Anlisis presentado para el Diplomado en Derechos Humanos de Jvenes- INICIA.

En busca de una Ley de Juventud: Anlisis comparativo de dos anteproyectos de ley en El Salvador
Por: Ruth Grgori 29/09/08

El Salvador llega al ltimo trimestre del Ao Iberoamericano de Juventud, a pocos das de convertirse en la sede de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado Juventud y Desarrollo, sin contar con instrumentos legales fundamentales para la proteccin de las personas jvenes. Las diferencias polticas e ideolgicas han impedido que los partidos polticos representados en la Asamblea Legislativa logren ponerse de acuerdo para aprobar una Ley Nacional de Juventud, pese a que la Comisin de Turismo, Juventud y Deporte ha conocido al menos cuatro anteproyectos desde el ao 2001. Pese a la ausencia de una ley especfica en la materia, un decreto presidencial dio lugar a la creacin de la Secretara Nacional de la Juventud en el ao 2004, institucin a la que se deleg velar por los intereses de la poblacin joven de El Salvador. La joven trayectoria de esta institucin ha sido cuestionada tanto a nivel de transparencia en el manejo de los fondos como de manipulacin partidaria. La ausencia de un marco regulatorio especfico para la atencin de las personas jvenes a nivel nacional, un fenmeno casi generalizado ya en Iberoamrica, carece adems del respaldo del marco regional que hoy por hoy constituye el nico tratado internacional que reconoce a los y las jvenes como sujetos de derechos especficos: la Convencin Iberoamericana de los Derechos de los Jvenes (CIDJ). Firmada en Badajoz, Espaa, en 2005, la Convencin entr en vigor el pasado 1 de marzo, una vez que Costa Rica se convirti en el quinto pas en adherirse a ella. En base al contexto arriba descrito, el presente anlisis se enfoca en la comparacin de los ltimos dos anteproyectos de ley de juventud presentados en la Comisin de Turismo, Juventud y Deportes de la Asamblea Legislativa, en relacin a la CIDJ con miras a determinar hasta qu punto dichos anteproyectos cumplen con un enfoque de Derechos Humanos. Un segundo objetivo es definir sugerencias para la integracin de los aspectos centrales que comparten ambos anteproyectos a partir del enfoque de Derechos. El primero de los documentos en que se basa este ejercicio comparativo es el Proyecto de Ley General de Juventud, presentado por la Unidad de Anlisis Legislativo (UAL) en julio de 2007. Dicho documento se basa, a su vez, en la comparacin de dos anteproyectos previos: el anteproyecto presentado por diputados del partido de gobierno, Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) en diciembre de 2001, y el Documento borrador de Anteproyecto de Ley de Juventud, presentado en mayo de 2002 y elaborado en un proceso de consulta que incluy a titulares gubernamentales a nivel nacional y municipal, as como a representantes de instituciones internacionales y organismos juveniles.

El segundo documento es el anteproyecto de Ley de Juventud presentado por el ex frente guerrillero y ahora principal partido de oposicin, Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), en septiembre pasado. Dado que la posicin tcnica de la UAL se inclina a favor de un articulado escueto pero preciso en su aplicacin, ms que a un discurso abundante en conceptos, y opta por dejar un desarrollo ms amplio a un futuro reglamento, el presente ejercicio de anlisis se articula en relacin a dos ejes: incorporacin de principios y derechos humanos de los jvenes, e institucionalidad y presupuesto. Este enfoque deja de lado las secciones que ambos documentos identifican bajo un encabezado de Polticas Sectoriales, ms propio de una fase posterior del proceso, y que la UAL justifica indicando: de otra manera la Ley se convierte de hecho en un reglamento. Jvenes, Principios y Derechos Humanos En los marcos legales la definicin de quin es joven suele hacerse en trminos de un rango de edad, pero no existe un consenso al respecto. A nivel internacional, por ejemplo, la Convencin de los Derechos del Nio define como nio a todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, mientras que la Convencin Iberoamericana de Derechos de los Jvenes establece como rango de referencia para la persona joven el perodo entre los 15 y 24 aos de edad. Este es un punto importante por cuanto determina quin es y quin no es beneficiario de una ley o una poltica de juventud, y puede constituir un punto de conflicto al tratar de compatibilizar polticas internas o regionales para poblaciones con diferentes caractersticas. A nivel nacional, los anteproyectos de Ley de Juventud tambin han evidenciado esta falta de consenso. El anteproyecto de la UAL aumenta un ao tanto al lmite inferior como al superior, fijando el rango entre los 14 y los 25 aos, mientras que el FMLN mantiene el lmite inferior en 15 aos pero aumenta el superior hasta los 30. La CIDJ constituye un parmetro til para propiciar un acercamiento en este punto, por cuanto es actualmente el nico referente internacional en materia legal en relacin a los y las jvenes. En cuanto a los derechos explcitamente reconocidos en los anteproyectos de ley de juventud, cabe sealar que ambos documentos incluyen nueve derechos contemplados en la CIDJ: derecho a vivir en paz (Art.4), a la seguridad (Art.16), a la participacin (Art.21), a la educacin (Art.22), a la cultura (Art.24), a la salud (Art.25), a vivir en un ambiente sano (Art.31), a la recreacin (Art.32) y al deporte (Art.33). El anteproyecto del FMLN aade dos derechos ms: el derecho al trabajo (Art.26) y de acceso a la vivienda (Art.30). El resultado del enfrentamiento se queda corto a la luz de los 29 derechos que reconoce la Convencin Iberoamericana de los Derechos de los Jvenes. Si bien ambos anteproyectos establecen que las personas jvenes gozarn de todos los derechos inherentes a la persona humana garantizados en la Constitucin de la Repblica y en los instrumentos internacionales en Derechos Humanos, en tanto que para El Salvador an no es vigente la aplicacin de la CIDJ, otros derechos que sta especifica de manera ms detallada en beneficio de los y las jvenes se quedan en la oscuridad del limbo legal a merced de la discrecionalidad de los funcionarios estatales.

A juzgar por la tradicional clasificacin de los derechos que atiende la CIDJ, los derechos civiles y polticos estn en desventaja frente a los derechos econmicos, sociales y culturales en la visin de legisladores, tcnicos y especialistas que han participado en los anteproyectos de ley salvadoreos. Once de los trece derechos A juzgar por la clasificacin de los derechos que atiende la CIDJ, es interesante notar que la mayor parte de los que reconocen los anteproyectos nacionales se concentran en los derechos econmicos, sociales y culturales: ocho de doce posibles. En contraste, apenas tres de los doce derechos contemplados en el apartado de los derechos civiles y polticos son incluidos. Qu implica esto? Una posible interpretacin es que el reciente pasado de guerra civil y el lento proceso de apropiacin de los marcos internacionales en Derechos Humanos, sobre todo referidos a la poblacin joven, an no hacen pensable la conciencia a favor del pleno ejercicio de las libertades civiles, sobre todo las que se refieren a la identidad, la propia imagen y la libertad de pensamiento, expresin y asociacin. Hay en la CIDJ tres derechos cuyo tratamiento especial marcan una innovacin en comparacin a otros tratados internacionales, y son stos los que constituyen los puntos ms polmicos cuando se contempla la posibilidad de que El Salvador se adhiera a la Convencin. Uno de ellos es el derecho a la vida (Art.9), el cual establece que Ningn joven ser sometido a la pena de muerte. ste artculo podra ser objeto de objecin en razn de conflicto con la Constitucin de la Repblica, que en su artculo 27 admite la pena de muerte en ciertos casos: Slo podr imponerse la pena de muerte en los casos previstos por las leyes militares durante el estado de guerra internacional. Este artculo no ha sido aplicado, ni una sola vez, desde la firma de los Acuerdos de Paz. El otro es el derecho que plantea conflicto con la Carta Magna y la normativa interna es el derecho a la objecin de conciencia. Los jvenes tienen derecho a formular objecin de conciencia frente al servicio militar obligatorio, reza el Art.12 de la CIDJ, mientras que el Artculo 215 de la Constitucin seala que en caso de necesidad el servicio militar es obligatorio para todos los salvadoreos aptos para actuar en las tareas militares, varones y mujeres entre los 18 y 30 aos de edad. Estos casos de necesidad deben ser regulados por la Ley de Servicio Militar, cuya reforma qued pendiente luego de los Acuerdos de Paz, que en este punto no ha sido invocada despus de 1992. El tercer derecho que ha planteado polmica en El Salvador es un asunto que ha enfrentado escollos de ndole moral. El derecho a la educacin sexual (Art.23) ha enfrentado en ms de una ocasin a sectores conservadores de tendencia religiosa con funcionarios de Gobierno, siendo stos ltimos quienes lograron imponerse luego de que los titulares de educacin y salud se comprometieran en la Cumbre de VIH a incorporar la materia de forma obligatoria en las escuelas pblicas. Esta moral conservadora ha objetado pblicamente la firma y ratificacin de la CIDJ, afirmando que la forma en que plantea el derecho a la educacin sexual fomenta la promiscuidad, y que su tolerancia a la libre orientacin sexual y la libre eleccin de pareja fomentan la aberracin de la homosexualidad.

La falta de tolerancia de estas posiciones religioso-conservadoras, las diferencias de los parmetros de edad que definen a la juventud respecto a la CIDJ y la ausencia de varios derechos civiles y polticos en los anteproyectos de UAL y el FMLN evidencian una insuficiente apropiacin de los principios de inalienabilidad, indivisibilidad y de interdependencia e interrelacin de los Derechos Humanos. Si bien ambos anteproyectos indican la importancia de la equidad en el disfrute de los derechos, las dimensiones de gnero y diversidad social, econmica y cultural no sobresalen con nfasis suficiente como para que las necesidades en condicin de minora o de discriminacin se reconozcan y atiendan de manera preferencial para garantizar el respeto de los derechos de los jvenes sin distincin. Hay una voluntad expresa de atencin integral a la poblacin joven en la variedad de derechos reconocidos en los anteproyectos de ley de UAL y el FMLN. Sin embargo, la omisin de gran parte de los derechos civiles y polticos reconocidos a nivel internacional en la actualidad hace difcil prever un cabal cumplimiento del principio de indivisibilidad. No es posible promover a los y las jvenes como sujetos estratgicos del desarrollo nacional sin garantizar el cumplimiento integral de sus derechos, tanto polticos como socio-econmicos. As mismo, esta situacin de incorporacin parcial del marco de derechos de las personas jvenes supondra necesariamente el incumplimiento de los derechos desatendidos afectando con ello la posibilidad de cumplir el principio de interdependencia e interrelacin. Institucionalidad y presupuesto Los dos anteproyectos analizados aqu coinciden en la propuesta de crear un Consejo Nacional de la Juventud, pero difieren en la naturaleza y estructura del mismo. La UAL plantea que dicho consejo est adscrito a la Secretara Nacional de la Familia, y que sea dirigido por el Secretario Nacional de la Juventud. El Consejo estara integrado adems por los titulares del Ministerio de Educacin, de Salud Pblica y Asistencia Social, de Trabajo, de Gobernacin, el Presidente del INDES, el Presidente de CONCULTURA, un representante de los Alcaldes aglutinados en COMURES y un representante de la Red Nacional Consultiva de Personas Jvenes. El FMLN propone que el Consejo sea una entidad autnoma, y lo ubica como el componente rector de un Sistema Nacional de Juventud, integrado tambin por Consejos Departamentales y Consejos Municipales de Juventud. De este modo, el Consejo Nacional de Juventud estara integrado por el Director Nacional de Juventud, designado por el Presidente de la Repblica, 14 directores de Consejos Departamentales y un representante del Consejo de Ministros de la Repblica. Cada Direccin Departamental estara conformada por un Director Departamental de Juventud, nombrado por el Director Nacional de Juventud, los Directores Municipales de Juventud y tres miembros de organizaciones juveniles con representacin a nivel departamental. Cada Direccin Municipal de Juventud estara presidida por un miembro del Consejo de la Alcalda Municipal y tres miembros de organizaciones localmente inscritas.

El modelo propuesto por el partido de izquierda, que hasta la fecha no ha logrado acceder al poder en el Ejecutivo pero s a un buen nmero de curules y alcaldas, apuesta por una participacin ms descentralizada. El anteproyecto de UAL, que tom en cuenta la propuesta del partido que ha permanecido en el Gobierno las ltimas dos dcadas, da ms peso a los titulares ministeriales tomadores de decisin. Integrar literalmente ambas propuestas resultara en un Consejo numeroso, probablemente difcil de manejar operativamente. Este podra ser el escollo ms difcil de salvar para desentrampar el desacuerdo interpartidario vigente en el tema. La decisin respecto a la naturaleza del Consejo sera tambin un punto difcil de resolver. La actual Secretara Nacional de Juventud depende directamente del Ejecutivo, y esto se ha prestado a prcticas y percepciones de abuso discrecional del presupuesto y recursos asignados para fines de propaganda gubernamental. La posibilidad de que la nueva institucin dependiese de la Secretara Nacional de la Familia, lejos de fortalecerla significara an ms debilidad, ya que estara bajo otra dependencia del Ejecutivo, fuertemente cuestionada por la tradicin de asignar su direccin a la esposa del Presidente en turno, independientemente de si tiene o no un perfil adecuado para el cargo. Una institucin autnoma, creada por decreto legislativo, probablemente tendra mayores mrgenes de independencia, en trminos polticos y presupuestarios. Sobre ste ltimo punto, ambos anteproyectos establecen que el Estado asignar al Consejo los fondos necesarios a travs del Presupuesto General de la Nacin; sin embargo, ninguno aventura un porcentaje especfico. El Salvador recibe un ao y una Cumbre Iberoamericana dedicados a la juventud carente de un marco legal nacional y un referente internacional para la proteccin de los derechos de los y las jvenes. El prembulo de la campaa electoral de Presidente, diputados y alcaldes no es promisorio para revertir la situacin. Sin embargo, tal como se establece en el presente documento, las diferencias o distancias entre los anteproyectos de ley analizados aqu son menos significativas que las coincidencias. Por otro lado, la intencin de incorporar la proteccin integral de los derechos de los jvenes, establecida en la CIDJ de forma sin precedentes, est presente en ambos documentos. La firma y ratificacin de la Convencin por parte del Estado salvadoreo redimensionara varios de los vacos identificados en el presente anlisis, si alguno de estos anteproyectos de ley fuese admitido. Una vez aprobada, la Convencin se convertira en un referente especfico obligado, en razn del compromiso adquirido por los Estados que suscribieron la Convencin de Viena en 1969 para privilegiar los tratados internacionales sobre la legislacin nacional en caso de conflicto.