536

a criao do fundo de garantia do mercosul: vantagens e proposta
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
rodrigo de azeredo santos
A Criao do Fundo de Garantia do Mercosul: Vantagens e Proposta
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Mariana Alejarra Branco Troncoso Reviso: Andr Yuji Pinheiro Uema Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Santos, Rodrigo de Azeredo. A criao do fundo de garantia do Mercosul : vantagens e proposta / Rodrigo de Azeredo Santos. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 272 p. ISBN 978-85-7631-321-2 1. Exportao. 2. Comrcio Internacional. 3. MERCOSUL.
CDU: 339.564 Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva - CRB /1810
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Lista de Tabelas
Tabela 1.1 - Garantias, Financiamentos e Exportaes em Pases Selecionados (2004-2005) Tabela 1.2 - Negociaes recentes de bnus soberanos de pases selecionados no mercado internacional Tabela 1.3 - CCR - Transferncias antecipadas (2006) Tabela 2.1 - BNDES: Evoluo dos Desembolsos para Financiamento s Exportaes (2000-2007) Tabela 2.2 - BNDES-EXIM - Desembolso por pas da Amrica do Sul (US$ MIL) Tabela 2.3 - BNDES-EXIM - Desembolsos por modalidade de apoio exportao (US$ Milhes) Tabela 2.4 - BID - Carteira com pases da Amrica do Sul
Lista de Abreviaturas e Siglas
ACC ACE ALADI ALALC BACEN BANDES BEI BID BNDES CAF CAMEX CAN CASA CCR CIC CII CIRR CMC
Adiantamento de Contrato de Cmbio Agncia de Crdito Exportao Associao Latino-Americana de Integrao Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Banco Central do Brasil Banco de Desarollo Econmico y Social de Venezuela Banco Europeu de Investimentos Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Corporao Andina de Fomento Cmara de Comrcio Exterior Comunidade Andina de Naes Comunidade Sul-Americana de Naes Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos da ALADI Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata Corporao Interamericana de Investimento Commercial Interest Reference Rates Conselho do Mercado Comum
COFIG CONCEX FAT FGE FGM FINEX FLAR FMI FOCEM FOMIN FONPLATA FUMIN GANCEFI GMC IIRSA MERCOSUL MPOG MRE OCDE OMC PPP PROEX RMCCI SBCE SCE SEPLAN SGT SINOSURE SPB UE UNASUL
Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes Conselho Nacional de Comrcio Exterior Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundo de Garantia Exportao Fundo de Garantia do MERCOSUL Fundo de Financiamento Exportao Fundo Latino-Americano de Reservas Fundo Monetrio Internacional Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL Fundo Multilateral de Investimentos Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata Fundo Multilateral de Investimentos do BID Grupo de Alto Nvel criado para tratar da convergncia estrutural no MERCOSUL e do financiamento ao processo de integrao Grupo Mercado Comum Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul Mercado Comum do Sul Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio das Relaes Exteriores Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico Organizao Mundial do Comrcio Parceria Pblico-Privada Programa de Financiamento s Exportaes Regulamento do Mercado de Cmbio e Capitais Internacionais Seguradora Brasileira de Crdito Exportao Seguro de Crdito Exportao Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica Subgrupo de Trabalho do MERCOSUL China Export and Credit Insurance Corporation Sistema de Pagamentos Brasileiro Unio Europeia Unio das Naes Sul-Americanas
Sumrio
Introduo, 13 Captulo 1 - A importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes, 19 1.1 A poltica atual das Agncias de Crdito Exportao, 19 1.2 Instrumentos pblicos de seguro e de garantia disponveis no Brasil, 27 1.2.1 O Fundo de Garantia Exportao (FGE) e o Seguro de Crdito Exportao (SCE), 27 1.2.2 O Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR), 38 Captulo 2 - O BNDES e as instituies financeiras multilaterais regionais, 61 2.1 O BNDES-EXIM: importncia e limitaes para o financiamento da integrao regional, 61 2.1.1 O BNDES e as exportaes de longo prazo, 61 2.1.2 As dificuldades para a ampliao da atuao do Banco, 66 2.1.3 As restries para a utilizao dos recursos do Banco, 70 2.2 O sistema de garantias da CAF e as dificuldades de cooperao com o BNDES, 75 2.3 Possibilidades de cooperao do BID com o BNDES e com os Fundos MERCOSUL, 85
Captulo 3 - Antecedentes da criao de mecanismos financeiros do MERCOSUL, 95 3.1 O Tratado da Bacia do Prata e o FONPLATA, 95 3.1.1 A criao, os objetivos e a organizao do FONPLATA, 98 3.2 A deciso de transformar o FONPLATA em Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL, 101 3.3 As discusses sobre reduo de assimetrias e a criao do FOCEM, 107 3.4 As negociaes para a criao do Banco do Sul, 115 Captulo 4 - A transformao do FONPLATA em Fundo de Garantia do MERCOSUL, 127 4.1 O desenvolvimento institucional do FONPLATA, 127 4.1.1 Projetos concludos (at 31 de dezembro de 2006), 131 4.1.2 Projetos em fase de execuo (at 31 de dezembro de 2006), 133 4.1.3 Emprstimos recm-aprovados (2003-2006), 134 4.1.4 Solicitaes em processo de anlise (at 31 de dezembro de 2006), 135 4.1.5 Projetos Binacionais (at 31 de dezembro de 2006), 136 4.1.6 Cooperao Tcnica (at 31 de dezembro de 2006), 136 4.2 Concluses sobre o histrico das polticas do FONPLATA, 137 4.3 A possibilidade de dissoluo do FONPLATA, 144 4.4 Proposta de Plano de Transio, 149 4.4.1 A Transio, 151 4.4.2 Critrios e Princpios para o Plano de Transio, 153 4.4.3 Poltica Operacional, 155 4.4.4 Aspectos legais, 156 4.5 O Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), 158 4.5.1 Objetivos e reas de atuao, 160 4.5.2 Composio, Estrutura e Organizao, 163 4.5.3 Poltica Operacional, 168 4.5.4 Capitalizao e administrao financeira, 169 4.5.5 Participao do Brasil, 175 Concluso, 179
Notas, 185 Referncias Bibliogrficas, 203 ANEXO I - Circular 3.160 de 2002 do Banco Central do Brasil, 221 ANEXO II - Tratado da Bacia do Prata, 229 ANEXO III - Estatuto do FONPLATA, 235 ANEXO IV - Estatuto do Comit Intergovernametal Coordenador dos Pases da Bacia do Prata, 247 ANEXO V - Declarao de Fortaleza, 255 ANEXO VI - Declarao de Barcelona, 257 ANEXO VII - Regulamento do FONPLATA, 261
Introduo
A questo do financiamento para o desenvolvimento constitui ponto fundamental no s da agenda interna dos pases, mas tambm, cada vez mais, dos processos de integrao regionais e sub-regionais. Alm da utilizao de instituies financeiras multilaterais tradicionais, outros mecanismos relacionados aos temas de financiamento, garantias e investimentos so estabelecidos, a fim de atender necessidades especficas desses agrupamentos econmicos, como a integrao fsica ou a reduo de assimetrias entre os pases-membros. Este trabalho pretende contribuir para os debates sobre o aperfeioamento dos instrumentos financeiros dedicados integrao na Amrica do Sul, especificamente no que diz respeito modalidade de garantias a financiamentos de mdio e longo prazos. Os casos especficos da integrao no mbito do MERCOSUL e no contexto sul-americano, prioridades da poltica externa brasileira, esto baseados, sobretudo, em forte compromisso poltico e em acordos comerciais entre os pases participantes reunidos na Unio Aduaneira e na Unio Sul-Americana. Essa nfase nos aspectos comerciais, no entanto, apesar do xito da expanso do comrcio intrarregional, fez com que contenciosos setoriais entre os scios maiores ganhassem grande dimenso e fosse crescente a percepo entre os scios menores de que a integrao no lhes traz benefcios suficientes, uma vez que no tem resultado em efetiva reduo das assimetrias entre os pases-membros.
13
O reconhecimento de que a liberalizao do comrcio no era suficiente para a consolidao dos projetos estratgicos sub-regional e continental conduziu busca, com maior intensidade, de uma integrao econmica e fsica que assegurasse benefcios para todos. Ponto fundamental nesse esforo de integrao passou a ser, portanto, a capacidade de atrao de recursos financeiros para a implementao de projetos que contribuam para o melhor aproveitamento das complementaridades produtivas e para um desenvolvimento econmico e social mais harmnico na regio. Atualmente, os pases da Amrica do Sul que lograram obter melhoras significativas nos seus indicadores econmicos1 no tm encontrado dificuldades no acessso a fontes de financiamento, pblicas e privadas, nacionais e multinacionais. Com a alta liquidez dos mercados financeiros internacionais e a disponibilidade de recursos por parte de instituies como, entre outras, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)2, a Corporao Andina de Fomento (CAF)3 e, no caso especfico brasileiro, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)4, o funding para aqueles pases , hoje, abundante. No mbito do setor privado, suas grandes empresas tm, tambm, acesso aos mercados financeiros e de capitais internacionais, e os mercados domsticos oferecem, ainda, alternativas adicionais de financiamento. No caso dos pases de menor desenvolvimento relativo5, no entanto, o acesso a fontes de financiamento uma questo central. Ausentes dos mercados internacionais, no que se refere captao de recursos, em razo da complexidade de seus desafios econmicos e sociais, e com sistemas financeiros limitados, esses Estados sul-americanos dependem, em grande parte, de instrumentos de instituies multilaterais de crdito que contenham algum grau de concessionalidade. importante ressaltar a existncia de uma falha de mercado no contexto do financiamento de projetos de mdio e longo prazos que compem a maior parte da carteira de projetos de integrao regional em razo do baixo interesse por parte do setor financeiro privado, que prefere atuar nas operaes de curto prazo do que assumir riscos prolongados. Faz-se necessria, portanto, a interveno do setor pblico, pela via nacional ou multilateral, de modo a tornar disponveis instrumentos financeiros que viabilizem projetos de longa maturao. Nesses casos, especialmente, a viabilizao das operaes financeiras est associada ao acesso e ao custo do crdito, os quais, por sua vez, esto condicionados
14
introduo
ao nvel de risco apresentado pelo tomador do financiamento e aos mitigadores de risco oferecidos. A participao de instituies privadas no financiamento dos projetos de mdio e longo prazos tambm possvel, e at desejvel. O incentivo a essa participao, contudo, depende de polticas governamentais. Nos projetos de longo prazo, as experincias de mercado e das Agncias de Crdito Exportao (ACEs)6 internacionais sugerem que as redues dos riscos e, consequentemente, dos custos das operaes vm sendo obtidas por meio da concesso de garantias associadas a instrumentos financeiros nacionais ou multilaterais. A modalidade de garantia, desse modo, constitui fator essencial na competitividade dos financiamentos oferecidos e na alavancagem de outras fontes de recurso. Existe, no entanto, sobretudo no contexto sul-americano, uma grande carncia de instrumentos governamentais de garantia. No caso dos projetos de integrao regional, esse gargalo poderia ser superado pela ao direta dos Estados, por meio do estabelecimento de mecanismo financeiro coletivo, capaz de prover garantias e, desse modo, de mitigar os riscos das operaes de longa maturao e de alavancar novos recursos financeiros, inclusive privados. Tal instituio multilateral de concesso de garantias deveria concentrar-se em projetos que contribussem para promover o desenvolvimento e a reduo das assimetrias entre os pases do continente. Proposta para o estabelecimento de um mecanismo regional nesse sentido constituir, justamente, o foco principal deste trabalho. Para os pases sul-americanos considerados de renda mdia7, o relacionamento com essa instituio multilateral de garantia no se justificaria apenas pela demanda por financiamento, dado o acesso que esses pases possuem nos mercados de crdito domstico e internacional. O valor agregado pelo novo mecanismo regional, sobretudo para o setor privado desses pases, no seria, portanto, os recursos financeiros alavancados, mas seus instrumentos de garantia, sua sinergia com as demais instituies financeiras nacionais e multilaterias, pblicas e privadas alm de sua elevada credibilidade, necessria estruturao de grandes projetos. No caso dos pases vizinhos de menor desenvolvimento relativo8, contudo, seria fundamental a capacidade que teria a nova instituio multilateral de alavancar novas fontes de financiamentos. Estes, todavia,
15
deveriam conter algum componente de concessionalidade (como prazos maiores para o pagamento do crdito ou juros menores), que poderia variar, de pas para pas, de acordo com o tamanho e a complexidade dos desafios econmicos e sociais de cada Estado, e com sua capacidade de implementar projetos nacionais de desenvolvimento. De qualquer modo, a concesso de garantias por parte de uma instituio regional multilateral, composta tambm por esses pases, permitiria um grau maior de concessionalidade nos financiamentos de mdio e de longo prazos, uma vez que funcionaria como importante instrumento mitigador de riscos. Com relao mobilizao de recursos para capitalizar uma instituio regional, que concederia garantias para os financiamentos de projetos de integrao, a melhor opo parece ser a constituio de um fundo multilateral, o qual contaria com aportes variados de cada pas-membro, de acordo com seu grau de desenvolvimento econmico. Sendo assim, a alternativa de menor custo para os pases que desejassem contribuir para tal instituio seria aquela capaz de aproveitar recursos governamentais j mobilizados para outros fins e que, contudo, no tm apresentado os resultados esperados ou possam ser considerados dispensveis, em vista da oferta de recursos por parte de instituies financeiras pblicas nacionais, privadas e multilaterais. O objetivo principal deste estudo , portanto, propor a criao de um fundo multilateral de garantia, no mbito regional. No Captulo 1, ser apresentada a tendncia, cada vez maior, das Agncias oficiais de Crdito Exportao a concentrar seus esforos na concesso de garantias para financiamentos de operaes de mdio e longo prazos. A seo seguinte do captulo ser dedicada aos instrumentos pblicos de garantias mais utilizados no caso brasileiro: o Fundo de Garantia Exportao (FGE)9 e o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR)10, da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI)11. Aps ressaltar a importncia histrica da contribuio desses instrumentos para o crescimento das exportaes brasileiras de maior valor agregado, sero analisados elementos que dificultam a sua maior utilizao. O Captulo 2 analisar o importante papel que o BNDES tem desempenhado no financiamento das exportaes brasileiras de mdio e longo prazos destinadas aos pases da Amrica do Sul. Essa parte do trabalho abordar, ainda, as dificuldades e as restries para que
16
introduo
o Banco assuma papel de maior protagonismo como instrumento financeiro da integrao regional. Nesse sentido, as sees seguintes do segundo captulo destacaro as possibilidades de cooperao entre o BNDES, a CAF e o BID, alm dos obstculos operacionais para que o relacionamento entre o banco brasileiro e essas instituies financeiras regionais seja aprofundado, sobretudo nas reas de concesso de garantias e cofinanciamento. O histrico das discusses e das negociaes em torno do estabelecimento de um instrumento financeiro prprio do MERCOSUL ser apresentado no Captulo 3, que destacar as decises tomadas em conjunto pelos scios do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) de transform-lo em Banco de Desenvolvimento do bloco. Nas sees seguintes do captulo, sero analisados os desenvolvimentos recentes dos processos de integrao no mbito do MERCOSUL e da Unio Sul-Americana, que convergiram para a ideia de criao de novas fontes de recursos como, respectivamente, o Fundo de Convergncia Estrutural (FOCEM)12 e o Banco do Sul13. Em todos os captulos, sero apresentadas sugestes de atuao do fundo multilateral de garantia para que este possa contribuir para a soluo dos problemas e dos desafios analisados, especificamente, naquelas partes do trabalho. Desse modo, ser dada ateno especial ao papel complementar que o novo fundo poder exercer nas aes das instituies financeiras que j atuam na regio. O ltimo captulo, principal parte propositiva do trabalho, expor, inicialmente, um quadro geral atualizado do FONPLATA, bem como as principais limitaes e fragilidades desse Fundo, em termos de polticas administrativas e operacionais, que tm reduzido, paulatinamente, sua credibilidade junto aos seus scios e sua eficcia para o cumprimento dos objetivos do Tratado da Bacia do Prata. Em seguida, ser apresentada proposta abrangente de Plano de Transio para a extino do FONPLATA e a criao, no seu lugar, de um Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto participao de Estados associados ao bloco, de maior utilidade para os pases-membros. Na seo final, sero analisadas questes centrais relativas configurao e implementao do Fundo de Garantia do MERCOSUL, com propostas no que diz respeito aos seus objetivos, composio, estrutura, poltica operacional, capitalizao e reas de atuao.
17
Captulo 1 A importncia das Garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes
1.1 A poltica atual das Agncias de Crdito Exportao Este captulo abordar temas relativos a instituies e a polticas pblicas de apoio ao comrcio exterior sobretudo no caso de exportaes de mdio e de longo prazos, superiores a dois anos, caracterizadas, em geral, por bens e servios de maior valor agregado14 e ressaltar a importncia do estabelecimento de um sistema de concesso de garantias eficiente, alm da disponibilidade de recursos para financiamentos. No caso brasileiro, a instituio de mecanismos pblicos de financiamento, garantia e seguro de crdito s exportaes relativamente recente, quando comparada com o desenvolvimento destes mecanismos em pases desenvolvidos que, por intermdio de Agncias oficiais de Crdito Exportao (ACEs), apoiam suas exportaes desde os anos 192015. Em junho de 1966, a Lei 5025 criou o Conselho Nacional de Comrcio Exterior (CONCEX) e o Fundo de Financiamento Exportao (FINEX), substitudo, em 1991, pelo Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX)16. Foi tambm no primeiro ano da dcada de 1990 que o BNDES-EXIM iniciou suas operaes e passou a cumprir importante papel no apoio s exportaes brasileiras, o qual ser analisado em maior detalhe no Captulo 2. a seguinte a composio atual do sistema brasileiro de apoio s exportaes:
19
Instrumentos Pblicos: PROEX-Financiamento, PROEXEqualizao17, Seguro de Crdito Exportao/Fundo de Garantia Exportao (que sero analisados em seguida neste captulo), todos com recursos oramentrios, e BNDES-EXIM, que utiliza recursos, sobretudo, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Instrumentos Privados: instituies financeiras e seguradoras (recursos de mercado). importante ressaltar que, no mercado brasileiro de crdito exportao, h uma clara diviso entre o apoio s exportaes de curto prazo, em que existe uma participao significativa do setor financeiro privado, e o apoio s exportaes de mdio e longo prazos, no qual a atuao de instituies privadas praticamente inexistente e, por essa razo, o setor pblico exerce a importante funo de viabilizar os instrumentos financeiros necessrios. Os principais instrumentos privados de crdito s exportaes so o Adiantamento de Contrato de Cmbio (ACC)18, com prazo de at 360 dias, e o Adiantamento sobre Cambiais Entregues (ACE)19, com prazo de at 180 dias. Em ambos os casos, o foco do instrumento a garantia de exportao da empresa, em geral atuando no mercado de commodities ou em segmentos com forte liquidez internacional em dlares. Ou seja, o mercado privado oferece crdito, de forma significativa, para os segmentos com baixo risco e para operaes de curto prazo. Para se ter uma ideia da comparao da participao dos setores pblico e privado no apoio s exportaes no Brasil, Sennes (2007) destaca que o crdito pblico representou, em 2004, 12% do volume total de crditos exportao, cerca de US$ 5 bilhes, dos quais o BNDES-EXIM foi responsvel por US$ 4 bilhes, e o PROEX, por pouco menos de US$ 1 bilho. O crdito privado, por sua vez, representou 88% do total de crditos exportao, com US$ 41 bilhes (sendo US$ 23 bilhes por meio de ACCs e ACEs, e US$ 17 bilhes via pagamento antecipado de exportaes). O setor financeiro privado no tem, em geral, interesse em assumir os riscos, polticos e comerciais, de exportaes de longo prazo, a no ser que haja um sistema eficiente de seguro de crdito e de garantias em funcionamento. Essa falha de mercado, somada escassez de recursos privados para financiar operaes de longo prazo, o chamado mercado incompleto, justifica, no Brasil e no exterior, a interveno
20
a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes
do setor pblico para viabilizar solues para esse setor especfico das exportaes nacionais. No que diz respeito ao financiamento de longo prazo, no entanto, no caso especfico do Brasil e da Amrica do Sul, existe uma diversidade de fontes de recursos pblicos, nacionais (como o BNDES, o Banco de Desenvolvimento da Venezuela e o Banco de La Nacin, da Argentina) e multilaterais (BID, CAF, FONPLATA e, no futuro, Banco do Sul). H, por outro lado, uma grande carncia de sistemas de garantias, em parte pelas falhas e vcios dos mecanismos existentes (conforme ser apresentado mais adiante neste trabalho). H que se ressaltar que maiores e melhores (menor custo) financiamentos para operaes de longo prazo, incluindo projetos de infraestrutura, dependem de seguros de crdito, os quais, por sua vez, so influenciados pelas garantias obtidas. Quanto maiores e mais bem estruturadas as garantias, menores os prmios cobrados pelos seguros de crdito e, portanto, menor o risco para os financiadores e mais atrantes os custos para os prestatrios. Foi exatamente em razo da relao direta entre aqueles fatores que, nos anos 1980, os governos dos pases desenvolvidos passaram a verticalizar a organizao institucional de seus programas oficiais de apoio s exportaes, unindo as operaes de financiamento, garantia e seguro em uma nica entidade. A dcada de 1990 foi marcada por um boom na criao de novas ACEs ao redor do mundo, j com essa caracterstica. O Brasil, na verdade, iniciou seu esforo de estruturar uma poltica de apoio creditcio s exportaes baseado, sobretudo, em financiamentos, ressalta Sennes (2007, p. 2)
[...] em um momento em que as principais ACEs do mundo j se deslocavam, amplamente, desse segmento para os setores de seguros e garantias aos crditos de exportao, em particular para aqueles de longo prazo, com considerveis riscos polticos.
Como consequncia, outra caracterstica marcante do caso brasileiro, quando comparado aos casos dos pases desenvolvidos, o relativo baixo grau de cobertura em termos de seguro e garantias aos crditos de longo prazo oferecidos pelos instrumentos pblicos. A relao garantias/financiamento chega a 81% no caso dos Estados Unidos (2004) e 50% na Alemanha (2005), enquanto que no Brasil essa relao foi de apenas 15% em 2004 e 25% em 2005 (SENNES, 2007).
21
Isso significa que h uma diferena importante de atuao entre as principais ACEs no exterior e os instrumentos brasileiros. Esse fato pode ser verificado ao analisarmos a tabela, a seguir, que traz os valores de garantias, de financiamentos e de exportaes, no perodo 2004-2005, em pases selecionados: Tabela 1.1 - Garantias, Financiamentos e Exportaes em Pases Selecionados (2004-2005)
Fonte: SENNES, 007.
22
Essa tendncia a uma elevada relao garantias/financiamentos nos pases desenvolvidos pode ser explicada, em grande parte, por uma mudana importante no conjunto de regras comuns do chamado Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits20, da Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE)21. Desde que as ACEs dos pases-membros da Organizao passaram a adotar as Commercial Interest Reference Rates (CIRR)22 que introduziram um piso para as taxas de juros cobradas no financiamento s exportaes, de modo a disciplinar a atuao daquelas agncias e evitar prticas abusivas de competio comercial houve um redirecionamento na orientao das polticas pblicas de apoio s exportaes nos pases desenvolvidos. Uma vez que passou a existir uma limitao ao que se poderia conceder em termos de financiamento j que h uma taxa de juros de referncia mnima , as ACEs redirecionaram seus esforos para o campo do seguro de crdito e garantias, de modo a oferecer instrumentos financeiros mais competitivos. A restrio da competitividade das ACEs na modalidade de financiamento direto, somado ao fato de que o mercado privado internacional passou a contar com maior liquidez graas expanso da economia mundial e dos fluxos de capitais fez com que a principal funo das ACEs dos pases desenvolvidos passasse a ser o oferecimento de garantias e de seguros de crdito para bancos comerciais ou instituies financeiras multilaterais. Ao oferecer tais garantias e seguros, as ACEs possibilitam que as empresas exportadoras possam usufruir de financiamentos a taxas de juros mais baixas. Conforme destaca Sennes (2007, p. 8):
Desde o incio da dcada de 90, a competitividade das ACEs passou a ser determinada pelos termos oferecidos para as modalidades de seguro e de garantia s empresas exportadoras, como o limite do valor das transaes apoiadas pelas ACEs, as modalidades de risco cobertas pelas agncias oficiais e os prmios de risco cobrados.
Como as agncias oferecem termos muito semelhantes no que se refere a limites de valores das operaes e ao percentual de coberturas dos riscos assumidos (poltico e comercial), a competio passou a se
23
concentrar, sobretudo, nos custos dos prmios dos seguros, que, por sua vez, so diretamente influenciados pelos tipos de garantias estruturadas para cada operao. Com o objetivo de disciplinar, tambm, os subsdios oficiais relacionados aos prmios de risco cobrados pelas ACEs em seus seguros de crdito, a OCDE adotou, em 1997, o chamado Knaepen Package23, que estabeleceu regras para a definio de prmio de risco mnimo, baseado no risco de crdito soberano do pas importador. Os pases participantes do Arrangement da Organizao passaram a seguir pontos de referncia comuns para a precificao mnima do seguro, a partir da introduo do sistema Minimum Premium Benchmark (MPB)24, em abril de 1999, que determinou o prmio mnimo do seguro somente em funo da classificao de risco-pas definida pela prpria OCDE. Desde ento, o modelo de estruturao de garantias colocado disposio daquelas agncias passou a ser fator determinante do nvel de competitividade das ACEs e do sucesso de suas polticas de apoio s exportaes nacionais. Alm das ACEs dos pases-membros da OCDE, essa tendncia de reorientar as polticas pblicas de apoio s exportaes para os campos do seguro de crdito e das garantias tem ocorrido, tambm, entre agncias de pases em desenvolvimento com destaque no comrcio internacional. Estima-se que as ACEs chinesas, por exemplo, se tornem as maiores entidades provedoras de financiamento e garantia s exportaes no mundo em 2010, oferecendo um total de crdito de mdio e de longo prazos de US$ 40 bilhes no perodo 2006-2010 (SENNES, 2007). A China, no entanto, no faz parte da OCDE e, portanto, no obrigada a obedecer as regras estipuladas nos diversos acordos internacionais no mbito da instituio, relacionados a crditos oficiais exportao. A estrutura institucional de apoio s exportaes chinesas formada pelo China Exim Bank (provedor de financiamento direto), a China Export and Credit Insurance Corporation (SINOSURE), que oferece garantia e seguro de crdito s exportaes, e o China Development Bank, que tem, tambm, atuado no setor de financiamento direto s exportaes, em conjunto com linhas de apoio a investimentos diretos chineses no exterior. A principal ACE na China a SINOSURE, fundada, em 2001, a partir da fuso do departamento de seguro de crdito exportao do
24
China Exim Bank e a Peoples Insurance Company of China. A China decidiu, portanto, criar uma agncia especfica para a concesso de garantias e seguro de crdito para apoiar a enorme expanso de suas exportaes. A SINOSURE, que, inicialmente, concentrou suas operaes no apoio aos financiamentos de curto prazo, desenvolve, cada vez mais, seus mercados de mdio e de longo prazos para o apoio s exportaes chinesas para mercados considerados de alto risco, como a frica, o Oriente Mdio e as antigas repblicas soviticas. As aes da Corporao nos mercados de maior valor agregado se desenvolveram por meio de parcerias com bancos estrangeiros. Desde 2001, a SINOSURE ofereceu cobertura, na forma de seguro e de garantias, para 80 grandes projetos de exportao, passando, nos mercados de mdio e longo prazos, de US$ 940 milhes no primeiro ano de atuao para US$ 3.5 bilhes, em 2005, e uma estimativa de atingir US$ 30 bilhes em 2010. (SENNES, 2007) Cada vez mais, portanto, as modalidades de seguro de crdito e garantias so determinantes do grau de competitividade das exportaes de longo prazo. O fato de as ACEs serem bastante incipientes no Brasil, em particular, e na Amrica do Sul, em geral, implica formas de atuao ainda bastante conservadoras e poucas alternativas de instrumentos financeiros para os setores exportadores dos pases do continente, sobretudo no campo das garantias. Essa caracterstica agravada, ainda mais, dada a falta de escala do setor financeiro sul-americano voltada atividade exportadora no mercado de longo prazo, o que torna ainda mais forte o argumento de falha de mercado no mbito continental. Este trabalho est baseado, justamente, na premissa de que, no caso dos pases da Amrica do Sul, em geral, e do MERCOSUL, em particular, uma das restries mais importantes ao incremento do volume de financiamentos disponvel para projetos de integrao est associada ausncia de um sistema regional de garantias de crdito. As polticas pblicas nacionais de crdito s exportaes de longo prazo nesses pases deveriam seguir a tendncia mundial e promover a estruturao de sistemas mais eficientes de garantias e de seguro de crdito. Algumas sugestes nesse sentido, no caso brasileiro, sero apresentadas mais adiante. Ademais, do mesmo modo, as instituies financeiras multilaterais que atuam nos pases sul-americanos (BID, CAF, FONPLATA e, em breve, Banco do Sul) deveriam contar, tambm, com modelos de seguro
25
de crdito e de garantias que tornem mais atraentes, em termos de reduo de custos, os seus financiamentos para exportaes e para projetos de investimento de longo prazo. Nesses casos, a melhor opo parece ser a de aprimorar os instrumentos existentes daquelas instituies, incluindo a promoo de uma verdadeira complementaridade entre eles, de modo a melhor servir aos interesses dos pases-membros e de suas empresas exportadoras. Esse mesmo tema ganha contornos ainda mais relevantes quando se refere ao processo de integrao regional no mbito do MERCOSUL, tendo em vista as reconhecidas assimetrias entre os pases do bloco e os recursos necessrios para financiar projetos que reduzam a percepo de que a integrao tem beneficiado apenas os scios maiores do agrupamento. Os Estados engajados nesses processos deveriam envidar esforos conjuntos para o estabelecimento de um mecanismo multilateral eficiente de garantias que possibilitasse a alavancagem de financiamentos, a custos mais atraentes, para projetos de integrao e de reduo de assimetrias. Tambm no mbito do MERCOSUL, poderiam ser aproveitadas as estruturas e os mecanismos j existentes para desenvolver uma maior sinergia entre fontes nacionais de financiamento, de seguro e de garantias como o Seguro de Crdito Exportao, SCE, e o BNDES (Brasil), o Banco de La Nacin (Argentina) e o BANDES (Venezuela) e multilaterais como o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos, CCR, no mbito da ALADI, e o Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL, o FOCEM e, ao mesmo tempo, estabelecer um Fundo de Garantia que daria o apoio necessrio a esses instrumentos financeiros. A criao de tal fundo poderia ser facilitada, por exemplo, com a transformao do FONPLATA. Proposta nesse sentido ser apresentada no captulo 4 deste trabalho. O estabelecimento de um fundo regional de garantias para o MERCOSUL no representa, portanto, fator que promova a substituio ou a concorrncia com os mecanismos nacionais e multilaterais existentes, mas sim alternativa complementar a esses instrumentos. No caso brasileiro, sero examinadas e propostas medidas, nas prximas sees, para o melhor uso do FGE e dos financiamentos do BNDES, incluindo o relacionamento do Banco de Desenvolvimento brasileiro com a CAF e com o BID. No campo das relaes financeiras e comerciais na
26
regio, a experincia do CCR, por sua vez, mostra a importncia de um fundo de carter multilateral sul-americano. O compromisso dos pases com um instrumento percebido como fator facilitador de negcios , na verdade, essencial. Nesse sentido, fundamental aperfeioar o CCR e, ao mesmo tempo, estabelecer um sistema de garantias multilateral que possua algumas de suas caractersticas. 1.2 Instrumentos pblicos de seguro e de garantia disponveis no Brasil Esta seo pretende apresentar os principais instrumentos financeiros pblicos, nas modalidades de seguro de crdito e de garantia, com os quais o Brasil conta, hoje, para promover o seu comrcio com os pases vizinhos no somente no mbito do MERCOSUL, mas em toda Amrica do Sul e discutir suas dificuldades e limitaes atuais para que atuem de maneira mais ampla como facilitadores da integrao regional. A anlise mais detalhada ficar restrita, portanto, a mecanismos nacionais (o Fundo de Garantia s Exportaes e Seguro de Crdito Exportao) e ao mecanismo multilateral tradicionalmente utilizado pelo pas (o Convnio de Crdtos Recprocos, CCR) para garantir suas exportaes de bens e servios. 1.2.1 O Fundo de Garantia Exportao (FGE) e o Seguro de Crdito Exportao (SCE) O Fundo de Garantia Exportao (FGE) foi criado pela Medida Provisria n 1.583-1, de 25 de setembro de 1997. Aps consecutivas reedies, a Medida Provisria foi convertida na Lei n 9.818, de 23 de agosto de 1999. O FGE, de natureza contbil e vinculado ao Ministrio da Fazenda, tem como finalidade dar cobertura s garantias prestadas pela Unio nas operaes de Seguro de Crdito Exportao (SCE). (BNDES, 2007a) O SCE tem por objetivo segurar as exportaes brasileiras de bens e servios contra os riscos comerciais, polticos e extraordinrios que possam afetar as transaes econmicas e financeiras vinculadas a operaes de crdito exportao. O Decreto 3.937, de 25 de setembro de 1997, regulamenta o seguro, a garantia dada pela Unio, a Seguradora de Crdito Exportao e o
27
Fundo de Garantia Exportao. A Seguradora Brasileira de Crdito Exportao (SBCE) uma companhia privada, constituda sob a forma de sociedade annima, com a finalidade de atuar na rea de seguro de crdito exportao como guich nico do SCE na concesso de cobertura contra riscos comerciais e polticos, com recursos do FGE, s exportaes brasileiras de mdio e longo prazos. O patrimnio inicial do FGE constituiu-se mediante a transferncia de 98 bilhes de aes preferenciais nominativas (PN) de emisso do Banco do Brasil S.A. e 1,2 bilho de aes, tambm PN, de emisso da antiga Telecomunicaes Brasileiras S.A. (TELEBRS). (BNDES, 2007a) De acordo com o artigo 3 da Lei 9.818/99, so recursos do FGE: 1. 2. 3. 4. 5. 6. o produto da alienao das aes; a reverso de saldos no aplicados; os dividendos e a remunerao de capital das aes; o resultado das aplicaes financeiras dos recursos; as comisses decorrentes da prestao de garantia; e os recursos provenientes de dotao oramentria do Oramento Geral da Unio.
O BNDES o gestor do FGE, conforme o Artigo 8 da Lei 9.818/99, regulamentado pelo Decreto n 4.929, de 23 de dezembro de 2003. Em 18 de fevereiro de 2004, por intermdio do Decreto n 4.993, publicado em 19 de fevereiro de 2004, foi criado o Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes (COFIG) colegiado integrado, entre outros, pelo Ministrio das Relaes Exteriores com as atribuies de enquadrar e acompanhar as operaes do Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX) e do Fundo de Garantia Exportao (FGE), estabelecer os parmetros e condies para concesso de assistncia financeira s exportaes e de prestao de garantia da Unio (BNDES, 2007a). O MRE tem, portanto, voz ativa na definio dos critrios de utilizao do FGE, e, dessa forma, pode exercer papel importante na reviso e no aprimoramento desses critrios. Algumas propostas nesse sentido sero apresentadas mais adiante nesta seo. O Seguro de Crdito Exportao foi criado para indenizar os exportadores brasileiros que no recebam os crditos concedidos ao cliente no exterior, seja por motivo comercial (no pagamento por falncia ou mora) ou poltico (moratrias, guerras, revolues, entre outros).
28
So as seguintes as formas de concesso de seguro: (i) Operaes de curto prazo: so aquelas com pagamentos em at dois anos. H dois grupos: Vendas externas com pagamentos em at 180 dias; Faturamento entre 180 dias e dois anos. Essa modalidade de seguro coberta, exclusivamente, pelo setor privado. (ii) Operaes de mdio e longo prazos: so aquelas caracterizadas por exportaes financiadas com prazos de pagamento superiores a dois anos e, em geral, esto relacionadas a projetos envolvendo bens de capital, estudos e servios ou contratos com caractersticas especiais. As solicitaes de seguro de crdito nessa modalidade so analisadas pela SBCE e garantidas pela Unio. Isso significa que o lastro para garantir as operaes, nesses casos, provido pelo Governo Federal, por meio do Fundo de Garantia Exportao (FGE), cabendo SBCE a anlise tcnica e a emisso das aplices, que podem ser de dois tipos:

Suppliers Credit: a aplice emitida em favor do exportador, que concede crdito ao seu cliente no exterior. Porm, o exportador poder solicitar um refinanciamento (mediante o desconto dos ttulos de crdito oriundos da operao de exportao), transferindo ao banco financiador o direito s indenizaes cobertas pela aplice de seguro. Buyers Credit: a aplice emitida em favor dos bancos. O exportador recebe o pagamento vista de seu comprador, que obtm um financiamento junto ao banco financiador.
De acordo com o BNDES (2007a), so os seguintes os tipos de riscos cobertos pelo SCE: Risco de pr-crdito (fabricao): o risco de fabricao definido pela impossibilidade de o segurado fabricar os bens ou executar os servios contratados pelo importador, em razo da ocorrncia de um dos fatos geradores de sinistro que afete o importador
29
ou seu pas. A cobertura fornecida durante esse perodo est relacionada aos custos incorridos pelo exportador at o momento da interrupo contratual. Risco de Crdito (ps-embarque): aps o embarque das mercadorias, ou aps o cumprimento das obrigaes contratuais do exportador, existe o risco de que o comprador no pague sua dvida. A cobertura fornecida nesse estgio refere-se s somas devidas pelo importador. Conforme consta do Relatrio de Gesto ao COFIG, de dezembro de 2007, elaborado pelo BNDES, o FGE contava, em novembro do mesmo ano, com ativos circulantes (aplicaes financeiras, ttulos e valores mobilirios) da ordem de R$ 11.8 bilhes, e um patrimnio lquido (recursos recebidos, capital integralizado e lucros acumulados) tambm de R$ 11.8 bilhes, ou US$ 6.6 bilhes ao cmbio do ltimo dia daquele ms. O patrimnio lquido do Fundo aumentou 763% no perodo compreendido entre dezembro de 2001 e novembro de 2007, contra 764% de aumento do ativo, ao passo que, nos ltimos 12 meses, os acrscimos foram, respectivamente, de 44% e 43%. Os nmeros demonstram a evoluo altamente positiva dos resultados da gesto dos recursos do FGE nos ltimos anos. Outro dado significativo do FGE o seu reduzido grau de alavancagem (exposio vigente total/patrimnio lquido), de apenas 1.2 vezes at novembro de 2007, a exposio total era de US$ 8 bilhes, enquanto o PL, como indicado anteriormente, era de US$ 6.6 bilhes. Ou seja, o FGE encontra-se em situao extremamente segura, em razo de seu reduzido grau de alavancagem. guisa de comparao, os Acordos de Basileia25 que determinam linhas gerais de padres de superviso, diretrizes e recomendaes de melhor prtica bancria consideram seguro, ainda, um ndice de alavancagem de at oito vezes. O baixo grau de alavancagem do FGE, por outro lado, significa que h, atualmente, uma grande ociosidade com relao utilizao de seus recursos. Isso ocorre porque, ultimamente, o Seguro de Crdito Exportao utilizado, sobretudo, em operaes cursadas no mbito do Convnio de Pagamentos e Crdito Recproco (CCR), motivadas pelo fato de que, nesses casos, o risco-pas, em uma escala de classificao de 1 a 7, sempre considerado o menor possvel, ou seja,
30
de nvel 1, conforme Resoluo da CAMEX, de dezembro de 2003, que ser analisada em maior detalhe na prxima seo deste trabalho. Raramente, portanto, esse tipo de seguro realizado em operaes fora do CCR, pois, quando estas ocorrem, tm custo de seguro de crdito, prmio de seguro, precificado conforme a classificao de risco do pas de 1 a 7 (de acordo com parmetros da OCDE), o que encarece a operao de exportao para pases com risco elevado e, muitas vezes, por isso, a inviabiliza. Alm disso, para operaes cursadas fora do CCR, so solicitadas, frequentemente, contragarantias, que, por encarecerem o custo final do financiamento, acabam por levar o potencial beneficirio a desistir da operao. No caso especfico do BNDES, por exemplo, seu Superintendente da rea de Comrcio Exterior, Luiz Antonio Arajo Dantas26, ressaltou:
O Banco tem evitado realizar operaes que exijam contragarantias, com as operaes fora do CCR, pois caso estas no sejam estruturadas corretamente pelo beneficirio do financiamento o Banco pode perder o direito indenizao do seguro. Tal fato j ocorreu no passado recente.
Embora o uso do CCR deva ser estimulado, por se tratar de um mecanismo multilateral eficiente para a promoo do comrcio intrarregional, muitos pases sul-americanos tm buscado, por diversas razes, diminuir o curso no Convnio de operaes de longo prazo de risco soberano (pblico). Tal tendncia ser analisada em maiores detalhes, tambm, na prxima seo. O problema que para a precificao do prmio do seguro de crdito de operaes cursadas fora do CCR, com risco soberano, so utilizados parmetros de risco-pas defasados, baseados em critrios da OCDE, como apontado na seo anterior, determinados em 1997 e revistos esporadicamente, sem a mesma rapidez e preciso da atualizao feita pelo mercado financeiro privado. Ou seja, aqueles critrios no acompanham a rpida evoluo positiva das economias da maioria dos pases sul-americanos, sobretudo nos ltimos cinco anos. A classificao de risco-pas da OCDE considera oito categorias de risco, que variam de 0 a 7 (do risco mais baixo ao mais elevado). Em outubro de 2007, era a seguinte a classificao de risco-pas dos pases sul-americanos, de acordo com o sistema de clculo adotado pela OCDE:
31
Argentina 7, Bolivia 7, Brasil 3, Chile 2, Colmbia 4, Equador 7, Guiana 7, Paraguai 6, Peru 4, Uruguai 4 e Venezuela 6. Vale ressaltar que a metodologia utilizada pela OCDE para determinar a classificao de risco de um determinado pas baseada no Country Risk Assessment Model (CRAM), elaborado pela Organizao, o qual leva em considerao aspectos quantitativos, como o histrico de pagamentos do pas analisado, bem como suas situaes financeira e econmica. Ademais, a OCDE realiza uma avaliao qualitativa, que considera o risco poltico e outros fatores de risco includos no modelo de clculo do risco-pas. Os pormenores da metodologia do CRAM so considerados confidenciais pela OCDE e, portanto, no so publicados27. Prioridade da poltica externa do Governo brasileiro, o processo de integrao regional deveria receber tratamento preferencial e particular em relao aos procedimentos para definir a classificao de risco-pas a ser utilizada para o clculo do prmio de seguro dos financiamentos das exportaes brasileiras de longo prazo, no cursadas no CCR, para os pases da Amrica do Sul. Faz-se necessria uma atualizao dos parmetros usados nesse processo, atualizando-os melhoria da situao econmica de grande parte dos pases do continente algo que, inclusive, o mercado financeiro privado j realizou e adequando-os s polticas prioritrias de promoo e de apoio integrao regional, mantendo-se, contudo, a transparncia e o embasamento tcnico-financeiro necessrios para preservar o patrimnio e a credibilidade do FGE. Caberia ao Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes definir as novas diretrizes que promoveriam tais mudanas. Como membro do COFIG, o MRE deveria estimular e, at mesmo, propor a realizao de reunio especfica para discusso da adequao das diretrizes das polticas pblicas nas reas de financiamento, de seguro de crdito e de garantia s exportaes aos objetivos dos processos de integrao sub-regional e continental. Devem-se buscar, sobretudo, alternativas para o aperfeioamento da metodologia da precificao do seguro de crdito para operaes de risco soberano que envolvam exportaes brasileiras de longo prazo cursadas fora do CCR. Nesse sentido, importante ressaltar que a Resoluo 2.575 do BACEN, de 17 de dezembro de 1998, que tornava pblica deciso do Conselho Monetrio Nacional, redefiniu os critrios aplicveis aos
32
financiamentos das exportaes brasileiras ao amparo do PROEX, entre outros pontos, da seguinte maneira:
Art 2 Nos financiamentos de que trata esta Resoluo observar-se-: (...) c) taxa de juros: compatvel com a praticada no mercado internacional.
Ora, tomando como base o que estabelece a Resoluo acima, o custo do prmio do Seguro de Crdito Exportao cobrado em financiamentos do PROEX para operaes de exportao acima de dois anos (mdio e longo prazos), cursadas fora do CCR, deveria ser compatvel com as taxas praticadas pelo mercado internacional, j que o custo do seguro compe o custo final dos juros cobrados do prestatrio. Deveriam ser utilizados, portanto, os parmetros usados regularmente pelo mercado internacional para classificar o risco dos pases, como, por exemplo, o ndice EMBI+ (Emerging Markets Bond Index), elaborado pelo banco JP Morgan, empregado como referncia (benchmark) no mercado financeiro privado para medir o risco-pas, e no os critrios desatualizados da OCDE, que, geralmente, indicam risco-pas maior do que aquele utilizado, de fato, pelo mercado internacional. A confiana que a forma de clculo do EMBI+ inspirou nos investidores fez com que o ndice se tornasse a principal referncia do mercado internacional sobre o desempenho dos ttulos dos pases emergentes. Os riscos desses ttulos no so estabelecidos de maneira aleatria: so usadas como referncia as notas que cada pas recebe das empresas de classificao de risco (como Standard & Poors e Moodys), instituies independentes, especializadas na determinao e na divulgao do risco de corporaes, de instituies financeiras e de pases. Na verdade, poder-se-ia utilizar como referncia o EMBI Global, criado em 1993, composto por um grupo ainda maior de pases. Esse indicador incorporou pases com renda per capita mdia ou baixa que participam do mercado internacional de ttulos, ainda que de forma menos expressiva. A inteno foi a de dar uma ideia ainda mais ampla das oscilaes dos mercados dos pases emergentes. So os seguintes os pases cujos ttulos de dvida compem o EMBI Global: frica do Sul, Argentina, Brasil, Bulgria, Chile, China, Colmbia, Coreia do Sul, Costa do Marfim, Crocia, Equador, Egito, El Salvador, Filipinas,
33
Hungria, Lbano, Malsia, Marrocos, Mxico, Nigria, Panam, Repblica Dominicana, Rssia, Tailndia, Tunsia, Turquia, Ucrnia, Uruguai e Venezuela. Portanto, o EMBI Global incorpora o rating de ttulos de dvida de nove dos doze pases que fazem parte do CCR (as excees so Bolvia, Paraguai e Peru). O fato que, como ser analisado na prxima seo deste captulo, muitas vezes esses pases no tm interesse em cursar uma operao de longo prazo no mbito do CCR, em razo de limitaes internas de seu sistema bancrio ou de restries de carter fiscal ou de ambas. Portanto, o financiamento de exportaes brasileiras de longo prazo com recursos pblicos, fora do CCR, deveria apresentar alternativa para nossos vizinhos, com custo atraente e competitivo, a ser obtido com uma melhor precificao do custo do seguro, usando, para isso, garantias concedidas por um fundo multilateral e a referncia atualizada do EMBI Global para a classificao do risco-pas, utilizada pelo mercado financeiro internacional, e no os parmetros defasados da OCDE. Em 2 de outubro de 2007, por exemplo, o EMBI referente Argentina era de 151 pontos, ou seja, o mercado avaliava que o retorno mdio dos preos dos papis argentinos estava 1.51% acima do retorno de ttulos semelhantes do Tesouro dos Estados Unidos (referncia para o mercado de papis de baixssimo risco). No mesmo dia, os EMBIs para Equador, Venezuela e Uruguai eram, respectivamente, 611 pontos, 419 pontos e 218 pontos. Vale ressaltar que, ao utilizar-se a classificao de risco-pas da OCDE para o clculo do preo do seguro de crdito para operaes cursadas fora do CCR (muito acima do EMBI, pois a OCDE classifica Argentina e Equador como nvel de risco 7, Venezuela 6 e Uruguai 4), o custo do financiamento com recursos pblicos brasileiros seria excessivamente elevado, quando comparado com a prtica do mercado financeiro internacional. Outra opo realizar uma comparao com o custo de captao desses pases quando do lanamento, no mercado financeiro internacional, de seus bnus soberanos de longo prazo, conforme indicado na tabela a seguir:
34
Tabela 1.2 Negociaes recentes de bnus soberanos de pases selecionados no mercado internacional
Pas Brasil Argentina Peru Equador Colmbia Venezuela Chile Panam Mxico Curto/ano 2015 2012 2016 2012 2014 2016 2013 2015 2015 Yield 6,20% 7,70% 6,17% 12,70% 6,32% 8,24% 5,43% 6,40% 5,83% Longo/ano 2040 2033 2037 2037 2027 2036 2027 Yield 6,29% 9,96% 6,90% 7,45% 8,775 6,44% 7,25%
Fonte: Bloomberg , agosto de 2007.
Tomemos como exemplos os casos de Argentina, Colmbia e Peru. Os bnus soberanos de curto prazo desses pases foram negociados, em agosto de 2007, a uma taxa de, respectivamente, 7.7% (prazo de cinco anos), 6.32% (prazo de sete anos) e 6.17% (prazo de nove anos). Essas so as taxas, portanto, praticadas pelo mercado privado internacional, o chamado custo all-in, que leva em considerao os riscos comercial e poltico, os custos de administrao, de seguro e do prprio financiamento. Caso fossem concedidos financiamentos a esses pases com recursos do BNDES, em operaes cursadas fora do CCR, o clculo do custo do financiamento teria de levar em considerao o custo do BNDES (LIBOR fixa de 5 anos, usualmente utilizada nos emprstimos do BNDES, equivalente a 5.17%, em mdia, em agosto de 2007, + 1% de custos operacionais e spread) somado ao custo do seguro de crdito (cujo clculo utiliza a classificao de risco correspondente da OCDE: 7, no caso da Argentina, e 4, nos casos de Colmbia e Peru). De acordo com clculo realizado pela SBCE, o custo do seguro de crdito no caso argentino (para operao com prazo de cinco anos), seria de 3.17%, que, somado a LIBOR de cinco anos + 1%, resultaria em um custo total de 9.34%. No caso colombiano, o custo do seguro de crdito (para operao com prazo de sete anos) seria de 1.12%, e no caso peruano, (prazo de nove anos) seria de 1.39%, o que significariam custos finais dos financiamentos da ordem de, respectivamente, 7.29% e 7.56%.
35
Ou seja, nos trs casos, o custo total cobrado ao prestatrio por um financiamento com recursos pblicos brasileiros (9.34%, 7.29% e 7.56%), fora do CCR, que utiliza os parmetros da OCDE para o clculo do preo do seguro de crdito, estaria, significativamente, acima do custo praticado pelo mercado financeiro privado internacional (7.7%, 6.32% e 6.17%). Isso sem contar as comisses usualmente cobradas pelo BNDES (comisses de compromisso e de administrao), caso a caso, que elevariam ainda mais essas diferenas (considera-se, em mdia, um impacto adicional no custo do financiamento da ordem de 0.3% com o pagamento dessas comisses). Tudo isso comprova que a precificao do prmio do seguro no mbito do SCE encontra-se defasada com relao prtica do mercado internacional e, por isso, no segue o determinado pelo Conselho Monetrio Nacional. preciso, portanto, fazer cumprir a Resoluo do BACEN: taxa de juros compatvel com a praticada no mercado internacional. Na verdade, a avaliao para a precificao do custo do seguro de crdito para operaes cursadas fora do CCR est sendo, atualmente, mais rigorosa do que a anlise feita pelo mercado internacional sobre o risco-pas de nossos vizinhos. Com vistas a aumentar a utilizao dos recusos do FGE, reduzir sua ociosidade e torn-los mais eficientes na viabilizao de exportaes de bens e servios brasileiros de maior valor agregado que, em geral, esto relacionadas a projetos importantes de infraestrutura nos pases vizinhos seria fundamental corrigir a precificao do prmio do seguro para aquelas operaes cursadas fora do CCR, conforme apontado nos pargrafos anteriores, de modo a estabelecer uma alternativa mais atraente para o prestatrio. Outra opo importante para realizar uma correo na precificao do seguro de crdito para exportaes de longo prazo nas quais o risco soberano (em geral, financiamentos para entidades pblicas), que no exclui as alternativas apresentadas anteriormente, poderia ser o estabelecimento de um Fundo de Garantia multilateral, composto pelos pases da regio, com volume adequado de capital, status de credor preferencial e com caractersticas que assegurassem a conversibilidade e a transferibilidade de seus recursos. Tais qualidades permitiriam que esse fundo obtivesse a classificao de risco necessria para conceder garantias a baixo custo para os financiamentos de operaes de longo
36
prazo, o que implicaria a alavancagem desses financiamentos e a reduo do prmio do seguro cobrado por seguradores de crdito, beneficiando, assim, exportadores e prestatrios. Justificativa adicional para a criao de um mecanismo regional de garantias parte tambm da observao da metodologia utilizada pelo FGE na gesto de riscos: so impostos limites concentrao de exposio por risco-pas, o que resulta na repartio dos recursos alocados como seguro de crdito, que, por sua vez, pode causar um rpido esgotamento do limite especfico por pas, restringindo, assim, o crescimento das exportaes brasileiras de longo prazo para aqueles mercados. O COFIG poderia, por exemplo, definir limites maiores para a exposio do FGE com pases sul-americanos, sobretudo tendo em vista a baixa alavancagem do Fundo nacional, como foi destacado anteriormente. Essa imposio de limites de exposio de risco por pas algo comum, e defensvel, no campo da administrao de carteiras de seguros de crdito. As garantias concedidas pelo fundo multilateral poderiam reduzir a exposio por pas do FGE, abrindo espao para novas operaes por parte do fundo brasileiro. Por possuir status de credor preferencial consolidado em acordo internacional entre os pases-membros, devidamente aprovado nos parlamentos nacionais e concedido, tambm, por outras instituies financeiras multilaterais que contam com a mesma qualificao, como o FMI, o Banco Mundial e a CAF o fundo de garantia multilateral no teria sua atuao to limitada por restries com relao a exposies por risco-pas. Deve ser ressaltado, ainda, que, no Brasil, at nos casos em que as operaes de longo prazo so cursadas no CCR, utiliza-se, tambm, o seguro de crdito. Mesmo usando o nvel 1 de risco-pas (por se tratar de operao cursada no CCR) como base para o clculo do prmio do seguro, a acumulao de garantias (pois, como se ver a seguir, muitos pases sul-americanos exigem de suas empresas contragarantias para cursar a operao via CCR) encarece, de qualquer modo, o custo final do financiamento, o que o torna menos atraente, ainda que seja concedida alguma equalizao dos juros. A vinculao do uso do CCR com o seguro lastreado pelo FGE, somada s contragarantias exigidas pelas autoridades dos pases importadores para operaes de longo prazo, no serve, portanto, para estimular o uso dos dois instrumentos. Ao contrrio, torna-os menos atraentes e, consequentemente, subutilizados. Nesses
37
casos, a acumulao de instrumentos de garantias encarece o custo final do financiamento. Novamente, a existncia de um fundo multilateral garantidor poderia contornar essa situao, na medida em que o uso do CCR com a garantia concedida pelo fundo poderia dispensar as contragarantias exigidas pelos pases importadores. O grau de ociosidade do FGE tende a ser mantido ou, at, a ser ampliado, se levarmos em considerao, ainda, outras dificuldades atuais, que desestimulam a maior utilizao do CCR, analisadas a seguir. 1.2.2 O Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) O atual Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) tem origem no sistema contemplado no Acordo de Pagamentos e Crditos Recprocos entre os Bancos Centrais dos pases da ento Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), assinado na Cidade do Mxico em 22 de setembro de 1965. Naquele momento, os pases-membros da ALALC estavam motivados a promover o livre comrcio na Amrica Latina, porm diante de sistemas bancrios ainda incipientes na maioria daqueles pases e sistemas cambiais e polticas monetrias distintas fazia-se necessrio o estabelecimento de instrumento financeiro que concedesse maior segurana e confiana ao comrcio intrarregional e, desse modo, possibilitasse sua expanso. O Acordo de 1965 criou, ento, um sistema de compensaes entre os Bancos Centrais dos pases, com caractersticas de um mecanismo financeiro multilateral, isto , com conversibilidade (converso imediata, para dlares dos Estados Unidos, dos pagamentos efetuados por suas instituies em moeda local), transferibilidade (remessa, sem barreiras, dos dlares correspondentes aos pagamentos efetuados por suas instituies, ou seja, o sistema garante que no momento em que determinado Banco Central for debitado, este transferir os recursos devidos sem enfrentar obstculos de qualquer espcie) e de reembolso (a aceitao irrevogvel dos dbitos que lhes forem imputados, resultantes de operaes cursadas sob o Convnio). Aps a assinatura do Tratado de Montevidu, em 1980, que criou a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), em substituio ALALC, o sistema passou por ajustes e complementaes e, em 25 de agosto de 1982, os Presidentes e Governadores dos Bancos Centrais
38
dos onze pases-membros da nova Associao assinaram o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR), que manteve as mesmas caractersticas bsicas do sistema anterior. Participam do CCR, hoje, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela e Repblica Dominicana (extra-ALADI). Cuba, embora membro pleno da ALADI desde 1999, no faz parte do CCR. O CCR foi concebido, originalmente, portanto, com o propsito de facilitar o intercmbio comercial da regio, ao permitir a reduo das transferncias internacionais em um cenrio de escassez de divisas que marcou a dcada de 1980. importante ressaltar que, com um regulamento prprio extremamente rgido, praticamente inalterado por mais de 40 anos, o sistema de Pagamentos e Crditos Recprocos um dos raros acordos que sobreviveu a diversas crises de seus pases-membros, de carter poltico-institucional e econmico-financeiro, incluindo mudanas de regimes polticos, processos de hiperinflao e grande diversidade de pacotes econmicos, que abalaram os pases da Amrica Latina durante as ltimas dcadas. Ao longo de sua histria, o sistema, estabelecido em 1965 e aprimorado em 1982, sempre funcionou corretamente, sem que houvesse problemas de default entre os pases que o constituem. Ainda durante os perodos mais difceis das economias desses pases, como a crise da dvida externa, que se abateu sobre a regio na dcada de 1980, ou durante crises polticas e financeiras mais recentes, os Bancos Centrais que participam do Convnio nunca deixaram de cumprir seus compromissos no mbito do CCR. O mecanismo do CCR constitui-se, na prtica, em um sistema de compensao de pagamentos, operacionalizado pelos bancos centrais participantes, por meio de compensaes quadrimestrais, que considera os perodos janeiro/abril, maio/agosto e setembro/dezembro. A compensao em dlares dos Estados Unidos efetivada na semana seguinte ao fechamento de cada quadrimestre. Baseado em um sistema denominado Liquidao Diferida pelo Lquido (LDL), so cursados e compensados pagamentos internacionais entre os bancos centrais dos pases-membros, de modo que, logo aps o encerramento de cada perodo de compensao, somente se transfere ou se recebe, de acordo com o resultado deficitrio ou superavitrio, o saldo global do banco central de cada pas perante os demais. O Centro de Operaes do CCR, centralizador de todas
39
as transaes cursadas no Convnio e das informaes sobre os seus resultados, est localizado em Lima, no Banco Central da Reserva, do Peru. O CCR envolve, na verdade, quatro atores diferentes: os usurios (exportadores e importadores), os agentes (bancos comerciais), os fiadores e aplicadores do Convnio (os bancos centrais dos pases da ALADI) e os Governos dos pases-membros (que garantem o sistema). Por se tratar de um mecanismo multilateral, o CCR oferece, do ponto de vista dos atores que o compem, vantagens de garantias recprocas no que se refere a conversibilidade, transferibilidade e reembolso. Alm das regras comuns estveis, que praticamente no sofreram modificaes em mais de 40 anos, e das vantagens advindas de seu carter multilateral, outra explicao para o sucesso do Convnio a sua simplicidade. O CCR , na verdade, uma cmara de compensao. No foi criado nenhum instrumento financeiro especial para viabilizlo e, para cursar operaes no seu mbito, utilizam-se os instrumentos tradicionais aplicados no comrcio exterior, como cartas de crdito, notas promissrias e ordens de pagamento. Os sistemas utilizados na operacionalizao do Convnio datam de mais de duas dcadas e encontram-se, obviamente, defasados, expondo-o a erros e riscos. Por essa razo, decidiu-se pela implantao de nova tecnologia na modernizao do sistema de pagamentos, o que ocorreu durante o ano de 2008. Nesse sentido, os bancos centrais, sob a coordenao do Centro de Operaes do CCR, vm desenvolvendo novos sistemas de informao, com foco em melhor automao e, consequentemente, em uma reduo significativa de riscos operacionais. O sistema que interliga o Banco Central do Brasil aos demais bancos centrais dos pases da ALADI utiliza um mecanismo de transferncia diria de dados em bloco, por interveno manual. Esse programa evoluir de um sistema local para um sistema centralizado, no qual o fluxo das informaes exigidas para a concretizao das operaes de importao e exportao se dar em tempo real. O modelo j amplamente utilizado no Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB)28. Segundo o Banco Central do Brasil (2007), a medida exigir, oportunamente, que as instituies financeiras brasileiras credenciadas a operar com o CCR busquem adequar seus programas e sistemas ora utilizados ao novo modelo a ser definido. Essa modernizao conferir ao sistema mais funcionalidade
40
e segurana, maior celeridade nas gestes necessrias e facilitar a automao dos processos internos das instituies financeiras envolvidas. As operaes cursadas no CCR desenvolvem-se da seguinte maneira: o importador solicita ao seu banco que emita uma carta de crdito para o banco do exportador, em favor do exportador. Portanto, o incio da operao tem procedimento exatamente igual ao daquelas operaes que no cursam no CCR. Em seguida, o exportador, ou o importador, pode solicitar que a carta de crdito tenha curso no CCR ( necessrio que os bancos sejam devidamente credenciados por suas autoridades monetrias para operar com o CCR). O banco emissor da carta conceder, simplesmente, um nmero especfico ao documento, o cdigo que indicar, para os bancos centrais, que a operao ser cursada no mbito do Convnio. Isso significa que a operao ter seu reembolso realizado, de maneira irrevogvel, pelo CCR. No dia do vencimento da operao, o banco comercial do exportador solicita ao Banco Central do seu pas que debite o valor correspondente do Banco Central do pas do importador. O banco comercial do exportador recebe, assim, por parte de seu Banco Central, o pagamento antecipado (antes da compensao quadrimestral entre os bancos centrais membros do CCR) e, em seguida, paga diretamente o exportador. O Banco Central do pas do importador autoriza tal dbito, o que significa que est assumindo o risco banco comercial do importador (demonstra confiana de que o banco do importador pagar a operao, portanto, corre apenas o risco financeiro desse banco comercial e o risco do seu pas, e no o risco empresa importadora), autorizado por ele a operar no CCR. O Banco Central do pas do importador, portanto, no est garantindo a empresa importadora propriamente dita e, por isso, no corre o risco comercial. O banco do importador, por sua vez, cobrar do importador (nas condies e prazos pactuados entre eles), correndo, este sim, portanto, o risco comercial da operao. No final de cada quadrimestre, so realizadas as compensaes de dbitos e crditos entre os bancos centrais. Conforme ressaltou a ex-assessora da Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), Maria da Glria Rodrigues Cmara29:
O exportador elimina o risco comercial da operao, uma vez que seu banco comercial se relaciona diretamente com o banco central de seu pas. Para o
41
importador, por sua vez, cursar a operao no CCR tambm pode ser uma grande vantagem, sobretudo para as pequenas e mdias empresas.
Empresas desse porte, em geral, no tm classificao de risco suficientemente boa para que o exportador, ou o seu banco, esteja disposto a correr o risco comercial da operao. Mesmo garantido por um banco comercial local, o importador passa, ainda, muitas vezes, por essa dificuldade, j que, em razo de fragilidades do sistema financeiro de seu pas, o banco do exportador s se dispe a correr o risco da operao se a carta de crdito emitida pelo banco do importador for confirmada por banco de primeira linha, o que encarece e, por isso, pode inviabilizar a operao. Todos os pases-membros do CCR negociam, bilateralmente, linhas de crdito concedidas mutuamente. Em 31 de dezembro de 2006, por exemplo, o Brasil e a Venezuela contavam com uma linha de crdito recproca no valor de US$ 200 milhes (ALADI, 2007). Isso significa que o saldo das operaes, compensadas a cada quadrimestre, no poder ultrapassar aquele limite (por exemplo, se a Venezuela cursou no CCR exportaes para o Brasil no valor de US$ 100 milhes naquele perodo, o Brasil poder cursar, no mesmo perodo, exportaes para a Venezuela at o valor de US$ 300 milhes, e vice-versa). Diariamente, os bancos centrais acompanham a evoluo dessas operaes, examinam e comparam os saldos com o limite da linha bilateral acordada. Isso equivale a dizer que o Banco Central de um determinado pas pode dever, durante quatro meses, valores at o limite negociado bilateralmente (o que limita o grau de risco-pas assumido e o nvel de exposio entre os bancos centrais). Aps quatro meses, as compensaes so realizadas, os saldos so zerados (pagos), e o processso inicia-se novamente. A compensao uma maneira tambm de se evitar a utilizao de divisas. Ao longo de seu funcionamento, o CCR canalizou operaes em um valor total de US$ 226.5 bilhes de dlares, e apenas o equivalente a US$ 77.2 bilhes de dlares em divisas foram efetivamente transferidos, o que significa que, para realizar os cancelamentos dos saldos, foi necessrio utilizar somente a soma correspondente a 34% do valor total das operaes cursadas. (ALADI, 2007) As regras que estabelecem o funcionamento do CCR tm amparo em dois instrumentos principais da ALADI: o Convnio (acordo entre os bancos centrais participantes do CCR) e o Regulamento (conjunto
42
de normas que detalha as definies e a operacionalizao do Convnio entre os bancos centrais participantes). (ALADI, 2007) Alm dos dispositivos do Convnio e do Regulamento, regras comuns a todos os pases participantes, os bancos centrais exercem a prerrogativa de editar normas internas. Essa outra caracterstica que explica a longevidade do CCR: apesar da rigidez das regras comuns para os pases que fazem parte do CCR, aos bancos centrais concedida a flexibilidade de regulamentar internamente, no seu pas, as operaes cursadas no mbito do Convnio, sem ter de consultar os demais bancos centrais. Os bancos centrais podem, ento, ditar suas prprias regras sobre o que, quem e como cursar no CCR. Tal flexibilidade, aliada estabilidade das regras multilaterais do Convnio, , em grande parte, garantia do xito do CCR, uma vez que, alm da segurana jurdica transmitida pelas regras comuns e pelas vantagens da multilateralidade, as autoridades monetrias no enfrentam restries que impeam a preservao de sua autonomia. Nesse contexto, so os bancos centrais que autorizam bancos comerciais nacionais a operar no mbito do CCR. Cada banco central elege, no seu pas, os bancos comerciais (matrizes e filiais) que operaro com o Convnio e informa aos demais onze bancos centrais que compem o sistema a relao das instituies autorizadas. O Banco Central do Brasil, por exemplo, estabelece, para cada banco privado autorizado a operar com o Convnio (em dezembro de 2006, o Brasil tinha 293 filiais de bancos comerciais autorizadas a operar com o CCR), determinado limite operacional (teto mximo em dlares), a ser observado na emisso e na concesso de avais em instrumentos cursveis no CCR. Baseado em parmetros como liquidez, solvncia e demanda, cada filial dos bancos autorizados a trabalhar com o CCR tem, portanto, limite operacional negociado previamente com o seu banco central. Este, dessa forma, perante os demais bancos centrais, se responsabiliza pelas filiais de bancos comerciais que autoriza a operar com o CCR. Tal princpio tem fundamento, uma vez que os bancos centrais conhecem muito bem a sade financeira dos bancos comerciais que supervisionam e, por sua vez, os bancos comerciais conhecem melhor as empresas exportadoras e importadoras, que so, em geral, suas clientes. Dessa forma, bancos centrais e bancos comerciais podem administrar melhor os riscos que esto dispostos a correr.
43
Com relao aos pagamentos no mbito do Convnio, caso determinado pas passasse por problemas de liquidez e, portanto, tivesse dificuldades de realizar o pagamento na data do vencimento da operao, teria esse pas a opo de prorrogar o pagamento at a data da prxima compensao quadrimestral e, eventualmente, graas compensao entre crditos e dbitos, talvez no viesse a ser necessria a transferncia de divisas. Haver casos, no entanto, em que a transferncia ser necessria (quando os dbitos superarem os crditos com outro pas). Nesses casos, se um pas deixar de honrar algum pagamento por ocasio da compensao multilateral quadrimestral do CCR, o Convnio determina o acionamento do Programa Automtico de Pagamento (PAP), mecanismo que estabelece um parcelamento do valor devido em quatro prestaes mensais. O PAP foi criado em 1991, mas, at o momento, nunca foi utilizado. Pelo PAP, o saldo devedor pode ser dividido em quatro parcelas iguais, no mximo, com taxa de juros LIBOR + 2%, considerada alta. Se a primeira parcela no for paga, o Banco Central credor informa os outros Bancos Centrais (ou seja, em caso de inadimplemento, o devedor fica com sua imagem prejudicada no s com o credor especfico, mas tambm com todos os demais scios, com todo o sistema CCR). O PAP s pode ser utilizado uma vez a cada seis compensaes quadrimestrais, ou seja, uma vez a cada dois anos. Se o devedor no pagar at o final do prazo estipulado pelo PAP, o pas suspenso do CCR. Como se trata de uma linha de crdito de curto prazo, e no mbito de um mecanismo multilateral, na eventualidade de um pas entrar em default, este no poderia levar o caso para ser negociado em outro frum, como o Clube de Paris (restrito para dvidas bilaterais entre governos). Ainda em uma situao de baixssima liquidez, com o pas em moratria, a linha de crdito do CCR talvez seja a melhor linha que aquele pas dispe para manter seu comrcio exterior, pois, alm de reduzir a necessidade de utilizao de suas reservas internacionais, as linhas de curto prazo de mercado certamente sero mais caras para o pas naquela situao. Trata-se, portanto, de outra razo pela qual os pases-membros do Convnio concedem prioridade aos pagamentos das operaes cursadas no mbito do CCR, mesmo nos momentos em que o pas atravessa um perodo de baixa liquidez ou de crise financeira. A norma do Banco Central do Brasil que disciplina o funcionamento do CCR est inserida no Regulamento do Mercado de Cmbio e
44
Capitais Internacionais (RMCCI)30, em seu Captulo 17. O sistema montado no Brasil para fazer com que o BACEN mitigue o risco do CCR passou a incluir a contratao de um seguro de crdito junto Seguradora Brasileira de Crdito Exportao (SBCE), tendo como fonte de recursos o Fundo de Garantia Exportao (FGE), para exportaes de mdio e longo prazo (acima de dois anos). Tal exigncia, ressaltada na seo anterior, somada s contragarantias que tambm so demandadas por muitos pases sul-americanos para que a operao tenha curso no CCR, encarece o custo final do financiamento. Prejudica tambm a competitividade, justamente, das exportaes brasileiras de bens e servios de maior valor agregado que, muitas vezes, contribuem para a maior integrao fsica regional, como servios de engenharia e de construo em obras de infraestrutura. A existncia de um Fundo multilateral de garantia, conforme destacado anteriormente, poderia contornar essa situao e restabelecer a atratividade dos financiamentos para as exportaes de mdio e longo prazos, promovendo, assim, maior competitividade das empresas exportadoras brasileiras. As instituies bancrias participantes do CCR tm autorizao, de carter geral, para emitir cartas de crdito e notas promissrias referentes compra ou venda de mercadorias ou de servios vinculados a operaes comerciais cujo pagamento tenha sido conduzido pelo sistema, bem como para conceder aval nessas notas promissrias e em letras correspondentes a operaes comerciais, observadas as disposies do Regulamento do Convnio. Os bancos autorizados podem efetuar pagamentos, no seu pas, de instrumentos admitidos pelo CCR, correspondentes a operaes diretas e oriundas de instituies autorizadas de pases conveniados, observadas as disposies em vigor. Assim, cada banco central define a forma da operacionalizao do CCR no seu pas, podendo modificar suas disposies legais e, desse modo, algumas vezes at restringir, de acordo com a orientao de suas polticas econmicas internas, as garantias, as operaes e os instrumentos passveis de curso. No caso brasileiro, tais disposies sofreram modificaes ao longo dos ltimos anos, sobretudo no perodo entre 2000 e 2004, motivadas, no nicio, por reaes a polticas adotadas pelo principal parceiro comercial na regio, a Argentina.
45
No final de 1999, em razo da grave crise financeira pela qual passava, a Argentina proibiu que fossem cursadas no CCR importaes superiores a 360 dias e passou a exigir constituio de garantias equivalentes a 100% do valor das operaes em montante superior a US$ 100.000, cursadas no mbito do Convnio. Tal fato se explicava pela inteno do Governo argentino, no anunciada publicamente naquele momento, de abandonar a paridade cambial entre o peso e o dlar (um dos fundamentos do plano econmico que j durava uma dcada). Com isso, muitos bancos comerciais nacionais certamente passariam por grandes dificuldades de solvncia, com falta de liquidez para cumprir seus compromissos financeiros, incluindo aqueles referentes s operaes cursadas no CCR, o que, nesse caso, faria com que o Banco Central argentino tivesse de honr-los. Por essa razo, o Banco Central argentino imps aquelas restries para operaes cursadas por intermdio do Convnio. Em 2000, as autoridades do Banco Central do Brasil reagiram medida adotada pela Argentina, editando tambm regras de carter restritivo para operaes cursadas no CCR. A Circular 2.982 do Banco Central brasileiro, de 10 de maio daquele ano, restringiu valores e prazos das operaes no s de importao, como havia feito a Argentina, mas tambm de exportao, o que foi ainda mais grave. A justificativa apresentada pelas autoridades monetrias brasileiras era a de que no era papel do Banco Central correr riscos comerciais de exportaes. Conforme ressaltado anteriormente, os bancos centrais, no mbito do CCR, garantem, na verdade, as operaes financeiras e no as comerciais. As autoridades monetrias garantem que os bancos comerciais conveniados, autorizados pelo prprio Banco Central, que os supervisionam e que lhes concedem limites para operar no CCR, cumpriro com suas obrigaes; e no garantem, portanto, as empresas (exportadoras e importadoras). O risco, desse modo, no comercial, e sim bancrio. Esse risco, porm, reduzido, uma vez que o Banco Central conhece muito bem a sade financeira dos bancos que supervisiona. Portanto, a justificativa apresentada para restringir as operaes cursadas no Convnio era, na verdade, uma falcia. A Circular 2.982 determinava o seguinte:
Art. 1 Restringir o curso sob o Convnio de Pagamentos Crditos Recprocos CCR aos instrumentos de pagamento relativos a: e
46
I - importaes realizadas para pagamento em at 360 dias; II - exportaes realizadas para recebimento em at 360 dias.
Ora, no que diz respeito s importaes do Brasil provenientes dos pases-membros do Convnio, faz-se necessrio recordar que a maior parte delas composta por commodities e matrias-primas, ou seja, bens de baixo valor agregado. Portanto, essas importaes so realizadas por meio de operaes de prazo inferior a 360 dias. Na verdade, 90% delas tm prazo de, no mximo, 180 dias31. Isso demonstra quo incua foi a medida adotada pela Circular 2.982, do ponto de vista das importaes. No que se refere s exportaes, ao divulgar tal deciso, era como se o Banco Central do Brasil, na verdade, estivesse sinalizando aos parceiros do Convnio a inteno de no mais querer receber garantias para as exportaes brasileiras superiores a 360 dias, as quais, ao contrrio das importaes, estavam relacionadas, em geral, a bens e servios de maior valor agregado. De fato, outros bancos centrais dos pases-membros da ALADI aproveitaram essa deciso do Banco Central do Brasil para adotar, tambm, medidas que levassem proibio de cursar operaes de importao com prazos maiores de 360 dias alguns pases, como o Peru, as transformaram em Lei pois, desse modo, no precisariam conceder garantias para operaes com prazo superior a um ano, diminuindo, portanto, seu risco financeiro. Em primeiro lugar, alguns desses pases no contavam, ainda, com sistema bancrio to slido como o brasileiro e, portanto, aos seus bancos centrais interessava diminuir o risco bancrio assumido nas operaes cursadas pelo CCR. Em segundo lugar, muitos desses pases estavam em condies de captar no mercado privado recursos mais baratos para financiar seu comrcio exterior, oferecendo garantia soberana. Seus bancos centrais no se sentiam estimulados, por isso, a cursar operaes de longo prazo no CCR, uma vez que, alm de assumir o risco bancrio, estariam, tambm, assumindo o risco do Tesouro Nacional (as importaes de servios, por exemplo, eram, em grande parte, contratadas por Ministrios ou outros rgos da administrao pblica). Era como se estivessem, portanto, assumindo dvidas do Tesouro local e, desse modo, comprometendo seu nvel de reservas internacionais, quando, na verdade, poderiam estar realizando as operaes com recursos mais baratos do mercado, e com risco total
47
assumido pelo Tesouro do pas, e no pela autoridade monetria. Por fim, muitos dos pases-membros da ALADI passavam, tambm, por severos ajustes fiscais, impostos por programas negociados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e, portanto, seus bancos centrais tiveram muito limitada sua capacidade de assumir dvidas do setor pblico, exatamente o que faziam ao cursar no CCR operaes de importaes com vencimentos acima de 360 dias, pois os tomadores desses recursos eram, em geral, rgos pblicos. Hoje, j que o mercado financeiro internacional encontra-se com liquidez elevada, muitos daqueles pases preferem tomar recursos no mercado privado para financiar suas importaes de maior valor agregado, com aval direto do Tesouro. Essas operaes tm sido estruturadas, muitas vezes, com Fideicomissos, uma espcie de fundo de aval constitudo pelo Governo, o qual garante que, no vencimento da operao, haver recursos para pagar o financiamento contratado. Argentina, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela so exemplos de alguns pases que tm preferido utilizar a estrutura de Fideicomissos para viabilizar suas importaes de maior valor agregado. Existiam, portanto, vrios fatores motivadores para que os demais pases do Convnio tambm tomassem medidas que restringissem, internamente, as operaes de importao cursadas no CCR, e a Circular 2.982 do BACEN brasileiro fez disparar e acelerar a entrada em vigor dessas medidas. Pelo fato de que a maior parte das exportaes brasileiras para aqueles pases, cursadas no CCR, correspondia a operaes de longo prazo (bens e servios de maior valor agregado) e as importaes, em geral, representavam operaes de curto prazo (matriasprimas e commodities), o Banco Central do Brasil era, na verdade, o maior beneficirio do sistema do CCR, pois as caractersticas de multilateralidade do Convnio, j mencionadas anteriormente, permitiam reduzir, significativamente, os riscos de recebimento, de liquidao, das operaes de prazo maior (em geral, de maior risco, comparadas s operaes de curto prazo). Com a Circular 2.982, o BACEN praticamente eliminou essa vantagem que possua. A referida Circular determinava, ainda, o seguinte:
Art. 2 Dispor que o valor referente a instrumento de pagamento relativo importao cursado sob o Convnio de Pagamentos e
48
Crditos Recprocos CCR deve ser objeto de recolhimento ao Banco Central do Brasil, em dlares dos Estados Unidos, na mesma data do registro do referido instrumento no SISBACEN, caso o registro seja efetuado a partir de 15 de maio de 2000, inclusive. Art. 3 Esclarecer que o recolhimento de que trata o item anterior ser devolvido ao banco autorizado a operar no CCR: I - na data de recebimento do aviso de negociao no exterior, se o instrumento de pagamento for carta de crdito vista; ou II - na data do vencimento do instrumento, nos demais casos. Art. 4 Determinar que, na mesma data da devoluo de que trata o artigo anterior, o banco deve promover novo recolhimento ao Banco Central do Brasil.
O recolhimento do valor da importao, como garantia ao Banco Central, determinado pela Circular, constitua outro fator de desestmulo aos bancos comerciais brasileiros para cursar operaes de importao no CCR. O BACEN queria, dessa forma, eliminar o seu risco bancrio na operao, mas, de fato, gerou um grande desinteresse por parte dos bancos autorizados em continuar a usar o Convnio para as operaes de importao. Tal fato criou uma dificuldade adicional para os importadores brasileiros, alm da restrio do prazo. A reduo das operaes de importao passou a limitar, tambm, as exportaes cursadas no mecanismo, dados os limites das linhas de crdito bilaterais de compensao negociadas entre o Brasil e os demais pases-membros do Convnio. Por exemplo, dada a linha bilateral de US$ 200 milhes negociada com a Venezuela, se nossas importaes de origem venezuelanas cassem de US$ 100 milhes para US$ 10 milhes, ento o Brasil s poderia cursar, naquele perodo quadrimestral, exportaes para a Venezuela em valores de at US$ 210 milhes (200 + 10), e no poderia aproveitar o limite concedido pela linha de cursar exportaes de valores maiores, como US$ 300 milhes (200 + 100), caso o pas continuasse a importar US$ 100 milhes da Venezuela por intermdio do CCR.
49
Em suma, a circular do BACEN causou um impacto extremamente negativo no Brasil e junto aos demais scios do Convnio, para um sistema que vinha funcionando a contento, e prejudicou, desse modo, a promoo do comrcio entre os pases-membros da ALADI. Somente em outubro de 2002, o Banco Central do Brasil procurou desfazer, parcialmente, o equvoco que o levou a prejudicar a utilizao do CCR por parte de exportadores e importadores brasileiros, mas provocou outra grande dificuldade para os financiadores, que persiste at hoje. Pela Circular 3.16032, de 30 de outubro daquele ano, que entrou em vigor no ms de dezembro seguinte, o BACEN decidiu:
Art. 1 Admitir, a partir de 10 de dezembro de 2002, inclusive, o curso sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) de instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias, contados da data de sua emisso. Art. 2 Os reembolsos do Banco Central do Brasil decorrentes das operaes de exportao brasileira amparadas em instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias so efetivados a cada quadrimestre, nos meses de janeiro, maio e setembro, de forma total ou parcial, condicionados ao prvio pagamento pelo banco central do pas do importador, deduzidos os valores correspondentes aos reembolsos efetuados de forma automtica pelo Banco Central do Brasil. Pargrafo 1 O reembolso ao banco brasileiro ser efetuado dois dias teis aps realizada a compensao do CCR. Pargrafo 2 Os valores objeto do reembolso so remunerados em base pro rata die taxa LIBOR para dois meses divulgada na transao do SISBACEN PTAX800, opo 9, menos 1/8 (um oitavo), no perodo compreendido entre a data de reembolso informada no sistema e a data do efetivo reembolso feito pelo Banco Central do Brasil.
A circular de outubro de 2002 corrigiu, portanto, apenas parcialmente o equvoco da circular de 2000, porque, embora o BACEN voltasse a admitir que fossem cursadas no CCR operaes de importao acima de 360 dias, no eliminava a exigncia de recolhimento do valor dessas operaes por parte dos bancos comerciais junto ao Banco Central. Ademais, a nova circular introduziu um novo complicador, do ponto de vista das instituies (Banco do Brasil, com o PROEX-Financiamento, e o BNDES) que financiavam exportaes brasileiras com prazos acima de 360 dias: a partir de ento, os reembolsos dessas operaes
50
ocorreriam somente por ocasio da compensao quadrimestral do CCR, no havendo mais a possibilidade de reembolso automtico no dia do vencimento da operao. Como as compensaes ocorrem apenas nos meses de janeiro, maio e setembro, isso significa que, por exemplo, com uma operao com vencimento em algum dia de fevereiro, a instituio financiadora teria de esperar at o segundo dia til aps a compensao de maio do CCR para receber seus crditos. O fato que os nmeros do CCR demonstram haver uma forte preferncia por parte dos bancos centrais dos demais pases do Convnio por efetivar os pagamentos das operaes de importao de maneira antecipada (i.e., antes da data da prxima compensao pelo sistema do Convnio), isso porque os juros do CCR, cobrados pelo perodo entre a data do vencimento da operao at o dia da compensao, esto mais caros do que os juros que remuneram as aplicaes de suas reservas internacionais. Desde o segundo quadrimestre de 2004, a taxa de juros do CCR tem aumentado, acompanhando a evoluo da taxa LIBOR. Em 2006, por exemplo, a taxa de juros do CCR foi de 5.85 % no primeiro quadrimestre, 6.3% no segundo e 6.4% no terceiro (ALADI, 2007). Com custo de captao no mercado mais baixo que o custo da taxa de juros do CCR, h um estmulo, portanto, para que as operaes sejam pagas antecipadamente e no aguardem a compensao quadrimestral. Do contrrio, os usurios do sistema teriam de pagar a taxa mais elevada dos juros do CCR. Nesse sentido, de um total de US$ 6.2 bilhes em operaes cursadas no CCR por todos os pases do Convnio, ao longo do ano de 2006, US$ 5.4 bilhes foram pagos antecipadamente (ALADI, 2007). Os ltimos nmeros demonstram, portanto, que apenas 13% do valor total das operaes que transitam pelo CCR so compensados, sendo que 87% correspondem a pagamentos antecipados. Os nmeros dos anos anteriores comprovam essa tendncia de um percentual crescente de fluxo de pagamentos antecipados com relao ao total dos valores cursados no mbito do CCR, conforme se pode perceber no grfico abaixo:
51
Grfico 1 CCR: Pagamentos Antecipados e Operaes Cursadas (1996 2006)
Fonte: ALADI, 2007.
No caso do Brasil, especificamente, foram lanados no CCR, em 2006, US$ 69.3 milhes em dbitos (importaes brasileiras oriundas dos demais pases do Convnio) e US$ 324.4 milhes em crditos (correspondentes a exportaes brasileiras, cujos recursos s foram transferidos para o Banco Central do Brasil no momento da compensao) e US$ 1.8 bilho em pagamentos antecipados (conforme indicado na tabela abaixo, que mostra tambm que o BACEN no realizou transferncias antecipadas) (ALADI, 2007). Ou seja, dos cerca de US$ 2.1 bilhes em crditos a receber, o Banco Central do Brasil recebeu 91% de maneira antecipada.
52
Tabela 1.3 CCR Transferncias antecipadas (2006)
Fonte: ALADI, 2007.
Isso significa que o Banco Central do Brasil recebe antecipadamente, antes da compensao quadrimestral do CCR, a maior parte dos pagamentos referentes a exportaes brasileiras, com prazo maior do que 360 dias, cursadas pelo Convnio, mas, ainda assim, a autoridade monetria brasileira retm esses recursos, no os entrega para os financiadores daquelas exportaes (BB-PROEX e BNDES), at a data da compensao, que pode ocorrer at quatro meses depois. Isso desestimula as instituies financeiras autorizadas a cursar operaes pelo CCR a trazer para o mbito do Convnio operaes acima de 360 dias, de mdio e de longo prazo, em geral relacionadas, justamente, s exportaes de maior valor agregado, como bens de capital e servios, muitas vezes ligados a projetos importantes de integrao fsica ou de melhorias da infraestrutura dos pases vizinhos (reduo de assimetrias). Com custo de captao no mercado financeiro interno menor do que seu custo de oportunidade ao cursar tal tipo de operao pelo CCR (diferena entre a taxa de retorno que os recursos poderiam obter no mercado interno, caso recebessem o pagamento antecipado, e a taxa de remunerao paga pelo BACEN pela postergao do desembolso, i.e., taxa LIBOR33 de dois meses menos 1/8, conforme determinado pelo pargrafo 2, do Artigo 2, da Circular 3.160/2002), as instituies financiadoras brasileiras no se sentem estimuladas, portanto, a cursar as operaes de exportao de mdio e longo prazos pelo Convnio.
53
No caso especfico do BNDES, responsvel por grande parte das operaes de longo prazo via CCR, caso o Banco recebesse o desembolso antecipado, na data do vencimento da operao, porm antes da compensao quadrimestral, bastaria o fato de que a operao estivesse sendo cursada no CCR para mitigar seu risco e, desse modo, assegurar a manuteno de rentabilidade adequada para o Banco, no sendo preciso a contratao de seguro de crdito exportao, que, mesmo em nvel de risco pas 1/7, encarece o custo final da operao para o importador. Hoje, o BNDES solicita seguro de crdito para as operaes de exportao de mdio e longo prazos cursadas no CCR porque, em razo da postergao do recebimento dos crditos (reembolso no automtico), o Banco tem de fazer provisionamento com relao a possveis perdas, baseado no risco-pas, conforme previsto no Acordo de Basileia, lanando tal medida em seu balancete. De acordo com o Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Arajo Dantas (2007):
O seguro de crdito serve para reduzir o valor desse provisionamento para o BNDES. Caso o Banco recebesse o reembolso automtico, ento lanaria a operao no seu provisionamento como risco Banco Central do Brasil, significativamente mais baixo do que o risco do pas tomador do financiamento. Como o reembolso no automtico, o banco v-se forado a fazer um seguro de crdito. No fazer o seguro de crdito e cobrar do prestatrio o custo do provisionamento no seria possvel, pois seria ainda mais caro o custo final da operao, o que a inviabilizaria.
No custo mnimo do financiamento do BNDES (LIBOR + 1%) est includo, portanto, o custo do provisionamento e da perda de remunerao que o Banco sofre por no receber o reembolso automtico das operaes de exportao de mdio e longo prazos que financia no mbito do CCR, s recebendo esse reembolso dois dias depois da compensao quadrimestral. A medida do BACEN, ento, encareceu o custo do BNDES, que forado a repass-lo ao custo final do financiamento. Deve ser ressaltado, ainda, que, hoje, a quase totalidade dos instrumentos de crdito cursados no CCR so compostos por cartas de crdito vista (50%) e ordens de pagamento (45%), ou seja, 95% dos instrumentos so referentes a operaes vista. (ALADI, 2007) Trata-se, portanto, de argumentos adicionais significativos que demonstram a necessidade de o Banco Central brasileiro rever sua poltica
54
atual, em vigor desde dezembro de 2002, que posterga, at a data da compensao quadrimestral, os pagamentos s instituies brasileiras financiadoras de operaes de exportao acima de 360 dias, uma vez que a autoridade monetria brasileira vem recebendo a maior parte dos crditos a que tem direito no sistema CCR de maneira antecipada (antes da compensao quadrimestral no mbito do Convnio). A postergao injustificada dos reembolsos referentes s exportaes de prazo superior a 360 dias faz com que as instituies financeiras nacionais, incluindo o BNDES, tenham cada vez menos interesse em utilizar o mecanismo do CCR para mitigar os riscos de operaes de exportao de maior valor agregado. Para tais operaes, o CCR vai perdendo, assim, sua funo de mitigador de risco poltico e financeiro. A alternativa das instituies financeiras, caso persistam em cursar essas operaes no CCR, a de repassar os custos adicionais das restries ora em vigncia para o custo final do financiamento, o que significa, muitas vezes, a inviabilizao da operao ou um prejuzo para as empresas exportadoras brasileiras de bens e servios de maior valor agregado. O resultado a perda de competitividade dessas exportaes (ou de seus financiamentos) e, por conseguinte, uma menor contribuio do Brasil para viabilizar projetos de integrao econmica e de reduo de assimetrias no MERCOSUL e na Amrica do Sul. Em 4 de dezembro de 2003, finalmente, o Banco Central do Brasil baixou circular que eliminava a necessidade de recolhimento antecipado por parte da instituio financiadora de importaes cursadas no CCR, mas no alterou a questo do reembolso no automtico para as exportaes de prazo superior a 360 dias. A Circular 3.211/2003 permitiu apenas:
Art. 1 Eliminar a exigncia de recolhimento antecipado ao Banco Central do Brasil do valor referente a instrumento de pagamento relativo a importao cursada sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - CCR, na mesma data do registro do referido instrumento no SISBACEN, passando a ser exigvel o recolhimento: I - no caso de carta de crdito vista: a) na data de vencimento prevista para negociao; ou b) na data do recebimento do aviso de negociao, se ocorrer primeiro; II - nos demais casos: na data do respectivo vencimento do instrumento.
55
Em 23 de dezembro de 2003, foi publicada a Resoluo CAMEX n 44, que tratou da precificao do Seguro de Crdito Exportao (SCE) para operaes cursadas no CCR. A CAMEX decidiu:
Art. 1 Determinar as seguintes diretrizes para a utilizao do Seguro de Crdito Exportao, nas operaes cursadas por intermdio do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos da ALADI CCR: I - Todas as operaes financiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e pelo Programa de Financiamento s Exportaes PROEX, cursadas atravs do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR, a partir desta data, sero classificadas, para efeito de enquadramento e precificao no Seguro de Crdito Exportao, na categoria de risco 1, observados os prazos de financiamento de cada operao.
O modelo que vigorava anteriormente era o de manter a classificao original dos pases nos grupos de risco de 1 a 7 (do menor risco para o maior risco, de acordo com classificao da OCDE) e conceder um desconto de 80% no valor do prmio do seguro, conforme tabela das operaes s com Seguro de Crdito. Corrigiu-se, assim, a distoro na avaliao de risco individual, por pas, no CCR, j que os pagamentos no mbito desse mecanismo so feitos por meio de compensaes multilaterais, ou seja, os scios do Convnio concedem, uns aos outros, a garantia de reembolso (a aceitao irrevogvel dos dbitos), o que reduz, sensivelmente, o risco assumido pelas autoridades monetrias nacionais. Isso deve implicar tambm, necessariamente, uma reduo do valor do prmio do seguro. Essa deciso teve por fundamento o fato de que a garantia efetiva a autorizao de curso no CCR, dada pelo Banco Central do pas importador, e de que o Seguro de Crdito cobre apenas um risco residual, de um possvel inadimplemento de uma compensao quadrimestral no mbito do CCR. O histrico do CCR, por sua vez, demonstra que tal possibilidade extremamente remota. Vale recordar que o Seguro de Crdito Exportao aplicado s operaes de mdio e longo prazos, portanto, com prazos superiores a dois anos, que envolvem exportaes de maior valor agregado. Embora considerada importante, a Resoluo n 44 tratou apenas das operaes
56
cursadas no CCR, mantendo a classificao defasada de risco-pas da OCDE para as demais operaes fora do Convnio. Tal fato constitui, hoje, uma dificuldade, pois, conforme ressaltado anteriormente, muitos pases sul-americanos tm evitado cursar pelo CCR operaes de grande porte. Ao aplicar os parmetros da OCDE para a precificao do seguro de operaes com risco soberano, o custo do financiamento pblico brasileiro torna-se, muitas vezes, elevado (comparado com os custos praticados, inclusive, pelo mercado financeiro privado, graas melhoria dos indicadores econmicos daqueles pases), o que acaba por inviabilizar a exportao. As alternativas, como apontado na seo anterior, seriam rever a metodologia de precificao do seguro de crdito para os pases da Amrica do Sul dada a prioridade de integrao regional ou contar com um mecanismo de garantia multilateral que reduzisse, significativamente, o custo do seguro e eliminasse a necessidade de contragarantias, hoje exigidas pelas autoridades monetrias de muitos pases sul-americanos. Ademais, a Resoluo n 44 da CAMEX poderia ter tido maior impacto como incentivadora do uso do CCR, por parte das instituies financeiras nacionais, caso fosse eliminada a restrio ao reembolso automtico para operaes acima de 360 dias, que continuou em vigor e, portanto, segue influenciando negativamente o custo do financiamento dos instrumentos governamentais disponveis, sobretudo no caso do BNDES, como apontado anteriormente. Em 4 de maro de 2004, foi promulgada a Lei 10.844, que estipulou o seguinte:
Art. 1o Os crditos do Banco Central do Brasil contra instituio financeira credenciada a operar no Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR e relativos a operaes de importao de procedncia de pases da Associao Latino-Americana de Integrao ALADI e da Repblica Dominicana no sero alcanados pela decretao de interveno na instituio financeira credenciada, declarao de sua liquidao extrajudicial ou falncia. Pargrafo nico. Os valores dos instrumentos de pagamento emitidos ou garantidos, relativos a operaes de importao referidas no caput, no integraro a massa falida nem tero seu pagamento obstado pela suspenso da fluncia do prazo das obrigaes da instituio sob interveno.
57
Art. 2o Para fins do disposto nesta Lei, o interventor, liquidante ou sndico da massa falida dever proceder ao recolhimento dos valores correspondentes aos crditos referidos no art. 1o junto ao Banco Central do Brasil. Pargrafo nico. O recolhimento de que trata o caput ser efetuado to logo seja decretada a falncia, interveno ou liquidao extrajudicial.
Tratava-se de mais uma medida para proteger o BACEN de possveis situaes de insolvncia por parte dos bancos autorizados a operar no CCR, ou seja, para a reduo do risco bancrio da operao. Nos casos de interveno, liquidao ou falncia da instituio bancria, os crditos do BACEN junto a bancos comerciais autorizados a operarem no CCR passaram a ter tratamento preferencial, com prioridade maior, at mesmo, do que aquelas atribudas ao pagamento de obrigaes tributrias e trabalhistas. Isso significa que, do ponto de vista do BACEN, as operaes cursadas no CCR tornaram-se ainda mais seguras, pois a autoridade monetria passou a ter status de credora preferencial no mbito das instituies bancrias autorizadas por ela a operar com o Convnio. Trata-se, portanto, de argumento adicional contra a prtica de reembolso no automtico, por parte do BACEN, dos pagamentos recebidos antecipadamente, referentes a operaes cursadas no CCR, prtica essa que apenas encarece o custo operacional das instituies financiadoras brasileiras. Hoje, do ponto de vista do Brasil, a seguinte a situao do CCR: operaes de curto prazo, at 360 dias, de baixo valor agregado, so todas operaes entre agentes privados (bancos comerciais financiando importadores privados), cujos financiadores recebem reembolso automtico por parte do BACEN. As operaes de longo prazo, de maior valor agregado, continuam no contando com reembolso automtico e so quase todas operaes entre agentes pblicos (BNDES ou PROEX financiando rgos pblicos de pases vizinhos). No longo prazo, no so cursadas, praticamente, operaes de agentes privados, com exceo da Venezuela, porque, nesse caso especfico, importadores e exportadores usam o CCR para driblar as restries de remessas de divisas impostas pela CADIV (Comisso de Administrao de Divisas)34. O nmero de operaes de longo prazo no CCR, entre o setor pblico, no entanto, est-se reduzindo, em razo dos custos de financiamento superiores aos custos de captao no mercado, pelas razes apontadas anteriomente,
58
e das polticas adotadas por muitos pases sul-americanos (que no querem cursar certas operaes via CCR para no transformar o risco do Tesouro nacional em risco do Banco Central, dadas as limitaes da poltica fiscal daqueles pases). Embora atravesse um perodo no qual muitos pases-membros tm, por diferentes motivos, desestimulado o seu uso, o sistema do CCR pode ser considerado de grande confiana, pois est baseado em um conjunto de trs garantias: a multilateralidade do sistema (conversibilidade, transferibilidade e reembolso), instituies financeiras devidamente credenciadas pelos respectivos bancos centrais (que, em ltima instncia, as garantem) e limites de crdito operacionais, para os bancos autorizados, e bilaterais, entre os pases, que restringem o grau de exposio, respectivamente, dos bancos centrais e dos pases participantes do sistema. As grandes vantagens do CCR, portanto, so sua segurana e simplicidade. O instrumento , sem dvida, extremamente til para fomentar o comrcio intrarregional e, por isso, deve ser aprimorado e ter o seu uso estimulado. Para maior e melhor utilizao do CCR, portanto, sobretudo para exportaes de maior valor agregado, de longo prazo, dever-se-ia buscar reduzir o custo dos financiamentos das operaes cursadas pelo Convnio. Uma alternativa seria alterar a Circular 3.160 do BACEN, e voltar a realizar reembolsos automticos para operaes de prazo maior do que 360 dias, o que reduziria o custo operacional do financiador brasileiro (na verdade, o BACEN deveria conceder ao BNDES-EXIM e ao Banco do Brasil-PROEX o mesmo tratamento concedido aos bancos comerciais que financiam exportaes com prazos menores do que 360 dias e, por isso, tm reembolso automtico no CCR). Uma alternativa, no excludente, seria o estabelecimento de fundo de garantia multilateral que, por meio da concesso de garantias firmes, tornasse, ao mesmo tempo, menor o custo do prmio do seguro de crdito exportao e dispensvel a necessidade de contragarantias, hoje exigidas pelos bancos centrais de muitos pases importadores. Percebe-se, assim, como destacado na seo anterior, que um fundo de garantia multilateral regional beneficiaria tanto o uso do CCR como o do FGE, constituindo-se em verdadeiro instrumento financeiro complementar aos mecanismos pblicos de financiamento e seguro de crdito exportao usualmente utilizados pelo Brasil.
59
Vale destacar, ainda, o papel fundamental exercido pelo BNDES no financiamento de exportaes brasileiras de maior valor agregado, de mdio e longo prazos. No entanto, alm das dificuldades apontadas acima, o Banco enfrenta tambm limitaes de carter operacional, inclusive no que se refere s possibilidades de cooperao com instituies financeiras multilaterais regionais, como a CAF e o BID. Tais dificuldades, que o impedem de exercer um protagonismo ainda maior na viabilizao de projetos que promovam a integrao econmica e a reduo de assimetrias no continente, sero apresentadas no prximo captulo.
60
Captulo 2 O BNDES e as instituies multilaterais regionais financeiras
Em razo do limite de extenso deste trabalho, mecanismos financeiros multilaterais regionais relevantes, como a CAF e o BID, sero abordados nesta seo somente no mbito da anlise das dificuldades atuais para que empresas exportadoras e instituies financeiras brasileiras, sobretudo o BNDES, utilizem seus instrumentos de garantia como alternativas. Este captulo buscar demonstrar que tais instituies poderiam, ainda, ter papel complementar e auxiliar ao Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto participao de Estados associados, cuja proposta de estabelecimento ser apresentada no ltimo captulo. Antes, porm, ser feita anlise da importante contribuio do BNDES-EXIM para a promoo das exportaes brasileiras de maior valor agregado, bem como de suas limitaes no papel de instrumento financeiro a servio da integrao regional. 2.1 O BNDES-EXIM: importncia e limitaes para o financiamento da integrao regional 2.1.1 O BNDES e as exportaes de longo prazo Em 20 de junho de 1952, a Lei n 1.628 criou, como autarquia federal, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A Lei 5.662, de junho de 1971, enquadrou o Banco na categoria de empresa
61
pblica, dotada de personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio, com a denominao de Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) e vinculado ao ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. Pelo Decreto-Lei 1.940, de maio de 1982, o Banco passou a ser denominado Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e, sem prejuzo de sua subordinao tcnica autoridade monetria, ficou vinculado administrativamente Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN). Em outubro de 2002, pelo Decreto 4.418, foi aprovado novo Estatuto Social do BNDES, que passou a estar sujeito superviso do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Por intermdio do BNDES-EXIM, que iniciou suas operaes em 1991, o Banco passou a conceder alta prioridade s exportaes no mbito de seu planejamento estratgico, em razo do efeito positivo para o aumento dos investimentos das empresas e, consequentemente, a gerao de novos empregos e o crescimento mais dinmico e sustentado do Produto Interno Bruto (PIB) do pas. At 1996, o BNDES-EXIM operou, exclusivamente, junto s indstrias de bens de capital. A partir daquele ano, o BNDES-EXIM comeou uma nova fase, iniciando transaes em praticamente todos os setores da economia e financiando, tambm, as exportaes de servios. Novos tipos de linhas de crdito foram oferecidos, provendo maior flexibilidade e agilidade para os exportadores brasileiros. Hoje, so as seguintes as modalidades de financiamento oferecidas pelo BNDES-EXIM35 para o apoio s exportaes brasileiras, concedido por intermdio de instituies financeiras credenciadas (o BNDES negocia limites operacionais com essas instituies): (i) Pr-embarque: financia a produo nacional de bens a serem exportados em embarques especficos. Garantias: negociadas entre a instituio financeira credenciada e o cliente. Podem ser utilizados recursos do Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC), o chamado Fundo de Aval, que conta com recursos do Tesouro Nacional e administrado pelo BNDES. O Fundo tem como finalidade garantir parte do risco de crdito das instituies financeiras nas operaes de micro, pequenas e mdias empresas exportadoras que utilizem as linhas de financiamento de exportao do BNDES.
62
o bndes e as instituies financeiras multilaterais regionais
(ii) Pr-embarque gil: linha de curto prazo, financia a produo nacional de bens a serem exportados, associada a um Compromisso de Exportao, para um perodo de 6 (seis) a 12 (doze) meses. Garantias: negociadas entre a instituio financeira credenciada e o cliente. Podem ser utilizados recursos do Fundo de Aval para garantir as operaes nessa modalidade. (iii) Pr-embarque Especial: linha de curto prazo, financia a produo nacional de bens a serem exportados, sem vinculao com embarques especficos, mas com perodo pr-determinado para a sua efetivao. Garantias: negociadas entre a instituio financeira credenciada e o cliente. Podem ser utilizados recursos do Fundo de Aval para garantir as operaes nessa modalidade. (iv) Pr-embarque Empresa ncora: linha de curto prazo, financia a comercializao de bens produzidos no Brasil, por micro, pequenas e mdias empresas, por intermdio de empresa exportadora (empresa ncora). Garantias: negociadas entre a instituio financeira credenciada e o cliente. Podem ser utilizados recursos do Fundo de Aval para garantir as operaes nessa modalidade. (v) Pr-embarque Automveis: linha de curto prazo, financia, na fase pr-embarque, a produo destinada exportao de automveis de passeio. Garantias: negociadas entre a instituio financeira credenciada e o cliente. (vi) Ps-embarque: linha de mdio e longo prazos, financia a comercializao de bens e servios nacionais no exterior, atravs de financiamento ao exportador (suppliers credit), ou ao importador (buyers credit), mediante o desconto de ttulos de crdito (notas promissrias ou letras de cmbio) ou a cesso dos direitos creditcios (cartas de crdito) relativos exportao. Os bens cuja comercializao seja financiada devero apresentar ndice de nacionalizao em valor igual ou superior a 60%. Garantias e Seguros: os ttulos de crdito (notas promissrias e letras de cmbio) so garantidos por aval ou fiana bancria de instituies financeiras ou por seguro de crdito, de seguradoras especializadas (como a Seguradora Brasileira de Crdito Exportao S.A SBCE e a Seguradora de Crdito do Brasil S/A - SECREB), a critrio do BNDES. As cartas de crdito devem ser emitidas por instituies financeiras, tambm a critrio do BNDES.
63
Entre 2000 e 2006, os desembolsos totais do BNDES para o financiamento s exportaes de curto, mdio e longo prazos cresceram de US$ 3.1 bilhes para US$ 6.4 bilhes, o que representou um espetacular aumento de 106%. Ao mesmo tempo, a participao desses financiamentos nos desembolsos totais do Banco passou de 24.5% para 26.6%. A participao desse tipo de desembolso do BNDES sobre o total das exportaes brasileiras, porm, caiu de 5.6% para 4.6%, fato que se explica pelo rpido crescimento das exportaes brasileiras naquele perodo, maior do que o ritmo dos desembolsos do Banco. Em 2007, a previso, em novembro, era de que os desembolsos alcanariam US$ 4.5 bilhes at o fim do ano36. A queda do volume de desembolsos de 2006 para 2007 pode ser explicada, em parte, segundo o Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Dantas (2007), pelo fato de que no foram realizadas, neste ltimo ano, operaes do setor aeronutico (exportaes de avies da EMBRAER, que, em mdia, anualmente, somam cerca de US$ 1 bilho), pois o Banco e o exportador aguardavam as definies do novo acordo setorial no mbito da OCDE. Ademais, outras operaes de peso, como exportaes de mquinas e equipamentos para plataformas da Petrobrs de explorao de petrleo e gs, foram adiadas para 2008. A evoluo da importante contribuio do BNDES para o financiamento das exportaes brasileiras pode ser vista na tabela abaixo: Tabela 2.1 BNDES: Evoluo dos Desembolsos para Financiamento s Exportaes (2000-2007)
Indicadores Exportaes Brasil (US$ bilhes) BNDES Desembolsos Exportao (US$ bilhes) BNDES Desembolsos Exportao/ Exportaes Brasil (%) BNDES Desembolsos Exportao/ BNDES Desembolsos Totais (%)
Fonte: BNDES (* At outubro de 2007)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 55,0 58,2 60,4 73,1 96,5 118,3 137,4 132,4 3,1 5,6 2,6 4,5 3,9 6,5 4,0 5,5 3,9 4,0 5,9 4,9 6,4 4,6 3,1 2,3
24,5 23,5 31,5 33,0 27,9 29,6 26,6 12,1
64
Em dezembro de 2003, por meio da Resoluo n 45, a CAMEX deliberou que os recursos do PROEX-Financiamento deveriam ser destinados, prioritariamente, ao atendimento das exportaes de micro, pequenas e mdias empresas. Considerou-se que a capilaridade do Banco do Brasil, operador do PROEX, e o baixo custo do PROEX-Financiamento poderiam incentivar as exportaes de pequenas e mdias empresas, que tm maiores dificuldades de acesso ao crdito. Por outro lado, as grandes empresas que, em geral, demandam maiores volumes de recursos para suas operaes de exportao poderiam ser atendidas pelo BNDES-EXIM, que tem menos restries oramentrias em comparao ao PROEX-Financiamento. A nica exceo ao acesso de grandes empresas ao PROEX passou a ser o atendimento de operaes vinculadas a acordos governamentais. At para esses acordos, no entanto, ultimamente, tem-se estimulado o uso do BNDESEXIM, como no caso das renegociaes recentes no mbito do Memorando de Entendimento Brasil-Angola (MEBA)37. Desse modo, nos ltimos anos, por meio do BNDES-EXIM, o Banco representa a principal fonte de recursos para o financiamento das exportaes brasileiras de mdio e longo prazos, ou seja, das exportaes de maior valor agregado, incluindo aquelas destinadas Amrica do Sul, como indicado na tabela abaixo: Tabela 2.2 BNDES-EXIM - Desembolso por pas da Amrica do Sul (US$ MIL)
Fonte: BNDES, 2007.
65
Pela anlise dos nmeros apresentados acima, percebe-se que, nos ltimos dez anos, o BNDES-EXIM desembolsou quase US$ 3 bilhes (US$ 2.89 bilhes) para financiar exportaes destinadas aos nossos vizinhos do continente. As exportaes para a Argentina foram as que mais se beneficiaram, com mais de US$ 1 bilho em financiamentos desembolsados, seguidas das exportaes para o Equador, com US$ 692 milhes. Em setembro de 2007, a previso de desembolsos relacionados a financiamentos de exportaes para pases sul-americanos, at o fim do ano, era de US$ 380 milhes.38 Podem ser citados como exemplos de projetos de infraestrutura em pases sul-americanos beneficiados por exportaes brasileiras de longo prazo, apoiadas pelo BNDES, as Linhas 3 e 4 do Metr de Caracas, na Venezuela, o projeto Transmilnio de Transporte Urbano, na Colmbia, a Usina Hidreltrica de So Francisco, no Equador, projeto de transporte urbano no Peru, a ampliao do metr de Santiago, no Chile, a rodovia Rota 10, no Paraguai, a ampliao dos Gasodutos Albanesi/Cammesa e Norte/TGN, na Argentina, e a linha de transmisso de energia eltrica Punta del Tigre, no Uruguai.39 Para os prximos anos, o BNDES-EXIM j conta com operaes contratadas para a Amrica do Sul no valor de US$ 2.1 bilhes em exportaes, e uma estimativa de operaes potenciais, muitas delas ainda sob anlise do Banco, da ordem de US$ 7.6 bilhes, o que significa uma carteira total de US$ 9.7 bilhes em financiamentos para exportaes destinadas a pases sul-americanos. Essas exportaes, somadas aos financiamentos locais e a cofinanciamentos, podero gerar investimentos totais de US$ 20.5 bilhes em projetos de infraestrutura nos pases vizinhos.40 2.1.2 As dificuldades para a ampliao da atuao do Banco Apesar do papel de destaque do BNDES no financiamento das exportaes brasileiras de longo prazo, conforme comprovado pelos nmeros apresentados na seo anterior, o desempenho do Banco poderia ser ainda melhor nessa rea caso a instituio contasse com o apoio de sistema de garantias mais eficiente. O Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antnio Arajo Dantas (2007) ressalta que a estruturao de garantias o maior gargalo do Banco
66
para aumentar seu desempenho no que diz respeito ao financiamento de exportaes de longo prazo. A linha de crdito do BNDES-EXIM utilizada no caso de exportaes de longo prazo a Ps-Embarque, cujas garantias (ttulos, cartas e seguros de crdito) encarecem o financiamento, quando no so cursadas no CCR, devido ao custo do prmio do seguro do SCE, que utiliza em sua metodologia de clculo parmetros defasados de risco-pas, definidos pela OCDE, como foi destacado no captulo anterior. O BNDES busca, ento, sobretudo nos casos de concesses pblicas, financiar operaes estruturadas que contenham algum mecanismo de garantia de pagamento (como Fideicomisso41, alienao fiduciria42 do produto exportado, escrow account43, em que so depositados os recursos originados pelo projeto, ou outros tipos de recebveis) e, adicionalmente, obter equalizao para reduzir os encargos financeiros (juros). Operao desse tipo foi realizada, por exemplo, em 2007, no caso de exportaes de nibus, com chassis e carrocerias brasileiros, para o Chile, no contexto de projeto de transporte urbano denominado Transantiago.44 Na ocasio, foram estruturadas contragarantias, como escrow accounts para o depsito dos recursos arrecadados com a cobrana da passagem de nibus, e alienao fiduciria dos nibus, somadas ao seguro de crdito exportao e equalizao da taxa de juros pelo PROEX. Tudo isso garantiu um custo competitivo para o financiamento da operao e permitiu que a oferta da empresa exportadora brasileira vencesse a licitao do projeto. Tal estruturao de operaes de exportao, porm, ocorre em casos excepcionais, pois envolve processos complexos de negociaes tcnico-financeiras entre o exportador, o importador, o governo do pas importador (sobretudo nas modalidades de concesso pblica) e o agente financeiro. De acordo com o Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, o Banco tem sido extremamente seletivo na realizao desse tipo de operao, pois caso as contragarantias no sejam muito bem constitudas, o Banco pode perder o direito indenizao do seguro de crdito. O fato que a constituio das contragarantias de responsabilidade exclusiva dos outros agentes envolvidos na operao, e no da instituio financiadora do projeto. O Banco, portanto, pode ser penalizado, perdendo o direito indenizao, por problema em
67
alguma contragarantia em cuja constituio no teve participao. Nesses casos, o BNDES v-se forado a realizar um provisionamento contra possveis perdas mais elevado do que o de costume, o que gera, portanto, um nus adicional para o Banco, pois significa que uma parte maior de seus recursos est comprometida com a proviso para o crdito concedido para aquela operao, em vez de estar alocado em atividade que gere rendimentos para a instituio financeira. Isso se reflete no custo operacional do Banco e, consequentemente, no custo do seu financiamento. Nesses casos, tambm, a cooperao com um fundo de garantia multilateral facilitaria a participao do BNDES como agente financeiro da operao. As garantias concedidas pelo fundo poderiam, em grande parte, substituir as contragarantias que devem ser constitudas nas chamadas operaes estruturadas. Desse modo, o risco do Banco seria reduzido pois as garantias do fundo teriam mais fora e seriam mais confiveis do que aquelas contragarantias, em razo, sobretudo, das caractersticas advindas da multilateralidade do novo mecanismo e, portanto, seriam menores os custos dos prmios do seguro de crdito e as necessidades de provisionamentos contra possveis perdas. Tudo isso resultaria em financiamentos mais baratos e mais competitivos. Conforme indicado no captulo anterior, quando foram analisadas em detalhes as operaes no mbito do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos, o fato de que nas operaes cursadas no CCR haja uma acumulao de garantias seguro de crdito exportao (SCE) somado s contragarantias exigidas por muitos dos pases importadores faz com que o custo final dos financiamentos fique menos competitivo. A questo do custo agrava-se, nesse caso especfico, porque o BACEN no concede reembolso automtico para os financiamentos acima de 360 dias cursados no CCR, o que gera, tambm, um custo operacional adicional para os financiadores de longo prazo, como o BNDES, que o acabam incluindo no custo total da operao. Portanto, tambm no caso de operaes via CCR, o acmulo de garantias e contragarantias exigidas, somado ao custo operacional adicional incorrido pelo agente financeiro por no receber reembolso automtico, tem reduzido a competitividade dos financiamentos brasileiros de longo prazo, concentrados no BNDES e no BB-PROEX.
68
Mais uma vez, tambm como indicado no captulo anterior, a utilizao de garantias concedidas por fundo multilateral poderia dispensar a necessidade de contragarantias exigidas pelos pases importadores para cursar operaes no CCR e reduzir o preo do prmio do seguro de crdito, o que faria diminuir, significativamente, o custo final do financiamento. Desse modo, tanto nas operaes cursadas no mbito do CCR como no caso daquelas realizadas fora do Convnio, seria uma grande vantagem para o BNDES em termos de competitividade do custo de seu financiamento e de gesto de risco da sua carteira de crdito contar com a colaborao de um fundo de garantia multilateral. Caso tal fundo tivesse como objetivo principal o apoio a projetos de integrao de alcance continental e sub-regional, o papel do BNDES como financiador das exportaes brasileiras de longo prazo para a Amrica do Sul poderia ser ampliado largamente. Ademais, conforme ressaltado tambm no captulo anterior, muitos dos pases vizinhos seja por restries fiscais, seja por opes mais baratas de financiamento no mercado privado tm reduzido o nmero de operaes de longo prazo cursadas no CCR. A concesso de garantias por parte de fundo multilateral para operaes no mbito do Convnio poderia estimular aqueles pases a voltar a utilizar o mecanismo com mais frequncia dada a reduo obtida no custo do financiamento ampliando, assim, as possibilidades de atuao do BNDES. Os problemas e dificuldades apontados anteriormente tm refletido no desempenho do BNDES-EXIM como financiador das exportaes brasileiras de mdio e de longo prazos. Nos ltimos trs anos, os valores financiados pela linha Ps-Embarque sofreram quedas acentuadas, enquanto que os das demais modalidades, Pr-Embarque, de curto prazo, aumentaram. A participao dos financiamentos Ps-Embarque nos financiamentos totais do BNDES-EXIM foi de 45% em 2005, 30% em 2006 e de apenas 14% at outubro de 2007, como destacado na tabela abaixo:
69
Tabela 2.3 BNDES-EXIM Desembolsos por modalidade de apoio exportao (US$ Milhes)
Modalidades de Apoio Exportao Pr-Embarque Pr-Embarque gil Pr-Embarque Especial Ps-Embarque Total
Fonte: BNDES, 2007.
2005 3.034,9 131,1 2.696,7 5.862,8
2006 2007 (at out.) 3.959,1 2.458,7 49,7 29,7 505,8 196,1 1,862,5 438,9 6.377,1 3.123,4
2.1.3 As restries para a utilizao dos recursos do Banco As determinaes do Estatuto Social do BNDES sobre a composio de seu capital e sobre suas operaes constituem elementos importantes para que se compreendam a abrangncia e as limitaes da atuao do Banco como financiador de exportaes brasileiras de longo prazo, de bens e servios, para projetos que possam contribuir para o processo de integrao regional. Para dar suporte s suas variadas atividades, o BNDES demanda recursos com volumes e acessos adequados. As particularidades da oferta domstica de crdito no pas, concentrada no curto prazo, conduziram o governo busca de solues alternativas de captao de recursos para apoiar projetos de investimento de longo prazo, na forma de instituio de fundos. Conforme previsto no seu Estatuto Social e na Constituio Federal, o BNDES conta com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)45, cuja principal fonte de recursos composta pelas contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS)46 e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP)47. Com relao ao capital do Banco, os Artigos 6 e 7 do Estatuto Social definem o seguinte:
Art. 6 O capital do BNDES de R$ 13.879.407.032,73 (treze bilhes, oitocentos e setenta e nove milhes, quatrocentos e sete mil, trinta e dois reais e setenta e trs centavos) (...)
70
1 O capital do BNDES poder ser aumentado, por decreto do Poder Executivo, mediante a capitalizao de recursos que a Unio destinar a esse fim, bem assim da reserva de capital (...) mediante deliberao do Conselho de Administrao. Art. 7 Constituem recursos do BNDES: I os de capital, resultantes da converso, em espcie, de bens e direitos; II as receitas operacionais e patrimoniais; III os oriundos de operaes de crdito, assim entendidos os provenientes de emprstimos e financiamentos obtidos pela entidade; IV as doaes de qualquer espcie; V as dotaes que lhe forem consignadas no oramento da Unio; VI a remunerao que lhe for devida pela aplicao de recursos originrios de fundos especiais institudos pelo Poder Pblico e destinados a financiar programas e projetos de desenvolvimento econmico e social; VII os resultantes de prestao de servios.
No que diz respeito s operaes do Banco, os Artigos 8 e 9 do Estatuto Social do Banco determinam:
Art. 8 O BNDES, diretamente ou por intermdio de empresas subsidirias, agentes financeiros ou outras entidades, exercer atividades bancrias e realizar operaes financeiras de qualquer gnero, relacionadas com suas finalidades, competindo-lhe, particularmente: I financiar, nos termos do art. 239, 1, da Constituio, programas de desenvolvimento econmico, com os recursos do Programa de Integrao Social PIS, criado pela Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de 1970, e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP, criado pela Lei Complementar n 8, de 3 de dezembro de 1970 (...) Art. 9 O BNDES poder tambm: I contratar operaes, no Pas ou no exterior, com entidades estrangeiras ou internacionais, sendo lcita a aceitao da forma e das clusulas usualmente adotadas nos contratos externos, inclusive o compromisso de dirimir por arbitramento as dvidas e controvrsias; II financiar investimentos realizados por empresas de capital nacional no exterior, sempre que contribuam para promover exportaes;
71
III financiar e fomentar a exportao de produtos e de servios, inclusive servios de instalao, compreendidas as despesas realizadas no exterior, associadas exportao (...)
O Estatuto do BNDES, portanto, bastante claro com relao utilizao de recursos do Banco para promover exportaes, ao limitar seus financiamentos s exportaes de bens e servios brasileiros, ou aos investimentos de empresas brasileiras no exterior que promovam exportaes nacionais. A justificativa apresentada a de que os recursos de programas criados para o benefcio dos trabalhadores privados e dos servidores pblicos devem ser usados para promover empregos no Brasil e no no exterior. No entanto, os financiamentos de projetos de integrao fsica, por exemplo, podem resultar em maior dinamismo econmico na regio especfica beneficiada e, mesmo que no envolvam a participao de exportaes brasileiras, podem, em razo de seu efeito multiplicador positivo, gerar renda e empregos, tambm, do lado brasileiro da fronteira. O Artigo 239 da Constituio Federal, mencionado no inciso I do Artigo 8 do Estatuto do BNDES, determina:
Art. 239. A arrecadao decorrente das contribuies para o Programa de Integrao Social, criado pela Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, criado pela Lei Complementar n 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgao desta Constituio, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o 3 deste artigo. 1 Dos recursos mencionados no caput deste artigo, pelo menos quarenta por cento sero destinados a financiar programas de desenvolvimento econmico, atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, com critrios de remunerao que lhes preservem o valor.
Na verdade, importante ressaltar que a maior parte do capital do BNDES tem origem nos recursos do FAT e do PIS-PASEP. De acordo com a estrutura de capital do Banco48, em 30 de junho de 2007, a participao do FAT no capital do BNDES era de 54%, enquanto que a do PIS-PASEP era de 14%, ou seja, juntos, os fundos trabalhistas correspondem a 68% do capital do Banco. As receitas operacionais e patrimoniais, os recursos oriundos de operaes de crdito (25%) e as captaes no exterior (7%) compem o restante da estrutura de seu capital.
72
A Lei 4.131, de 27 de setembro de 1962, que disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior, define o seguinte em seu Artigos 37 e 39 (Disposies referentes ao crdito):
Artigo 37. O Tesouro Nacional e as entidades oficiais de crdito pblico da Unio e dos Estados, inclusive sociedades de economia mista por eles controladas, s podero garantir emprstimos, crditos ou financiamentos obtidos no exterior, por empresas cuja maioria de capital com direito a voto pertena a pessoas no residentes no pas, mediante autorizao em decreto do Poder Executivo. (...) Artigo 39. As entidades, estabelecimentos de crdito, a que se refere o artigo 37, s podero conceder emprstimos, crditos ou financiamentos para novas inverses a serem realizadas no ativo fixo de empresa cuja maioria do capital, com direito a voto, pertena a pessoas no residentes no pas, quando elas estiverem aplicadas em setores de atividades e regies econmicas de alto interesse nacional, definidos e enumerados em decreto do Poder Executivo (...) Pargrafo nico Tambm a aplicao de recursos provenientes de fundos pblicos de investimentos, criados por Lei, obedecer regra estabelecida neste artigo.
Como entidade oficial de crdito pblico, e com a maior parte dos recursos de capital oriundos de fundos trabalhistas criados por Lei, o BNDES, portanto, est limitado a financiar exportaes de bens e servios brasileiros, no podendo atuar, em consequncia, como financiador de projetos de integrao econmica regional que no envolvam exportaes nacionais. A possibilidade de que o BNDES utilize seus recursos para, tambm, financiar projetos fora do Brasil que no contem com exportaes brasileiras, exigiria, portanto, alm da alterao do estatuto do Banco, uma reinterpretao da Lei 4.131. O Artigo 39 apresenta uma janela que poderia ser aproveitada, ao prever que as entidades oficiais de crdito pblico podem conceder financiamentos para empresas cuja maioria do capital pertena a no residentes no pas, nos casos em que os investimentos sejam aplicados em setores de atividades e regies econmicas de alto interesse nacional. Tal argumento tem sido utilizado para permitir financiamentos do BNDES de projetos, no Brasil, de empresas brasileiras de capital estrangeiro. Ora, investimentos em
73
projetos regionais de integrao fsica e de infraestrutura (estradas, gerao e transmisso de energia) e o territrio do MERCOSUL, por exemplo, poderiam ser considerados como setores de atividades e regies econmicas de alto interesse nacional, o que permitira, tambm, exclusivamente nesses casos, o financiamento de empresas de capital estrangeiro fora do territrio brasileiro. Ainda como previsto no Artigo 39, tais setores e regies podem ser definidos e enumerados em decreto do Poder Executivo. Um Decreto do Presidente da Repblica, portanto, seria o suficiente para viabilizar tal proposta. Outra opo para evitar aquela restrio seria a captao de recursos no exterior que, sem nenhuma vinculao de origem, poderiam ser utilizados para financiar projetos fora do Brasil, mesmo nos casos em que no houvesse exportao brasileira envolvida, mas que colaborassem, por exemplo, com a integrao fsica regional. A sada por captao externa, para contar com recursos que no sofressem as mesmas restries daqueles que tm origem no FAT, no , porm, atualmente, opo vivel para o BNDES, uma vez que a Receita Federal estipula taxa de 15% de imposto sobre os juros remetidos no pagamento dos recursos captados no exterior. Isso faz com que os recursos captados a um custo baixo fora do Brasil tornem-se extremamente caros para o BNDES, o que inviabiliza a sua utilizao como financiamentos outorgados pelo Banco. O Governo brasileiro poderia baixar, ou eliminar, esse imposto, no caso de captaes externas por parte do BNDES que fossem utilizadas, exclusivamente, para financiar projetos de integrao regional. O Banco estuda alternativas que lhe permitiriam maior flexibilidade na utilizao de seus recursos e, ao mesmo tempo, pretende aprimorar a utilizao de sua linha de financiamento para o apoio internacionalizao de empresas brasileiras49 (em reas como construo, aquisio, ampliao ou modernizao de unidades industriais ou de servios, e participaes societrias), o que representaria importante contribuio para o processo de integrao econmica, no MERCOSUL e no continente. Em razo das restries quanto utilizao de seu capital, apontadas acima, o papel do Banco como financiador da integrao sul-americana, ou no mbito do MERCOSUL, embora significativo, limitado. Fica evidente, portanto, a importncia da cooperao do Banco com outras instituies financeiras, nacionais ou multilaterais (como o BID, a CAF e, futuramente, o Banco do Sul), de modo a permitir maior apoio a projetos de integrao regional por meio de operaes de cofinanciamento (o BNDES financiaria
74
apenas a parte referente s exportaes brasileiras para o projeto). Tais cofinanciamentos, por sua vez, poderiam, tambm, beneficiar-se das garantias concedidas por um fundo multilateral, as quais reduziriam o risco da operao e, dessa forma, o custo final do crdito. Essa possibilidade ser explorada mais detalhadamente nas prximas sees deste captulo. Esta seo procurou ressaltar, sobretudo, o importante papel que o BNDES exerce no financiamento de exportaes brasileiras que contribuem para a reduo de assimetrias nos pases vizinhos e para a maior integrao regional e, tambm, em complemento ao captulo anterior (quando foram avaliadas as dificuldades, em termos de custos, que o CCR e o SCE trazem, hoje, para os financiamentos do BNDES), as dificuldades que o Banco enfrenta para ampliar ainda mais o seu desempenho nesse sentido. Vale ressaltar, ainda, que, como instituio bancria, o BNDES est sujeito superviso do Banco Central do Brasil e observncia dos Princpios dos Acordos de Basileia50, que obrigam o Banco a seguir critrios especficos sobre a classificao de risco das operaes que financia, o provisionamento contbil que deve realizar e as garantias que deve exigir. Tudo isso reduz a flexibilidade que o Banco tem para encontrar, no campo domstico, solues criativas para a reduo dos custos de seus financiamentos de longo prazo. Para diminuir o custo desses financiamentos e, assim, torn-los mais competitivos, o BNDES-EXIM deveria contar com alternativas de melhores garantias e seguros, cujas precificaes no impactassem, demasiadamente, sobre o custo final do seu financiamento. Instituies multilaterais como a CAF e o BID em razo do status de credores preferenciais concedido mutuamente, e reconhecido por seus pases-membros e pelas demais instituies multilaterais que possuem a mesma caracterstica poderiam oferecer ao financiamentos do BNDES garantias a baixo custo. Existem, no entanto, dificuldades nesse sentido, que sero avaliadas nas prximas sees. 2.2 O sistema de garantias da CAF e as dificuldades de cooperao com o BNDES Com o incio de suas operaes em 1970, a Corporao Andina de Fomento (CAF) desempenha, desde ento, importante papel no financiamento do desenvolvimento econmico e social de seus pases-membros prestatrios e da integrao regional, no somente no contexto andino, mas tambm no cenrio sul-americano. Com capital autorizado
75
de US$ 5 bilhes, e uma carteira de crditos, em 30 de junho de 2007, de US$ 8.8 bilhes (CAF, 2007), a Corporao, atuando como banco e captando recursos no mercado financeiro internacional, tem logrado alavancar recursos adicionais, a baixo custo, para viabilizar projetos importantes em setores como, entre outros, infraestrutura, saneamento, apoio a pequenas e mdias empresas e reduo da pobreza. Alm de emprstimos tradicionais, a CAF concede garantias parciais e avais a governos nacionais, empresas pblicas, privadas ou mistas e a instituies financeiras, com a finalidade de respaldar operaes de crdito outorgadas por outras fontes de financiamento. As garantias parciais so utilizadas para melhorar a qualificao de risco de crdito de emisses de dvida dos clientes, com o objetivo de facilitar o acesso a novos mercados ou investidores, melhorar as condies pelas quais podem obter financiamento por conta prpria, nos mercados de capitais locais e internacionais. A Garantia Parcial de Crdito (GPC) uma modalidade de avais e de garantias pela qual a CAF garante uma tera parte do risco creditcio de uma obrigao a cargo de um determinado cliente. A CAF pode garantir a subscrio de emisses de papel de renda fixa de entidades emissoras em mercados de capital da regio. Essa modalidade busca atrair novos recursos para a regio e estimular as fontes de financiamento privadas a estender os prazos de seus crditos, condies que, de outra maneira, no estariam disponveis para os clientes beneficiados por essa modalidade operativa. As garantias parciais contribuem para a melhoria da qualificao de emisses e emprstimos e na formao de fideicomissos estruturados, para, assim, apoiar o desenvolvimento dos mercados de capital dos pases acionistas da Corporao. Essa modalidade se aplica para garantir operaes com risco soberano, podendo ser aplicada de maneira seletiva para garantir operaes com risco no soberano.51 O objetivo desta seo examinar as possibilidades de cooperao entre a CAF e o BNDES, sobretudo no que se refere modalidade de garantias, foco central do trabalho. O fato que, embora tenham sido realizadas, nos ltimos anos, muitas promessas de cooperao por parte da alta direo da Corporao andina, o BNDES no conseguiu, at o momento, beneficiar-se das garantias concedidas por aquele instituio. Tal fenmeno explica-se, em grande parte, pelas dificuldades
76
operacionais impostas pela CAF. Para conceder garantia a determinado financiamento outorgado por outra instituio financeira, a Corporao exige que o custo do financiamento da entidade parceira seja inferior ao custo de seu financiamento, sob o argumento de que, se isso no ocorrer, pode financiar a operao com seus prprios recursos, com a vantagem, para o pas-membro prestatrio, de que, por possuir o status de credor preferencial, no exige garantia para a operao, pois aceita, simplesmente, a garantia soberana. A dificuldade encontra-se no fato de que o BNDES e a CAF tm, praticamente, o mesmo custo de captao (LIBOR + 1% e LIBOR + 1.05%, respectivamente). No entanto, a CAF cobra um custo fixo, de cerca de 1.5%, para conceder a garantia, o que faz com que o custo final do financiamento do BNDES (LIBOR + 2.5%, quando somado o custo da garantia da CAF) seja sempre superior ao custo do financiamento da Corporao andina. Desse modo, do ponto de vista da CAF, a operao torna-se invivel. Uma soluo para esse impasse sobre a comparao entre os custos dos financiamentos das duas instituies poderia ser o uso, por parte do BNDES, de equalizao da taxa de juros, ou seja, o pagamento pelo Tesouro Nacional, com utilizao de recursos oramentrios (PROEXEqualizao), de parte dos encargos financeiros da operao, tornando menor o custo final do financiamento do banco brasileiro. No entanto, a Resoluo 3.219 do Banco Central do Brasil, de 30 de junho de 2004, redefiniu os critrios aplicveis s operaes do sistema de equalizao de taxas de juros do Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX) e incluiu a CAF entre as instituies financeiras habilitadas a operar na modalidade PROEX-Equalizao, conforme os seguintes artigos:
Art. 1 Nas operaes de financiamento exportao de bens e de servios (...) o Tesouro Nacional pode conceder ao financiador ou ao refinanciador, conforme o caso, equalizao suficiente para tornar os encargos financeiros compatveis com os praticados no mercado internacional. Art. 2 A equalizao pode ser concedida nos financiamentos ao importador, para pagamento vista ao exportador estabelecido no Brasil, e nos refinanciamentos concedidos a este ltimo. 1 Esto habilitados a operar nas modalidades de financiamento ao importador e de refinanciamento ao exportador, os bancos mltiplos, comerciais, de
77
investimento e de desenvolvimento residentes ou domiciliados no Pas e a Agncia Especial de Financiamento Industrial - FINAME. 2 Esto tambm habilitados os estabelecimentos de crdito ou financeiros situados no exterior, includas as agncias de bancos brasileiros, bem como a Corporao Andina de Fomento (CAF).
A justificativa para a incluso da CAF como beneficiria do PROEXEqualizao foi a de conceder maior competitividade s empresas brasileiras que participem de licitaes de projetos financiados com recursos da Corporao andina. Quando a CAF financia um determinado projeto, h a exigncia de licitao internacional pelo menor preo. Caso empresas brasileiras participem de tal concorrncia, oferecendo equalizao, ou seja, reduo dos juros do financiamento concedido pela CAF, estaro reduzindo o custo final da operao e, desse modo, tornando sua proposta mais competitiva em relao s empresas concorrentes de outros pases. A medida, concebida para elevar o grau de competitividade de nossas exportaes financiadas com recursos da CAF, acabou se tornando um obstculo para a cooperao BNDES-CAF no que diz respeito modalidade de garantia. O fato que, quando se apresenta a ideia de usar a equalizao da taxa de juros para que o financiamento do BNDES possa ter custo inferior ao financiamento da CAF, e, ento, possa ter acessso garantia da Corporao para financiamentos com recursos do BNDES-EXIM, a CAF alega, com razo, que tambm poderia fazer jus equalizao e, portanto, ter tambm reduzido o custo de seu financiamento, o que o tornaria igual ou inferior ao custo do BNDES. Assim, no haveria vantagem em financiar a operao com recursos do banco de desenvolvimento brasileiro. A equalizao, desse modo, deixa de ser uma soluo vivel para superar o impasse. A Carta-Circular 2.881, de 19 de novembro de 1999, do Departamento de Cmbio do BACEN, define os percentuais mximos aplicveis modalidade de equalizao de taxas de juros no mbito do PROEX. Esses percentuais variam (de 0.5% a 2.5%) de acordo com os prazos de equalizao (de 6 meses at 10 anos). Uma vez que o pargafo 1 do Artigo 4 da Resoluo 3.219 prev que o percentual mximo equalizvel da exportao e os prazos mximos de equalizao sero definidos em Portaria Ministerial, uma soluo para o problema apontado no
78
pargrafo anterior poderia ser, portanto, uma Portaria Ministerial, que estipulasse que ao BNDES poderia ser concedido o mximo percentual de equalizao de taxa de juros permitido, de acordo com o prazo da operao, conforme determinado pela referida Carta-Circular, e CAF seria concedido um percentual de equalizao menor, o que, desse modo, tornaria o financiamento do BNDES mais competitivo e o habilitaria, assim, a receber garantia da Corporao Andina. De acordo com a Representante da CAF no Brasil, Moira Paz Estenssoro52:
A nica maneira de justificar o uso de garantias da CAF para emprstimos outorgados pelo BNDES, e conseguir aprovar tais operaes na Diretoria da Corporao, seria reduzir o custo do financiamento do BNDES ao ponto em que este se tornasse mais atraente do que o financiamento da Corporao, que no exige garantias nos seus financiamentos para os pases-membros prestatrios.
Refora-se, desse modo, o argumento para que haja uma diferenciao nos nveis de equalizao concedidos pelo PROEX para o BNDES e para a CAF em uma determinada operao de financiamento. A resistncia da CAF em conceder garantias totais a financiamentos do BNDES, cobrindo 100% do crdito, vai alm, na verdade, das dificuldades operacionais descritas acima. Como os valores de garantias concedidas ocupam o espao de financiamentos nas carteiras dos pases prestatrios membros da Corporao (os limites operacionais por pases, pr-estabelecidos pela instituio, levam em conta a soma de garantias e financiamentos, que, ademais, tm o mesmo impacto contbil no que diz respeito s regras de provises de reserva ditadas pelo Acordo de Basileia), e como os financiamentos trazem melhores resultados (lucros) do que a concesso de garantias, no interessa CAF, como banco, atuar apenas concedendo garantias, ainda mais para viabilizar o financiamento de instituies concorrentes, que lhe tomariam o lugar no mercado de pases-membros. Desse modo, a CAF, ao estipular o custo de sua garantia, vai sempre buscar manter seu financiamento mais barato do que o de outras instituies financeiras, como o BNDES, caso contrrio o pas prestatrio membro da Corporao preferiria tomar o financiamento da outra instituio, em razo do custo mais baixo, e usar a CAF apenas para obter garantia para a operao. Por essa razo, dificilmente a CAF
79
deixar que o uso de sua garantia permita outra instituio conceder financiamento mais barato do que o seu. Do ponto de vista da CAF, no h vantagem em participar de uma operao apenas pelo lado das garantias, j que, na prtica, a Corporao no precisa exigir garantias nos financiamentos que concede para seus pases-membros, porque possui o status de credor preferencial. por essa razo que a CAF, nessa modalidade, atua apenas concedendo garantias parciais, para auxiliar os prestatrios a obter garantias adicionais junto a outros financiadores pblicos ou privados, sobretudo em operaes de cofinanciamento das quais a Corporao tambm participa. Talvez o caso mais emblemtico, no sentido de que representa a dificuldade do BNDES em operar com a CAF na modalidade de garantia, tenha sido o da estrada interocenica, entre o Brasil e o Peru53. Aps longas negociaes entre os governos dos dois pases, foi oferecido ao governo peruano financiamento com taxa de juros LIBOR (pura, sem spread), o que significava uma boa oferta em termos de juros. Porm, como a CAF no aceitou cobrir 100% da garantia da operao, foi necessrio estruturar uma composio de garantias (1/3 Seguro de Crdito Exportao, 1/3 CAF, que financiava o custo local da operao, e 1/3 garantia bancria externa) que acabou encarecendo o custo final do financiamento oferecido pelo BNDES (o governo peruano no tinha interesse em cursar a operao pelo CCR, pois no queria afetar suas metas de endividamento pblico). O Governo peruano, ento, dispensou o financiamento brasileiro e optou pela concepo de uma Parceria Pblico-Privada (PPP), que possibilitou, por meio da securitizao dos recebveis estruturados pela PPP, a captao, no mercado financeiro privado, de financiamentos e de garantias a menor custo para o projeto, que contou, tambm, no incio, com garantias parciais da CAF. Com isso, a licitao para as obras do projeto no contaram com exportaes de empresas brasileiras (no havia financiamento brasileiro, portanto no havia tambm a obrigatoriedade de que o projeto fosse realizado por empresas do Brasil). Empresas brasileiras participaram das obras, porm localmente, contratando servios e materiais no Peru, o que no se caracterizou, portanto, como exportao brasileira e sim como servio contratado no exterior. importante destacar que, em razo das dificuldades semelhantes na organizao de esquemas de garantias que reduzam os custos dos
80
financiamentos das exportaes brasileiras, ao ponto de que estes se tornem competitivos, outros pases sul-americanos, como Colmbia, Equador e Venezuela, tm optado, tambm, por buscar financiamentos no mercado privado. Os projetos desenvolvidos nesses pases sem financiamento pblico brasileiro no tm, portanto, a obrigatoriedade de contar com exportaes, de bens e servios, de empresas brasileiras. Fica evidente, ento, a necessidade de se estabelecerem alternativas no que diz respeito garantia para o financiamento de projetos de integrao regional, tendo em vista as dificuldades enfrentadas pelo BNDES nessa rea, e tambm, conforme apontado no primeiro captulo, pelo CCR e o SCE. Uma alternativa que o BNDES tenta explorar com a CAF tambm, at o momento, sem sucesso a posssibilidade de cofinanciamentos. Porm, a CAF exige licitaes prvias para os projetos que financia. Por outro lado, os financiamentos exportao com recursos do BNDESEXIM s podem ser utilizados para financiar exportaes brasileiras (que gerem emprego no pas). No seria possvel para o BNDES, ento, cofinanciar um projeto com a CAF quando no h certeza de que uma empresa brasileira dele far parte, pois sua participao depender do resultado da licitao. H dificuldades na realizao de cofinanciamentos com a CAF ainda nos casos em que operaes so estruturadas de modo que exportaes brasileiras componham apenas parte do projeto, o que permitiria o cofinanciamento do BNDES referente a essa parte especfica. O fato que, para esses casos, o BNDES vem demandando da Corporao a implementao de cofinanciamentos com cross-default, isto , o inadimplemento do prestatrio com um dos cofinanciadores passa a ser considerado, na verdade, como inadimplemento com ambos os financiadores, o que levaria suspenso dos desembolsos por parte, tambm, do outro cofinanciador que no tenha sido afetado pelo default, originalmente. O princpio do cross-default o de que os cofinanciadores devem receber o mesmo tratamento por parte dos devedores, i.e., em caso de dificuldades para cumpir seus compromissos financeiros, o prestatrio no deve privilegiar uma das partes, no que se refere ao pagamento das parcelas do financiamento, em detrimento da outra parte cofinanciadora. Como a CAF possui o status de credor preferencial junto a seus pases-membros prestatrios, quase nula
81
a possibilidade de que um desses pases deixasse de cumprir seus compromissos de pagamento de financiamentos com a Corporao andina. Desse modo, o cross-default equivaleria a estender ao BNDES o status de credor preferencial da CAF. Sobre essa questo, a representante da CAF no Brasil destacou:
A Corporao teria dificuldade de justificar perante sua Diretoria e os governos dos pases scios por que estenderia sua preferncia como credora para o BNDES, para que o Banco pudesse viabilizar exportaes de empresas brasileiras, e por que no poderia conceder o mesmo benefcio para bancos e fundos de outros pases para permitir exportaes de outras origens.
A mesma dificuldade teriam outras instituies financeiras multilaterais, tambm consideradas credores preferenciais por seus pases-membros prestatrios, como o caso do BID, analisado na prxima seo. De acordo com representantes da rea de Comrcio Exterior do BNDES54, a CAF alega, ainda, que no tem interesse em realizar operaes de cofinanciamento com cross-default porque teme que possam ocorrer inadimplementos referentes aos pagamentos devidos instiuio parceira cofinanciadora, o que foraria a instituio andina a, tambm, considerar o devedor como inadimplente, o que contaminaria a sua carteira de financiamentos, reduzindo a qualidade da sua gesto de risco e, por isso, afetaria negativamente o rating da Corporao (o que poderia fazer aumentar seu custo de captao no mercado e, tambm, portanto, o custo de seus financiamentos para os pases-membros prestatrios). Na verdade, se o tomador do recurso tem averso a faltar com seus compromissos financeiros com a instituio multilateral da qual scio, como a CAF, certamente concederia o mesmo tratamento, no que diz respeito ao pagamento do financiamento, outra instituio cofinanciadora, como o BNDES, por temer as consequncias de inadimplir em projeto cofinanciado por instituio para a qual reconhece o status de credor preferencial. A modalidade de cofinanciamento pari passu quando cada pagamento realizado pelo prestatrio dividido entre os cofinanciadores, de acordo com a proporo dos cofinanciamentos outorgados pelas instituies financeiras poderia assegurar que o prestatrio no faria qualquer distino entre os cofinanciadores.
82
Estenssoro (2007), no entanto, ressaltou, ainda, que :

A Corporao (CAF) tem um longo histrico de relacionamento com seus pases prestatrios, que sempre honraram o status de credor preferencial concedido instituio, mesmo nos casos mais extremos: quando, por exemplo, o governo do Peru declarou moratria de sua dvida externa, o BID foi includo entre os credores para os quais o pas suspendeu os pagamentos, porm o governo peruano manteve em dia seus compromissos com a CAF. A qualidade de credor preferencial, portanto, algo que a Corporao preza e defende intensamente e no lhe interessaria estender essa condio a outras instituies sem que haja, com isso, benefcios claros para a instituio e para os seus pases-membros. Seria difcil convencer os governos dos pases fundadores da CAF de que eles teriam alguma vantagem estendendo esse status para outras instituies financeiras cujos custos dos crditos so superiores aos da Corporao.
A Corporao vem trabalhando, no entanto, em uma proposta alternativa para apresentar ao BNDES, segundo informou a representante da CAF no Brasil. Tratar-se-ia de uma garantia parcial de crdito rotativa e restituvel, para emprstimos outorgados com recursos do BNDES a qualquer dos pases prestatrios da CAF. A garantia parcial cobriria at 50% do valor do financiamento, porm, por meio de mecanismo de revolving, caso o devedor pague em dia as parcelas do crdito obtido, a garantia poderia ser renovada at o vencimento da prxima parcela, e assim por diante. Desse modo, a CAF manteria sua poltica de apenas conceder garantias parciais de crdito, limitando sua exposio de risco. Na prtica, porm, o mecanismo de revolving permitiria, ao final do prazo do financiamento, garantir 100% da operao55. Moira Paz Estenssoro (2007), ademais, reconheceu que a participao de um fundo de garantia multilateral poderia ser uma alternativa para facilitar operaes de cofinanciamento pari passu entre a CAF e o BNDES, na medida em que as garantias concedidas pelo fundo poderiam ser outorgadas para a parte referente ao crdito do banco brasileiro que financiaria exportaes de empresas brasileiras enquanto que a parte do financiamento da CAF concedida empresa vencedora da licitao exigida pela instituio andina permaneceria coberta apenas pela garantia soberana do pas prestatrio, j que a Corporao possui status
83
de credor preferencial. A operao poderia ser viabilizada, portanto, sem que a Corporao tivesse de estender sua preferncia como credor. O fundo de garantia multilateral poderia, ainda, beneficiar a CAF, indiretamente, de outra maneira. Muitos dos pases-membros prestatrios da Corporao j esto atingindo os seus limites individuais de exposio, estabelecidos pela prpria CAF. Assim, os cofinanciamentos, que poderiam ser viabilizados por intermdio de garantias do fundo multilateral, contribuiriam para ampliar a capacidade dos pases em receber financiamentos da CAF, como uma espcie de ampliao do teto de operaes para cada pas. Caso o limite de exposio, por exemplo, do Equador com a CAF, em determinado momento, permitisse que o pas tomasse recursos adicionais da Corporao apenas at o valor de US$ 200 milhes, um cofinanciamento, com o BNDES ou com outra instituio financeira com a qual o grau de exposio equatoriano fosse reduzido em razo das garantias concedidas pelo fundo, permitiria ampliar esse limite e, assim, viabilizar o financiamento de projeto para o pas em valores acima do seu teto com a CAF. O resultado dos cofinanciamentos seria, portanto, a alavancagem de recursos adicionais para projetos nacionais ou de integrao envolvendo pases-membros da Corporao. Vale destacar, tambm, que a maior participao do Brasil no capital da CAF no resolver as dificuldades apontadas acima. Conforme assinalou a Chefe do Departamento de Comrcio Exterior e Integrao da Amrica do Sul do BNDES, ngela Regina Pereira de Carvalho (2007):
Usar a CAF apenas como fonte de recursos para financiamento no nos interessa. Aumentar o capital do Brasil na CAF serve, somente, para financiar novos projetos no Brasil. Portanto, no haver vantagens adicionais para o financiamento das exportaes brasileiras de longo prazo com o aumento da participao brasileira no capital da CAF.
Desse modo, o estabelecimento de mecanismo de garantia regional que alavanque recursos para o desenvolvimento dos pases do continente e para a integrao regional, foco deste trabalho, poderia ter papel complementar quele desempenhado pela CAF e pelo BNDES e proporcionar, inclusive, uma maior cooperao entre as duas instituies no que se refere a operaes de cofinanciamento. Diante da grande oferta
84
para a regio, atualmente, de crditos e financiamentos pblicos por parte de instituies nacionais e multilaterais e privados (alta liquidez do mercado financeiro internacional), e tambm em razo das dificuldades de composio de esquemas de garantia que reduzam o custo dos financiamentos pblicos e os tornem mais atraentes para os pases prestatrios, a opo a ser adotada deveria ser a criao de um mecanismo multilateral de garantia que servisse de apoio aos financiamentos pblicos e privados. Proposta nesse sentido ser apresentada no ltimo captulo. 2.3 Possibilidades de cooperao do BID com o BNDES e com os Fundos MERCOSUL O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi fundado em 1959, como instituio de desenvolvimento, com mandatos e instrumentos inovadores para a poca. O Banco foi pioneiro no suporte a programas sociais, sobretudo nas reas de educao e sade, na promoo da integrao regional e no apoio direto ao setor privado, inclusive s microempresas. O BID, ao longo de sua histria, tem desempenhado importante papel no apoio ao financiamento de projetos e programas de desenvolvimento econmico e social. No caso brasileiro, somente no perodo 2003-2007, o BID aprovou US$ 6.9 bilhes em novos emprstimos, e os desembolsos alcanaram US$ 6 bilhes. Parte significativa desses recursos est relacionada cooperao BID-BNDES. importante destacar que esses recursos tomados pelo BNDES junto ao BID servem para financiar projetos e programas no Brasil, exclusivamente. Desde 1995, o BID apoia, com sucesso, cinco programas multissetoriais de crdito do BNDES, nos quais desembolsou, at outubro de 2007, um total de US$ 4.5 bilhes, que, em conjunto com os recursos de contrapartida do banco de desenvolvimento brasileiro, financiaram mais de 150 mil empresas do setor produtivo no Brasil56. No dia 19 de outubro de 2007, o Presidente do BID, Luis Alberto Moreno, e o Presidente do BNDES, Luciano Coutinho, assinaram, em Washington, contrato de US$ 1 bilho para financiamento de investimentos em expanso e modernizao de micro, pequenas e mdias empresas do setor produtivo brasileiro (PROVEDELLO, 2007). Trata-se da segunda etapa da Linha de Crdito Condicional (CCLIP), aprovada
85
em 2004, no valor de US$ 3 bilhes, destinada ao financiamento do Programa BNDES de Crdito Multissetorial de Apoio s Micro, Pequenas e Mdias Empresas. Essa linha de crdito permite ao BNDES usar os recursos em trs operaes sucessivas, de at US$ 1 bilho cada uma, em um prazo total de at nove anos. Os fundos locais de contrapartida totalizam US$ 3 bilhes. O emprstimo garantido pelo Governo brasileiro e proporcionar financiamentos de mdio e de longo prazo. Os recursos podero ser desembolsados pelo BID em reais, assim como o BNDES poder optar pela amortizao total ou parcial do emprstimo em moeda local, o que constitui uma inovao em termos de desembolso de financiamentos do BID e permite melhores condies de planejamento financeiro ante possveis variaes cambiais. De acordo com a Gerente de Organismos Internacionais do Departamento de Captao de Recursos do BNDES, Terezinha Moreira57, o custo da linha de crdito para o BNDES ser correspondente taxa de juros LIBOR + 0.3%, mais baixo, portanto, que o custo de captao do BNDES (LIBOR + 1%). No que se refere aos financiamentos por parte de outras agncias do BID, vale destacar a possibilidade de cooperao entre o Fundo Multilateral de Investimentos58 (FOMIN) que conta com recursos na forma de doaes, emprstimos e garantias para projetos de cooperao tcnica que estimulem o desenvolvimento do setor privado nos pases prestatrios , o FOCEM, e o futuro Fundo MERCOSUL de Apoio a Pequenas e Mdias Empresas (Fondo PYMES)59. Os recursos do FOMIN poderiam complementar os recursos dos chamados Fundos MERCOSUL, que sero analisados no Captulo 3 do trabalho, e um eventual Fundo de Garantia do MERCOSUL poderia garantir os cofinanciamentos obtidos junto ao Fundo do BID, que, por sua vez, poderiam ser utilizados, por exemplo, para financiar a contrapartida nacional exigida no caso do FOCEM. Ademais, os crditos da Corporao Interamericana de Investimentos60 brao do BID para o financiamento de investimentos de empresas privadas em projetos que tenham rentabilidade econmica e que requeiram apoio creditcio de mdio e longo prazos poderiam contar, tambm, com garantias do fundo multilateral regional, cuja criao o tema central deste trabalho, de modo a alavancar investimentos privados em projetos de integrao. Alm da importante contribuio que presta com seus tradicionais programas de emprstimos e de cooperao tcnica, o BID conta
86
com sistema de garantias a emprstimos outorgados por instituies financeiras privadas aos setores pblico e privado da Amrica Latina e do Caribe para promover investimentos nos pases prestatrios. Desse modo, o Banco pode conceder garantias com ou sem a contrapartida do governo do pas prestatrio. O BID possui programa de desembolso que lhe permite desembolsar emprstimos em forma de garantia. O programa permite ao prestatrio exercer a opo de conseguir a totalidade ou uma parte do desembolso do emprstimo como garantia e utilizar tal garantia para obter condies de crdito mais favorveis por parte de fontes privadas de financiamento, como, por exemplo, alargar o prazo dos vencimentos do emprstimo, reduzir as taxas de juros finais ou aumentar sua capacidade de crdito. As garantias concedidas pelo BID podem ser usadas para respaldar emprstimos em moeda nacional ou em dlares. A cobertura da garantia pode ser aplicada ao conjunto dos vencimentos do emprstimo ou a um vencimento especfico. As garantias do BID podem ser complementadas com cofinanciamentos e garantias de outros organismos multilaterais como as de um eventual Fundo de Garantia do MERCOSUL de bancos comerciais privados ou de outros investidores. As condies das garantias concedidas ao setor privado, por sua vez, so negociadas caso a caso. Os vencimentos variam entre oito e quinze anos, e as taxas de juros podem ser fixas ou variar em funo das condies de mercado61. As operaes de garantia do BID incluem garantias para cobrir os riscos polticos e de crdito parcial aos quais esto expostos os projetos do setor privado, financiados com dvida privada. O Banco oferece diversos tipos de garantia para cobrir os riscos polticos, como garantias contra o no cumprimento de contratos, risco de conversibilidade e de transferncias monetrias. O volume da cobertura determinado em funo das caractersticas do projeto, de modo que possa cobrir, tambm, riscos especficos atribudos a fatores no comerciais. A cobertura mxima equivale a 50% do custo do projeto, at um teto de US$ 150 milhes62. O BID oferece vrias modalidades de garantias creditcias. Tais garantias cobrem todos os riscos relacionados com as condies creditcias especficas estipuladas pelo prestatrio comercial. As garantias de crdito do BID no podem superar 25% do custo total do projeto, at um limite de US$ 75 milhes por projeto. No caso de economias
87
menores, com limitado acesso aos mercados de capitais, o Banco pode garantir at 40% do custo do projeto, tambm sujeito a um limite de US$ 75 milhes63. O Banco trabalha, tambm, com a modalidade de garantias parciais, em cooperao com empresas de seguro, concedidas a empresas privadas. Nesse caso, o BID assume, parcialmente, o risco da empresa (basicamente, o risco de desempenho), permitindo ao grupo exportador obter financiamentos a custos mais reduzidos e, muitas vezes, cumprir exigncias por parte do importador (sobretudo no caso de rgos pblicos). Exemplo recente bem-sucedido dessa parceria do BID com seguradora privada envolveu empresa brasileira: o contrato assinado, no dia 14 de novembro de 2007, entre o Banco, a American Home Assurance Company, empresa membro do American International Group, Inc. (AIG), e o Grupo Odebrecht, representado pela Odebrecht S.A. e pela Construtora Norberto Odebrecht S.A (CNO). Na ocasio, foi acertado entre as partes instrumento de seguro-garantia regional de US$ 400 milhes para projetos qualificados atuais e futuros realizados pela CNO e suas subsidirias operacionais em vrios pases-membros muturios do BID na Amrica Latina e no Caribe. Por intermdio de tal instrumento, o BID proporcionar uma garantia parcial de crdito para um volume agregado de at US$ 200 milhes, destinada a cobrir 50% da exposio lquida da seguradora AIG pelas garantias (garantias do concorrente, do executante, de adiantamento de pagamentos, de reteno de pagamentos e/ou de perfeito funcionamento) emitidas em favor da CNO e suas subsidirias64. A garantia parcial do BID alavancar, portanto, a capacidade de contratao de seguro-garantia, multiplicando o montante do instrumento, e aumentar a competitividade da empresa brasileira, j que o instrumento melhorar a capacidade da seguradora AIG de apoiar os empreendimentos da empresa brasileira na regio da Amrica Latina e do Caribe. De acordo com Vincio Fonseca65, que liderou a equipe de projeto da Odebrecht na elaborao do instrumento, a obteno de acesso a uma fonte confivel de seguro-garantia para nossos projetos melhorar a capacidade e a competitividade da empresa como participante fundamental do desenvolvimento da infraestrutura da regio.
88
Trata-se, portanto, de mais uma rea passvel de cooperao entre o BID e um eventual fundo de garantia multilateral. Com recursos adicionais do fundo, alocados para esse tipo de instrumento de garantias parciais, seria possvel atrair ainda mais a participao de empresas privadas internacionais de seguro em projetos de integrao regional, o que contribuiria para alavancar financiamentos adicionais e traria vantagens para as empresas exportadoras, sobretudo no que se refere a grandes obras de infraestrutura, que demandam esquemas de seguro mais complexos e custosos. Apesar de contar com um sistema de concesso de garantias, conforme indicado nos pargrafos anteriores, o BID tem uma tradio muito maior no financiamento de projetos e de programas, tanto no caso do Brasil como no dos demais pases da Amrica do Sul. Em razo de possuir o status de credor preferencial, o Banco no exige garantias para seus emprstimos ao setor pblico dos pases-membros prestatrios, assumindo o risco soberano das operaes. At 31 de outubro de 2007, a carteira acumulada (operaes j concludas, em andamento e aprovadas) de emprstimos do BID para projetos e programas no Brasil somava US$ 30.5 bilhes, divididos entre 389 operaes. Por outro lado, a carteira acumulada de garantias era de apenas US$ 400 milhes, distribudos entre cinco operaes. O restante da carteira do Banco com o pas composta por doaes e investimentos, que, juntos, alcanam US$ 280 milhes66. Os nmeros demonstram, portanto, que, na carteira total do Banco com o Brasil, a grande parte (98%) dos recursos alocados composta por emprstimos, sendo extremamente reduzida a participao das garantias concedidas pelo BID (1.3%). Fenmeno semelhante ocorre com as carteiras do BID com os demais pases sul-americanos, conforme pode ser verificado na tabela abaixo: Tabela 2.4 BID Carteira com pases da Amrica do Sul
EMPRSTIMOS (US$ milhes) 24.786 3.569 4.697 GARANTIAS (US$ milhes) 0.2 0 150
89
Argentina Bolvia Chile
Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela
12.197 4.546 2.133 7.757 4.193 4.643
36.5 0 0 170 0 0
Elaborao do autor. Fonte: BID. (At 31/10/07)
O fato que, assim como no caso de outras instituies financeiras multilaterais, o BID determina um limite de exposio por pas, constitudo pela soma de emprstimos e garantias. Os recursos alocados para garantia ocupam, portanto, espao dos recursos de financiamentos nas carteiras do Banco com cada prestatrio. Como Banco, a instituio prefere financiar os projetos, uma vez que tais operaes rendem melhores resultados, e no apenas conceder garantias para que outras instituies os financiem. Ao Banco no interessa, tampouco, sobretudo no caso de operaes com o setor pblico, correr o risco de outras fontes de financiamento que, em geral, no tm o mesmo status de credor preferencial do BID. Em relao s operaes de garantia com o setor privado, os recursos alocados pelo BID para esse fim so reduzidos: no caso de risco poltico, o valor mximo do projeto seria de US$ 300 milhes, e o teto da participao do BID de US$ 150 milhes. No caso de garantia de crdito, o valor mximo do projeto seria de cerca de US$ 190 milhes, e o teto de participao do Banco de US$ 75 milhes, para projetos em pases de economias menores67. Tais volumes no seriam suficientes, portanto, para garantir grandes projetos de infraestrutura que demandam financiamentos vultosos. Na verdade, as garantias do BID foram concebidas para auxiliar os prestatrios a obter outras garantias e cofinanciamentos complementares. nesse sentido, tambm, que um fundo multilateral de garantia poderia trabalhar em conjunto com o BID. Ademais, os custos das garantias do BID tm sido pouco atraentes. As taxas de juros, cuja atualizao realiza-se periodicamente, refletem os custos em que incorre o BID ao captar fundos no mercado, mais os encargos operacionais e a margem do Banco. O Banco cobra, ainda, comisses, que incluem: comisso pela anlise da operao, comisso de compromisso referente aos saldos contratados, mas no desembolsados,
90
comisso inicial, comisso por estruturar pacotes financeiros adicionais, quando o financiamento tenha origem, tambm, em outras fontes comerciais, e, finalmente, comisso anual de administrao68. Evidentemente, esse acmulo de comisses acaba por encarecer as garantias concedidas pelo BID e explicam, em grande parte, a baixa demanda por esse tipo de produto oferecido pelo Banco. A existncia de um fundo de garantia multilateral, como o Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), poderia contribuir para uma maior sinergia entre o BID e o BNDES, por exemplo, para operaes de cofinanciamento de projetos de longo prazo em pases sul-americanos, incluindo projetos de investimentos (nesse caso, a parceria seria entre o BNDES e a Corporao Interamericana de Investimentos). O BID financiaria parte do projeto, aceitando a garantia soberana do pas prestatrio, j que possui a caracterstica de credor preferencial, e outra parte do projeto poderia ser financiada pelo BNDES, com garantia do FGM, que alocaria recursos a baixo custo para esse fim (as dificuldades de competitividade do financiamento do BNDES, via CCR, e Seguro de Crdito Exportao foram apontadas anteriormente e por isso uma alternativa mais atraente poderia ser a utilizao de garantias do FGM). Outra opo seria o cofinanciamento BID-BNDES com cross-default, operao pela qual ao financiamento do BNDES seria estendida a vantagem de credor preferencial do BID, ou seja, caso houvesse inadimplemento do prestatrio referente parcela do financiamento do BNDES, o BID, automaticamente, consideraria o prestatrio inadimplente tambm no que se refere sua parte do financiamento. Nessas condies, o tomador do recurso dificilmente entraria em default, pois no desejaria que o BID tambm lhe considerasse inadimplente. Ao longo de 2007, houve sinalizaes por parte do Presidente do BID ao Presidente do BNDES de que o banco poderia realizar esse tipo de operao com o banco de desenvolvimento brasileiro. A questo do cofinanciamento com cross-default BID-BNDES, no entanto, de acordo com o representante do Banco Interamericano no Brasil, Jos Lus Lupo69, no seria aprovada facilmente em reunio da diretoria do banco multilateral: seria preciso explicar aos representantes dos pases-membros por que o Banco concederia o cross-default ao BNDES (ou seja, estenderia ao banco brasileiro o seu status de credor preferencial) e no faria o mesmo com outros bancos ou instituies financeiras. O argumento mais forte para defender esse tipo de
91
cooperao com o BNDES seria o fato de que o banco brasileiro atuaria como agente financeiro da integrao regional. A operao, portanto, no deveria ser percebida apenas como uma simples oportunidade de negcio para o banco brasileiro. Para isso, no entanto, ressaltou, o financiamento no poderia ser concedido apenas para promover exportaes de empresas brasileiras. O cofinanciamento com cross-default deveria ser aberto participao de empresas exportadoras de qualquer pas-membro do BID. Como o BNDES, hoje, tem limitaes estatutrias, e at constitucionais (pela origem principal dos seus recursos, como foi visto na primeira seo deste Captulo), que o impedem de financiar operaes de exportao que no sejam de empresas brasileiras, a alternativa, destacou o representante do BID, seria a formao do BNDES-Internacional, que, por meio de recursos captados no mercado internacional, poderia operar livremente com o BID e outras instituies financeiras, no financiamento de projetos que no envolvessem, obrigatoriamente, a participao de empresas exportadoras brasileiras. Jos Luis Lupo (2007) concordou que um fundo de garantia multilateral poderia contribuir para viabilizar operaes de cofinanciamento sem cross-default, pelas quais o BNDES outorgaria crditos para a parte correspondente s exportaes brasileiras no projeto. Reconheceu, ainda, que, embora o BID e a CAF no necessitem de instrumentos de garantia para os financiamentos aos seus pases-membros prestatrios (em razo do status de credor preferencial, que os leva a aceitar a garantia soberana), a colaborao com um fundo de garantia multilateral muito contribuiria para alavancar financiamentos de outras fontes de recursos, pblicas e privadas, nacionais e multilaterais e, em muitos casos, para facilitar a parceria do BID e da CAF com tais fontes, incluindo projetos de investimento. Quanto ideia de iniciar a capitalizao de um fundo de garantia multilateral, aproveitando os recursos que hoje pertencem ao FONPLATA (proposta que ser apresentada no ltimo captulo deste trabalho), o representante do BID afirmou: essa seria a nica maneira de dar relevncia a esses recursos, que hoje no causam nenhum impacto significativo para a ampliao dos financiamentos disponveis para projetos regionais de desenvolvimento e de integrao. Pelas razes apresentadas nesta seo, fica evidente que o BID no pode, nem deseja, assumir o papel de principal instituio garantidora de
92
projetos de integrao regional. O Banco, no entanto, atua, de maneira complementar, no apoio concesso de garantias para financiamentos de projetos nacionais e regionais, incluindo a participao conjunta com outras instituies financeiras pblicas e privadas. A cooperao com um fundo de garantia multilateral ampliaria ainda mais a capacidade do BID de realizar parcerias nas modalidades de financiamento e de garantia, o que beneficiaria empresas exportadoras e os pases da regio em geral.
93
Captulo 3 Antecedentes da criao de financeiros do MERCOSUL mecanismos
H muito, so debatidas alternativas de estabelecimento de mecanismos financeiros prprios do MERCOSUL. Desde os debates sobre a transformao do FONPLATA em Banco de Desenvolvimento do agrupamento regional at a criao, recente, do Fundo de Convergncia Estrutural, o FOCEM, para a reduo de assimetrias entre os pases-membros. Ultimamente, porm, as negociaes tm-se concentrado em torno da opo, em nvel continental, de constituio do Banco do Sul. Nas sees seguintes, sero apresentados breves histricos sobre a evoluo de cada uma dessas propostas, e ressaltadas as relaes e complementaridades possveis com um fundo de garantia multilateral regional. 3.1 O Tratado da Bacia do Prata e o FONPLATA Antes de apresentar a cronologia que levou s decises de transformar o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata em Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL faz-se necessrio realizar um histrico sobre a criao do Fundo. O estabelecimento do Tratado da Bacia do Prata70, que deu origem ao Sistema da Bacia do Prata71, do qual faz parte o FONPLATA72, est inserido no contexto das negociaes diplomticas entre os pases da regio, sobretudo entre a Argentina e o Brasil, no final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970.
95
preciso contextualizar os momentos econmico e poltico daquele perodo para que se compreenda o significado do Tratado. No campo domstico, como recorda Candeas (2005), a crescente demanda energtica, gerada pela industrializao brasileira, sobretudo durante os anos do milagre econmico (1968-1973), previa, por parte do Governo militar do Brasil, a utilizao do potencial hidreltrico de Itaipu, em empreendimento bilateral com o Paraguai. Ao mesmo tempo, no que se refere s relaes bilaterais com a Argentina, o Governo militar argentino se inquietava com a fora da industrializao no Brasil, que ampliava o diferencial de poder regional. O milagre brasileiro contrastava com a instabilidade poltica e econmica argentina, acentuando sentimentos de rivalidade e de desconfiana. Prevaleciam, ainda, de ambos os lados, naquele momento, as consideraes geopolticas, em detrimento da busca pela integrao e pela cooperao regionais efetivas. nesse contexto que o Brasil procurou ampliar as relaes cooperativas com seus vizinhos sul-americanos. Isso implicava uma poltica que permitisse a diminuio da desconfiana que havia quanto s intenes expansionistas brasileiras, presente no histrico das relaes do Brasil com os demais pases do continente. Em 1966, Brasil e Paraguai firmaram a Ata das Cataratas 73, ou Ata de Iguau, sobre o aproveitamento dos recursos hdricos na regio do Iguau. A Argentina protestou, como recorda Candeas (2005, p. 200), sustentando a obrigao de consulta ou informao prvia sobre a construo de represas em rios internacionais de curso sucessivo. De sua parte, o Brasil defendeu a tese da soberania nacional sobre os recursos naturais e aplicou uma poltica de fato consumado. Em 1967, para buscar solucionar o problema de Itaipu, a Chanceleria argentina buscou promover a estratgia de avanar pela via multilateral. Em fevereiro daquele ano, em Buenos Aires, iniciaram-se as tratativas integracionistas entre os Chanceleres da Bacia do Prata, que resultaram na Declarao Conjunta de Buenos Aires74. Em 20 de maio de 1968, no mbito da Segunda Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, firmou-se a Ata de Santa Cruz de la Sierra75, que deu incio ao processo de integrao, coordenao e harmonizao da sub-regio. Na mesma ocasio, foi aprovado o Estatuto do Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC)76. Essas iniciativas culminaram com a subscrio do Tratado da Bacia do Prata, em 23 de
96
antecedentes da criao de mecanismos financeiros do mercosul
abril de 1969, em Braslia, pelos Governos da Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai. Paralelamente, como ressalta Candeas (2005, p. 200):
[...] a Argentina diversifica a sua estratgia, acrescentando negociaes bilaterais ao esquema multilateral do Tratado da Bacia do Prata: denuncia o Acordo de Nova York77 celebrado com o Brasil em torno de Itaipu e lana os projetos das hidreltricas de Corpus, Yacyret e Salto Grande em entendimentos diretos com Paraguai e Uruguai. As tenses so desanuviadas de forma definitiva em 1979, com a assinatura do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnica-Operativa78 pelos Chanceleres da Argentina, do Brasil e do Paraguai, que compatibiliza os projetos de Itaipu e Corpus.
O Tratado da Bacia do Prata teve, em sua origem, portanto, uma motivao especial: a busca de entendimento para a implementao de grandes projetos de construo de hidreltricas. Era preciso estabelecer uma soluo diplomtica que contribusse para diminuir as desconfianas mtuas e, ao mesmo tempo, permitisse o aproveitamento compartilhado dos vastos recursos hdricos da regio. Desse modo, o objetivo principal do Tratado da Bacia do Prata o de congregar esforos para promover o desenvolvimento econmico e a integrao fsica, coordenando as aes dos pases-membros nesse sentido. O Tratado estipula que os pases-membros devem identificar reas de interesse comum e realizar estudos, programas e obras, assim como formular entendimentos operativos e instrumentos jurdicos para tal fim. Concede, ainda, especial ateno a iniciativas de desenvolvimento em matria de navegao; utilizao dos recursos hdricos, preservao e fomento da vida animal e vegetal; interconexes virias, ferrovirias, fluviais, areas, eltricas e de telecomunicaes; assim como a complementao regional no mbito industrial, econmico, educativo, da sade, dos recursos naturais e o conhecimento integral da Bacia do Prata. O Tratado institucionalizou, ainda, o Sistema da Bacia do Prata, estabeleceu que a Reunio de Chanceleres seria o rgo mximo desse Sistema, e que o Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC) seria reconhecido como o rgo permanente da regio, encarregado de promover, coordenar e seguir o andamento das aes multinacionais que tenham por objeto o desenvolvimento integrado
97
da Bacia do Prata. Ao CIC caberia, ainda, organizar a assistncia tcnica e financeira, com o apoio dos organismos internacionais que estimasse convenientes, e executar as decises que adotassem os Ministros de Relaes Exteriores. 3.1.1 A criao, os objetivos e a organizao do FONPLATA A fim de alcanar os objetivos estabelecidos no Tratado da Bacia do Prata, os Governos de Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai decidiram estabelecer um mecanismo financeiro que seria parte do Sistema da Bacia do Prata e, assim, formalizaram, na IV Reunio dos Chanceleres, realizada em Assuno, em 6 de junho de 1971, a criao de uma entidade com personalidade jurdica internacional, que se denominar Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata, FONPLATA. Durante a VI Reunio dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em Buenos Aires, no dia 12 de junho de 1974, os pases subscreveram o Estatuto do Fundo (vide anexo IV), de durao ilimitada. O Brasil foi o primeiro pas a depositar o instrumento de ratificao do Estatuto, em dezembro de 1974, seguido pelo Paraguai (abril de 1975), Bolvia e Uruguai (maio de 1975) e Argentina (setembro de 1976). O Estatuto entrou em vigor em outubro de 1976. De acordo com o Artigo III do Estatuto do Fundo:
[...] o objetivo do Fundo ser o de financiar, dentro dos termos do Artigo I do Tratado da Bacia do Prata, a realizao de estudos, projetos, programas e obras, que visem promoo do desenvolvimento harmnico e integrao fsica da Bacia do Prata, destinando para tais fins seus recursos prprios e os que gestione e obtenha de outras fontes de financiamento.
O Estatuto do FONPLATA estabeleceu que a estrutura do Fundo contaria com Assembleia de Governadores, Diretrio-Executivo e Secretaria-Executiva. A Assembleia de Governadores, rgo mximo do Fundo, realiza, pelo menos uma vez ao ano, reunies ordinrias. integrada por cinco Governadores Titulares designados pelos pases-membros, que tambm designam um Governador Alterno, que substitui o Titular, com idnticas
98
funes, no caso de impedimento do primeiro. O Governador Titular brasileiro o Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, e o Governador Alterno o seu Secretrio de Assuntos Internacionais. Ao reunir-se a Assembleia, elege-se um Presidente entre os Governadores Titulares, que exerce aquela funo at a realizao da Reunio Ordinria seguinte. So as seguintes as funes da Assembleia de Governadores do FONPLATA: a) aprovar o Regulamento do Fundo e suas modificaes; b) aprovar o oramento anual do Fundo; c) decidir sobre a interpretao do Estatuto do FONPLATA e de seu Regulamento, bem como sobre a modificao do volume de recursos prprios e seu modo de integrao ao capital do Fundo; d) propor aos Governos dos pases-membros a modificao do Estatuto; e) contratar auditores externos, nacionais dos pases-membros; f) considerar o informe de auditoria, a Memria, o Balano Geral e o estado de Perdas e Ganhos do FONPLATA; g) decidir sobre a participao de outros pases ou organismos no incremento dos recursos prpios do Fundo; h) determinar a poltica de afetao de Fundos; i) determinar a forma de liquidao do Fundo no caso de sua dissoluo. O Diretrio-Executivo, por sua vez, o rgo responsvel pela conduo das operaes financeiras, aprova os emprstimos e administra o Fundo. integrado por cinco Diretores-Executivos Titulares, designados pelos pases-membros, que tambm designam um Diretor-Executivo Alterno, que, por sua vez, pode substituir o titular com idnticas funes, caso o primeiro no possa comparecer reunio do Diretrio. O Diretor-Executivo brasileiro , hoje, o Subsecretrio de Assuntos Internacionais do MPOG. O Presidente do Diretrio-Executivo o funcionrio administrativo de maior hierarquia e o que exerce a representao legal do Fundo durante sua gesto, que compreende perodos anuais rotativos entre os pases-membros, de acordo com a ordem alfabtica dos nomes dos pases.
99
Eis as funes do Diretrio-Executivo do FONPLATA: a) cumprir e fazer cumprir as decises da Assembleia de Governadores; b) decidir sobre a concesso de emprstimos, fianas e avais, de acordo com as diretrizes de poltica de afetao de fundos estabelecida pela Assembleia de Governadores; c) submeter o oramento anual do Fundo considerao da Assembleia de Governadores; d) submeter, anualmente, considerao da Assembleia de Governadores, a Memria, o Balano Geral e o Estado de Perdas e Ganhos; e) convocar reunies extraordinrias da Assembleia de Governadores, com o voto de pelo menos trs de seus membros; f) propor Assembleia de Governadores reformas do Regulamento do Fundo; g) contratar pessoal tcnico e administrativo. A Secretaria-Executiva o rgo operativo do FONPLATA e tem por sede a mesma que a estabelecida para o Fundo (a cidade de Santa Cruz de la Sierra, na Bolvia). O rgo dirigido por um Secretrio-Executivo tcnico, contratado pelo Diretrio-Executivo. O sistema de votao adotado pelo FONPLATA, tanto na Assembleia de Governadores como no Diretrio-Executivo, o de cada pas um voto, ou seja, todos os pases-membros tm o mesmo poder de voto, independentemente de sua contribuio para o capital do Fundo ou do peso de sua economia (maior desenvolvimento relativo). De acordo com o Artigo XX do Estatuto do Fundo,
[...] as decises relativas s letras a), c), d), g), h), e i) (...) das funes da Assembleia de Governadores (sic), sero tomadas por unanimidade. Nos demais casos, a Assembleia de Governadores poder, por unanimidade, adotar um sistema de votao distinto.
Todas as decises da Diretoria-Executiva devem ser tomadas por unanimidade, o que gera dificuldades na implementao da poltica
100
operacional do Fundo. Este sistema, inclusive, compromete o desempenho do FONPLATA, como se ver com mais detalhe no Captulo 4. 3.2 A deciso de transformar o FONPLATA em Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL Aps quase duas dcadas de funcionamento do FONPLATA, os governos dos pases-membros concluram que a instituio financeira no estava apresentando os resultados esperados, em razo, em parte, dos recursos limitados disposio do Fundo. Desse modo, passaram a discutir a possibilidade de ampliar o seu escopo, reestruturando-o e transformando-o em banco de desenvolvimento do MERCOSUL, a exemplo do que havia acontecido com a CAF no contexto da Comunidade Andina de Naes (CAN). Em maio de 1994, uma misso do FONPLATA visitou a sede do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em Washington, para solicitar colaborao no processo de expanso e fortalecimento da instituio. Como resultado da visita, ficou acordado que o BID realizaria uma anlise e um diagnstico dos problemas enfrentados pelo FONPLATA para efetivar tal expanso. (REUNION..., 1997a) Tendo como base as concluses da anlise realizada pelo BID, foi proposta uma operao com o Banco, denominada FONPLATA RG-001279, de apoio financeiro de at US$ 205 milhes, que deveria ser acompanhada de deciso das autoridades dos pases-membros do Fundo de modificar o Estatuto do FONPLATA, a fim de adaptlo ao seu novo papel como organismo financeiro do MERCOSUL e fortalecer suas capacidades operativa e administrativa, de modo a permitir sua maior capitalizao e, assim, atender um maior nmero de empreendimentos sub-regionais. (REUNION..., 1997a) A operao de apoio financeiro e de assistncia tcnica para a transformao do FONPLATA em novo mecanismo financeiro estava baseada em parmetros consistentes com as linhas da poltica de ento do BID para organismos financeiros sub-regionais: o objetivo principal do apoio do Banco seria o de contribuir para o crescimento da instituio financeira para que esta pudesse ampliar seu papel na integrao sub-regional, proporcionando fonte adicional de recursos para financiamento de projetos.
101
Em 14 de setembro de 1995, o Comit de Emprstimos do Banco aprovou o seguimento da operao descrita acima. O Comit reiterou que, para poder concluir a preparao da operao, seria necessrio um acordo bsico entre os pases-membros do FONPLATA para a mudana do Estatuto e demais reformas institucionais, assim como o estabelecimento de um Plano de Ao para a introduo de ditas reformas. (REUNION..., 1997a) Em 6 de dezembro de 1995, durante a IV Reunio Extraordinria de Chanceleres do FONPLATA, realizada em Punta del Este, a Resoluo n 1 dos Chanceleres recomendou Assembleia de Governadores do FONPLATA a convocao de Grupo de Trabalho ad hoc para a elaborao, em um prazo no superior a seis meses, de um projeto de modificao do Estatuto do Fundo, com o objetivo de transform-lo em instrumento financeiro do MERCOSUL. Vale ressaltar que Argentina e Brasil lideravam o processo negociador, no mbito do FONPLATA, para a transformao do Fundo em Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL. Em 29 de novembro de 1996, os representantes dos Governadores argentino e brasileiro no Fundo enviaram carta-conjunta aos demais representantes para informar sobre os resultados de reunio bilateral realizada, no dia anterior, em Braslia. O segundo pargrafo da carta destacou o seguinte:
Nessa reunio, ficou constatado que Argentina e Brasil, embora reconhecendo que o FONPLATA venha prestando excelentes servios em prol da integrao e do desenvolvimento dos pases da regio, consideram prioritria a necessidade de adapt-lo aos novos requisitos dos processos de integrao sub-regional e regional. Nesse sentido, entendem apropriada sua sucesso por um banco autnomo, que venha melhor atender aos objetivos do processo integracionista, sem descuidar das premissas sobre as quais criou-se o FONPLATA.80
Em 16 de dezembro de 1996, margem da XXIV Reunio do Grupo Mercado Comum (GMC) do MERCOSUL, em Fortaleza, diante de uma proposta conjunta apresentada pela Argentina e pelo Brasil, os Governadores do FONPLATA firmaram a Declarao sobre Mecanismos Financeiros de Integrao Regional, que ficou conhecida como Declarao de Fortaleza (vide anexo V). Com o objetivo de aumentar a alavancagem de recursos disponveis para o bloco, a Declarao
102
assinalou o compromisso poltico dos pases-membros de criar um mecanismo financeiro de integrao regional, com estrutura de Banco, de carter autnomo e aberto participao de pases extrarregionais, de organismos multilaterais de crdito e de instituies financeiras pblicas e privadas. A Declarao determinava, ainda, que o sistema decisrio, estrutura de capital, regras operacionais, facilidades de crdito e modo de funcionamento estejam de acordo com prticas consagradas em entidades financeiras internacionais, e ressaltava que a nova entidade suceder o FONPLATA em todas instncias financeiras, legais e administrativas, de conformidade com disposies a serem consignadas em instrumento diplomtico especfico. O ato criou, ainda, o Comit Especial (CE) para a reforma institucional do FONPLATA, composto por representantes dos Governadores do Fundo, cujas misses seriam as de elaborar e de elevar aos Governadores do Fundo, em um prazo de quatro meses a partir de fevereiro de 1997, projeto de Estatuto, Regulamento e outras disposies tcnicas e jurdicas que permitissem o funcionamento do novo mecanismo financeiro a ser criado sobre a base do FONPLATA. No ponto quatro da Declarao de Fortaleza, autoriza-se o Comit a solicitar apoio do BID para a realizao das tarefas que lhe foram atribudas. A primeira reunio do CE ocorreu nos dias 30 e 31 de janeiro de 1997, na cidade de Buenos Aires, quando se discutiram, sobretudo, aspectos relacionados aos Termos de Referncia para a realizao das tarefas de transformao do FONPLATA encomendadas ao Comit, tal como indicado no item anterior. Como resultado da reunio, o CE decidiu apresentar ao BID, imediatamente, por meio da Presidncia do FONPLATA, uma solicitao de assistncia tcnica e financeira, com a finalidade de desenvolver os estudos descritos nos Termos de Referncia. A carta da Presidncia do FONPLATA solicitando tal apoio foi enviada Presidncia do BID em 7 de fevereiro de 1997. (REUNION..., 1997a) O atendimento s solicitaes do FONPLATA, por parte do BID, se dividiu em duas etapas: a) A primeira, referente s mudanas no estatuto e nos regulamentos do Fundo, recebeu apoio imediato do BID, por meio de assistncia tcnica do Instituto para a Integrao da Amrica Latina e do Caribe (INTAL), com o qual se desenvolveu o documento de
103
Projeto 523/97, Apoio Reforma Jurdico-Institucional do FONPLATA. (REUNION..., 1997a) b) A segunda etapa deu-se com a apresentao, por parte do BID, de Proposta de Cooperao Tcnica para o FONPLATA: Apoio Inicial para a Reestruturao da Entidade81. Por ocasio da Assembleia Anual do BID, em 16 de maro de 1997, em Barcelona, Espanha, os Governadores dos pases-membros do FONPLATA aprovaram a continuao dos estudos e trabalhos tcnicos realizados pelo CE, com a assistncia tcnica do INTAL, que tratariam das mudanas necessrias no estatuto e nos regulamentos do Fundo para que este se transformasse em instrumento financeiro do MERCOSUL. Os Ministros firmaram, ainda, declarao sobre a constituio dessa nova entidade financeira para o MERCOSUL e os pases associados, que sucederia o FONPLATA, e formularam parmetros e princpios sobre os objetivos, prioridades e fontes de recursos para os referidos estudos. Definiram tambm que os financiamentos proporcionados pela nova entidade destinar-se-iam, entre outros propsitos, a projetos de infraestrutura para a integrao fsica regional e sub-regional, reduo de desequilbrios regionais e da pobreza, ao apoio de programas de integrao setorial, promoo do comrcio exterior. A declarao ficou conhecida como Declarao de Barcelona (vide anexo VI). Paralelamente, ao BID caberia apoiar, por meio de projeto especfico, que incluiria a contratao de consultoria especializada, os trabalhos do Comit Especial (CE) para elaborar a nova estrutura requerida para a transformao do FONPLATA na instituio financeira multilateral do MERCOSUL, como Banco de Desenvolvimento, com a definio da estrutura organizacional, da viabilidade econmica e financeira, da estratgia operacional e dos aspectos bsicos das polticas operativas e de administrao da futura instituio. A Declarao de Barcelona reiterou que o novo organismo dever suceder o FONPLATA em todas as instncias financeiras, legais, operativas, tcnicas e administrativas e, ademais, determinou que a integrao de capital incorporar o patrimnio do FONPLATA. No que se refere ao perodo de transio, reconheceu a necessidade de se contar com um plano para tornar efetivo o novo Banco e finalizar as operaes do FONPLATA (anexo VI).
104
Em maio de 1997, por ocasio da visita do Presidente do Brasil ao Uruguai, foi firmada a Declarao Conjunta Fernando Henrique Cardoso Julio Mara Sanguinetti, que, em seu pargrafo 10, enfatiza:
[...] ainda no mbito da cooperao regional, os dois mandatrios ressaltaram a relevncia do Tratado da Bacia do Prata de 1969 e, nesse contexto, destacaram o processo de transformao do FONPLATA em banco de desenvolvimento do MERCOSUL. (BRASIL; URUGUAI, 1997)
Em 30 de maio de 1997, a Gerncia do Departamento de Integrao e de Programas Regionais do BID comunicou ao Comit Especial do FONPLATA a aprovao de recursos (US$ 150 mil), de carter no reembolsvel, para a contratao de consultoria. O FONPLATA, ento, contratou consultoria especializada (Estudio D Consultores Asociados S.A.), que apresentou, em novembro de 1997, estudos detalhados sobre a transformao do Fundo em Banco de Desenvolvimento (REUNION..., 1997a), incluindo aspectos legais da fase de transio entre a extino do FONPLATA e o surgimento do Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL. Aps a XIII Reunio do Conselho do Mercado Comum (CMC), realizada em Montevidu, os Presidentes dos pases do MERCOSUL, por meio de comunicado conjunto, de 15 de dezembro de 1997, tomaram nota das negociaes atualmente em curso com a finalidade de substituir o FONPLATA em todas as suas instncias financeiras, legais e administrativas por uma entidade gil, aberta aos pases-membros e associados do MERCOSUL, a scios regionais e extrarregionais e participao de organismos multilaterais de crdito e de instituies financeiras pblicas e privadas, com os meios necessrios para assegurar sua viabilidade financeira82. Os Chanceleres do MERCOSUL, por sua vez, reiteraram os termos estabelecidos no Comunicado Conjunto dos Presidentes e agregaram que os Estados Partes encomendaro s suas autoridades na rea econmica a continuao do processo de discusses que permitam a concretizao deste propsito83. Tais ideias, no entanto, esbarravam na preocupao de algumas autoridades da rea econmica sobretudo nos casos do Brasil e da Argentina, tendo em vista as severas restries oramentrias ento em vigor com a eventual necessidade de gastos adicionais por parte
105
dos pases-membros para estabelecer o Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL, e nos questionamentos sobre a necessidade e a utilidade de uma nova instituio financeira de carter sub-regional. Ademais, o cenrio externo da economia mundial nos anos seguintes, com as crises financeiras na sia (final de 1997) e na Rssia (1998), e a crise interna do MERCOSUL, agravada com a desvalorizao do Real no final de 1999, exacerbaram as preocupaes de carter fiscal dos pases-membros, e fizeram com que, por algum tempo, fosse colocada de lado a ideia de estabelecimento de um instrumento financeiro prprio do MERCOSUL. Em uma espcie de reao corporativa, a Secretaria-Executiva e alguns Diretores-Executivos do FONPLATA, sobretudo da Argentina e da Bolvia, passaram, ento, a defender o fortalecimento do Fundo e no mais a sua transformao em mecanismo financeiro do MERCOSUL. No caso da posio argentina, o diretor e seu alterno no cumpriram, na verdade, as instrues sobre o assunto que receberam do Ministrio da Economia da Argentina, responsvel pelos temas do FONPLATA, como se pode verificar pela leitura de memorando interno, de abril de 1998, da Direo Nacional de Projetos com Organismos Internacionais de Crdito para o Subsecretrio de Investimento Pblico e Gasto Social, que fazem parte daquele Ministrio:
El da 30 de marzo de 1998, el Director Ejecutivo de FONPLATA por nuestro pas remiti a este Ministerio el Acta correspondiente a la 88 Reunin del Directorio Ejecutivo que se realiz los das 25 al 28 de marzo en la ciudad de Santa Cruz, Bolivia. La citada Acta establece en el Punto 14 que: el Plan de Accin 1998 tiene el propsito de proseguir el ordenamiento de FONPLATA a efectos de maximizar su capacidad operativa y financiera (...) cuyo objetivo es el fortalecimiento de la institucin. Al respecto y como es de su conocimiento, este Ministerio remiti instrucciones precisas a los Directores Ejecutivos por la Argentina de dejar constancia de que nuestro pas no apoya la estrategia propuesta en el Plan de Accin (...). Asimismo, se instruy a los Diretores tener en cuenta el mandato establecido por los Gobernadores en las Declaraciones de Fortaleza y Barcelona para la creacin de un Banco de Desarrollo para el MERCOSUR, asi como el Comunicado de Presidentes y la Resolucin de Cancilleres de la Reunin Cumbre del MERCOSUR, celebrada en Montevideo en diciembre de 1997. De la lectura del acta se deduce que los Diretores por la Argentina no cumplieron con las instrucciones encomendadas por este Ministerio en relacin a los principales puntos de la agenda.84
106
As discusses sobre o tema ressurgiram em abril de 2000, quando a questo do Financiamento para o Desenvolvimento foi includa na Agenda do Relanamento do MERCOSUL85, lanada, por iniciativa brasileira, na XXXVII Reunio Ordinria do GMC. O assunto, porm, no avanou, pois as restries oramentrias dos pases-membros persistiam. O Diretrio do FONPLATA passou, ento, a discutir a reestruturao da instituio, que no requeriria novos recursos oramentrios, como alternativa criao de uma nova instituio financeira, com o objetivo de corrigir as deficincias de natureza institucional, normativa e operacional do FONPLATA, motivos de seguidas crticas dirigidas contra o Fundo, em razo da conduo administrativa deficiente e do alcance limitado de suas aes. O aprofundamento da crise na Argentina, de carter macroeconmico e poltico-institucional, entre 2000 e 2002, adiou, mais uma vez, as discusses sobre o estabelecimento do Banco de Desenvolvimento do MERCOSUL e sobre a reforma do FONPLATA. A crise no relacionamento entre o Brasil e a Argentina, iniciada desde a desvalorizao do real, em 18 de janeiro de 1999, fez com que o ambiente no MERCOSUL no fosse propcio para dar prosseguimento aos debates sobre a criao de uma instituio financeira prpria. A preocupao principal da Argentina e do Brasil, nesse perodo, passou a ser como sair das crises que afetavam a economia domstica e, posteriormente, administrar as consequncias negativas dessas crises para o comrcio intra-MERCOSUL. Com a ateno do alto escalo dos principais scios desviada para os problemas econmicos internos, e a resistncia corporativa por parte da Secretaria e de alguns diretores do FONPLATA, o tema no evoluiu desde ento. 3.3 As discusses sobre reduo de assimetrias e a criao do FOCEM No segundo semestre de 2002, ainda em um contexto de crise do MERCOSUL, o Brasil assumiu a Presidncia Pro Tempore do agrupamento regional e promoveu uma ampla reflexo sobre os rumos da integrao, por intermdio da criao do Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o MERCOSUL e da realizao de seminrio, em dezembro daquele ano, no Palcio Itamaraty, no Rio de Janeiro86. Como destaca Salgado (2006, p. 138), durante o seminrio, segundo relato
107
resumido includo no relatrio da Presidncia Pro Tempore brasileira ao XXIII CMC (Braslia, 06/12/2002), ressaltou-se a necessidade de criar mecanismos de financiamento do processo de integrao e da criao de instrumentos que garantam um desenvolvimento equilibrado dos Estados Partes, tudo isso no contexto das discusses, que passaram a ser predominantes, sobre a reduo de assimetrias entre os pases do bloco, dadas as insatisfaes manifestadas oficialmente, em diversas ocasies, por Paraguai e Uruguai, sobre os resultados da integrao sub-regional. A discusso sobre a reestruturao do FONPLATA, no entanto, no estava inteiramente esquecida e ocorria, sobretudo, de maneira bilateral, entre os representantes da Argentina e do Brasil no Fundo. sintomtico o item includo no documento do governo argentino Memria Detalhada do Estado da Nao 2003, entre os objetivos indicados no mbito das relaes com o Brasil, que ressalta a inteno de avaliar a convenincia de reestruturar o FONPLATA como organismo financeiro capaz de dar apoio aos distintos projetos apresentados, com um alcance similar ao obtido pela CAF. (ARGENTINA, 2003). Com a assuno do Governo Lula, em janeiro de 2003, iniciou-se, no mbito da poltica externa brasileira, processo de reflexo sobre a necessidade de maior institucionalizao do MERCOSUL e deu-se prioridade integrao na Amrica do Sul. Superadas as crises financeiras no Brasil e na Argentina e reforado o compromisso poltico entre os principais scios do bloco, estavam dadas, assim, as condies necessrias para que fosse relanada a sugesto de estabelecimento de mecanismo financeiro regional do MERCOSUL. Dessa feita, no entanto, a ideia girava em torno das discusses, cada vez mais frequentes, sobre a reduo das assimetrias intrabloco. Em fevereiro de 2003, por ocasio da Reunio de Chanceleres do MERCOSUL, em Montevidu, o Governo paraguaio apresentou o documento Tratamiento de las Asimetrias en el MERCOSUR. O documento defendia a criao de um fundo de desenvolvimento fronteirio, destinado a financiar projetos industriais com comprovadas vantagens competitivas e possibilidade de colocao interna no MERCOSUL (MERCOSUL, 2003b), por meio de emprstimos concessionais outorgados por instituies regionais, multilaterais (como o FONPLATA, a CAF, o BID e o Banco Mundial), privadas ou por instituies de desenvolvimento dos pases maiores (como o BNDES).
108
Com relao a projetos de infraestrutura, a proposta paraguaia, como recorda Salgado (2006, p. 139), era a de criao de um fundo especial a ser utilizado nas regies menos desenvolvidas, particularmente as que esto dentro dos corredores da IIRSA, que contaria com as mesmas fontes de financiamento mencionadas anteriormente. O documento paraguaio contemplava a criao de dois fundos diferentes, mas, ressalta Salgado (2006, p. 139):
Em nenhum dos casos previa a necessidade de criao de nova instituio, mas antes o aproveitamento dos recursos disponveis, seja em instituies regionais ou multilaterais de apoio ao desenvolvimento, seja em bancos de fomento nacionais.
Alm disso, em ambos os casos, opta-se pela modalidade de financiamento, ainda que em bases concessionais, e no pela modalidade de garantias. No primeiro semestre de 2003, o Itamaraty buscou uma posio brasileira de consenso sobre o tema com o envio de consulta aos Ministrios da rea econmica envolvidos com o MERCOSUL. As respostas obtidas com relao s propostas paraguaias de criao de fundos, reunidas em documento interministerial, defendiam cautela, conforme ressalta Salgado (2006, p. 140), j que s fariam sentido se fossem capazes de gerar recursos adicionais para o Paraguai e para os demais scios do MERCOSUL em relao queles que j hoje so colocados disposio desses pases. Por outro lado, o documento deixava em aberto a possibilidade de que fosse explorada uma cooperao maior com o BNDES para o financiamento de projetos regionais de integrao. Em junho de 2003, na Cpula de Assuno, o Brasil props o Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum Objetivo 200687. A iniciativa abrigava uma srie de aes previstas em diferentes programas, entre as quais propiciar tratamento das assimetrias entre os Estados Partes, para que possam alcanar nveis compatveis com o aprofundamento da integrao. (MERCOSUL, 2003a) Em dezembro de 2003, a partir da proposta brasileira, foi aprovado, no Conselho de Montevidu, o Programa de Trabalho do MERCOSUL
109
2004-2006. Como destaca Salgado (2006, p. 142), deve-se salientar, em especial, a Deciso 27/03, que determina a realizao de estudos para o estabelecimento de Fundos Estruturais destinados a elevar a competitividade dos scios menores e daquelas regies menos desenvolvidas. Outro fato relevante foi o estabelecimento, em julho de 2004, na reunio do CMC em Puerto Iguaz, do Grupo de Alto Nvel para tratar da convergncia estrutural no MERCOSUL e do financiamento do processo de integrao (GANCEFI). Um dos objetivos do GANCEFI era identificar iniciativas e programas para promover a competitividade dos Estados-Partes em particular das economias menores e a convergncia estrutural no MERCOSUL. Um segundo objetivo do Grupo era o de propor frmulas de financiamento para a implementao das iniciativas e programas mencionados, assim como para o funcionamento e fortalecimento da estrutura institucional do MERCOSUL. Os trabalhos do GANCEFI resultaram nas Decises CMC n 45/04, anunciada em sua XXVII Reunio, em Belo Horizonte, em dezembro de 2004, que criou o Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), e CMC n 18/05 e n 24/05, que estruturam o Fundo. O FOCEM tem como objetivos a reduo das assimetrias, em particular nos pases e nas regies menos desenvolvidas, a promoo da competitividade e da coeso social dos Estados Partes, alm da contribuio para o fortalecimento da estrutura institucional e para a promoo da integrao fsica do bloco. O FOCEM constitudo por contribuies anuais no reembolsveis dos quatro Estados Partes no montante de US$ 100 milhes. O Brasil o maior contribuinte do Fundo, aportando 70% de seus recursos, enquanto que a Argentina contribui com 27%, o Uruguai com 2% e o Paraguai com 1% (MERCOSUL, 2005). As duas economias menores do MERCOSUL so as principais beneficirias dos projetos aprovados pelo FOCEM. Para o financiamento de projetos, consoante a Deciso n 18/05, o Paraguai o destinatrio de 48% dos recursos do Fundo, o Uruguai contemplado com 32% do total, e Brasil e Argentina podero contar, cada um, com 10% dos recursos do Fundo para financiar projetos em seus territrios. De acordo com a Deciso CMC n 18/05, foram definidos os seguintes programas no mbito do FOCEM:
110
I- Programa de Convergncia Estrutural II- Programa de Desenvolvimento da Competitividade III- Programa de Coeso Social IV- Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional e do Processo de Integrao.
O Artigo 11 da Deciso do CMC que estruturou o FOCEM estabelece o seguinte:

Art. 11 Os Estados Partes correspondentes devero participar do financiamento de seus projetos aprovados pelo Conselho do Mercado Comum do MERCOSUL com fundos prprios equivalentes, no mnimo, a 15% do valor total de tais projetos.
Isso significa que, para cada projeto nacional aprovado, os Estados prestatrios tero de contribuir com recursos para uma contrapartida nacional equivalente a, no mnimo, 15% do valor total do projeto. Tal medida deve gerar maior compromisso e engajamento dos governos com os projetos apresentados e aprovados, uma vez que sero tambm cofinanciadores desses projetos. Pela Deciso 08/07, de janeiro de 2007, o Conselho do Mercado Comum aprovou onze projetos-pilotos do FOCEM, no valor total de US$ 72.2 milhes Foram cinco projetos do Paraguai, trs do Uruguai, dois da Secretaria do MERCOSUL e um projeto pluriestatal: MERCOSUL Livre de Febre Aftosa. Os projetos concentram-se nas reas de habitao, transportes, incentivos microempresa, biossegurana, capacitao tecnolgica, aspectos institucionais do MERCOSUL e temas sanitrios. Pela Deciso CMC 11/07, aprovada na Reunio Extraordinria do Conselho do Mercado Comum, em 22 de maio de 2007, foram aprovados mais trs projetos, no valor de US$ 17.8 milhes, sendo dois do Uruguai e um do Paraguai. Pela Deciso CMC 23/07, de 28 de junho de 2007, foi aprovado mais um projeto piloto do Uruguai, no valor de US$ 4.4 milhes. Por ocasio da VI Reunio Extraordinria do CMC, em 25 de outubro do mesmo ano, foi aprovado o projeto Identificao das Necessidades de Convergncia Estrutural no MERCOSUL, no valor de US$ 71 mil, a ser executado pela Secretaria do MERCOSUL no marco do Programa IV, Fortalecimento Institucional do FOCEM.88 No cmputo geral, incluindo a contrapartida nacional, o Paraguai possui seis projetos aprovados, no valor total de US$ 66.3 milhes, e o Uruguai
111
conta, tambm, com outros seis projetos, no valor de US$ 16.1 milhes. Encontram-se, atualmente, sob anlise das instncias tcnicas, quinze projetos apresentados pelo Paraguai e um projeto apresentado pelo Uruguai.89 O FOCEM poder desempenhar, portanto, importante papel para a promoo de aes e para o financiamento de projetos que contribuam para a integrao mais harmnica do bloco. Embora represente um passo de grande significado para o MERCOSUL, ao introduzir, de maneira institucional, finalmente, o objetivo comum de reduo de assimetrias com a contribuio efetiva dos scios maiores, sobretudo do Brasil , no se deve criar a expectativa de que o FOCEM resolver todos os problemas relacionados carncia de recursos necessrios para a implementao de projetos que resultem em maior integrao econmica sub-regional. Os objetivos do FOCEM so amplos e, de certo modo, ambiciosos, porm, como bem ressaltou Salgado (2006, p.157), percebe-se que houve o cuidado de se evitar uma formulao que explicitasse uma caracterizao do FOCEM como principal instrumento para a consecuo desses objetivos no mbito do MERCOSUL e de seus Estados Partes. O autor acrescenta ainda que:
A utilizao de palavras como promover e desenvolver d, sobretudo, uma viso de contribuio para objetivos que deveriam tambm ser perseguidos por outros meios. No caso do FOCEM, lcito dizer que os meios colocados disposio do Fundo no seriam capazes de, por si ss, ter impacto significativo na convergncia econmica (...). Os US$ 100 milhes anuais que estaro disposio do Fundo, a partir de seu terceiro ano de funcionamento, representam apenas 0,015% do PIB do MERCOSUL em 2003. (SALGADO, 2006, p. 157)
importante ressaltar que os recursos do FOCEM no so reembolsveis, pois so doaes. O Fundo, portanto, no contar com grande potencial de crescimento, como ocorre com os Fundos que se capitalizam, entre outras maneiras, com os rendimentos dos emprstimos que concedem. Suas nicas fontes de recomposio peridica sero as contribuies anuais dos pases scios, no valor mximo de US$ 100 milhes que deixam de existir medida que so doadas para financiar projetos especficos e os rendimentos da aplicao desses recursos, realizada antes da doao, em investimentos financeiros. Isso quer dizer que, se houver uma determinada demanda por recursos que leve
112
a solicitaes e aprovaes frequentes de projetos como parece ser o caso, tendo em vista o grande nmero de projetos j aprovados (16) e em anlise (16), em pouco tempo de existncia do Fundo o FOCEM jamais acumular recursos suficientes para o financiamento de grandes projetos. A existncia, portanto, de um outro mecanismo multilateral que, por meio da concesso de garantias, pudesse alavancar novos financiamentos a custo baixo para os pases prestatrios, sobretudo no caso dos projetos que exigem somas vultosas cumpriria papel complementar importante para que fossem alcanados os objetivos propostos pelo FOCEM. De fato, quando se analisam os nmeros relacionados aos projetos aprovados, at o momento, no mbito do FOCEM90, pode-se perceber que o projeto de maior valor o de Reabilitao de Corredores Virios, apresentado pelo Paraguai, no valor de US$ 17 milhes, sendo que a parcela de recursos do FOCEM de US$ 14.5 milhes, correspondente a 85% do valor do projeto, e a contrapartida nacional de US$ 2.5 milhes. Alm da questo do aporte de recursos para projetos de maior envergadura, tambm no caso da exigncia de contrapartida nacional, conforme exposto no Artigo 11 da Deciso 18/05, reside uma grande possibilidade de ao complementar entre o FOCEM e um eventual Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM). O Estado prestatrio poderia financiar sua contrapartida nacional por meio de outras fontes (CAF ou BID, por exemplo) e, ao mesmo tempo, obter garantia do FGM para esse financiamento. Isso faria com que o custo da operao fosse reduzido significativamente, o que traria vantagens para os pases scios de menor desenvolvimento relativo, Paraguai e Uruguai, que no contam com grande disponibilidade de recursos oramentrios para bancar suas contrapartidas nacionais. Cada vez mais, o crescimento do nmero de projetos aprovados pelo FOCEM exigir daqueles pases, maiores beneficirios do Fundo, uma determinada disponibilidade de recursos para que assegurem os seus compromissos referentes s contrapartidas nacionais. A existncia de um Fundo de Garantia que lhes facilitasse a obteno de financiamentos, a baixo custo, para esses seus compromissos junto ao FOCEM poderia representar uma alternativa interessante. Ainda no mbito do MERCOSUL, comeam a surgir outras propostas de criao de Fundos, complementares ao FOCEM. No fim de junho de 2007, em Assuno, por ocasio da XXXIII Reunio Ordinria do CMC e da Cpula de Presidentes dos Estados Parte do MERCOSUL e Estados Associados, o CMC decidiu encomendar ao
113
Grupo Mercado Comum que proponha, na XXXIV Reunio Ordinria do Conselho do Mercado Comum, alternativas para a constituio de um Fundo MERCOSUL de Apoio a Pequenas e Mdias Empresas (Fondo PYMES) envolvidas em iniciativas de integrao produtiva.91 At o momento da concluso deste trabalho, o novo fundo, na verdade, era apenas mais uma boa ideia que dever ser levada adiante. No estava acertado, ainda, porm, como se dar a sua capitalizao. O montante total do novo fundo ser definido em reunies tcnicas e consultas polticas entre os pases-membros e, em princpio, dever ser constitudo por aporte inicial dos Estados Partes, provavelmente dividido nas mesmas propores utilizadas no caso do FOCEM. A principal modalidade de atuao do Fundo PYMES dever ser a concesso de emprstimos, a taxas mais atraentes do que as disponveis no mercado, e de garantias. Ser preciso, portanto, definir prazos de carncia e de pagamento, para assegurar a recomposio peridica do capital, e estabelecer determinada gradualidade na aprovao de financiamentos nos seus primeiros anos de funcionamento, com vistas a evitar exausto dos recursos do fundo. No haviam sido definidos, tampouco, os critrios de eligibilidade para as empresas beneficirias e para os projetos, a estrutura institucional do fundo, nem os procedimentos para a aprovao dos financiamentos.92 Tais como outros mecanismos financeiros que oferecem financiamentos e garantias, a carteira do fundo com pases especficos seria composta, portanto, por emprstimos e garantias concedidas. Estas ltimas ocupariam, na verdade, espao de novos financiamentos, dado o limite (teto) por pas, a ser estabelecido, a fim de evitar grandes concentraes na carteira do fundo. Em razo de sua limitao de capital, seria mais vantajoso para o Fundo PYMES, portanto, concentrar-se na concesso de financiamentos, garantidos com recursos de um fundo de garantia exclusivo que, por essa razo, os tornaria mais atraentes no que diz respeito precificao. O Fundo de Garantia poderia, ainda, alavancar recursos de outras fontes para projetos de pequenas e mdias empresas, que poderiam atuar como cofinanciadores juntamente com o Fundo PYMES (como os recursos do Fondo Multilateral de Inversiones, FOMIN, do BID). Alm de no comprometer seu escasso capital com garantias, de reduzir significativamente o custo de seus emprstimos e de contar com outras fontes cofinanciadoras, o Fundo PYMES no correria o risco de ser contaminado por eventuais
114
inadimplementos por parte dos tomadores de seus financiamentos, o que lhe garantiria um histrico de classificao de risco adequado e, desse modo, a manuteno de custos baixos para seus financiamentos. Os riscos de default seriam transferidos, na verdade, para o Fundo de Garantia do MERCOSUL. Vale destacar um dos pargrafos dos Considerandos da Deciso CMC 22/07:
[...] seria benfica para o processo de integrao a criao de instrumentos para estmulo e promoo dos investimentos no setor produtivo, em complementao s iniciativas financiadas ao amparo do Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM).
Em outras palavras, tanto o FOCEM como o Fundo PYMES, desde suas concepes, no tm a pretenso, e nem poderiam ter, de se tornar os principais instrumentos financeiros a servio da reduo das assimetrias e da integrao econmica do bloco, incluindo a integrao fsica. Ambos devem ser considerados, na verdade, como importantes mecanismos complementares de outras instituies financeiras, que j vm desempenhando aquelas funes (BNDES, CAF e BID, para citar alguns), assim como de instrumentos outros que, eventualmente, venham a ser constitudos (como o fundo de garantia multilateral) para cobrir carncias das fontes de financiamento que atuam na regio. 3.4 As negociaes para a criao do Banco do Sul Aps a posse do Presidente Lula em 2003, e com a definio de que a integrao na Amrica do Sul objetivo prioritrio da poltica externa brasileira, causa em torno da qual se associaram outros governos sul-americanos, surgiram novas propostas para ampliar os recursos para o financiamento do desenvolvimento da regio, como a criao de uma instituio financeira multilateral continental e o fortalecimento da participao do Brasil na Corporao Andina de Fomento (CAF). O trabalho procurar mostrar que tais alternativas no so excludentes, se comparadas proposta, que ser apresentada mais adiante, de criao do Fundo de Garantia do MERCOSUL. Ao contrrio, tais alternativas podem
115
mesmo constituir estratgias complementares para o fortalecimento de mecanismos financeiros prprios do continente, que contribuiriam para o desenvolvimento e a integrao regionais. No que diz respeito ao debate sobre a criao de um novo mecanismo financeiro, nos ltimos quatro anos, a nfase maior foi dada ao contexto sul-americano. Com isso, as discusses sobre a reforma do FONPLATA voltaram-se para dentro, ficando limitadas s reunies do Diretrio do Fundo, que passou a examinar a sua reforma, administrativa e operacional, e no mais sua transformao em outra instituio financeira, como um banco de desenvolvimento. Nesse sentido, relatrio do Diretrio do Fundo, de 2006, destacou:
Considerando a atual conjuntura econmica e o patrimnio do FONPLATA, considerou-se conveniente promover propostas de fortalecimento institucional, de modo a poder atender as atuais e futuras necessidades que se apresentam para a modernizao do Organismo. Para isso, durante o ano 2006, foram realizadas diferentes aes que envolveram melhorias na sua organizao interna, esforos estes orientados no mbito de um Plano Estratgico Institucional projetado para o perodo 2007- 2009. (FONPLATA, 2006)
Mais detalhes sobre a evoluo operacional do FONPLATA sero analisados no prximo captulo. Por outro lado, ganhavam fora as ideias que visavam ao fortalecimento da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), criada pelos Presidentes dos pases do continente em dezembro de 2004, em Cusco, no Peru. De acordo com Taunay Filho (2007), a I Reunio de Chefes de Estado da CASA (Braslia, 29 e 30 de dezembro de 2005) conferiu maior organizao, detalhamento e profundidade Comunidade. Foram aprovados a Declarao Presidencial e Agenda Prioritria e o Programa de Ao, que estabeleceram uma estrutura organizacional bsica, determinaram as reas de atuao prioritria e as tarefas a serem executadas durante a Secretaria Pro Tempore brasileira. Em 9 de dezembro de 2005, em Montevidu, por ocasio da Cpula do MERCOSUL, realizou-se cpula extraordinria da Comunidade SulAmericana de Naes. Na ocasio, foi decidida a criao da Comisso de Reflexo Estratgica sobre a Integrao Sul-Americana, constituda por representantes pessoais dos Presidentes, com a tarefa de produzir um
116
Documento de Reflexo para ser submetido II Reunio de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Naes, no final de 2006. Entre os temas do Documento estava includo o financiamento a projetos de integrao. A ideia de criao de um banco sul-americano que, paulatinamente, pudesse substituir ou complementar o papel de outros organismos financeiros internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, e que, nos moldes da CAF, financiasse projetos de desenvolvimento e integrao considerados prioritrios, foi lanada, inicialmente, pelo Presidente Hugo Chvez, da Venezuela, em encontro com os Presidentes Lula e Kirchner, em janeiro de 2006, em Braslia. Em 20 de julho de 2006, as autoridades presentes Reunio de Ministros de Economia e Presidentes de Bancos Centrais, no mbito do MERCOSUL, concordaram em avanar na direo de uma maior integrao financeira, e retomaram a ideia de criao de um banco de desenvolvimento regional, denominado ento como Banco do Sul. Tal sugesto foi includa na Ata da XXX Reunio do CMC, realizada em Crdoba, Argentina, entre os dias 20 e 21 de julho, j com a presena de delegao da Venezuela, bem como no Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL. Ao longo de 2006, o tema do Banco do Sul foi discutido, tambm, em reunies do grupo tcnico ad hoc (GT) sobre integrao financeira da Comunidade Sul-Americana de Naes. A proposta brasileira apresentada na segunda reunio do grupo, prvia IV Reunio da Comisso de Reflexo Estratgica, em outubro de 2006, consistiu na abordagem, prioritria e simultnea93, de alguns projetos que pudessem contribuir, no menor prazo possvel, para que se alcanassem os objetivos estratgicos sobre os quais havia consenso entre os pases, como o estabelecimento de uma maior autonomia financeira e a transformao da poupana regional em investimentos produtivos. O Brasil props, ento, uma estratgia baseada em mdulos: a promoo do comrcio em moeda local, a criao de um mercado regional de capitais para a colocao de dvida; a ativao de mecanismos de estabilizao; o intercmbio de informaes sobre polticas macroeconmicas; a criao de mercado regional de commodities; e a facilitao do acesso a crditos para infraestrutura de integrao e para iniciativas produtivas, mediante a constituio de joint ventures que desenvolvam as cadeias de valor regionais94.
117
A proposta brasileira ressaltava a necessidade de coordenao dos fundos nacionais para investimentos. Nesse sentido, sugeriu a criao de mecanismo que pudesse alcanar resultados rpidos, coordenando os fundos para investimentos disponveis no Banco de La Nacin Argentina, no BANDES, da Venezuela, e no BNDES, que, apenas no caso do banco brasileiro seriam, em 2010, da ordem de US$ 36 bilhes95. Ao dispensar a necessidade de uma sede fsica ou de burocracia especfica, o mecanismo regional proposto atuaria com os meios tcnicos e a capacidade j desenvolvidos pelos bancos de desenvolvimento da regio, coordenando a transferncia de recursos, conforme projetos aprovados nas negociaes diretas mantidas por essas instituies com os pases interessados. Os governadores do mecanismo seriam os Ministros dos pases-membros, com um diretrio tcnico encarregado de realizar a coordenao entre os interesses dos pases e os conselhos de administrao dos bancos nacionais. Essa institucionalidade mnima, mas eficiente, corresponderia, na prtica, a um organismo regional, no mbito do qual seriam efetuadas as transferncias, evitando-se assim os obstculos tcnicos que hoje no possibilitam aos bancos de desenvolvimento utilizar taxas de financiamento mais baixas. O representante brasileiro no GT, o Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, Luiz Eduardo Melin de Carvalho e Silva, esclareceu96, ainda, que a atuao do organismo proposto no se compararia atividade desenvolvida pela CAF. Corporao, ressaltou, poderia caber o importante papel de desenvolver produto de garantia bancria para financiamentos, que permitiria ampliar a eficcia das atividades do mecanismo regional. O mecanismo proposto pelo Brasil, acrescentou, ainda, teria vantagens claras sobre a proposta de criao de um Banco do Sul, especialmente no que se refere agilidade de sua implementao. A ideia de um banco no ficaria, contudo, excluda, para o futuro, luz da experincia adquirida97. Com referncia aos debates sobre a criao de um Fundo de Estabilizao Regional, para o apoio a eventuais problemas no balano de pagamentos dos pases-membros, a proposta brasileira98 era a de que seu funcionamento deveria ocorrer mediante a previso, pelos Bancos Centrais, de linha de reforo de reserva de desembolso rpido e coordenado em situaes de crises geradas por especulaes cambiais, sem a necessidade de se criar fundo especfico, mas a partir de regras claras
118
a serem concertadas entre os bancos centrais da regio. Os resultados positivos esperados da aplicao do mecanismo demonstrariam, mais adiante, a convenincia de conformao de um fundo regional com esse objetivo. Mais uma vez, o modelo proposto deixaria evidentes as vantagens da abordagem progressiva, sugerida pelo Brasil, de se lograr resultados prticos com medidas de mais fcil implementao, de forma a capitalizar posteriormente sobre os xitos alcanados. A delegao argentina solicitou99 a incluso no documento de sua manifestao de apoio metodologia proposta pelo Brasil. A Bolvia assinalou seu apoio criao do Banco do Sul, muito embora seu representante tenha buscado, em contatos paralelos, comentar que concordava com a argumentao do Brasil e da Argentina, de abordagem inicial por mdulos simultneos. O Uruguai manifestou-se100 disposto a apoiar as propostas formuladas, sempre que se apresentassem os suportes tcnicos e jurdicos que demonstrassem sua viabilidade. As delegaes do Peru e da Colmbia, por sua vez, optaram101 por recomendar que a CAF realizasse estudos de viabilidade de uma nova instituio de integrao financeira e reafirmaram seu apoio ao melhor aproveitamento das capacidades das instituies financeiras existentes na regio. Finalmente, no tendo participado dos trabalhos, o Chile consignou102, por intermdio de diplomata de sua Embaixada em Montevidu, que se reservava o direito de formular, oportunamente, seus comentrios sobre o documento. O documento final da IV Reunio da Comisso Estratgica de Reflexo, preparado em outubro de 2006, props os seguintes pontos, entre outros:
Contemplar a proposta de criao do Banco do Sul, como parte da nova institucionalizao financeira sul-americana, articulando sua criao com os Bancos de Desenvolvimento nacionais e regionais, em particular, mediante um Fundo de Garantias e de operaes de financiamento a favor de tais bancos. A nova institucionalizao deve estar caracterizada pela eficincia e complementaridade, no mbito de um marco de competitividade e rigor tcnico, com resultados a curto prazo. Implementar de maneira rpida o financiamento de projetos de investimento produtivos e projetos de infraestrutura atravs dos Bancos de Desenvolvimento Nacionais, triangulando os recursos mediante o Banco do Sul.
119
Encomendar a uma equipe tcnica, conformada pelos Ministrios de Economia/ Finanas, Ministrio de Relaes Exteriores e Bancos de Desenvolvimento nacionais dos pases da Comunidade Sul-Americana de Naes, a conformao de uma instituio financeira multilateral para coordenar a gesto de recursos dos respectivos Bancos de Desenvolvimento, como passo inicial para a criao do Banco do Sul.103
Os pases sul-americanos avanavam, portanto, na ideia de integrao financeira da regio em torno do Banco do Sul, mas ainda no havia consenso quanto ao ritmo de criao, formatao e aos objetivos da nova instituio. Em fevereiro de 2007, os governos da Argentina e da Venezuela assinaram Memorando de Entendimento para a criao do Banco do Sul e criaram comisso binacional para coordenar os trabalhos tcnicos, administrativos e operativos para a criao do organismo. A comisso reuniu-se duas vezes no ms de maro. No primeiro dos encontros, realizado em Buenos Aires, apresentou-se a sugesto de que o banco deveria contar com capital de US$ 7 bilhes, sede em Caracas e sucursal na Argentina. Na segunda reunio, realizada na capital venezuelana, os Ministros da Economia e das Finanas de Argentina, Bolvia, Equador, Paraguai e Venezuela decidiram que o novo organismo seria um banco de desenvolvimento que financiaria projetos de infraestrutura na regio.104 O Governo brasileiro no enviou delegao para esse segundo encontro, pois recebeu o convite com apenas 48 horas de antecedncia. Por no ter participado e, por isso, no ter concordado formalmente com aquelas decises tomadas em torno do Banco do Sul, o Brasil aderiu apenas de forma qualificada ao projeto que havia sido examinado naquela reunio. Mais tarde, ainda no ms de maro, em encontro com a Ministra da Economia da Argentina, Felisa Miceli, o Ministro Guido Mantega aceitou convite para participar da comisso venezuelano-argentina, ressaltando, contudo, que seria mais conveniente aproveitar as instituies e mecanismos financeiros j existentes na regio. Em relao ao ritmo de criao do novo organismo, enquanto o Governo venezuelano defendia que este fosse institudo ainda no primeiro semestre de 2007, o Governo brasileiro ponderava que o prazo de 120 dias estabelecido para a concluso dos trabalhos da comisso permitiria um desenho inicial dos pontos gerais do Banco do Sul, mas no de suas
120
definies fundamentais, como o plano de contas ou a formao do corpo tcnico. Em relao aos objetivos, enquanto o Brasil defendia que o Banco do Sul financiasse projetos de desenvolvimento, Argentina e Venezuela propunham, alm disso, que o Banco ajudasse os scios, tambm, a se protegerem contra crises e turbulncias no mercado financeiro. Em relao ao formato do Banco do Sul, a Venezuela defendia que os pases scios alocassem parte de suas reservas internacionais para o novo organismo, operao proibida pela Constituio brasileira e rechaada pelo Banco Central do Brasil. A capitalizao defendida pelo Governo venezuelano tambm poderia provocar uma desacelerao da economia da Argentina, j que o seu Governo obrigado, por lei, a retirar de circulao nacional trs pesos para cada dlar retirado de suas reservas internacionais. Diante desses empecilhos, o Governo brasileiro, at ento observador do processo, insistiu na sua preferncia pela coordenao entre os instrumentos de financiamento j existentes na regio, como a CAF, o FONPLATA e os bancos de desenvolvimento nacionais. Em 12 de maro de 2007, em Buenos Aires, foi realizada a reunio do Grupo de Trabalho de Integrao Financeira, criado na Cpula da Comunidade Sul-Americana de Naes, realizada em Cochabamba em dezembro de 2006. No encontro, ao qual no compareceram representantes da Venezuela, o Brasil sugeriu o exame do Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR)105, criado em 1978, como alternativa ao estabelecimento de um fundo de estabilizao regional. Acordou-se que os dirigentes das instituies financeiras e de fomento dos pases sul-americanos elaborariam um quadro comparativo dos diversos instrumentos disponveis para o financiamento de projetos na regio. O objetivo final seria o de explorar possibilidades de ao combinada entre as instituies nacionais, promovendo-se a reduo de custos e a ampliao de prazos e alcance dos recursos existentes. Por ocasio da visita ao Brasil do Presidente do Equador, em abril, o Presidente Lula manifestou sua preocupao com o modo como o processo de negociao do Banco do Sul estava sendo conduzido, de maneira apressada e sem a necessria reflexo mais profunda sobre o formato e os objetivos do Banco.106 Rafael Correa comprometeu-se a buscar um melhor encaminhamento das discusses no mbito tcnico. De fato, em maio, foi realizada, em Quito, reunio de Ministros da Economia, Finanas e Fazenda, quando foram apresentados subsdios
121
tcnicos que fundamentavam melhor as discusses sobre o tema. A partir dessa reunio, o Brasil deixou de ser apenas um observador do processo para se engajar diretamente nas negociaes. Os Ministros de Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai e Venezuela, pases que j haviam aderido ideia de criao do Banco do Sul, acordaram que a assinatura da ata de criao do organismo aconteceria no ms seguinte. De acordo com o memorando de entendimento assinado pelos delegados, os seis pases criariam um banco de desenvolvimento e fortaleceriam o Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) como fundo de estabilizao regional, com a integrao de novos scios. Em novo encontro, no final de maio, paralelo ao CMC, realizado no Paraguai, Ministros da Economia, Finanas e Fazenda, e Chanceleres daqueles seis pases, mais o Uruguai (na condio de observador), subscreveram a Declarao de Assuno, que estabeleceu as linhas gerais do projeto de constituio do Banco do Sul, cujos membros teriam representao igualitria em todos os seus rgos. Ficou estabelecido que o objetivo do organismo seria o desenvolvimento de um mecanismo financeiro regional, ao qual todos os pases que fazem parte da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL) poderiam aderir. As reunies tcnicas seguintes realizaram-se no Rio de Janeiro e em Assuno, em maio, porm no foi possvel concluir o texto da ata fundacional do Banco. Em junho de 2007, em Buenos Aires, em reunio tcnica de negociao da ata, foi possvel avanar na definio do objeto e das funes para o estatuto do Banco. No houve, no entanto, consenso acerca de pontos importantes, como a composio do capital: o Equador sugeriu que, alm da igualdade de direitos nos rgos decisrios, os acionistas classe A subscrevessem aes em proporo a suas capacidades econmicas107. A Venezuela voltou a defender a entrada de pases de fora da Amrica do Sul, notadamente da Amrica Central (Nicargua), e a rejeitar qualquer aporte de capital por organismos multilaterais (CAF, BID, Banco Europeu de Investimentos) ou por entidades privadas, admitindo apenas a subscrio, sem direitos decisrios, de aes C por Bancos Centrais e entidades financeiras majoritariamente pblicas dos pases-membros (como o BANDES e o BNDES). Em nova reunio tcnica, realizada em Assuno, em julho, os trabalhos foram dedicados reviso do formato da apresentao dos
122
pontos pendentes da ata de fundao e do estatuto do Banco, que deveriam ser analisados pelos Ministros de Economia, Finanas e Fazenda em seu prximo encontro, previsto para outubro, no Rio de Janeiro. As observaes mais importantes sobre os documentos foram duas sugestes de ampliao das funes do Banco, para incluir a previso de concesso de servios de seguro de crdito (Argentina) e a possibilidade de realizao de investimentos em empresas da regio (Equador). As discusses estiveram centradas, ainda, na questo da definio do capital do Banco do Sul e de sua composio. Como resultado, foi elaborado documento com, entre outros pontos, os diferentes critrios identificados para o estabelecimento do total do capital autorizado (com propostas variando entre US$ 7 e 10 bilhes), a distribuio em classes de aes (com sugesto argentina de trs nveis: tipo A para pases da UNASUL, correspondentes a 84% do total do capital; B para pases no membros da UNASUL, com 10% e C para Bancos Centrais e instituies financeiras, com 6%), a possibilidade de aporte de parte do capital em moeda local e o cronograma de integralizao do capital108. importante ressaltar que no se havia chegado a um consenso sobre todos esses pontos at o momento da concluso deste trabalho. Aps longo processo de negociao, finalmente, em outubro, por ocasio da III Reunio de Ministros de Economia, Finanas e Fazenda (8.10.07) e a IX Reunio Tcnica (9.10.07), realizadas no Palcio Itamaraty, no Rio de Janeiro, os pases que tm participado dos trabalhos para a criao do Banco do Sul (Argentina, Brasil, Bolvia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela, com o Chile como observador) chegaram a um texto final para a ata de criao do Banco. Durante a Reunio de Ministros, foi divulgada a Declarao do Rio de Janeiro, que ratificou a deciso de que o Banco do Sul funcionar como um banco de desenvolvimento, com carter sul-americano e relacionado UNASUL, com sede em Caracas e subsedes em Buenos Aires e La Paz. Houve, tambm, consenso sobre a necessidade de aprofundamento dos estudos e do intercmbio de sugestes sobre os seguintes assuntos: total de capital autorizado, porcentagem por tipos de aes, porcentagem de capital subscrito por pas, porcentagem de capital integralizado e de garantia por pas, moedas para o aporte, alavancagem do Banco e diretrizes principais do Plano de Negcios do Banco. A assinatura da ata fundacional do Banco por parte dos Presidentes de Argentina,
123
Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela foi realizada no dia 9 de dezembro, em Buenos Aires, na vspera da posse da nova Chefe de Estado da Argentina, Cristina Kirchner. A ata prev que, a partir daquela data, os pases-membros tero sessenta dias para a concluso e a assinatura do estatuto do Banco. A minuta de estatuto, em torno da qual se realizam as discusses sobre os pontos pendentes, indica que o Banco dever financiar projetos de desenvolvimento em setores-chave da economia, orientados a melhorar a competitividade e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, agregando valor e priorizando o uso de matrias-primas dos pases-membros.109 Ademais, os financiamentos do Banco do Sul devero:
[...] financiar projetos de desenvolvimento em setores sociais para reduzir a pobreza e a excluso social; assim como financiar projetos que favoream o processo de integrao sul-americana e criar e administrar fundos especiais de solidariedade social e de emergncia em caso de desastres naturais, sempre mediante a realizao de operaes financeiras ativas, passivas e de servios.110
Enfim, o Banco do Sul poder constituir-se como importante fonte de recursos para o financiamento de projetos na Amrica do Sul. Sua abrangncia e eficcia dependero no somente do capital e dos instrumentos que colocar disposio dos pases-membros, mas tambm de seus mtodos administrativos e de gerenciamento tcnico como avaliao na concesso de crditos e de garantias, grau de exposio e provisionamentos que garantam uma adequada governana corporativa e, desse modo, uma classificao de risco que lhe assegure captar recursos no mercado a baixo custo, para utilizao em seus financiamentos em benefcio dos pases prestatrios. Tal como nos casos do FOCEM e do Fundo PYMES, a existncia de um Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto participao dos Estados associados, poderia servir como mecanismo complementar s funes do Banco do Sul. Vale recordar que, nas reunies do grupo tcnico ad hoc sobre integrao financeira da Comunidade Sul-Americana de Naes, o Governo brasileiro props que a CAF poderia exercer o importante papel de desenvolver produto de garantia bancria para financiamentos, que permitiria ampliar a eficcia das atividades do mecanismo regional (o Banco do Sul). Ora, no Captulo 2, foram
124
apresentadas as dificuldades com relao ao uso dos recursos da CAF para a concesso de garantias. Reside nesse ponto a grande vantagem de se contar com um Fundo exclusivamente dedicado concesso de garantias, fundo esse desvinculado da instituio financeira multilateral que concede os financiamentos. O FGM poderia, ento, exercer esse importante papel de desenvolvimento de garantias para os financiamentos concedidos pelo Banco do Sul, permitindo, assim, que o banco mitigasse os riscos de suas operaes e contasse com mais recursos disponveis para sua atividade principal, i.e, financiar projetos de desenvolvimento nos pases sul-americanos. Tal mecanismo beneficiaria, tambm, portanto, os pases-membros, pois no teriam seus limites com o Banco do Sul gastos com garantias, mas apenas com novos financiamentos. Sobre esse ponto, importante recordar o que ficou acertado no documento final da IV Reunio da Comisso Estratgica de Reflexo da Comunidade Sul-Americana de Naes:
[...] contemplar a proposta de criao do Banco do Sul como parte da nova institucionalizao financeira sul-americana, articulando sua criao com os Bancos de Desenvolvimento nacionais e regionais, em particular, mediante um Fundo de Garantias e de operaes de financiamento a favor de tais bancos.111
O FGM teria, justamente, essa capacidade de servir como instrumento de concesso de garantias para financiamentos e cofinanciamentos dos quais participassem o Banco do Sul e os bancos de desenvolvimento nacionais (como BNDES, BANDES e Banco de la Nacin) e regionais (CAF e BID, por exemplo). O Banco do Sul poderia ser, inclusive, um dos cotistas do FGM, o que contribuiria, tambm, para a capitalizao do Fundo e para o seu poder de alavancagem. Ao alocar, por exemplo, US$ 500 milhes de seu capital no FGM e tomando como base uma alavancagem definida para o Fundo de at, no mximo, cinco vezes o Banco do Sul poderia ter ao seu dispor recursos de at US$ 2.5 bilhes para garantias aos seus financiamentos, ou seja, multiplicaria sua capacidade de conceder garantias, sem comprometer seu capital e sem afetar a administrao de suas carteiras de financiamentos com os pases individualmente. Independentemente de participar do FGM como cotista, outra vantagem da cooperao entre o Banco e o Fundo, concentrando a
125
ao do Banco em financiamentos, seria o fato de que, em caso de inadimplemento por parte de prestatrio, o default seria contabilizado no balano do Fundo de Garantia, e no no balano do Banco do Sul, para evitar, desse modo, uma contaminao da classificao de risco (rating) do Banco, o que preservaria sua capacidade de captar recursos no mercado a baixo custo. A criao de um Fundo de Garantia especfico, com recomposies peridicas de capital e apartado do seu balano corporativo, traria, portanto, grandes vantagens para o Banco do Sul no que se refere administrao de carteiras e a sua gesto de riscos. Enfim, com a criao, recente, no mbito do MERCOSUL, de fundos estruturais, e dada a eminncia do estabelecimento, no contexto continental, do Banco do Sul, fica evidente que foram dados passos importantes para atender as necessidades de financiamentos para projetos de desenvolvimento, de integrao regional e de reduo de assimetrias. Juntamente com as fontes tradicionais de recursos de origens multilateral e nacional, pblica e privada tais mecanismos ampliaro, ainda mais, as ofertas de funding para tais projetos. Faz-se necessrio, ainda, no entanto, desenvolver melhores opes de concesso de garantias para esses recursos. O fundo de garantia multilateral proposto neste trabalho poderia preencher essa lacuna. Em razo do alto nvel, potencial, de complementaridade entre o FOCEM, o Fundo PYMES, o Banco do Sul e um eventual Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto participao dos Estados associados, a implementao do FGM deveria ser considerada, na verdade, como seguimento s aes e aos entendimentos polticos e tcnicos recentes que levaram ao consenso sobre a criao daqueles mecanismos financeiros no mbito do MERCOSUL e da Unio Sul-Americana de Naes.
126
Captulo 4 A transformao do FONPLATA em Fundo de Garantia do MERCOSUL
No captulo anterior, foi apresentada a cronologia dos acontecimentos que levaram criao do FONPLATA e deciso, no mbito do Fundo e do MERCOSUL, de transform-lo em mecanismo financeiro da Unio Aduaneira e, posteriormente, s mudanas, no mbito do bloco e das polticas internas dos pases-membros, que conduziram ao estabelecimento do FOCEM e s negociaes sobre a criao do Banco do Sul. Desse modo, so criadas novas fontes alternativas de recursos para o financiamento de projetos na regio, porm a modalidade de garantia continua apresentando grande carncia de instrumentos que possam apoiar aqueles projetos. O presente captulo pretende apresentar a situao atual e as fragilidades do Fundo de Desenvolvimento da Bacia do Prata, assim como demonstrar que, por meio de um detalhado Plano de Transio, poder-se-ia convert-lo em um fundo de garantia multilateral, que teria maior utilidade para os pases-membros e para a integrao regional. 4.1 O desenvolvimento institucional do FONPLATA O Fundo comeou a operar, efetivamente, em 1977, quando entrou em vigor o Convnio de Sede entre o Governo da Bolvia e o FONPLATA, que estabeleceu sua base de operaes na cidade de Sucre, Bolvia.
127
Em dezembro de 2002, em virtude da Resoluo 56 da VII Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, e da deciso adotada pelo Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata CIC em sua 529 sesso ordinria, ratificou-se a deciso de ter a Repblica da Bolvia como pas-sede do Fundo, tendo a cidade de Santa Cruz de la Sierra como sua sede permanente. Na data de sua constituio, o Fundo contava com capital no volume de US$ 100 milhes, distribudos em aportes da Argentina (33%), do Brasil (33%) e de Bolvia, Paraguai e Uruguai (cada um com 11%). Naquele momento, os governos dos pases-membros concordaram com o compromisso de aportar recursos adicionais no valor de US$ 40 milhes, que podem ser integrados uma vez o Fundo assim o requeira, e as autoridades competentes o disponham dessa forma (capital subscrito)112. Mais tarde, em 1983, por meio de Resoluo da Assembleia de Governadores (Resoluo AG VI-28/83), decidiu-se aumentar o capital do Fundo, em um prazo de oito anos, para US$ 200 milhes, mantendo-se a distribuio de aportes por pases113. No estatuto do Fundo, ficou determinado que sua poltica de crdito seguiria uma distribuio geogrfica harmnica, concedendo, porm, preferncia a projetos no grupo de pases de menor desenvolvimento relativo (Bolvia, Uruguai e Paraguai). Os setores elegveis para financiamento no mbito do Fundo so: projetos de infraestrutura e integrao fsica, investimentos em setores produtivos vinculados ao intercmbio regional, projetos em reas de educao, sade e recuperao ambiental, e estudos de pr-investimento. Durante muitos anos, a poltica de colocaes do FONPLATA (referente aos investimentos dos recursos do Fundo), aprovada por meio de diversas resolues internas (em 1985 e entre 1993 e 1996), determinava que os valores de que o Fundo dispunha em moeda regional (moeda local) fossem depositados nos bancos centrais dos pases-membros, com clusula de manuteno de valor, sem remunerao. De acordo com o chefe da rea de Finanas e Administrao do Fundo, Paulo Donizeti de Arajo (2007):
Essa poltica provocou uma diminuio significativa no patrimnio real do FONPLATA, em razo da falta de remunerao daqueles depsitos, que s acompanharam o valor nominal do dlar norte-americano, no havendo sido
128
a transformao do fonplata em fundo de garantia do mercosul
considerada a inflao dos Estados Unidos e, consequentemente, a perda do valor real daquela moeda.
Com relao aos valores que o FONPLATA dispunha em moedas de terceiros pases, sobretudo em dlares norte-americanos, os investimentos estavam restritos a depsitos a prazo fixo, certificados de depsitos a prazo fixo, bnus e letras dos Tesouros Nacionais ou de Bancos Centrais dos pases-membros. A poltica de colocaes do FONPLATA aprovada em 2000, por meio da Resoluo da Diretoria R.D. 97-896/2000, concedeu flexibilidade para a aplicao dos recursos disponveis do Fundo em uma carteira de investimentos (que pode ser composta por depsitos a prazo fixo, ttulos dos bancos centrais dos pases-membros, letras ou bnus emitidos pelos Tesouros dos pases-membros ou dos Estados Unidos, e bnus emitidos por organismos ou entidades financeiras dos pases-membros). Conforme Arajo (2007), foram estipulados, tambm, limites de investimentos por pas (no caso dos pases-membros, 20% para aqueles que tm a classificao de nvestment grade, e 15% para os que tm classificao inferior a esta, e exigncia de investment grade para investimentos em pases extrarregionais), por classe de ativos (mencionados anteriormente), por moeda (recomendou-se que 100% dos investimentos fossem realizados em dlar, porm, aceitou-se 10% em moeda local, por questes operacionais, por perodos que coincidam com desembolsos de emprstimos do FONPLATA em moeda local) e, ainda, limites de investimentos em organismos e entidades financeiras. A partir de 2003, porm, segundo Arajo (2007), a poltica de colocaes foi alterada significativamente, e a deciso do Diretrio-Executivo do FONPLATA sobre esse tema tem sido a de restringir ao mnimo o risco da carteira de investimentos do Fundo (havia antes uma grande concentrao em ttulos de Bancos Centrais de pases-membros, como ttulos dos Bancos Centrais da Argentina e da Bolvia). O ponto 4.1.2 da Resoluo R.D. 97-896/2000 permitiu que o limite mximo de investimentos nos Estados Unidos se amplie para 100% da Carteira de Investimentos caso, por razes excepcionais, com a finalidade de reduzir riscos, se efetuem investimentos em Letras do Tesouro dos Estados Unidos (FONPLATA, 2007). Em 31 de dezembro de 2006, de acordo com o ltimo balano do Fundo disponvel, realizado por auditor independente, a carteira de investimentos do FONPLATA estava composta apenas por depsitos a prazo fixo (no
129
valor total de US$ 57.4 milhes) em bancos de primeira linha (Dresdner Bank Lateinamerika-Frankfurt, Lloyds-Miami, USB Suisse Bank, CitibankNova York, Banco Santander Internacional), bnus dos Estados Unidos (US$ 34.3 milhes), notas do Tesouro dos Estados Unidos (US$ 105.6 milhes) e bnus da Repblica da Argentina (US$ 4.6 milhes). O volume total da carteira de investimentos do FONPLATA, naquela data, era, portanto, de cerca de US$ 202 milhes. Somem-se a esse volume os depsitos em contas bancrias e em bancos centrais dos pases-membros (US$ 12.5 milhes) e chega-se a um valor total de US$ 214.5 milhes. Segundo dados do Relatrio Estados financieros al 31 de diciembre de 2006 y 2005, a carteira total de emprstimos do Fundo, por sua vez, at aquela mesma data, com prazos de vencimentos que variavam entre menos de um ano e mais de cinco anos114, era de US$ 212.4 milhes. No que se refere aos recursos em moeda local, como a maioria dos pases-membros passou a dar conversiblidade total a esses recursos (com exceo do Brasil, caso que ser analisado mais tarde, quando for apresentada proposta de Plano de Transio), os emprstimos feitos em moeda local passaram a ser pagos em dlares, que, de acordo com a nova poltica de colocaes, passaram a ser investidos, exclusivamente, em ttulos do Governo dos Estados Unidos ou em depsitos a prazo fixo de bancos estrangeiros de primeira linha. Desse modo, houve sensvel melhora no risco das aplicaes do Fundo e, ao mesmo tempo, apresentou-se soluo para o problema de falta de remunerao verificado com relao aos investimentos realizados com aqueles recursos. De acordo com Resoluo da Assembleia de Governadores (AG 90/2003), de 30 de setembro de 2003, a partir do exerccio de 2003, os resultados (lucros) obtidos a cada exerccio devem ser aplicados, nas propores correspondentes aos aportes de cada pas-membro, da seguinte maneira (FONPLATA, 2007): i. ii. 95% se incorporam conta Reserva para futuros aumentos de capital, ou seja, esses recursos so destinados para o aumento de capital no exerccio seguinte; Os 5% restantes so incorporados conta Reserva para cobertura de imprevistos, uma espcie de seguro do FONPLATA, at que essa conta alcance o valor correspondente a 5% do capital integralizado.
130
At o dia 31 de dezembro de 2006, o capital autorizado do Fundo era de US$ 415.5 milhes, dos quais 90.37% correspondiam ao capital integralizado (US$ 375.5 milhes) e 9.63% correspondiam ao capital exigvel (US$ 40 milhes) (FONPLATA, 2007). Vale ressaltar que o crescimento que se pode observar entre os aportes iniciais e o atual patrimnio do Fundo , nica e exclusivamente, resultado da contnua capitalizao obtida com os rendimentos das operaes realizadas, incluindo emprstimos e aplicaes financeiras, ou seja, no houve, desde que o Fundo foi criado, nenhum novo aporte de capital por parte dos pases-membros. Desde o incio de suas atividades, em 1977, at 31 de dezembro de 2006, o FONPLATA aprovou US$ 714 milhes em operaes de emprstimos (mdia anual de US$ 24.6 milhes), em setores como os de transporte, agropecuria, indstria, ao social, exportao, recursos hdricos, sade e outros. Tambm foram realizadas dezessete operaes de cooperao tcnica, em um total de US$ 4.7 milhes115. Durante o perodo 2002 2006, foram aprovadas novas operaes em um volume de financiamento de US$ 403 milhes. At 31 de dezembro de 2006, a carteira de projetos de financiamento de investimentos e pr-investimentos era da ordem de US$ 382 milhes (a chamada Carteira Ativa)116. At a mesma data, o FONPLATA recebeu solicitaes para novos financiamentos em um total de US$ 286 milhes. Tambm foram identificados outros possveis emprstimos na ordem de US$ 206 milhes, o que implicaria uma carteira de solicitaes de financiamentos estimada em US$ 492 milhes (Carteira Potencial)117. A seguir, ser apresentado um balano de projetos concludos, em fase de execuo, recm-aprovados (2003-2006) e em processo de anlise no mbito do FONPLATA.118 4.1.1 Projetos concludos (at 31 de dezembro de 2006) Argentina US$ 31.4 milhes, entre obras (construo do porto da cidade de Formosa, US$ 7.1 milhes, operao aprovada em 1983), programas (desenvolvimento integral da regio sudeste de Formosa, US$ 9.1 milhes em 1983; reconverso produtiva e reestruturao voltada para exportaes, US$ 8 milhes em 1994; desenvolvimento
131
social em reas fronteirias, US$ 4 milhes em 1994; modernizao e desenvolvimento do comrcio internacional, US$ 400 mil em 1996) e estudos (efeitos da integrao econmica nos sistemas urbanos e de transporte das provncias do litoral e do Chaco argentino, US$ 1.4 milho em 1993; estudos de pr-investimento para a pavimentao de estradas na Provncia de Misses, US$ 1.4 milho em 1994). Bolvia US$ 115.4 milhes, entre obras (pavimentao das estradas Potos-Tarapaya, US$ 6.9 milhes em 1981; Sucre-Yotala-Totacoa, US$ 7.1 milhes em 1982; Santa Cruz-Trinidad, US$ 19.3 milhes em 1985; Totacoa-Puente Mndez, US$ 8.3 milhes em 1989; Palmar Grande-Yacuiba, US$ 13.8 milhes em 1989; Cochabamba-Chimor e Yapacan-Guabir, US$ 8.3 milhes em 1989; Santa Cruz-Trinidad, US$ 13.7 milhes 1990; Santa Cruz-Abap, US$ 10 milhes em 1992; e Abap-Camiri, US$ 17 milhes em 1994; e ampliao e melhoramento do aeroporto de Potos, US$ 4.5 milhes em 1990) e estudos (viabilidade tcnico-econmica da linha ferroviria Vallegrande-Zudez, US$ 600 mil em 1979; complementao do desenho final da linha ferroviria Motacucito-Mutn-Puerto Busch, US$ 400 mil em 1980; estudo sobre a Alta Bacia do Rio Bermejo, US$ 200 mil em 1981; viabilidade e desenho final da estrada Padcaya-Bermejo, US$ 1 milho em 1983; desenho final da estrada Challapata-Tarapaya, US$ 700 mil em 1986; estudo de viabilidade e desenho final da estrada Cucho Ingenio Villazn, US$ 1.9 milho; estudos de pr-investimento para a pavimentao da estrada Boyuibe Hito Villazn, US$ 600 mil em 1994; e estudos de pr-investimento para a pavimentao da estrada Abap-Camiri, US$ 1.1 milho em 1994). Brasil US$ 67.3 milhes, entre obras (pavimentao da estrada Ivinhema Navira, no Mato Grosso do Sul, US$ 20 milhes, em 1994; ampliao do hospital de Porto Alegre, US$ 2.6 milhes em 1995; construo de ponte sobre o rio Paraguai, na BR-262, US$ 13.4 milhes, em 1997; pavimentao das estradas Antonio Joo Bela Vista Caracol, no Mato Grosso do Sul, US$ 24 milhes em 2001) e programas (preservao e recuperao de reas degradadas do crrego Dilvio, US$ 1.1 milho em 1995; e preservao e recuperao de reas degradadas do crrego Soler, US$ 6.2 milhes em 2002). Paraguai US$ 111.4 milhes, entre obras (pavimentao das estradas Villarrica-um, US$ 6.7 milhes em 1984; Filadelfia y Mcal.
132
Estigarribia, US$ 20.3 milhes em 1986; San Ignacio-Pilar, US$ 34.6 milhes em 1993), programas (colonizao e desenvolvimento da pecuria no noroeste do Chaco paraguaio, US$ 2.8 milhes em 1981; desenvolvimento da pecuria, US$ 12.5 milhes em 1984; abastecimento de gua potvel, US$ 3.8 milhes em 1993; programa global de emprstimos ao setor industrial, US$ 17.7 milhes em 1993; programa de emprstimos a pequenos e mdios produtores do setor pecurio, US$ 10 milhes em 1994) e estudos (viabilidade de estradas no Chaco paraguayo, US$ 700 mil em 1978; pr-investimento, US$ 800 mil em 1979; viabilidade e desenho final da estrada entre Chao I e Fortn General Bruguez, 1992, e pr-investimento na pavimentao da estrada Mcal. Estigarribia Sgto. Rodrguez, US$ 1.5 milho em 1994). Uruguai US$ 53.3 milhes, entre obras (construo de laboratrio de investigao e controle da febre aftosa, US$ 2 milhes em 1984; construo do Centro de Investigao da Universidade Malvn Norte, US$ 3.5 milhes em 1989; reabilitao das estradas 5, 8 e 9, US$ 18.8 milhes em 1992; dragagem e sinalizao dos Canais de Martn Garca, US$ 25 milhes em 1994), programa (plano de transformao da Direo Nacional dos Correios, US$ 1.8 milho em 1993) e estudos (viabilidade e desenho final das estradas 1, 4 e 14, e de quatro pontes, US$ 700 mil em 1982; impacto do processo de integrao regional do transporte de cargas, US$ 30 mil em 1992; desenho final do plano de saneamento para o interior do pas, US$ 950 mil em 1993; e plano-mestre para os portos de Colonia, J.Lacaze, N.Palmira e F.Bentos, US$ 500 mil em 1994). 4.1.2 Projetos em fase de execuo (at 31 de dezembro de 2006) A carteira total de projetos em fase de execuo de US$ 304 milhes, distribudos em quatorze operaes de financiamento da seguinte maneira: Argentina US$ 126 milhes, entre obras (pr-investimento e obras de pavimentao de estradas na Provncia de Misiones, US$ 22.5 milhes em 1994; reconverso do Porto de Santa F, US$ 25 milhes em 2002), programas (apoio reconverso empresarial para exportaes, para pequenas e mdias empresas, US$ 4 milhes em 1996, e o programa de desenvolvimento social em reas fronteirias, US$ 22.5 milhes em 2004), estudos (estudos de pr-investimento para reconverso do Porto
133
de Santa F, US$ 900 mil em 2002) e financiamento de contrapartida local (referente a programa do BID contra inundaes na Provncia de Santa F, US$ 51 milhes em 2003). Bolvia US$ 40 milhes em obras (pavimentao das estradas Guabira Chan Pira em 2004). Brasil US$ 78 milhes, entre programas (programa integrado Zona Norte habitao, estrada e recuperao paisagstica em Porto Alegre, US$ 27.5 milhes em 2003; e programa de infraestrutura urbana em Florianpolis, US$ 22.4 milhes em 2004) e obras (melhoramento da infraestrutura viria na regio sul do Estado de Mato Grosso do Sul, US$ 28 milhes em 2005). Uruguai US$ 30 milhes em financiamento parcial de gastos com contrapartida local (em 2003, referentes a projetos com o BID, CAF e Banco Mundial). Paraguai US$ 29.2 milhes em obras e estudos de pr-investimento (construo de terminal porturio na cidade de Pilar, US$ 9 milhes em 2001) e financiamento parcial dos gastos com contrapartida local (referente ao projeto de corredores de integrao da regio ocidental, US$ 20.2 milhes em 2002). FONPLATA-IIRSA US$ 600 mil (cooperao tcnica no reembolsvel para os trabalhos do Comit de Coordenao Tcnica da IIRSA, em 2002). CIC US$ 200 mil (cooperao tcnica no reembolsvel para o financiamento da preparao do Programa do CIC de gesto sustentvel dos recursos hdricos da Bacia do Prata, em 2003). 4.1.3 Emprstimos recm-aprovados (2003-2006) Argentina US$ 126 milhes, entre programas (programa de emergncia contra inundaes, na Provncia de Santa F, US$ 51 milhes em 2003; programa de desenvolvimento social em reas fronteirias, US$ 22.8 milhes em 2004; programa de melhoria da competitividade de portos fluviais, na Provncia de Buenos Aires, US$ 47.2 milhes em 2006, e programa de apoio insero comercial internacional de pequenas e mdias empresas, US$ 4.5 milhes em 2006) e estudos (estudos de prinvestimento em sistema nacional de alerta e de preveno de catstrofes, US$ 450 mil em 2006).
134
Bolvia US$ 40 milhes em obras (pavimentao das estradas Guabir, Chan, Aguaices, Colonia e Pira, total de 122 km em 2004). Brasil US$ 99.7 milhes em obras (melhoramento da infraestrutura viria na regio sul do Estado de Mato Grosso do Sul, US$ 28 milhes em 2005) e programas (programa integrado Zona Norte habitao, estrada e recuperao paisagstica em Porto Alegre, US$ 27.5 milhes em 2003; programa de infraestrutura bsica e servios urbanos em Florianpolis, US$ 22.4 milhes em 2004; programa ecolgico e estruturao de parques ambientais em Joinville, US$ 11.8 milhes em 2006, e programa habitacional em Curitiba, US$ 10 milhes em 2006). Paraguai Nenhum emprstimo aprovado no perodo. Uruguai US$ 30 milhes em financiamento parcial de gastos com contrapartida local (em 2003, referentes a projetos com o BID, CAF e Banco Mundial). 4.1.4 Solicitaes em processo de anlise (at 31 de dezembro de 2006) As solicitaes nacionais em processo de anlise somam US$ 250.6 milhes, enquanto que as solicitaes binacionais totalizam US$ 33.6 milhes, distribudas da seguinte maneira: Argentina US$ 62.3 milhes em obras (pavimentao da estrada Tartaga-Misin La Paz, US$ 500 mil, e recuperao ambiental da Ilha Martn Garca, US$ 1.4 milho), programa (infraestrutura viria I e II, US$ 60 milhes), e estudo (pr-investimento em obras no rio Bermejo). Bolvia US$ 12 milhes em obra (pavimentao da estrada Tarabuco Zudaz). Brasil US$ 97.1 milhes em obras (revitalizao urbana e recuperao ambiental do Crrego Rico, Prefeitura de Jaboticabal, So Paulo, US$ 9 milhes; projeto de requalificao urbana e gesto ambiental, Prefeitura de So Bento do Sul, US$ 7.9 milhes; projeto integrado de infraestrutura municipal, Prefeitura de Pelotas, US$ 21.5 milhes), programas (desenvolvimento scioambiental de Corumb, US$ 12.5 milhes; desenvolvimento urbano de Presidente Prudente, US$ 13 milhes; recuperao de reas degradadas e revitalizao do entorno, Prefeitura de Cuiab, US$ 11.4 milhes; melhoramento e ampliao dos servios de saneamento na regio da Bacia do Paran, US$ 6.8 milhes; investimento social e ambiental, Prefeitura de Londrina, US$ 15 milhes).
135
Paraguai US$ 49.2 milhes em programas (recuperao ambiental, Crrego Mburicao, Municipalidade de Assuno, US$ 19.2 milhes; desenvolvimento da margem costeira de Assuno, US$ 30 milhes). Uruguai US$ 30 milhes em obras (projeto de central trmica de ciclo combinado, US$ 30 milhes). 4.1.5 Projetos Binacionais (at 31 de dezembro de 2006) Argentina-Brasil US$ 550 mil (estudos sobre nova ponte sobre o Rio Uruguai, US$ 500 mil, e sobre Centro de Fronteira Puerto IguazFoz do Igua, US$ 50 mil). Argentina-Paraguai US$ 3.1 milhes (melhoramento da ponte Posadas-Encarnacin, US$ 1 milho; otimizao do trecho ClorindaAssuno, US$ 1 milho; ponte Bermejo eembuc, US$ 1 milho; e ponte Puerto Iguaz Puerto Franco, US$ 100 mil). Argentina-Uruguai US$ 30 milhes (Comisso Administradora do Rio Uruguai, dragagem e sinalizao do rio Uruguai). 4.1.6 Cooperao Tcnica (at 31 de dezembro de 2006) Argentina US$ 437 mil (desembolsados em 1995 para a execuo de estudos complementares para o aproveitamento dos recursos hdricos da Alta Bacia dos rios Bermejo e Grande de Tarija). Bolvia US$ 951 mil (desembolsados em estudos de viablidade tcnica e econmica de projeto de eletrificao no Departamento de Potos, US$ 102 mil em 1991; estudo de viabilidade do trecho rodovirio Padcaya La Mamora-Desemboque, US$ 102 mil em 1992; estudos para o aproveitamento dos recursos hdricos dos rios Bermejo e Grande de Tarija, US$ 463 mil em 1992; estudo para projeto de erradicao da febre aftosa na Bolvia, US$ 284 mil em 1995). Paraguai US$ 1.1 milho (desembolsados em estudo para o trecho rodovirio San Ignacio-Pilar, US$ 355 mil em 1991; reviso e atualizao de estudo para o trecho rodovirio Concepcin Pozo Colorado, US$ 53 mil em 1991; estudos de viabilidade tcnica e econmica para projeto de acessos ao Porto de Assuno, US$ 494 mil em 1992; estudo de zoneamento de reas inundveis do Rio Paraguai, US$ 254 mil em 1996).
136
Uruguai US$ 180 mil (desembolsados em estudo de viabilidade para projeto de ramal ferrovirio at o Porto de Nova Palmira, US$ 76 mil em 1991; reviso e atualizao de estudo para o trecho rodovirio Concepcin Pozo Colorado, US$ 73 mil em 1991; estudo para programa de investimento social, US$ 31 mil em 1993). 4.2 Concluses sobre o histrico das polticas do FONPLATA Por meio da anise das prticas administrativas do Fundo e do exame detalhado dos nmeros apresentados acima, referentes s operaes do FONPLATA ao longo de sua histria, pode-se chegar s seguintes concluses: i. O FONPLATA, em 29 anos de existncia, desembolsou US$ 379 milhes em projetos j concludos, o que representa alavancagem e mdia anual de desembolsos, de cerca de US$ 13 milhes, extremamente baixas. A soma total das operaes concludas e em andamento, Considerados os projetos em fase de execuo (US$ 304 milhes), alcana o valor de US$ 683 milhes, o que significa, para o mesmo perodo, uma mdia anual de US$ 23.5 milhes, ainda muito baixa se comparada s necessidades de financiamento, sobretudo por parte dos scios de menor desenvolvimento relativo. O desempenho operacional do Fundo, em vista de suas quase trs dcadas de existncia, pode ser considerado insatisfatrio, em razo da baixa mdia anual de recursos alocados para projetos nos pases-membros. Os projetos financiados pelo FONPLATA, analisados, em termos de contedo, embora tenham importncia relativa, sobretudo no mbito municipal, tiveram, em geral, impacto muito limitado na promoo da integrao econmica entre os pases-membros e na reduo das assimetrias entre eles. Grande parte das obras financiadas pelo Fundo foram destinadas ao setor de transporte, porm para a pavimentao de trechos de estradas e no para a construo de novas estradas, projetos estes que exigiriam maior volume de recursos.
137
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.
O Fundo aprovou, durante o perodo 2003-2006, somente doze novas operaes, com mdia de trs por ano, no valor total de US$ 296 milhes (mdia anual de US$ 74 milhes), com grande concentrao (76%) na Argentina e no Brasil, beneficiou muito pouco os scios menores, Bolvia (13.5%) e Uruguai (10.5%), e no realizou qualquer operao com o Paraguai. Os dois emprstimos concedidos pelo FONPLATA ao Paraguai, entre aqueles projetos em fase de execuo (em 2001 e 2002), e o nico emprstimo concedido ao Uruguai no perodo entre 2003 a 2006, tiveram como objetivo financiar, parcialmente, as contrapartidas dos pases em compromissos assumidos em emprstimos contratados com outras instituies financeiras multilaterais, como BID, Banco Mundial e CAF, o que demonstra as dificuldades financeiras que esses pases enfrentam para cumprir at mesmo com a contrapartida local de financiamentos obtidos para pequenos projetos. Os nmeros referentes s operaes em anlise pela Diretoria-Executiva do Fundo, quando examinados, demonstram que a concentrao de operaes nos scios maiores tende a continuar, uma vez que, juntos, Argentina (25%) e Brasil (39%) representam 64% da carteira de potenciais operaes a serem financiadas pelo Fundo, enquanto que Bolvia (5%), Paraguai (19%) e Uruguai (12%) mantm participao menor, de 36%, no conjunto das operaes futuras. Os ltimos recursos desembolsados para cooperao tcnica foram realizados em 1996, ou seja, h mais de uma dcada, o que demonstra que o Fundo deixou de contribuir para satisfazer a demanda dos pases-membros, sobretudo os de menor desenvolvimento relativo, com relao a essa importante modalidade de apoio financeiro. Outra verificao importante refere-se baixa capitalizao do FONPLATA, em razo da falta de disposio dos pases em realizar novas integralizaes de capital e da incapacidade do Fundo de alavancar recursos de terceiros no mercado financeiro internacional, uma vez que apenas um Fundo intergovernamental e no opera como um banco de desenvolvimento, como a CAF, por exemplo. O capital
138
xi.
xii.
integralizado tem recebido apenas pequenos aumentos oriundos dos recursos aplicados em ativos no exterior e dos juros cobrados pelos emprstimos concedidos. A obrigatoriedade de unanimidade no processo decisrio da Diretoria-Executiva constitui uma das principais causas das dificuldades representadas pela falta de agilidade e de flexibilidade do Fundo. A morosidade das decises na Diretoria do FONPLATA contamina a capacidade do Fundo de se reformar de modo a responder adequadamente s novas exigncias dos pases-membros. O tratamento poltico de decises que, nesse nvel especfico da estrutura do Fundo, deveriam ser baseadas, sobretudo, em critrios tcnicos, compromete seriamente a sua governana corporativa e, consequentemente, sua credibilidade. Outro ponto relevante a limitao geogrfica de atuao do FONPLATA, uma vez que o prembulo de seu estatuto determina que o fundo atuar para a promoo do desenvolvimento harmnico e para a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel (vide anexo IV). O Artigo 12 do estatuto ressalta, ainda, que o financiamento de obras ser concedido a projetos que, alm de serem viveis tcnica e economicamente, respondam ao desenvolvimento harmnico e integrao fsica da Bacia do Prata. O Fundo, portanto, no pode financiar projetos fora da rea de influncia da Bacia do Prata, o que limita fortemente a abrangncia geogrfica e o escopo dos projetos a serem por ele financiados.
Vale ressaltar que os scios maiores do Fundo, Argentina e Brasil, optaram, desde o incio de seu funcionamento, por privilegiar operaes com os scios menores, que necessitavam de mais recursos. Tal deciso explica o estipulado no Artigo 13, do Captulo VI, do estatuto do Fundo: levar-se- em conta para a aprovao do financiamento de estudos de pr-viabilidade, viabilidade, desenho final e de obras, uma distribuio geogrfica harmnica entre os pases-membros, preferencialmente entre a Bolivia, Paraguai e Uruguai. Somada limitao geogrfica de atuao do Fundo, apontada anteriormente, essa opo pelos scios menores fez com que Argentina e Brasil, com maior capacidade de implementar projetos, inclusive pela
139
capacidade de arcar com contrapartidas, passassem a restringir suas operaraes com o Fundo. Isso explica tambm, parcialmente, a falta de motivao dos scios maiores em capitalizar o FONPLATA com recursos adicionais. Com recursos limitados e rea geogrfica de atuao restrita, o Fundo estava fadado, desde o incio, a financiar projetos paroquiais, em grande parte de municpios da rea de influncia da Bacia do Prata, limitando, desse modo, seus resultados em termos de impacto positivo para a integrao regional e para a diminuio das assimetriais entre os pases-membros. Quanto aos custos de suas operaes, o FONPLATA trabalhou, ao longo dos ltimos anos, de acordo com o chefe da rea de Finanas e Administrao do Fundo, Paulo Donizeti de Arajo (2007), com taxa LIBOR + 2% a 3.5% (2% para financiamento de obras at o prazo mnimo de 8 anos e valores at US$ 10 milhes, e 3,5% para emprstimos com prazo mximo de at 20 anos e valores de mais de US$ 20 milhes). Os custos so considerados elevados, se comparados a outras fontes de recursos disponveis, multilaterais (BID, em mdia, LIBOR + 0.15% e 0.2%, e CAF, LIBOR + 1.05%)119 ou nacionais (BNDES LIBOR + 1%)120. Em junho de 2007, aps longa discusso, que durou cerca de seis meses, o Brasil apresentou, em reunio da Diretoria-Executiva do FONPLATA, proposta para a reduo significativa da taxa de juros praticada pelo Fundo. De acordo com o Secretrio da Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Alexandre Rosa121:
A nova taxa seria baseada em uma matriz de custos do Fundo, somada s mdias ponderadas das emisses de ttulos soberanos do Brasil, Argentina e Uruguai no mercado externo e, nos casos de Bolvia e Paraguai (que no emitem esse tipo de ttulos soberanos), a coeficientes de risco e liquidez. Com isso, a taxa mxima do FONPLATA seria da ordem de LIBOR + 1.1 % (para operaes de maior prazo e maior volume), e a taxa mnima seria LIBOR + 0.5% (para projetos de maior impacto social, por exemplo). Ademais, a proposta brasileira inclua as ideias de focar a atuao do Fundo em financiamentos de projetos menores e de recuperao mais rpida (mdio prazo) e da existncia de taxas diferenciais (menores) para os pases-membros de menor desenvolvimento econmico relativo.
140
A proposta brasileira foi aceita por Argentina, Bolvia e Uruguai, porm foi rejeitada pelo Paraguai, que queria a nova taxa aplicada com efeito de retroatividade (ou seja, defendia a reduo das taxas de juros aplicadas tambm nas operaes j contratadas e em curso). Como as decises da Diretoria-Executiva do FONPLATA devem ser tomadas por unanimidade, a proposta brasileira, que beneficiaria todos os pases-membros, no avanou, ressaltou Alexandre Rosa (2007). Os seguintes fatos explicam, portanto, a tendncia atual de concentrao dos escassos emprstimos do FONPLATA em operaes com os maiores scios do Fundo, em detrimento dos scios menores: i. ii. Baixo nvel de absoro, em razo de restries na capacidade de pagamento, e dificuldades para a implementao de novos projetos por parte de Bolvia, Paraguai e Uruguai. Custo dos emprstimos do Fundo considerado elevado pelo grupo URUPABOL (Uruguai, Paraguai e Bolvia). A Argentina tambm, recentemente, reclamou dos custos dos emprstimos e, de acordo com o SEAIN do MPOG (ROSA, 2007), j comunicou que no ir tomar mais emprstimos enquanto persistirem as atuais taxas de juros e encargos financeiros. Os poucos recusos outorgados pelo FONPLATA exigem contrapartidas nacionais para implementao de projetos, o que demanda esforo financeiro maior por parte do grupo de pases URUPABOL.
iii.
Conforme indicado em documento interno da SEAIN do MPOG:

O Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata FONPLATA instituio criada para financiar pequenos projetos nos pases da Bacia do Prata, o organismo mais problemtico da regio. Seu regimento obsoleto. No possui padres mnimos de governana corporativa. Sua gesto de tesouraria precria. Seus instrumentos financeiros so de alcance limitado [...]122
Alm das questes apontadas acima, grave problema administrativo exacerbou os questionamentos com relao ao FONPLATA. Em outubro de 2002, funcionrio do Fundo ajuizou
141
ao trabalhista por entender ilegal a no prorrogao de seu contrato como tesoureiro. O FONPLATA decidiu no se apresentar em juzo e invocar suas imunidades (consagradas no Convnio de Sede entre o Fundo e a Repblica da Bolvia e no Acordo sobre Imunidades, Isenes e Privilgios do FONPLATA no Territrio dos Pases Membros, ambos de 1977). A assessoria jurdica do Fundo considerou que intervir no processo equivaleria a renunciar a essas garantias. praxe internacional, nesses casos, que a Chancelaria local represente o organismo internacional, em juzo, para alegar o princpio da imunidade de jurisdio.123 A Corte de Santa Cruz de la Sierra entendeu, no entanto, que faltava Chancelaria boliviana mandato expresso para representar o Fundo nos processos, determinando o seguimento da causa revelia. Em agosto de 2003, magistrado boliviano condenou o Fundo ao pagamento de indenizao de US$ 280.614,62. Terminado o prazo para interposio de recurso, transitou a sentena em julgado. Como consequncia da sentena judicial, (i) o FONPLATA ficou impedido de realizar operaes financeiras na Bolvia; (ii) o Secretrio-Executivo e o Chefe de Finanas e Administrao foram transferidos para o escritrio operativo de Assuno (a Justia boliviana chegou a determinar a priso do Secretrio-Executivo do Fundo por descumprimento da sentena); e (iii) a Diretoria-Executiva viu-se forada a realizar reunies fora do pas sede, situao agravada pela proibio do Governo boliviano da participao de seus Diretores em reunies no exterior, comprometendo o quorum mnimo e paralisando completamente o organismo.124 Em fevereiro de 2005, a Embaixada da Bolvia em Braslia informou, por Nota ao Itamaraty, a deciso do Governo boliviano de assumir, em nome do Fundo, o pagamento dos benefcios sociais dispostos pelo Poder Judicirio boliviano, considerando a mencionada questo administrativa totalmente esclarecida, o que permitiria o normal desenvolvimento das atividades do FONPLATA na Bolvia. A deciso governamental, no entanto, no se concretizou. Em abril de 2007, a Embaixada do Brasil em La Paz informou que a Vice-Ministra de Investimento Pblico e Financiamento Externo da Bolvia, Dra. Carmen Alcoreza Lara, convidou os Embaixadores dos pases-membros do FONPLATA para assinalar (...) a necessidade de uma
142
soluo rpida para essa questo, cuja persistncia estaria minando a permanncia do FONPLATA neste pas125. A soluo apresentada pelas autoridades bolivianas foi a de o Fundo fazer valer suas imunidades diretamente perante a justia local, obstando o processo de execuo (uma vez que a sentena declaratria j transitou em julgado, sendo, portanto, irreversvel). At a concluso deste trabalho, no entanto, o impasse prosseguia. A despeito de suas severas fragilidades institucionais, o Fundo foi capaz, ao longo de sua histria, de atuar em projetos, em geral, de pequena monta (at US$ 10 milhes), logrando atender a seus scios em um segmento pouco atraente para as demais agncias de fomento. O valor mdio dos projetos demandados ao Fundo, contudo, tem aumentado, significativamente, desde 2003, em funo, sobretudo, de grandes projetos apresentados pelo Governo argentino, levando o organismo a uma faixa de mercado de atuao na qual, na verdade, pouco pode contribuir em razo dos escassos recursos disponveis para emprstimos. O fato que no existem no FONPLATA limites por pas para a concesso de emprstimos. Ao longo de 2007, informou Alexandre Rosa (2007), foram realizados debates na Diretoria-Executiva sobre a possibilidade de adotar cotas ou limites por pases para impedir a concentrao excessiva e tambm para evitar que os pases maiores absorvam todos os recursos do Fundo. At o momento, no entanto, tal deciso no foi tomada pela Diretoria, em razo da exigncia de unanimidade para as medidas aprovadas pelo rgo. importante ressaltar que o papel do FONPLATA de financiar projetos de pequena monta, preferencialmente dos scios menores, poder ser desempenhado, nos casos de Uruguai e Paraguai, pelo FOCEM, recentemente criado, com a vantagem de que os recursos do Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL so alocados como doaes e no como emprstimos, como o caso dos crditos outorgados pelo Fundo da Bacia do Prata. Aqueles pases, bem como a Bolvia, poderiam ter suas necessidades de recursos para projetos nacionais de pequeno escopo atendidas tambm por outras instituies financeiras multilaterais como o BID, a CAF e, em breve, o Banco do Sul que, operando em conjunto com um Fundo de Garantia dos pases da regio, poderiam conceder financiamentos a custo menor do que o dos emprstimos do FONPLATA. As discusses sobre a criao do Banco do Sul tm
143
includo tambm a ideia de o Banco realizar emprstimos concessionais, provavelmente com os recursos em moeda local que sero aportados pelos pases-membros para o capital do Banco. Tudo isso supriria a carncia por recursos para projetos de pequena monta, que a extino do FONPLATA poderia, eventualmente, gerar. Vale destacar que a capacidade de emprstimo do FONPLATA depende de aportes de capitais dos pases-membros, pois a instituio atua como fundo e no como banco, o que o impede de alavancar recursos a custos reduzidos no mercado financeiro, limita o nvel de concessionalidade de seus financiamentos e tornam as suas taxas de emprstimos no concessionais mais elevadas do que os emprstimos do BID e da CAF, conforme apontado anteriormente. A dissoluo e posterior extino do FONPLATA e sua transformao em Fundo de Garantia do MERCOSUL aberto participao dos Estados associados (contemplando, assim, todos os scios atuais do Fundo da Bacia do Prata, incluindo a Bolvia) no trariam consequncias relevantes em termos de disponibilidade de funding para os seus pases-membros. Por outro lado, o estabelecimento de um fundo de garantia implicaria grandes vantagens para esses pases e as instituies financeiras que, usualmente, lhes concedem emprstimos, sobretudo no que diz respeito maior alavancagem de recursos e reduo dos custos das operaes. Tal transformao, no entanto, deveria ser precedida de um plano de transio, com cronograma para dissoluo, liquidao e extino do FONPLATA, de modo a reduzir ao mnimo o impacto sobre os projetos em curso financiados pelo Fundo. Proposta nesse sentido ser apresentada mais adiante neste captulo. 4.3 A possibilidade de dissoluo do FONPLATA No que diz respeito s implicaes para o Tratado da Bacia do Prata de uma eventual dissoluo do FONPLATA, e sua transformao em fundo de garantia, importante ressaltar que o Tratado no faz qualquer referncia ao estabelecimento de um fundo especial para financiar projetos na regio. Nos Artigos I e III do Tratado est estipulado o seguinte:
Artigo I As Partes Contratantes decidem coordenar esforos com o objetivo de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia diretas e indiretas.
144
Pargrafo nico. Para tal fim, promovero no mbito da Bacia, a identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos, programas e obras () Artigo III Para os efeitos do presente Tratado, o Comit Intergovernamental Coordenador reconhecido como o rgo permanente da Bacia, encarregado de promover, coordenar e acompanhar as aes multinacionais que tenham por objetivo o desenvolvimento integrado da Bacia do Prata, e a assistncia tcnica e financeira que organize com o apoio dos organismos internacionais que estime convenientes, e executar as decises que adotem os Ministros de Relaes Exteriores. (BRASIL. Decreto n. 67.084/1970)
O CIC, portanto, poderia indicar a utilizao de outros mecanismos financeiros para viabilizar os programas e os projetos de interesse do Sistema da Bacia do Prata, como o FOCEM (com a vantagem de que os recursos do Fundo de Convergncia Estrutural seriam doados, sem custos, portanto) ou financiamentos da CAF, BNDES, BID, ou at de instituies privadas. Os financiamentos dessas instituies, multilaterais ou nacionais, pblicas ou privadas, poderiam contar tambm com as garantias do Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM). O Artigo VI do Tratado da Bacia do Prata demonstra flexibilidade para que alternativas sejam estabelecidas para contribuir na promoo de seus objetivos:
Artigo VI O estabelecido no presente Tratado no inibir que as Partes Contratantes concluam acordos especficos ou parciais, bilaterais ou multilaterais, que colaborem com o alcance dos objetivos gerais de desenvolvimento da Bacia. (BRASIL. Decreto n. 67.084/1970)
Vale lembrar, tambm, que o FONPLATA no foi estabelecido pelo Tratado da Bacia do Prata. O Fundo, na verdade, foi criado por ocasio da IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Assuno, em 6 de junho de 1971, conforme indicado no Captulo 3. O Estatuto do FONPLATA (vide anexo III), em seus captulos VII e IX, que tratam, respectivamente, das funes da Assembleia de Governadores e da Durao e Dissoluo do Fundo, prev o seguinte:
Artigo 19 - Todas as faculdades do Fundo residiro na Assembleia de Governadores, que poder deleg-las ao Diretrio-Executivo, com as seguintes excees:
145
(...) 4. Determinar a forma de liquidao do Fundo em caso de dissoluo. Artigo 36 - O Fundo ter durao ilimitada. Artigo 37 - Sem prejuzo do disposto no Artigo anterior, o Fundo poder ser extinto pela deciso unnime dos Pases-membros. No caso da retirada de dois ou mais Pases-membros, a extino se produzir por pleno direito.
O Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, Luiz Eduardo Melin de Carvalho, informou que, dados os problemas administrativos do FONPLATA, pretende sugerir ao Ministrio da Economia da Argentina a dissoluo do Fundo.126 Caso Argentina e Brasil os dois pases que mais se empenharam na transformao do FONPLATA, como se viu no Captulo 3 se retirassem do Fundo, estaria consumada, portanto, a sua dissoluo. A alternativa, no entanto, certamente, geraria desgastes polticos junto aos demais scios. A deciso pela simples extino do Fundo dever sempre ser interpretada pelos scios menores como uma manifestao de descrdito pela sub-regio, no momento em que, ao contrrio, impe-se a necessidade de uma sinalizao clara de confiana no MERCOSUL e de apoio a seu fortalecimento institucional, de modo a superar os problemas advindos das assimetrias entre os membros, e a aumentar o "poder de barganha" da Unio Aduaneira em negociaes comerciais multilaterais ou birregionais em curso. Melhor estratgia, portanto, seria a de levar adiante a ideia de conceder maior utilidade aos recursos mobilizados no FONPLATA, com a criao de um fundo de garantia multilateral, conduzida pela via de negociaes tcnicas e polticas entre todos os pases-membros do Fundo. Ademais, seria importante preservar o acesso do Sistema da Bacia do Prata a mecanismos financeiros regionais. O estatuto do CIC (vide anexo III), reformado e aprovado em reunio dos Chanceleres da Bacia do Prata, em dezembro de 2001, prev, em seu Captulo III (Das Atribuies), entre outros pontos, as seguintes funes para o Comit:
3.5. Gestionar, negociar, aceitar e subscrever, com anuncia prvia das autoridades nacionais pertinentes de cada pas, os acordos de cooperao tcnica para a realizao
146
de projetos, estudos e investigaes de acordo com as finalidades assinaladas no presente Estatuto, quando sejam financiados com fundos no reembolsveis, assim como transmitir aos Governos os oferecimentos que os organismos nacionais e internacionais formulem de conformidade com seus programas. 3.6. Solicitar a participao de Representantes do FONPLATA nas reunies de Contrapartes Tcnicas e em todas aquelas em que sejam geradas propostas concretas de aes, e coordenar com tal organismo as bases de assistncia financeira para sua execuo, como assim tambm sua atuao como agente financeiro do Sistema.
O ponto 3.5 do referido estatuto atribui ao CIC, portanto, a capacidade de negociar e fechar acordos de cooperao tcnica quando estes sejam financiados com fundos no reembolsveis, como o caso dos recursos do FOCEM (que exige, no entanto, contrapartidas nacionais). Dada uma eventual deciso dos governos dos pases-membros de transformar o FONPLATA em um fundo de garantia, seria preciso modificar, apenas, o item 3.6 do Estatuto do CIC, que poderia ter o seguinte texto: Solicitar a participao de representantes de instituies financeiras que julgue convenientes nas reunies de Contrapartes Tcnicas e em todas aquelas em que sejam geradas propostas concretas de aes, e coordenar com ditas instituies as bases de assistncia financeira para a execuo de tais aes. Desse modo, o CIC avaliaria, para cada projeto e programa de interesse do Sistema da Bacia do Prata, caso a caso, a melhor opo de financiamento entre as diversas fontes disponveis, nacionais e multilaterais, que, por sua vez, poderiam contar com as garantias concedidas pelo novo fundo. No caso de projetos e programas nacionais, relacionados aos objetivos do Tratado da Bacia do Prata, processo semelhante de avaliao e de negociao com instituies financeiras poderia ser estabelecido, sendo que tal processo seria conduzido pelos governos nacionais ou subnacionais (Estados, municpios, Departamentos ou Provnciais), exatamente como ocorre hoje no contexto dos emprstimos negociados diretamente com o FONPLATA. A dissoluo do FONPLATA e sua substituio por um Fundo de Garantia, portanto, no trariam nenhum impacto com relao aos compromissos assumidos pelos pases signatrios do Tratado da Bacia do Prata, nem para o Sistema da Bacia do Prata, que, tendo frente o
147
CIC como rgo permanente, garantiria a plena continuidade de suas aes e propostas. Os objetivos do Tratado poderiam ser preservados, e a realizao de estudos, programas e obras (vide anexo 2), como indicado no pargrafo nico de seu Artigo I, teriam seguimento mesmo com a extino do FONPLATA, pois, na verdade, o novo Fundo que o substituiria, o FGM, poderia servir, tambm, para alavancar financiamentos para projetos de interesse do Sistema da Bacia do Prata, com a vantagem de que, com melhores garantias constitudas, esses financiamentos poderiam, inclusive, ter custos mais atraentes do que os custos atuais dos emprstimos do FONPLATA. Alm de no afetar os compromissos e objetivos do Tratado da Bacia do Prata, a deciso de dissolver o FONPLATA e de transform-lo em mecanismo financeiro do MERCOSUL j conta com antecedentes no mbito do prprio ordenamento legal do Fundo, por meio de Resolues dos Chanceleres e Decises dos Governadores do FONPLATA, que resultaram nas chamadas Declaraes de Fortaleza e Barcelona127, conforme analisado detalhadamente na seo 3.2 deste trabalho. Evidentemente, uma deciso de tamanha importncia no poderia prescindir de ampla negociao tcnica e poltica, que exigiria tambm um esforo diplomtico por parte das Chancelarias dos pases proponentes, j que, conforme destacado anteriormente, dever-se-ia buscar uma deciso unnime dos pases-membros. Brasil e Argentina, pelo histrico do processo que levou s decises e declaraes mencionadas anteriormente, deveriam conduzir essas negociaes junto aos demais pases-membros do FONPLATA. Tratar-se-ia, at certo ponto, de um esforo conjunto de convencimento dos demais scios de que a transformao do FONPLATA em um fundo de garantia seria mais vantajoso, melhor negcio, do que sua manuteno nas bases atuais, uma vez que o novo fundo poderia alavancar um volume bem maior de recursos, com melhores custos, para o financiamento de projetos de interesse da integrao regional e dos pases individualmente. So fortes os argumentos que demonstram que os recursos do FONPLATA estariam mais bem aplicados caso cumprissem a importante funo de suprir a grande carncia de garantias a emprstimos concedidos por vrias outras fontes de recursos disponveis. Ademais, os scios menores poderiam comparar, sem dificuldades, as diferenas de custo entre os crditos do FONPLATA e os das demais instituies financeiras
148
multilaterais, sobretudo no caso das doaes do FOCEM para Paraguai e Uruguai. De modo a vencer eventuais resistncias do Governo da Bolvia diante da proposta de dissoluo de um organismo internacional com sede no pas, poderia ser acertada, por exemplo, a criao de uma subsede do fundo de garantia em territrio boliviano. Seria necessrio, ainda, demonstrar aos demais pases que no haveria prejuzo para os objetivos do Tratado da Bacia do Prata, nem para os projetos e programas dos pases isoladamente, que, na verdade, passariam a contar, tambm, com novo mecanismo financeiro, o Fundo de Garantia, que poderia alavancar maior volume de financiamentos, a custos mais baratos. Poder-se-ia, inclusive, prever a indicao explcita no estatuto do novo fundo de que parte de seus recursos seria destinada a garantir financiamentos de projetos, programas e obras do interesse do Sistema da Bacia do Prata. Caso fosse definida, no mbito do Fundo de Garantia, uma alavancagem, por exemplo, de at cinco vezes o seu capital, bastaria alocar US$ 80 milhes para alavancar e garantir financiamentos de at US$ 400 milhes (semelhante ao capital do FONPLATA hoje) que permitiriam que aquele objetivo fosse alcanado. 4.4 Proposta de Plano de Transio Esta parte do trabalho pretende propor uma metodologia para a elaborao de um plano de transio que permitiria a implementao da deciso adotada na Declarao de Fortaleza, em 16 de dezembro de 1996, e reafirmada na Declarao de Barcelona (vide anexo VI), de 16 de maro de 1997, a qual, expressamente, determinou: a nova entidade dever suceder o FONPLATA em todas as instncias financeiras, legais, operativas, tcnicas e administrativas, em conformidade com as disposies que sero consignadas em um instrumento diplomtico especfico. A Declarao de Barcelona reconheceu, ainda,
[..] a necessidade de se contar com um plano de transio (...) para finalizar as operaes do FONPLATA. Este plano de transio dever especificar, entre outros, aspectos legais e de procedimento administrativos, os prazos e a forma de transferncia de ativos e passivos.
149
Evidentemente, a elaborao de um Plano de Transio deveria contar com uma anlise tcnica mais profunda, que poderia ser realizada por grupo de trabalho composto por representantes dos pases-membros do FONPLATA e do futuro Fundo de Garantia do MERCOSUL. O que se pretende apresentar, a seguir, so apenas sugestes metodolgicas e linhas gerais de aes que poderiam constar do Plano. Com o propsito de simplificar e esclarecer o significado de expresses e termos que sero utilizados nesta parte do trabalho, segue breve glossrio de referncia: Fundo de Garantia a nova entidade, Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto participao de todos os Estados associados ao bloco, em cuja criao trabalharia o Comit Especial. Comit Especial o Comit Especial de Representantes Oficiais dos Pases-membros do MERCOSUL, que seria estabelecido para elaborar o Plano de Transio e acompanhar a fase entre a liquidao do FONPLATA e o estabelecimento do Fundo de Garantia do MERCOSUL. Autoridades Superiores a Assembleia de Governadores, o Diretrio-Executivo, seu Presidente, a Secretaria-Executiva do FONPLATA e as correspondentes autoridades que seriam indicadas pelo Comit Especial para acompanhar o Plano de Transio. Incio das atividades momento a partir do qual o FGM poderia expressar sua vontade autnoma e executar atos administrativos, por meio de suas autoridades superiores, hierarquicamente constitudas, assim como funes estabelecidas em regulamentos, polticas e normas a serem acordadas pelos pases-membros. Diretrio-Executivo o Diretrio-Executivo do FONPLATA, de acordo com o Captulo II de seu Estatuto e o Capitulo III do seu Regulamento (vide anexo IV). Pases-Membros os pases-membros do FONPLATA, no incio, e os demais Estados associados ao MERCOSUL que, posteriormente, viessem a aderir ao Fundo. Processo srie de fases e aes coordenadas que devero ser cumpridas para o estabelecimento do novo mecanismo financeiro. Regime sistema metodolgico de regras e meios para a transio. Transio processo institucional de gesto e de administrao que conduziria transferncia patrimonial, financeira, operativa, tcnica e administrativa do FONPLATA para o novo Fundo de Garantia, na sua qualidade de sucessor nico e universal do organismo que seria extinto.
150
Transferncia ato administrativo, com efeitos declaratrios, da autoridade competente do Fundo de Garantia, por meio do qual se efetivaria a transferncia da universalidade do FONPLATA para o Fundo de Garantia. Universalidade abrangncia de todos os bens, direitos e obrigaes que a pessoa jurdica a ser extinta (FONPLATA) transferiria ao Fundo de Garantia, na sua qualidade de sucessor universal. 4.4.1 A Transio A transio poderia ser definida como o caminho que seria percorrido para se passar de uma instituio, que seria extinta, para outra nova, que a sucederia em seus direitos e obrigaes. Esse caminho, do ponto de vista tcnico, representa a necessidade de se cumprir com um processo institucional que conduziria transferncia patrimonial, financeira, operativa, tcnica e administrativa do FONPLATA para o Fundo de Garantia, na sua qualidade de sucessor universal da instituio que deixaria de existir. A organizao da diversidade de elementos envolvidos em tal processo e o programa de medidas e aes que deveriam conduzir mencionada transferncia constituiriam o contedo especfico de um Plano de Transio. O processo de transio deveria ser desenvolvido em duas etapas principais: Primeira Etapa O incio das atividades previstas no Plano de Transio seria estabelecido pelo Comit Especial, que o comunicaria Assembleia de Governadores do FONPLATA. A Assembleia, por sua vez, instruiria as demais autoridades superiores para que dessem incio implementao do Plano. Essa etapa do processo de transio se estenderia at o momento em que o estatuto da nova instituio, o Fundo de Garantia do MERCOSUL, entrasse em vigor e, portanto, seria desenvolvida no mbito do FONPLATA, aplicando as polticas e as normas vigentes do Fundo Financeiro da Bacia do Prata e aquelas que seriam estabelecidas pelas autoridades superiores para a implementao do Plano de Transio. Segunda Etapa No momento em que o estatuto do Fundo de Garantia entrasse em vigor seria produzida, simultaneamente, uma dupla
151
consequncia de grande importncia jurdica: o nascimento do Fundo de Garantia como pessoa jurdica de Direito Internacional e a extino jurdica do FONPLATA. A extino do FONPLATA como pessoa jurdica determinaria, instantaneamente, o surgimento de um vazio de administrao com relao sua universalidade patrimonial, pois, ainda que o novo Fundo fosse estabelecido, simultaneamente, como uma nova pessoa jurdica de Direito Internacional e sucessora universal do extinto FONPLATA, esse fato como tal no seria suficiente para produzir a transferncia efetiva do patrimnio para a nova instituio. Para que a transferncia patrimonial pudesse ocorrer, seria necessrio que o Fundo de Garantia pudesse expressar, por meio de suas autoridades, sua vontade de atuar como sucessor universal do FONPLATA, no mbito das polticas e normas que regulem suas atividades. Para cobrir o referido vazio administrativo momentneo, e para possibilitar que, no momento oportuno, o FGM pudesse aceitar e receber a universalidade patrimonial do extinto FONPLATA, seria necessrio, e indispensvel, que o Estatuto do Fundo de Garantia contasse, no seu captulo sobre Normas Transitrias, com disposies que regulariam, entre outros aspectos, a administrao transitria do patrimnio deixado pelo FONPLATA no momento de sua extino como pessoa jurdica de Direito Internacional, no perodo compreendido entre a entrada em vigor do novo estatuto at o incio efetivo das atividades do Fundo de Garantia. Durante essa segunda etapa, ocorreriam outros fatos de grande importncia institucional para o futuro Fundo de Garantia do MERCOSUL: constituio dos rgos superiores (Conselho Superior, DiretoriaExecutiva e Gerncia de Projetos de Integrao, cujas propostas de funes sero detalhadas na prxima seo); designao das autoridades superiores e integrao dos quadros de funcionrios tcnicos; aprovao dos Regulamentos Gerais do FGM; aprovao das Polticas e Normas Bsicas; aceitao e recepo do patrimnio transferido do extinto FONPLATA para o FGM, tendo como base os Estados Financeiros no momento da extino do Fundo da Bacia do Prata;
152
composio inicial do Fundo de Garantia do MERCOSUL: determinao do capital integralizado (reservas do ex-FONPLATA e recursos adicionais acordados entre os pases-membros) e do capital exigvel (a ser definido pelos pases-membros); aprovao do Oramento do FGM e incio de suas atividades. 4.4.2 Critrios e Princpios para o Plano de Transio O Plano de Transio deveria ser constitudo pelo conjunto de disposies, medidas e aes que determinariam a organizao, conduo e execuo do processo de transio entre a extino do atual FONPLATA e o estabelecimento do Fundo de Garantia do MERCOSUL. Poderiam ser estabelecidos os seguintes critrios e princpios durante a fase de transio: i. As atividades que o FONPLATA desenvolveria durante a fase de transio se limitariam ao cumprimento de suas obrigaes e satisfao das necessidades que o normal funcionamento de seus servios requeririam. ii. O FONPLATA realizaria seus melhores esforos para depurar e para administrar sua carteira de emprstimos de modo a garantir ao novo Fundo, que o sucederia, a necessria liquidez e a absoluta independncia na sua gesto financeira. iii. A anlise e a aprovao de novas operaes de emprstimos ou de cooperao tcnica por parte do Diretrio-Executivo do FONPLATA seriam suspensas. iv. Os contratos e convnios de emprstimos e de cooperao tcnica ainda em fase de execuo, quando da extino do Fundo da Bacia do Prata, continuariam em vigor, no momento da transferncia dos ativos e passivos do ex-FONPLATA para o Fundo de Garantia, sob as mesmas condies originalmente contratadas, sendo ressaltada, apenas, a qualidade do FGM como sucessor universal do antigo Fundo. v. Caso alguma operao j aprovada pelo FONPLATA exigisse desembolso para momento posterior data prevista para sua extino (operaes aprovadas, mas no desembolsadas), poderiam ser adotadas duas solues alternativas: a antecipao do desembolso, de modo que fosse realizado antes da extino do Fundo da Bacia do Prata (nesse caso, o
153
FGM, como sucessor universal do antigo Fundo, receberia os pagamentos referentes a esses desembolsos) ou nos casos em que essa primeira opo no fosse possvel, em razo da necessidade de contrapartidas locais ou do timing do projeto a ser financiado, por exemplo a realizao do desembolso no momento previsto originalmente, porm por parte de instituio financeira regional ou nacional (CAF, FOCEM ou BNDES, por exemplo) que, de comum acordo entre as partes envolvidas (prestatrio, FONPLATA e instituio financiadora), passaria a ser, por intermdio de acordo de cesso, a responsvel pela operao de financiamento. Tal cesso de direitos est prevista no artigo 3.08 das Normas Gerais dos Contratos de Emprstimos do FONPLATA:
Artigo 3.08 - Cesso de Direitos: em qualquer momento, o FONPLATA poder ceder, totalmente ou parcialmente, os direitos correspondentes a qualquer das obrigaes pecunirias do Prestatrio provenientes de contrato. O FONPLATA poder ceder direitos com relao a qualquer: (i) dos volumes de emprstimos que tenha desembolsado previamente celebrao de acordo de cesso; e (ii) dos volumes de financiamentos que estejam pendentes de desembolso no momento da celebrao do acordo de cesso. O FONPLATA, de imediato e fidedignamente, notificar o prestatrio e o Garantidor da operao, caso haja um, sobre cada cesso, sendo que a instituio a qual foi cedida a operao assumir os mesmos direitos e obrigaes que, segundo o contrato, correspondiam ao FONPLATA.128
A instituio financeira que assumisse o financiamento da operao contratada, mas no desembolsada pelo FONPLATA, poderia, caso lhe conviesse, contar com garantias concedidas pelo FGM, o que reduziria o custo final do financiamento e, desse modo, beneficiaria o prestatrio (tendo em vista o elevado custo atual dos emprstimos do FONPLATA, o financiamento de outra instituio com garantia do FGM seria, muito provavelmente, mais barato). Sobre esse ponto especfico, vale ressaltar a declarao do Representante do BID em Braslia, Jos Lus Lupo (2007):
Em caso de extino do FONPLATA, o BID poderia comprar toda a carteira do Fundo, o que contribuiria para capitalizar, de imediato, o novo mecanismo de garantia que seria criado em seu lugar. Para os pases prestatrios do antigo Fundo da Bacia do Prata, tal operao de transferncia de crditos, alm de assegurar
154
a continuidade de seu projetos, traria benefcios financeiros, pois o BID poderia renegociar os emprstimos outorgados pelo FONPLATA concedendo maiores prazos e menores juros no refinanciamento. Ao BID interessaria comprar a carteira do FONPLATA uma vez que o Banco, j h algum tempo, enfrenta problemas com a falta de demanda por seus recursos.
vi. Novas contrataes de pessoal seriam suspensas durante a fase de transio, a no ser em casos, comprovadamente, de extrema necessidade e urgncia. vii. Medidas para maximizar a capitalizao do Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), alm dos recursos do extinto FONPLATA, seriam promovidas. Destaca-se, como exemplo, o entendimento entre os pases-membros, sobretudo entre os scios maiores (Argentina, Brasil e, potencialmente, Venezuela, caso o pas aderisse ao novo Fundo desde o incio de suas atividades), sobre recursos adicionais, que comporiam o capital integrado do FGM, com o objetivo de maximizar o papel do Fundo de Garantia na alavancagem de financiamentos para projetos de integrao no mbito do MERCOSUL e Estados associados. viii. Uma auditoria externa no FONPLATA que apresentaria quadro atualizado da situao do Fundo e identificaria eventuais dificuldades quanto aos aspectos operacionais, financeiros, jurdicos e administrativos seria realizada, de modo a subsidiar a elaborao do Plano. ix. As autoridades de aplicao do Plano de Transio seriam, na primeira etapa, as autoridades superiores do FONPLATA e, na segunda etapa, a Diretoria-Executiva do Fundo de Garantia. 4.4.3 Poltica Operacional De acordo com os critrios e princpios apontados acima, a poltica operacional a ser adotada durante a fase de transio seria aquela que manteria as atividades do FONPLATA, at a sua extino, destinadas administrao de emprstimos e de cooperao tcnica ainda em fase de execuo, suspendendo a anlise e a aprovao de novas operaes creditcias. Seria necessrio, ainda, realizar uma projeo de desembolsos futuros relacionados s operaes em execuo, de modo a elaborar um plano eficiente de gesto dos recursos disponveis. Tal poltica conduziria reconstituio e consolidao da liquidez do FONPLATA, o que
155
maximizaria a transferncia de recursos financeiros, aps a sua extino, para o Fundo de Garantia do MERCOSUL. No que diz respeito Poltica de Colocaes do FONPLATA, deveria ser mantida a atual orientao de manter 100% da carteira de investimentos do Fundo em ativos de baixo risco (depsitos a prazo fixo em bancos de primeira linha e ttulos do Tesouro dos Estados Unidos), no exterior (fora dos pases-membros), adequando, quando necessrio, o perodo das aplicaes durao da fase de transio (estipulada pelo Comit Especial). O Brasil, segundo o chefe da rea de Finanas e Administrao do FONPLATA, Paulo Donizeti de Arajo (2007), o nico pas-membro que no concedeu conversibilidade aos recursos em moeda local (o equivalente, em 31 de dezembro de 2006, a US$ 15 milhes), em razo de normativa do Banco Central do Brasil (BACEN), que determina que os emprstimos concedidos em moeda local sejam pagos na mesma moeda. O saldo desses emprstimos (dividido entre quatro operaes), no caso brasileiro, vem sendo, portanto, investidos de acordo com a clusula de manuteno de valor (FONPLATA, 2007), i.e., sem remunerao. Ao longo dos ltimos anos, a Diretoria-Executiva do FONPLATA realizou seguidas gestes, sem obter sucesso, para que o BACEN modifique sua normativa. Caso o Governo brasileiro decidisse engajar-se no projeto de extino do FONPLATA e no estabelecimento de um Fundo de Garantia do MERCOSUL, essa poltica do BACEN deveria ser revista, ainda na fase de transio, para permitir que os emprstimos em moeda local fossem pagos em dlar e, consequentemente, que esses recursos fossem, tambm, investidos em dlar, o que faria aumentar a rentabilidade da carteira de investimentos do FONPLATA e, desse modo, maximizar a transferncia de recursos para a instituio financeira que o sucederia, o Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto participao de Estados associados. 4.4.4 Aspectos legais A implementao do processo de transio requeriria a execuo de atos jurdico-administrativos de natureza diversa: a) Conforme indicado anteriormente, deveriam ser incorporadas previses no captulo de Disposies Transitrias do estatuto do FGM
156
que garantissem os direitos e as obrigaes de todas aquelas pessoas fsicas ou jurdicas que pudessem ter algum tipo de interesse, direto ou indireto, na sucesso do FONPLATA pelo Fundo de Garantia. b) Resolues por parte das autoridades superiores do FONPLATA, de acordo com suas respectivas atribuies e competncias, de modo que fosse implementado o que fora estipulado no Plano de Transio, elaborado pelo Comit Especial. c) Medidas jurdico-administrativas com relao a contratos em vigor, como, entre outros, nos casos de: Contratos de emprstimos e convnios de cooperao tcnica deveriam ser incorporadas ao estatuto do Fundo de Garantia normas que definissem, explicitamente, a sucesso entre o FONPLATA e o FGM, enunciando expressamente a substituio de pleno direito de uma entidade credora (FONPLATA) por outra (o Fundo de Garantia), sem que as respectivas condies contratadas fossem alteradas; Contratos de depsitos, contas correntes e outros similares para cada caso, seria preciso obter, junto s respectivas instituies financeiras parceiras, a informao apropriada, com anterioridade entrada em vigor do estatuto do Fundo de Garantia, com relao aos requisitos que deveriam ser cumpridos para a troca de titularidade, assim como a adequao dos registros de assinaturas e outras formalidades; Convnios interinstitucionais caberia ao FGM analisar a convenincia, ou no, de ratific-los, e igual critrio adotariam as entidades com as quais tais acordos foram firmados no perodo de vigncia do FONPLATA; Contratos de trabalho seriam suspensas as contrataes de pessoal, e as autoridades do FGM decidiriam sobre a continuidade ou no dos funcionrios do extinto FONPLATA, bem como sobre as novas condies contratuais; O Plano de Transio deveria cobrir, portanto, todos os aspectos organizacionais, operacionais, financeiros, administrativos e jurdicos, de modo a garantir a extino, sem percalos, do FONPLATA, e o estabelecimento do Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto
157
participao dos Estados associados, conforme planejado pelas autoridades superiores dos pases-membros. O xito da fase de transio, com uma implementao eficiente das aes e uma gesto administrativa competente, seria fundamental para que o incio das atividades do Fundo de Garantia atingisse os objetivos esperados, possibilitando a alavancagem de financiamentos para projetos de integrao a custos mais atraentes. Quanto aos aspectos polticos relacionados proposta apresentada nesta seo, sobretudo no que diz respeito ao Sistema da Bacia do Prata, cabe destacar que a extino do FONPLATA, e sua transformao em Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto participao de Estados associados, no significaria revs para os objetivos do Tratado da Bacia do Prata, que, por sua vez, seria preservado, assim como seu rgo coordenador, o CIC. O Fundo de Garantia, na verdade, poderia alavancar recursos muito mais significativos comparados com aqueles alocados hoje pelo FONPLATA e com melhores custos, para atender aos objetivos do Tratado e aos interesses do Sistema da Bacia do Prata. Poder-se-ia argumentar, portanto, que a criao do FGM, nas bases propostas na prxima seo, no comprometeria o esprito do Tratado da Bacia do Prata, mas sim o reforaria. 4.5 O Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM) Nos captulos anteriores, foram analisadas as restries das principais fontes pblicas, nacionais ou multilaterais, no que diz respeito modalidade de garantias para financiamentos voltados para projetos de integrao no continente sul-americano, e demonstrou-se a necessidade de um mecanismo prprio multilateral, de carter regional. Apesar da disponibilidade de recursos (funding), ainda mais em um momento de alta liquidez do mercado financeiro internacional, e da crescente demanda por projetos, h uma forte carncia por estruturas de garantias eficientes. Alm disso, procurou-se demonstrar, neste captulo, que os recursos do FONPLATA, hoje, acrescentam muito pouco como funding para os pases do MERCOSUL. Existe, por outro lado, a necessidade de criao de um instrumento de garantia multilateral, que permitiria a utilizao daqueles recursos de maneira mais eficiente para viabilizar maiores financiamentos para os pases-membros. Dados os problemas e
158
limitaes do FONPLATA, este trabalho prope o estabelecimento, em seu lugar, de um Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto aos pases associados ao agrupamento regional (atenderia o caso imediato da Bolvia, membro do FONPLATA), com capacidade de alavancar maiores recursos para o financiamento de projetos de integrao econmica e de reduo das assimetrias intrabloco. No caso especfico das exportaes brasileiras de mdio e longo prazos, o grande problema enfrentado pelos financiamentos com recursos pblicos tem sido a acumulao de diferentes tipos de garantias e contragarantias, mesmo para operaes cursadas no CCR, o que faz, muitas vezes, com que o custo do financiamento fique acima do custo de mercado, desinteressando, portanto, os exportadores e importadores. Um fundo multilateral garantidor poderia eliminar essa acumulao de garantias e reduzir, em grande parte, as exigncias de contragarantias. A criao de um fundo de garantia permitiria, ainda, alavancar recursos mais vultosos para o financiamento de projetos, que poderiam ter maior impacto para a integrao regional, incluindo, por exemplo, a construo de estradas, e no somente a pavimentao, como tem sido o caso da utilizao dos recursos do FONPLATA (em razo da limitao de seu capital e da ausncia de garantias). Tudo isso traria maior benefcio para os scios menores, que, hoje, como demonstram os nmeros, pouco se beneficiam das operaes do FONPLATA. A alavancagem de recursos poderia incluir no somente dvida (financiamento), mas tambm investimentos (equity), com participaes de bancos de investimento e de desenvolvimento, seguradoras, fundos e capitais privados em projetos considerados rentveis (inclusive projetos do tipo project finance, no mbito de Parcerias Pblico-Privadas no MERCOSUL). Esta seo pretende, nesse sentido, apresentar um conjunto de proposies para os principais pontos referentes organizao, operao, aos objetivos e s reas de atuao do Fundo de Garantia do MERCOSUL (FGM), aberto participao de Estados associados. O trabalho no tem a inteno de esgotar tais temas, mesmo porque esses assuntos, por si ss, poderiam ser objeto de trabalhos exclusivamente dedicados a eles. O que se procurar realizar, portanto, a apresentao de algumas ideias no que diz respeito ao funcionamento do Fundo cuja criao est sendo proposta neste trabalho.
159
4.5.1 Objetivos e reas de atuao Os objetivos principais do Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto aos Estados associados, deveriam ser o desenvolvimento econmico e social dos pases-membros, a reduo de assimetrias entre os scios do Fundo e a promoo da integrao regional. Muito mais do que viabilizar bons negcios entre empresas e institues financeiras, o FGM teria como fundamento, agindo como importante instrumento mitigador de risco, a atrao de financiamentos e de investimentos que promovessem o desenvolvimento econmico-social harmnico na regio, alm de contribuir para projetos nacionais, binacionais e plurilaterais que ampliassem, principalmente por parte dos scios menores, a percepo favorvel sobre o processo de integrao. O Fundo deveria constituir-se em instrumento facilitador para o uso das fontes de financiamento disponveis, de origem multilateral (BID, CAF, BIRD) ou nacional (BNDES e outros bancos de desenvolvimento nacionais), alm de atrair tambm o interesse de financiadores privados. Na verdade, o FGM deveria atuar de modo a possibilitar a diversificao no somente dos instrumentos de financiamento, mas tambm contribuir para ampliar o interesse de investidores, pblicos e privados, em participar de projetos rentveis de desenvolvimento econmico-comercial e de integrao. Desse modo, o FGM poderia alavancar, alm de novos financiamentos, investimentos de risco de mdio e longo prazos, e at viabilizar, por meio, por exemplo, do Banco do Sul, Equity Funds especficos, setoriais, para projetos na regio (Equity Funds individuais, por exemplo, para Infraestrutura, Inovao Tecnolgica, Cadeias Produtivas e Comrcio Exterior), que contribuiriam, ainda, para o fortalecimento dos mercados de capitais dos pases-membros. O setor privado, regional e extrarregional, seria estimulado a participar de projetos garantidos pelo Fundo, aproveitando a alta liquidez do mercado internacional, por meio do estabelecimento, por exemplo, de Project Finance129, Sociedades de Propsito Especfico(SPEs)130 e Parcerias Pblico-Privadas131, que poderiam contar com estruturao de garantias que teriam o apoio do FGM. Tal sistema de incentivo participao do capital privado, na forma de investimentos, seria semelhante ao utilizado pelo Banco Europeu de Investimentos
160
(BEI)132 para mitigar riscos por meio da chamada Structured Finance Facility133, pela qual o BEI assume, em grande parte, os riscos dos financiamentos dos projetos, juntamente com outras garantias concedidas pela estruturao das operaes. O FGM deveria garantir, preferencialmente, projetos de comprovada viabilidade econmica, que gerem rendimentos prprios, os quais poderiam ser utilizados, inclusive, para pagar o financiamento obtido. Em casos de projetos de infraestrutura, cujos rendimentos so gerados em prazos maiores, poder-se-iam estruturar operaes nas quais o governo do pas beneficiado, por meio de concesses ao setor privado, subsidiaria parte do projeto, concedendo remunerao ao investidor, em um sistema semelhante ao das Parcerias Pblico-Privadas no Brasil. O FGM garantiria o financiamento da participao do setor pblico no projeto, e um modelo de Project Finance viabilizaria a participao privada. Esta se beneficiaria, ainda, pelo fato de que o projeto seria inserido em carteira de fundo de garantia multilateral, ou seja, seria considerado de baixo risco (em razo do status de credor preferencial do Fundo), com custo reduzido de financiamento. Mais uma vez, seria vlida a experincia do Banco Europeu de Investimento, nesse caso com o chamado Trans-European Networks Guarantee Instrument 134, estabelecido para garantir os riscos do incio dos projetos at que seus retornos passem a cobrir os custos dos financiamentos (usado, sobretudo, nos casos de contratos de concesses no mbito de PPPs). O FGM deveria ter, tambm, uma estrutura que lhe permitisse colaborar com a seleo, a implementao e o monitoramento de projetos que contribuam com a reduo das assimetrias e com a integrao econmica. Para isso, o Fundo poderia contar com o apoio de fontes de recursos nacionais e multilaterais como o FOCEM e o Fundo Multilateral de Investimentos do BID FUMIN que, por meio de doaes ou de cooperao tcnica, promoveriam a capacitao de recursos humanos nos pases de menor desenvolvimento relativo, no mbito governamental e privado, para o melhor acompanhamento e gerncia de projetos. A seleo de projetos garantidos pelo FGM deveria estar, prioritariamente, concentrada naqueles de carter estratgico, que promovessem a integrao econmica dos pases-membros e o desenvolvimento econmico-social, sobretudo dos scios menores, de
161
modo a contribuir com a reduo das assimetrias intrabloco. A partir desses critrios de qualificao, o FGM deveria eleger projetos que tivessem, tambm, preocupaes ambientais (que no causassem danos ao meio ambiente e que, se possvel, at contribussem para sua recuperao ou preservao) e sociais (que no apenas gerassem emprego, mas tambm promovessem a capacitao da mo de obra local). Outros critrios de seleo de projetos a serem garantidos pelo Fundo, alm da viabilidade econmico-financeira, deveriam ser a importncia estratgica de longo prazo para a integrao econmica; a capacidade de promover o empreendedorismo e a inovao tecnolgica, bem como de alavancar o investimento privado, de modo a estimular a insero competitiva da regio na economia global. Destacam-se, nesse sentido, projetos que atribuam importncia, tambm, aos chamados fatores intangveis (como tecnologia, design, marketing e, no caso de exportaes, canais de distribuio), a fim de que se promova a necessria agregao de valor produo regional. A concesso de garantias para projetos rentveis, com comprovada viabilidade econmico-financeira, seria, tambm, um elemento adicional a favor da manuteno, por parte das agncias de classificao de risco, de um rating elevado para o FGM, uma vez que os pagamentos dos financiamentos garantidos com recursos do Fundo teriam maior probabilidade de serem honrados. Com relao aos campos de atuao, o FGM deveria eleger, para a concesso de suas garantias, aqueles de maior impacto para a integrao econmica regional, e, desse modo, alavancar recursos necessrios para financiar projetos em setores como infraestrutura, reconverso produtiva, desenvolvimento social, integrao de cadeias produtivas, mercado de capitais, apoio a micro, pequenas e mdias empresas, inovao e desenvolvimento tecnolgico, meio ambiente e comrcio exterior. Tais setores seriam compatveis com a proposta do Brasil, apresentada na XXIV reunio do Conselho Mercado Comum, de Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum Objetivo 2006, pelo qual o Governo brasileiro sugeriu aos demais scios discutir a implementao de instrumentos de financiamento que possam apoiar os projetos resultantes dos foros de competitividade de integrao produtiva, aes para o desenvolvimento
162
dos mercados de capitais regionais, a promoo de investimentos e a integrao fsica. 4.5.2 Composio, Estrutura e Organizao O Fundo de Garantia do MERCOSUL teria a caracterstica de fundo regional aberto. Os pases que integrariam o FGM, inicialmente, seriam os pases-membros do FONPLATA: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Bolvia (como pas associado ao MERCOSUL). Outros pases associados Unio Aduaneira, no entanto, poderiam participar do Fundo, bastando, para isso, alocar recursos para o FGM, de acordo com distribuio de aportes definida em seu estatuto, conforme proposta a ser apresentada mais adiante nesta seo. A ideia seria ampliar, pouco a pouco, o nmero de pases participantes do Fundo, at poder contar com a participao de todos os Estados sul-americanos. Iniciar as suas atividades com um grupo mais reduzido de pases, todavia, poderia trazer as vantagens de testar primeiro a funcionalidade e a eficincia do Fundo, de aperfeioar e de fortalecer suas polticas operacionais, financeiras e administrativas, e de solidificar a governana corporativa necessria para garantir a sua credibilidade junto a exportadores, importadores e instituies financeiras, no mbito dos pases-membros e no mercado internacional. O Fundo de Garantia do MERCOSUL deveria ser dotado de estrutura que permitisse o exame e a seleo de projetos que contribussem, de fato, para a integrao econmica e para a reduo de assimetrias entre seus pases-membros. O FGM, portanto, alm de conceder garantias e, com isso, contribuir para alavancar recursos para projetos de integrao, exerceria, tambm, o papel de think tank do agrupamento econmico, com grupo tcnico dedicado, exclusivamente, a pensar e a elaborar, juntamente com os governos dos pases scios, projetos que colaborassem com aqueles objetivos. Os governos desses pases cumpririam a importante funo de determinar as diretrizes do FGM e de definir suas metas e polticas, alm de supervisionar seu funcionamento, incluindo a utilizao dos seus recursos, e monitorar os resultados obtidos com a implementao dos projetos cujos financiamentos seriam garantidos pelo Fundo. Nesse sentido, a estrutura organizacional do FGM poderia ser estabelecida da seguinte maneira.:
163
Figura 4.1 Estrutura Organizacional do FGM

Conselho de Administrao
Diretoria-Executiva
Gerncia de Projetos de Integrao Econmica (GPI)
O Conselho de Administrao do FGM seria composto por representantes (titulares e alternos) dos Governos dos pases-membros, que decidiriam as diretrizes do Fundo, definiriam seus objetivos, supervisionariam a aplicao dos recursos e avaliariam, regularmente, os resultados obtidos com os projetos desenvolvidos com suas garantias. Ao Conselho caberia, ainda, aprovar mecanismos de recomposio e, quando de interesse dos pases-membros, de aumento de capital do Fundo. Cada pas teria um voto no Conselho, independentemente de sua contribuio para o capital do FGM, e as decises seriam tomadas por consenso. Tal processo decisrio seria restrito ao Conselho e, portanto, no deveria impactar as demais estruturas do Fundo, evitando, assim, demora nas decises tomadas pela Diretoria-Executiva e pela Gerncia de Projetos. Essas duas instncias seriam compostas, exclusivamente, por tcnicos, sem qualquer influncia poltica. Naqueles outros nveis da organizao do FGM, portanto, haveria certa liberdade administrativa e operacional, pautada pelas diretrizes e pelas competncias decididas pelo Conselho, e as decises seriam tomadas observando estritamente critrios tcnicos. A Diretoria-Executiva (DE) e a Gerncia de Projetos de Integrao Econmica (GPI) seriam compostas, portanto, por funcionrios tcnicos, escolhidos no por influncia poltica, mas por sua competncia e comprovada experincia em finanas, assim como em desenvolvimento e em implementao de projetos. Poderiam ser adotados, inclusive,
164
mecanismos regulares de avaliao de desempenho do corpo de funcionrios da DE e da GPI. Os gestores do Fundo praticariam tcnicas adequadas de administrao financeira, bem como de anlise e de mitigao de riscos. Embora supervisionada pelos Governos dos pases-membros, o FGM teria autonomia administrativa no que diz respeito gesto de seus recursos e contratao de pessoal (nesse ltimo caso, respeitando os limites do oramento aprovado pelo Conselho de Administrao). O Fundo, portanto, adotaria gesto profissional e padres modernos e elevados de governana, preservando sua independncia em relao a eventuais presses polticas e, desse modo, sua credibilidade perante as empresas e as instituies financeiras, pblicas e privadas, com quem se relacionaria. A GPI seria subdividida em setores, conforme os objetivos e prioridades estabelecidas pelo Conselho de Administrao (por exemplo, Infraestrutura, Reconverso Produtiva, Inovao Tecnolgica, Integrao de Cadeias Produtivas e Comrcio Exterior) e seria responsvel pela anlise e pela seleo de projetos, que seriam garantidos pelo FGM, bem como pelo seu acompanhamento e superviso da implementao, em conjunto com instituies, pblicas e privadas, dos pases-membros nos quais tais projetos seriam implementados. Para a concesso de garantia a determinado financiamento, a GPI procederia ao exame da elegibilidade do projeto, verificando se ele se encaixa nas reas prioritrias de atuao do FGM, definidas pelo Conselho e, em seguida, analisando seus aspectos tcnicos, como a viabilidade econmico-financeira e impactos sociais e ambientais. Posteriormente, a GPI encaminharia parecer para a DiretoriaExecutiva que, aps avaliar as condies financeiras gerais, incluindo o grau de risco da operao (expectativa de recuperao do crdito), aprovaria a concesso da garantia. A carteira de projetos garantidos pelo FGM deveria buscar, na medida do possvel, um equilbrio entre as vrias reas de atuao estabelecidas previamente pelo Conselho, evitando, ao menos, grandes concentraes em determinados setores. Cada pas poderia, ainda, indicar uma rede local de agentes, que seria utilizada para acompanhar e supervisionar a implementao dos projetos. A abertura de agncias do BNDES em capitais dos pases do MERCOSUL, conforme anunciada recentemente, muito contribuiria para uma maior cooperao tcnica entre os pases-membros, que poderia ser utilizada tambm em benefcio dos projetos garantidos pelo FGM.
165
O corpo tcnico do Fundo poderia contribuir, tambm, para negociar condies de pagamento mais aceitveis para os financiamentos dos projetos, que seriam desenvolvidos nos pases-membros com suas garantias, sobretudo nos casos em que o funding viesse de fontes privadas. Embora nesta parte do trabalho seja sugerida a criao de uma nova estrutura administrativa para gerir o fundo de garantia que est sendo proposto, h quem defenda a ideia de utilizar instituio financeira j em funcionamento para cumprir a funo adicional de assegurar o financiamento de projetos em pases sul-americanos, o que evitaria despesas com a contratao de pessoal e com a manuteno de novo organismo multilateral. Em entrevista ao autor, o Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, Luiz Eduardo Melin de Carvalho (2007), por exemplo, concordou com a necessidade de constituio de mecanismo de garantias para financiamentos de projetos na regio e ressaltou, inclusive, que tal iniciativa deveria ser considerada prioritria pelos governos dos pases do continente. Afirmou, ainda, que o acesso a garantias, sobretudo por parte dos pases de menor desenvolvimento relativo, fundamental para o processo de integrao econmica, e lembrou que no h, hoje, instituies que ofeream tais garantias. No entanto, se, por um lado, o Secretrio Melin reconheceu a importncia de que exista instituio financeira multilateral regional dedicada concesso de garantias, por outro lado defendeu a ideia de que o Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR)135, criado em 1978, exera tal papel. De acordo com Melin (2007), as vantagens dessa alternativa seriam a possibilidade de contar com quadro de profissionais experientes j constitudo e com recursos significativos disponveis, da ordem de US$ 1.5 bilho. Esse seria, portanto, na sua opinio, o caminho mais curto, do ponto de vista tcnico e financeiro, para o estabelecimento de mecanismo multilateral regional de concesso de garantias. Admitiu, porm, que a proposta de aproveitamento do FLAR para tal propsito poder sofrer resistncias por parte de seus atuais scios (Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela), uma vez que seria necessria modificao estatutria para a incluso da funo concesso de garantias a financiamentos de projetos entre os objetivos do Fundo. Hoje, o FLAR est, exclusivamente, voltado para o apoio ao equilbrio do balano de pagamentos dos pases-membros, por meio da
166
outorga de crditos e de garantias a emprstimos realizados por outras instituies financeiras, melhoria das condies de investimento das reservas internacionais e harmonizao das polticas cambiais, monetrias e financeiras. Alm disso, Argentina, Brasil, Chile e Uruguai teriam de aderir ao FLAR para que o Fundo alcanasse todos os principais pases sul-americanos. A utilizao do FLAR como mecanismo de concesso de garantias a financiamentos de projetos em pases da Amrica do Sul representaria, na verdade, uma modificao significativa dos objetivos do Fundo, constitudo para servir como mecanismo financeiro de apoio aos pases-membros em momentos de crise de seus balanos de pagamentos. Todas as operaes do Fundo esto voltadas a atender esse objetivo principal. Ao longo de sua histria, o FLAR concedeu mais de US$ 5 bilhes em emprstimos para seus pases-membros para corrigir desequilbrios em suas contas externas. O Fundo cumpre, portanto, importante papel de reserva de crdito em situaes de conturbao no mercado financeiro internacional (crise da dvida externa nos anos de 1980 ou as crises financeiras da sia e da Rssia no final dos anos 1990) e, com a eventual adeso dos demais pases sul-americanos, poderia contribuir decisivamente para a manuteno da estabilidade financeira do continente naqueles momentos. O uso de parte dos recursos do FLAR para servir de lastro para garantias, contudo, poderia colocar em risco a liquidez e a credibilidade do Fundo e, desse modo, comprometeria sua funo original. A administrao de uma carteira de garantias a financiamentos de projetos de grande vulto deve ocorrer separadamente da aplicao dos recursos de um fundo de estabilizao financeira, como o FLAR, a fim de que os riscos inerentes ao fundo de garantia no contaminem o rating, a rentabilidade e a liquidez necessrias do mecanismo de concesso de crditos emergenciais. Ademais, no que se refere questo dos custos com pessoal e com a manuteno de uma estrutura administrativa, o Fundo de Garantia do MERCOSUL poderia estabelecer uma estrutura enxuta, sem excessos, com um corpo reduzido de funcionrios tcnicos fixos que contariam com o apoio constante de servidores de instituies financeiras pblicas dos pases-membros (no caso brasileiro, do Banco Central do Brasil, do Banco do Brasil e do BNDES, por exemplo). Com relao ao aproveitamento de recursos financeiros j mobilizados, na seo 4.5.4 sero apresentadas propostas de capitalizao do FGM, as quais poderiam fazer com que o
167
fundo de garantia alcanasse, em pouco tempo, o mesmo montante de capital disponvel hoje no FLAR. Ambas as propostas extino do FONPLATA e sua transformao em FGM, ou utilizao dos recursos do FLAR como lastro para garantias envolvem desafios complexos, incluindo negociaes polticas e tcnicas com os Governos dos pases-membros. No entanto, alm das referidas negociaes e da necessidade de um processo eficiente de custeio e de capitalizao (que inclui a adeso de novos pases), comum s duas propostas, a ideia de se utilizar recursos do FLAR para a concesso de garantias traz um desafio adicional, pois altera sobremaneira os objetivos de um Fundo que possui histrico de xito no cumprimento das funes para as quais foi estabelecido. De certa forma, portanto, nesse caso, as negociaes com os pases-membros tenderiam a ser mais complexas, uma vez que a proposta introduz um grau de incerteza considervel, ao modificar um instrumento que j se provou eficiente, mesclando duas atividades que possuem nveis totalmente distintos de averso ao risco. A proposta de transformao do FONPLATA em FGM, por outro lado, traz a vantagem de conceder uso mais apropriado e necessrio aos recursos de uma instituio que, reconhecidamente, tem deixado a desejar nos aspectos administrativo e financeiro. De qualquer modo, as duas propostas mereceriam a ateno e a anlise detalhada dos governos interessados, uma vez que tencionam viabilizar o surgimento de mecanismo de garantias to desejvel e til para o processo de integrao regional, sobretudo nos casos dos pases de menor desenvolvimento relativo. 4.5.3 Poltica Operacional A fim de que o FGM possa, de fato, tornar-se um instrumento financeiro que contribua para a reduo das assimetrias e para a integrao econmica de seus pases-membros, as garantias seriam concedidas a financiamentos de projetos compatveis com os objetivos e com as reas de atuao do Fundo, determinadas pelos scios por intermdio do Conselho de Administrao. O Fundo deveria, ainda, focalizar sua atuao no grupo de pases-membros de menor desenvolvimento relativo (portanto, inicialmente, Bolvia, Paraguai e Uruguai).
168
Para evitar uma concentrao demasiada em determinado pas e permitir melhor administrao de sua carteira, necessria para a manuteno de um rating adequado para o Fundo, o Estatuto do FGM poderia prever um teto mximo por pas, correspondente, por exemplo, a 20% da alavancagem do Fundo para o caso dos pases de menor desenvolvimento relativo. De modo a assegurar que a maior parte dos recursos do Fundo fosse, de fato, destinada a garantias para financiamentos de projetos a serem implementados nos territrios dos scios menores, poderia ser estabelecido, ainda, um limite inferior 10%, por exemplo para o teto de utilizao de seus recursos em projetos dos scios maiores, como, inicialmente, a Argentina e o Brasil. Para esses pases, poderia ser definido, tambm, que as garantias do Fundo seriam concedidas apenas nos casos de projetos transfronteirios ou de comprovado impacto positivo para a integrao econmica do bloco (integrao fsica, de infraestrutura e de cadeias produtivas, por exemplo). guisa de exemplo, caso o capital do FGM alcanasse US$ 1 bilho (proposta mais detalhada nesse sentido ser apresentada mais adiante) e fosse estabelecido um grau de alavancagem mximo de cinco (semelhante ao do FGE e abaixo do mximo recomendado pelos Acordos de Basileia, que permitem alavancagem de at oito vezes) ou seja, o FGM poderia alavancar at US$ 5 bilhes em financiamentos para projetos nos pases-membros cada scio de menor desenvolvimento relativo poderia ter uma carteira de projetos garantidos pelo Fundo de at US$ 1 bilho (20% de US$ 5 bilhes), e os scios maiores teriam um limite de US$ 500 milhes. importante ressaltar que esses limites seriam renovados, regularmente, conforme os financiamentos fossem sendo pagos. Todas essas medidas, que fariam com que o Fundo estivesse realmente voltado, prioritariamente, para o desenvolvimento dos scios menores e para projetos de integrao, deveriam facilitar o consenso prvio necessrio para o estabelecimento do FGM. 4.5.4 Capitalizao e administrao financeira Quanto capitalizao do Fundo de Garantia, a ideia a de que, inicialmente, seja ele composto por recursos do FONPLATA (que seria extinto, para dar vez ao FGM), os quais, em 31 de dezembro de 2006, eram da ordem de US$ 428 milhes (equivalentes soma entre os valores
169
de sua carteira de investimentos, de seus depsitos em contas bancrias e da sua carteira de emprstimos) (FONPLATA, 2007). Vale recordar que a distribuio de capital do FONPLATA de 33% para Argentina e Brasil, e 11% para Bolvia, Paraguai e Uruguai, o que corresponderia, aproximadamente, a uma participao no capital inicial do Fundo de Garantia do MERCOSUL de, aproximadamente, US$ 142 milhes para cada scio maior e US$ 48 milhes para os scios menores. A opo de iniciar a capitalizao do FGM por intermdio de recursos que hoje pertencem ao FONPLATA deve-se, em primeiro lugar, ao reconhecimento de que o Fundo da Bacia do Prata no tem exercido papel de impacto para a integrao regional, nem tem atendido, ultimamente, as necessidades dos scios menores, conforme analisado na seo 4.2 deste captulo. H muito que o FONPLATA recebe crticas, por parte dos pases-membros, sobre as deficincias de sua administrao financeira e a falta de governana corporativa. Com a disponibilidade de outras fontes de financiamento (CAF, BID, BNDES, entre outros, e mercado privado com grande liquidez) e, at, de fundo de recursos no reembolsveis (FOCEM) que poderiam oferecer fontes de recursos alternativos para preservar os objetivos do Tratado da Bacia do Prata e, ao mesmo tempo, diante da carncia de mecanismos eficientes de garantia, aos recursos do FONPLATA seria dado melhor uso, caso fossem utilizados para capitalizar um fundo de garantia multilateral. Evidentemente, o FGM poderia ser capitalizado de outras maneiras, como pela alocao de novos recursos por parte dos pases-membros. No entanto, o reaproveitamento de recursos que j esto mobilizados, como os do FONPLATA, alm de constituir uma opo mais barata e factvel, sobretudo para os scios menores, agregaria ao novo fundo, de incio, um compromisso de carter multilateral, fundamental para a sua credibilidade. O fato de que os pases prestatrios seriam tambm scios do Fundo, em razo de sua composio multilateral, seria um importante elemento mitigador de risco. Como todos os pases beneficirios seriam, tambm, scios do Fundo, os riscos das carteiras de projetos seriam, na verdade, compartilhados entre todos, que seriam, tambm, responsveis pelo patrimnio do Fundo. Ou seja, no caso de inadimplemento de um determinado pas (default no pagamento de financiamento garantido pelo Fundo), o prejuzo seria de todos os scios do Fundo, incluindo o prprio pas que no honrou
170
seu compromisso de pagamento do financiamento. Por acordo entre os pases-membros, determinado em seu Estatuto, ao Fundo seriam concedidas as caractersticas de conversibilidade, transferibilidade e reembolso (neste caso, a aceitao irrevogvel do compromisso de manter o patrimnio do fundo em nvel seguro mnimo, previamente acordado entre os scios, por meio de aportes de recursos distribudos por categoria de pases). Ademais, o FGM deveria ter status de credor preferencial, reconhecido no campo domstico de cada pas-membro (por deciso do Executivo e aprovado pelo Legislativo), e tambm no campo internacional (pelas demais instituies que possuem o mesmo status, como CAF, BID e BIRD). De modo a ampliar a capitalizao do Fundo de Garantia e, por conseguinte, a sua capacidade de alavancar financiamentos, a Argentina e o Brasil, (e, posteriormente, a Venezuela, caso aderisse ao Fundo), como membros de maior desenvolvimento relativo, poderiam comprometer-se a, de acordo com cronograma definido de contribuio, ampliar suas participaes at o ponto em que a capitalizao do FGM alcanasse o volume total de US$ 1 bilho. A adeso de outros pases da Amrica do Sul, posteriormente, ampliaria ainda mais o capital do Fundo. O FGM operaria de acordo com as regras de mercado reconhecidas internacionalmente. Os Acordos de Basileia, por exemplo, permitem uma alavancagem de at oito vezes o volume total dos recursos do Fundo. Com vistas a adotar uma posio mais conservadora, que contribuiria para a manuteno de um rating favorvel, o Fundo poderia operar com uma alavancagem de at cinco vezes o que significa que, com um capital de US$ 1 bilho, o FGM poderia conceder garantias para financiamentos de projetos de integrao econmica em pases do MERCOSUL preferencialmente na Bolvia, no Paraguai e no Uruguai at o valor total mximo de US$ 5 bilhes. Desse modo, o FGM contribuiria, sem dvida, de maneira significativa, para a ampliao dos recursos disponveis para o financiamento de projetos no grupo de pases de menor desenvolvimento relativo, incluindo projetos que requerem maiores recursos, como os de infraestrutura. O FGM deveria receber uma elevada classificao de risco (rating), graas manuteno de uma administrao financeira competente e transparente, gesto adequada da carteira de projetos, evitando concentraes elevadas, e ao fato de possuir o status de credor
171
preferencial, bem como uma poltica eficiente de manuteno de um nvel mnimo de capital, cuja proposta ser apresentada a seguir. Do ponto de vista do financiador, embora tendo a maior parte de sua carteira dedicada a garantias para pases como Bolvia, Paraguai e Uruguai (pases com riscos mais elevados do que os do Brasil e da Argentina), os projetos garantidos pelo FGM poderiam ser considerados de baixo risco, justamente pelo fato de o Fundo possuir o capital necessrio para cobrir suas operaes em caso de default e tambm pela qualidade de credor preferencial, ou seja, em caso de dificuldades financeiras o pas se comprometeria a saldar, preferencialmente, os compromissos de dvida garantidos pelo Fundo. Seria preciso, contudo, prever mecanismo de recomposio do capital do FGM caso o Fundo tivesse de assumir o pagamento de financiamentos que garantiu, em razo dos eventuais inadimplementos de alguns tomadores de crdito. Poderiam ser utilizados parmetros, que seriam previstos no estatuto, como a manuteno de uma alavancagem mxima (que indicaria o limite de exposio de risco que os scios estariam dispostos a assumir) e de um patrimnio lquido mnimo (de, por exemplo, US$ 400 milhes, que, com nvel de alavancagem de at cinco vezes, permitiria realizar operaes de at US$ 2 bilhes). Nesse caso, toda vez que o volume de operaes garantidas pelo Fundo superasse em mais de cinco vezes o valor de seu patrimnio em razo da reduo de seu capital, causada pelo uso de recursos do Fundo para sanar casos de default os pases se comprometeriam a recompor o capital do FGM no volume necessrio para reduzir o nvel de alavancagem, mantendo-o no limite mximo de cinco. A recomposio do patrimnio lquido, nesses casos, seria dividida, entre os scios, de acordo com as cotas de cada pas no capital do Fundo. Portanto, a recomposio mandatria do Fundo s aconteceria quando a alavancagem mxima, definida no estatuto, fosse ultrapassada. Caso o FGM, por exemplo, estivesse com grau de alavancagem abaixo do que foi estipulado pelo estatuto e, nesse momento, ocorresse algum inadimplemento, no seria preciso apelar para a recomposio de seu patrimnio quando, aps o pagamento do sinistro, a relao entre o valor total das garantias concedidas e o capital do Fundo fosse igual ou inferior ao grau de alavancagem mximo, considerado como seu nvel de exposio de risco limite. Com patrimnio de US$ 1 bilho e
172
grau de alavancagem igual a cinco, por exemplo, o FGM poderia garantir financiamentos que somassem US$ 5 bilhes no total. Caso o Fundo, em determinado momento, estivesse com sua carteira de operaes garantidas no valor de US$ 4 bilhes (abaixo, portanto, de sua capacidade mxima) e fosse necessrio cobrir uma operao de US$ 100 milhes por inadimplemento do tomador do financiamento garantido com recursos do Fundo o patrimnio seria reduzido, ento, para US$ 900 milhes, que poderiam alavancar at US$ 4.5 bilhes (900x5). A relao entre operaes garantidas (US$ 4 bi) e patrimnio (US$ 900 milhes), nesse caso, seria de 4.4, abaixo do limite de cinco e, portanto, no seria preciso recapitalizar o Fundo. Os rendimentos do Fundo, pouco a pouco, elevariam novamente seu patrimnio. Com a vantagem de alavancar recursos a custos atraentes para os pases menores cuja capacidade de endividamento com as fontes tradicionais j est perto do limite e a qualidade de credor preferencial, somadas ao fato de que os pases prestatrios seriam tambm scios do Fundo, pouco provvel que o no pagamento de financiamentos garantidos pelo FGM ocorresse em nvel e regularidade que exigissem recapitalizaes constantes do fundo multilateral. Os recursos do FGM seriam aplicados em carteira de investimentos em ttulos de baixo risco, no exterior, i.e., extrabloco, em praa financeira de pas desenvolvido (tal como ocorre hoje com o FONPLATA), de forma que os recursos do Fundo no incorressem no risco-pas individual de seus scios. Os rendimentos desses investimentos seriam utilizados, integralmente, para ampliar o capital do Fundo. O fato de os haveres do Fundo estarem no exterior, aplicados em ttulos de bancos de primeira linha ou em papis de pases de baixo risco, somado existncia de um mecanismo eficiente de sustentabilidade do Fundo (recomposio em caso da necessidade de desembolso para honrar garantias) e ao seu status de credor preferencial, asseguraria, do ponto de vista das instituies financiadoras, pblicas e privadas, a percepo de que o FGM teria risco pequeno. Com rating elevado, provavelmente classificado na categoria A, as garantias concedidas pelo Fundo poderiam reduzir, significativamente, o custo dos financiamentos para projetos nos pases-membros. Poderiam ser estabelecidos outros mecanismos para diminuir o impacto financeiro para os pases em caso de inadimplementos de
173
financiamentos garantidos com recursos do Fundo. O FGM poderia, por exemplo, nos casos de prestatrios privados, cobrar um pequeno prmio, na forma de prmio de seguro, que pouco impactaria o custo da garantia e serviria, tambm, para cobrir seus custos operacionais. Desse modo, seria possvel constituir colcho de reserva de liquidez para cobrir eventual default. Paralelamente s alternativas apresentadas acima, o FGM poderia estruturar um sistema de resseguro, para operaes de maior volume e maior prazo, que envolvesse parceria com grandes seguradoras privadas e instituies multilaterais como, por exemplo, a Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA)136, do Banco Mundial, que concede resseguro para garantias a financiamentos, e atua com esse tipo de parceria, entre outras, com as Agncias oficiais de Crdito Exportao da Espanha e da Grcia. Como o FGM teria a qualidade de credor preferencial, seu risco seria baixo e, portanto, o custo do resseguro seria reduzido. Desse modo, no deveria impactar significativamente o custo final da garantia do FGM. O Fundo, assim, estaria protegido contra o perigo de grande descapitalizao causada por eventuais necessidades de desembolsos vultosos para cobrir o inadimplemento referente a pagamentos de financiamentos de projetos de maior valor. Uma alternativa para reduzir o grau de exposio, total e por pas, do FGM seria a concesso de garantias parciais, em cooperao com outras instituies financeiras multilaterais, como a CAF e o BID, ou privadas, conforme proposto nas sees 2.2 e 2.3. H que se ressaltar que os pases-membros, por serem cotistas do FGM e por terem lhe concedido o status de credor preferencial, ver-se-iam compromissados com o pagamento dos financiamentos garantidos com recursos do FGM, nos casos em que o tomador dos recursos fosse um rgo pblico (Ministrio dos Transportes, por exemplo, no caso de construo de estrada em um dos pases-membros do FGM). Tal como no CCR, o pas no qual ocorresse o sinistro, o no pagamento ao financiamento, ficaria com a sua imagem abalada perante os demais scios do Fundo, caso no cumprisse com o pagamento do financiamento nos prazos estipulados na operao (o default impactaria os pases-membros de maneira geral, pois todos seriam cotistas do Fundo) e, assim, teria suspensa a aprovao de qualquer novo projeto de financiamento com garantia do FGM. Por essas razes, os pases-membros sentir174
se-iam compelidos a cumprir com sua obrigao de pagar, nos prazos determinados, os financiamentos obtidos por entidades pblicas e garantidos pelo Fundo de Garantia do MERCOSUL. 4.5.5 Participao do Brasil O Brasil teria papel fundamental na apresentao da proposta e na conduo das negociaes que deveriam levar ao estabelecimento do FGM. Alm de promover ampla discusso interna que envolveria os Ministrios da Fazenda; Planejamento, Oramento e Gesto; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Banco Central, Casa Civil, BNDES, Banco do Brasil e SBCE o Itamaraty, juntamente com a Chancelaria argentina, deveria propor aos governos dos demais pases-membros do Fundo da Bacia do Prata, por meio de gestes do mais alto nvel, a transformao do FONPLATA em um fundo de garantia multilateral, enfatizando as vantagens que o novo Fundo traria para o desenvolvimento dos pases menores e para a integrao regional. Em razo de seu papel de liderana, do ponto de vista poltico, econmico e financeiro, no MERCOSUL, e tambm no processo da integrao sul-americana, o Brasil deveria considerar a possibilidade de tomar a frente do projeto de criao do fundo de garantia regional e, aps obter o consenso sobre a extino do FONPLATA e a utilizao de seus recursos para dar incio capitalizao do FGM, colaborar, decisivamente, para o aumento do patrimnio do novo Fundo. A ampliao da participao do Brasil no capital do Fundo de Garantia do MERCOSUL poderia ser realizada, por exemplo, por meio da alocao paulatina para o FGM de parte dos rendimentos do Fundo de Garantia Exportao (FGE), em forma de contribuio contnua, at o momento em que, contando tambm com as contribuies adicionais da Argentina e, eventualmente, da Venezuela, o Fundo atingisse o objetivo de capital total mnimo equivalente a US$ 1 bilho. Conforme apontado em captulo anterior, e de acordo com o Relatrio de Gesto ao COFIG, elaborado pelo BNDES em dezembro de 2007, o FGE contava, at o ms de novembro do mesmo ano, com ativos totais da ordem de R$ 17.3 bilhes, aproximadamente US$ 9.6 bilhes (pela cotao do dlar em 30 de novembro de 2007). Os ativos do FGE experimentaram crescimento acumulado de 764% no perodo de dezembro de 2001 a
175
novembro de 2007. O Patrimnio Lquido (PL) do Fundo, por sua vez, aumentou 763% no mesmo perodo, alcanando RS$ 11.8 bilhes, ou US$ 6.6 bilhes, em novembro de 2007 (incluindo lucros acumulados de US$ 5.5 bilhes). A variao positiva do PL do FGE, somente nos seis meses de julho a novembro de 2007, foi de R$ 1.1 bilho ou US$ 614 milhes. O Relatrio de Gesto do BNDES destaca, ainda, que as receitas com os prmios cobrados dos seguros realizados tm sido suficientes para a cobertura de todas as despesas operacionais do FGE.137 O grande volume de capital do FGE e a significativa variao positiva de seu Patrimnio Lquido, somados ao fato de que esse Fundo tem, hoje, uma reduzida alavancagem (exposio vigente total/patrimnio lquido), de apenas 1.2 vezes (at novembro de 2007, a exposio total era de US$ 8 bilhes, enquanto o PL, como indicado anteriormente, era de US$ 6.6 bilhes138) o que significa que os recursos do FGE encontram-se ociosos diante da alavancagem mxima recomendada de 12 vezes, que consta do Relatrio de Desempenho elaborado pela SBCE em dezembro de 2007 demonstram que a alocao de parte dos rendimentos do FGE para capitalizar o FGM teria impacto muito reduzido sobre o primeiro. Uma pequena frao mensal desses rendimentos, portanto, poderia ser alocada, durante um determinado perodo, para ampliar a participao brasileira no Fundo de Garantia do MERCOSUL, sem afetar, praticamente, os resultados da gesto do Fundo de Garantia s Exportaes ou sua capacidade de arcar com os compromissos financeiros assumidos. Essa capitalizao do FGM com rendimentos do FGE seria compensada, do ponto de vista do Brasil, pois com o Fundo de Garantia do MERCOSUL o pas passaria a compartilhar o risco das garantias a financiamentos concedidos com recursos pblicos, via BNDES ou PROEX, com os demais scios do FGM, que ainda concederiam o carter de credor preferencial ao financiamento brasileiro. Caso, portanto, a participao do Brasil no capital do FGM chegasse, por exemplo, a 50%, ento a diviso de risco dos financiamentos pblicos brasileiros que usassem o FGM como garantia seria dada da seguinte maneira: 50% risco do Brasil, 50% risco dos demais scios do FGM. O Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, Luiz Eduardo Melin de Carvalho (2007), reconheceu que seria vivel utilizar recursos do FGE para capitalizar um fundo de garantia multilateral, de carter regional. Lembrou que do ponto de vista tcnico, o FGE ,
176
na verdade, um mero provisionamento realizado pelo Tesouro Nacional, uma vez que recursos do Tesouro garantem financiamentos concedidos tambm com seus recursos, no caso do PROEX. Melin considerou possvel, inclusive, capitalizar um fundo de garantia multilateral usando, no futuro, 100% dos recursos do FGE, uma vez que haveria uma diviso do risco das garantias concedidas a financiamentos com recursos pblicos brasileiros, o que representaria, admitiu, uma grande vantagem para o pas. Ademais, o FGM poderia atuar, tambm, como mitigante de risco para que o custo do FGE ficasse ainda mais barato. O FGM participaria, como colateral, de determinadas operaes garantidas pelo FGE, ou seja, a garantia do FGM seria considerada uma garantia adicional, logo o prmio do seguro do FGE poderia ter um abatimento significativo, nos casos de operaes cursadas fora do CCR, o que o tornaria mais atraente para os exportadores brasileiros de bens e servios de maior valor agregado. O FGM poderia contribuir, adicionalmente, com uma maior utilizao do CCR. Como muitos bancos centrais de pases-membros da ALADI, hoje, esto exigindo contragarantias para aceitar que operaes sejam cursadas no CCR, a concesso de garantias pelo FGM permitiria que aqueles governos dispensassem as garantias adicionais. As cotas do Paraguai no FGM, por exemplo, poderiam lastrear a garantia de que o banco central paraguaio precisaria para aceitar que determinado financiamento fosse cursado pelo CCR, com a vantagem de que, como no caso anterior, o pas compartilharia o risco da garantia com os demais scios do FGM. Todas as alternativas indicadas acima demonstram, portanto, que o Fundo de Garantia do MERCOSUL poderia ser muito mais do que um instrumento para alavancar financiamentos de novas fontes de recursos, inclusive privadas. O FGM poderia ser utilizado, tambm, para incentivar e otimizar, no caso brasileiro, o uso das fontes de financiamento e de garantias tradicionais (BNDES, PROEX, CCR, FGE), alm de facilitar a cooperao do BNDES com instituies financeiras multilaterais, como a CAF e o BID, conforme assinalado no Captulo 2.
177
Concluso
A existncia de instrumentos eficientes de garantia representa um grande diferencial na competitividade dos crditos s exportaes de mdio e longo prazos, de maior valor agregado, em razo da mitigao de riscos que conduz reduo dos custos dos financiamentos. As agncias oficiais de crdito exportao dos pases desenvolvidos e de pases emergentes, como a China, dedicam-se, cada vez mais, modalidade de concesso de garantias, de modo a assegurar aos seus produtos e servios melhores condies de penetrao em mercados externos. A Amrica do Sul, em geral, e o MERCOSUL, em particular, devem preparar-se para melhor enfrentar essa concorrncia extrarregional, no s no que se refere s exportaes para terceiros mercados, mas tambm no contexto dos prprios mercados sul-americanos. Desse modo, alm de fontes adicionais de recursos para crditos, os pases do continente deveriam buscar estabelecer mecanismos de garantias aos financiamentos outorgados s suas exportaes, a fim de assegurar uma maior insero de suas empresas nos comrcios regional e mundial. Alm da intensificao do intercmbio comercial, por meio da eliminao de barreiras tarifrias e no tarifrias, o esforo de aproximao regional demanda aes que promovam uma verdadeira integrao econmica entre os pases sul-americanos, contribuindo para a reduo dos contenciosos comerciais e para a melhor percepo, por
179
parte de todos os pases participantes, com relao aos resultados do processo de integrao. Desse modo, preciso implementar projetos que tragam impactos positivos para a infraestrutura daqueles pases, uma maior sinergia entre suas cadeias produtivas, o apoio a pequenas e mdias empresas, a agregao de valor aos seus bens e servios, a inovao tecnolgica e a competitividade no comrcio exterior. Tais polticas de integrao e de aperfeioamento das estruturas econmicas dos pases sul-americanos, por um lado, reduziriam assimetrias e trariam grandes benefcios sociais no que diz respeito criao de empregos, gerao de renda e capacitao de mo de obra e, por outro lado, exigiriam a alocao de recursos vultosos para torn-las viveis. Torna-se necessrio, portanto, criar melhores condies para a atrao de financiamentos e de investimentos, o que incluiria a mitigao de risco das operaes financeiras. Essa situao ainda mais relevante quando aqueles projetos envolvem um ou mais pases classificados pelas agncias financeiras como mercados de alto risco. Nesses casos, a escassez de instrumentos de mitigao de risco pode causar, efetivamente, uma forte restrio ao acesso a crditos. Na verdade, a nica experincia, at o momento, de um sistema multilateral de garantias abrangente e bem-sucedido entre os pases sul-americanos o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) da ALADI, embora a principal motivao para a sua criao tenha sido a reduo de transferncias de divisas nas trocas comerciais entre os pases-membros. O CCR demonstrou ser um instrumento importante para a expanso do comrcio intrarregional e, portanto, precisa ser preservado e ter seu uso estimulado, sobretudo com a reverso de polticas de bancos centrais sul-americanos, incluindo o Banco Central brasileiro, que acabam por dificultar a sua utilizao por parte das empresas e de seus agentes financeiros. O Convnio, no entanto, no pode ser utilizado para garantir investimentos, pois seu fundamento est baseado em compensaes regulares dos compromissos financeiros gerados por trocas comerciais entre seus pases-membros. O CCR, portanto, est vinculado, exclusivamente, ao comrcio, o que limita o seu papel como instrumento garantidor da integrao regional. Desse modo, um fundo de garantia multilateral regional poderia cumprir um papel complementar quele exercido pelo CCR. Alm de estimular o uso do Convnio ao fazer com que os pases-membros
180
concluso
dispensem as exigncias de contragarantias para cursar operaes no CCR , as garantias concedidas pelo novo fundo poderiam abranger, tambm, os financiamentos de investimentos de risco em projetos de integrao. Conforme apresentado nos captulos 1, 2 e 3, o Fundo poderia, ainda, desempenhar funes complementares, no caso brasileiro, s aes do BNDES e do FGE, bem como, no mbito das instituies financeiras multilaterais, s polticas desenvolvidas pela CAF, pelo BID e, futuramente, pelo Banco do Sul. A nova instituio regional, concentrada na concesso de garantias, poderia, como se viu neste trabalho, contribuir para uma melhor sinergia entre os mecanismos de garantias e de seguro de crdito existentes, bem como para uma maior cooperao entre as instituies financeiras analisadas. Muitos dos pontos tratados naquelas partes do trabalho formaram a base das recomendaes apresentadas no captulo seguinte. O trabalho procurou elaborar, nesse sentido, sugestes para o aperfeioamento de mecanismos pblicos financeiros, nacionais e multilaterais, sobretudo na modalidade de concesso de garantias, que poderiam contribuir para a implementao de projetos de integrao no mbito do MERCOSUL e da Unio Sul-Americana. Foi apresentada, ainda, no Captulo 4, proposta concreta para a criao de Fundo multilateral, de carter regional, que atenderia a necessidade de melhores instrumentos de garantia para financiamentos que promovam a maior complementaridade econmica e o desenvolvimento social mais harmnico de seus pases-membros. As linhas de ao propostas naquele captulo tiveram por objetivo contribuir para vertente prioritria da poltica externa brasileira. A ideia de aproveitar os recursos do FONPLATA para iniciar a capitalizao do Fundo de Garantia regional est baseada nas evidncias de que tal alternativa traria vantagens claras, como a reduo mxima de custos para a criao da nova instituio financeira, a existncia de compromisso tcito de responsabilidade pelo uso dos recursos, advindo dos sentimentos comuns de sociedade e de propriedade coletiva, e a presena de caractersticas de multilateralidade, concedidas pelos pases-membros. Esses so fatores fundamentais para a credibilidade do Fundo e, consequentemente, para sua capacidade de mitigar riscos. Alm disso, o FONPLATA foi criado, em 1974, com o objetivo de atender as necessidades de financiamento associadas promoo
181
do desenvolvimento econmico e integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia que no estivessem devidamente cobertas por outras fontes externas de recursos, ou para completar os capitais previstos por tais fontes. Hoje, aquelas necessidades j so cobertas por outros instrumentos financeiros, nacionais e multilaterais, com condies de atender os interesses do Sistema da Bacia do Prata, preservando o esprito do Tratado que o criou e contando, inclusive, com mais recursos, e a melhor custo, do que o FONPLATA pode oferecer. Ademais, so notrias as deficincias administrativas do referido Fundo que geram desinteresse por parte dos governos dos pases-membros em aumentar suas contribuies para a instituio financeira, o que limita sua capacidade de atuao. A sua transformao em fundo de garantia regional, portanto, traria maior utilidade e benefcio para seus pases-membros. Dada a importante contribuio que o Fundo de Garantia regional poderia representar para o alcance de objetivos prioritrios da poltica externa brasileira, o Ministrio das Relaes Exteriores deveria engajarse, primeiramente, na promoo de discusses internas com outros rgos do governo sobre o estabelecimento do Fundo e, em seguida, na realizao de gestes junto aos governos dos pases vizinhos iniciando pelos pases-membros do FONPLATA com vistas a obter as adeses necessrias criao da nova instituio. Em seu discurso de posse, em 2003, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva anunciou que a grande prioridade da poltica externa de seu Governo seria a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, e destacou que para isso, essencial uma ao decidida de revitalizao do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. De fato, o que se viu no primeiro mandato do Presidente Lula foi uma flexibilizao da postura brasileira com relao a questes comerciais no mbito da Unio Aduaneira, um estmulo ao avano institucional do bloco e um protagonismo no aprofundamento da integrao sul-americana. Nesse sentido, ao promover a articulao necessria com os demais pases do continente para o estabelecimento do fundo de garantia regional, o Brasil daria continuidade orientao recente de sua poltica externa de buscar novos meios, inclusive na rea financeira, para consolidar a
182
concluso
integrao no mbito do MERCOSUL e da Amrica do Sul. A disposio do Governo brasileiro de lanar mo de instrumentos financeiros no cumprimento de sua responsabilidade como lder nesses processos integracionistas evidenciada, no mbito nacional, pelo papel relevante do BNDES-EXIM e, no mbito regional, pela decisiva atuao no estabelecimento do FOCEM e a ativa participao nas discusses para a criao do Banco do Sul. O Fundo de Garantia do MERCOSUL, aberto participao de Estados associados, contribuiria, tambm, para a maior institucionalizao do bloco e do processo de integrao sul-americano. Enfim, em razo das barreiras e das limitaes nos mercados privados de crdito e de garantias, so necessrias polticas pblicas de fomento para que projetos de longo prazo, em geral, como os de infraestrutura e outros relacionados a programas de integrao regional, possam se tornar viveis. Dada a sua extrema relevncia para os pases participantes, os processos complementares de integrao do MERCOSUL e da Amrica do Sul devem receber, portanto, tratamentos preferenciais e particulares em relao aos procedimentos e aos objetivos das polticas pblicas de financiamento e de concesso de garantias. Desse modo, aps os importantes avanos obtidos para a introduo de novos instrumentos financeiros, indicados no pargrafo anterior, cabe a esses pases viabilizar, de maneira conjunta, mecanismo eficiente de concesso de garantias, que se poderia materializar por meio, por exemplo, da criao do Fundo de Garantia do MERCOSUL proposto neste trabalho.
183
Notas
Em razo da evoluo positiva do cenrio macroeconmico nos ltimos anos, Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai e Venezuela (graas, em grande parte, aos rendimentos do petrleo) tm logrado obter maior acesso a crdito junto a instituies financeiras multilaterais e ao mercado privado.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento, fundado em 1959, uma das principais fontes de financiamento multilateral para projetos de desenvolvimento econmico, social e institucional, bem como programas de promoo do comrcio e integrao regional na Amrica Latina e no Caribe.
2 3
A Corporao Andina de Fomento um organismo financeiro originalmente criado para fomentar e apoiar o processo de integrao andino, mas que, crescentemente, passou a incluir a atuao em outros pases do continente. O Brasil acionista da CAF desde 1995. So ainda acionistas da CAF os seguintes pases: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, Espanha, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social foi criado em 1952 e tem como objetivo apoiar empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do Brasil. Desde a sua fundao, vem financiando empreendimentos industriais e de infraestrutura, tendo marcante posio no
4
185
apoio aos investimentos na agricultura, no comrcio e servios e nas micro, pequenas e mdias empresas, e aos investimentos sociais direcionados para a educao e sade, agricultura familiar, saneamento bsico e ambiental e transporte coletivo de massa.
5 6
So os casos de Bolvia, Equador, Guiana, Paraguai e Suriname.
As Agncias de Crdito Exportao (do ingls, Export Credit Agency) so instituies pblicas, com participao pblica ou contratadas pelo Governo para agir como facilitadoras e indutoras das exportaes, gerir crditos e garantias, apoiar o investimento direto do Pas no exterior, otimizar as alternativas financeiras dos agentes privados e governamentais, alm de suprir, quando necessrio, os produtos e servios complementares no fornecidos pelo setor privado, i.e., financiamento, garantia, seguro e resseguro, sobretudo no caso de exportaes de mdio e longo prazos. O modelo e as reas de atuao das ACEs variam de caso a caso. Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Peru, Uruguai e Venezuela Bolvia, Equador, Guiana, Paraguai e Suriname
7 8 9
O Fundo de Garantia Exportao (FGE), criado em 1997, gerido pelo BNDES e tem como finalidade dar cobertura financeira s garantias prestadas pela Unio nas operaes de Seguro de Crdito Exportao. O FGE ser analisado em detalhe no Captulo 1.
10
O atual Convnio de Pagamentos e Crdito Recproco (CCR) tem origem no sistema contemplado no Acordo de Pagamentos e Crditos Recprocos entre os bancos centrais dos pases da ento Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC), de 1965, e tem como objetivo a promoo do comrcio entre os pases-membros. O CCR ser analisado em detalhe no Captulo 1.
A Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) formada por Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Cuba, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Foi criada pelo Tratado de Montevidu (1980) que estabeleceu os seguintes princpios gerais: pluralismo em matria poltica e econmica, convergncia progressiva de aes parciais para a criao de um mercado comum latino-americano, flexibilidade, tratamentos diferenciais com base no nvel de desenvolvimento dos pases-membros e multiplicidade nas formas de concertao de instrumentos comerciais. A ALADI promove a
11
186
notas
criao de uma rea de preferncias econmicas na regio, objetivando um mercado comum latino-americano.
12
O Fundo para a Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) foi criado com as Decises 45/04 e 18/05 do Conselho Mercado Comum (CMC). O processo que levou criao do FOCEM ser apresentado em detalhe no Captulo 3.
A ideia de um Banco continental que, nos moldes da CAF e do BID, financie projetos de desenvolvimento e integrao considerados prioritrios vem sendo discutida desde 2006. Breve histrico das negociaes sobre a criao do Banco do Sul ser apresentado no Captulo 3.
13 14
Os tomadores de crdito de longo prazo so, tipicamente, os segmentos que atuam com bens e servios de alto valor agregado, tais como avies, grandes maquinrios e equipamentos, assim como projetos de infraestrutura nos setores de transporte, energia e telecomunicaes, por exemplo.
O primeiro programa de seguro e crdito exportao foi oferecido pela Federal of Switzerland, uma empresa privada, em 1906. Treze anos mais tarde, a Gr-Bretanha lanou o primeiro programa pblico de crdito exportao, em 1919. Com o sucesso dos programas suo e ingls, vrios pases europeus lanaram os seus prprios programas de apoio financeiro s exportaes, incluindo a Blgica (1921), a Dinamarca (1922), Holanda (1923), Finlndia (1925), Alemanha (1926), ustria e Itlia (1927), Frana e Espanha (1928) e a Noruega (1929). Nos anos 30, outros pases estabeleceram programas de apoio financeiro s exportaes, como o Japo (1930) e os EUA (1934).
15 16
O Programa de Financiamento s Exportaes (PROEX), criado em 1991, opera com recursos provenientes do Tesouro Nacional alocados programao especial das operaes oficiais de crdito. Procura financiar exportaes brasileiras de bens e servios nacionais em condies equivalentes s do mercado internacional. Possui duas modalides de apoio: o PROEX Financiamento e o PROEX Equalizao.
A exportao brasileira financiada pelas instituies financeiras, estabelecidas no Pas ou no exterior, e o PROEX arca com parte dos encargos financeiros incidentes, de forma a tornar as taxas de juros equivalentes s praticadas internacionalmente.
17
187

18
O Adiantamento sobre Contrato de Cmbio (ACC) uma linha de crdito para empresas exportadoras que j tenham vendido sua mercadoria para outros pases. um crdito que custa menos que os emprstimos em moeda nacional.
19
O Adiantamento sobre Cambiais Entregues (ACE) tambm uma linha de crdito para empresas exportadoras. A diferena para o ACC que a antecipao de capital ocorre quando a mercadoria j est pronta e embarcada, podendo ser solicitada em at 60 dias aps o embarque. O chamado Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits da OCDE um acordo de cavalheiros, do qual faz parte a maioria dos pases-membros da Organizao, que estabelece parmetros para os termos e as condies mais generosas que podem ser praticadas nas polticas de apoio s exportaes.
20
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) foi estabelecida em 1961, tem sede em Paris, e congrega trinta pases-membros. Para maiores informaes sobre a Organizao consultar http://www.oecd.org.
21 22
As Commercial Interest Reference Rates (CIRR) so as taxas de emprstimos praticadas pelas agncias oficiais de financiamento exportao dos pases-membros da Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Elas so calculadas mensalmente, tendo por base a remunerao dos ttulos pblicos emitidos no mercado domstico de cada pas em questo. No caso do dlar americano, a CIRR baseada na taxa dos bnus do Tesouro (T-Bonds) e so publicadas pelo Export-Import Bank dos Estados Unidos.
23
O modelo Knaepen Package (OCDE, 2001) foi elaborado no mbito da OCDE, em junho de 1997. Para maiores informaes sobre o Minimum Premium Benchmark da OCDE consultar o site http://www.oecd.org.
24
25
Os Acordos de Basileia, tambm designados por Acordos de Basileia I e II, foram criados, respectivamente, em 1988 e em 2004, e assinados por mais de 100 pases, entre os quais o Brasil. Os Acordos tm como objetivo criar exigncias mnimas de capital, que devem ser respeitadas por bancos comerciais, como precauo contra riscos de crdito, e padres e normas
188
notas
de fiscalizao e superviso bancria que servem como parmetros para as autoridades monetrias dos pases signatrios.
26 27 28
Entrevista ao autor, em 26 de outubro de 2007. Informaes obtidas no site da OCDE na internet (http://www.oecd.org).
O Sistema de Pagamentos compreende o conjunto de procedimentos, regras, instrumentos e sistemas operacionais integrados, usados para transferir fundos do pagador para o recebedor e, com isso, encerrar uma obrigao de pagamento, interligando dessa maneira o setor real da economia com as instituies financeiras e o Banco Central. O novo Sistema de Pagamentos Brasileiro comeou a operar em abril de 2002, e concedeu maior agilidade e segurana s transaes bancrias que, at determinado valor, passaram a ser concretizadas on-line, no mesmo momento em que realizada (informaes da pgina da internet www.febraban.org.br).
29 30
Entrevista ao autor, em 6 de outubro de 2007.
Para maiores detalhes sobre o Regulamento do Mercado de Cmbio e Capitais Internacionais do Banco Central do Brasil consultar o site: http:// www.bacen.gov.br/?CAMBIOLEG.
Dados obtidos na pgina do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior na Internet (http://www.desenvolvimento.gov.br).
31
A cpia da Circular 3.160 do Banco Central do Brasil, de outubro de 2002, encontra-se no Anexo I.
32 33
London Interbank Offered Rate (Taxa Interbancria do Mercado de Londres). Taxa de juros preferencial, do mercado internacional, utilizada entre bancos de primeira linha no mercado de dinheiro (money market).
34
A Comisso de Administrao de Divisas foi criada pelo Governo da Venezuela, em fevereiro de 2003, com o objetivo de coordenar, administrar, controlar e estabelecer os requisitos para a outorga de divisas aos diversos agentes econmicos. (FIESP, 2007) Para maiores informaes sobre as linhas de financiamento do BNDES, deve-se consultar o site http://www.bndes.gov.br/linhas/linhas.asp.
35
189
Dados da exposio em power point Reunio Tcnica BNDES-MRE, fornecida pelo Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Arajo Dantas, em entrevista ao autor em 26 de outubro de 2007.
36
Memorando de Entendimento entre o Brasil e Angola, firmado em 1990, e renovado sucessivamente nos ltimos anos, para a concesso de linha de crdito a exportaes brasileiras, de bens e servios, para o mercado angolano. Os recursos previstos no MEBA vinham sendo atendidos pelo PROEXFinanciamento, porm, a partir de agosto de 2006, o BNDES-EXIM passou a prover os recursos para atender a linha de crdito bilateral.
37
Dado fornecido pelo Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Arajo Dantas, em entrevista ao autor, em 11 de novembro de 2007.
38
Dados da exposio em power point Reunio Tcnica BNDES-MRE, fornecida pelo Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Arajo Dantas, em entrevista ao autor, em 26 de outubro de 2007.
39
Dados da exposio em power point Reunio Tcnica BNDES-MRE, fornecida pelo Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES, Luiz Antonio Arajo Dantas, em entrevista ao autor, em 26 de outubro de 2007.
40
A estrutura do Fideicomisso pode ser definida como aquela em que uma pessoa fsica ou jurdica transfere, temporariamente, a propriedade de determinados bens ou direitos para outra pessoa fsica ou jurdica, at atingir determinado fim. Cumprida a finalidade ou o decurso do prazo previamente estabelecidos, aquele que detm a propriedade temporria deve transferir os bens a terceiro ou devolv-los ao proprietrio original. Para maiores informaes sobre o instrumento acessar a pgina na internet www.bndes.gov.br/conhecimento/ bnset/set2507.pdf, consultada em 15/11/2007.
41
A alienao fiduciria uma modalidade do direito de propriedade. modalidade de propriedade com a inteno de garantia. A alienao fiduciria acontece quando um comprador adquire um bem a crdito. O credor (ou seja, aquele que oferece o crdito) toma o prprio bem em garantia, de forma que o comprador fica impedido de negociar o bem com terceiros. No entanto, o
42
190
notas
comprador pode usufruir do bem. O comprador fica impedido de negociar o bem antes da quitao da dvida, mas pode usufruir dele. Escrow Accounts (ou contas cauo) so contas garantidoras, gerenciadas por uma entidade financeira apontada como trustee, nas quais so depositados os rendimentos de determinado projeto ou operao que servem de garantia para a instituio que outorga o crdito ao prestatrio.
43
Informaes obtidas de documentos internos do Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes (COFIG).

44 45
O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico.
O Programa de Integrao Social (PIS) executado mediante Fundo de Participao, constitudo por depsitos efetuados pelas empresas na Caixa Econmica Federal. (Lei complementar n 7, de 7 de setembro de 1970).
46 47
A Unio, os Estados, os Municpios, o Distrito Federal e os Territrios contribuem para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), mediante recolhimento mensal ao Banco do Brasil, bem como as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes daquelas unidades da Federao. O Programa foi estabelecido pela Lei Complementar n 8, de 3 de dezembro de 1970.
Dados da exposio em power point Financing Brazilian Development, fornecida pelo economista do BNDES Ernani Torres Filho, em entrevista ao autor em 15 de agosto de 2007.
48 49
Maiores informaes sobre a linha de crdito do BNDES de apoio internacionalizao de empresas brasileiras podem ser encontradas na pgina do Banco na internet, http://www.bndes.gov.br/exportacao/internacionalizacao.asp. Os Acordos de Basileia, tambm designados por Acordos de Basileia I e II, foram acordos criados, respectivamente, em 1988 e em 2004, e assinados por mais de 100 pases, entre os quais o Brasil. Os Acordos tm como objetivo criar exigncias mnimas de capital, que devem ser respeitadas por bancos comerciais, como precauo contra riscos de crdito, e padres e normas
50
191
de fiscalizao e superviso bancria que servem como parmetros para as autoridades monetrias dos pases signatrios.
51 52 53
Informao obtida no site institucional da CAF na internet http://www.caf.com. Entrevista ao autor, em 28 de novembro de 2007.
O acordo para o financiamento da rodovia interocenica, de mais de 1.200 km, unindo os oceanos Atlntico e Pacfico, foi anunciado pelos Presidentes Lula e Alejandro Toledo, em dezembro de 2004, em Cuzco, Peru. Entrevista ao autor, em 26 de outubro de 2007.
54 55
Dados de documento interno da CAF, apresentado como proposta ao BNDES, fornecido pela Representante da Corporao no Brasil, Moira Paz Estenssoro, em entrevista ao autor, em 28/11/2007.
56
Dados obtidos na pgina do BID na internet, http://www.iadb.org , consultada em 15/11/2007. Entrevista ao autor, em 4 de novembro de 2007.
57 58
O Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) foi criado pelo BID no incio do anos 1990 para apoiar projetos que estimulem o aumento do investimento privado e o fomento do desenvolvimento do setor privado nos pases prestatrios. O Fundo atua em reas como desenvolvimento de negcios, pequenas e mdias empresas, iniciativas inovadoras, tecnologia e apoio a reformas normativas, entre outras. Informaes obtidas na pgina do FOMIN na internet, http://www. iadb.org/mif/index.cfm?language=Spanish.
59
A solicitao de anlise sobre a criao do Fundo Mercosul para o Apoio de Pequenas e Mdias Empresas foi objeto de deciso, em junho de 2007, do Conselho Mercado Comum. O tema ser abordado em maiores detalhes no Captulo 3.
A Corporao Interamericana de Investimento (CII) uma instituio multilateral de investimentos independente que faz parte do Grupo do BID. Seu objetivo promover o desenvolvimento econmico dos seus pases-membros, da Amrica Latina e do Caribe, financiando empresas privadas, sobretudo as de pequeno e mdio portes. Para cumprir a sua misso, a CII financia projetos mediante: emprstimos diretos; investimentos diretos de capital; linhas de
60
192
notas
crdito a intermedirios financeiros locais para repasse de emprstimos; linhas de agncia com entidades financeiras locais para emprstimos conjuntos; investimentos em fundos de capital privado locais e regionais; e garantias para ofertas de mercados de capitais e investimentos nas mesmas. (BID, 2007).
61
Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Informao obtida no site institucional do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (www.iadb.org). Entrevista ao autor, em 29 de novembro de 2007.
62
63
64
65
66
67
68
69 70
O Tratado da Bacia do Prata foi firmado em 23 de abril de 1969 pelos Governos da Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai, com o objetivo de desenvolver aes conjuntas e criar um sistema permanente de consultas para o desenvolvimento harmnico e o aproveitamento dos recursos naturais da Bacia do Prata. Cpia do texto do Tratado encontra-se no Anexo II. O Sistema da Bacia do Prata composto pelo Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC), pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), pelo Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran.
71
193

72
O Estatuto do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) foi assinado durante a VI Reunio dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em Buenos Aires, no dia 12 de junho de 1974, pelos Governos de Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai. O Fundo foi criado para apoiar o financiamento das aes previstas no Tratado da Bacia do Prata. As principais funes do FONPLATA so conceder emprstimos, outorgar fianas e avais. Alm disso, apia financeiramente a realizao de estudos de pr-investimento e assistncia tcnica, identificando oportunidades de interesse para a regio. O texto do Estatuto do FONPLATA encontra-se no Anexo IV.
Em 1966, com a assinatura da Ata das Cataratas, foi estabelecida uma Comisso Tcnica Mista entre Brasil e Paraguai para realizar estudos acerca da viabilidade de explorao dos recursos hdricos da Bacia do Prata e para acordos preferenciais de venda de energia. O pargrafo V da Ata destaca: Convieram, ainda, os Chanceleres em participar da reunio dos Ministros das Relaes Exteriores dos Estados ribeirinhos da Bacia do Prata, a realizarse em Buenos Aires, a convite do Governo argentino, a fim de estudar os problemas comuns da rea, com vistas a promover o pleno aproveitamento dos recursos naturais da regio e o seu desenvolvimento econmico (...). (YAHN FILHO, 2006)
73 74
As negociaes que levaram ao Tratado da Bacia do Prata tiveram incio em 1967, quando se realizou, em Buenos Aires, a 1a Reunio de Chanceleres dos pases da regio, que resultou na Declarao de Buenos Aires, que estabelecia consultas regulares entre os Chanceleres dos pases da Bacia do Prata. (BRASIL. MRE, 2007)
A Ata de Santa Cruz de la Sierra representou o primeiro esforo para transformar a fronteira de separao em fronteira de cooperao, criando condies para um desejvel dilogo poltico entre seus signatrios visando a realizao de programas concretos de cooperao com vistas integrao fsica da regio. (BRASIL. MRE, 2007)
75
O Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC) foi criado pela Declarao Conjunta dos Chanceleres, durante a I Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata (Brasil, Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai), em 27 de fevereiro de 1967. Seu Estatuto foi aprovado na II Reunio de Chanceleres, em 1968. Nos seus termos, o CIC se destinar
76
194
notas
a promover, coordenar e acompanhar as aes multinacionais tendentes ao melhor aproveitamento dos recursos da Bacia do Prata e ao desenvolvimento harmnico e equilibrado da regio, com o fim de atingir os objetivos fixados pelos Chanceleres dos pases da Bacia do Prata, nas reunies celebradas para esse fim. O CIC presidido, rotativamente, pelos representantes dos Estados-membros e conta com uma Secretaria Executiva, cuja sede fica em Buenos Aires e funciona de forma permanente. O cargo de Secretrio Executivo desempenhado por nacionais dos Estados-membros, por rotao alfabtica. Pelo Tratado da Bacia do Prata (artigo 3o), os Chanceleres dos pases signatrios acordaram reconhecer o CIC como o rgo permanente da Bacia, encarregado de promover, coordenar e acompanhar o andamento das aes multinacionais que tenham por objeto o desenvolvimento integrado da Bacia do Prata, e da assistncia tcnica e financeira que promova com o apoio dos organismos internacionais que estime convenientes, bem como de executar as decises que adotem os Ministros das Relaes Exteriores. (BRASIL. MRE, 2007). O texto do Estatuto do CIC encontra-se no Anexo III. Por troca de Notas Diplomticas entre os Ministros das Relaes Exteriores da Argentina e do Brasil, chegou-se a um acordo sobre o exerccio da soberania estatal e da sua limitao, na explorao e desenvolvimento de recursos naturais, no tratando, explicitamente, do aproveitamento de guas internacionais, tampouco dos aproveitamentos na Bacia do Prata. Por este acordo, ficou estabelecido que: Na explorao e desenvolvimento de seus recursos naturais, os Estados no devem causar efeitos prejudiciais sensveis em zonas situadas fora de sua jurisdio nacional. O Acordo de Nova York, como ficou conhecido, acabou sendo aproveitado na XXVII Sesso da Assembleia Geral da ONU e se tornou a Resoluo 2995, aprovada por 115 votos a favor, 10 abstenes e nenhum voto contra. (YAHN FILHO, 2006)
77 78
O Acordo Tripartite, de 19 de outubro de 1979, colocou fim ao impasse em torno dos projetos de Itaipu e Corpus para o aproveitamento hidreltrico do Rio Paran. Os diversos aspectos das polmicas do perodo anterior foram reduzidos a clusulas jurdicas precisas, que contemplam os direitos e fixam as obrigaes das partes. (CAUBET, 2000, p. 131).
Texto do espelho da operao aprovada pelo BID encontra-se na pgina do Banco na internet, http://www.iadb.org/projects/index.cfm?language=Spanish, consultada em 16/11/2007.
79
195

80
Trecho da carta dos Representantes dos Governadores da Argentina e do Brasil junto ao FONPLATA enviada aos Representantes de Bolvia, Paraguai e Uruguai, em 29 de novembro de 1996, cuja cpia foi fornecida pelo Secretrio-Adjunto de Relaes Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Benvindo Belluco, em entrevista ao autor, em 10 de agosto de 2007.
A Proposta de cooperao tcnica recebeu do BID o cdigo (TC-97-05-221-RG). Informao do texto de Ajuda Memria da IV Reunio do Comit de Representantes Oficiais para a Criao de um Banco do Mercosul, realizada em Montevidu, nos dias 5 e 6 de junho de 1997.
81
Comunicado Conjunto dos Presidentes do Mercosul, por ocasio da Cpula do Mercosul em Montevidu, em 15 de dezembro de 1997. Texto consultado na pgina do Itamaraty na internet (http://www.mre.gov.br), em 30 de outubro de 2007.
82
Declarao dos Chanceleres do Mercosul por ocasio da XIII Reunio do Conselho do Mercado Comum, em Montevidu, em dezembro de 1997. Texto consultado na pgina do Itamaraty na internet (http://www.mre.gov.br), em 30 de outubro de 2007.
83
Trecho do Memorandum, de abril de 1998, da Direo Nacional de Projetos com Organismos Internacionais de Crdito para o Subsecretrio de Investimento Pblico e Gasto Social do Ministrio da Economia da Argentina, cuja cpia foi fornecida pelo Secretrio-Adjunto de Relaes Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Benvindo Belluco, em entrevista ao autor, em 10 de agosto de 2007.
84
A adoo, em junho de 2000, da agenda de relanamento do Mercosul representou a tentativa de reverso do quadro de deteriorao das relaes intrabloco , por meio da adoo de uma Agenda positiva, para a superao de conflitos econmico-comercias e o estabelecimento de novas regras e disciplinas para o aprofundamento da Unio Aduaneira.
85 86
O Seminrio foi realizado no dia 2 de dezembro, no Palcio Itamaraty, no Rio de Janeiro, que resultou no lanamento de livro Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o MERCOSUL, de Hugueney Filho, C. e Cardim, C.H. (org), editado pelo IPRI, em 2002, que recolheu as contribuies dos participantes e que consta da bibliografia deste trabalho.
196
notas
Documento Mercosul/XXIV CMC/DT N 03/03 Proposta do Brasil para Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum Objetivo 2006, de junho de 2003.
87
Dados de Informao preparada pela Diviso de Mercado Comum, em setembro de 2007.

88

89

90 91 92
Deciso CMC n 22/07.
Dados de Informao preparada pela Diviso de Mercado Comum, em outubro de 2007.

93
Trecho de Informao, de carter confidencial, preparada pela Diviso Econmica da Amrica do Sul (DECAS), em outubro de 2006. Circular Telegrfica. Circular Telegrfica. Circular Telegrfica. Circular Telegrfica.
94 95 96 97 98
Trecho de Informao, de carter confidencial, sobre o Banco do Sul preparada pela Diviso Econmica da Amrica do Sul (DECAS), em outubro de 2006.
99
Circular Telegrfica. Circular Telegrfica. Circular Telegrfical. Circular Telegrfica.
100 101 102 103
Documento de sntese da Comisso Estratgica de Reflexo sobre a Integrao Sul-americana, de outubro de 2006.
197

104
Informao ao Secretrio-Geral sobre o Banco do Sul preparada pela Diviso Econmica da Amrica do Sul (DECAS), em setembro de 2007. O Fundo Latinoamericano de Reservas (FLAR) foi criado em 1978, e tem como pases-membros Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela. O objetivo principal do FLAR apoiar os pases-membros em momentos de problemas no Balano de Pagamentos. Informaes da pgina do FLAR na internet, http://flar.net, consultada em 19/11/2007.
105
Informao sobre o Banco do Sul preparada pela Diviso Econmica da Amrica do Sul (DECAS), em setembro de 2007.
106
107
108
Traduo de minuta de Estatuto do Banco do Sul. Informao da Diviso Econmica da Amrica do Sul, novembro de 2007.
109 110
Traduo de minuta de Estatuto do Banco do Sul. Informao da Diviso Econmica da Amrica do Sul, novembro de 2007.
Documento de sntese da Comisso Estratgica de Reflexo sobre a Integrao Sulamericana, de outubro de 2006.
111
O Estatuto do FONPLATA, aprovado em 12 de junho de 1974, encontra-se no Anexo IV.

112 113
Informao obtida no site oficial do FONPLATA na internet, http://fonplata. org, consultada em 10/09/2007.
Dados do Relatrio de Estados Financeiros em 31 de dezembro de 2005 e 2006, do FONPLATA.

114 115
Dados obtidos no site oficial do FONPLATA na internet, http://fonplata.org, consultada em 10/09/2007. Dados obtidos no site oficial do FONPLATA na internet, http://fonplata.org, consultada em 10/09/2007.
116
198
notas
117
Dados obtidos no site oficial do FONPLATA na internet, http://fonplata.org, consultada em 10/09/2007. O balano foi realizado pelo autor, de acordo com dados disponveis na pgina do FONPLATA na internet, http://fonplata.org, consultada em 10/09/2007.
118
De acordo com os Representantes da CAF e do BID no Brasil, Estenssoro (2007) e Lupo (2007).
119 120 121 122
De acordo com Moreira (2007). Entrevista ao autor, em 19 de outubro de 2007.
Documento de reflexo da Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, de 2006, sobre a ideia de criao do Banco do Sul.
123 124 125 126 127
Informao da Diviso Econmica da Amrica do Sul, de 1 agosto de 2007. Informao da Diviso Econmica da Amrica do Sul, de 1 agosto de 2007. Telegrama. Entrevista ao autor, em 21 de dezembro de 2007.
O texto das Declaraes de Fortaleza e de Barcelona encontram-se, respectivamente, nos Anexos V e VI. As Normas Gerais dos Contratos de Emprstimos do FONPLATA esto disponveis na pgina do Fundo na internet, http//:fonplata.org, consultada em 25/11/2007.
128
129
Project Finance uma forma de engenharia financeira sustentada contratualmente pelo fluxo de caixa de um projeto, servindo como garantia referida colaborao os ativos desse projeto a serem adquiridos e os valores recebveis ao longo do projeto. Os contratos de project finance so baseados na anlise e quantificao dos riscos envolvidos, cujo objetivo bsico o de prever qualquer variao no fluxo de caixa do projeto, minimizando os riscos atravs de obrigaes contratuais. Trata-se de uma modalidade de apoio mais comum a projetos de grande porte, normalmente para o setor de infraestrutura.
199
SPE (Sociedade de Propsito Especfico) a configurao legal mais comumente utilizada em uma sociedade comercial constituda para abrigar um empreendimento de PCH, por se constituir em exigncia por parte das instituies financiadoras do projeto. Para o investidor, uma das maiores vantagens de uma SPE est no fato de permitir um perfeito isolamento das outras atividades comerciais dos acionistas controladores e um acesso direto e menos complicado aos ativos e recebveis do empreendimento pelos agentes financiadores, nos casos de inadimplemento. No caso das Parcerias PblicoPrivadas, o objeto social da SPE resume-se, de maneira nica e exclusiva, justamente ao objeto da concorrncia (ou parceria), isto , a concesso dos servios.
130 131
Parceria Pblico-Privada o contrato administrativo de concesso nas modalidades patrocinada ou administrativa, assim definidas: I. concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado; II. concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. Em cada caso, o particular pode participar da implantao do desenvolvimento e assumir a condio de encarregado de servios, de atividades, de obras ou de empreendimentos pblicos, bem como da explorao e da gesto das atividades deles decorrentes, cabendo-lhe contribuir com recursos financeiros, materiais e humanos e ser remunerado segundo o seu desempenho.
Institudo pelo Tratado de Roma e criado em 1958, o Banco Europeu de Investimento (BEI) o banco dos emprstimos de longo prazo da Unio Europeia. Contribui para a integrao europeia e para o desenvolvimento econmico das regies desfavorecidas. Informaes adicionais sobre o BEI constam da pgina da Comisso Europeia na internet, http://europa.eu/ scadplus/leg/pt/lvb/g24221.htm, consultada em 25/11/2007.
132 133
Instrumento financeiro do Banco Europeu de Investimentos para projetos de perfil de alto risco envolvendo operaes de garantias e participao acionria, geralmente em grandes projetos de infraestrutura.
200
notas
Instrumento financeiro do Banco Europeu de Investimentos para viabilizar determinados projetos, no mbito das Parcerias Pblico-Privadas, que requerem subdio pblico durante sua fase inicial, at que o projeto passe a gerar rendimentos prprios.
134 135
O Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR) foi criado em 1978, com sede em Bogot, Colmbia, e tem como objetivos apoiar o equilbrio do Balano de Pagamentos dos pases- membros, outorgando crditos quando necessrio, melhorar as condies de investimento das reservas internacionais e contribuir para a harmonizao das polticas cambiais, monetrias e financeiras. Os pases-membros do FLAR so Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela. Em julho de 2007, o Fundo contava com capital autorizado de US$ 2.3 bilhes e com capital integralizado de US$ 1.5 bilho.
A Agncia Multilateral de Garantia dos Investimentos (Multilateral Investment Guarantee Agency). Foi criada, em 20 de maio de 1988, para apoiar o fluxo de investimentos produtivos. Com sede em Washington, pertence ao Grupo Banco Mundial.
136
Relatrio de Gesto do FGE ao Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG), de dezembro de 2007, elaborado pelo BNDES.
137
Relatrio de Gesto do FGE ao Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG), de dezembro de 2007, elaborado pelo BNDES.
138
201
Referncias Bibliogrficas
ALEXANDRE, C.; LEITE, I. O primeiro governo Lula e o MERCOSUL: iniciativas intra e extra-regionais. Observador On-line, Rio de Janeiro, v. 2, n. 3, mar. 2007. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj.br/pdfs/16_ observador_topico_Observador_v_2_n_3.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2007. ARGENTINA. Ministrio de Economa y Produccin. Memorandum de la Direccion Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Credito para el Subsecretario de Inversin Publica y Gasto Social. Buenos Aires, 1998. ARGENTINA. Presidencia de la Nacin. Jefatura de Gabinete de Ministros. Memria detallada del Estado de la Nacin: ao 2003. Buenos Aires, 2003. ASSOCIAO LATINOAMERICANA DE INTEGRAO (ALADI). Convenio de pagos y crditos recproco. Disponvel em: <http://www. aladi.org/nsfaladi/convenio.nsf/inicio2004>. Acesso em: 04 out. 2007. ASSOCIAO LATINOAMERICANA DE INSTITUIES FINANCEIRAS PARA O DESENVOLVIMENTO (ALIDE). Estrategias, polticas y modalidades operativas de la Banca de Desarrollo de Amrica Latina y Europa. Lima, 2004.
203
_____. Financiamiento de la Infrastructura Econmica y Social en Amrica Latina. Lima, 2006. _____. Repensando el rol de los bancos nacionales de desarrollo: funciones y desafos futuros. Lima, 2006. BANCO CENTRAL DO BRASIL. Informativo CCR: Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?INFOCCR>. Acesso em: 03 out. 2007. ______. Regulamento do mercado de cmbio e capitais internacionais: RMCCI. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/rex/ rmcci/port/rmcci.asp>. Acesso em: 04 out. 2007. BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Corporao Interamericana de Investimentos: CII. Disponvel em: <http://www.iadb.org/aboutus/VI/pri_iic.cfm?language=Portuguese>. Acesso em: 15 nov. 2007. BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES). Fundo de Garantia Exportao: FGE. Braslia, [2007a]. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/empresa/fundos/fge/ default.asp>. Acesso em: 03 out. 2007. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integrao na Amrica do Sul, da Trplice Aliana ao MERCOSUL. Rio de Janeiro: Revan, 2003. BERNAL-MEZA, Ral. Sistema mundial y Mercosur: globalizacin, regionalismo e polticas exteriores comparadas. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 2000. BLUMENSCHEIN, Fernando; LOPEZ DE LEON, Fernanda Leite. Uma anlise do desempenho e da segmentao do sistema de crdito exportao no Brasil. In: PINHEIRO, Armando Castelar; MARKWALD, Ricardo; PEREIRA, Lia Valls. (Org.). O desafio das exportaes. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. p. 175-273. BRASIL. Banco Central do Brasil. Carta-circular n. 2.881, de 19 de novembro de 1999. Estabelece percentuais mximos aplicveis a
204
referncias bibliogrficas
modalidade de equalizao de taxas de juros no mbito do Programa de Financiamento as Exportaes PROEX. Braslia, 1999. _____. Circular n. 3.160, de 30 de outubro de 2002. Admite o curso sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos de instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 31 out. 2002. Seo 1, p. 16-17. _____. Circular n. 3.211, de 4 de dezembro de 2003. Elimina a exigncia de recolhimento antecipado ao Banco Central do valor referente a instrumento de pagamento relativo a importao cursada sob o CCR. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 dez. 2003. Seo 1, p. 45. _____. Circular n. 2.982, de 10 de maio de 2000. Convnio de Crditos Recprocos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 maio 2000. Seo 1, p. 102. _____. Resoluo 2.575, de 17 de dezembro de 1998. Redefine os critrios aplicveis aos financiamentos das exportaes brasileiras ao amparo do Programa de Financiamento s Exportaes PROEX. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 dez. 1998. Seo 1, p. 6-7. _____. Resoluo n. 3219, de 30 de junho de 2004. Redefine os critrios aplicveis s operaes do sistema de equalizao de taxas de juros do Programa de Financiamento s Exportaes - PROEX. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 jul. 2004. Seo 1, p. 25. BRASIL.Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Fundo de Garantia Exportao. Relatrio de Gesto ao Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG) de dezembro de 2007. Rio de Janeiro, 2007. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto consolidado at a Emenda Constitucional n 55 de 20 de setembro de 2007Federal. Braslia: Senado Federal, 2007. BRASIL. Decreto n. 67.084, de 19 de agosto de 1970. Promulga o Tratado da Bacia do Prata. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 ago. 1970. Seo 1, p. 7371.
205
BRASIL. Decreto n 4.418, de 11 de outubro 2002. Aprova o novo estatuto social da empresa pblica Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 14 out. 2002. Seo 1, p. 1. BRASIL. Decreto-Lei n1.940, 25 de maio de 1982. Institui contribuio social, cria o fundo de investimento social (FINSOCIAL) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26 maio 1982. Seo 1, p. 9531. BRASIL. Lei Complementar n 8, de 3 de dezembro de 1970. Institui o programa de formao do patrimnio do servidor pblico e da outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 4 dez. 1970. Seo 1, p. 10329. BRASIL. Lei n 1.628, de 20 de junho de 1952. Dispe sobre a restituio dos adicionais criados pelo artigo terceiro da Lei 1474, de 26/11/1951, e fixa a respectiva bonificao, autoriza a emisso de obrigaes da dvida pblica federal; cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico - BNDE; abre crdito especial e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, 20 jun. 1952. Seo 1, p. 10017. BRASIL. Lei n 4.131, de 3 de setembro de 1962. Disciplina a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 27 set. 1962. Seo 1, p. 10075. BRASIL. Lei n 5.662, 21 de junho de 1971. Enquadra o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico - BNDE na categoria de empresa pblica, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 jun. 1971. Seo 1, p . 4697. BRASIL. Lei n 10.844, de 4 de maro de 2004. Dispe sobre os crditos do Banco Central do Brasil contra instituio financeira credenciada a operar no Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR), e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 mar. 2004. Seo 1, p. 1. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Diviso da Amrica Meridional I: DAM-I. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/daa/ dam1.htm>. Acesso em: 15 nov. 2007.
206
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Cmara de Comrcio Exterior. Resoluo CAMEX n. 44, de 23 de dezembro de 2003. Determina as diretrizes para a utilizao do Seguro de Crdito Exportao nas operaes cursadas por intermdio do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos da ALADI - CCR. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 24 dez. 2003. ______. Resoluo CAMEX n. 45, de 23 de dezembro de 2003. Altera a redao do inciso I do art. 1 da Resoluo CAMEX n 33, de 16 de dezembro de 2002, que versa sobre as diretrizes para o Programa de Financimento s Exportaes - PROEX. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 24 dez. 2003. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Assuntos Internacionais. As agncias multilaterais de fomento e o desenvolvimento da Amrica Latina e Caribe. Braslia, 2006. BRASIL; URUGUAI. Declarao conjunta, de 06 de maio de 1997. Montevideo, 1997. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dai/b_ urug_245_4098.htm>. Acesso em: 15 nov. 2007. CANDEAS, Alessandro Warley. Relaes Brasil-Argentina: uma anlise dos avanos e recuos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, v. 48, n. 1, p. 178-213, jan./jun. 2005. CAUBET, Christian G. As grandes manobras de Itaipu: energia, diplomacia e direito na Bacia do Prata. So Paulo: Acadmica, 1989. CALFAT, Germn; FLRES JUNIOR, Renato. Questes de geografia econmica para o MERCOSUL. In: CHUDNOVSKY, Daniel; FANELLI, Jos Maria (Coord.). El desafo de integrarse para crecer: balance y perspectivas del Mercosur en su primera dcada. Buenos Aires: Siglo XXI de Argentina, 2001. p. 327-345. CASTRO, Marcus Faro (Org.). A sociedade civil e o monitoramento das instituies financeiras multilaterais. Braslia: Rede Brasil, 2005. CHUDNOVSKY, Daniel; FANELLI, Jos Maria (Coord.). El desafo de integrarse para crecer: balance y perspectivas del Mercosur en su primera dcada. Buenos Aires: Siglo XXI de Argentina, 2001
207
COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O CARIBE (CEPAL). Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2006. Santiago, 2006. ______. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2007. Santiago, 2007. CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL, 1., 2006, Rio de Janeiro. O Brasil no mundo que vem a. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007. CORPORACION ANDINA DE FOMENTO (CAF). CAF en cifras. Caracas, 2007. Disponvel em: < http://www.caf.com/view/index. asp?pageMS=34163&ms=17>. Acesso em: 15 nov. 2007. COSTA, Darc. Amrica do Sul: um novo espao em construo. In: CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL, 2., Rio de Janeiro, 2007. Seminrios... Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/america-do-sul-darc-costa.pdf>. Acesso em: 17 nov. 2007. COSTA, S.G.; PEREIRA, L.V.; SCHECHTMAN, J. Estudo para a proposta da formao de um Fundo sul-americano de garantias para projetos de infra-estrutura (FUSAG). Rio de Janeiro: FGV, 2006. FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de. A poltica sul-americana do Brasil: razes e percalos do institucionalismo da semiperiferia. Anlise de Conjuntura OPSA, Rio de Janeiro, n. 4, abr. 2007 . Disponvel em: < http://observatorio.iuperj.br/pdfs/31_analises_AC_n_4_abr_2007.pdf>. Acesso em: 25 nov. 2007. FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE SO PAULO (FIESP). Departamento de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior. Comisso de Administrao de Divisas da Venezuela: CADIVI: 2 reunio do grupo de trabalho sobre a CADIVI. So Paulo, 2007. Disponvel em: <http://www.fiesp.com.br/agencianoticias/2007/06/05/cadivi.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2007. FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO. Amrica do Sul: segundo semestre de 2006. Braslia, 2007.
208
______. Comunidade Sul-americana de Naes: documentos. Braslia, 2005. ______. Cronologia da poltica externa do Governo Lula (2003-2006). Braslia, 2007. FUNDO FINANCEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO DA BACIA DO PRATA (FONPLATA). Desarollo institucional. Santa Cruz de la Sierra, c2006. Disponvel em: <http://www.fonplata.org/www/ver_item. php?accion=ver&pw=50>. Acesso em: 15 nov. 2007. ______. Estados financieros al 31 de diciembre de 2006 y 2005. Santa Cruz de la Sierra, 2007. . Normas generales de los contratos de prestamos. Santa Cruz de la Sierra, 2004. Disponvel em: <http://www. fonplata.org/www/pdf/NORMAS_GRALES_CONTRATOS _DE_PRESTAMOS.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2007. GALVO, Antonio Carlos F.; VASCONCELOS, Ronaldo R. Poltica regional escala sub-regional: uma tipologia territorial como base para um fundo de apoio ao desenvolvimento regional. Braslia: IPEA, 1999. (Texto para Discusso, n. 665). HUGUENEY FILHO, Clodoaldo; CARDIM, Carlos Henrique (Org.). Grupo de reflexo prospectiva sobre o MERCOSUL. Braslia: IPRI, 2002. INTERNATIONAL TRADE CENTRE. Finance for trade: Genebra: UNCTAD/OMC, 2006. LAVIOLA, Mauro Oiticica. Integrao regional: avanos e retrocessos. So Paulo: Aduaneiras, 2004. LIMA, Marcos Costa (Org.). O lugar da Amrica do Sul na nova ordem mundial. Cortez: So Paulo, 2001. LIMA, Marcos Costa; MEDEIROS, Marcelo de Almeida (Org.). O MERCOSUL no limiar do sculo XXI. Cortez: So Paulo, 2000. LIMA, Maria Regina Soares de; COUTINHO, Marcelo Vasconcelos. Globalizao, regionalizao e Amrica do Sul. Anlise de Conjuntura
209
OPSA, Rio de Janeiro, n. 6, maio 2005. Disponvel em: <http:// observatorio.iuperj.br/pdfs/7_analises_Globalizacao,%20Regionalizacao %20e%20Amrica%20do%20Sul.pdf> . Acesso em: 25 nov. 2007. MARIANTE, Armando; DANTAS, Luiz Antonio Souza. O apoio do BNDES s exportaes de servios. Revista Custo Brasil, Rio de Janeiro, n. 4, p. 23-27, ago./set. 2006. MARKWALD, Ricardo; PUGA, Fernando Pimentel. Focando a poltica de promoo de exportaes. In: PINHEIRO, Armando Castelar; MARKWALD, Ricardo; PEREIRA, Lia Valls. (Org.). O desafio das exportaes. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. p. 97-154. MATTOS, Roberto Jaguaribe Gomes de. O Brasil e os bancos multilaterais de desenvolvimento: um histrico da relao e uma estratgia para a conjuntura atual. 1997. Tese (Curso de Altos Estudos) Instituto Rio Branco, Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 1997. MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Conselho do Mercado Comum. Deciso n. 18, de 19 de junho de 2005. Integracin y funcionamiento del fondo para la convergencia estructural y fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR. Assuno, 2005. Disponvel em: <http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ ES/CMC_2005-06-19_NOR-DEC_18_ES_Fondos%20Estructurales. PDF>. Acesso em: 04 out. 2007. ______. Deciso n. 8, de 18 de janeiro de 2007. Fondo para la convergencia estructural del mercosur aprobacin de proyectos piloto. Rio de Janeiro, 2007. Disponvel em: <http://www.mercosur.int/msweb/ Normas/normas_web/Decisiones/ES/2007/ DEC%20008-2007_ES_ proyectos%20piloto%20FOCEM.pdf>. Acesso em: 04 out. 2007. ______. Deciso n. 11, de 22 de maio de 2007. Fondo para la convergencia estructural del mercosur aprobacin de proyectos piloto. Assuno, 2007. Disponvel em: <http://www.mercosur.int/msweb/Normas/ normas_web/Decisiones/ES/2007/DEC.11-07_AprobacionProyPilotoES.pdf>. Acesso em: 04 out. 2007. ______. Tratamiento de las asimetras en el Mercosur: propuesta del Paraguay. Montevideo, 2003.
210
______. Proposta do Brasil: Programa para a Consolidao da Unio Aduaneira e para o Lanamento do Mercado Comum - Objetivo 2006. Assuno, 2003. (MERCOSUL/XXIV CMC/DT, n. 03/03). MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Declarao sobre Mecanismos Financeiros de Integrao Regional: Declarao de Fortaleza. Fortaleza, 2006. Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/ Trade/MRCSRP/deintreg.asp>. Acesso em: 4 out. 2007. MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Secretaria. Comentarios sobre el establecimiento de un sistema de financiamiento del proceso de integracin. Montevideo, 2004. (Documento de Trabajo, n. 002/04). ______. Modalidades de adopcin de decisiones de organismos regionales y multilaterales vinculados a la financiacin de proyectos. Montevideo, 2004. (Documento de Trabajo, n. 025/04). ______. Reglamento del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur. Montevideo, 2006. (Documento de Trabajo, n. 003/06). ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). The Knaepen Package : guiding principles for setting premia fees under the arrangement on guidelines for officially supported export credits. Paris, 2001. PEREIRA, J. M. A iniciativa para a integrao da infraestrutura regional da Amrica do Sul IIRSA como instrumento da poltica brasileira para a integrao da Amrica do Sul. 2005. Tese (Curso de Altos Estudos) Instituto Rio Branco, Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 2005. PEREIRA, Lia Valls. O projeto MERCOSUL: uma resposta aos desafios do novo quadro mundial? In: MERCOSUL: integrao na Amrica Latina e relaes com a Comunidade Europia. So Paulo: INCA, 1992. PEREIRA, Lia Valls.; GUSTAVO, Srgio. A integrao regional e o crescimento econmico. Revista Custo Brasil, Rio de Janeiro, n. 4, p. 28-31, ago./set. 2006. ______. As exportaes de servios de engenharia no contexto da integrao regional: porque e como apoiar. In: INTEGRAO regional,
211
exportao de servios e desenvolvimento econmico no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/NECON, 2006. (Cadernos Necon). p. 19-23. PORTO, Manuel Carlos Lopes; FLRES JNIOR, Renato Galvo. Teoria e polticas de integrao na Unio Europia e no MERCOSUL. Rio de Janeiro: FGV, 2006. PROVEDELLO, Maysa. BID e BNDES assinam contrato de emprstimo de US$ 1 bilho para crdito multissetorial. Comunicado de imprensa BID, Braslia, DF, 19 out. 2007. Disponvel em: <http://www.iadb. org/NEWS/articledetail.cfm?Language=Po&parid=2&artType=PR& artid=4094>. Acesso em: 15 nov. 2007. REUNION DEL COMIT DE REPRESENTANTES OFICIALES PARA LA CREACIN DEL BANCO DEL MERCOSUR, 4., Montevideo, 1997. Ayuda Memoria. Montevidu: Banco Central del Uruguay, 1997a. REUNION DEL COMIT DE REPRESENTANTES OFICIALES PARA LA CREACIN DEL BANCO DEL MERCOSUR, 6., Buenos Aires, 1997. Ayuda memoria. Buenos Aires: FONPLATA, 1997b. RODRIGUES, Maria da Glria. A importncia do CCR-ALADI no comrcio continental. Revista Custo Brasil, Rio de Janeiro, n. 4, p. 3239, ago./set. 2006. RODRIGUEZ BATLLE, C. El nuevo acuerdo de capital (Basilea II) y sus desafos para la banca de desarrollo. Lima: ALIDE/BID, 2004. SALGADO, Reinaldo Jos de Almeida. Fundos estruturais para o MERCOSUL: lies da experincia europia. 2006. Tese (Curso de Altos Estudos) Instituto Rio Branco, Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 2006. SANTANA, Carlos Henrique V.; KASAHARA, Yuri. Limites da integrao financeira e polticas de crdito na Amrica do Sul: um novo modelo de desenvolvimento regional? Observador On-Line, Rio de Janeiro, v. 1, n. 5, jul. 2006. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj. br/archive/observador_v_1_n_5.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2007.
212
______. Assimetrias, interesses e representao: os desafios da institucionalizao do MERCOSUL. Papis Legislativos, Rio de Janeiro, n. 1, maio 2007. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj.br/pdfs/1_ papeislegislativos_PL_n_1_mai_2007.pdf>. Acesso em: 10 nov. 2007. SENNES, Ricardo. Elementos cruciais de fomento integrao regional. Revista Custo Brasil, Rio de Janeiro, n. 6, p. 60-64, dez. 2006/jan. 2007. Disponvel em: <http://www.revistacustobrasil.com.br/pdf/06/Art%20 04.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2007. ______. O tema financiamento, seguro e garantias ao crdito para exportaes: comentrios sobre regulamentao no Brasil. Papis Legislativos, Rio de Janeiro, n. 2, jun. 2007. Disponvel em: <http:// observatorio.iuperj.br/pdfs/2_papeislegislativos_PL_n_2_jun_2007. pdf>. Acesso em: 20 nov. 2007. SENNES, Ricardo; BARBOSA; Alexandre de Freitas; GUIMARES, Dbora Miura. Padres de insero externa da economia brasileira e o papel da integrao sul-americana. Anlise de Conjuntura OPSA, Rio de Janeiro, n. 3, mar. 2006. Disponvel em: <http://observatorio.iuperj. br/pdfs/16_analises_Padroes_de_insercao_externa.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2006. SENRA, Andressa Biato et al. O fideicomisso como facilitador do crdito na Amrica do Sul. Rio de Janeiro: BNDES, 2007. SILVA, Anglica Moreira da (Org.). Inovadores financeiros. Fortaleza: Imprensa Universitria, 2004. TAUNAY FILHO, Jorge dEscragnolle. Comunidade Sul-Americana de Naes: CASA. In: CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL, 2., Rio de Janeiro, 2007. Seminrios... Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/Eve/ ii-conferencia-nacional-de-politica-externa-e-politica-internacional/ seminarios/america-do-sul-30-03-2007/index_html>. Acesso em: 17 nov. 2007. TRATADO de Montevidu: instrumento que institui a Associao LatinoAmericana de Integrao (ALADI). Montevidu, 1980. Disponvel em:
213
<http://www.sice.oas.org/trade/Montev_tr/indice_p.asp>. Acesso em: 4 out. 2007. VAZ, Alcides Costa. Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do MERCOSUL. Braslia: FUNAG/IBRI, 2002. VEIGA, Pedro da Motta; IGLESIAS, Roberto Magno. A institucionalidade da poltica brasileira de comrcio exterior. In: PINHEIRO, Armando Castelar; MARKWALD, Ricardo; PEREIRA, Lia Valls. (Org.). O desafio das exportaes. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. p. 51-96. ______. Polticas de incentivo exportao no Brasil entre 1964 e 2002: resenha de estudos selecionados. Braslia: Ministrio da Fazenda, 2003. (Temas de Economia Internacional, n. 2). YAHN FILHO, Armando Gallo. Aproveitamento hdrico na Bacia do Prata: entre o conflito e a cooperao (de 1966 a 1992). In: ENCONTRO DAASSOCIAO NACIONAL DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM AMBIENTE E SOCIEDADE, 3., 2006, Braslia. Arquivos... Braslia: ANPPAS, 2006. Disponvel em: <http://www.anppas.org.br/encontro_ anual/encontro3/arquivos/TA171-05032006-235955.PDF>. Acesso em: 15 nov. 2007. WALD, Arnoldo. Garantias firmes para os Fundos com recursos do FGTS. Revista Custo Brasil, Rio de Janeiro, n. 10, p. 38-42, ago./set. 2007. Disponvel em: <http://www.revistacustobrasil.com.br/pdf/10/ art%2002.pdf>. Acesso em: 15 de dez. 2007. Entrevistas para o autor ARAJO, Paulo Donizeti de. Paulo Donizeti de Arajo: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 11 de outubro de 2007, como Chefe da rea de Finanas e Administrao do FONPLATA. ARSLANIAN, Rgis. Rgis Arslanian: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 10 de abril de 2007, como Representante do Brasil junto ALADI e ao MERCOSUL.
214
AUGUSTO, Luiz Fernando Pires. Luiz Fernando Pires Augusto: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 7 de outubro de 2007, como Secretrio-Adjunto de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda. BELLUCO, Benvindo. Benvindo Belluco: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 10 de agosto de 2007, como SecretrioAdjunto de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Diretor-Executivo do Brasil junto ao FONPLATA. CAMARA, Maria da Glria Rodrigues. Maria da Glria Rodrigues Camara: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 06 de outubro de 2007, como Consultora da Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX). CARDOSO, Afonso Jos Sena. Embaixador Afonso Jos Sena Cardoso: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 2007, como Diretor do Departamento de Integrao do Ministrio das Relaes Exteriores. CARVALHO, ngela Regina Pereira de. ngela Regina Pereira de Carvalho: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 26 de outubro de 2007, como Chefe do Departamento de Comrcio Exterior e Integrao da Amrica do Sul do BNDES. CARVALHO, Luiz Eduardo Melin de. Luiz Eduardo Melin de Carvalho: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 21 de dezembro de 2007, como Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda. CHAGAS, Francisco Ramalho de Carvalho. Conselheiro Francisco Ramalho de Carvalho Chagas: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 14 de agosto de 2007, como Chefe da Diviso Econmica da Amrica do Sul do Ministrio das Relaes Exteriores. CORDEIRO, Enio. Embaixador Enio Cordeiro: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida, em 8 de novembro de 2007, como Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul do Ministrio das Relaes Exteriores.
215
DANTAS, Luiz Antonio Arajo. Luiz Antonio Arajo Dantas: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 26 de outubro de 2007, como Superintendente da rea de Comrcio Exterior do BNDES. ESTENSSORO, Moira Paz. Moira Paz Estenssoro: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 28 de novembro de 2007, como Representante da CAF no Brasil. FRANCO, Marcelo Pinheiro. Marcelo Pinheiro Franco: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 10 de setembro de 2007, como Presidente da Seguradora Brasileira de Crdito Exportao (SBCE). LUPO, Jos Luis. Jos Luis Lupo: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 29 de novembro de 2007, como Representante do BID no Brasil. MACHADO, Luciene Ferreira. Luciene Ferreira Machado: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista concedida em 26 de outubro de 2007, como Chefe do Departamento de Comrcio Exterior 2 do BNDES. MOREIRA, Terezinha. Terezinha Moreira: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 04 de novembro de 2007, como Gerente de Organismos Internacionais do Departamento de Captao de Recursos do BNDES. ROSA, Alexandre Meira da. Alexandre Meira da Rosa: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 19 de outubro de 2007, como Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. SALGADO, Reinaldo Jos de Almeida. Conselheiro Reinaldo Jos de Almeida Salgado: depoimento. Braslia: [s.n.], 2007. Entrevista, concedida em 15 de agosto, como Chefe da Diviso do Mercado Comum do Sul do Ministrio das Relaes Exteriores. *******
216
As referncias a telegramas, despachos telegrficos, circulares telegrficas, agendas comentadas e outros documentos de trabalho do Ministrio das Relaes Exteriores figuram diretamente nas notas ao texto. As demais referncias a consultas a pginas de internet feitas ao longo do trabalho e suas datas respectivas constam das notas ao texto e na lista de referncias bibliogrficas. Os Acordos, Decises, Resolues e Atas do CMC e GMC citados ou referidos ao longo do trabalho foram consultados na pgina de internet www.mercosur.int, em diversas ocasies, entre maro e dezembro de 2007. Os Tratados, Regulamentos e demais documentos oficiais do Sistema da Bacia do Prata, includo os do FONPLATA, citados ou referidos ao longo do trabalho foram consultados na pgina de internet http://fonplata. org em diversas ocasies, entre outubro de 2006 e dezembro de 2007. As Resolues, Normas e Circulares do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil citadas ou referidas ao longo do trabalho foram consultadas na pgina de internet http://bcb.gov.br em diversas ocasies, entre maro e dezembro de 2007. As Leis e Decretos referentes ao BNDES citados ou referidos ao longo do trabalho foram consultados na pgina de internet http://bndes. gov.br em diversas ocasies, entre maro dezembro de 2007.
217
anexos
219
ANEXO I Circular 3.160 de 2002 do Banco Central do Brasil
CIRCULAR 3.160/2002 Admite o curso sob o Convnio de Pagamentos e C rditos R ecpr oc os de ins tr ume ntos de pagamento com prazo superior a 360 dias. A Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, em sesso realizada em 30 de outubro de 2002, com base no disposto nos artigos 9 e 11 da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e tendo em vista o disposto na Circular 2.650, de 27 de dezembro de 1995, D E C I D I U: Art. 1 Admitir, a partir de 10 de dezembro de 2002, inclusive, o curso sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR) de instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias contados da data de sua emisso. Art. 2 Os reembolsos do Banco Central do Brasil decorrentes das operaes de exportao brasileira amparadas em instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias so efetivados a cada quadrimestre, nos meses de janeiro, maio e setembro, de forma total ou
221
parcial, condicionados ao prvio pagamento pelo banco central do pas do importador, deduzidos os valores correspondentes aos reembolsos efetuados de forma automtica pelo Banco Central do Brasil. Pargrafo 1 O reembolso ao banco brasileiro ser efetuado dois dias teis aps realizada a compensao do CCR. Pargrafo 2 Os valores objeto do reembolso so remunerados em base pro rata die taxa LIBOR para dois meses divulgada na transao do SISBACEN PTAX800, opo 9, menos 1/8 (um oitavo), no perodo compreendido entre a data de reembolso informada no sistema e a data do efetivo reembolso feito pelo Banco Central do Brasil. Art. 3 Encontram-se anexas as folhas necessrias atualizao do captulo 12 da Consolidao das Normas Cambiais - CNC, que constitui o Regulamento sobre o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos. Art. 4 Esta Circular entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 30 de outubro de 2002. Beny Parnes Diretor CONSOLIDAO DAS NORMAS CAMBIAIS CAPTULO: ALADI - Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - 12 TTULO: Garantias Oferecidas pelo Sistema - 4 1. O Banco Central do Brasil assegura aos estabelecimentos autorizados no Pas a operar no Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - CCR o reembolso do valor em dlares dos Estados Unidos das transaes cursadas sob o Sistema: (NR) a) cujos instrumentos de pagamento tenham prazo de at 360 dias; (NR) b) cujos instrumentos de pagamento tenham prazo superior a 360 dias, desde que referentes a exportaes brasileiras que contem com financiamento aprovado pelo Comit de Crditos s Exportaes - CCEx at a sua reunio ordinria realizada em 2 de maio de 2000. (NR) 2. O reembolso de que trata o item anterior imune a riscos de solvabilidade da instituio do exterior, emitente ou avalista do instrumento, bem como a riscos de natureza poltica, exceto quando
222
anexos
relacionado a valores resultantes de renegociao de crditos referentes a exportaes brasileiras para a Repblica Argentina, conforme disposto no item 15 do ttulo 1. (NR) 3. Para o exerccio das garantias dentro do CCR, so requisitos bsicos e indispensveis que: a) a instituio emitente do instrumento, ou concedente do aval, esteja autorizada, data da emisso do documento, ou da concesso do aval, a operar no Sistema; b) o banco executante ou negociador ou no caso do aval bancrio remetente da nota promissria ou letra avalizada para cobrana no exterior seja tambm autorizado a operar no Convnio; c) a autenticidade do documento ou do aval seja inequvoca; d) os instrumentos sejam emitidos, avalizados, cumpridos ou negociados em estrita conformidade s disposies regulamentares a eles aplicveis; e) sejam observadas as instrues da instituio financeira ordenante ou emitente, de modo que no possa ser atribuda execuo da operao qualquer anormalidade. 4. Na hiptese de o estabelecimento ser desautorizado a operar no Sistema, as garantias de pagamento so preservadas em relao a todas as transaes vinculadas a instrumentos por ele emitidos ou avalizados para curso dentro do Convnio enquanto autorizado para tal. CONSOLIDAO DAS NORMAS CAMBIAIS CAPTULO: ALADI - Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - 12 TTULO : Instrumentos de Pagamento Admissveis - 5 SEO I : INSTRUMENTOS ADMISSVEIS 1. So aceitos para curso sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - CCR os pagamentos realizados exclusivamente por meio dos seguintes instrumentos: a) cartas de crdito ou crditos documentrios; b) letras correspondentes a operaes comerciais avalizadas por instituies autorizadas; e, c) notas promissrias pagars relativas a operaes comerciais emitidas ou avalizadas por instituies autorizadas.
223
2. At o dia 9 de dezembro de 2002, inclusive, os instrumentos de pagamento de que trata o item anterior devem ter prazo mximo de 360 dias, a contar da data de sua emisso. (NR) 3. A partir de 10 de dezembro de 2002, inclusive, so aceitos instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias. (NR) 4. Independentemente do disposto nos itens 2 e 3 acima, so aceitos instrumentos de pagamento de prazo superior a 360 dias, na exportao cujo financiamento tenha sido aprovado pelo Comit de Crdito s Exportaes CCEx at a reunio ordinria realizada em 2 de maio de 2000, inclusive; (NR) 5. O instrumento emitido ou avalizado por instituio autorizada, no Pas, deve, necessariamente, ser enviado instituio autorizada do pas convenente. 6. Os juros diretamente vinculados a operaes comerciais cujos pagamentos tenham sido efetuados no Sistema devem ser registrados com o mesmo cdigo de reembolso do instrumento relativo ao valor do principal, observando-se a referncia relativa a juros constante no anexo n 3. 7. requisito indispensvel que a instituio autorizada emitente ou avalista consigne no instrumento a expresso: Reembolsvel atravs do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos sob o Cdigo de Reembolso n ........ (nmero de referncia para reembolso formatado segundo as instrues constantes no anexo n 3). 8. Adicionalmente ao acima exposto, deve ser observado o contido nas sees seguintes em relao a cada instrumento. CONSOLIDAO DAS NORMAS CAMBIAIS CAPTULO: ALADI - Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - 12 TTULO : Pagamentos do Banco Central do Brasil - 6 1. objeto de reembolso pelo Banco Central do Brasil o instrumento emitido ou avalizado por instituio do exterior autorizada a operar sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos - CCR, que seja previamente registrado no Sisbacen, nas seguintes transaes:
224
anexos
a) PCCR 200 - incluso, alterao e excluso dos instrumentos recebidos do exterior, estorno de reembolsos efetuados e informaes de contrato de cmbio; (NR) b) PCCR 330 - consultas aos instrumentos registrados e aos reembolsos efetuados. (NR) 2. O lanamento no Resumo Dirio dos reembolsos e recolhimentos devidos sob o Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR, entre as instituies autorizadas e o Banco Central do Brasil, efetuado automaticamente pelo Sisbacen. (NR) 3. O registro de que trata o item 1 efetuado em at 15 dias corridos da data de sua emisso ou de seu aval, conforme o caso. 4. O Departamento da Dvida Externa e de Relaes Internacionais Derin pode aceitar, a seu critrio, o registro de que trata o item 1 em prazo superior a 15 dias corridos da data de sua emisso ou de seu aval, conforme o caso, sendo necessria autorizao do banco central do pas emissor do cdigo de reembolso do Sistema de Informao Computadorizado de Apoio ao CCR da ALADI (SICAP/ ALADI) para a aceitao do registro de instrumentos de pagamento em prazo superior a 20 dias corridos da data de sua emisso ou de seu aval, conforme o caso. 5. Para fazer jus ao reembolso, o instrumento recebido do exterior pela instituio financeira brasileira deve ser registrado pelo seu valor total, devendo constar do registro a data de emisso e a validade do instrumento. 6. O registro da negociao do instrumento deve ser efetuado dentro de seu prazo de validade e pelo valor efetivamente negociado, devendo ser informada a data da negociao e a do reembolso, sendo o lanamento do crdito do reembolso efetuado, a partir do dia-movimento de 28 de outubro de 2002, automaticamente pelo Sisbacen no Resumo Dirio da instituio na data informada. (NR) 7. A data do reembolso a ser informada no Sisbacen deve observar o disposto nas alneas abaixo, devendo o respectivo contrato de cmbio de exportao estar liquidado nessa mesma data e informado na PCCR 200: a) operaes vista, amparadas em carta de crdito irrevogvel, negociada sem discrepncia: o dia da negociao dos documentos pelo banco; b) operaes a prazo, amparadas em carta de crdito irrevogvel e que no se encontrem pendentes de soluo de discrepncia: o dia do respectivo vencimento previsto na carta de crdito;
225
c) operaes a prazo, includas as operaes que, embora contando com carta de crdito, apresentem discrepncia somente solucionada depois do vencimento previsto: o dia posterior ao do recebimento, pelo banco, do respectivo aviso de pagamento concernente liquidao da exportao no exterior; d) letras avalizadas por instituies autorizadas a operar no Convnio, relativas a operaes comerciais: o dia do vencimento da letra; e) notas promissrias emitidas ou avalizadas por instituies autorizadas a operar no CCR, relativas a exportaes de mercadorias ou de servios vinculados a operaes comerciais cujos pagamentos tenham sido efetuados no Sistema: o dia do vencimento previsto para resgate (parcial ou total) da nota promissria. 8. Ocorrendo reembolso indevido, o valor pago pelo Banco Central do Brasil deve ser restitudo, pela prpria instituio que efetuou o registro da negociao, devendo ser providenciada a incluso de estorno na transao PCCR 200, sob sua inteira responsabilidade, e mantida no dossi da operao de cmbio a respectiva documentao comprobatria. 9. Na hiptese prevista no item anterior, a instituio est sujeita ao pagamento de: a) juros calculados com base na prime rate, vigente na data de incio da fluncia dos juros, acrescida do spread de 2% a.a.(dois por cento ao ano), pelo perodo compreendido entre a data de efetivao do reembolso e a data de incluso do estorno; b) taxa de US$25,00 (vinte e cinco dlares dos EstadosUnidos), a ttulo de ressarcimento de despesas administrativas do Banco Central. 10. Os valores calculados na forma do item anterior so lanados, a partir do dia-movimento de 28 de outubro de 2002, de forma automtica no Resumo Dirio do banco no mesmo dia-movimento do lanamento na transao PCCR 200, em substituio transao PCCR 300. 11. Independentemente da data do reembolso informada, conforme disposto no item 6 deste ttulo, os crditos so efetuados pelo Banco Central do Brasil a cada quadrimestre, nos meses de janeiro, maio e setembro, de forma total ou parcial, condicionados ao prvio pagamento pelos bancos centrais, deduzidos os valores correspondentes aos reembolsos efetuados de forma automtica pelo Banco Central do Brasil, quando decorrente de: (NR)
226
anexos
a) operaes de exportao para a Repblica Argentina relacionadas a valores resultantes de renegociao de crditos; (NR) b) instrumentos de pagamento com prazo superior a 360 dias, exceo daqueles relacionados a exportaes cujo financiamento tenha sido aprovado pelo Comit de Crditos s Exportaes - CCEx at a sua reunio ordinria realizada em 2 de maio de 2000. (NR) 12. Os crditos realizados na forma do item anterior so:(NR) a) objeto de lanamento de crdito no Resumo Dirio da instituio dois dias teis aps realizada a compensao do CCR; b) remunerados em base pro rata die taxa LIBOR para dois meses divulgada na transao do Sisbacen PTAX 800, opo 9, menos 1/8 (um oitavo), no perodo compreendido entre a data de reembolso informada no sistema e a data do efetivo reembolso feito pelo Banco Central do Brasil. (NR) 13. Para efeitos do disposto na alnea a do item 11 anterior, admitida a liquidao de contrato de cmbio de exportao em prazo superior quele previsto na regulamentao vigente, exclusivamente como forma de ajust-la data do respectivo reembolso do Banco Central do Brasil. (NR)
227
ANEXO II Tratado da Bacia do Prata
229
230
anexos
231
232
anexos
233
234
ANEXO III Estatuto do FONPLATA
235
236
anexos
237
238
anexos
239
240
anexos
241
242
anexos
243
244
anexos
245
246
ANEXO IV Estatuto do Comit Intergovernametal Coordenador dos Pases da Bacia do Prata
ESTATUTO DEL CIC RESOLUCION N 1 (VI-E) La VI Reunin Extraordinaria de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata. VISTO: El Pargrafo 2, Captulo III del Tratado de la Cuenca del Plata, la Resolucin N 2 (IV-E) de 1995 de la IV Extraordinaria de Cancilleres; el documento denominado Reestructuracin del CIC elaborado por la Comisin de Delegados y aprobado mediante decisin CIC 20/96 (516); el Acta de la reunin de Alto Nivel celebrada en Buenos Aires el 10 de noviembre de 1998; la Declaracin Conjunta de Cancilleres de la Cuenca del Plata de 1998 y el punto 1 del Acta de la Sesin Extraordinaria del CIC del 5-12-01. CONSIDERANDO: Que es necesario adecuar los rganos que conforman el Sistema del Tratado de la Cuenca del Plata a la nueva realidad que presenta el proceso de integracin subregional: RESUELVE: 1. Aprobar el Estatuto del Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata que consta en anexo a la presente Resolucin y forma parte de la misma.
247
2. Derogar el Estatuto del Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata aprobado por Resolucin N 1 (III-E) de 1992. 3. Encomendar al CIC que, dentro de los seis meses presente un informe sobre los objetivos y el Programa de Accin que permita reformular el Sistema Operativo del Organismo. ESTATUTO DEL COMITE INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC) Capitulo I - DE LAS FINALIDADES Articulo 1 - El Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata (en adelante CIC) es el rgano permanente que promueve, coordina y sigue la marcha de las acciones multinacionales encaminadas al mejor aprovechamiento de los recursos de la Cuenca del Plata y al desarrollo armnico y equilibrado de la regin, para el logro de los objetivos fijados por el Tratado de la Cuenca del Plata y la ejecucin de las Resoluciones de la Reunin de Cancilleres. Pargrafo 1: La ejecucin de proyectos especficos y entendimientos operativos podr estar a cargo de otros rganos del Sistema del Tratado de la Cuenca del Plata, (en adelante referido como Sistema de la Cuenca del Plata), mantenindose entre ellos la debida coordinacin. Pargrafo 2: Por Sistema de la Cuenca del Plata se entiende el conjunto de los rganos creados para el cumplimiento de los objetivos del Tratado de la Cuenca del Plata de 1969. Capitulo II- DE LA COMPOSICION Articulo 2 - El CIC est integrado por Representantes de la Repblica Argentina, la Repblica de Bolivia, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay. Pargrafo 1: Cada Estado miembro tendr dos Representantes Titulares y los alternos que cada pas considere necesarios. Uno de los Titulares ser el Representante de carcter poltico investido de las plenipotencias necesarias por su respectivo Gobierno. El otro Representante ser un especialista en proyectos conforme los objetivos del Sistema de la Cuenca del Plata. Los alternos tendrn el mismo perfil de los titulares.
248
anexos
Pargrafo 2: Los Estados miembros designarn por lo menos un Representante Titular y uno alterno que resida en el pas sede para el seguimiento permanente de las actividades de la Secretara General. Pargrafo 3: Los especialistas a los que se refiere el pargrafo 1 conformarn la Unidad de Proyectos del Sistema y actuarn como Jefes de las respectivas Delegaciones de las Contrapartes Tcnicas. Pargrafo 4: Las ContrapartesTcnicas constituyen las instancias de negociacin tcnica y debern adecuarse a los objetivos propuestos. Su gestin depender del Comit de la Cuenca del Plata a travs de la Unidad de Proyectos. Capitulo III - DE LAS ATRIBUCIONES Articulo 3 - El CIC, para el cumplimiento de sus fines, tiene las siguientes atribuciones: 3.1. Coordinar el funcionamiento del Sistema de la Cuenca del Plata, efectuando el seguimiento de las acciones encomendadas por los Cancilleres a los rganos del Sistema, manteniendo la vinculacin permanente entre ellos. 3.2. Considerar, aprobar e implementar proyectos, planes de estudio e investigacin referidos al Pargrafo nico del Artculo I del Tratado de la Cuenca del Plata y especialmente los relacionados con el Programa de Acciones Concretas, determinando sus prioridades. 3.3. Actualizar y reformular el Programa de Acciones Concretas. 3.4. Convocar, con mandato especfico, a reuniones de Contrapartes Tcnicas o Grupos de Trabajo; preparar su agenda; considerar los informes y recomendaciones que surjan de estas reuniones, y adoptar las medidas necesarias para su avance, cumplimiento o ejecucin. 3.5. Gestionar, negociar, aceptar y suscribir con anuencia previa de las autoridades nacionales pertinentes de cada pas, los acuerdos de cooperacin tcnica para la realizacin de proyectos, estudios e investigaciones de acuerdo a las finalidades sealadas en el presente Estatuto, cuando sean financiados con fondos no reembolsables, as como transmitir a los Gobiernos los ofrecimientos que los organismos nacionales e internacionales formulen de conformidad a sus programas. 3.6. Solicitar la participacin de Representantes del FONPLATA en las reuniones de Contrapartes Tcnicas y en todas aquellas en que se generen propuestas de acciones concretas, y coordinar con dicho
249
organismo las bases de asistencia financiera para su ejecucin, como as tambin su actuacin como agente financiero del Sistema. 3.7. Solicitar la realizacin de estudios de carcter tcnico o institucional a organismos nacionales o internacionales competentes. 3.8. Promover y organizar cursos, seminarios o conferencias de empresarios, especialistas o profesionales cuya actividad sea de relevancia para la integracin regional. 3.9. Promover la publicacin y distribucin de textos que considere relevantes para la divulgacin de los temas vinculados con el desarrollo de la Cuenca del Plata. 3.10. Convocar las Reuniones de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata y preparar, en coordinacin con otros rganos del Sistema, su agenda provisoria. 3.11. Dictar su Reglamento Interno, el de la Secretara General, el Reglamento de Personal y toda otra normativa que sea necesaria para el funcionamiento del CIC, y modificarlos cuando lo considere necesario. Capitulo IV - DE LA PRESIDENCIA Artculo 4 - Los Representantes de los Estados miembros ejercern la Presidencia del CIC, en forma rotativa, por el periodo de un ao, segn el orden alfabtico del nombre de los Estados miembros. Capitulo V - DE LA SEDE Artculo 5 - El CIC tiene su sede en la ciudad de Buenos Aires, Repblica Argentina, segn las condiciones establecidas en el Acuerdo de Sede, suscripto entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata el 22 de marzo de 1973. Capitulo VI - DE LA SECRETARIA GENERAL Artculo 6 La Secretara General funciona en forma permanente en la sede del CIC. Pargrafo nico: Adems de las funciones que se establecen en el presente Estatuto, la Secretara General actuar como secretara de las Reuniones de Cancilleres.
250
anexos
Artculo 7 El cargo de Secretario General deber ser desempeado por nacionales de reconocida idoneidad de los Estados miembros del CIC, quienes sern elegidos por rotacin alfabtica. Pargrafo 1: El secretario General ser designado a propuesta del Estado miembro que correspondiera, por voto unnime del CIC y durar en sus funciones dos aos, pudiendo ser reelegido de la misma forma, y por nica vez. Pargrafo 2: El Secretario General podr ser relevado de sus funciones, por razones fundadas, por el voto de por lo menos cuatro Representantes. Artculo 8 El personal de la Secretara General ser nombrado por el CIC, a propuesta del Secretario General. La Secretara General podr estar integrada por personal tcnico y/o administrativo de los Estados miembros, los cuales asumirn las obligaciones financieras que demanden su designacin. Dicho personal tendr durante el ejercicio de su cargo el carcter de funcionario internacional. Pargrafo 1: Al formular tales propuestas, el Secretario General, en lo posible, tomar en cuenta una distribucin equitativa entre nacionales de los Estados miembros. Pargrafo 2: El Secretario General podr, con autorizacin del CIC, contratar tcnicos para la ejecucin de tareas especficas. Artculo 9 En el cumplimiento de sus funciones, el Secretario General y el personal de la Secretara General no solicitarn ni recibirn instrucciones de ningn Gobierno, ni de ninguna autoridad ajena al CIC, y se abstendrn de actuar en forma incompatible con su condicin de responsable nicamente ante el CIC. Artculo 10 El CIC y sus funcionarios gozarn en el pas sede de las exenciones e inmunidades establecidas en el Acuerdo Sede. Pargrafo Unico: El Reglamento Interno del CIC establecer la categora de los funcionarios a quienes se aplicarn las disposiciones del presente artculo. Articulo 11 El Secretario General tiene, adems de las precedentemente establecidas, las siguientes funciones: 11.1. Preparar, en consulta con el Presidente del CIC, la agenda provisoria de las reuniones del CIC.
251
11.2. Efectuar, en consulta con el Presidente del CIC, la convocatoria a las reuniones del CIC, remitiendo en esa oportunidad la agenda provisoria y la documentacin correspondiente. 11.3. Convocar, por lo menos una vez al ao, a los Representantes de los rganos integrantes del Sistema, a fin de Programar y Coordinar actividades. 11.4. Convocar a los Representantes del CIH y del FONPLATA y de otros, rganos del Sistema a las reuniones del Comit, cuando se traten en ellas temas directamente relacionados con dichos organismos, con el fin de coordinar sus gestiones. 11.5. Asistir a las reuniones del CIC, informar y proponer acerca de los asuntos de su competencia. 11.6. Representar al CIC, cuando ste as lo disponga. 11.7. Asistir a las Contrapartes Tcnicas y Grupos de Trabajo que el CIC decidiera convocar, para atender los asuntos que le fueran encomendados. 11.8. Solicitar a los organismos nacionales e internacionales, previa autorizacin del CIC, la asignacin temporaria de personal tcnico para la realizacin de los estudios y tareas que le fueran encomendadas. 11.9. Gestionar, en cumplimiento de instrucciones del CIC, las solicitudes de cooperacin tcnica y financiera ante los organismos regionales e internacionales, de conformidad al artculo 3 inciso 6 del presente Estatuto. 11.10. Organizar el sistema de datos e informacin y mantener un centro de documentacin de la Cuenca del Plata. 11.11. Distribuir a las Representaciones las informaciones y los estudios relativos a la Cuenca del Plata enviados por los Gobiernos o los organismos nacionales e Internacionales. 11.12. Coordinar la gestin de la Unidad de Proyectos a cargo de los especialistas de los Estados miembros con las Contrapartes Tcnicas. 11.13. Elevar a consideracin del CIC, en cada reunin, el informe de lo actuado. 11.14. Elaborar y elevar a consideracin del CIC el proyecto de presupuesto de la Secretara General, estados financieros e informe de auditora, plan de trabajo y cronograma de actividades. 11.15. Cumplir los dems cometidos que le asigne el CIC.
252
anexos
Capitulo VII - DE LAS SESIONES Articulo 12 El CIC celebrar sus sesiones en la sede. Tambin podr reunirse ocasionalmente en cualquier otro lugar que sea conveniente al mejor cumplimiento de sus funciones. Articulo 13 El CIC celebrar por lo menos dos sesiones anuales a fin de considerar el presupuesto de la Secretara General, estados financieros e informe de auditora, plan de trabajo, cronograma de actividades y las fechas, agenda provisoria y proyectos de Resolucin de la Reuniones de Cancilleres. Tambin se reunir: a) Cuando se haya fijado anteriormente la fecha y agenda de la Reunin, y b) Cuando sea convocado para tratar temas especficos a solicitud de por lo menos tres Estados miembros, a travs de la Secretara General. Pargrafo Unico: El CIC, cuando lo estime necesario, podr solicitar la participacin de representantes de otros rganos del Sistema. Artculo 14 Las Decisiones adoptadas en reuniones del CIC requerirn siempre el voto unnime de los cinco Representantes. Capitulo VIII - DEL PRESUPUESTO Artculo 15 El Presupuesto de la Secretara General del CIC est constituido por los aportes de los Estados miembros, en los porcentajes establecidos en cada presupuesto. y por toda otra contribucin que obtenga la Secretara General con la aprobacin del CIC conforme al Reglamento interno que se dicte tomando como base el Captulo VI, Pargrafos c), d), e) y f) del documento Reestructuracin del CIC aprobado mediante Decisin CIC N 20/96. El ao financiero se extiende desde el 1 de enero al 31 de diciembre. Al aprobar el presupuesto anual, podr establecer modalidades internas para la distribucin de cargas y gastos. Los Estados miembros que no contribuyan con sus aportes regulares por un periodo consecutivo de tres aos tendrn suspendido el ejercicio de su derecho a voto. Pargrafo 1: El CIC aprobar el presupuesto de la Secretara General para el ao siguiente antes del 31 de mayo. Pargrafo 2: Cada Estado miembro debe efectuar el pago de la contribucin que le corresponda antes del 30 de junio de cada ao, pero en casos excepcionales podr hacerlo en dos cuotas: la primera en la fecha indicada y la segunda antes del 30 de septiembre.
253
Pargrafo 3: El personal tcnico y/o administrativo designado por los Estados miembros para desempearse en la Secretara General, ser solventado por sus respectivos Gobiernos. Pargrafo 4: En caso de la realizacin de estudios y proyectos aprobados por el CIC, los Estados miembros pondrn a disposicin de la Secretara General el personal tcnico necesario para realizar los mismos, debindose hacer cargo de sus honorarios y cualquier otro gasto que demande el cometido de sus servicios. Capitulo IX - DISPOSICIONES GENERALES Artculo 16 Son idiomas oficiales del CIC el espaol y el portugus. Artculo 17 El CIC podr invitar especialistas, entidades o representantes de organismos internacionales para que le suministren informaciones en el examen de cuestiones de su competencia. Capitulo X - DE LA REFORMA DEL ESTATUTO Artculo 18 El presente Estatuto podr ser modificado segn lo establecido en el Artculo III, Pargrafo 2 del Tratado de la Cuenca del Plata.
254
anexos
ANEXO V Declarao de Fortaleza
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) Declarao sobre Mecanismos Financeiros de Integrao Regional A Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai, Estados Partes do MERCOSUL, juntamente com a Repblica da Bolvia, pases-membros do Tratado da Bacia do Prata, Considerando que o processo de integrao da sub-regio, da qual constituem exemplos principais o Tratado da Bacia do Prata e o MERCOSUL, exige um maior dinamismo na gerao de mecanismos de financiamento destinados a atender crescente demanda de capitais para projetos de infra-estrutura, expanso do comrcio intra-regional e o desenvolvimento econmico e social dos pases da rea; Convencidos de que o processo de integrao dever contar com um mecanismo financeiro regional para apoiar a integrao e o desenvolvimento econmico e social dos povos dos pases integrantes; Destacando que o Fonplata constitui um patrimnio dos pases da Bacia do Prata, cujo funcionamento dever ajustar-se aos padres que
255
definem uma instituio financeira regional moderna e dinmica, para atender aos requisitos do processo de integrao; Tendo em conta as contribuies que para essa finalidade realizarem o Comit Especial de representantes dos Governadores para a Reforma Institucional do organismo e o Grupo de Trabalho Ad Hoc criado pela Resoluo n 1 dos Chanceleres da Bacia do Prata, firmada em 6 de dezembro de 1995; Decidem: 1. Concretizar a criao do mecanismo financeiro de integrao regional, com estrutura de Banco, de carter autnomo e aberto participao de pases extra-regionais, de organismos multilaterais de crdito e de instituies financeiras pblicas e privadas, cujo sistema decisrio, estrutura de capital, regras operacionais, facilidades de crdito e modo de funcionamento estejam de acordo com prticas consagradas em entidades financeiras internacionais. 2. A nova entidade suceder o Fonplata em todas instncias financeiras, legais e administrativas, de conformidade com disposies a serem consignadas em instrumento diplomtico especfico. 3. Estabelecer um Comit Especial integrado por representantes oficiais, que dever reunir-se antes do 4 de fevereiro de 1997 para, com base em propostas a ele encaminhadas, elaborar projeto de novo Convnio constitutivo, Regulamento e outras disposies tcnicas e jurdicas que permitam o funcionamento do novo mecanismo financeiro, devendo elev-los aos Governadores num prazo de quatro meses. 4. Os trabalhos de redao dos documentos mencionados no item 3 e que resultem como concluses das negociaes do novo Comit Especial podero contar com a assistncia de consultores individuais e com o apoio do Banco Inter-americano de Desenvolvimento. 5. Os gastos eventuais que resultem do trabalho dos consultores sero financiados pelo Fonplata, encomendando-se ao Presidente do Diretrio a realizao das contrataes correspondentes por meio da Secretria Executiva. Fortaleza, 16 de dezembro de 1996.
256
ANEXO VI Declarao de Barcelona
257
258
anexos
259
260
ANEXO VII Regulamento do FONPLATA
261
262
anexos
263
264
anexos
265
266
anexos
267
268
anexos
269
270
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

536

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

536

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

a criao do fundo de garantia do mercosul: vantagens e proposta

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

rodrigo de azeredo santos

A Criao do Fundo de Garantia do Mercosul: Vantagens e Proposta

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Lista de Abreviaturas e Siglas

rodrigo de azeredo santos

rodrigo de azeredo santos

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

Fonte: SENNES, 007.

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

Fonte: Bloomberg , agosto de 2007.

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

Grfico 1 CCR: Pagamentos Antecipados e Operaes Cursadas (1996 2006)

Fonte: ALADI, 2007.

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

Tabela 1.3 CCR Transferncias antecipadas (2006)

Fonte: ALADI, 2007.

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

a importncia das garantias nas polticas pblicas de promoo das exportaes

rodrigo de azeredo santos

Captulo 2 O BNDES e as instituies multilaterais regionais financeiras

rodrigo de azeredo santos

o bndes e as instituies financeiras multilaterais regionais