clandestinamente, o que no constitui uma resposta adequada para as necessidades do mercado de trabalho e joga a favor dos traficantes bem organizados e das entidades patronais sem escrpulos. Alm disso, existe uma emigrao clandestina substancial para a UE que a Europol calcula em 500.000 pessoas por ano, muitas das quais esto empregadas como trabalhadores no declarados. Em face destes nmeros e das dificuldades prticas que consistem em reenviar as pessoas para os pases de origem, vrios Estados-Membros decidiram a regularizao ou medidas de amnistia, sendo o nmero total daqueles que foram autorizados a permanecer legalmente avaliado em aproximadamente 1,8 milhes desde os anos 70 [...] (COMUNICAO da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma poltica da Comunidade em matria de imigrao, 22 nov. 2000).

No ano seguinte, 2001, a Comisso novamente relatou suas percepes sobre a prtica das aes assumidas pelos Estados-Membros em Tampere, alertando para a necessidade de um aprimoramento das polticas acertadas na cimeira e afirmando a dificuldade dos Estados-Membros em regrarem-se segundo os acordos comunitrios48. Um dos principais fatores para a desestabilizao das polticas, segundo o relatrio anual de 2001, do Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia, seria a existncia da empregabilidade ilegal, ou seja, a oferta em alguns pases para a mo-de-obra imigrante clandestina (EUROPEAN Monitoring Centre on Racism and Xenophobia Rapport annuel 2001 de lEUMC, 10 dez. 2002).

48

Numa audio acontecida no incio de 2007, eurodeputados e peritos em migraes internacionais debateram as dificuldades que a Unio Europia encontra para estabelecer uma poltica migratria comum. Segundo eles, tal dificuldade decorre dos diferentes nveis de imigrao registrados nos diferentes Estados-Membros da Unio Europia e na coexistncia de polticas de imigrao radicalmente diferentes. Os eurodeputados ainda afirmaram ser indispensvel uma abordagem comum, baseada em estratgias de longo prazo e no em reaces de emergncia (PARLAMENTO Europeu Actualidade em destaque, 08 fev. 2007).

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Percebe-se, portanto, uma via de mo dupla na relao entre trabalhador imigrante ilegal e empregador. Uma necessidade por mo-de-obra barata entre os Estados da Unio existia, mas, ao mesmo tempo, no se desejava que o bloco fosse invadido por trabalhadores de pases terceiros pobres, pois tal fato seria prejudicial para os servios sociais dos hospedeiros. Nota-se, todavia, que um nmero significativo de empregadores passou a aceitar trabalhadores clandestinos, tanto por serem menos custosos financeiramente quanto pelo nfimo ou nenhum direito social que os mesmos detinham, isto , no havia presso por mant-los sob as leis sociais. Eles, de fato, nem existiam para as leis sociais. Havia uma luta complexa entre Estados, Unio e empregadores. Os entraves polticos estavam, em suma, interligados s razes econmicas dos Estados e da Unio, sendo que o peso daqueles provocava contrastes com as finanas nacionais e supranacionais.
As conseqncias econmicas da imigrao em larga escala so em grande parte triviais, negativas ou transitrias; os interesses das mais vulnerveis categorias da populao domstica podem ser prejudicados; qualquer pequeno benefcio fiscal ou econmico de outro tipo no deve sustentar comparao com o substancial e permanente impacto demogrfico da imigrao (COLEMAN; ROWTHORNE, 2004, apud SMITH, 2005).

O carter no obrigatrio das decises dos documentos acertados pelos Estados nas reunies dos rgos institucionais da Unio Europia permitia que os membros acatassem sua maneira os regulamentos. Cabia aos pases, portanto, decidirem a forma como agir, servindo as palavras do Conselho como recomendao, o que, mais uma vez, indicava os dficits de aceitao dos governos em submeterem-se s legislaes das polticas migratrias, j que essas afetariam seus nveis de segurana domstica e economia interna. O que faltava aos Estados era o entendimento do problema das migraes como fator pan-europeu e no apenas como assunto interno de cada pas (HALL, 2000). parte alguns avanos, como a regulamentao sobre as questes de asilo (Dublin II)
49

, os planos de estabelecer uma agncia de controle para as fronteiras

49

Segundo a Conveno de Dublin, de 1990, os Estados-Membros so responsveis pelo tratamento a dar aos pedidos de asilo. Assim se pretende dispor de critrios objectivos para decidir quais os Estados-Membros que so responsveis pelos diferentes tipos de pedidos de asilo, e evitar situaes de "refugiados em rbita", em que nenhum pas aceita a responsabilidade de decidir conceder ou no asilo e em que os refugiados so empurrados de Estado-Membro para EstadoMembro. Em Dezembro de 2002 foi aprovado um novo regulamento, Dublin II, que actualiza e

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externas e um sistema de vistos comum, visando unificao das polticas de asilo e imigrao foram mais complexos do que os lderes supunham a princpio. O Parlamento Europeu acusava que, enquanto o Conselho de Ministros era rpido para decidir meios de lutar contra o terrorismo ou prevenir a imigrao ilegal, poucos tinham sido os passos dados para a implementao funcional da poltica desenhada na Cimeira de Tampere (PARLAMENTO EUROPE, 2004). Tanto os Estados como a Unio Europia acreditavam na necessidade de um maior controle das fronteiras e de uma ampla divulgao dos caracteres possveis para a imigrao. Um sistema de asilo comum deveria ser acompanhado por uma poltica clara em matria de imigrao ilegal, para que os migrantes econmicos que [procurassem] entrar legalmente na UE no [fossem] tentados pela via do asilo (COMISSO EUROPIA, 2004, p. 16). Foram estabelecidas regras para impossibilitar essa entrada irregular, nomeando os Estados certos para os quais os solicitantes deveriam dirigir seus pedidos de asilo, geralmente o primeiro pas que adentrassem. Em 2003 a eficcia tornou-se maior, pois a Unio passou a utilizar um sistema especial de registros de entrada, o Eurodac50. Os debates em relao efetivao do espao de liberdade, segurana e justia continuaram na agenda de discusses da Unio Europia e, em 2002, mais uma vez, foram tratados com maior afinco noutra cimeira do Conselho Europeu. Na cidade de Sevilha, na Espanha, os lderes conversaram sobre a complexidade na concretizao do acertado em 1999. Consta do relatrio da presidncia que O Conselho Europeu [tinha] a firme inteno de acelerar a aplicao do programa adotado em Tampere (CONSELHO EUROPEU DE SEVILHA, 2002), revelando a ineficincia das prticas executadas at aquele momento. A Anistia Internacional, ao tratar da reunio ocorrida em Sevilha, preocupava-se com o fato de os Estados-Membros debaterem as polticas migratrias sem pensar nos diferenciais existentes entre os fluxos. Muito embora
aperfeioa o sistema. O Estado-Membro responsvel pelo tratamento de um pedido aquele por ordem de prioridade: onde resida um familiar do candidato; onde ele j tenha obtido autorizao de residncia; onde tenha sido concedido visto de entrada. A responsabilidade devida por entradas irregulares atravs das fronteiras externas ser extensiva a doze meses. A permanncia ilegal por um perodo de cinco meses ou superior (ou seja, sem a autorizao e documentao devidas) num dado pas torna-o tambm responsvel pelo tratamento do pedido de asilo (COMISSO EUROPIA Asilo oferecer proteo aos mais vulnerveis). 50 Sistema que contm as impresses digitais de todos os requerentes de asilo nos pases da Unio Europia, impedindo que um mesmo pedido, se negado, seja feito em outro pas, alm de controlar as passagens dessas pessoas pelos outros Estados-Membros, sejam elas legais ou ilegais (COMISSO EUROPIA, 2004).

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propagassem o desejo de acabar com a imigrao ilegal, e no negar os direitos humanos, como, por exemplo, dos refugiados e dos asilados, a organizao afirmava que os debates humanitrios no eram tratados conscientemente na reunio. Assistia-se a uma manipulao sem sentido de sentimento de pnico generalizado, por parte dos cidados europeus, que temem pela sua segurana e por poderem ser substitudos no mercado de trabalho por imigrantes ilegais (CASEIRA, 2002). Esse sentimento de pnico, essa inadequao de outra cultura no cenrio europeu pareceu perturbar profundamente a populao europia, que se armou para evitar novos grupos de outros em seu territrio51. O fenmeno do racismo e da xenofobia, combatido e sonhado em ser superado pela Europa, retornava lentamente ao seio das discusses. A realidade demonstrava que a histria no rumava apenas numa direo positiva, mas que os avanos contrastavam com determinados recuos. Idias tidas como absurdas e retrgradas poderiam se tornar, novamente, atuais e modernas. Isso significa que as idias no morrem pelo simples decurso do tempo e que, em conformidade com o esprito de uma poca, podem retornar (ANDRIOLI, 2002).
Embora as formas de tratar a imigrao e a integrao sejam diversas no continente, a Unio Europia tem trabalhado no sentido de harmonizar a poltica dos Estados membros nessa matria. Isso tem sido feito segundo duas lgicas: de uma parte, a que privilegia a segurana; de outra, a que favorece o anti-racismo e antidiscriminao. Mas o aumento da mobilidade e dos fluxos migratrios, que causam um aumento de diversidade humana e de sua visibilidade, normalmente considerado uma ameaa. Ainda mais porque os atentados islmicos a Nova York, Madri e Londres favoreceram leituras catastrficas a respeito dos encontros inter-culturais e o pseudo choque de civilizaes. Ao medo do terrorismo juntam-se os da competio entre os indivduos e decomposio social e cultural das comunidades. Da vem, na Europa, a crtica dos modelos de integrao, apresentados como em crise (BOLZMAN; BOUCHER, 2006, destaque do autor).

51

Imediatamente aps os ataques de 11 de setembro de 2001, o EUMC (The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia) implantou um sistema para monitorizar a situao dos muulmanos nos Estados-Membros da UE [...]. As concluses mostram que as comunidades islmicas se tornaram alvo de uma maior hostilidade depois do 11 de setembro de 2001. O aumento do medo entre a populao em geral veio exacerbar os preconceitos j existentes e instigar actos de agresso e perseguio em muitos EstadosMembros (OBSERVATRIO Europeu do Racismo e da Xenofobia Relatrio 2002).

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As condies de aprimoramento do espao de liberdade, segurana e justia pareciam, nesse sentido, ligadas profundamente aos aspectos concernentes integrao poltica do bloco. Segundo os prprios documentos da Unio analisados, a liberdade dos cidados europeus estaria embasada na segurana individual e coletiva que pudessem sentir em seus territrios. Um modo de integrao, portanto, que os inspirasse maior segurana era desenvolvido lado a lado com as questes referentes configurao do territrio sem fronteiras. Em outro documento analisado, a Comisso Europia realizava um balano especial sobre as polticas implementadas aps a Cimeira de Tampere, ou seja, expunha um levantamento dos acontecimentos e percepes durante os cinco anos de vigncia dos ordenamentos assinados. De acordo com o documento, havia progressos importantes e a opinio pblica parecia considerar positivo o desenvolvimento em mbito europeu de aes pautadas no domnio da justia e dos assuntos internos.
Um dos resultados mais tangveis diz respeito, em matria penal, ao mandato de deteno europeu. Este dispositivo substitui o sistema complexo de extradio por um sistema mais rpido e mais eficaz de entrega das pessoas detidas por delitos graves ou terrorismo [...]. Foram igualmente registrados progressos sensveis no domnio do direito de asilo. Doravante, os refugiados polticos e as pessoas que beneficiam da proteo subsidiria, por exemplo, as pessoas que fogem s guerras civis, dispem de um nvel mnimo de proteco e de garantias processuais em todos os Estados Membros [...]. A Comisso Europia apresenta um balano positivo, mas faz igualmente observar que h ainda muito a fazer (COMISSO EUROPIA Tampere: cinco anos depois, jun. 2004).

A preocupao em relao s fronteiras externas, todavia, permeava as discusses dos lderes europeus, nacional e supranacionalmente. A adoo de normas comuns elevadas em matria de segurana e justia, no [podia] deixar de contribuir para reforar o nvel geral de segurana em todo territrio europeu 52 (COMUNICAO da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu Espao de liberdade, de segurana e de justia, 2004). Isto, alm do enfoque promoo de uma verdadeira poltica comum de gesto dos fluxos migratrios e da capacidade da Unio em controlar a imigrao clandestina. Portanto, embora tivessem sido numerosos os desenvolvimentos rumo a uma poltica comum de asilo e imigrao, era complexa a efetividade de suas aes.
52

Grifo existente no prprio documento.

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Os Estados continuavam realizando polticas unilaterais, o que prejudicava sobremaneira os anseios conjuntos do bloco. O debate sobre a integrao dos imigrantes envolvia questes de direitos culturais e outros direitos da cidadania, revelando divergncias entre os pases, os partidos polticos e os especialistas no assunto (BOLZMAN, BOUCHER, 2006). As mudanas ocorridas nas legislaes dos Estados constituintes e a preocupao extensa pela segurana e a necessidade de alcanar maior coeso social, tinham reaberto as discusses em torno das estratgias que deveriam ser aplicadas para garantir a integrao dos imigrantes.
A capacidade da UE de gerenciar a imigrao e garantir a integrao dos imigrantes influir consideravelmente na sua capacidade geral de controlar a transformao econmica e reforar a coeso social a curto e longo prazos. Ainda que as conseqncias econmicas do cmbio scio-demogrfico sejam notadas somente com o passar do tempo, necessrio aplicar desde agora um planejamento orientado para o futuro sobre a imigrao, para se preparar para os desafios do futuro53 (COMISIN de las Comunidades Europeas, Bruxelas, 3 jun. 2003).

A necessidade de um plano efetivo de ao devido complexidade expressa para se concretizar os acordos realizados na Cimeira de Tampere levou o Conselho Europeu a se reunir, novamente, em Bruxelas, entre os dias 4 e 5 de novembro de 2004. A configurao do Programa de Haia, enfim, era o caminho encontrado para que a Unio fortificasse seu espao de liberdade, segurana e justia, tentando resolver toda a problemtica envolvida nesse passo da integrao poltica europia.

53

Traduo livre da autora.

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CAPTULO 3 O PROGRAMA DE HAIA

3.1 Um novo muro

A Europa est infelizmente dominada pela chamada questo da imigrao. (Tony Judt, 2008)

J havia se passado cinco anos da Cimeira de Tampere e os acordos assinados no se efetivavam como fora esperado. Em cimeiras subseqentes, como as de Sevilha e de Salnica, por exemplo, os lderes europeus tinham manifestado a incerteza das prticas assumidas em Tampere, as quais necessitavam de um plano eficiente que pudesse tornar palpvel a todos os cidados europeus a liberdade, segurada e justa. As realizaes tinham sido importantes num contexto difcil, porm muitas outras precisavam acontecer para que a Unio Europia assegurasse uma das suas prioridades polticas: o espao de liberdade, segurana e justia. Era freqente, nos relatrios finais da presidncia do Conselho Europeu, a necessidade de se trabalhar para um melhor controle das fronteiras e para a organizao dos fluxos, bem como para as polticas de regresso. No Conselho Europeu de Sevilha j havia sido enfatizada a necessidade de se implementar o acertado em Tampere. No Conselho de Salnica, ocorrido nos dias 19 e 20 de junho de 2003, o relatrio da presidncia explicitou mais uma vez o fato:
Da prioridade poltica primordial atribuda imigrao decorre a ntida necessidade de uma poltica da UE mais estruturada, que abranja todo o espectro das relaes com os pases terceiros, incluindo a rpida celebrao de acordos de readmisso com os pases terceiros de origem mais importantes, bem como o fomento do reforo da cooperao com os mesmos, a encarar como um processo nos dois sentidos, a fim de combater a imigrao ilegal e explorar os canais de imigrao legal no mbito de um mandato especfico. Nesse contexto dever tambm continuar a ser analisada e aprofundada a questo da integrao harmoniosa dos imigrantes legais na sociedade da UE (CONSELHO Europeu Concluses da Presidncia. Salnica, 19 e 20 jun. 2003).

O que ansiavam os lderes europeus, portanto, no contexto dado, era uma regulamentao conjunta das polticas de imigrao do continente, a fim de que houvesse um aproveitamento dos interessados em migrar e dos pases desejosos de receber os imigrantes. Questo fundamental era gerir eficazmente os canais de

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imigrao, no intuito de barrar definitivamente as entradas ilegais, ao mesmo tempo em que eram divulgados canais legtimos para a aceitao de novos estrangeiros. O 11 de setembro de 2001 havia provocado uma onda de alarmes constantes nas sociedades principais de imigrao e a posio cada vez mais restrita dos Estados Unidos frente s entradas de povos oriundos do mundo subdesenvolvido fazia com que a mesma precauo fosse reavaliada pela Europa. Nesse nterim, os ataques terroristas a Madrid, no dia 11 de maro de 2004 tornaram mais urgente, na viso da Unio Europia e dos governos estatais europeus, a procura por medidas capazes de oferecer segurana aos Estados e aos cidados, sem ferir a liberdade de circulao.
A segurana da Unio Europia e dos seus Estados-Membros adquiriu um carter de nova urgncia, especialmente luz dos atentados de 11 de Setembro de 2001, nos Estados Unidos, e de 11 de Maro de 2004, em Madrid. Os cidados da Europa esperam, a justo ttulo, que a Unio Europia, ao mesmo tempo em que garante o respeito das liberdades e direitos fundamentais, adopte uma abordagem conjunta e mais eficaz dos problemas transfronteiras como a migrao ilegal e o trfico e o contrabando de seres humanos, bem como o terrorismo e a criminalidade organizada (CONSELHO da Unio Europia, Bruxelas, 8 dez. 2004).

O Conselho entendia que tinham ocorrido muitos progressos54 durante os cinco anos (1999-2004), mas era fundamental que outro plano fosse traado, a fim de que as aspiraes iniciais no ficassem frustradas. Com o intuito de transformar em realidade o que se havia pensado em Tampere quando foram lanadas as fundaes do espao de liberdade, segurana e justia, o Conselho Europeu, reunido na cidade de Bruxelas, aprovou um programa plurianual, para os cinco anos seguintes, que intentava solidificar as reformas introduzidas em 1999 e refletir as ambies trazidas pela futura Constituio Europia. Nesse sentido, o Programa de Haia
55

versava sobre todos os aspectos

tangentes ao espao de liberdade, segurana e justia e a sua dimenso externa, designadamente os direitos fundamentais e a cidadania, o asilo e a imigrao, a gesto das fronteiras, a integrao, a luta contra o terrorismo e a criminalidade
54

Como, por exemplo, no tocante aos direitos dos refugiados, livre circulao dos europeus, o acesso justia por parte dos cidados europeus, dentre outros. 55 O Programa de Haia sucede ao Programa de Tampere, que foi adoptado pelo Conselho Europeu [...] e que constituiu o primeiro programa plurianual destinado a fixar prioridades tendo em vista a criao de um espao de liberdade, segurana e justia (COMISSO das Comunidades Europias Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 10 mai. 2005).

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organizada, a justia e a cooperao policial [...] o direito civil e a ao anti-drogas (CONSELHO da Unio Europia. Bruxelas, 8 dez. 2004). Essas prioridades eram condies indispensveis para a plena efetivao do desenvolvimento comunitrio da Unio. Embora muitos desafios tivessem sido superados, o Conselho sentia a necessidade de escrever um conjunto de regras, um plano, que pudesse auxiliar nos desdobramentos efetivos para os marcos de Tampere. O Programa de Haia, dessa forma, constava de um documento assinado pelos conselheiros europeus e divulgado para os Estados-Membros e seus cidados, no qual era priorizada a fundamentao do espao de liberdade, segurana e justia segundo determinadas normas de ao. O alargamento do bloco tinha aumentado e aumentaria ainda mais o nmero de cidados solicitantes dos benefcios da livre circulao em todo o territrio europeu (COMISSO das Comunidades Europias Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 2 jun. 2004). Essas questes foram refletidas no desenvolvimento das novas polticas comunitrias a serem adotadas pela Unio e influenciaram de maneira significativa a escrita do Programa de Haia. importante perceber que, a todo instante, no documento de Haia, h referncia sobre a necessidade de se construir uma Europa segura, conferindo tanto s migraes quanto ao asilo espao significativo na agenda de segurana do bloco. Os acontecimentos inesperados
56

, isto , os ataques terroristas aos

Estados Unidos e a alguns pases da Unio Europia haviam suscitado inmeras suspeitas sobre determinados grupos, principalmente aqueles cuja cultura era islmica57. Mas tal situao acabou desencadeando uma srie de medidas

56

Entende-se, neste trabalho, ser falsa a idia de acontecimentos inesperados. A poltica adotada para com os Estados rabes, assim como as polticas sociais oferecidas s comunidades rabes residentes nos pases mais atingidos pelo terrorismo dos anos 2000 so, em muito, conjuntamente responsveis pelas tragdias. O alarde proporcionado pela mdia, bem como pelos prprios governos atingidos demonstraram deveu-se a uma espcie de surpresa, no entanto, j havia outras formas de atentados terroristas, embora menores, que permitiam predizer um ataque como o ocorrido em 2001 e os seqenciais. 57 Um dos grandes debates existentes na Europa atual refere-se chamada islamizao da Europa. Como j trabalhado nos captulos antecessores, a questo do outro e, nesse momento, a questo do outro no-cristo, ou seja, do outro muulmano visto com alarde por determinados setores das sociedades europias, que temem ver seus valores de democracia e pacificismo ultrajados pela mentalidade dos novos brbaros.

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contrrias entrada de cidados de pases terceiros, especialmente sendo esses de pases subdesenvolvidos. Um estudo realizado pela UNESCO, em 2004, apontava que o lema Europe without borders (Europa sem fronteiras) possua trs diferentes

conotaes: era verdadeiro para os europeus elite e profissionais acadmicos; mera retrica para os simples cidados; e um sonho distante para os imigrantes58 cuja liberdade de movimento era restrita s leis e aos regulamentos. As condies de segurana impostas pelos Estados-Membros impulsionavam a resistncia para a entrada de imigrantes, porm isso no limitava as entradas de ilegais, estimulados por uma Europa que organizava a clandestinidade (BELL, 2003). Pelo contrrio, nota-se um crescimento acentuado de imigrantes ilegais, os denominados, muitas vezes, refugiados econmicos. O desafio do Programa de Haia, portanto, era fortificar o espao de liberdade, segurana e justia, no qual os direitos fundamentais dos cidados europeus fossem respeitados, mediante o multiculturalismo emergente na sociedade europia. Nesse sentido, a carta afirma que as migraes devem fazer parte da agenda de segurana do bloco uma vez que esto intimamente ligadas questo da difuso do multicultural ao mesmo tempo em que refora a necessidade de uma Europa integrada, que possa fazer frente aos terrveis acontecimentos que poderiam vir pelas fronteiras vulnerveis.
Elemento essencial no futuro prximo ser a preveno e supresso do terrorismo. Qualquer abordagem comum nesta rea dever basearse no princpio de que, ao preservar a segurana nacional, os Estados membros devem ter plenamente em conta a segurana da Unio como um todo. A liberdade e a justia, o controle das fronteiras externas, a segurana interna e a preveno do terrorismo devero, assim, ser considerados indissociveis na Unio, vista como um todo (CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004).

Logo no incio a inteno clara: tudo regido para responder aos desafios e s expectativas dos nossos cidados (CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio
58

Muitas vezes, imigrantes de pases em desenvolvimento eram descritos como terroristas, traficantes, trabalhadores ilegais, problemas sociais, criminosos organizados, fundamentalistas (KUNZ, J. LEINONEN, M., 2004).

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Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 4). Propaga-se ou tenta-se propagar com isso, uma vinculao com a opinio pblica, a qual tambm restritiva em relao a novos imigrantes. Percebe-se, portanto, um jogo entre os interesses dos Estados, da Unio e da sociedade, todos receosos pela entrada do outro em seu contexto, mas cada um com razes mais ou menos legtimas. Ou seja, o Plano procurava fazer arranjos comunitrios para polticas tidas como essenciais para a segurana nacional, imputando-as tambm como necessrias ao bloco. Assim como os Estados, a Unio Europia tinha o dever de garantir a segurana dentro de suas fronteiras internas, exercendo essa ao atravs do auxlio conjunto dos pasesmembros. A diretriz para o Programa foi a Constituio Europia, o que faz pensar, em tempo breve, como poderia ser ele ento eficaz, j que o resultado dos plebiscitos sobre a aceitao ou no da Constituio no foi afirmativo em todos os membros 59. Todavia, no que tange ao estudo aqui proposto, cabe dizer que so os Tratados existentes e ratificados os que regem a base jurdica do Programa, at que a Constituio seja aceita. Devem ser respeitadas, portanto, a Conveno Europia dos Direitos do Homem, a Carta dos Direitos Fundamentais (Parte II da Constituio) e a Conveno de Genebra, a fim de que os direitos essenciais no sejam sobrepostos pelos interesses econmicos e polticos da Unio. A incorporao das Cartas sobre direitos humanos impunha Unio a obrigao jurdica de assegur-los. Em dezembro de 2003, o Conselho Europeu tinha assumido o compromisso de eliminar todas as formas de racismo, antisemitismo e xenofobia, ou seja, tentava, mais uma vez, assegurar que as diferenas fossem respeitadas nos pases os quais representava. Observava que esse era um objetivo ainda no alcanado pelo Programa de Tampere e o assumia como uma das prioridades do Programa de Haia, atravs, principalmente, de uma abordagem equilibrada sobre a imigrao, da divulgao maximizada dos impactos positivos do fenmeno para a Europa, do desenvolvimento de uma gesto comum das fronteiras externas e da instaurao de um procedimento comum em matria de asilo

59

No plebiscito popular realizado para a ratificao da Constituio Europia em 2005, ficou clara a rejeio ao documento. Embora muito propagado como no uma constituio de facto, mas como mais um tratado regional, os cidados de pases fundadores e importantes no cenrio da Unio Europia, como Frana e Holanda votaram, esmagadoramente, contra a proposta da comunidade. Tais acontecimentos acarretaram na derrocada do plano de constituio europeu, enfraquecendo algumas das decises tomadas em conjunto.

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(COMISSO das Comunidades Europias Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Bruxelas, 10 mai. 2005). na terceira parte do documento de Haia nas orientaes especficas que a questo das migraes enfocada. O reforo da liberdade dos cidados estaria condicionado a essa e outras questes, relativas segurana da Unio. Nesse sentido, era necessria uma abordagem global, que envolvesse todas as fases do processo, no que dissesse respeito s suas causas profundas, s polticas de entrada e admisso e s polticas de integrao e regresso (CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 7).
A poltica europia de asilo e imigrao dever continuar a ser desenvolvida com base numa anlise comum dos fenmenos migratrios em todos os seus aspectos. Reforar a recolha, prestao, troca e utilizao eficaz de informaes e dados actualizados sobre todos os desenvolvimentos migratrios pertinentes de primordial importncia (CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 8).

A migrao legal era prevista como mo-de-obra importante no reforo da economia, sendo a luta contra a migrao clandestina primordial para a Unio. A economia informal e o emprego ilegal funcionavam como fatores aglutinadores de fluxo ilegtimo e conduziam explorao por parte dos empregadores. Tal fato fundia-se com a problemtica da integrao dos estrangeiros. Marginalizados social e economicamente, eram vistos como nova ameaa no cenrio europeu, propiciando contrastes culturais e embates policiais (LAQUEUR, 2007). A condio de ilegalidade, ainda, oferecia perigo redobrado, haja vista o medo constante do outro ocasionado pelas ondas de terror que invadiam a Europa. Para maior eficincia das aes, existe ainda uma parte especfica sobre a dimenso externa do asilo e da imigrao. So focadas, nesse contexto, as parcerias com os pases terceiros, com pases e regies de origem, com pases e regies de trnsito e a poltica de regresso e de readmisso. Especialmente nos anos mais recentes aps a vigncia do programa percebida uma srie de propagandas nos pases emigrantes, as quais tm como objetivo esclarecer os perigos das escolhas das rotas ilegais e da real necessidade dos pases europeus em receber trabalhadores de pases terceiros. Muitas aes desse tipo, entretanto,

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ainda permanecem como aes isoladas dos Estados

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, muito embora conste do

prprio Programa de Haia a necessidade de tal propagao.

[...] A poltica da UE dever ter por objetivo assistir os pases terceiros em plena parceria [...] nos esforos que desenvolvem para melhorar suas capacidades de gesto da migrao e de proteco dos refugiados, prevenir e combater a imigrao ilegal, informar sobre canais legais de migrao, resolver situaes de refugiados [...], criar capacidades de controlo nas fronteiras, reforar a segurana dos documentos e lidar com o problema do regresso [...]. [...] No que se refere aos pases de trnsito, o Conselho Europeu salienta a necessidade de intensificar a cooperao e a construo de capacidades, tanto nas fronteiras situadas a Sul como a Leste da UE, de forma a permitir que esses pases giram melhor a migrao [..]. Os migrantes que no tenham ou j no tenham o direito de permanecer legalmente na UE devem regressar numa base voluntria ou, se necessrio, compulsiva61 [...](CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 11-14) 62.

A gesto dos fluxos migratrios, nesse sentido, vista com assunto de suma importncia para a segurana dos cidados europeus, sendo o controle e a vigilncia das fronteiras externas de competncia das autoridades nacionais responsveis. No entanto, para apoiar os Estados-Membros nessa tarefa, o Conselho declarou, no Programa de Haia, a necessidade de se criar equipes de peritos nacionais para dar assistncia tcnica e operacional aos que solicitassem, de criar um fundo comunitrio de gesto das fronteiras e um sistema mais moderno de proteo dos dados, para que a organizao das entradas pudesse ser monitorada satisfatoriamente. Isto porque um dos maiores problemas enfrentados pela Unio a assimetria entre as polticas de aceitao de imigrantes e mesmo o modo como so geridos os fluxos, isto a forma mais ou menos permissiva de se enxergar os ilegais.

60

Como exemplo pode-se citar a Espanha que recentemente promoveu uma campanha veiculada na televiso senegalesa a fim de coibir os possveis fluxos originrios desse pas. Na propaganda v-se uma me senegalesa falando de seu filho emigrante, do qual h tempos no recebe notcia. Em seguida passa-se para uma cena de um jovem morto, claramente instigando o sentimento de perigo em se tomar as zonas de fluxo ilegal. 61 Grifo da autora. 62 O regramento de 2004 confirmou-se no ano recente, 2008, quando em 18 de junho foram aprovadas no Parlamento Europeu condies ainda mais rgidas relativas aos imigrantes, at mesmo as crianas imigrantes. Mesmo no se tratando de objeto de anlise no estudo, a diretriz do retorno pode ser encarada como mais uma forma de institucionalizao da securitizao das migraes na Unio Europia, confirmando as questes que colocamos.

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Quanto ao reforo segurana, o plano tinha como alvo melhorar o intercmbio de informaes, por meio da cooperao entre os Estados sobre os acontecimentos transfronteirios, alm de trabalhar eficazmente no combate ao terrorismo e na gesto de crises na Unio Europia. Especialmente no tocante ao terrorismo, os Estados no deveriam limitar-se sua prpria segurana, mas de todos os outros membros
63

. O combate s redes de financiamento do terrorismo

completava o documento determinaria um fortalecimento ainda maior da cooperao policial, a fim de que qualquer espcie de crime pudesse ser detectada pelas lentes da Unio. Por fim, o documento de Haia tratava do reforo segurana, a qual deveria existir em todos os mbitos da Unio, por meio da construo da confiana mtua entre os Estados, da cooperao judiciria em matria penal, do reconhecimento mtuo, da aproximao das legislaes e da cooperao judiciria em matria civil. Todas essas questes, segundo o Conselho, serviriam para fortalecer os laos de justia entre os pases-membros, evitando que casos no pudessem ser julgados em um pas porque a legislao do outro onde se encontrassem os acusados no era compatvel 64. Maior que as aspiraes de Tampere, portanto, o Programa de Haia elaborou propostas ligadas ao aprimoramento do espao de liberdade, segurana e justia, tendo como uma das interligaes para sua fortificao a gesto melhor e comum dos fluxos migratrios e as relaes dos Estados-Membros intra e extra Europa. Todavia, os caminhos encontrados para o alcance da liberdade parecem pelo analisado nos documentos que tratam da imigrao na Unio imbudos de uma securitizao dos fatos que determinou, em alguns pontos, as aes tanto no mbito nacional quanto regional. A institucionalizao do discurso imigratrio, ou seja, a institucionalizao do perigo advindo com os novos imigrantes tornou a questo, de certa forma, mais homognea, j que o carter jurdico imposto pela elaborao no documento passou a dominar efetivamente o modo de pensar e agir da unidade social, o seu conceito
63

O Conselho Europeu salienta que a eficincia da preveno e do combate ao terrorismo, no pleno respeito pelos direitos fundamentais, exige que os Estados-Membros no limitem as suas actividades manuteno da sua prpria segurana, mas se centrem igualmente na segurana da Unio como um todo (CONSELHO da Unio Europia Programa da Haia: reforo da liberdade, da segurana e da justia na Unio Europia. Bruxelas, 13 dez. 2004, p. 19). 64 Como um exemplo, pode-se citar um caso de divrcio e guarda dos filhos. Segundo esse sistema, o caso poderia ser julgado em qualquer pas, no importando se o pai fosse francs e a me portuguesa.

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em relao ao fato problematizado. Sendo as razes dos distrbios culturais entre os diversos imigrantes e as respectivas sociedades hospedeiras muito profundas, a imputao de naturalidade e tradicionalismo e as tomadas de deciso projetadas em relao ao fato adquiriram patamar de realidade natural, impulsionadas pela prpria institucionalizao do problema (VAN DIJCK, 2006).

3.2 Migraes internacionais e securitizao: fortalecendo a cidadela

As principais questes pensadas no incio da pesquisa eram: de que forma a poltica de imigrao foi trabalhada nos textos da Unio Europia a partir da criao do espao de liberdade, segurana e justia? Teria essas polticas conjuntas fora suficiente para ultrapassar as polticas nacionais? Qual a relao entre Estados-Membros e bloco regional, isto , existe uma identificao em relao s tomadas de deciso? E, por fim, como a opinio pblica entende a questo da comunitarizao das polticas migratrias, ou melhor, em que medida os cidados europeus influenciaram no tipo de poltica migratria redigida por seus lderes nacionais e regionais? A resposta para todas essas questes, a partir das anlises dos documentos, projetava a seguinte percepo entre os dados: sua securitizao. A concepo de uma comunidade de segurana europia, especialmente aps o fim da Segunda Guerra Mundial, tornou-se imprescindvel para a Europa. O conflito intelectual prenunciado com o leste transformava em realidade o temor de novas guerras e a perda da estabilidade alcanada com o trmino das batalhas. A teoria realista das relaes internacionais encontrou terreno frtil nesse contexto, propagando uma viso negativa da cooperao. Os Estados eram e deveriam ser guiados pelo ideal de interesse mnimo de se resguardarem e pelo interesse mximo de aumentarem seu poder no sistema internacional. As questes de segurana, dessa forma, estavam majoritariamente centradas na questo estatal e dominadas pela esfera militar. A impossibilidade de prever o fim da Guerra Fria e mesmo as conseqncias que adviriam com o trmino da mesma levantou uma srie de crticas noo estreita da segurana. Especialmente na Europa onde havia uma desconfiana em relao s aspiraes da poltica de segurana estadunidense surgiu a necessidade da formulao de uma poltica de segurana genuinamente do velho continente, a qual, dentre outros aspectos, fosse mais condizente com o

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esprito cooperativo que os Estados europeus tencionavam alcanar. Nesse sentido, passou-se mesmo a questionar em que medida a teoria realista no influenciava na prtica, ou seja, de que modo a percepo realista das relaes internacionais pelos Estados no acabava determinando seu agir permanentemente belicoso. A Europa passava por mudanas significativas o que fazia com que os acadmicos europeus interrogassem a validade das perspectivas da segurana traadas para o continente. Com uma viso mais associada s lgicas nacionais, os estudos de segurana no eram compatveis com a realidade europia, que possua claramente um perfil mais direcionado promoo de interesses de natureza internacionalista. Nesse nterim, a necessidade de um alargamento da noo de segurana foi indiscutvel e tal percepo comeou a nortear o entendimento a respeito dos novos objetos e atores da segurana. Em resumo, compreendeu-se que as ameaas segurana originavam-se em vrias frentes, tanto militar, quanto poltica, econmica, ambiental e societal. As questes de segurana, por isso, deixaram de ser estritamente ligadas ao Estado e passaram a ser incorporadas tambm discusso da esfera pblica. A realidade de uma comunidade econmica, portanto, precisava vir interligada segurana, uma vez que essas no eram conceitos isolados, mas careciam ser pensados e geridos como esferas contguas. Segundo Karl Deutsch (1982), uma comunidade de segurana possui dois significados. Primeiramente, o grupo de Estados deve ser capaz de intervir com tcnicas ou mecanismos diplomticos, a fim de evitar o confronto entre seus membros. Em segundo lugar, a comunidade precisa ter a habilidade de apresentar, coletivamente, uma frente militar comum contra agentes externos. Nesse sentido, os critrios para a constituio de uma comunidade de segurana seriam, portanto, a capacidade de a organizao regional gerar tcnicas que dissipem os problemas e as crises; a disposio mtua dos Estados para resolver suas diferenas organizacionais; e o dever de os Estados possurem uma percepo comum da ameaa dos agentes externos esta ltima caracterstica, como se poder perceber fundamental no tratamento das questes securitizadas. O termo securitizao foi cunhado pela Escola de Copenhague no incio dos anos de 1980 e designou o modo como determinados assuntos foram sendo incorporados na agenda de segurana dos Estados, embora, muitas vezes, os mesmos, a priori, no necessitassem de tal descriminao. Nesse sentido,

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demonstrava-se que a ampliao dos atores e objetos da segurana era possvel porque havia plataformas precisas e influentes que possibilitavam a proliferao do sentimento de ameaa em relao a determinados fatos. A homogeneizao do aspecto securitizado foi ambiente frtil e explicitamente utilizado pelos polticos europeus. Como apresentado nos captulos anteriores, tanto os discursos polticos, quanto as plataformas eleitorais e mesmo as discusses ocorridas no mbito nacional e regional, focavam-se na problemtica dos fluxos migratrios. Percebe-se, com isso, uma gradao prpria dos fenmenos securitizado: a securitizao ad hoc; a alta politizao e a normalizao ou institucionalizao da securitizao (VAN DIJCK, 2006). O primeiro estgio, a securitizao ad hoc, caracterstica do perodo inicial da percepo da ameaa, momento em que os agentes securitivos procuram transmitir a mesma sensao de perigo a diferentes camadas sociais. O segundo momento constitudo por uma alta politizao, ou seja, por uma exposio constante das ameaas e das formas drsticas com as quais as mesmas podem e devem ser abolidas. Por fim, a institucionalizao da securitizao, isto , o regramento de polticas capazes de conter as ameaas o resultado mais-queperfeito delineado pelas elites governamentais. Algumas vezes, todavia, a securitizao trilha somente os dois primeiros estgios, no chegando a leis regulamentadas. Contrria a esta perspectiva otimista, nota-se, atravs dos documentos analisados na pesquisa, uma tendncia securitizao da questo migratria na Unio Europia, em muito, graas ao apelo popular e repercusso que os constantes casos terroristas, envolvendo imigrantes, tiveram na opinio pblica. a legitimao do discurso securitizado, isto , a concretizao do medo de questes, como a migratria, nos diversos meandros da sociedade. J em 1957, quando do Tratado de Roma, entendia-se que a livre circulao dos trabalhadores era circunstncia que satisfazia a necessidade de mode-obra nos pases europeus. Entretanto, a mobilidade era restrita condio do labor. A anlise dos documentos, a partir da criao do espao de liberdade, de segurana e de justia, ou seja, desde a incorporao nos acordos regionais da possibilidade de livre circulao por parte de todo cidado ou daquele que possuir visto de um Estado-Membro, ressaltou outras questes alm do trabalho. O imperativo de oferecer aos cidados europeus liberdade e justia, mas, acima de tudo segurana pareceu concretizada atravs dos Tratados regionais que se

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seguiram, especialmente, incorporao do Acordo de Schengen, em 1999, pelo Tratado de Amsterd. A emergencial necessidade de se fortalecer as fronteiras externas ganhou foras graas securitizao da questo da imigrao, tanto nacional quanto regionalmente. Uma tese importante ainda no que toca necessidade de uma configurao de uma poltica migratria comum a noo da capacidade dos problemas, oriundos dos fluxos, alastrarem-se por outros Estados, ameaando, com isso, a integridade da Unio Europia (CORREIO dos Aores, 31 out. 2007). Mais um tpico da agenda europia, as migraes internacionais encaixaram-se no conceito de nova ameaa, juntamente com a problemtica do meio ambiente ou do terrorismo, por exemplo, inclusive muito associada a esse ltimo. A questo primordial, no entanto, que mais do que ameaa, a migrao foi vista como detentora de carter urgente, com a necessidade e possibilidade de serem tomadas medidas drsticas para conter seu avano. Desse modo, as referncias aos imigrantes no apenas por cidados comuns, mas tambm por polticos e mdias nacionais e europeus eram ambguas e no clarificavam se havia verdadeiramente ou no a necessidade de perseguio. No entanto, uma vez securitizada, nota-se que a imigrao passou a ser associada a outros critrios que no simplesmente os advindos da viso social. Pelo contrrio, a questo migratria, mais que assunto social ou econmico, tornou-se tambm policial. A criminalizao, ao invs de ocorrer apenas contra o traficante ou o facilitador da rota clandestina, voltou-se, com grande fora tambm para a populao imigrante que, muitas vezes mesmo documentada, sofria a presso por parte da sociedade em que vivia. Nota-se que o prisma voltado para a questo da segurana foi conveniente e utilizado por diversos polticos nacionais e regionais, organizaes policiais e militares. Houve ainda uma contribuio importante da imprensa, geralmente sensacionalista, que divulgava fatos polmicos ligados a estrangeiros no intuito de inflamar ainda mais a parte da populao contrria aos imigrantes e conquistar o apoio de outros setores, que olhavam a questo com mais cautela, isto , que, muito embora compreendessem a apreenso em relao aquisio de mais mo-deobra imigrante, enxergavam a importncia dessa para a manuteno dos padres econmicos alcanados pela Unio (BIGO, 2002). Os acontecimentos internacionais ocorridos aps a Cimeira de Tampere, realizada em 1999 especialmente os atentados s torres gmeas em 11 de

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setembro de 2001 bem como a preocupao dos Estados-Membros com o alargamento da Unio Europia para os pases do leste em 2004 parecem ter influenciado sobremaneira as tomadas de deciso quando do acerto do Programa de Haia. O crescimento da preocupao em relao ao terrorismo internacional e as constantes redes de migrao ilegal para a Europa foram as bases de sustentao para a elaborao do Programa, no final de 2004.
O Programa de Haia versa sobre todos os aspectos das polticas relacionadas com o espao de liberdade, segurana e justia e a sua dimenso externa, designadamente os direitos fundamentais e a cidadania, o asilo e a migrao, a gesto das fronteiras, a luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, a justia e a cooperao policial bem como o direito civil, devendo ser acrescentada uma estratgia antidrogas em Dezembro de 2004. Neste contexto, o Conselho Europeu considera de vital importncia a criao de instrumentos jurdicos europeu adequados e o reforo da cooperao prtica e operacional entre as agncias nacionais relevantes, bem como a implementao atempada das medidas aprovadas (CONSELHO da Unio Europia. Concluses da Presidncia. Bruxelas, 4-5 nov. 2004).

Carta dividida em trs partes, quais sejam, o fortalecimento da liberdade, o fortalecimento da justia e o fortalecimento da segurana, o Programa ansiava ser o instrumento para que o espao de circulao comum fosse definitivamente efetivado. Cada uma das divises, todavia, exacerbava a necessidade de segurana, classificando como urgentemente importante a conquista desse elemento para a manuteno dos outros dois. Bigo (2002) pergunta para quem seria a liberdade, isto , qual o conceito de liberdade teria sido utilizado na configurao do Programa, ou seja, em sua anlise, os regramentos sugeridos pelo texto muito mais restringiam do que ofereciam liberdade para os cidados europeus. Haia seria, nesse sentido, uma nova forma de contrato social, no qual os indivduos aceitariam o benefcio oferecido pelo rgo superior na condio de uma segurana contra algo que os ameaasse. De fato, a idia contida que s existe liberdade se h segurana, logo, a limitao da liberdade advinda com o excesso de preocupao com a segurana no percebida porque o sentimento de ameaa mascara qualquer outra preocupao com a diminuio daquela.
O argumento da Raison dEtat ou atualmente a razo dos governos da Unio Europia (ou transatlntico) geralmente vista como semntica do nacional ou da segurana da coletividade e seus

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promotores tentam confundir o povo intercalando as caractersticas do direito de segurana pessoal e a necessidade de transferir isso para o servio secreto, o verdadeiro protetor (e no o perigo) dos indivduos. Mas, segurana (do Estado) no liberdade e definitivamente no um direito fundamental. Somente a segurana pessoal pode ser considerada dessa forma 65 (BIGO, 2002)

Essa preocupao extremada com a questo da segurana no existiu somente no mbito europeu. Os focos das polticas migratrias nacionais permaneceram cada vez mais restritivos, elevando a questo a assunto de segurana nacional, o que acabou por transformar o tema tambm em assunto de segurana pessoal e coletiva. A assimilao constante entre migraes e terrorismo, nesse contexto, s pde estar ligada ao modo securitizado pelo qual os Estados e seus lderes estavam gerindo a imigrao e a imputao da criminalidade e deficincia nos benefcios sociais como causa decorrente da existncia e permanncia estrangeira. Weiner (1990) identifica quatro tipos de situao em que os Estados hospedeiros sentem-se ameaados. Em primeiro lugar, quando o imigrante mantm relaes com seu Estado e este e o receptor so inimigos, ou, ao menos, tm pensamentos polticos em oposio. Aqui se encaixam supostos espies, que poderiam prejudicar a sustentao do governo no pas hospedeiro. Pode-se pensar no embate entre Cuba e Estados e Unidos, por exemplo. H uma preocupao do governo cubano com estrangeiros porque os mesmos podem, supostamente, provocar uma batalha pela mudana do sistema de governo. Em segundo lugar, quando o imigrante visto como ameaa concreta ao pas acolhedor. O caso dos muulmanos, especialmente aps o 11 de setembro de 2001 pode ser considerado como a materializao desse tipo. Isto , os imigrantes de origem rabe, fossem eles muulmanos ou no, eram percebidos e tratados diferentemente, graas ao surto do temor ao terror. A securitizao desse imigrante provocou, dentre outros fatos, a perseguio 66 infundada e o apartamento dessas

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Traduo livre da autora. Um exemplo a morte de Jean Charles de Menezes no metr de Londres no dia 22 de julho de 2005. A polcia britnica, que procurava um terrorista rabe, confundiu o brasileiro e disparou contra ele oito tiros queima roupa. Segundo a Scotland Yard, o erro aconteceu porque Jean Charles recusou-se parar sob as ordens dos policiais (ele estava ilegalmente no pas). Entretanto, os policiais e o chefe da polcia apenas receberam advertncias da justia inglesa, no havendo punio mais severa.

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comunidades nas sociedades receptoras67. Em terceiro lugar, quando os imigrantes so percebidos como uma ameaa cultura do Estado hospedeiro. Mais uma vez tem-se o caso prtico dos muulmanos. A crena diferente, seguida por valores morais, sociais e polticos dspares faziam com que estes fossem percebidos, constantemente, como perturbadores da ordem pr-estabelecida. O crescimento de movimentos sociais e religiosos contra a chamada islamizao da Europa foi e continua sendo perceptvel. A preocupao com o alargamento da Unio Europia para a Turquia, nesse nterim, tambm esteve ligada ao problema do aumento dos muulmanos no territrio europeu e a conseqente mudana na paisagem cultural do continente. Surgiu, ento, uma nova cruzada, contra aqueles que sempre perturbaram a cristandade europia, mas que, agora, perturbavam tambm os valores laicos e a segurana estatal, pessoal e valorativa dos povos da Unio. Por fim, Weiner (1990) entende que os imigrantes so vistos como ameaa tambm quando so percebidos como problema social e econmico no pas hospedeiro. A crise do Estado de bem-estar social e o aumento do desemprego, da criminalidade e da periferia em importantes pases europeus estiveram ligados para a sociedade hospedeira ao crescimento do fluxo de imigrantes. Esses estrangeiros, por sua vez, no percebiam a falncia europia nos seus Estados de origem, pelo contrrio, enxergavam-na como porto seguro, onde suas dificuldades seriam supridas (BORREL, 2007). Nesse cenrio inseriu-se a problemtica vivida por muitos pases que encararam a complexidade de negar entrada s pessoas que travaram uma luta entre a vida e a morte no mar, por exemplo. O temor de serem invadidos por ondas migratrias cada vez mais fortes fazia com que fossem tomadas medidas restritivas, muitas delas combatidas por rgos de direitos humanos. A necessidade de uma institucionalizao das barreiras imigrao chocava-se com o aspecto multicultural e a liberdade de movimento apregoada pelos pases da Unio. O confronto entre liberdade de circulao e segurana pareceu ser primordial para as tomadas de deciso quando da orientao do Programa de Haia
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Entretanto, no se pode ocultar a incapacidade, especialmente das comunidades muulmanas, de adaptarem-se realidade social e cultural do novo pas. fato que a discriminao em relao a eles alta, mas a no vontade demonstrada, muitas vezes, de ser parte integrante da sociedade acolhedora dificulta a incorporao e aceitao deles nos Estados receptores. O distanciamento provocado por essa incapacidade mtua de viver em conjunto facilitou o estranhamento e temor generalizado aps os ataques terroristas ocorridos em territrio europeu (LAQUEUR, 2007).

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e de suas polticas antecedentes e sucessoras. Porm, a coordenao de uma poltica migratria comum esteve intimamente ligada tese relativa aos direitos humanos, ou melhor, houve uma incongruncia entre as aes polticas e as humanitrias. Segundo a Anistia Internacional, a UE est fundamentada em princpios de direitos humanos, democracia e respeito pelas regras legais, porm quando se trata de garantir tais princpios, na prtica, a UE est longe de ser coerente
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(ANISTIA Internacional, 27 set. 2004). No campo das polticas

migratrias, percebe-se que tal incoerncia tornou-se cada vez mais complexa de ser contornada. A relao que se estabeleceu no discurso vigente entre imigrao e terrorismo tem deixado marcas profundas na sociedade europia, assim como tem viabilizado a incorporao de meios limitados para a entrada e permanncia de estrangeiros. Outra caracterstica que se pde perceber nas polticas migratrias existentes tanto na Unio Europia quanto nos seus Estados-Membros

isoladamente foi a complexa distino entre o que de fato uma ameaa e o que mera parania ou ascenso de ideais xenfobos e racistas (LONARD, 2004). O reflorescimento de partidos de extrema-direita na Europa e at mesmo mais alarmante ainda a incorporao de idias e expresses utilizadas nos discursos ultra-conservadores por polticos do centro e da esquerda so expresses concretas da securitizao do tema relativo s migraes internacionais na atualidade. Parte da juventude europia v-se alastrada pelos ideais extremistas, seduzida por eles. As questes nacionalistas ocupam o centro de muitas discusses e movimentos contrrios maior integrao da Europa so recorrentes. A Festa dos Povos ("Fest der Vlker"), por exemplo, um movimento neonazista que nasceu na Alemanha e que tem como principal objetivo divulgar a no integrao europia, isto , o que os organizadores da festa propem uma Europa de pases nativos, um pacfico viver juntos e direitos iguais nos acordos com vista a assegurar a autodeterminao prpria (http://www.f-d-v.de/portugal/index.php). O ideal de futuro, segundo eles, falar a linguagem das naes e no a de um mundo unido. Tais reflexes, obviamente condenadas pelas autoridades europias, so resultado da ameaa provocada pelo desconhecimento em relao ao outro e a vontade de no o
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The EU is founded upon the principles of human rights, democracy and respect for the rule of law, but when it comes to guaranteeing these principles in practice, the EU has been far from coherent. (ANISTIA Internacional, 27 set. 2004).Traduo livre da autora.

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conhecer. De fato, a diferenciao entre integrao desejada e imigrantes desejados foi muito alm das discusses pblicas, refletindo nas configuraes polticas. mesmo complexo dizer quem mobiliza quem, uma vez que instituies e opinio pblica so totalmente interligadas na viso securitizada dos fatos. O que se percebe nos documentos europeus a diferenciao entre os imigrantes desejados qualificados e os imigrantes no desejados, sendo esta ltima classe dividida entre aqueles totalmente indesejveis e os aceitos relutantemente atravs do reagrupamento familiar ou da proteo concedida pelo asilo ou refgio (CARLING, 2007). Houve, entretanto, certas limitaes para implementar as polticas de restrio, as quais se deram segundo dois aspectos: a autoridade formal para elaborar as leis e a capacidade emprica de coloc-las em prtica (JOPPKE, 1998 apud CARLING, 2007). Nesse sentido, as aceitaes relutantes aconteciam somente porque, caso fossem quebradas as regras vigentes para a entrada de asilados, por exemplo, haveria um conflito significante entre a Europa e os organismos internacionais responsveis pela proteo humana. A cada ano, por sua vez, ficava mais complexo manter os imigrantes longe da Unio Europia. As redes criadas faziam com que houvesse um anseio pela migrao e as rotas ilegais tornaram-se numerosas. Percebe-se tambm uma dificuldade e um aumento dos custos para a averiguao de pedidos de asilo, o que, muitas vezes, possibilitou a entrada do imigrante em outro pas, contribuindo com o aumento no ndice dos ilegais no continente. Outro aspecto observado foi a grande dificuldade em fazer com que os imigrantes retornassem, uma vez que a expulso em massa embora prevista pelos textos era debatida pelos rgos de proteo humanitria e tambm pela opinio pblica europia (CARLING, 2007).
[...] tendo em conta o contexto econmico e demogrfico da Unio e o dos pases de origem, manifesto que se tem cada vez mais conscincia de que as polticas de imigrao "zero" praticadas durante estes ltimos trinta anos j no so adequadas. Por um lado, elevado o nmero de nacionais dos pases terceiros que entraram no territrio da Unio durante estes ltimos anos. Estas presses migratrias continuam a existir e so acompanhadas por um aumento da imigrao clandestina, das actividades dos passadores e do trfico dos seres humanos. Por outro lado, devido escassez crescente de mo-de-obra, qualificada ou no, diversos Estados-Membros j comearam a efectuar polticas de recrutamento activo de nacionais dos pases terceiros. Nestas condies, necessrio operar uma escolha entre a ideia de que a Unio pode ainda opor-se s presses migratrias ou reconhecer que as presses migratrias vo continuar a

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exercer-se e que a imigrao deve ser controlada de forma adequada, trabalhando em conjunto para tentar maximizar as suas vantagens para a Unio, para os prprios imigrantes bem como para os seus pases de origem (COMISSO das Comunidades Europias Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma poltica da comunidade em matria de imigrao. Bruxelas, 22 nov. 2000).

Nesse sentido, as parcerias com os Estados terceiros para o controle dos fluxos foram primordiais para o desenvolvimento das polticas migratrias dos Estados europeus e da prpria Unio Europia. A necessidade, enfim, de inserir a temtica das migraes na agenda de poltica externa da Unio foi tambm uma maneira de se comunitarizar as polticas, pois a fora conjunta, nesse caso, poderia ser mais eficaz que as aes unilaterais dos Estados-Membros.
O Conselho Europeu de Tampere e vrios Conselhos Europeus posteriores sublinharam a necessidade de uma abordagem global da migrao que abranja os direitos do Homem, bem como questes polticas e de desenvolvimento nos pases e regies de origem e de trnsito. As parcerias com os pases terceiros foram consideradas como um dos elementos fundamentais para o xito desta poltica. Desde Tampere, a Comisso tem envidado grandes esforos para integrar a poltica de migrao nas polticas e nos programas externos da UE. A Comunicao relativa integrao das questes ligadas migrao nas relaes com pases terceiros sublinha o potencial de uma maior sinergia entre as polticas da imigrao e do desenvolvimento. Os Conselhos Europeus de Sevilha e de Salnica dedicaram especial ateno aos esforos que os pases terceiros precisariam de envidar no mbito da luta contra a imigrao clandestina (COMISSO das Comunidades Europia Estudos sobre as relaes entre a imigrao legal e a imigrao clandestina. Bruxelas, 04 jun. 2004).

As idias de limitao da soberania e o dficit da Unio Europia em implementar polticas concretas sobre a imigrao ilegal fizeram com que grande parte das estratgias traadas pelos rgos de deciso europeus no se transformasse em realidade. A securitizao do tema, existente tanto no mbito dos Estados quanto no da Unio, ressaltou as dificuldades de uma ao conjunta. Sendo a liberdade de entrada e sada de pessoas uma das partes indissolveis da soberania estatal (REIS, 2004), aceitar um regramento comum, mesmo que severo (nesse sentido compatvel com os anseios nacionais), poderia ferir as escolhas racionais dos Estados. Dessa maneira, a securitizao das migraes, ao mesmo tempo em que demonstrava a semelhana de pensamento entre polticas nacionais

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e polticas regionais, dificultava a implementao de um programa como o de Haia, pois a materializao deste presumia um cerceamento da soberania nacional frente incorporao de um sistema de regras que atendesse aos anseios de todos, mas que no agisse de maneira especfica. A despeito dos receios dos Estados-Membros em permutarem suas polticas de imigrao nacional por uma poltica nica de imigrao europia, houve tambm certa percepo de que a unidade poderia ser capaz de responder aos desafios globais apresentados. A Comisso Europia considerava, em 2004, que a amplitude da imigrao clandestina era fator que deveria ser considerado como prioridade tanto para os Estados-Membros quanto para a Unio, assim como a reduo dos fluxos migratrios precisava ser objetivo das polticas europias (COMISSO das Comunidades Europia Estudos sobre as relaes entre a imigrao legal e a imigrao clandestina. Bruxelas, 04 jun. 2004). A regionalizao da segurana, dessa maneira, apareceu como resposta s ameaas advindas pelo processo de globalizao (HERZ, s/d), dentre as quais se destacavam as migraes internacionais. Logo, a problemtica sobre os fluxos migratrios no passou despercebida nas discusses tanto da Poltica Externa de Segurana Comum (PESC) e da Poltica Externa de Defesa e Segurana (PESD). Pelo contrrio, a percepo de ambas era de que a gerncia dos fluxos e a forma como relatar aos pases de expulso a verdadeira necessidade de mo-de-obra estrangeira deveria constar de suas agendas, pois tais temas eram capazes de desencadear reaes positivas e/ou negativas para o contexto europeu. Em relao aos domnios concernentes tanto PESC quanto PESD, a no ratificao por todos os pases do Tratado Constitucional foi destacada como sendo um dos principais obstculos para a aplicao eficaz de suas polticas. Sem a Constituio, rejeitada por alguns pases-membros,
[...] a Unio Europia no pode configurar uma poltica externa e de segurana que possa dar resposta, pelo menos parcialmente, aos desafios mais importantes, como a globalizao, os Estados em dissoluo e em desagregao, a migrao transfronteiria, o terrorismo internacional, a dependncia energtica e as alteraes climticas (PARLAMENTO Europeu, 23 mai. 2007).

O processo de securitizao, nesse caso, aconteceu porque a deficincia dos rgos responsveis pela ultrapassagem dos desafios era aparente no apenas

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no mbito poltico, mas tambm no senso comum. A expanso do conceito de segurana, aqui, abarcava Estados e bloco regional, numa convergncia entre a segurana interna e a segurana internacional. A convergncia particularmente importante em relao ao tema das migraes, e especificamente em relao s questes sobre quem definido como um imigrante
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(BIGO, 2002). Todas as

aes tomadas, em verdade, parecem ter respondido a interesses imediatos, os quais buscavam suplantar as muitas dvidas levantadas pelas populaes nacionais. Porm, o importante perceber que muito embora muitas medidas tenham sido tomadas no calor dos acontecimentos, foi-se discutida nas reunies dos rgos responsveis a necessidade de institucionalizao das mesmas. O Programa de Haia, nesse sentido, pode ser visto como o emergencial canal de institucionalizao da securitizao das migraes no territrio dirigido pela Unio Europia. O carter emergencial imputado pela temtica securitiva em relao aos fluxos migratrios para o continente tambm colaborou para a incorporao de leis que, melhor analisadas, afrontam as plataformas de defesa dos direitos humanos propagados pela Unio. A corrida para a conteno do terrorismo, perceptivelmente no incio dos anos 2000, corroborou para outra, contra os imigrantes. A recomendao feita Unio, nesse caso, foi no sentido de traar uma poltica de conteno do terrorismo que no tivesse apenas conotaes policiais, mas que fosse capaz de prevenir e estancar aes de radicalizao contra estrangeiros, com o intuito de incorpor-los nas sociedades acolhedoras se legais ou encaminhlos de maneira no violenta aos rgos responsveis. Outra atitude tambm sugerida foi o oferecimento de suporte aos movimentos democrticos nos pases islmicos, liberando, ainda, fundos para o intercmbio estudantil e a difuso, na mdia dos respectivos pases, de ideais democrticos (PARLAMENTO, Europeu, 30 nov. 2007). Representao de uma situao no desejada, a securitizao da imigrao nos pases membros da Unio foi quase inerente, imperceptvel. A necessidade de se autoproteger pareceu natural na medida em que se percebia a existncia ou a possibilidade futura da existncia de uma ameaa. O comunicador da ameaa, o ator securitivo (BUZAN, 1998), teve papel fundamental na divulgao do carter

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Traduo livre da autora.

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alarmante. Ou seja, no contexto regional europeu, a ameaa, muitas vezes, no constitua verdadeiro perigo. O perigo era externo, mas a ameaa era interna. Dessa forma, o perigo, que tinha existncia prpria, era sentido intimamente pelos cidados europeus, isto , o sentimento de ameaa permanente era um espectro constante. (PIERRE, 2003). Especialmente por isso, Estados e Unio puderam regimentar uma srie de polticas restritivas em relao entrada de novos imigrantes, assim como outras relativas integrao dos j existentes. A esperana, muitas vezes, era de que a aculturao desses estrangeiros j existentes fosse suficientemente capaz de impedir que outros valores culturais, morais e religiosos pudessem ser alastrados pela Europa. A prpria integrao do outro, nesse caso, foi um estratagema do carter securitivo, uma vez que a incorporao do alheio se dava no intuito de impedir novas ondas revoltosas dentro dos Estados-Membros da Unio. A Unio Europia como uma comunidade tambm de segurana parece, portanto, ter se desenvolvido com grande afinco a partir da criao e fundamentao do espao de liberdade, de segurana e de justia. A livre circulao de indivduos, prevista nos tratados regionais, todavia, extrapolou a preocupao da maioria dos pases-membros em relao s entradas e s sadas de cidados terceiros. A caracterizao do tema como nova ameaa estabeleceu, assim, mais uma ttica conjunta e fortaleceu os anseios europeus. Ou seja, a necessidade de se lutar contra um inimigo comum o terrorismo e as migraes internacionais70 auxiliaram na conformao da Unio Europia como tambm uma comunidade de segurana (DEUTSCH, 1982). A caracterizao do fluxo como nova ameaa foi, sem dvida, significativo para as tomadas de deciso do Conselho Europeu, bem como das polticas nacionais individuais. Como uma nova ameaa, as migraes internacionais para a Europa foram sentidas e demonstradas como artifcios que poderiam minar a integrao dos pases europeus. Entendendo a rea de livre circulao de pessoas como jurisdio comum, a liberdade expressada no contexto deveria ser entendida tanto como liberdade de movimento quanto liberdade de preocupao e temor por algo que fosse classificado como um perigo. A segurana, por sua vez, no deveria ser
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Embora no haja conexo total entre um acontecimento e outro, freqentemente as migraes foram tratas lado a lado com o terrorismo. A confuso entre imigrantes e terroristas, inclusive, esteve presente nas mentalidades e percepes das sociedades receptoras. Os prprios textos da Unio, muito embora no classifiquem a imigrao como tendo uma ligao direta com o terrorismo, alerta para que os fluxos de imigrantes sejam bem geridos, porque os mesmos poderiam facilitar a entrada de pessoas envolvidas com atentados.

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assimilada apenas como referente s ameaas externas e aos atos criminais, mas tambm segurana contra a perseguio, a tortura e o tratamento degradante de punio entrando aqui os imigrantes, ou seja, a segurana tambm seria voltada para eles. A justia, por fim, deveria referir-se a um sistema de leis que defendesse tanto cidados europeus quanto cidados terceiros, ou seja, os direitos fundamentais deveriam ser respeitados em todas as ocasies (BOELES, 2006).
No entanto, esta liberdade no deve ser considerada um reduto exclusivo dos cidados da Unio. Pelo simples facto de existir, constitui um plo de atraco para muitas outras pessoas no mundo que no podem beneficiar da liberdade que os cidados da Unio consideram um direito adquirido. Seria contrrio s tradies europias negar essa liberdade queles que, por circunstncias diversas, tm motivos justificados para procurar aceder ao nosso territrio. Tal implica, em contrapartida, que a Unio defina polticas comuns de asilo e de imigrao, tendo simultaneamente em conta a necessidade de um controlo coerente das fronteiras externas para pr cobro imigrao ilegal e combater aqueles que a organizam e cometem crimes internacionais com ela relacionados. Estas polticas comuns devem basear-se em princpios que simultaneamente sejam claros para os nossos cidados e ofeream garantias queles que procuram protegerem-se na Unio Europia ou nela entrar (CONSELHO Europeu de Tampere Concluses da Presidncia. 15-16 out. 1999).

A securitizao das migraes, apesar de no ser aspecto condizente somente ao perodo estudado (BOSWELL, 2005), teve carter fundamental na configurao de uma poltica migratria comunitria, isto , a partir do Programa de Tampere, em 1999. A classificao dos fluxos migratrios como assunto da agenda de segurana dos Estados e da Unio foi incorporado aos futuros regramentos sobre a questo. A preocupao com o terrorismo, atrelada ao aumento das migraes ilegais para o continente resultado da maior restrio das polticas migratrias nacionais possibilitou o crescimento da segurana societal, ou seja, dos assuntos que se tornavam securitizados pela opinio pblica e que retornavam aos rgos responsveis como ameaas reais que necessitariam ser minadas. Graas segurana societal do perodo foi possvel, dentre outras coisas, o ressurgimento de polticos e partidos da extrema-direita, como Le Pen e o Front National, na Frana; e Vlaams Blok, na Blgica, por exemplo (ARADAU, 2001). Entende-se, portanto, que a segurana societal foi um dos aspectos primordiais para a securitizao das migraes internacionais no cenrio da Unio Europia. A noo de ameaa externa alcanada especialmente a partir da dcada

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de 1990 deveu-se no aos atos puramente manifestados pelos imigrantes, mas pela impossibilidade de futura unio da coletividade que poderia existir nas sociedades europias. A restrio das entradas de mais estrangeiros que ocorreu nos Estados europeus no foi resultado apenas, portanto, da necessidade de se proteger os cidados contra provveis ataques e crimes, mas serviu tambm como uma maneira de estabelecer maior coeso sociopoltica comunidade imaginada (VUCETIC, 2002). De fato, o desenvolvimento das sociedades europias e o desenvolvimento das naes e das nacionalidades europias so aspectos imprescindveis para se compreender o modo coletivizado de se demonizar o outro. A identidade coletiva foi produto da construo social das fronteiras, no apenas geogrficas ou polticas. As fronteiras sociais sempre se estabeleceram no contexto dos pases europeus. A mudana das caractersticas sociais adquiridas no processo de nacionalizao no impossvel, porm, nesse contexto so altamente indesejadas. Logo, o que a identidade coletiva possui, todavia, no so somente as caractersticas primordiais, mas um jeito especial de manifestar a diferenciao entre ns e eles, entre o sagrado e o profano, e assim por diante (ALBERT, s/d). Tal diferenciao entre o eles e o ns foi marcadamente objeto de ateno a partir dos ataques ao World Trade Center, em 11 de setembro 2001. Naquele momento, o assunto predominante passava a ser debate no apenas dos rgos governamentais e internacionais responsveis pelo combate ao terrorismo, mas por uma opinio pblica que encarava as aes como ameaa constante sua prpria existncia. Os atentados ocorridos nos Estados Unidos foram capazes de, entre outras coisas, provocar uma guerra invisvel, que se tornou cada vez mais aparente. As regulamentaes contra a entrada de estrangeiros originrios de pases tidos como perigosos passou a ser mais freqente em muitos pases que, supostamente, poderiam ser futuros alvos de ataque.
Actualmente improvvel que algum Estado-Membro venha a sofrer uma agresso em larga escala. Contudo, a Europa enfrenta agora novas ameaas que so mais diversificadas, menos visveis e menos previsveis. [...] A Europa simultaneamente um alvo e uma base para o terrorismo: h pases europeus que foram designados como alvo e sofreram atentados. Foram descobertas bases logsticas de clulas da Al Qaeda no Reino Unido, em Itlia, na Alemanha, em Espanha e na Blgica. Torna-se indispensvel uma actuao concertada a nvel europeu (Uma

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Europa segura num mundo melhor: estratgia europia em matria de segurana. Dez. 2003).

Houve, portanto, um recrudescimento da liberdade individual e o que se poderia chamar de retorno aos ideais medievais, pois a organizao e o fortalecimento de uma espcie de nova cruzada voltaram a ser assunto no apenas de crculos reservados, mas insurgiam debates existentes nas mais distintas parcelas da populao. Ainda possvel afirmar que o temor provocado pela possibilidade de novos atentados contra os cidados europeus permitiu o aumento das restries de entrada, o que fez com que mesmo refugiados polticos, que teriam suas entradas asseguradas pela Conveno de Genebra de 1951, utilizassem outras rotas, como as da migrao econmica ilegal. O que se percebe no cenrio europeu uma mudana da poltica de segurana. Parecia haver entre os Estados-Membros um consenso geral de que o conceito tradicional de segurana, baseado no estadocentrismo encontrava-se totalmente inadequado para os estudos de defesa e segurana do continente. Isto significava que no somente estudiosos, mas tambm os atores responsveis pelas polticas compreendiam que o tema havia se tornado assunto no mais restrito aos crculos militares, mas que eram necessrias outras e novas alternativas para gerenciar as ameaas que rondavam e que perturbavam a estabilidade tanto dos Estados, individualmente, quanto do bloco regional (SJURSEN, 2004). A mudana do centro do foco no Estado para o indivduo, bem como a nova forma de perceber os instrumentos e objetos de uso da segurana foram responsveis pelos novos paradigmas expressos nos documentos referentes segurana da Unio Europia. De fato, nota-se que a mudana de carter, assim como a securitizao de determinados assuntos, foi imprescindvel para o posicionamento comum da necessidade de uma melhor gerncia das fronteiras externas, de uma melhor integrao dos imigrantes legais e de uma divulgao nos pases de expulso das reais necessidades de mo-de-obra nos pases europeus. Ou seja, elevados condio de tpico na agenda de discusses da segurana, os fluxos migratrios para a Europa abrilhantaram as conversas dos lderes nacionais e europeus e funcionaram como elo para a conformao de um espao de liberdade, segurana e justia.

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O que se pode perceber que nesse contexto de ameaa iminente pelo qual se encontrava imbuda a Unio Europia, mais do que ser livre, a necessidade dos cidados era de sentirem-se livres. A liberdade proposta pelo espao de circulao comum, portanto, significava mais a liberdade de se imputar nas mos de um governo comunitrio que fosse capaz de eliminar qualquer forma de prejuzo tanto para a sociedade como um todo quanto para o indivduo em si. No se tencionava com isso um livre-arbtrio para todas as escolhas, mas a confiana de que existiriam limitaes especficas, principalmente para determinadas pessoas ou grupos de pessoas. A liberdade expressa, portanto, no se refere quelas fundamentais, as quais, presumia-se, deveriam ser verdadeiras para todos os que habitavam o territrio da Unio Europia, fossem eles europeus ou no (BOELES, 2006). A segurana, por sua vez, componente da trindade europia, significava a pretenso de poder excluir qualquer probabilidade de que alguma coisa acontecesse. Nesse nterim, o que se apresentava aos cidados europeus era uma espcies de seguro contra qualquer evento que pudesse perturbar a ordem estabelecida. Porm, no se pode compreender de fato contra o qu a Unio pretendia proteger seus cidados. Por isso, a idia de segurana no parecia fazer muito sentido porque no eram indicados os inimigos contra os quais se precisava lutar contra (BOELES, 2006). Em verdade, a prpria dificuldade em distinguir o inimigo contra o qual se lutava era o fomento necessrio para o crescimento da desconfiana em relao a tudo e a todos quanto fossem diferentes do padro europeu estabelecido. A imputao dos imigrantes como ameaa do bem-estar dos cidados europeus entrou, nesse sentido, como um dos elementos contra os quais a Unio deveria se manifestar. Os atentados de Madrid e de Londres, conseqentemente, permitiram uma securitizao ainda maior da questo e, em razo disso, o aspecto da segurana foi um dos mais reforados. O espao de liberdade, de segurana e de justia passou a ter como ncora o segundo elemento a segurana o que encerrou por determinar medidas mais duras e restritivas tambm no tocante aos imigrantes e possveis imigrantes. Essencial a observao de Bigo (2002), para o qual, em lugar de espao de liberdade, segurana e justia, o Programa de Haia pressupe um espao de segurana, segurana e segurana. Ou seja, o

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condicionamento permanente da necessidade mxima da segurana para a obteno dos demais componentes da vida democrtica. A questo, ainda, levantou outros problemas, j que quanto mais difcil era para os imigrantes alcanar a Europa, mais lucratividade obtinham os traficantes de pessoas (VUCETIC, 2002). A criminalizao da imigrao, nesse nterim, foi uma resposta severa dos governos nacionais europeus e da prpria Unio. Todavia, o discurso poltico e a opinio pblica sobre os imigrantes desencadeavam em uma punio no apenas contra os reais criminosos os traficantes mas contra os prprios beneficirios das rotas aqueles que pagavam, caro, para conseguir chegar Europa. Obviamente, tais pessoas estavam se utilizando de meios ilegais para atingir seus sonhos, mas a imigrao em si no deveria ser considerada um crime. Pelo contrrio, a migrao, muitas vezes, est associada aos direitos humanos e ao acesso democracia (VUCETIC, 2002). Por essa e outras razes, a terceira ponta do tringulo do espao comum a justia foi, provavelmente, o mais complexo de tornar realidade. Afinal, o que justia e o que injustia? A justia no deveria ficar restrita somente a um sistema de leis, mas tambm precisaria possuir o senso universal da palavra, isto , deveria ser uma oposio injustia. Careceria, portanto, defender a igualdade, as leis expressas pelo direito e o respeito aos direitos fundamentais e s liberdades fundamentais. Isto significa que a justia expressa nos ideais da Unio Europia no poderia ficar restrita somente aos cidados do bloco, mas deveria ser aplicada a todos, com a jurisdio dos Estados-Membros, da Comunidade e da Unio (BOELES, 2006). Por isso, o controle das migraes internacionais deveria pertencer alada da Unio Europia e no ficar restrita s decises unilaterais dos Estados-Membros, pois as concepes a respeito do tema so dspares entre eles (BEUTIN; CANOY; HORVATH; HUBERT; LERAIS; SMITH; SOCHACKI, 2006). As decises jurdicas, humanitrias e de segurana deveriam ser regulamentadas por uma legislao comum que fosse capaz de adaptar os anseios de cada um dos pases constituintes. O principal objetivo do Programa de Haia, portanto, era criar as bases para que os governos nacionais pudessem aceitar e regulamentar suas polticas migratrias segundo as decises da comunidade de Estados. Tambm por esse aspecto que se pode notar no programa o destaque conferido segurana. Em verdade, percebe-se que todos os demais componentes do espao de liberdade, segurana e

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justia s podero ser concretizados desde que a segurana dos mesmos esteja resguardada (BIGO, 2005). A construo social do processo de securitizao das migraes, no contexto europeu, j vinha sendo realizada em diversas formas, especialmente quando a preocupao dos Estados-Membros impossibilitava a organizao de uma estrutura poltica comum. Entretanto, a configurao das polticas em torno das migraes na Unio, principalmente a partir do incio dos anos 2000, mirou-se na ameaa que o fenmeno poderia representar ao bloco, e o Programa de Haia parece mesmo ter sido uma confirmao temporal dos anseios. possvel dizer que a migrao classificou-se como ameaa segurana societal. Em outras palavras, a identidade nacional, ou melhor, a identidade europia pde ser definida como o principal objeto da segurana, isto , o aspecto que precisava ser protegido (VUCETIC, 2002). A unidade na diversidade, nesse nterim, deveria ser objetivo assegurado aos Estados-Membros e aos seus cidados, aos quais eram moldados os benefcios estabelecidos pela Unio. No mesmo sentido de que um Estado que perde sua soberania no pode sobreviver como um Estado, uma sociedade que perde sua identidade teme no poder mais ser ela mesma (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998). Isto , as mesquitas construdas e a proliferao de outra f, que no a judaico-cristo, por exemplo, poderiam acarretar o distanciamento de todas as conquistas europias ao longo dos sculos. As primeiras ameaas decorreriam, essencialmente, da perda do que se entendia como identidade europia. A anlise da ameaa identidade europia, dessa forma, primordial para analisar a securitizao da migrao nesse cenrio. A sobrevivncia dos ideais europeus, quais sejam, a cristandade, o Estado laico, a liberdade dos gneros, dentre outros tpicos que, supostamente, seriam atacados por outras culturas confundiam as mentes dos cidados europeus e tambm de seus lderes, na medida em que os temores passavam do mbito da opinio pblica para o regulamento migratrio. Nesse sentido, as opes de entrada de pessoas qualificadas, bem como os pases mais e menos aceitos fizeram parte das resolues tomadas pelos diferentes Estados, assim como da tentativa de uma mesma poltica migratria. A questo que mais avanou foi, inegavelmente, a que tange as migraes ilegais. A unanimidade em aceitar a criminalizao dos facilitadores, assim como acatar polticas de expulso de clandestinos, ou ainda em envidar esforos para que

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os pases terceiros aceitem o retorno dos ilegais demonstram a necessidade dos Estados-Membros de efetivar as polticas de restrio. Por outro lado, a divulgao do perfil do imigrante desejado o qualificado no coibiu as tentativas de entradas ilegais. O que se percebe a elitizao da imigrao. De fato, a Europa sem fronteiras demonstrou-se, cada vez mais, como um sonho distante para a maioria daqueles que desejavam ser acolhidos pelo bloco (KUNZ, J. LEINONEN, M, 2004). A anlise do contexto histrico e as legislaes migratrias resultantes permitem concluir que a securitizao do fenmeno passou da categoria de excepcional para natural (DAUVERGNE, 2007). A luta contra o terror, proclamada pela potncia nica, propiciou que algumas polticas, outrora veladas, tornassem-se essenciais, indispensveis. Antes preconceito, perseguies, a ameaa permanente do outro determinava a polcia nas ruas tambm atrs de imigrantes clandestinos. Qualquer um era suspeito e as reservas quanto aos direitos fundamentais poderiam ser feridas. Tudo em prol da segurana do Estado, da segurana dos cidados. importante destacar, mais uma vez, que muito embora as perseguies aos imigrantes, em especial aos de origem muulmana, tenham se intensificado desde os ataques terroristas do incio dos anos 2000, a estratgia europia contra a imigrao no teve suas bases simplesmente nesse conceito. A imigrao era vista como um problema muito antes disso e eram os imigrantes africanos ilegais um dos grupos mais visados. Tanto Estados como Unio utilizavam de propagandas nos pases terceiros no intuito de fazer com que os africanos permanecessem em seus pases de origem e, dessa forma, parassem de inchar as cidades europias. Embora muitos europeus reconhecessem a necessidade dos imigrantes para a economia de seus pases, as possibilidades de revoltas da periferia, como a que aconteceu no final de 2005 na Frana 71, foram ameaas suficientes para que os debates eleitorais

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Os problemas enfrentados pela Frana no final de 2005 foram uma resposta violenta da periferia contra o descaso com o qual era tratada pelos governos do pas. O ideal de integrao oferecido aos imigrantes franceses, ao mesmo tempo em que oferecia a possibilidade de vivncia na Repblica uma, oficializava a estratificao social, j que as liberdades individuais (como os valores morais e religiosos, por exemplo) deveriam ser renegadas em prol da coletividade. certo que grande parte da populao imigrante composta na sua maioria por argelinos (35%), marroquinos (25%) e tunisianos (10%) no mais se sentia atrelada aos valores dos pases de origem, mas a impossibilidade de obter uma vida melhor na Frana acabou fazendo com que muitos jovens se revoltassem contra o sistema imposto. A infra-estrutura nas regies revoltosas era extremamente precria, assim como as escolas e a assistncia social. O desemprego, um dos maiores problemas, atingia 40% da populao dos subrbios, enquanto que na Frana toda a mdia era de 9,6% (REALI JUNIOR, 2005). Mesmo levando todos esses dados em conta, o ministro do interior poca (atual presidente francs (2008)), Nicolas Sarkozy, chamou os insurgentes de gentalha, ignorando completamente o fato de que tudo

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se voltassem, principalmente, para as opinies dos candidatos quanto imigrao (BAKEWELL, 2007). Assunto securitizado, portanto, a definio de uma poltica migratria deveria conter em si os ideais de liberdade, justia e, principalmente, segurana. Embora as reaes nacionais contrrias a imigrantes no estivessem diretamente conectadas e, ainda mais, mesmo que as insatisfaes dos imigrantes legalizados tivessem origens diversas nos seus Estados hospedeiros, a ameaa que rondava as sociedades capacitava que aes semelhantes fossem tomadas e retomadas (RAMADAN, 2005). Mas, mesmo assim, dificultava que polticas conjuntas fossem solidificadas no tocante s migraes de cidados terceiros.
A poltica de imigrao legal, eixo fundamental de uma poltica comum em matria de imigrao, como definiu o Conselho Europeu de Tampere, em 1999, tem sido refm, ao longo de anos, das diferentes polticas nacionais. As preocupaes eleitoralistas dos governos nacionais, a nfase que os rgos de comunicao conferem a este assunto, os receios mtuos dos Estados-Membros quanto ao laxismo das polticas alheias, o medo da perda da soberania nacional, opes polticas e culturas diferentes constituem somente alguns dos motivos que at o momento tm impedido a Europa de se prover de uma verdadeira poltica de imigrao legal (Parlamento Europeu. Documento de Trabalho Referente ao Plano de Aco sobre a Migrao Legal, 19 jan. 2007).

A questo de segurana, nesse sentido, encontrava-se intimamente ligada crise de identidade experimentada pelas sociedades europias. A situao dos imigrantes e de seus descendentes, os quais muitas vezes no eram assimilados e nem integrados, suscitava receio. Seria preciso admitir culturas diferentes dentro de um mesmo espao, aceitando-as sem querer acultur-las (STB, 2005). A concretizao de um espao de liberdade, segurana e justia encontrou profundas barreiras nesse sentido, uma vez que a dificuldade em enxergar e, mais ainda, em entender e aceitar o outro era complexo na Unio. Ainda, sem esquecer, que em grande parte das vezes o outro tambm no queria ser assimilado, queria mesmo pertencer a uma comunidade a parte da sociedade geral (LAQUEUR, 2007). A idia nacional de imigrao controlada permaneceu nos desdobramentos da Unio Europia. As aes individuais dos Estados precisavam ser regidas por um regulamento comum compatvel com os controles impostos anteriormente pelos
o que a juventude incendiria queria era no ser mais tratada como franceses de segunda classe (RAMADAN, 2005).

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pases-membros. Nesse sentido, a dificuldade em se transmitir ideais semelhantes sobre a imigrao era herclea e o que se pde perceber que os discursos tanto estatais quanto europeus procuravam transpor a problemtica da imigrao forada para a da imigrao escolhida (GAUBERT, 2007). A construo de campos de deteno de imigrantes ilegais como, por exemplo, os existentes entre as fronteiras do norte da frica com a Europa foi tema tanto de poltica externa quanto de defesa, mas, em muito, assunto, tambm humanitrio. O sentimento dos imigrantes detidos era de que a Europa os esperava de braos abertos, muito contrrio realidade que lhes foi apresentada. A percepo dessa inadequao com os anseios e a realidade europia fez com que uma das principais aes da Unio fosse a divulgao das reais necessidade europias junto aos pases de expulso.
[...] so de referir dois paradoxos: o primeiro prende-se com a livre circulao de pessoas no interior do Espao Schengen. A supresso dos controlos nas fronteiras facilita a circulao dos imigrantes clandestinos no interior do Espao nico, permitindo, de facto, a entrada, em condies irregulares, inclusive em pases que adoptaram legislao mais restritiva. Torna-se, por conseguinte, claro que a par da necessidade de um controlo integrado das fronteiras comuns da Unio Europia h que dispor de polticas uniformes em matria de admisso. O segundo paradoxo prende-se com o comportamento de alguns Estados-Membros: por um lado, recusam-se a considerar que as modalidade de admisso e a gesto dos fluxos migratrios constituam competncia europia; por outro, contudo, tm com freqncia pretendido que a Unio Europia condene as polticas de regularizao aprovadas por alguns governos nacionais. Falta ainda uma estratgia adequada de comunicao a nvel europeu, crucial para informar corretamente os cidados da necessidade de uma poltica comum da Unio Europia em matria de admisso e incluso. [...] segundo uma sondagem efectuada pelo Eurobarmetro, praticamento metade dos cidados europeus acredita que os imigrantes exploram o sistema de previdncia social (PARLAMENTO Europeu. Documento de Trabalho Referente ao Plano de Aco sobre a Migrao Legal, 19 jan. 2007).

As principais aes observadas na configurao das polticas comuns referem-se: imigrao legal, imigrao clandestina e ao co-desenvolvimento. No que tange ao primeiro item, a luta contra o trabalho no declarado, com sanes mais pesadas para os empregadores; a elaborao de mecanismos de coordenao e cooperao; o estabelecimento da recolha de dados especficos de qualquer estrangeiro, juntamente com o fortalecimento da agncia FRONTEX deveriam ser realidade exemplar em todos os pases da Unio.

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Em se tratando da imigrao legal e da integrao dos imigrantes legalizados, seria necessria uma imposio eficaz para a reunificao das famlias, isto , os imigrantes que desejassem trazer seus familiares deveriam provar terem condies de sustent-los, sem que o Estado ficasse vulnervel em suas assistncias sociais; outra poltica estimulada deveria ser a imigrao circular, ou seja, o trnsito dos imigrantes entre os pases de origem e os de hospedagem. Tal atitude, dentre outras coisas, poderia evitar, por exemplo, a fuga de crebros. Entretanto, o medo dos imigrantes em que no lhes fosse permitida mais a entrada e permanncia na Unio impossibilitou bastante essa poltica. Outra questo fundamental para os pases receptores seria o aprendizado da lngua por parte dos imigrantes. A imposio de testes sobre cultura e a lngua era amplamente utilizada em alguns pases de poltica mais restrita, como por exemplo, a Alemanha. O que os pases da Unio pressupunham com isso, portanto, era que s poderia existir uma integrao real a partir do momento em que o imigrante se abrisse para o novo ambiente em que vivia, o que vem ao encontro, justamente, do entendimento e bem falar do idioma. No que diz respeito ao co-desenvolvimento, o condicionamento de ajudas financeiras aos pases de expulso e de trnsito teriam como principal objetivo desestimular as tentativas de redes de trfico e entradas clandestinas. Outra instncia seria a ajuda para o retorno voluntrio, inclusive com apoio para a formao de rgos que sensibilizassem para o problema da imigrao ilegal e do trfico de pessoas. Ainda, o investimento na cincia local poderia ser um atrativo para que os estudantes ficassem em seus pases e ajudassem em seu desenvolvimento, em lugar de se arriscar numa travessia muitas vezes mortal para tentar garantir o futuro de suas famlias, e o seu, graas a trabalhos que no condizem com suas capacidades intelectuais. A existncia de escritrios da Unio Europia nos pases de expulso, nesse contexto, seria primordial, j que as autoridades europias poderiam transmitir in loco os verdadeiros caminhos para uma imigrao bem-sucedida para a Europa.
H muitos anos a Europa vem trabalhando no sentido de implementar polticas capazes ao mesmo tempo de regular a imigrao legal, de manter o asilo poltico, de alcanar finalmente a integrao pacfica, e de tornar efetivo o co-desenvolvimento. Ns no deveramos deixar as nossas opinies pblicas acreditarem que o recuo e o encolhimento a partir de posies nacionalistas poderiam oferecer uma soluo

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milagrosa. A imigrao um fenmeno que deve ser gerenciado no nvel europeu (GAUBERT, 2007).

A existncia de normas restritivas entrada de imigrantes, bem como a vontade dos Estados e da Unio em integrar a populao imigrante j presente, se, por um lado pretendeu agir de acordo com as normas humanitrias, tambm foi conivente com os movimentos nacionalistas e os ideais anti-imigrao que surgiram, especialmente aps os atentados midiaticamente divulgados em Nova York, Madrid e Londres (CRPEAU; NAKACHE; ATAK, 2007). Depois desses episdios, os direitos dos estrangeiros esbarraram-se no sentimento de pnico das sociedades hospedeiras, as quais, sentindo-se ameaadas, apoiavam as plataformas restritivas dos seus candidatos e realizavam protestos contra a existncia de mais possveis terroristas em seu meio. Nmeros apresentados pelas pesquisas realizadas pela Eurostat ano de 2004 permitem concluir que, ao mesmo tempo em que cresceu a ameaa da imigrao, cresceu tambm a intolerncia em relao ao outro. Importante componente de crescimento populacional uma vez que as taxas de natalidade europias diminuam as migraes populacionais foram objeto paradoxal no perodo analisado. Como ressaltado em todo o trabalho, os europeus chocavam-se entre a necessidade da mo-de-obra estrangeira e a incapacidade em assimil-la ou mesmo integr-la. Realidade, todavia, que os fluxos populacionais aumentaram a partir dos anos de 1980, muito embora as polticas restritivas dos Estados j estivessem comeando a se desenhar. O grfico abaixo analisa as entradas entre os anos de 1960 e 2002 ocorridas nos quinze pases pertencentes Unio Europia de ento. Percebe-se um crescimento substancial a partir da dcada de 1980, continuando crescente aps 2002.

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Grfico 5: Crescimento do nmero de imigrantes na Unio Europia

Fonte: Eurostat Yearbook 2004.

Ao mesmo tempo, a pesquisa confirmou a diminuio dos pedidos de asilo, caracterstica do fortalecimento das medidas restritivas. importante expressar que os dados trabalhados refletem essencialmente as entradas legais, sendo grande o nmero de ilegais no computados. No entanto, o que se pretendeu demonstrar a partir dos nmeros de entradas foi o crescimento da populao imigrante, muito embora fossem crescentes as polticas restritivas. O que se presenciou, portanto, desde os atentados terroristas do incio dos anos 2000 foi uma apropriao do discurso da ameaa no plano da segurana. A valorao conferida pelos cidados e pela liderana europia da segurana em relao ao outro perpetuava as questes de identidade nacional conferindo novos sentidos ao estrangeiro. Se j inimigo, porque diferente (DUROSELLE, 2000), o imigrante transformou-se em inimigo porque ameaador, da cultura, das tradies polticas, da liberdade, da segurana. A securitizao dos movimentos migratrios, nesse cenrio, possibilitou o aumento da xenofobia e da limitao de entradas.

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Imediatamente aps os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001, o EUMC implantou um sistema para monitorizar a situao dos muulmanos nos Estados- -Membros da UE. Este sistema manteve-se nos quatro meses subsequentes e, em 2002, o EUMC publicou um relatrio de sntese sobre a islamofobia, que contm informaes sobre a natureza e a intensidade da islamofobia nos 15 Estados- Membros da UE, alm de exemplos de boas prticas e recomendaes para minorar os ressentimentos e reduzir os incidentes violentos que envolvem muulmanos. As concluses mostram que as comunidades islmicas se tornaram alvo de uma maior hostilidade depois do 11 de Setembro de 2001. O aumento do medo entre a populao em geral veio exacerbar os preconceitos j existentes e instigar actos de agresso e perseguio em muitos Estados-Membros. Simultaneamente, as tentativas para diminuir o receio levaram, por vezes, a um novo interesse pela cultura islmica e a iniciativas inter-religiosas. O relatrio afirma que os polticos, os meios de comunicao social e os cidados, a ttulo individual, podem desempenhar um papel na reduo das tenses e na promoo do entendimento entre diferentes crenas, culturas e grupos tnicos (Observatrio Europeu do Racismo e da Xenofobia, Relatrio anual 2002).

Com essas questes expostas possvel perceber a relao paradoxal com a qual a Unio Europia trabalhou o tema das migraes: entre a necessidade e o medo. A incorporao de um discurso securitizado possibilitou a manuteno e a criao de polticas restritivas que, ao mesmo tempo, limitavam e facilitavam as entradas, conforme a classificao entre desejveis e indesejveis. A utilizao de elementos objetivos e subjetivos foi uma construo do novo conceito de segurana, o qual usava de mecanismos de percepo e de criao da opinio pblica e da coletividade atravs da mdia (CASADO, 2004). Nesse cenrio, a vinculao da segurana no pressupunha a guerra puramente, mas a viver melhor, livre de ameaa qualquer que pudesse ferir a liberdade e a justia da Europa unida. Possvel perturbao da rea de circulao livre proposta pela Unio, a imigrao foi ento encarada como assunto de segurana nacional e regional, passvel de medidas duras de conteno e reagrupamento. A percepo de um perigo constantemente s portas possibilitou a institucionalizao de regramentos extraordinrios prprios da securitizao como ordinrios e a incorporao de um programa no qual a liberdade estava concretamente atrelada necessidade de maior segurana. Entende-se, portanto, que a evoluo da integrao europia foi acompanhada pela dificuldade ampla de um viver em conjunto, focado, especialmente na questo das fronteiras internas

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abolidas. Mas no um viver entre europeus, mas um viver entre esses e as outras culturas que eram atradas pelo sucesso da integrao dos povos do velho continente. A noo de um Programa de Haia com uma rea de segurana, segurana e segurana (BIGO, 2002) s foi possvel graas ao discurso securitizado e legitimado pelos vrios segmentos da sociedade europia. De fato, a rotina do discurso do medo, incorporado tambm por algumas instituies da Unio Europia capacitou que o pensar de uma poltica migratria comum fosse transpassada pela viso mais restritiva. Os indicativos observados nos documentos analisados nessa pesquisa, enfim, encontraram fortes marcas securitizadas tanto nos governos, quanto nos rgos comunitrios e mesmo e especialmente na populao. O conjunto desses fatores, indubitavelmente, promoveram a

necessidade de se discutir os fluxos migratrios e os discursos levantados propiciaram a construo de uma ameaa pronta a invadir o territrio de paz conquistado pelos Estados-Membros da Unio Europia.

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CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho objetivou analisar as polticas migratrias discutidas no mbito da Unio Europia, principalmente os avanos entre os anos de 1999 e 2004. A intensificao da integrao poltica e a mudana do cenrio internacional aps a queda do Muro de Berlim com o conseqente desmantelamento da Unio Sovitica impuseram questes complexas Europa ocidental. As polticas migratrias, que j haviam sofrido intensos processos restritivos na dcada de 1980, mostraram-se fundamentais para o crescimento interno do bloco, entretanto levantou outra problemtica que envolvia, basicamente, a questo da soberania dos EstadosMembros. Nesse sentido, a pesquisa concentrou-se, essencialmente, na anlise de dois momentos cruciais para a implementao de normas migratrias comuns: o Conselho Europeu de Tampere, ocorrido nos dias 15 e 16 de outubro de 1999 e o Programa de Haia, discutido e configurado tambm pelo Conselho entre 4 e 5 de novembro de 2004. De fato, tais reunies no foram e nem podem ser vistas como momentos nicos, uma vez que as discusses a respeito da criao de uma poltica migratria unificada j existiam desde antes do incio da dcada de 1990. A preocupao central das discusses anteriores a Tampere, por sua vez, tratava da necessidade de uma poltica exteriorizada, isto , os controles sobre as migraes precisavam sair do mbito interno e passar para a agenda de poltica externa, com aes implementadas tambm alm das fronteiras da Unio Europia. A livre circulao dos indivduos, fossem eles cidados ou no da Unio, era h tempos uma ambio dos Estados-Membros, mas a possibilidade de liberdade de ida e vinda por parte de qualquer um que adentrasse a rea Schengen perturbava a opinio pblica europia e os governos nacionais. O desafio de se construir um espao de liberdade, segurana e justia reconhecido s foi realmente discutido na Cimeira de Tampere. A assinatura do Programa foi um compromisso, firmado pelos lderes europeus, quanto a prosseguir rumo a uma poltica coordenada em matria de asilo e de imigrao, emisso de vistos e gesto das fronteiras externas da Unio. Todas as questes, na prtica, determinavam uma estreita cooperao entre os Estados nacionais, as alfndegas, as foras policiais nacionais, os servios de imigrao e os tribunais.

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Mas a concretizao da rea comum encontrou diversas barreiras e a questo migratria demonstrou-se um dos entraves mais significativos para a prpria integrao poltica do bloco. A dificuldade dos Estados-Membros em aceitarem uma regulamentao igualitria encontrou bases na fundamentao do conceito de entrada de estrangeiros. A permisso ou a no permisso de entrada e sada um dos princpios indissolveis da soberania, portanto, dispor desse direito era atitude temerosa entre os governos nacionais. Em razo disso, exigia-se um controle maior das fronteiras externas e uma polcia treinada para detectar a presena de ilegais no territrio comum. A lgica era garantir as liberdades fundamentais a todos os viventes no territrio europeu e tambm exterminar possveis focos de instabilidade para a convivncia comum. Para isso, as medidas preventivas foram intensificadas, deixando de fora, at mesmo, pessoas que solicitavam refgio. O ideal era demonstrar que a Europa no estava disposta a carregar a dor do mundo em suas costas e que as medidas conjuntas dos Estados efetivar-se-iam justamente nesse ngulo. Na realidade, os debates sobre os fluxos migratrios para a Europa centravam-se ainda numa outra problemtica: a do renascimento dos ideais extremistas. O descontentamento em relao ao controle migratrio interno funcionou como terra frtil para o florescimento de movimentos partidrios ou no que lanavam discusses securitizadas sobre as migraes. A massificao da insegurana quanto ao futuro da identidade europia era lanado ao vento e frutificava entre as mais diferentes classes sociais. Muito antes dos atentados ocorridos no incio dos anos 2000, a Europa inseria as migraes internacionais como tpico da sua agenda de segurana. A percepo de que as invases estrangeiras poderiam perturbar as conquistas sociais e econmicas dos EstadosMembros da Unio facilitava a proliferao de discursos, tanto institucionalizados quanto meras opinies, contrrios entrada de mais imigrantes. Mas foi devido intensificao das notcias sobre o terror, principalmente aps o 11 de setembro de 2001, que a situao de ameaa permanente frutificou no seio do bloco. Muito mais que desestabilizao coletiva pelo fenmeno da perturbao da identidade o imigrante passou a ser visto tambm como ameaa individual, pois os atentados matavam indiscriminadamente. No se sabia de onde, nem por intermdio de quem viriam as aes destrutivas. Por isso, era preciso ser vigilante e fortificar as fronteiras, pois a ameaa vinha, quase sempre, de fora. E

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essa perspectiva de que a ameaa poderia j estar infiltrada era, muitas vezes, ainda mais histrica do que a primeira opo. A possibilidade de que o perigo morava ao lado fez com que grupos de pessoas retornassem guerra contra o outro, um conflito que se acreditava morto, mas que, na realidade, s estivera dormindo. Portanto, o provvel aspecto realmente interessante dos ataques terroristas foi a abertura que os Estados e, aqui em especial os europeus conferiram para seus temores. Ou seja, o aspecto ameaador sobre os imigrantes j existia nos regulamentos tanto nacionais quanto supranacionais, mas a possibilidade real ou a sensao de possibilidade real de perigo acarretou em um sentimento de pnico que se transformou em agente securitivo do fenmeno. As polticas de restrio, nesse nterim, puderam ser configuradas abertamente, pois a proteo dos povos ameaados permitia a imposio de atitudes endurecidas. O ideal da segurana a qualquer preo, por fim, inspirava os regramentos do ideal europeu de unidade na diversidade. Ao contrrio do que se previa desde os primrdios das discusses para uma poltica migratria comum, as aes exteriorizadas no surtiram tanto efeito quanto se almejava. Se por um lado a cooperao para o desenvolvimento feita com os principais pases de expulso de mo-de-obra proporcionava algumas melhorias, no intimidava o sonho de emigrar. At mesmo as propagandas lanadas pelos pases receptores, nas quais era clara a pouca receptividade para o imigrante comum desqualificado no eram capazes de acabar com o trfico intencional de pessoas, isto , a tentativa de entrada no forosa por parte do traficante, mas funcional para este que lucrava e para o pagante que poderia ter a chance de alcanar o territrio europeu. A viso paradoxal da imigrao foi, por isso, uma das causas essenciais do fracasso das polticas comuns. As diferentes formas de enxergar o outro entre os pases europeus, mas todas elas fundamentadas no contraste puro e simples tornaram as restries concretas, mas impediram aes realmente eficazes na gerncia dos fluxos. Deveria ser importante para os Estados receptores conhecer a realidade de seus imigrantes, isto , as causas de sua emigrao. No apenas porque a abertura para o outro poderia fazer com que os temores fossem dissipados, mas em se tratando de Europa porque a imigrao fundamental para sua permanncia no topo.

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O que se pde percebe nos pases acolhedores, contudo, foi que, muito embora fosse reconhecida a necessidade da mo-de-obra imigrante, acreditava-se que esta j era satisfatria. A percepo de ameaa identidade nacional ou identidade europia era suficiente para que no se quisesse mais estrangeiros. A securitizao do tema nos pases da Unio Europia, em razo disso, apropriou-se de discursos muito mais amplos que o da ameaa do terrorismo, mas se utilizou deste para deturpar as liberdades esperadas. preciso lembrar ainda que muito das condies dos imigrantes devia-se sua prpria forma de agrupamento, na qual era possvel viver, muitas vezes, de maneira no integrada realidade nacional. A coleta de dados pessoais e as limitaes liberdade dos cidados terceiros foram, nesse nterim, componentes do pacote que fornecia a livre circulao a todos. Notou-se tambm que houve sim, especialmente aps os ataques Nova York, Madrid e Londres uma chamada reativao das cruzadas. Mas as restries do europeu em abarcar outra cultura no foi novidade. A incapacidade de muitos estrangeiros em mesclar-se com a sociedade hospedeira tinha favorecido o inchao de muitos guetos, mas tambm possibilitado a outros conseguirem espao sem abdicar de suas crenas. Ambos os grupos eram sentidos como ameaa, seja porque poderiam se revoltar como ocorreu na Frana em 2005 seja porque poderiam abafar a cristandade ou a laicidade europia. Percebe-se que a securitizao das migraes obteve xito no seio da Unio justamente porque ao europeu no lhe era fcil assistir s mudanas

comportamentais advindas com os fluxos, assim como aos imigrantes no era simples deixar de lado suas culturas totalmente diversas realidade do Estado acolhedor. Absorvendo o contexto da necessidade de segurana, parte da sociedade europia, assim como algumas mdias e partidos polticos passaram a enfatizar livremente sua preocupao em relao ao diferente. Cercados pela estrutura da ameaa, esses grupos fomentaram uma campanha contrria aos estrangeiros, provocando choques entre os europeus e os diversos grupos existentes nos Estados-Membros e disseminando o preconceito em prol da liberdade, da segurana e da justia. A grande tese com a qual se pde deparar foi que teoricamente problemtico aceitar a legitimao da diferena [...]. O desafio consiste em que a tese da universalidade no consegue explicar os nossos apegos mais profundos (RAZ, 2004), assim como no capaz de oferecer solues fceis questo do

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desapego, do preconceito, da xenofobia. Mesmo que as leis e regulamentaes explicitem a necessidade de se combater o dio ao diferente, de se eliminar o racismo e averso ao estrangeiro em geral, no pode assegurar as atitudes dos corpos e mentes dos indivduos. Por isso, a fora da opinio pblica, guiada ainda por uma mdia internacional sensacionalista, influenciou dramaticamente os resultados das polticas migratrias dos Estados aps os ataques, assim como dificultou uma regulamentao comum, pois o temor de que os vizinhos pudessem no conseguir barrar as entradas inoportunas parecia maior que a confiana no controle das fronteiras externas. O anseio por polticas cada vez mais restritivas, por sua vez, tangenciou os debates dos rgos institucionais europeus e ocasionou crticas pesadas vindas,

principalmente, das organizaes que trabalhavam com a questo dos direitos humanos e humanitrios. Isto porque o perodo das polticas migratrias, pode-se dizer, foi um momento imerso no aumento da xenofobia, impulsionado pelos ataques terroristas e tendo como conseqncia a fortificao das fronteiras. O que se percebe, ao analisar os documentos, que os Estados, ento suplantados pela Unio Europia, propagavam leis de direitos humanos, mas exerciam intolerncia dentro de suas fronteiras, para qualquer um que no se encontrasse alocado harmoniosamente dentro de sua estrutura social. Diviso discriminatria, possibilidade de cooperao entre Estados ou barreira legtima contra as ameaas externas, as vrias funes das fronteiras europias mostraram-se intimamente ligadas, no intuito de resguardar a segurana interna do bloco. A construo de uma fortaleza Europa consistia em um dos objetivos essenciais das polticas de integrao. A poltica do medo, determinada por alguns incidentes com estrangeiros, propiciou uma luta em favor da maior fortificao do castelo e levou mesmo construo de campos de deteno para os que tentavam em vo passar pelas portas trancadas. A antecipao do perigo era vista tanto coletivamente como individualmente. O anseio das polticas migratrias comuns era, em essncia, impedir que as muitas ameaas viessem a se tornar reais. Uma sociedade livre, portanto, estaria embasada em ordenamentos que limitassem, por exemplo, a entrada de possveis perturbadores da identidade europia, assim como cada uma das identidades nacionais. As maiores dificuldades, todavia, ocorriam porque a mesma securitizao que possibilitava a discusso em comum tambm distanciava as aes dos Estados-

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Membros. O papel da opinio pblica, nesse sentido, atravancou muito das tomadas de deciso quando, por exemplo, evitou a implementao de uma Constituio Europia. Herana maligna e influncia desestabilizadora, as migraes

internacionais eram vistas com profunda desconfiana pelas sociedades europias. E mais, a possibilidade de livre circulao dessas pessoas originrias de pases terceiros foi encarada como outro elemento ameaador. A construo e efetivao do espao de liberdade segurana e justia, portanto, viu-se atrelado significativamente questo da comunitarizao de uma poltica migratria. As complicaes para se pr em prtica a rea, assim como para organizar regramentos comuns de entrada e circulao de cidados terceiros demonstraram as muitas limitaes polticas ainda existentes. De fato, percebe-se que a questo migratria foi um entrave para a integrao poltica do bloco. O maior controle exigido pautava-se na constante suspeita, dificultando, desse modo, a liberdade propagada, j que no eram todos os perfis capazes de usufrurem do espao livre. A rea de liberdade, segurana e justia, causa essencial das tentativas para a implantao de uma poltica migratria comum, pode ser analisada tambm como espao de coero das liberdades individuais. Isto porque, o tringulo no era eqiltero, pelo contrrio, possua um lado marcadamente maior que os outros dois. Isto ficou claro no Programa de Haia, pois liberdade e justia apareceram como lados dependentes da segurana. Contrariamente interdependncia que se supunha, o plano de ao concentrava-se no maior controle, na suspeita e no julgamento em favor da segurana. O que se apresentou no tpico em relao a uma poltica de imigrao comum foi a construo de muros, o combate aos ilegais e ao trfico, e o estmulo real das entradas e o co-desenvolvimento. Mas tais atitudes no foram apresentadas para oferecer mais liberdade individual e a ajuda econmica no se referiu aos caracteres humanitrios. Todas as decises iam ao sentido de proteger os europeus da ameaa imigratria. Tencionavam a construo de uma rea sem intrusos e, apesar de relegar a justia como pea central, o julgamento deveria voltar-se sempre para a proteo. Em suma, enquanto espao seguro, a Unio Europia teria como meta tentar obter, tambm, a justia e a liberdade. O levantar de uma cidadela dentro da Europa, nesse nterim, no parece to somente uma figurao, mas uma realidade que se apresenta cada vez mais concreta.

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