Caio Marini

Salvador 2003
Governo da Bahia Governador Paulo Souto Fundao Lus Eduardo Magalhes Diretor Geral Geraldo Machado Chefe de Gabinete Ana Librio Diretor de Desenvolvimento e Intercmbio Mrio Jorge Gordilho Diretora de Formao e Aperfeioamento Rosa Hashimoto Diretor Administrativo-Financeiro Ricardo Cerqueira Chefe da Assessoria de Qualidade de Gesto Vera Queiroz Chefe da Assessoria de Comunicao e Marketing Shirley Pinheiro Chefe da Assessoria Jurdica Tnia Simes
Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes n 7 2003 by Fundao Lus Eduardo Magalhes 1 edio, junho de 2003 ISBN 85-88322-08-0 Ficha Tcnica Edio e Produo Executiva Assessoria de Comunicao e Marketing Editores Digenes Rebouas Filho Marusia de Brito Vera Queiroz Edio de texto Digenes Rebouas Filho Reviso Vera Rollemberg Projeto Grfico e Editorao Solisluna Design Impresso Bigraf Todos os direitos desta edio esto reservados Fundao Lus Eduardo Magalhes Terceira Avenida, Centro Administrativo Salvador-Bahia-Brasil Telefone: **71 370 3044 Fax: **71 370 3035 E-mail: flem@flem.org.br Site: www.flem.org.br Impresso no Brasil
F977g Fundao Lus Eduardo Magalhes Gesto Pblica: o debate contemporneo / Fundao Lus Eduardo Magalhes. Salvador: FLEM, 2003. 104p. (Cadernos FLEM, 7). ISBN 85-88322-08-0 1. Administrao Pblica Bahia. 2. Gesto Pblica Bahia. I. Marini, Caio. II. Ttulo. III. Srie. CDD 350 981.42 20 ed.
Ficha Catalogrfica: Josenice Bispo de Castro CRB5/581
Sumrio
Apresentao
Geraldo Machado
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Apresentao
Digenes Rebouas Filho
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Introduo
Caio Marini
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Abertura Mdulo I
O contexto atual de transformao
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Mdulo II
A emergncia da Nova Gesto Pblica
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Mdulo III
A experincia internacional
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Mdulo IV
A experincia brasileira
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Mdulo V
O debate contemporneo
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Referncias Apndice
Gesto pblica para um Brasil de todos: emergncia de uma nova gerao de reforma?
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Apresentao
Geraldo Machado
Diretor Geral da Fundao Lus Eduardo Magalhes
Cadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo
A Fundao Lus Eduardo Magalhes vocacionada a apoiar, estimular e criar uma cultura propcia ao surgimento de solues inovadoras para o desenvolvimento da Administrao Pblica e de uma Nova Governana. A srie Cadernos da Fundao, hoje no seu stimo volume, um dos instrumentos de registro e disseminao de conhecimentos selecionados para promover, com mais eficcia e rapidez, a nossa misso. Esta publicao contm textos transcritos do workshop Contexto Contemporneo da Aministrao Pblica, coordenado pelo professor Caio Marini e realizado nessa Fundao, no final do ano de 2002. Isto motivo de profundo orgulho por trazermos a pblico relevantes temas da conformao do Estado em sintonia com a atual agenda mundial. Esperamos que este volume ajude a desenvolver uma massa crtica que possibilite acompanhar as mudanas aceleradas da sociedade e contribua, ao mesmo tempo, para um melhor entendimento da capacidade gerencial do Estado dentro do contexto atual. As reflexes de Marini, baseadas nas suas inmeras experincias em rgos de governo e estudos acadmicos, generosamente cedidas para esta publicao, devem iluminar o caminho a ser percorrido rumo a um Estado transparente, tico e eficaz.
Apresentao
Digenes Rebouas Filho *
A globalizao utiliza uma exploso de fenmenos, como o desenvolvimento da tecnologia das comunicaes, o impacto da revoluo da informao, a conectividade entre as pessoas, as quais, por sua vez, geram a interpenetrao dos mercados, as alteraes radicais no universo da poltica externa, o esmaecimento dos limites entre os Estados Naes. Aliado ascenso de uma cidadania organizada e dos sinais de esgotamento dos recursos naturais, esse quadro reflete-se no questionamento do papel do Estado, que cobrado a acompanhar as modificaes da cena pblica mundial ocorridas nos ltimos 30 anos. A complexidade das demandas a serem administradas alimenta o debate sobre a gesto pblica contempornea. O setor privado reage com mais rapidez e faz seu ajuste de custos, eficincia e produtividade para se adaptar ao novo contexto, criando novos parmetros de atendimento sociedade e, conseqentemente, gerando novos padres de exigncia para com o Estado. Para tentar ajustar-se nova cena mundial, surge, em todas as partes do mundo, uma reflexo sobre estes cenrios e os caminhos possveis para a administrao pblica. Em um esforo de fomentar o debate em torno dos novos papis do Estado entre os seus colaboradores, tornando-os mais aptos a gerarem conhecimentos adequados para que a organizao cumpra melhor sua funo, a Fundao Lus Eduardo Magalhes
promoveu o workshop Contexto Contemporneo da Administrao Pblica, ministrado pelo professor Caio Marini, profissional com grande experincia prtica e inmeros trabalhos acadmicos no campo da Administrao Pblica. O workshop foi realizado no perodo de 30 de outubro a 4 de novembro de 2002, com uma carga horria de 20 horas, e contou com a participao de 22 lderes de projetos da Fundao Lus Eduardo Magalhes. No Mdulo I do workshop foi apresentada a idia bsica de que Administrao no uma disciplina exata, mas situacional. Depende a melhor resposta a inmeras questes relativas oportunidade e situao. Administrar saber optar pela melhor alternativa de conceitos, princpios, tcnicas e modelos em funo do contexto. Ou seja, no existe uma receita pronta ou um modelo mais eficaz que se sobreponha a todas as realidades. Nos mdulos subseqentes, Caio Marini, com toda maesCadernos Flem VII - Gesto Pblica O debate contemporneo
tria, traa a trajetria da administrao pblica nas perspectivas internacional e nacional, apresentando a evoluo dos modelos utilizados, atendo-se mais discusso dos princpios da Nova Gesto Pblica (NGP), ressaltando os seus prs e contras. Em seguida, faz uma incurso sobre as experincias de reforma nos Estados Unidos, na Nova Zelndia, na Austrlia, na Frana e no Brasil, finalizando com uma reflexo sobre o futuro da administrao pblica, tentando identificar elementos de conformao de uma nova agenda de reforma. Transcorrido um ano da realizao do workshop, no intuito de conferir maior atualidade a esta publicao, foi includo, como Apndice, um excelente artigo da autoria de Marini, que ser
apresentado ao VIII Congresso do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em outubro de 2003, intitulado Gesto pblica para um Brasil de todos: emergncia de uma nova gerao de reforma?. Acredito que possamos utilizar uma exposio deste calibre de conhecimento para aprofundar a compreenso da dinmica da gesto pblica, tornando-nos atores mais compromissados com a construo de um Estado orgnico, transparente, voltado para uma sociedade solidria, desejada por todos.
*Digenes Rebouas Filho graduado em Comunicao Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com ps-graduao em Inteligncia Competitiva coordenado pelo Instituto da Cincia de Informao da (UFBA), Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia (IBICT) e Universit de Aix Marseille III. Atualmente, assessor da Fundao Lus Eduardo Magalhes.
Introduo
Caio Marini*
As experincias recentes de reforma da administrao pblica no Brasil e no mundo so, ainda, uma histria de final aberto. Isto vem provocando um acalorado debate que tem como referncia as diversas interpretaes sobre o balano do movimento denominado New Public Management e as perspectivas ainda incertas sobre a emergncia de uma nova gerao de reformas. Este cenrio estimula a produo de interessantes especulaes que animam o debate contemporneo sobre gesto pblica: Em que contexto se deu a introduo desta abordagem? Em que condies de governabilidade? Que propsitos (explcitos e implcitos) eram pretendidos? Qual a fundamentao terica utilizada? A reconfigurao de papis e funes do Estado forou a adoo de um novo modelo de gesto pblica? Ou, ao contrrio, as prticas decorrentes desta gesto produziram um novo tipo de Estado? Que benefcios foram efetivamente alcanados? Que perdas decorreram deste movimento? Como medi-los? Aqui um interessante paradoxo: apesar do foco em resultados, h poucas iniciativas concretas de medio e de estudos comparados (alguns argumentam, inclusive, sobre esta impossibilidade).
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Que novas competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) sero requeridos dos servidores pblicos para o fortalecimento da governana? At que ponto este movimento representou, de fato, uma quebra de paradigmas? possvel pensar na emergncia de uma nova gerao de reformas? Em caso positivo, qual ser a agenda herdada e os novos temas emergentes? Vivemos uma poca marcada muito mais pelas questes que coloca, do que pela segurana das respostas apresentadas. Num mundo caracterizado pelo contraditrio e onde cada vez mais a democracia se afirma e se consolida como valor central, as respostas hipoteticamente certas e seguras do lugar ao debate de idias e interpretaes sobre os significados das questes e, sobretudo, acerca da diversidade de perspectivas para
a construo de respostas possveis. Creio que este panorama brevemente descrito e o nimo de debater as questes contemporneas colocadas motivaram a Fundao Lus Eduardo Magalhes a realizar um workshop sobre temas da atualidade e especulaes sobre o futuro do Estado e da Gesto Pblica. Num clima caracterizado pela cordialidade e pelo aconchego tpicos da boa-terra , a Fundao tratou de arregimentar um grupo, ao mesmo tempo qualificado e curioso, de especialistas em administrao pblica, para, no espao de uma semana, em setembro de 2002, debater sobre o Contexto Contemporneo da Administrao Pblica. Coube-me a honrosa funo de facilitar este dilogo, tarefa desafiadora e, ao mesmo tempo, agradvel. Agradeo FLEM pela confiana deposi-
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tada e aos participantes pela qualidade do convvio. E aos leitores, expresso meu sincero desejo de contribuir para o aprofundamento da discusso sobre Gesto Pblica.
* Caio Marini graduado em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAP) da Fundao Getlio Vargas (FGV) e ps-graduado em Engenharia Industrial pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). professor e consultor do Ncleo de Administrao Pblica da Fundao Dom Cabral, dos programas de MBA da Fundao Getlio Vargas e dos programas de Administrao Pblica da Escola de Administrao Fazendria (ESAF), da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e da Fundao Lus Eduardo Magalhes (FLEM). consultor nas reas de Gesto e Planejamento Estratgico, tendo atuado junto a diversas organizaes pblicas e privadas (Banco do Brasil, Ministrio do Planejamento, Governos de Minas Gerais, da Bahia, do Distrito Federal, agncias reguladoras, etc.). Vem atuando como consultor em misses de curta e longa durao, na Amrica Latina, nas reas de Reforma do Estado, Fortalecimento Institucional do Setor Pblico e Desenvolvimento de Recursos Humanos, em projetos de cooperao tcnica financiados por organismos internacionais (PNUD, BID, BIRD, etc.). Foi diretor e superintendente do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO) do Ministrio da Fazenda, diretor na Secretaria de Reforma do Estado do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) e chefe da Assessoria Tcnica da Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio (SEAP) do Ministrio do Planejamento. Pertenceu aos quadros do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) e da Escola Interamericana de Administrao Pblica (EIAP) da FGV. autor de diversos artigos sobre Administrao Pblica e Reforma do Estado, entre eles: O contexto contemporneo da administrao pblica na Amrica Latina (Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.4, out./dez. 2002); A gesto do conhecimento na reforma gerencial (Reforma Gerencial, Braslia, jan. 1999); As pessoas e a gesto de pessoas 70 anos depois (Revista Tema, Braslia, v.23, n.142, dez. 1998); Dimenses da reforma administrativa brasileira (Construir: Revista da FUNDESP, Secretaria de Administrao do Governo do Estado da Bahia, v.1, n.2, jul. 1997); Crise e reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor (Revista do Servio Pblico, Braslia, v.120, n.3, set./dez. 1996).
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Abertura
Gostaria de iniciar refletindo com vocs sobre algumas questes que, de certa forma, conformam o debate atual sobre a administrao pblica. Proponho uma primeira questo: Que temas, na viso de vocs, fazem parte da agenda e alimentam o debate sobre a gesto pblica contempornea? 1 Uma segunda questo seria: Como vocs qualificariam uma boa gesto pblica?2 Na verdade, h uma certa tendncia de vincular os movimentos de reforma s idias de mudana, de renovao. Mas talvez um dos grandes desafios seja trabalhar um pouco a perspectiva do equilbrio entre o que mudar e o que preservar o que nem sempre trivial. A natureza no muda simplesmente substituindo o velho pelo novo, como sugere a lgica mecanicista. Peter Senge, inspirado nas idias do importante bilogo chileno Humberto Maturana, tem escrito muito sobre o tema. Ao examinar o processo de evoluo da natureza, ele diz que se trata de um processo que mescla transformao e preservao.3 Quando a natureza evolui, ela transforma algumas coisas, mas preserva outras. Essa metfora pode ser aplicada aos processos de renovao da administrao pblica, em que o grande desafio a seleo entre o que transformar e o que preservar. A natureza faz isso: transforma para evoluir, mas preserva o que importante ser preservado. Assim, precisamos pensar menos como gerentes e mais como bilogos, ou mesmo como jardineiros, que conseguem compreender a dinmica da evoluo da natureza, o que
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N. do E. - Os participantes levantaram os seguintes temas: transparncia; resultados; rede; organizaes sociais; globalizao; tecnologia da informao; novas demandas contemporneas; gesto do meio-ambiente; gesto do conhecimento; demandas da sociedade; regulao; o papel do Estado; parcerias entre instituies. N. do E. - As principais caractersticas apontadas pelos participantes foram: eficincia; inovao; "fazer mais com menos". Cf. SENGE, Peter. A dana da mudana. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
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Abertura
inibe e o que estimula a mudana. Esta talvez seja uma primeira idia-fora a ser desenvolvida ao longo do workshop. Proponho o seguinte objetivo geral: promover o desenvolvimento das capacidades de anlise e apreciao crtica e de aplicao prtica. Seria como se cada um de ns estivesse aqui incluindo novos elementos (conceitos, princpios, tcnicas, modelos, etc.) em uma hipottica mala que usssemos como apoio s nossas atividades cotidianas como gestores pblicos; estaramos acumulando conhecimentos e capacidade de apreciao crtica a partir da identificao de potencialidades e de limitaes dos diversos contedos para posterior uso alternativo. A Administrao, como disciplina, tipicamente situacional, diferentemente de outras disciplinas (as exatas, por exemplo). Normalmente, a melhor resposta a uma boa pergunta formulada sobre gesto : Depende! Isso quer dizer que no h verdades absolutas nesse tema que vamos estar aqui trabalhando. Quando se fala em administrao em geral e administrao pblica em particular, no h respostas generalizveis. Um modelo que deu certo na Inglaterra, na Austrlia, na Nova Zelndia e no Chile, se aplicado ao Brasil, pode no dar os mesmos resultados. Muitas vezes, no d o mesmo resultado nem dentro de um mesmo pas. Por exemplo: uma determinada soluo adotada no mbito da administrao pblica baiana pode no ter os mesmos resultados em outra regio brasileira; s vezes, at na mesma regio, mas num momento distinto, pode no dar o mesmo resultado. Assim, o Depende! parece ser, quase sempre, a melhor resposta. Entretanto a entra o lado perverso da brincadeira , como administrar decidir, isto impe, cotidianamente, ao gestor a necessidade de fazer escolhas: qual o melhor conceito, o melhor princpio, o melhor instrumento, o melhor modelo de gesto ou o mais adequado? Mesmo sabendo que uma escolha pode no ser a mais adequada, ainda assim, temos que escolher. Passando ao contedo programtico, vamos desenvolver a seguinte seqncia:
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1 O contexto no qual se insere o debate sobre a gesto pblica contempornea: um rpido panorama do mundo atual; questes como crise e oportunidade de reinveno do Estado; condies de governabilidade e de governana da decorrentes. 2 A emergncia da Nova Gesto Pblica (NGP): a trajetria da administrao pblica nas perspectivas internacional e nacional; a evoluo dos modelos, incluindo uma melhor compreenso do modelo burocrtico; as principais motivaes tericas que fundamentam o modelo emergente; uma discusso mais detalhada dos princpios, correntes e limitaes da NGP. 3 A experincia internacional recente a partir das principais iniciativas de reforma: Reino Unido, Estados Unidos, Nova Zelndia, Austrlia, Frana, e um pouco da experincia de reforma na Amrica Latina. 4 O caso brasileiro: antecedentes da reforma; relato da experincia a partir de 1995; avanos, retrocessos e situao atual. 5 O debate contemporneo: a administrao pblica do futuro e o futuro da administrao pblica uma espcie de provocao final, numa tentativa de identificar elementos de conformao de uma nova agenda de reforma.
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Abertura
Mdulo I
Iniciando o primeiro mdulo proposto, gostaria de assumir uma primeira hiptese de trabalho: O contexto determina o modelo de gesto, o que implica, tambm, no enunciado do primeiro argumento: a necessidade de alinhamento estratgico.Vivemos num mundo em transformao. At a nada de novo; quase um lugar comum falar de mudana em eventos desta natureza. O mundo muda desde que o mundo mundo. Mas o que h de novo? Quais os elementos novos que do uma certa especificidade a este momento particular de mudanas? importante termos clareza do que est acontecendo do ponto de vista dessas mudanas, para que possamos entender as diversas caractersticas dos modelos de gesto adotados, no s em geral, mas, em particular, na administrao pblica. Cabe aqui uma pequena digresso.Voltando no tempo, vamos imaginar os perodos mais primitivos da histria da humanidade, nos quais, para fins de sobrevivncia, as pessoas dependiam da caa e do extrativismo.Viver num mundo com essas caractersticas pressupunha uma certa forma de organizao social, ou seja, a adoo de um determinado modelo de gesto orientado para a sobrevivncia das comunidades. Depois, algum teve uma idia brilhante e props: Em vez de arriscar a vida entrando no mato para caar, vamos confinar os animais ao nosso alcance e vamos plantar o que necessitamos para comer. E surgiu um novo contexto a era agrcola e, por conseguinte, surgiu a necessidade de adoo de um novo modelo de gesto. Assim, chegamos aos tempos modernos, com o advento da era industrial, a partir da idia no sei se to brilhante de abandonar o campo, ir para as cidades e trabalhar ao redor das fbricas. Esse fato implicou, outra vez, na necessidade de adoo de um novo modelo de gesto. Essa etapa foi particularmente importante para os efeitos desta nossa discusso, porque foi a partir da que comeou a sistematizao dos estudos daquilo que, com o tempo, passou-se a denominar teoria da administrao. Segundo alguns autores, ns estamos vivendo hoje uma nova transio, a da sociedade industrial para a sociedade que tem recebido diversas denominaes: sociedade da informao,
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sociedade ps-industrial, sociedade da velocidade e, a mais apropriada delas, ao meu ver, sociedade do conhecimento, que destaca um elemento emblemtico neste tema que aqui nos une conhecimento e gesto do conhecimento. A discusso sobre o conhecimento no nova; os antigos filsofos j tratavam desta questo h muito tempo. O novo est justamente na incorporao do conhecimento como elementochave na gesto contempornea, a partir de uma nova viso sobre o papel das pessoas na dinmica das organizaes modernas. Enquanto o modelo de gesto mecanicista, hierrquico, funcional, tpico da sociedade industrial, via e tratava pessoas como mo-deobra, os novos modelos emergentes mudam esta estreita perspectiva. Agora, somos vistos como crebros, como mentes. E isto vem produzindo uma transformao fundamental naquilo que representa a essncia da gesto. Se as pessoas so mo-de-obra, ento o bom modelo aquele que produz bons mecanismos de controle; porm, se as pessoas so mentes, ento o bom modelo o que compromete as pessoas na direo da estratgia organizacional. Estamos falando, por conseguinte, da evoluo de modelos de gesto que buscavam simplesmente controlar as mos para modelos que buscam comprometer as mentes. Isso significa que os estoques de conhecimento e o desenvolvimento das capacidades institucionais de lidar com o conhecimento, de gerenciar o conhecimento passam a ser o diferencial competitivo neste novo mundo organizacional. Nesse sentido, temos estado diante de diferentes enfoques relacionados ao tratamento dado a esta importante questo. A literatura especializada em administrao vm adotando duas abordagens igualmente relevantes, embora eu tenha uma certa predileo pela segunda, ainda incompleta, tanto do ponto de vista da formulao, como da implementao de iniciativas concretas. A primeira abordagem trata da capacidade que as organizaes precisam desenvolver para gerenciar o conhecimento na perspectiva do registro, visando a permitir maior apropriao institucional de conhecimentos isolados, no mnimo para evitar retrabalhos aqui a questo saber quem faz o qu e onde. Organizaes complexas,
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prestadoras de servio, de grande capilaridade, vivem, muitas vezes, inventando e reinventando a roda. Esse assunto uma temtica supercontempornea no Banco Mundial, que vive esse problema no dia-a-dia, quando, por exemplo, uma soluo encontrada num determinado pas sobre um problema de financiamento pode ser til na deciso de um problema similar vivido no outro lado do mundo. No que a soluo v ser copiada, mas ela serve de referncia como uma experincia institucional. At mesmo uma soluo equivocada pode ser til como informao, como conhecimento. Ento, essa questo, vista na perspectiva do registro, poderia ser resolvida a partir da escolha de um bom software, de uma boa infra-estrutura de tecnologia da informao aliada a um bom sistema de buscas. A segunda abordagem dessa discusso contempornea do conhecimento, a meu juzo mais relevante, mas ainda no concluda, a questo do processo da criao do conhecimento.Aqui, a questo : o que estimula o processo da criao e, mais do que isso, o compartilhamento do conhecimento dentro de uma organizao? O que faz uma pessoa chegar ao trabalho, segunda-feira pela manh, por exemplo, e estar disposta a inovar, a criar conhecimento, e, mais do que isso, a compartilhar este conhecimento, fazer com que ele chegue a vrias pessoas, para que seja trocado entre elas? H atributos no modelo de gesto que precisam ser mudados, para estimular esse processo da criao, do compartilhamento e da disseminao do conhecimento. Certamente, os atributos tpicos do modelo mecanicista, baseado no controle, na rigidez, no trabalho segmentado, com hora de comear e de terminar, no motivam a inovao e a criatividade. O desafio aqui colocado o de determinar que novos atributos precisam ser incorporados, para que as pessoas se sintam motivadas a criar e a partilhar conhecimento.A organizao que souber tratar essa questo de forma objetiva ter vantagens claras em relao a outras organizaes, tanto no setor pblico quanto no setor privado. Assim, ao falarmos deste contexto de transformao, a partir da questo do conhecimento, j mencionada, e de outras bastante comentadas, como a da globalizao, a da tecnologia e a relativa ao papel do Estado, talvez estejamos diante de um novo
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momento histrico. certo que vivemos outras importantes transies, mas, agora, estamos diante de um contexto em que a imprevisibilidade, provavelmente, seja a nossa nica certeza, ou, segundo dizia Nelsinho Motta, na bela msica de Lulu Santos: Nada do que foi ser de novo do jeito do que j foi um dia [...].
Feito este prembulo, proponho aprofundar a nossa discusso sobre o contexto contemporneo, tendo por base texto extrado do livro de Sylvie Trosa, Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Nele a autora prope seis desafios para o servio pblico que apresento a seguir.4
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TROSA, Sylvie. Servio pblico: enfrentar quais desafios? In: . Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001. p.37-38.
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OS DESAFIOS
Uma mini-revoluo vem se produzindo em nvel internacional quanto s expectativas da sociedade e aos mecanismos econmicos. Quais so esses desafios? A mundializao e a globalizao apoiadas na tecnologia. O papel diferente do usurio e sua implicao sobre o interesse geral. A concorrncia dos grupos de presso e da sociedade civil. A necessidade crescente de transparncia e de prestao de contas. A vontade dos funcionrios de dispor de meios para realizar suas novas misses. A diversidade inevitvel dos modos de fazer numa sociedade descentralizada. Em outras palavras, o servio pblico no pode ficar margem (o que no significa submeter-se) de certas evolues fundamentais: a globalizao das trocas e especialmente dos intercmbios de informao, das aspiraes crescentes e mais complexas dos indivduos cada vez menos submissos, a presso da opinio pblica e dos governos que procuram saber o que se passa com os servios, a fim de ter maior capacidade de influir sobre a ao da administrao e para a elevao do nvel de qualificao e de cultura dos funcionrios, que no se consideram mais como simples agentes.*
N. do E. - Os participantes foram divididos em seis grupos para debater os temas expostos, e o professor Caio Marini fez comentrios sobre as colocaes de cada grupo.
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O contexto atual A discusso anterior esteve focada no contexto atual de transformao. Agora, vamos adicionar novos elementos ao debate e explorar o argumento antes destacado. Vivemos um contexto de transformao caracterizado pela transio da sociedade industrial para a do conhecimento e, muitas vezes, explicado por alguns emblemas: a) o fortalecimento da democracia como valor que passou a integrar a agenda poltica a partir da afirmao da cidadania, do desenvolvimento da sociedade civil e da defesa intransigente dos direitos humanos, ainda que num contexto desigual, caracterizado por prticas nem sempre coerentes com esses princpios; b) a to propalada globalizao, para muitos um processo histrico complexo e contraditrio, que se refere crescente integrao da sociedade mundial, e ao funcionamento de atividades vitais em tempo real, que aboliu fronteiras econmicas, internacionalizou o capital, unificou mercados, hbitos e comportamentos, permitiu a redistribuio geogrfica dos processos produtivos e aumentou a competio entre pases; c) a revoluo tecnolgica, principalmente nas reas de comunicao e informao, que permitiu a reestruturao do sistema capitalista, reorganizou as empresas e os processos de trabalho, produziu importantes inovaes nas mais diversas reas da existncia humana e simplificou a comunicao mundial, mas que vem gerando preocupaes crescentes sobre novas formas de excluso social. d) o Estado e o debate sobre sua crise contempornea e sobre a busca de uma nova identidade, em que se colocam questes relativas s necessidades de incorporao de novos papis e de abandono de outros. Funes de execuo e de interveno direta na economia, via produo, perdem espao, enquanto ar-
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ticulao, promoo, regulao e manuteno da estabilidade econmica, poltica, social e institucional surgem como novos requerimentos demandados. Na discusso sobre o Estado, merece destaque o debate sobre a administrao pblica, em particular sobre o esgotamento (para muitos) do modelo burocrtico e a emergncia do modelo gerencial. Outra vez se coloca a questo da transio, que, definitivamente, no pode ser vista como uma mera reordenao normativa e organizacional (uma simples mudana de caixinhas). dentro desta perspectiva que entra em cena o elementochave da mudana. O xito de todo e qualquer processo de transformao da administrao pblica passa, necessariamente, pela gesto de pessoas. A verdadeira reforma est nas pessoas, est na capacidade de construo de uma agenda positiva que incorpore, que motive a adeso dos funcionrios na direo pretendida. Eu costumo dizer: Eu no mudo as organizaes, mudo as pessoas, que promovem processos de mudana nas organizaes. Fechando o ciclo, estamos, outra vez, falando de uma nova transio. O modelo mecanicista, tpico da era industrial, via as pessoas como mo-de-obra; logo, a essncia da gesto estava, antes, colocada no controle. Agora, na emergncia da sociedade do conhecimento, a mudana radical. As pessoas passam a ser vistas como mentes, como crebros. E mente e crebro no se controla. Portanto estamos falando de uma transio de um modelo baseado no controle para um novo modelo, baseado no comprometimento. Para concluir essa viso de mltiplas transies, necessrio que haja um alinhamento entre estes elementos: o modelo de gerenciamento das pessoas precisa estar alinhado com o modelo de administrao pblica, que precisa se alinhar com os novos papis requeridos do Estado, que precisa estar alinhado com o contexto.
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Vamos aprofundar esta discusso examinando dois elementos que esto diretamente relacionados com o nosso workshop: o Estado e a administrao pblica. Voltando questo das funes do Estado, h algumas que so clssicas e que se mantm, e outras que emergem. Quero aqui destacar trs delas. Em primeiro lugar, a funo de alocao. O Estado capta recursos (via arrecadao tributria) e os aplica segundo a previso do oramento (em conformidade com as polticas pblicas), notadamente na prestao de servios de atendimento s demandas sociais; trata-se de uma funo clssica, cada vez mais estratgica, e que se mantm. O que vem mudando a forma da prestao que no mais, necessariamente, direta; na verdade, h uma combinao de formas diretas com formas indiretas nessa prestao de servios. Outra a funo distributiva. Aqui, o Estado atua buscando assegurar a eqidade e a justa distribuio, visando a com-
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PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal. In: PEREIRA, L. C. Bresser; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. p.39.
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pensar as imperfeies do mercado. No se trata s de fazer o bolo crescer; necessrio assegurar uma justa distribuio das fatias adicionadas. O exerccio desta funo est no eixo do velho e apaixonante embate ideolgico: Estado x mercado. Sem entrar nesta interessante e complicada polmica, penso que, muitas vezes, o debate, neste campo, tomou rumos equivocados. A questo, me parece, no : Estado ou mercado quase sempre a discusso, quando colocada nesta perspectiva extremada, fica limitada. Por que no: Estado e mercado? O mercado parece ser um bom instrumento para fazer o bolo crescer, mas bastante limitado para assegurar a eqidade na distribuio. E o Estado tem as suas limitaes, se colocado como o nico responsvel pelo crescimento econmico, mas fundamental na distribuio. Portanto, no vamos inverter os papis e esperar que um possa cumprir aquilo que o papel do outro. O bom senso recomenda que cada um cumpra aquele que o seu papel. O cientista poltico Adam Preworski, a propsito, sintetiza com muita propriedade o grande desafio das reformas contemporneas: Fazer com que o Estado faa aquilo que ele tem que fazer e impedir que ele faa aquilo que no o seu papel. 5 Bela sntese, embora de difcil realizao, porque a grande questo, por trs deste enunciado : quem responde? Certamente, esta no uma questo de resposta unilateral. No o Estado que diz o que se deve e o que no se deve fazer. Esta resposta pressupe um processo de concertao nacional, envolvendo os diversos segmentos da sociedade. Por fim, quero destacar a funo de construo e manuteno da estabilidade, tanto do ponto de vista macroeconmico, como do ponto de vista poltico, social e, fundamentalmente, institucional de fazer valer as regras estabelecidas. Essa funo de estabilizao ganha cada vez mais fora, notadamente neste mundo globalizado, embora, outra vez, parece
haver aqui, a meu juzo, outro debate equivocado: estabilizao x desenvolvimento, ou seja, outra vez ou x e! claro que, cada vez mais, ser exigida do Estado a formulao de polticas que assegurem a estabilidade. Num mundo caracterizado pelo alto grau de interdependncia das sociedades e pela internacionalizao e rapidez dos fluxos financeiros, natural imaginar que os investidores, aqueles que fazem investimentos mais duradouros e no os especuladores , busquem contextos mais estveis, com menor risco. Mas esta funo no pode ser colocada como um fim em si mesmo. Do ponto de vista prtico, a exacerbao dessa funo acaba atrofiando outras. O objetivo o desenvolvimento. Mas ele no pode se dar em contextos de instabilidade, seno o risco o desenvolvimento artificial, que no se sustenta no tempo. Ento, a questo no pode ser colocada como: o desenvolvimento ou a estabilidade. Ao contrrio, o grande desafio : desenvolvimento com estabilidade. Assim, a realizao destas funes (alocao, distribuio e estabilidade), dentre outras, introduz, no debate contemporneo sobre o Estado, a seguinte questo: que condies de governabilidade e de governana sero necessrias para que o Estado possa cumprir a sua misso? Para tratar desses conceitos, muitas vezes de difcil compreenso, vou usar da abordagem que fez o economista chileno Carlos Matus, 6 que deu uma importante contribuio ao debate acadmico sobre gesto pblica estratgica. Matus teve uma histria de vida muito rica e interessante e, claro, cercada de muita polmica. Alm de possuir slida formao acadmica, ele ocupou os mais altos cargos da administrao pblica de seu pas durante o difcil perodo do governo Allende e, em condies nada favorveis primeiro, preso e, depois, exilado , desenvolveu uma metodologia de gesto governamental, o Planejamento Estratgico Situacional (PES), a partir do aprendizado que
Cf. MATUS, Carlos. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Ed. IPEA, 1993.
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sua experincia proporcionou. No vou aqui falar do mtodo apesar de muito interessante, fugiria aos nossos propsitos , mas vou me utilizar de parte do instrumental desenvolvido por ele o tringulo de governo para conceituar governabilidade e governana.
A questo aqui colocada na seguinte perspectiva: o xito de todo e qualquer desafio, seja reformar o Estado brasileiro, fortalecer a administrao pblica baiana, reinventar a Fundao Lus Eduardo Magalhes, etc., depende, fundamentalmente, de trs fatores. O primeiro deles a explicitao do projeto de governo, o que quer dizer basicamente o seguinte: deve-se ter clareza nas escolhas do que se quer fazer, de quais so os grandes problemas a enfrentar. Isso parece muito bvio, mas, s vezes, to esquecido, que vale a pena ser destacado. No fundo, o que estou querendo dizer que objetivos no se realizam espontaneamente; fundamental e necessrio que o governante explicite e demonstre a
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vontade poltica de realizar o seu projeto de governo, a escolha dos problemas bsicos a resolver. Segundo Matus, a qualidade de um plano dada pela qualidade da escolha dos problemas.7 Isso parece intuitivo, mas, na prtica, muitos projetos de governo fracassam, simplesmente porque no existem. O governante no define sua estratgia e no escolhe os problemas a enfrentar, os problemas que o escolhem! Embora seja esta uma condio necessria, no suficiente. Alm disso, preciso levar em considerao a governabilidade, aqui conceituada de uma forma muito simples e bastante didtica: a definio do projeto de governo se d num contexto em que jogam muitas variveis (opinio pblica, controle do Congresso, da mdia, etc.), algumas delas favoravelmente, outras negativamente. E, mais importante, algumas esto sob o controle do governante ator que declara o problema , e outras, no. Assim, a governabilidade tem uma relao de equilbrio entre as variveis controlveis e as no controlveis. Se estamos em um contexto em que o governante controla um nmero expressivo das variveis relevantes, ento ele est sob um contexto de alta governabilidade. claro que h outras conceituaes, mas, de uma maneira geral, a idia de governabilidade est associada legitimidade: quanto mais democrtico o processo de escolha do governante, maior a probabilidade de controle de variveis. Entretanto, diferentemente do que se possa imaginar, o exame dessa governabilidade no passivo. Por exemplo: se a pretenso 100, mas verifica-se que a governabilidade muito baixa, reduz-se, ento, a pretenso para 50. Mas no deve ser assim! A questo a seguinte: o que preciso ser feito, do ponto de vista estratgico, para aumentar a governabilidade, para, dessa forma, alcanar o objetivo pretendido. Isto significa trazer a questo da governabilidade para a gesto, para o processo decisrio governamental do ponto de vista estratgico, incluindo espaos de negociao para aumentar a governabilidade, de modo a realizar o projeto.
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Informao verbal durante um curso.
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Para concluir, alm do projeto e do exame das condies de governabilidade necessrio considerar o terceiro elemento do tringulo: a governana ou as capacidades necessrias instaladas competncias, experincia, liderana, capacidade administrativa, financeira, etc. Simplificando, estamos falando de trs variveis que so fundamentais para o xito de qualquer empreendimento: primeiro, preciso querer (o projeto), depois, poder (governabilidade) e, por fim, necessrio saber (governana). Este referencial nos ajuda tambm na nossa discusso sobre a crise do Estado, que pode ser identificada a partir de qualquer das trs variveis. A crise pode ser predominantemente caracterizada como: (i) de ausncia de projeto no h clareza sobre as intenes estratgicas, sobre quais os problemas a enfrentar; (ii) de ausncia de governabilidade notadamente nos perodos autoritrios, muitos projetos de reforma no se realizaram, devido baixa legitimidade dos governos eleitos sem nenhuma base popular; ainda que tivessem o controle sob o regime da fora, eles fracassaram, porque no tinham o controle das variveis (por exemplo, da opinio pblica, do Congresso, etc.). Com o avano dos movimentos de redemocratizao na Amrica Latina, o argumento dominante, no debate contemporneo sobre a crise do Estado, passou a destacar a dimenso governana. Ainda que haja elementos de governabilidade presentes, a crise , fundamentalmente, uma crise caracterizada pela baixa capacidade de o Estado realizar as transformaes reclamadas pela sociedade. A partir dos anos 80, o Estado entra em crise e esta crise basicamente uma crise financeira incapacidade de gerao de poupana pblica que lhe permita realizar os investimentos sociais e, tambm, uma crise do modo clssico de administrao, explicada pelo esgotamento do modelo burocrtico, gerando, como conseqncia, um profundo dficit de desempenho, em termos de quantidade e qualidade dos servios prestados sociedade que a dimenso da crise percebida pelo
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cidado comum. Colocada dessa forma embora dominante, a polmica sobre o assunto grande , a reforma do Estado se reduz a uma dimenso de natureza tcnica: como recuperar as capacidades perdidas, de forma a garantir o cumprimento de suas funes bsicas? Alguns argumentam o que anima ainda mais a polmica que a crise, colocada nesta perspectiva, reduz a dimenso ideolgica no debate sobre a reforma. O argumento aqui que o verdadeiro debate ideolgico se d na hora da realizao dos investimentos sociais. So investimentos que concentram? Que desconcentram? Que aumentam a incluso social? Que promovem a justia? Ora, na impossibilidade de realizao do investimento, a discusso se reduz dimenso meramente tcnica, com destaque para as questes de natureza financeira (fazer o ajuste fiscal, por exemplo), ou administrativa (eficincia, racionalizao, reestruturaes, etc.), escondendo, dessa forma, o verdadeiro debate ideolgico. No toa que a expresso que melhor ilustra os movimentos de reforma seja fazer mais com menos, colocando, no centro do poder, a rea econmica. Imagino que a realidade da Bahia no seja muito diferente da realidade de Braslia. Vivemos, hoje, o contexto caracterizado pela administrao feita, como se diz, na boca do caixa. Com isso, as polticas pblicas acabam sendo implementadas em funo da liberao de recursos, o que nem sempre acontece de forma coerente com as verdadeiras prioridades nacionais. Quando o Tesouro libera recursos para o rgo A e no libera para o rgo B, ele est, na prtica, fazendo poltica pblica. No vai aqui nenhuma crtica ao importante e finalmente consagrado conceito da responsabilidade fiscal. Ao contrrio, devemos celebrar o fato de que este assunto hoje, j praticamente um consenso vem assumindo uma conotao que vai muito alm das simples pendengas partidrias. Isto muito positivo para a consolidao democrtica e para a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento. O grande desafio aqui colocado o de garantir a coerncia entre aquilo que foi definido como prioritrio e
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Cf. DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999.
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as limitaes de recursos existentes, o que, certamente, demandar a construo de uma nova capacidade institucional, baseada no comprometimento das equipes de governo fazer com que a rea econmica entenda o papel social do Estado e com que as reas sociais tenham a conscincia de custos e baseada, tambm, na criatividade e na busca de solues inovadoras, que passam, necessariamente, por parcerias com outros espaos: o privado e o pblico no estatal. Outra dimenso da crise do Estado muito ligada ao nosso workshop a questo da crise do modo de administrar. Essa outra dimenso da crise de governana. Alm da crise financeira, h a crise do esgotamento do modelo burocrtico. Aqui, entramos efetivamente na discusso sobre gesto tema central do nosso workshop. E no h como entrar nessa discusso sem citar o guru da administrao contempornea: Peter Drucker. No seu ltimo livro, Desafios gerenciais para o sculo XXI,8 ele destaca a importncia das premissas aqui entendidas como os valores, as crenas dominantes que tm um valor fundamental na disciplina social, muito maior do que nas cincias naturais. Diz ele o seguinte: se um cientista (um fsico, por exemplo) adota como premissa, como paradigma, que o Sol que gira ao redor da Terra, e no a Terra ao redor do Sol, os planetas no vo mudar o seu comportamento por conta da premissa adotada por este cientista, pois o objeto no muda em funo das premissas adotadas. Mas, quando se trata de gesto, isto muda: dependendo da premissa adotada, o modelo de gesto (o objeto) afetado e, portanto, preciso muito cuidado com as premissas. Um exemplo singelo: se um gerente acredita que o ser humano , por definio, indolente, no gosta de trabalhar, ento seu modelo de gesto ser controlador, centralizado; ao contrrio, se ele acredita que as pessoas gostam de desafios, gostam de ser reconhecidas, o modelo ser completamente diferente. Desse modo, a mensagem : cuidado com as premissas!
E que premissas tm dominado a discusso sobre os modelos de gesto? Se colocarmos, para efeitos meramente didticos, duas vises, uma mais tradicional e outra mais atual, poderemos examin-las a partir das suas premissas. a) Modelo tradicional - contexto estvel: problemas bem estruturados; determinismo: modelo fechado, rgido, centralizado; nfase nos meios: modelo segmentado; foco nas urgncias, na gesto dos recursos tangveis e no controle. b) Modelo atual - contexto ambguo: ritmo acelerado e imprevisibilidade; orientado para o cliente e pelos resultados; organizao em rede e flexvel; foco nas importncias, no conhecimento/aprendizagem e no comprometimento. Talvez, a principal diferena esteja no entendimento sobre o contexto em que se d a gesto. No primeiro caso, adota-se uma lgica determinista, do tipo o passado explica o futuro, baseada na existncia de uma certa estabilidade; se de ontem para hoje aconteceu isto, de hoje para amanh acontecer aquilo. Ora, se isso verdade, a questo da gesto se reduz a simplesmente ligar o farol traseiro, na tentativa de descobrir as relaes entre as variveis que, no passado, explicaram o comportamento da organizao, via sofisticados modelos matemticos ou economtricos. Depois, s projetar... No precisamos ir muito longe. ainda assim que se faz oramento em boa parte do setor pblico: olhando para trs e projetando valores para as rubricas oramentrias em funo do que aconteceu. A viso mais atual de gesto parte, porm, de outra premissa: o futuro no uma simples extenso do passado. Algumas variveis podem, com alguma segurana, ser projetadas, mas outras so completamente imprevisveis. E isto faz muita diferena. Antes, apostava-se na possibilidade de adivinhar o futuro e esta era a competncia requerida; hoje, o que se quer construir o futuro. O planejamento no pode estar distanciado
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Cf. NASH, Gerald D. Perspectives on administration: the vision of history. Berkeley: Institute of Governmental Studies, University of California, 1969.
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da ao (planejo - executo - corrijo).Vive-se, agora, o momento do planefazendo, do planejamento e da ao simultneos, em tempo real. Isso significa a adoo de novas capacidades, tanto do ponto de vista pessoal como institucional. Deve-se compreender o contexto de mudana e ser capaz de reagir de forma veloz. A partir dessa reflexo sobre a gesto em geral, vamos, agora, entrar na especificidade da administrao pblica. No vamos nos deter nos aspectos conceituais; o nosso interesse est mais orientado para os diversos movimentos (a trajetria) e para a compreenso sobre as nfases em cada um deles, partindo tanto do exame da experincia internacional, como da nacional. Na verdade, o estudo da administrao pblica no tem a mesma sistematizao que encontramos no estudo da administrao geral.Vrias so as hipteses assumidas sobre a sua origem e sua interpretao histrica. Max Weber argumentava que a humanidade se esforou para avanar do mito ao raciocnio busca de mtodos racionais at chegar burocracia o tipo ideal. J Gerald Nash9 buscou a relao histrica entre civilizao e administrao: as civilizaes floresceram e mantiveram-se, na medida em que conseguiram conservar um equilbrio satisfatrio entre os avanos culturais e a organizao administrativa da sociedade. Atenas preocupou-se mais com faanhas intelectuais, Esparta, ao contrrio, deu mais nfase organizao administrativa, enquanto Roma, no perodo de seu esplendor, conseguiu combinar os dois elementos. No fundo, razovel supor que o florescimento e o desenvolvimento das antigas civilizaes pressupunham um certo grau de institucionalidade e o exerccio da liderana.
Tambm certo que o debate sobre a gesto pblica se confunde, na maior parte dos casos, com o debate sobre o Estado. Embora nem sempre seguindo o mesmo ritmo, conforme comenta, a propsito, Bresser Pereira,10 as mudanas organizacionais e administrativas tendem a mover-se em um ritmo mais lento do que as mudanas em nveis poltico e institucional. Enquanto possvel identificar cinco formas de regimes polticos, desde que emergiram os Estados nacionais modernos o absolutista, o liberal, o liberal-democrtico, o social-democrtico e o emergente Estado social-liberal , somente trs formas de administrao pblica aconteceram a patrimonial, a burocrtica e a emergente administrao gerencial. A partir desse prembulo, podemos examinar uma rpida cronologia dos movimentos de reforma da administrao pblica, animada com alguns personagens e os principais marcos histricos. No tenho aqui a pretenso de apresentar uma sistematizao, nem mesmo uma tipologia das reformas. Embora se faa reforma da administrao pblica desde que existe administrao pblica, nem sempre seguindo uma corrente dominante, creio ser possvel identificar algumas nfases adotadas em determinados perodos desta trajetria. Nessa tentativa de buscar alguns marcos, proponho a identificao de quatro estgios relativos aos movimentos de reforma: O primeiro foi a era da burocracia (final dos anos 1800 at a dcada de 1940), quando o objetivo era o de instaurar o modelo burocrtico, baseado na idia de racionalidade: adequao dos meios aos fins, eficincia, como reao ao patrimonialismo vigente. O modelo patrimonialista se caracterizava pela impossibilidade de distino entre os interesses pblico e privado; nele, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do
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PEREIRA, L. C. Bresser. Reforma da nova gesto pblica: agora na agenda da Amrica Latina, no entanto... Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.1, jan./mar. 2002.
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soberano, e os cargos so considerados prebendas; produz, como conseqncia, a corrupo, o clientelismo e o nepotismo.11 Destaco, pelo menos, trs importantes personagens: (i) o presidente norte-americano, Woodrow Wilson, que, em 1887, publicou o seu clssico Estudo da administrao,12 propondo iniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano, Frederick Taylor um obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica, destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the one best way) de realizao das tarefas; (iii) o socilogo alemo, Max Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de suas caractersticas (impessoalidade, especializao, normatizao, hierarquizao, meritocracia, etc.) e das funcionalidades decorrentes. Seguiu-se a era das reformas burocrticas (dos anos 40 ao incio dos 80), quando foram identificadas as principais limitaes do modelo burocrtico, e introduzidas iniciativas de aperfeioamento, s vezes, via fortalecimento institucional (institution building), numa tentativa de vincular os meios aos fins modernizao administrativa num contexto caracterizado pela expanso da atuao estatal.
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Algumas prolas do pensamento patrimonialista: (i) "Pedro, se o Brasil se separar de Portugal, antes seja para ti que me hs de respeitar do que para algum desses aventureiros." (D. Joo VI ao deixar o Brasil, em abril de 1821). (ii) "Ltat cest moi!" (Luis XIV, em abril de 1655, no parlamento francs). (iii) Federico e Rainaldo, respondendo a Baudolino, a propsito das regalias: "So os direitos que me so devidos, como nomear magistrados, receber impostos sobre as vias pblicas, mercados, rios navegveis, o direito de cunhar moedas... e o que mais, hein, Rainaldo? pergunta o rei ao seu auxiliar que estava ao lado. E Rainaldo responde: As rendas derivadas das multas e das condenaes, apropriao de patrimnios sem herdeiros legtimos ou confiscados por atividades criminosas ou ainda por contratao de npcias incestuosas, as cotas de proventos de atividades minerais, salinas e pesqueiras, percentuais dos tesouros escavados em terras pblicas... continuava Rainaldo di Daral a enumerar os direitos do rei, e ele seria nomeado mais tarde chanceler, portanto a segunda figura do Imprio". (ECO, Umberto. Baudolino. Traduo de Marco Lucchesi. Rio de Janeiro: Record, 2001). Cf. WILSON, Thomas Woodrow. Estudo da administrao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1955. (Cadernos de Administrao Pblica).
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Alguns estudiosos (Robert Merton, Philip Selznick, Phillip Thompson), mesmo reconhecendo as virtudes do modelo concebido por Weber, observaram que as conseqncias imprevistas da ao humana produziam, muitas vezes, disfuncionalidades. certo que uma organizao deve ser impessoal, o mesmo valendo para outros atributos do modelo; mas a impessoalidade em excesso to disfuncional quanto a ausncia deste atributo, pois provoca desmotivao. Sob a liderana de Dwight Waldo, em 1968, em Minnowbrook (e, 20 anos depois, no mesmo lugar), foi realizada uma conferncia para jovens acadmicos da poca sobre o futuro da administrao pblica norte-americana, que deu incio a um movimento o New Public Administration (NPA) inspirado nos avanos da corrente das relaes humanas, introduzindo, na agenda, temas como valores, eqidade, tica, participao e accountability. Waldo, que havia protagonizado, anteriormente, os famosos dilogos com Herbert Simon, concluiu que no h como deixar de considerar as questes dos valores no contexto da administrao; decidir escolher entre alternativas, e escolher entre alternativas introduzir valores. Fred Riggs, que formulou o modelo prismtico (metodologia de transio para a modernizao administrativa), fundou, no incio dos anos 60, o grupo de administrao comparada, que inspirou boa parte dos programas de cooperao tcnica (em gesto pblica para pases em desenvolvimento) dos organismos internacionais. A denominao, hoje em desuso, era a de administrao para o desenvolvimento. curioso observar que o conceito volta a ter atualidade, certamente em outras bases: uma nova administrao pblica para um novo desenvolvimento. Na Europa, surgiram, da mesma forma, os primeiros movimentos de contestao ao modelo vigente. Michel Crozier lanou, em 1963, seu famoso fenmeno burocrtico, um estudo baseado numa pesquisa realizada no fim dos anos 50 sobre a administrao pblica francesa, que identificou aumento da informalidade como resposta aos controles formais, gerando irracionalidade no sistema. Nesse perodo, comearam a ganhar destaque os relatrios que apontavam limitaes do modelo burocrtico. Na Frana, o
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Relatrio Nora, de 1967, destacava os entraves burocrticos e propunha, pela primeira vez, a adoo de contratos de gesto; no Reino Unido, o Relatrio Fulton, de 1968, apontava a excessiva hierarquizao e recomendava a necessidade de aumentar a eficincia. O terceiro estgio seria a era do gerencialismo (dos anos 80 ao momento atual), que, a partir do pressuposto de esgotamento do modelo burocrtico, visava a implantar, em substituio, s vezes em complementao, o modelo gerencial: o New Public Management (NPM). Finalmente, temos a era que se aproxima (do momento atual ao ainda incerto futuro da administrao pblica), ainda no completamente configurada, mas que busca a identificao de novos elementos a compor uma nova agenda para a administrao pblica ltimo tpico do nosso workshop. Abrindo um pequeno parntese, vale a pena comparar a trajetria das reformas da administrao pblica brasileira, segundo o referencial anterior. O movimento de instaurao do modelo burocrtico no Brasil se d dentro do perodo correspondente ao da primeira era, ainda que um pouco tardiamente, por volta de 1936/1937, com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Entretanto, curioso observar duas iniciativas fora da rota. A primeira, em 1968, quando foi editado o Decreto-Lei n. 200, houve, nitidamente, um movimento pioneiro de contestao da lgica burocrtica vigente para alguns, o primeiro ensaio de gerencialismo no Pas, embora com a limitao de tratar a questo da autonomia quase que como um fim em si mesmo , quando a experincia internacional buscava, simplesmente, o aperfeioamento burocrtico.Vale lembrar que o movimento foi nacional, sendo que, entre os Estados, a Bahia teve um papel fundamental. Quem no se recorda da atuao do Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Pblico (ISP) da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, que, em 1966, apoiou a reforma administrativa no Estado da Bahia e, depois, em diversos Estados brasileiros? Podemos, inclusive, retroceder ainda mais, voltando reforma de 1968. O que foram as iniciativas de criao da administrao indireta (muito antes de 1968)
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e de fortalecimento da mesma (via ampliao da autonomia, em 1968), seno algo celebrizado pelo bastante atual conceito de agncias (executive agency no Reino Unido, por exemplo)? Quando fui diretor do projeto de agncias na Secretaria da Reforma do Estado, costumava brincar, dizendo que o objetivo do projeto era o de transformar autarquias e fundaes em autarquias e fundaes, j que, do ponto de vista prtico, elas deixaram de existir h muito. A segunda iniciativa "fora de rota", ao contrrio da primeira, significou um retrocesso. Em 1988, quando a experincia internacional j buscava substituir a lgica burocrtica vigente com a introduo do modelo gerencial, ns voltamos estaca zero. A Constituio Federal de 1988, chamada de Constituio cidad, que, do ponto de vista do seu objetivo maior, significou um importante avano no captulo especfico da administrao pblica reintroduziu, com todo o vigor, a lgica burocrtica (regime jurdico nico, estabilidade rgida, etc.). O certo que o debate, durante todo esse perodo, esteve marcado por uma discusso que, de certa forma, colocava a burocracia no seu centro. Mesmo durante a vigncia do New Public Management. Um dos argumentos dominantes do grupo mais crtico e, por certo, mais ctico, era o de que a supresso de controles burocrticos levaria obrigatoriamente a uma expanso patrimonialista (emergncia do neopatrimonialismo). Ainda que admita o risco, a meu juzo, esta polarizao burocracia-patrimonialismo, alm de mascarar a realidade e empobrecer o debate, inibe a possibilidade de identificao da verdadeira questo. Reconhece que a adoo de medidas de natureza burocrtica tem eficcia no combate ao patrimonialismo. Mas esta eficcia limitada; com o tempo, o patrimonialismo volta e, em muitos casos, mais vigoroso. Parece que atua somente sobre os sintomas. Penso que, definitivamente, o remdio efetivo para o combate ao patrimonialismo outro. Enquanto no aprofundarmos a questo do fortalecimento da democracia e a afirmao da cidadania, estaremos, simplesmente, atuando de forma paliativa. E, concluindo, a polarizao mantm o crculo vicioso e acaba reduzindo a viso, impedindo o aprofundamento na questo essencial.
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Mdulo II
Agora, vamos concentrar nossa discusso no exame do movimento denominado New Public Management (NPM), que, vem sendo traduzido como Nova Gesto Pblica ou Nova Gerncia Pblica ou, ainda, Nova Administrao Pblica. Esta ltima foi a denominao adotada pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) na traduo do livro de Ferlie et al. que comenta a experincia do Reino Unido.13 Prefiro as primeiras, para evitar confuses com o movimento New Public Administration (NPA) dos Estados Unidos, aqui j mencionado. Segundo Barzelay,14 a Nova Gesto Pblica (NGP) , antes de tudo, um mbito de debate, um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da administrao pblica envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Como tal, devese descartar a tentao de definies formais, concentrando-se o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstn-
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Cf. FERLIE, E. et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia: Ed. UnB; ENAP, 1999. Cf. BARZELAY, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley: University of California Press, 2001.
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cias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos. As principais influncias foram extradas das teorias da Escolha Pblica (Public Choice) e, principalmente, do AgentePrincipal; alm disso, foram incorporados aspectos contemporneos da gesto empresarial: Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientao a clientes, foco em resultados, flexibilizao, remunerao varivel por desempenho, etc. A Teoria da Escolha Pblica, que tem como principal formulador James Buchanan, decorre da escola de pensamento desenvolvida por economistas neoclssicos que adotam o pressuposto do racionalismo econmico: indivduos motivados apenas pelo auto-interesse buscam maximizar seus interesses econmicos (ao comprar um determinado bem, por exemplo). Ampliando-se o conceito, significa a aplicao dos mesmos princpios ao comportamento poltico na escolha dos indivduos: eleitores votam de forma a atender aos seus interesses, polticos visam reeleio e burocratas procuram atender aos seus interesses corporativos. Ainda que haja uma tentativa de neutralizar as limitaes desse enfoque, duramente criticado no meio acadmico, a adoo dessa abordagem implica em prescries do tipo: ostensiva superviso poltica sobre a burocracia para controlar custos, questionar e criticar resultados, quebrar monoplios e introduzir competio. J no segundo caso, o da Teoria Agente-Principal, o pressuposto o da existncia de relaes contratuais na vida social: h um Principal (o contratante) e um Agente (o contratado) nas transaes entre atores; por exemplo: os acionistas ou proprietrios de uma empresa (Principal) contratam administradores profissionais (Agente) para gerir a empresa. Esta relao pode ser implcita ou explcita, e seu objetivo principal a satisfao das partes, sempre dificultada pela assimetria de informaes normalmente em favor do Agente, que tem informao privilegiada e pelos riscos de captura. Aplicada nas transaes envolvendo o Estado, podemos identificar alguns exemplos de relaes contratuais:
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O Estado (Principal) contrata empresas privadas (Agente) quando da concesso de servios pblicos. Isto significa relaes do tipo regulao: contratos, quase sempre explcitos, em que o Principal regula o Agente. Os cidados (Principal) contratam polticos (Agente) para representar seus interesses. Isto pressupe a necessidade de adoo de mecanismos de superviso para assegurar que os contratos, quase sempre implcitos, sejam cumpridos. Os polticos (Principal) contratam burocratas (Agente) para realizar as polticas pblicas. Pressupe, igualmente, a adoo de mecanismos de superviso, por exemplo, via contratos de gesto. Porm, se olharmos as relaes na perspectiva inversa, do Agente em relao ao Principal, natural inferir a idia de accountability, isto , o Agente tem o dever de prestar contas ao Principal; por exemplo: polticos em relao aos cidados, burocratas em relao aos polticos e tambm em relao aos cidados. Colocado nesta perspectiva, o objetivo da reforma do Estado o de produzir bons contratos, de aperfeioar as relaes contratuais entre as partes. Dado o risco de aumento dos custos de transao, porque aumenta a possibilidade de ocorrncia de processos de seleo adversa (baixo padro produtivo, risco moral e auto-orientao), prescreve, para os diferentes atores, o estabelecimento de mecanismos de incentivos (normalmente econmicos), visando ao aumento da eficincia dos agentes estatais, que precisam ser enquadrados em uma estrutura de incentivos e, destarte, de prestao de contas e verificao de resultados. Este movimento, que apresentou os primeiros sinais de vida no Reino Unido, nos anos 70 (mais precisamente em 1979, com a ascenso de Margareth Thatcher), foi adotado nos Estados Unidos (sob Ronald Reagan), nos anos 80, e logo se expandiu pelo mundo anglo-saxo (Austrlia, Nova Zelndia), atingindo, em seguida, praticamente todos os pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Chegou,
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nos anos 90, Amrica Latina, primeiro ao Chile e, a partir de 1995, ao Brasil. Podemos analisar a emergncia da NGP a partir do exame de alguns de seus princpios bsicos, de seus modelos e tambm de alguns dilemas decorrentes de sua aplicao. Vamos considerar, em primeiro lugar, alguns dos princpios. Rami,15 ao examinar a utilizao dos princpios no contexto latinoamericano, fez uma interessante classificao, identificando duas correntes principais: a neo-empresarial, muito influenciada pelo Reinventando o governo, de Osborne e Gaebler,16 e a neopblica. No primeiro caso, adotar a NGP significa seguir orientaes do tipo: filosofia do no remar (os outros remam); passar de provedor a intermediador na prestao dos servios (cujo exemplo mais destacado na literatura o do servio de sade pblica no Reino Unido); adoo de linguagem e conceitos do setor privado; viso do cidado reduzido a cliente; fragmentao da administrao em unidades menores e autnomas; distanciamento da administrao pblica do direito pblico (nas compras de bens e servios e nas relaes trabalhistas, por exemplo). J numa viso neopblica, a NGP implica em: reforar o conceito de cidadania; reforar valores da coisa pblica nos servidores (eficcia, eficincia e tica); reconhecer novos direitos como garantia dos cidados; ter como horizonte a satisfao do cidado (simplificao, reduo de tempos, melhoria da qualidade do atendimento, como fez a Bahia com o Servio de Atendimento ao Cidado (SAC); focar na universalidade e igualdade; incrementar a qualidade e a quantidade de servios; fazer uma clara delimitao da externalizao dos servios (admitindo, por exemplo, as privatizaes, mas a partir de uma prvia discusso sobre o que e o que no papel do Estado, e no como iniciativas do tipo Estado mnimo).
15
16
Cf. RAMI MATAS, Carles. Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional. Reforma y Democracia: Revista del CLAD, Caracas, n.21, oct. 2001. Cf. OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o governo: como o esprito empreendedor est transformando o setor pblico. Braslia: MH Comunicao, 1994.
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Num esforo de sntese, os princpios podem ser agrupados da seguinte forma: a) Focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. O Estado deve ser entendido como o frum onde o cidado exerce a cidadania; todo e qualquer esforo de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestao do servio pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretao mais radical deste princpio fez com que as relaes entre Estado e sociedade fossem reduzidas relao entre fornecedor e cliente. A propsito, h um artigo muito interessante de Mintzberg, 17 em que ele comenta a respeito dos vrios chapus da relao do cidado com o Estado. Nem sempre o cidado cliente. H vrias relaes entre Estado e cidado. A explorao pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. J os prisioneiros no podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade o cliente. Na cobrana de impostos, a relao com o cidado no de cliente, de sdito, pois vale a o exerccio do poder extroverso, o poder de coero que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidado a pag-los. Pode at haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a viso extremada nessa relao cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado. b) Reorientao dos mecanismos de controle por resultados, o que significa evoluir de uma lgica baseada to somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrtica atual,
17
Cf. MINTZBERG, Henry. Administrando governos, governando administraes. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.49, n.4, out./dez. 1998.
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representam um entrave ao eficiente e inovadora; em vez de ajudar, representam um obstculo ao. Na medida do possvel, dever acontecer uma evoluo natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados. c) Flexibilidade administrativa que permita a instituies e pessoas alcanarem seus objetivos. No se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessria para o alcance dos resultados. Isto exigir a delimitao dos espaos de atuao da administrao pblica, a partir do fortalecimento dos papis de formulao de polticas e regulao, gerando, como conseqncia, um tratamento sob medida da questo, j que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida. Hoje, notadamente na administrao indireta, ocorre uma realidade no mnimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituies so bastante autnomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. A propsito, cabe aqui um comentrio, voltando experincia brasileira de 1967, com o Decreto-Lei n. 200. Embora houvesse uma ntida e bem intencionada preocupao com a flexibilidade autonomia para os rgos da administrao indireta , era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundaes e empresas pblicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porm, do ponto de vista prtico, como no houve uma preocupao com o controle dos resultados, a flexibilidade teve seu uso desvirtuado. certo que muitas instituies conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratao de pessoal e para compras de bens e servios para rgos da administrao direta). A flexibilidade no pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser sob medida. Nem todos os rgos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O contrato de gesto pode ser um til instrumento de vinculao da flexibilidade a resultados.
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d) Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao social de contas e avaliao de desempenho prximos da ao. Se o objetivo o resgate da cidadania e a reorientao para resultados, este controle no pode se limitar apenas dimenso interna, com base em quem presta o servio.Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestao dos servios pblicos. e) Valorizao do servidor, que representa, na verdade, a ncora do processo de construo coletiva do novo paradigma, orientado para o cidado e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gesto pblica no significa mudar sistemas, organizaes e legislao; muito mais do que isso, significa criar as condies objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduziro e realizaro as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o seu comportamento tico, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relaes profissionais de trabalho. Outra maneira de compreender o movimento da NGP examinar a sua evoluo a partir dos modelos, segundo tipologia desenvolvida por Abrucio,18 ao analisar a experincia anglo-americana e as trs vises da administrao pblica dela decorrentes: a) O primeiro modelo o gerencialismo puro, que corresponde primeira etapa da experincia no Reino Unido e tambm nos Estados Unidos, onde a perspectiva central o foco na economia e na eficincia; o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado como contribuinte, que no quer desperdcio, ao contrrio, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. b) O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominao de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gesto, na
18
Cf. ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia: ENAP, 1996. (Texto para discusso 10).
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qualidade dos servios e na prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficincia perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos servios, olhando o cidado como cliente. c) O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo de eqidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no campo da descentralizao, valorizando-a como meio de implementao de polticas pblicas; outra a partir da mudana do conceito de cidado, que evolui de uma referncia individual de mero consumidor de servios, no segundo modelo, para uma conotao mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. Isto implica um processo de concertao nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construo do projeto nacional.
Concluindo, creio que vale a pena refletir um pouco sobre os resultados e algumas das interpretaes sobre os mesmos. Em primeiro lugar, necessrio registrar que, neste particular, no h nem parece haver a menor possibilidade de consenso. Ao contrrio, estamos diante de um tema que, por sua complexidade e por suas implicaes, tem sido tratado de forma apaixonada, gerando uma verdadeira polarizao. E natural que assim seja. H, sem dvida, elementos interessantes e positivos que a NGP trouxe para a agenda do debate contemporneo sobre a gesto pblica. Mas h limitaes, lacunas e equvocos que podem implicar em eventuais retrocessos, ou, como prefere assinalar Rami,19 em riscos da emergncia de um neopatrimonialismo.
19
Cf. RAMI MATAS, 2001.
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Outro aspecto que vale salientar que as avaliaes carecem de uma sistematizao e de uma base cientfica que permitam concluses objetivas. A esse respeito, Pollitt e Bouckaert20 comentam que esta uma tarefa impossvel. Fazer a anlise internacional comparativa como comparar mas e pras: as iniciativas tm pontos de partida diferentes, histria diversa e trajetrias distintas. Alm disso, o rigor cientfico quase impossvel. No h como realizar anlises comparativas onde grupos estejam separados, alguns sendo submetidos reforma, outros no placebos , para identificar os impactos.
20
Cf. POLLITT, C.; BOUCKAERT, G. Avaliando reformas da gesto pblica: uma perspectiva internacional. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.3, jul./set. 2002.
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Mdulo III
Uma das principais tendncias da gesto contempornea, na perspectiva do desenvolvimento organizacional, tem sido o intercmbio de experincias institucionais a partir da disseminao das melhores prticas.A partir dos anos 80, as empresas passaram a adotar, freqentemente, processos de anlise comparativa, visando ao aperfeioamento de seus modelos de gesto, tomando como referncia aquelas prticas tidas como mais avanadas. Esse processo, que foi inicialmente utilizado no setor privado pela Xerox Corporation, passou a ser denominado de benchmarking. Atualmente, vem sendo usado em larga escala pelas organizaes do setor pblico, notadamente a partir do advento da reforma gerencial. As experincias do Reino Unido, da Austrlia e da Nova Zelndia, tidas como referncias neste campo, tm sido recomendadas pelos organismos internacionais e, como conseqncia, vm impactando as iniciativas recentes de reforma na Amrica Latina. Naturalmente, o bom senso recomenda prudncia neste esforo de anlise comparativa cada caso um caso. Assim, abrir-se para o conhecimento e o intercmbio de experincia sempre saudvel na melhor das hipteses, permite o aprendizado com os erros cometidos , mas, no momento da deciso sobre a estratgia de reforma a ser adotada, cada pas deve levar em considerao suas prprias peculiaridades e os elementos de seu contexto social, econmico e cultural. De uma maneira geral, as iniciativas seguiram trajetrias particulares, mas possvel identificar alguns elementos comuns, tais como: a) fortalecimento de canais de relacionamento Estado/sociedade a partir de iniciativas orientadas para a melhoria da qualidade na formulao das polticas pblicas, busca de maior participao cidad, introduo de mecanismos de controle social, melhoria na entrega de servios pblicos e maior envolvimento do terceiro setor; b) aperfeioamento do marco legal visando eliminao de entraves de natureza burocrtica que impedem a adoo de
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modelos de gesto orientados para resultados com maior flexibilidade e autonomia; c) recuperao da capacidade financeira a partir de iniciativas voltadas para a melhoria da eficincia e de introduo da cultura da responsabilidade fiscal; d) desenvolvimento das capacidades institucionais dos rgos da administrao pblica incluindo o fortalecimento do planejamento estratgico como ferramenta de gesto, programas de reestruturao administrativa, mecanismos de contratualizao, intensificao do uso da tecnologia da informao e terceirizao de servios de apoio; e) desenvolvimento do capital intelectual a partir de iniciativas voltadas para a profissionalizao e a modernizao do servio civil, intensificao de programas de capacitao de servidores e de lideranas, tica na administrao pblica, adoo de mecanismos inovadores de remunerao de funcionrios e introduo da gesto do conhecimento. A experincia do Reino Unido: onde tudo comeou Antes mesmo de apresentar o relato desta experincia, creio que seria interessante levantar alguns aspectos que so marcantes: o Parlamentarismo moda inglesa caracterizado pela alternncia tradicional entre os dois principais partidos, o conservador e o trabalhista. o partido que ganha as eleies assegura maioria no Legislativo, escolhe o Primeiro Ministro e forma o gabinete. Assim, o partido que governa o faz, normalmente, em condies de alta governabilidade, o que facilita as negociaes entre Executivo e Legislativo; a oposio instaura o Shadow Cabinet (programa de governo alternativo);
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ocorre uma ntida separao entre administrao e poltica e uma cultura marcada pelo dever da prestao de contas (accountability); h uma cultura pouco legalista em que vale o costume, diferentemente da nossa, caracterizada pelo detalhismo (no caso brasileiro, as reformas, quase sempre, implicam alterao na ordem legal vigente: Constituio, Leis, etc.). O processo de renovao da administrao pblica inglesa tem como marco o Relatrio Fulton, elaborado em 1968 (Comisso Parlamentar de Reforma), que apontava: necessidade de aumentar a eficincia (funcionrios preocupados com a turbulncia do dia-a-dia); falta de preparo gerencial no civil service; excessiva hierarquizao e falta de contato entre burocratas e comunidades. Propunha tambm um perfil mais profissional e menos poltico para os altos administradores, alm de treinamento e reestruturao para superar os problemas. Entretanto, com a ascenso de Margareth Thatcher (1979), ocorreu a mais profunda reforma no Reino Unido, num contexto caracterizado pelo alto custo da mquina pblica e pela baixa eficincia na qualidade dos servios prestados. A reforma tornou-se, ento, tema central da agenda poltica. Na primeira fase, caracterizada pelo foco na reduo de gastos, as principais iniciativas foram as privatizaes e o enxugamento da mquina pblica. Foi criada uma pequena unidade central de coordenao (Efficiency Unit), com os objetivos de desenvolver a conscincia de custos (value for money) e incentivar a competitividade. A metodologia empregada foi a da avaliao (scrutiny), que consistia no exame rigoroso de funes, processos e atividades, a partir da identificao de problemas, e na implementao de um plano de ao de curto prazo (fazer mais com menos) em reas-piloto pr-selecionadas. S durante o ano de 1980, das 39 avaliaes identificadas, 24 planos de ao foram implementados, gerando economias equivalentes a 22 milhes de
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libras no ano. A coordenao dessa tarefa ficou a cargo de Derek Rayner, executivo do setor privado ingls, que, com um pequeno grupo de funcionrios, se subordinava diretamente ao gabinete da Primeira Ministra. Em 1982, a partir das avaliaes realizadas, foi criado o Financial Management Initiative, uma espcie de avaliao permanente, com metas definidas, meios identificados e medies de resultados alcanados. Na etapa seguinte, a da busca de consolidao da reforma, foi criado o Next Step Program (1988), responsvel pela instituio das Agncias Executivas, separadas do ncleo formulador de polticas e administradas por contratos de gesto. A expectativa era a de transferir a maior parte dos funcionrios para as agncias. Nesse perodo, foi intensificada a desconcentrao e a instituio de mecanismos de paramercado no setor pblico, principalmente na rea da sade, a partir da separao entre compra e prestao de servios. Estes ltimos permaneceram gratuitos e regulados por contratos, com substituio da relao hierrquica pela relao contratual. Outra importante inovao foi o programa dos Citizen's Charter declarao pblica de metas, padres de servio e responsabilizao. Dessa forma, o usurio dos servios passou a contar com informaes sobre o funcionamento dos servios pblicos e respectivos padres de desempenho esperados. A experincia dos Estados Unidos: a reinveno do governo Da mesma forma que no caso anterior, vale a pena examinar algumas caractersticas: Presidencialismo e efetivo regime federativo; tenso permanente entre o Legislativo, normalmente mais controlador e legalista, e o Executivo, que busca, permanentemente, autonomia para ser empreendedor; baixo grau de interveno estatal e economia fortemente dominada pelo mercado;
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setor pblico fazendo tradicionalmente uso de mtodos e tcnicas de gerenciamento tpicos do setor privado (Oramento-Programa, Base Zero, Administrao por Objetivos, Desenvolvimento Organizacional, Gesto pela Qualidade Total TQM, etc.). Um dos principais marcos da reforma norte-americana foi o Civil Service Reform Act (1978), instrumento normativo que criou, em substituio ao antigo Civil Service Commission, um movimento na direo da descentralizao e da delegao de autoridade, a partir da criao (reestruturao) de trs novas organizaes: o Office of Personnel Management (OPM), o Merit System Protection Board (MSPB) e o Office of Management and Budget (OMB). O perodo do governo de Donald Reagan foi caracterizado pela adeso ao programa liberal de Margareth Thatcher, introduzindo iniciativas de desregulamentao, descentralizao e mudanas no padro de interveno do governo federal, seguindo orientaes de austeridade fiscal. A experincia recente norte-americana ganhou espao na bibliografia tcnica internacional a partir do livro de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo.21 Nele, os autores exploram a idia do governo empreendedor, inspirados na formulao original do economista francs Jean-Baptiste Say: empreendedor aquele que transfere recursos de setores menos produtivos para setores mais produtivos. Assim, reinventar significa adequao era da informao, desenvolvimento da capacidade criativa e inovadora para enfrentar as limitaes impostas pela forte cultura burocrtica dominante. Este novo modelo, denominado governo empresarial/ empreendedor, fundamenta-se num conjunto de dez princpios voltados para a viabilizao de um novo paradigma para a administrao pblica. Destacam-se dentre eles: governo catalisador, a
21
Cf. OSBORNE; GAEBLER, 1994.
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partir da redefinio do papel do governo de provedor direto para promotor (navegar, no remar); governo competitivo, que destaca as vantagens da competio: a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio; governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para o cidado; governo orientado por misses e resultados, que muda o enfoque em regras e procedimentos para misses e resultados; governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante de servir aos cidados com qualidade e enfatizando o controle social. Osborne transformou-se em importante assessor do vicepresidente Al Gore na conduo da reestruturao da administrao pblica norte-americana, que teve como objetivos a melhoria da qualidade e a racionalizao dos gastos. O registro mais significativo desta experincia est num relatrio apresentado por Al Gore ao presidente Bill Clinton, em setembro de 1993: The National Performance Review. Neste documento so identificados os principais obstculos implementao dos princpios do Reinventando o governo, com destaque para o excessivo monoplio estatal, o alto grau de burocratizao, a falta de incentivos para o sucesso e a impunidade nos casos de fracasso, alm da ausncia de mecanismos que encorajem processos criativos voltados para a inovao. Toda a mquina est concentrada nos controles burocrticos: No mundo altamente politizado de Washington, o maior risco no que um programa tenha um baixo desempenho, mas que surja um escndalo. O relatrio aponta para algumas solues, enfatizando a necessidade de estudar os casos de sucesso (por anos, o governo tem estudado os fracassos e os fracassos tm persistido). Finalmente, so propostas: a reduo significativa da burocratizao, liberando as organizaes para cumprir as suas misses; a focalizao no consumidor; a delegao de poder aos empregados; e a racionalizao. Tambm merece destaque uma iniciativa do Legislativo, o Government Performance and Results Act (GRPA), lei aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada na idia da gesto por resultados e baseada nos seguintes princpios: integrao de programas
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e oramentos, com nfase no gerenciamento de custos e provimento de informaes gerenciais para apoio tomada de deciso; reforma da legislao contbil/financeira e da legislao tecnolgica para a integrao de custos, oramentos e resultados. A experincia da Nova Zelndia: a reforma levada ao extremo Seguindo a tradio anglo-saxnica, o pas introduziu o modelo burocrtico no final do sculo XIX, visando a desmontar o aparato patrimonialista herdado do perodo colonial. O modelo contribuiu para o desenvolvimento do pas, mas comeou a dar mostras de esgotamento no limiar da crise dos anos 70 o xito funcionou como barreira introduo das mudanas. Os resultados negativos comearam a aparecer: a economia dependente das exportaes sofre as conseqncias da crise mundial; a inflao e o desemprego explodem; a renda per capita cai da terceira posio, nos anos 50, para a vigsima quinta, na dcada de 80. Na administrao pblica, o envelhecimento do quadro de altos administradores e a rigidez na gesto do funcionalismo aprofundam a ineficincia do Estado neozelands. A estrutura governamental antes das reformas tinha a seguinte configurao: alguns departamentos de governo realizavam, alm das funes tradicionais, atividades comerciais, como: servio postal, servio florestal, etc.; as companhias governamentais Air NZ, Bank NZ, Petrocorp tinham o Ministrio das Finanas como nico acionista; algumas corporaes pblicas, como as empresas ferrovirias e o Banco Rural, eram estabelecidas por atos do parlamento. O processo de reforma teve incio em 1984, com o governo Lange (trabalhista), seguindo o padro dominante: necessidade de
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reformar o Estado para enfrentar a crise internacional e seus reflexos na economia, de acordo com receita reformista clssica (FMI, OCDE) que recomendava reduo dos custos financeiros e diminuio do nmero de funcionrios, tendo como pano de fundo a imagem negativa dentro e fora da administrao pblica do setor pblico. Um diagnstico realizado por um grupo de administradores superiores da rea econmica, que apontava os principais problemas de gesto (falta de objetivos, baixa autonomia, controles focalizados nos meios e ausncia de mecanismos de avaliao), ajudou na definio da estratgia da reforma. No incio, o programa era evasivo. Mas, aos poucos, o tema entrou com bastante vigor na agenda, com orientao baseada na filosofia do livremercado, embora tmido com relao s iniciativas de privatizao, para evitar rachas no Partido Trabalhista. Dentre as principais iniciativas se destacam: a comercializao de muitos servios realizados pelas organizaes estatais; a separao das atividades comerciais das no-comerciais e a transferncia das comerciais para as corporaes pblicas, criando-se iniciativas novas: bancos, telecomunicaes, servios postais; mudanas no sistema de pagamento dos funcionrios de um sistema centralizado para um novo, descentralizado e baseado na barganha e na negociao; maior autonomia para os administradores seniores; e eliminao/reduo de monoplios estatais. Os principais instrumentos utilizados foram: o StateOwned Enterprises Act (1986), que separou as atividades comerciais, corporativando-as em nove empresas, o que implicou na reduo de 52 mil empregos (de 88 mil, em 1985, para 36 mil, em 1993); o State Sector Act (1988), que promoveu a aproximao das legislaes trabalhistas pblica e privada; o Public Finance Act (1989), que alterou o sistema de controle (de input para output/outcome). No final do segundo mandato, o processo desacelerou, o que contribuiu para a derrota do partido governista e a renovao do gabinete (em 1990, assume o Partido Nacional, conservador).
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A partir da, destaca-se Ruth Richardson, ministra da Fazenda no perodo 1990-1993. Ela argumentava: o que as pessoas querem vivenciar as qualidades do bom governo e da boa poltica. O processo de reforma baseia-se, ento, na adoo de uma nova poltica que segue, de acordo com a ministra, princpios universais em que o design o hardware da poltica, enquanto a nfase e a execuo, ditadas pela realidade de cada pas, so o software. O receiturio inclui temas como: poltica monetria austera, responsabilidade fiscal, flexibilidade do mercado de trabalho, livre iniciativa e competitividade, polticas sociais (voltadas principalmente para aprimorar os sistemas de educao, sade, saneamento, etc.), reforma tributria (de base ampla e baixas alquotas), reforma da previdncia e reforma do Estado (reduo do tamanho via desregulamentao, privatizaes e modernizao das funes essenciais). Isso envolve essencialmente uma mudana para um sistema de gesto de desempenho em que: os servidores pblicos so contratados como profissionais atravs de contratos de desempenho e por prazos fixos; as finanas pblicas so administradas com base em um balano prprio; e adotada a oramentao baseada em resultados. A experincia da Austrlia: uma equilibrada combinao entre cidadania, valorizao do servidor e participao do setor privado O sistema federativo australiano se caracteriza por uma quase fuso do Executivo com o Legislativo, e por um fraco Judicirio. Tem a seguinte configurao: a Unio (Commonwealth) tem poderes especficos de abrangncia nacional: defesa, correio, telecomunicaes, legislao comercial e industrial, imposto de renda e seguridade social; os Estados, que gozam de bastante autonomia, cumprem as demais funes: polticas de servios, leis de propriedade, sade e educao;
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os governos locais atuam sob o controle dos governos estaduais: regulao de servios como estradas locais, uso da terra, lixo, bibliotecas, etc., participando com 3,5% da receita e 5,7% das despesas. Como no caso anterior, a Austrlia fez uma reforma burocrtica no incio do sculo para combater prticas patrimonialistas. Foi uma experincia bem sucedida, reconhecida pela sociedade, baseada na introduo do modelo burocrtico (de corte weberiano), visando impessoalidade dos procedimentos e ao combate corrupo, deixando para segundo plano a produtividade e a competitividade da administrao pblica. A partir dos anos 70, comearam as reflexes sobre o esgotamento do modelo e sobre a necessidade de introduo de uma nova cultura e de redirecionamento nas relaes entre polticos e burocratas, vistos como elitistas e pouco representativos. A Austrlia foi o pas que talvez tenha encontrado de forma mais inteligente o equilbrio entre foco no cidado, valorizao das pessoas e fortalecimento do setor privado (contratualizao de servios). A experincia recente comea no incio dos anos 80, com o governo trabalhista Hawke, com processo reformista amplo embora moderado e poucas iniciativas tpicas do New Public Management. Tinha como objetivos principais: uma administrao mais sensvel e responsvel perante os polticos eleitos; o aumento da eficincia e da eficcia dos servios; a eqidade no acesso ao emprego pblico; o aperfeioamento do sistema de proteo aos direitos funcionais. Foi criado um novo Servio Executivo Superior, com altos administradores, e definida uma nova poltica de recursos humanos que estabeleceu novas carreiras.Tambm foi implantado novo programa de controle de recursos oramentrios. Mas a verdadeira marca da experincia australiana foi a institucionalizao da figura dos ombudsmen e agncias de ombudsmen, mais do que simples ouvidorias, que existem desde os anos 70
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e que tm por objetivo aumentar o controle poltico dos cidados sobre as medidas administrativas e sobre a burocracia. A partir das reclamaes, essas agncias realizam pesquisas, resolvem conflitos e propem medidas de readequao. Finalmente, vale destacar, as iniciativas no mbito da valorizao das pessoas, da busca de construo de um novo profissionalismo, baseado na combinao dos melhores valores tradicionais (modelo burocrtico) e das melhores prticas do New Public Management. A experincia da Frana: o servio pblico la franaise O modelo francs de administrao pblica, dada a sua peculiaridade e importncia, , sem dvida, uma das principais referncias em qualquer tentativa de estudo comparado em administrao pblica. Para alguns, representa o que de melhor produziu a cultura burocrtica; para outros, tem, exatamente nesta cultura fortemente enraizada, a principal limitao para a evoluo muitas vezes reclamada. Certamente, no objetivo do nosso workshop fazer uma anlise mais aprofundada do referido modelo, mas no posso deixar de comentar aspectos da experincia francesa que mescla a fina flor do modelo clssico (profissionalizao baseada no mrito e na tradio da formao de quadros da alta administrao pelas grandes escolas) com iniciativas pioneiras tpicas da NPM, antes mesmo de sua consagrao (os contratos de plano, de programa, por exemplo). este carter hbrido e, muitas vezes, polmico, que coloca o servio pblico la franaise no centro do debate contemporneo sobre gesto pblica. Mas no faltam crticas. Certa vez, um dos mais renomados acadmicos franceses, a propsito de uma eventual comparao entre o nosso modelo e o deles, disse: Felizes de vocs, brasileiros, que no tm a burocracia competente como a nossa; isso significa que ainda h esperana.
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De forma simplificada, o servio pblico francs tem a seguinte configurao: funo pblica do Estado: distribuda pela administrao central e pelos servios desconcentrados, cuida fundamentalmente da concepo e da coordenao das aes governamentais; funo pblica territorial: base do sistema de descentralizao, cuida dos servios de interesse local; funo pblica hospitalar: desempenhada a partir de pessoal de apoio aos hospitais e centros de sade. A administrao central, composta de Direo Central e Direes, tem as atribuies de formulao de polticas para o atendimento das demandas da sociedade, normatizao e pilotagem/ monitorao dos servios desconcentrados. As Prefeituras, instaladas nos Departamentos, so responsveis pela operacionalizao das polticas pblicas decididas no nvel central, pela aplicao da regulamentao e pela prestao de servios aos usurios. Existem ainda os "Estabelecimentos Pblicos do Estado", que so organizaes de direito pblico distinto, responsveis pela implementao de algumas polticas pblicas, gozando de autonomia financeira, pois recebem subvenes, tm recursos prprios e flexibilidade para contratao de pessoal. So de quatros tipos: Estabelecimentos Pblicos Administrativos (EPA); Estabelecimentos Pblicos Industriais e Comerciais (EPIC); Estabelecimentos Pblicos de Carter Cientfico e Tecnolgico (EPST); e Estabelecimentos Pblicos de Carter Cientfico, Cultural e Profissional (EPSCP). Alguns exemplos: cole Nationale d'Administration (ENA), universidades, institutos de pesquisa, museus, Biblioteca Nacional, Centro Pompidou, Agncia de Emprego, Agncia de Seguro Sanitrio, Agncia de Transportes Ferrovirios, aeroporto, etc. Um dos principais movimentos que antecederam as iniciativas atuais de reforma foi o Relatrio Nora (1967), que preconizava maior autonomia de gesto e convergncia dos com-
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portamentos das empresas pblicas e privadas, e que propunha o estabelecimento de Contratos de Plano ou de Objetivos para governar as relaes entre o Estado e as empresas pblicas. O primeiro, firmado, em 1970, com a empresa de eletricidade, estabeleceu o controle a posteriori e concedeu mais autonomia. Duas iniciativas tm sido predominantes no contexto contemporneo da reforma: a desconcentrao delegao de atribuies aos servios desconcentrados da administrao central; e a descentralizao transferncia de competncias e recursos a administraes locais (funo territorial). A partir dos anos 90, foram institudos os centros de responsabilidade, os projetos de servio, os programas de qualidade, dentro da perspectiva da orientao da gesto por resultados.
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Mdulo IV
A reforma gerencial foi introduzida no Brasil em 1995, quando da instaurao do primeiro governo Cardoso, num contexto semelhante ao de outros pases da Amrica Latina, caracterizado pelo aprofundamento da crise do Estado e pela emergncia de reformas estruturais prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas, alguns meses antes da posse, com o Plano de Estabilizao Econmica (Plano Real). Do conjunto de reformas apresentadas como prioritrias (flexibilizao de monoplios, previdncia social, tributria, poltica, etc.) destacava-se a necessidade de repensar a administrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo burocrtico vigente. Entretanto, do lado dos Estados federados, o comportamento no foi homogneo, apesar de a maioria deles se apresentar, a essa poca, com graves desequilbrios em suas finanas, alm de deficincias j evidentes no desempenho de suas funes tradicionais. Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida s reformas da administrao pblica foi dada em 1995, quando da transformao da ento Secretaria da Administrao Federal (SAF) em um novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo ministrio, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram instalados: a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementao da reforma; e um Conselho da Reforma do Estado, integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de assessorar a Cmara nesta matria. Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento de expresso da viso estratgica e orientador dos projetos de reforma, que, a partir de um diagnstico que apontou os principais problemas da administrao pblica brasileira nas dimenses institucional-legal, cultural e de gesto, props um novo modelo conceitual, distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado: ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas, e cobrana de seu cumprimento;
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atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que, para o seu exerccio, necessrio o poder de Estado; atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em que o Estado atua simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de servios sociais; produo de bens e servios ao mercado: que corresponde ao setor de infra-estrutura, onde atuam as empresas, pblicas ou privadas, reguladas pelo governo, portanto com tendncias privatizao. As principais iniciativas, neste primeiro perodo, foram orientadas para: a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente); a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais), a adoo de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na administrao pblica); e a valorizao do servidor (nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao e intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a mudana cultural). Em 1998, foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, num esforo de integrao dos principais instrumentos de gerenciamento governamental: planejamento, oramento e gesto. A esse respeito, o ex-ministro Bresser Pereira22 comentou que o desafio seguinte o de implementao no poderia ser atribudo a um ministrio pequeno, desprovido de poder executivo, da a recomendao, inspirada na experincia chilena, de passar a responsabilidade ao novo ministrio. Neste novo contexto, o planejamento governamental, a partir do lanamento do Plano Plurianual 2000/2003, mais conhecido como Avana Brasil, assumiu papel preponderante. O plano foi
22
Cf. PEREIRA, L. C. Bresser. Reflexes sobre a reforma gerencial brasileira de 1995. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.50, n.4, out./dez. 1999.
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elaborado com base em diretrizes estratgicas do presidente da Repblica, destinadas a consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentvel, a partir de uma nova viso estratgica espacial, baseada no estudo dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, tendo como referncia todo o territrio nacional e o fluxo real de bens e servios. Esta nova viso traduzida em um leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor pblico como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Alm disso, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e os recursos do governo so organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos, e foi instituda a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Finalmente, merecem ser destacadas as iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado e para a transparncia e modernizao da gesto interna (governo eletrnico, comprasnet, receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gesto).
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Mdulo V
O debate sobre a administrao pblica tem ocupado importante espao na agenda internacional, nos fruns de discusso e nas diversas publicaes especializadas sobre o contexto contemporneo de transformao do Estado e da sociedade. Na verdade, isto no significa nenhuma novidade: a reforma da administrao pblica vem sendo feita desde que existe administrao pblica. Tambm certo que o debate sobre a gesto pblica se confunde, na maior parte dos casos, com o debate sobre o Estado, embora nem sempre seguindo o mesmo ritmo. Alguns estudiosos argumentam que as mudanas nas formas de regime poltico do Estado acontecem num ritmo mais acelerado do que as mudanas nas formas de administrao pblica. Talvez isto possa significar a prevalncia, ainda, da tendncia gerencialista na administrao pblica por algum tempo. Ou ser que, desta vez, transformaes no contexto provocaro uma acelerao nos movimentos de mudana do padro de gerncia pblica? Voltando um pouco no tempo e tentando reconstruir o cenrio que fez emergir o modelo da Nova Gesto Pblica (NGP), os principais elementos que motivaram este movimento por certo ainda esto presentes na nossa realidade: crise fiscal, persistncia da cultura burocrtica em meio a prticas patrimonialistas e profundo dficit de desempenho em termos de quantidade e qualidade na prestao de servios pblicos, dentre outros. Entretanto, h sinais de novos temas emergentes, ou antigos temas que emergem de forma diferente. Um deles, certamente, a questo do desenvolvimento, agora posto em outra perspectiva, que inclui a idia-fora de sustentabilidade e necessidade de alinhamento com outra idia-fora que a estabilidade (econmica, poltica, institucional e social) num mundo globalizado. O tema no novo e j foi tratado pela administrao pblica (burocrtica) nos anos 50 e 60 com nome e sobrenome: Administrao para o Desenvolvimento. E agora? Que novos atributos precisam ser incorporados gerncia pblica para que ela seja um efetivo instrumento deste neodesenvolvimentismo?
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Tambm no se pode desconsiderar outro tema emergente na agenda do Estado contemporneo: a questo da segurana, principalmente depois dos episdios recentes nos Estados Unidos, na Colmbia, no Rio de Janeiro, etc. Outra vez um tema recorrente, mas que surge a partir de uma nova perspectiva, colocando um desafio adicional. H tradio, certo, na realidade latino-americana no trato desta questo, mas num contexto diferente. Uma coisa enfrentar os problemas de segurana num contexto autoritrio, outra enfrentar o mesmo problema num regime democrtico. E isto tambm exigir a incorporao de novos atributos aos modelos de gerenciamento pblico. Concluindo, ainda que com mais perguntas do que respostas: o debate contemporneo sobre as questes de desenvolvimento da sociedade, sobre as questes de Estado e sobre as questes de gesto pblica parece reafirmar alguns dos princpios bsicos da agenda atual, tais como: a focalizao no cidado, a transparncia, o controle social, a conscientizao da responsabilidade fiscal, a orientao da gesto para resultados, a tica e a profissionalizao do servidor pblico. O grande desafio o de assegurar a irreversibilidade do processo de transformao a partir do fortalecimento das iniciativas bem sucedidas e do realinhamento que se fizer necessrio para a incorporao dos temas emergentes. Isso vai exigir: a) reorientao na estratgia de implementao do modelo de gesto pblica, que, certamente, no nico, levando em considerao as caractersticas locais, inclusive aspectos de multiculturalidade, evitando, dessa forma, a pura importao de prticas adotadas em realidades distintas; b) identificao de novos perfis profissionais desejados e desenvolvimento de mecanismos inovadores de capacitao para adequao dos perfis, principalmente para as lideranas. Aqui vale
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a pena considerar as proposies de Francisco Longo,23 do Instituto de Direccin y Gestin Pblica da Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE) (Barcelona), baseadas em estudos da Kennedy School of Government, da Universidade de Harvard, que destaca o papel do dirigente na criao do valor pblico, a partir de trs dimenses: gesto estratgica, gesto operacional e gesto do entorno autorizante; c) construo de uma rede de cooperao entre os pases da regio com vistas ao intercmbio de experincias e de prticas inovadoras de gesto; d) reviso do marco legal, notadamente em aspectos ligados profissionalizao da funo pblica, ao controle social e descentralizao; e) intensificao do uso de tecnologias de informao orientadas para a transparncia na gesto, a melhoria nas relaes com o cidado e a modernizao administrativa.
23
Cf. LONGO MARTINEZ, Francisco. Mudanas no perfil dos dirigentes pblicos no Brasil e desenvolvimento de competncias de direo. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DO CLAD SOBRE REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA, 7., 2002, Lisboa. Anais... Lisboa: CLAD, 2002.
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Apndice
Gesto pblica para um Brasil de todos: emergncia de uma nova gerao de reforma? *
* Artigo extrado de MARINI, Caio. Aspectos contemporneos do debate sobre reforma da administrao pblica no Brasil: a agenda herdada e as novas perspectivas (captulos 3 e 4), trabalho selecionado para apresentao no VIII Congreso del CLAD sobre Reforma Del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 2003.
Contexto de instaurao do novo governo Em junho de 2002, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva lana Carta ao povo brasileiro, contendo anlise da conjuntura econmica nacional sinalizando dois aspectos importantes que marcariam a sua futura administrao. Por um lado, Lula expressa o seu desejo, alinhado com o anseio popular de encerrar o atual ciclo econmico e poltico buscando marcar uma posio, junto sua base original, de rompimento com a lgica vigente e, por outro, assume publicamente compromissos com as reformas estruturais, de combate inflao, com o equilbrio fiscal como um meio, de respeito aos contratos e obrigaes do pas buscando ampliar seu eleitorado, acalmar o mercado e afastar os temores de radicalizao. Aponta que o caminho o do crescimento econmico com estabilidade e responsabilidade social. As mudanas que forem necessrias sero feitas democraticamente, dentro dos marcos institucionais e tambm destaca que ser necessria uma lcida e criteriosa transio entre o que temos hoje e aquilo que a sociedade reivindica. O final da histria todos conhecem: Lula eleito presidente da Repblica, com uma votao expressiva quase conseguida em primeiro turno, construda com base numa aliana histrica inimaginvel para alguns analistas, dada a pluralidade existente dentro do partido. A transio marcada pelo elevado padro democrtico e institucional, caracterizado pelo comportamento exemplar das equipes que deixavam e que assumiam o poder. Prtica significativamente elogivel e imprescindvel em um Estado democrtico. O primeiro movimento do novo governo foi o estabelecimento de um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar prioritariamente o problema da fome (base para a construo posterior de um novo modelo de desenvolvimento). Em paralelo, foram preenchidos os cargos de alta liderana poltica (Ministrios, Secretarias Nacionais) por parte de integrantes da coligao vencedora, mesclando atributos de natureza poltica e tcnica para este fim. A expectativa inicial, como sempre, era quanto
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composio da equipe econmica (especialmente Fazenda e Banco Central), e foi mantida a conduo da rea de gesto pblica no Ministrio do Planejamento, depois de muitas especulaes sobre a volta do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Na construo da agenda ministerial, em geral, e nas reas de economia e de administrao pblica, em particular, percebeuse uma inteligente combinao de elementos herdados da agenda anterior e a emergncia de novos temas ou de novas abordagens a antigos temas, que passaram a dar a marca do novo perodo. No sem a natural dificuldade de justificar a manuteno de determinados temas (poltica de juros, metas inflacionrias, alquotas do imposto de renda, CPMF, reajuste salarial dos servidores), o que provocou e continua provocando reaes de descontentamento de parte do Partido dos Trabalhadores, argindo velhos compromissos, amplamente flexibilizados ao longo da ltima campanha eleitoral, e de manifestaes de perplexidade vindas da nova oposio que, com ironia, insinuava a continuidade programtica. O certo que, at o momento, o governo vem conseguindo demonstrar ponderao e equilbrio no enfrentamento das crises, contando com a compreenso de parte expressiva da opinio pblica. A capacidade de liderana e de negociao do presidente tem sido um atributo fundamental para a manuteno da governabilidade, mas esta posio (ainda favorvel) depende da produo sustentada de resultados, notadamente nos programas da rea social. A gesto pblica revisitada exatamente dentro deste contexto que emerge a questo da gesto pblica. Num primeiro momento, a nfase foi dada adoo de um Programa de Otimizao: o contingenciamento fez com que o governo decidisse pela seleo de programas e reviso de seus processos, visando a reduzir custos, melhorar a qualidade e reduzir tempo de execuo.
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Em paralelo, sustentadas por uma viso mais duradoura e estrutural, duas iniciativas esto sendo desenvolvidas. A primeira diz respeito elaborao do novo PPA 20042007, denominado Plano Brasil de Todos, que estabeleceu o direcionamento estratgico a partir dos seguintes (mega)objetivos: (i) incluso social e reduo das desigualdades sociais; (ii) crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades; e (iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. A segunda, a construo de um Plano de Gesto Pblica (SEGES, 2003) orientado para o fortalecimento da capacidade de governo e que d sustentabilidade realizao dos programas previstos no PPA. A adoo deste novo Plano de Gesto significa introduzir transformaes orientadas para: reduo do dficit institucional, que a ausncia do Estado e a sua incapacidade de assegurar direitos civis e sociais (fazer o que deve ser feito); fortalecimento da governana, que significa promover a capacidade de formulao e implementao de polticas pblicas; aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos); transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o comprometimento da sociedade e a legitimao do processo. A estratgia de ao participativa e transparente prev a identificao prvia dos problemas da Administrao Pblica Federal, mediante a realizao de um diagnstico institucional (denominado Livro Azul). Visando a assegurar a participao de diversos atores neste processo, sero construdas trs redes de implementao: deliberativa, de ao e consultiva. Em seguida, ser formulado, com o envolvimento das redes, um plano contendo diretrizes e estratgias de enfrentamento dos problemas apontados no diagnstico (Livro Verde). Finalmente, sero desen-
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volvidas, junto aos rgos de governo e sociedade, atividades de validao/legitimao das propostas, culminando com a publicao do Plano de Gesto Pblica (Livro Branco), a ser implementado no perodo 2004-2007, que ser o instrumento do alinhamento estratgico dos programas do PPA e das transformaes das organizaes, com vistas concretizao das polticas pblicas. Semelhanas e diferenas, a modo de concluso
o incio, o fim e o meio Raul Seixas Paulo Coelho
A tarefa de efetuar estudos comparados da realidade nacional em relao a experincias internacionais o que no propsito deste artigo ou da realidade nacional numa perspectiva temporal no trivial. Algumas das razes j foram reproduzidas anteriormente.Vale aqui a mesma ressalva feita em outro estudo:
Os relatos de experincias apresentados a seguir no conformam o que formalmente se conhece por estudo de casos, nem tem a pretenso de realizar uma anlise comparativa. Isto, certamente, exigiria maior aprofundamento investigativo apoiado na utilizao de metodologias cientficas (MARINI, 2002).
Entretanto, possvel especular sobre algumas semelhanas e diferenas entre os movimentos de Reformas (1995 x 2003), tomando como referncia as perguntas propostas na introduo sobre o contexto que caracterizou cada uma das reformas (o incio), o objetivo pretendido (o fim) e a estratgia de implementao (o meio). Considerando o contexto (o incio), h mais semelhanas que diferenas. A reforma de 1995 foi instaurada num perodo de afirmao da democracia brasileira pela primeira vez na histria das reformas administrativas do pas , foi concebida e justificada a partir da emergncia da crise do Estado, notada-
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mente nas dimenses financeira e administrativa, e foi influenciada pelo movimento da NPM. A reforma de 2003, certamente, herda alguns destes elementos ao constituir sua agenda. A jovem democracia brasileira avana na direo de sua consolidao (semelhana), a crise, nas dimenses fiscal e administrativa, continua presente (semelhana), mas a estratgia atualmente definida nega, de forma explcita, a crise do Estado como mote e recoloca a questo, afirmando o dficit institucional existente, mas enfatizando um novo mote: o Estado como soluo (diferena). A influncia da NPM ainda est presente em alguns de seus princpios bsicos eficincia, principalmente mas, como doutrina, desgastou-se devido a uma forte crtica, muitas vezes injusta, mas efetiva, pois alcanou o resultado que associou-a ao neoliberalismo o exame da experincia internacional mostra que a aplicao da NPM se deu, em alguns casos, sob a gesto de governos de esquerda. Assim, a atual abordagem parte do esgotamento desta gerao de reforma e apresenta o Plano de Gesto Pblica como instrumento da consolidao do Estado e no da reforma (outra diferena). Quanto aos objetivos (o fim), a reforma de 1995 passou por dois diferentes estgios. No primeiro momento, sua formulao foi tipicamente auto-orientada. Estava na agenda, mas no ocupava a primeira fila. A sensao inicial era a de manuteno da antiga Secretaria da Administrao Federal (SAF) aparentemente, o ministro Bresser Pereira teria outra funo no governo , o que, provavelmente, significaria pouca ateno ao assunto. Mas, quando da criao do MARE e da incorporao da nova Secretaria da Reforma do Estado, foi necessrio construir um projeto e com urgncia urgentssima. Assim, o Plano Diretor foi elaborado na perspectiva de ocupar um espao na agenda de reformas. E neste aspecto que est o seu papel protagonista e, paradoxalmente, sua eventual limitao. O debate provocado, a qualidade propositiva do documento e o apoio incondicional dos governadores poca foram decisivos para reincorporar, depois de algumas dcadas, a temtica da gesto pblica na agenda
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nacional fator determinante para que ainda seja um tema atual! Mas era um plano caracterizado por uma qualidade propositiva superior qualidade explicativa dos problemas a enfrentar. E, no primeiro estgio, correspondente ao primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, no estava alinhado aos outros instrumentos de gesto (planejamento e oramento). O PPA 19961997 e o Plano Diretor custaram a ser apresentados um ao outro. No segundo mandato, houve uma iniciativa deliberada de integrao dos instrumentos de gesto, a partir da iniciativa de absoro do MARE pelo Ministrio do Planejamento, soluo mantida pelo governo atual (semelhana). J o Plano de Gesto Pblica tem como princpio fundamental ser um instrumento da realizao do novo modelo de desenvolvimento (PPA 2000-2004). Mas na estratgia de implementao (o meio) que esto as principais diferenas. A primeira delas, j mencionada anteriormente, se refere ao processo de elaborao do Plano Diretor (1995), concebido a partir de um conjunto de solues sem maior aprofundamento sobre a natureza dos problemas continha, certo, um diagnstico, mas definido a partir de uma viso endgena do prprio MARE. A estratgia atual, ao contrrio, parte do diagnstico para depois definir o plano. Outra importante diferena est no processo de definio do contedo do plano. Embora uma primeira verso do Plano Diretor tenha sido submetida apreciao da Cmara e Comit da Reforma, no houve uma estratgia deliberada de comunicao e, menos ainda, de busca de legitimao de seu contedo. Desde o princpio, a reforma de 1995 teve que lidar com a dicotomia: concordncia, nem sempre declarada, por parte da sociedade, que tende a ganhar com a reforma, e resistncia, sempre declarada, por parte de importantes segmentos do funcionalismo pblico, que tende a perder alguns benefcios conquistados. A dicotomia permanece: a sociedade s tem a ganhar com a reforma, e os servidores insistem em perceber somente as perdas (semelhana). A diferena fundamental que a reforma de 1995 subestimou os riscos decorrentes desta dicotomia, enquanto o Plano de Gesto Pblica
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(PGP) coloca no centro a questo da legitimao, junto aos rgos do governo e sociedade, para a efetivao do projeto. Finalmente, valem algumas ressalvas. O artigo reflete a opinio do autor sobre o assunto e no teve a pretenso de esgot-lo. mais uma contribuio ao debate, num contexto caracterizado felizmente pelo contraditrio. Por ltimo, vale relembrar que o objetivo deste trabalho foi o de identificar algumas semelhanas e diferenas e no o de apontar o certo e o errado em cada uma das abordagens. O autor tem plena conscincia desta impossibilidade. Alis, este um dos predicados deste campo de estudo. Normalmente a melhor resposta a uma boa questo em gesto : Depende. Referncias
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, 1995. MARINI, Caio. O contexto contemporneo da administrao pblica na Amrica Latina. Revista do Servio Pblico, Braslia, v.53, n.4, out./dez. 2002. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Gesto Pblica para um Brasil de todos: um plano de gesto para o governo Lula. Braslia: SEGES, 2003.
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Desta edio Cadernos da Fundao Lus Eduardo Magalhes 7, foram impressos 2000 exemplares. Composto em Bembo com ttulos em Lubalin Graph e impresso sobre papel plen soft 80g/m2 cor natural. Impresso e acabamento Bigraf.

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A emergncia da Nova Gesto Pblica

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Cf. RAMI MATAS, 2001.

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Cf. OSBORNE; GAEBLER, 1994.

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