2

Faire progresser lintercommunalit dans la Manche

Contribution de lEtat

Novembre 2009

Document ralis dans le cadre de la Mission Amnagement de lEspace , sous lgide du Prfet et avec la contribution des services suivants : direction des collectivits territoriales, des affaires financires et juridiques (prfecture de la Manche), direction dpartementale de lEquipement, Trsorerie gnrale, Services Fiscaux, direction dpartementale de lAgriculture et de la Fort, direction dpartementale des Affaires sanitaires et Sociales et direction rgionale de lINSEE.

AVANT-PROPOS

Trs tt plbiscite lintercommunalit enregistre dans le dpartement de la Manche un succs quantitatif incontestable. Les comptences exerces par les tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre sont de plus en plus en plus nombreuses et extrmement varies. Quelques ralisations exemplaires menes notamment dans le cadre des contrats de ple intercommunaux sont galement mettre son actif. Elle doit nanmoins encore progresser, se mettre bonne chelle pour tre plus efficace et tre optimise pour tre plus proche du territoire vcu par les habitants et les entreprises Des fusions ont dj eu lieu et sur le terrain des rflexions pour aller plus loin ensemble commencent animer le dialogue entre EPCI voisins. La rforme territoriale annonce va acclrer un peu plus le mouvement. Dans ce contexte, jai pens utile que lEtat verse sa contribution au dbat local sans pour autant imposer un point de vue et encore moins des primtres. Cest lobjet de cette tude qui propose une mthode permettant dclairer les rapprochements possibles, cette mthode pouvant tre enrichie et perfectionne par les acteurs directement concerns, savoir les EPCI eux-mmes. Elle apporte un regard neutre, au travers dune analyse purement technique sappuyant sur un tat des lieux de la situation en matire de coopration intercommunale, mais tenant galement compte des territoires vcus, des cooprations existantes entre tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre et des domaines, ainsi que des sujets qui pourraient justifier des rapprochements entre territoires. Par ce travail, lEtat ne cherche pas imposer mais donner des pistes de rflexion aux lus concerns, leur laissant le soin de peaufiner lanalyse au profit de lefficacit territoriale, de lemploi et des services apports la population. LEtat est par ailleurs, dispos accompagner les lus et notamment rpondre aux questions quils sont susceptibles de se poser en progressant dans leur dmarche de rapprochement avec leurs voisins.

Sommaire
INTRODUCTION
Le contexte de ltude La commande prfectorale et ses objectifs Le cadre et les limites de ltude

1re PARTIE : Etat des lieux de lintercommunalit dans la Manche

A Photographie gnrale
1 - Un miettement des structures de coopration intercommunales 2 - Un territoire dpartemental presque entirement couvert par des EPCI fiscalit propre 3 - Une assise territoriale le plus souvent cantonale 4 - Des comptences de plus en plus nombreuses, mais qui demandent tre clarifies

Des contrastes marqus

1 - au regard de la taille des structures 2 - en terme de comptences 3 - un potentiel fiscal ingalement distribu

Une situation insatisfaisante

1 - des primtres contestables et de plus en plus inadapts 2 - une volution des budgets qui ne refltent pas les transferts de charges des rivalits locales qui perdurent
D -

Un dbut de prise de conscience qui explique les premires

fusions dEPCI fiscalit propre

2me PARTIE : Le fonctionnement des territoires manchois et la lecture de cooprations entre EPCI
ABCDEFLes bassins de vie Les aires urbaines Les pays Les SCoT Les zones demploi Les bassins dhabitat
5

G - Les OPAH (opration programme damlioration de lhabitat) inter-cantonales H - Les sous-bassins hydrographiques ILalimentation en eau potable (production distribution) J - Lassainissement collectif K - Les dchets L - Llectrification M - La promotion touristique N - Des primtres qui en rsultent
1 - en respectant les limites des pays 2 - en saffranchissant des limites des pays

3me PARTIE : Pour progresser

ALes principes (mode opratoire dune fusion dun EPCI fiscalit propre ;
diffrences ventuelles entre COMCOM et CU) B - Les difficults rsoudre (juridiques, techniques, ) C - La question des communes isoles (quelles sont les rgles ?)

Annexes
A-

Introduction
Le territoire franais, avec prs de 36 600 communes, regroupe lui seul 40% des communes de lEurope des vingt-sept. Cet miettement communal caractrise notamment le dpartement de la Manche et ses 601 communes qui ont trouv dans lintercommunalit le moyen de pallier cet inconvnient en se runissant pour exercer des comptences en commun. Trs tt plbiscite, lintercommunalit est aujourdhui inscrite dans le paysage manchois et mme si son essor rvle parfois quelques difficults ici ou l, le bilan est remarquable pour un dpartement o la population est rpute individualiste, prudente et profondment attache lentit communale. Le primtre des E.P.C.I. fiscalit propre 1 est trs souvent calqu sur les cantons, cest dire sur un dcoupage qui date de la fin du XVIIIme sicle et qui sloigne de plus en plus du territoire vcu par la population. Lanalyse montre une grande varit de situations particulires et des disparits importantes (dimension, caractristiques gographiques, comptences exerces, capacits dinvestissement). Les comptences exerces sont extrmement varies et se dveloppent au fil du temps. Pourtant, bon nombre de structures ne dispose pas de la masse critique (superficie, nombre de communes, nombre dhabitants, capacits dinvestissement) suffisante ne serait-ce que pour exercer rellement les comptences qui leur ont t dlgues par leurs communes membres. Faute dune intercommunalit bonne chelle, qui soit le reflet du territoire vcu par les habitants, les EPCI n'ont d'autre solution que de se regrouper au sein de syndicats mixtes pour assurer la ralisation et le fonctionnement de bon nombre dquipements et de services publics. Il en rsulte une multiplication de ces derniers, ajoutant un peu plus lempilage des structures qui gare l'usager et fche le contribuable. Ce constat nest pas spcifique la Manche. Dans un rapport rendu public en fin d'anne 2005, la Cour des comptes notait que le cot de l'intercommunalit l'emporte encore sur ses avantages, mme sil tait espr que la situation s'inverserait avec le temps. Le rapport observait que les doublons psent sur les budgets et allongent les processus de dcision. Beaucoup plus rcemment, le rapport Il est temps de dcider du Comit pour la rforme des collectivits locales prsid par Edouard Balladur, remis au Prsident de la Rpublique le 5 mars 2009 est revenu lui aussi sur la question de lorganisation territoriale en France et sur ses disfonctionnements. Ce Comit a tent de rpondre l'objectif fix par le Prsident de la Rpublique en octobre 2008 : mieux prendre en compte les besoins des collectivits locales en leur permettant, grce des modalits d'organisation plus diverses, d'appliquer celles qui correspondent le mieux leur situation particulire faire en sorte que les structures des collectivits territoriales favorisent une meilleure gestion des deniers publics et que les responsabilits de chacun apparaissent plus clairement nos concitoyens...
1

Le financement de ces structures est assur par une fiscalit locale propre paye par les contribuables et reposant sur le produit des quatre taxes locales, dont la taxe professionnelle notamment pour les formes dintercommunalit les plus abouties (sous le rgime de la taxe professionnelle unique), et la dotation globale de fonctionnement verse par ltat. Celle-ci est calcule en fonction de la population de lEPCI et tient compte, entre autres, de la richesse et du potentiel fiscal de la population locale.

Enfin, dans le cadre de comptences mieux dfinies, non seulement prserver mais approfondir les liberts locales. Le rapport comprend 20 propositions, dont les trois suivantes visent lintercommunalit :

Proposition n 4 : achever, avant 2014, la carte de lintercommunalit. Proposition n 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes Proposition n 9 : permettre aux intercommunalits de se transformer en communes nouvelles en redployant, en leur faveur, les aides lintgration des communes.

Cette date de 2014 est lie au renouvellement, cette mme anne, de tous les chelons territoriaux franais. D'autres propositions ont un lien troit avec lintercommunalit :

Proposition n 6 : ne plus crer de nouveaux pays au sens de la loi du 4 fvrier 1995. Proposition n 7 : instaurer llection des organes dlibrants des EPCI fiscalit propre au suffrage universel direct, en mme temps et sur la mme liste que les conseillers municipaux. Proposition n 10 : rduire dun tiers les effectifs maximaux des excutifs intercommunaux. Proposition n 11 : confirmer la clause de comptence gnrale au niveau communal (mtropoles, communes nouvelles issues des intercommunalits et autres communes) et spcialiser les comptences des dpartements et des rgions. Proposition n12 : clarifier la rpartition des comptences entre les collectivits locales et entre celles-ci et l'Etat Proposition n 16 : compenser intgralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de lactivit conomique, fonde notamment sur les valeurs locatives foncires rvalues et la valeur ajoute des entreprises.

Dans la Manche, on assiste depuis quelques annes des efforts - certes encore isols et limits - pour obtenir des primtres de coopration plus proches des territoires vcus par la population. Ainsi, le 1er janvier 2005, la communaut de communes de Barneville-Carteret et celle de la rgion de Portbail ont fusionn pour constituer la communaut de communes de la Cte des Isles, qui pouse les limites du canton. De mme, le 1er janvier 2006, la communaut de communes des Bords de Vire a fusionn avec la communaut de communes de l'agglomration saint-loise. Partout aujourdhui les discussions progressent avec pour objectif de runir en les fusionnant des communauts de communes dimensionnes lchelle de territoires pertinents, le surplus de dotation globale de fonctionnement qui en dcoulerait constituant une motivation supplmentaire pour faciliter ces fusions. A la faveur de ces dmarches de rapprochement qui mritent dtre encourages, lEtat est parfois interpell pour apporter son point de vue, jouer un rle de mdiateur. Cest prcisment dans ce contexte, que le prfet de la Manche a demand la mission amnagement de lespace de mener en inter-services de lEtat une rflexion permettant dapporter la fois un regard thorique et technique sur le sujet et des lments de dbat,

lobjectif tant de permettre lEtat de simpliquer positivement dans lmergence dune intercommunalit optimise, cest dire plus forte pour tre plus efficace et plus proche des territoires vcus par les habitants. La rflexion demande tait encadre par un certain nombre de principes destins ne pas amplifier les difficults rsoudre. Cest ainsi quil a t convenu que le travail mener : porterait sur une approche purement technique ne sappuierait pas sur la maille communale mais sur la base que constituent les EPCI existants, ne sortirait pas des limites du dpartement, mme si la carte des bassins de vie montre que certains dentre eux sont situs dans laire dattraction dun ple priphrique (Vire pour la partie nord du Mortainais) ou que des ples manchois tendent leur influence sur quelques communes situes hors dpartement. Pour tre exhaustif sur ces lments de cadrage, il y a lieu de prciser que la communecanton dIsigny-le-Buat (ne le 15 mars 1973, de la fusion de lensemble des communes du canton) a t considre comme une commune, mme si elle reprsente dans les faits le niveau le plus abouti de lintercommunalit lchelle dun canton. Le prsent dossier restitue le travail danalyse ralis en inter-services de lEtat. Il s'articule en trois grandes parties : La premire partie brosse un tat des lieux quantitatif et qualitatif de lintercommunalit dans la Manche. La seconde analyse le fonctionnement des territoires manchois au travers de cooprations existantes entre EPCI et/ou de problmatiques communes et les traduit en indications sur les regroupements possibles La troisime prsente le mode opratoire pour fusionner des communauts de communes existantes, un certain nombre de difficults rsoudre et les modalits pour y parvenir.

1re partie LEtat des lieux de lintercommunalit dans la Manche

A - Photographie gnrale
1 - Un miettement des structures intercommunales
La Manche compte au 24 aot 2009 : 196 EPCI dont o 48 EPCI fiscalit propre : 47 communauts de communes et 1 communaut urbaine (cf. carte jointe) o 144 SIVU o 4 SIVOM 40 syndicats mixtes ferms (souvent d'anciens SIVU devenus syndicats mixtes du fait de la reprsentation/substitution)2 10 syndicats mixtes ouverts. Les premires formes dintercommunalit de gestion datent de la fin du 19me sicle. En complment du dveloppement historique qui suit, les aspects juridiques des diffrentes structures sont dvelopps en annexe. Les syndicats vocation unique (SIVU) crs par la loi du 22 mars 1890, associent des communes, mme non limitrophes, se regroupant afin de grer une seule activit dintrt intercommunal. Ils sont gnralement de taille rduite et les comptences les plus rpandues concernent ladduction, le traitement et la distribution deau, les activits scolaires et priscolaires, lassainissement. Les syndicats vocation multiple (SIVOM) crs par lordonnance du 5 janvier 1959, permettent aux communes de sassocier pour grer plusieurs activits la diffrence des SIVU. Les comptences les plus rpandues des SIVOM relvent des domaines suivants : assainissement, collecte et limination des ordures mnagres, activits scolaires et priscolaires, tourisme et quipements publics. Les syndicats mixtes ont t crs par le dcret-loi du 30 octobre 1935 dont larticle 1 er disposait que les dpartements, communes, chambres de commerce et tablissements publics peuvent se regrouper sous forme de syndicats pour lexploitation, par voie de concession, de services publics reprsentant un intrt pour chacune des personnes morales en cause . Ce texte nautorisait pas les syndicats de communes et les institutions dpartementales faire partie de syndicats mixtes. Par ailleurs, les syndicats mixtes ainsi constitus avaient un rle limit celui dun concessionnaire. Le dcret n 55-606 du 20 mai 1955 a autoris la coopration entre collectivits territoriales de niveau diffrent, largissant ainsi le champ de leur intervention et les a soumis des rgles de fonctionnement souples. Les syndicats mixtes, constitus entre des collectivits territoriales, des groupements de collectivits territoriales et dautres personnes morales de droit public (comme des chambres
Ce mcanisme est mis en uvre lorsqu'il y a interfrence de primtre entre un syndicat (SIVU, SIVOM ou syndicat mixte) et un EPCI fiscalit propre. Il permet des communes de transfrer des EPCI fiscalit propre des comptences dont elles s'taient dj dessaisies au profit de syndicats, sans avoir retirer pralablement ces comptences aux syndicats. LEPCI fiscalit propre se substitue alors aux communes de son primtre qui taient membres de ce syndicat et les reprsente. Le syndicat concern devient alors automatiquement un syndicat mixte.
2

10

de commerce et d'industrie, d'agriculture, de mtiers..) sont des syndicats mixtes ouverts . Les communauts urbaines ont t cres par la loi du 31 dcembre 1966. La loi du 12 juillet 1999 a renforc leurs comptences. Elles sont obligatoirement charges : du dveloppement et de lamnagement conomique, social et culturel de lespace communautaire ; de lamnagement de lespace communautaire ; de lquilibre social de lhabitat sur le territoire communautaire ; de la politique de la ville dans la communaut ; de la gestion des services dintrt collectif ; de la protection et de la mise en valeur de lenvironnement et de la politique du cadre de vie. Les communauts urbaines peuvent exercer, aprs avoir pass une convention avec le dpartement, tout ou partie de ses comptences dans le domaine de laction sociale. Au 1er janvier 2008, la France comptait 14 communauts urbaines France.

On rappellera pour mmoire, que la communaut urbaine de Cherbourg a t cre le 1er janvier 1971 sous lempire de la premire loi instituant les communauts urbaines. Si celle-ci avait t cre aprs la loi Chevnement, elle serait une communaut dagglomration et non une communaut urbaine en raison dun nombre dhabitants insuffisant (environ 89.000 habitants en 2006). Les communauts de communes cres par la loi du 6 fvrier 1992, visent organiser les solidarits ncessaires en vue de lamnagement et du dveloppement de lespace et permettent dlaborer un projet commun. Elles taient destines, lorigine, uniquement au milieu rural, mais sduisent de plus en plus le milieu urbain. Elles regroupent plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent tre "dun seul tenant et sans enclave". Elles exercent, la place des communes-membres, des comptences obligatoires, facultatives et optionnelles. Les districts, formule retenue dans un premier temps pour 9 regroupements intercommunaux manchois, ont disparu le 1er janvier 2002. Selon les dispositions de la loi Chevnement du 12 juillet 1999, ils se sont transforms en communauts de communes. Crs par lordonnance du 5 janvier 1959, lorigine pour intervenir en milieu urbain, ils avaient t tendus par la loi du 31/12/1970 aux zones rurales. Il y a lieu de noter que la Manche na ce jour, aucune communaut dagglomration, un projet tant cependant ltude dans le Saint-Lois. Les chiffres rappels ci-dessus, en particulier les 144 SIVU, traduisent bien lmiettement la fois des structures intercommunales actuelles et des comptences exerces. De nombreux SIVU et SIVOM perdurent et se superposent aux communauts de communes qui auraient en principe vocation exercer leurs comptences. Cette situation sexplique par le fait que les primtres gographiques et les domaines de comptences ne se recoupent pas ncessairement. Ainsi, titre dexemple, le syndicat intercommunal d'entente scolaire du canton de Saint-Jean-de-Daye regroupe la communaut de communes de la rgion de Daye qui s'est substitue ses membres et la commune de Pont-Hbert. Le syndicat est devenu automatiquement un syndicat mixte et est contraint de perdurer sauf ce que Pont-Hbert se retire de ce syndicat ou adhre la communaut de communes de la rgion de Daye,

11

alors qu'elle adhre actuellement la communaut de communes de l'agglomration saintloise. Par ailleurs, ces syndicats ont constitu les prmices de la coopration intercommunale et ont prcd les groupements fiscalit propre de nombreuses annes. Leur existence est donc intgre dans les habitudes de travail, ce qui est toujours un frein lvolution des structures. Il ne faut pas non plus ngliger limpact honorifique et financier qui peut tre retir du poste de prsident de ces structures. Il rsulte de cette situation gnrale une certaine opacit pour le citoyen lorsqu'il cherche le bon interlocuteur, ainsi que des dpenses supplmentaires l o des conomies d'chelle pourraient tre ralises. De plus, cet miettement des comptences entre les diffrentes structures contraint l'usager multiplier les interlocuteurs et les dplacements divers, suivant son souci du moment.

2 Un territoire dpartemental presque entirement couvert par des EPCI fiscalit propre
La cration dEPCI fiscalit propre sest trs tt dveloppe dans la Manche. Au 1er janvier 1996, 82% des communes du dpartement, 78% de la superficie et 80% de la population appartenaient dj un EPCI fiscalit propre. Ce succs prcoce de lintercommunalit est sans doute li au morcellement communal manchois. En effet, alors quun dpartement franais compte en moyenne 380 communes, la Manche en a 601. Depuis, la couverture du territoire s'est encore renforce. Les 47 communauts de communes et la communaut urbaine de Cherbourg recouvrent ainsi la quasitotalit du dpartement, savoir : 595 communes sur 601 (soit 99 % des communes), 5 802 km sur 5 938 (soit 97,7 % de la superficie), 485 847 habitants sur 492 563 en 2006 (soit 98,6 % de la population).

Seules 6 communes restent isoles : Domjean et Sainte-Ccile dans larrondissement de Saint-L, Saint-Jacques de Nhou, Sottevast et Taillepied dans larrondissement de Cherbourg et, pour tre exhaustif, il faut ajouter cette courte liste le cas particulier dIsignyle-Buat, seule commune-canton de France (ne dabord dune premire fusion dIsigny et du Buat en 1969, puis dune seconde en 1973, runissant les dix communes du canton) et qui, comme nous lavons dj soulign, reprsente dans les faits, le niveau le plus abouti de lintercommunalit lchelle dun canton.

12

3 Une assise territoriale le plus souvent cantonale

Dans le dpartement de la Manche, la constitution des EPCI fiscalit propre s'est essentiellement effectue en prenant pour base le canton. 24 E.P.C.I. pousent exactement les limites du canton, et neuf autres recouvrent le territoire cantonal une commune prs. Un seul regroupement a runi ds lorigine deux cantons : la communaut de communes de la Slune, aprs une premire tape en district. Cette architecture de lintercommunalit cale sur les cantons rsulte probablement de limplication du conseil gnral lors de la cration des EPCI fiscalit propre. Dailleurs, les conseillers gnraux des cantons concerns sont parfois aussi prsident de lEPCI fiscalit propre ayant leur canton pour assise territoriale. Cette fonction leur donne un territoire daction mais elle cre une confusion supplmentaire entre les rles de chacun. Mais cette base cantonale dmontre aussi la faible dimension de la plupart des structures de coopration ainsi formes. Certaines dentre elles natteignent mme pas la taille dun canton. Exemples extrmes de ce cas de figure, la communaut de communes des Delles et celle de la Saire qui ne comptent que trois communes.

13

14

4 Des comptences de plus en plus nombreuses, mais qui demandent tre clarifies
Les comptences exerces par ces structures intercommunales fiscalit propre sont extrmement varies et se dveloppent au fil du temps. Mais le libell des comptences est parfois extrmement flou et conduit sinterroger sur le contenu rel de la comptence transfre et sur la marge dinitiative dont dispose la structure intercommunale qui lexerce. Ces comptences non issues dun cadre-type, demandent tre clarifies. Pour ne citer que deux exemples : une communaut de communes sest vu transfrer la comptence signaltique . Un panonceau mis en place dans le hall dentre dune mairie et indiquant la direction du bureau du maire doit-il tre pris en charge par la communaut de communes ? La rponse est a priori oui, mais ce nest sans doute pas ce que les communes voulaient en transfrant la comptence signaltique la communaut de communes. La communaut de communes de Montmartin-sur-Mer avait lorigine pour comptence, au titre du dveloppement conomique : Aides directes dans le domaine dactions conomiques, aides indirectes tendant favoriser laccueil et lenvironnement des entreprises, aides au conseil, etc. . Un tel libell sest trouv rapidement confront des difficults dinterprtation, imposant une nouvelle rdaction, en vue dune application plus simple. Cest prcisment de ce flou des statuts et des comptences que se nourrit le contentieux de lintercommunalit en plein dveloppement, les opposants aux projets locaux mettant notamment en cause la lgitimit du matre douvrage porter le projet. Par ailleurs, les percepteurs hsitent parfois face la question qui doit payer la facture ? doutant de la matrise douvrage ou du bon commanditaire Lvolution des primtres de coopration intercommunale doit imprativement tre mise profit pour revisiter les statuts et les comptences et pour toiletter ceux qui exigent davantage de clart. Toutefois, comme on le prcisera plus loin, l'htrognit des comptences porte en soi des difficults s'agissant de l'volution des primtres.

B Des contrastes marqus

Lanalyse de leur dimension et de leurs caractristiques gographiques montre une grande disparit entre les E.P.C.I.

1 au regard de la taille des structures

Le nombre de communes regroupes oscille entre 3 pour les plus petits groupements (communauts de communes des Delles, communaut de communes de la Saire) et 28 pour celui qui comprend le plus grand nombre de communes, savoir la communaut de communes du canton de Sainte-Mre-Eglise. La communaut urbaine de Cherbourg, quant elle, nest forme que de 5 communes, ce qui en fait la plus petite communaut urbaine de France. 28 EPCI fiscalit propre sont composs de moins de 12 communes, chiffre qui constitue la moyenne manchoise.
15

Si on considre la superficie, le panel va de 19, 63 km (CC des Delles) 213,53 km (CC de Ste Mre Eglise). Plusieurs EPCI fiscalit propre ont une superficie infrieure aux communes manchoises les plus tendues (Isigny le Buat (73,31 km), Pontorson : 43,01 km) ou Ger (39,78 km). Mme la communaut urbaine de Cherbourg (68,54 km), plus grosse agglomration du dpartement, se situe ces niveaux faibles de superficie. 23 de ces EPCI ont une superficie infrieure 120,89 km (moyenne manchoise). Lexamen de leur poids dmographique montre l encore une trs grande disparit de situation. La taille de lEPCI est fonction du nombre de communes qui le composent, mais surtout de la taille du ple, ce qui conduit au constat que les EPCI les plus peupls correspondent ceux qui accueillent les principales villes du dpartement. En 2006, la communaut de communes des Delles ne comptait quun peu plus de 2 000 habitants et la communaut urbaine de Cherbourg, groupement le plus peupl du dpartement, peine 90 000. Prs dun tiers des structures a moins de 6 000 habitants ; plus des trois quarts (36) comptent moins de 10 000 habitants. Le dynamisme dmographique de ces structures, qui recouvrent la quasi-totalit de la Manche, est le reflet de lvolution dmographique du dpartement. Aprs la stagnation enregistre au cours des annes 90, la croissance dmographique manchoise a repris. Le rythme annuel dvolution de la population est pass de + 0,04 % entre 1990 et 1999, + 0,33 % pour la priode 1999-2006. Mais, cela reste un rythme moyen de croissance relativement faible puisquil est peine la moiti de celui de la France mtropolitaine (+ 0,70 %). Mais ce rythme assez faible en moyenne cache des carts importants entre EPCI. Entre 2000 et 2006, les accroissements de population les plus importants ont concern les EPCI du littoral de la cte ouest et ceux correspondant la priphrie des villes soumises ltalement urbain. Situation inverse dans les secteurs o lrosion dmographique perdure : agglomrations de Cherbourg et de Saint-L, secteurs ruraux du sud-est du dpartement.

16

17

18

19

2 en terme de comptences exerces

Le tableau qui suit et la carte qui en rsulte montrent que les situations en terme de comptences exerces par les EPCI sont trs diverses tant par la nature des comptences exerces que par leur volume . Lexercice que nous avons ralis et qui est restitu ci-aprs (tableau et carte) navait pas dautre ambition que de comparer les situations en masse . En effet, si on examine les comptences exerces par les EPCI fiscalit propre, on peut constater en premier lieu que leur formulation non issue dun cadre-type rend difficile les comparaisons et que des formulations en apparence trs proches traduisent en ralit des comptences trs loignes dans leur contenu. Nous avons donc analys les comptences exerces par thme . Ce tableau montre que des EPCI disposent de nombreuses comptences, et ce, dans des domaines trs varis (communaut de communes du Pays Hayland, communaut de communes de lagglomration saint-loise, communaut de communes de Canisy, communaut de communes de Sartilly-porte de la Baie), et qu linverse, trois communauts de communes exercent peu de comptences (Les Delles, Douve-Divette et Pontorson LeMont-Saint-Michel).

20

21

3 Un potentiel fiscal ingalement distribu

Tous les EPCI ne disposent pas des mmes capacits dinitiative et dinvestissement. Le potentiel fiscal3, qui sert mesurer ce quon appelle communment la richesse dune collectivit, mritait donc dtre analys, dautant plus quil prsente dans la Manche des disparits territoriales trs importantes (voir graphique ci-aprs). La Communaut Urbaine de Cherbourg concentre plus du tiers du potentiel fiscal de lensemble des EPCI de la Manche, cause du poids et de la diversit de ses activits conomiques et du poids important de sa population (plus dun manchois sur 6 habite la CUC). Les 6 EPCI suivants : communauts de communes de la Hague (qui bnficie des retombes de limplantation du centre de retraitement de matires nuclaires), des Pieux (territoire de la centrale lectrique de Flamanville), les communauts de communes des principales villes du dpartement (Avranches, Coutances, Saint-L, Granville), psent 36,2 % du potentiel fiscal total. Les 41 autres EPCI ne rassemblent qu peine le tiers (29,7 %) de ce potentiel. 12 EPCI manchois ont un potentiel fiscal suprieur 93,93 (soit un quart des EPCI), dont seulement 3 qui dpassent 237,04 (6,3 % des EPCI). En ce qui concerne le rgime fiscal, la Manche ne comprend que 8 communauts de communes ayant opt pour la taxe professionnelle unique4, les autres communauts de communes ont choisi de rester pour linstant la fiscalit additionnelle5. Le dpartement de

Le potentiel fiscal : Il sert mesurer en euros ce quon appelle communment la richesse dune commune. Il est gal au montant des bases brutes des 4 taxes directes locales, soit la taxe foncire sur les proprit bties, la taxe foncire sur les proprits non bties, la taxe professionnelle et la taxe dhabitation. De ces bases brutes, on retire pour les trois premires taxes, les abattements ou crtements prvus par la loi mais non les diminutions dcides par les communes. Pour la taxe dhabitation, on ne tient pas compte des abattements, quils soient obligatoires ou facultatifs. A ces bases on applique le taux moyen national spcifique chaque nature dimposition. En rsum, le potentiel fiscal identifie la richesse fiscale des communes au produit virtuel des quatre taxes directes locales pression fiscale uniforme. Il permet de mesurer en partie lingalit de moyens mais non les diffrences de mobilisation de ces moyens. Il ne permet pas de mesurer la richesse des habitants de la commune. La somme des produits des quatre taxes ainsi calcule est divis par le nombre dhabitants de la collectivit considre auquel on ajoute un habitant par rsidence secondaire et un habitant par emplacement de stationnement destin aux gens du voyage. On obtient alors le potentiel fiscal par habitant.
3

La taxe professionnelle unique (TPU) : Obligatoire pour les communauts urbaines, le systme de la TPU consiste dterminer un seul taux de taxe professionnelle sur lensemble du territoire intercommunal, et centraliser les recettes de cette taxe au niveau de lEPCI, en lieu et place de lchelon communal. Un mcanisme de redistribution est toutefois mis en oeuvre pour que les communes les mieux dotes en entreprises ne soient pas pnalises trop fortement. Les communes membres ne peroivent plus de taxe professionnelle et disposent seulement du produit des trois taxes (taxe d'habitation, taxe sur le foncier bti et taxe sur le foncier non bti) sur lesquelles l'EPCI fiscalit propre n'intervient pas.
4

La fiscalit additionnelle : En choisissant le rgime de la fiscalit additionnelle, lEPCI fiscalit propre vote des taux d'imposition qui viennent s'additionner ceux vots par les communes membres pour la taxe professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bti et la taxe sur le foncier non bti.
5

22

la Manche affiche ainsi un certain retard par rapport aux dpartements voisins, notamment bretons, qui ont massivement opt pour la taxe professionnelle unique, mais aussi par rapport aux autres territoires franais. Le pourcentage dEPCI fiscalit propre ayant opt pour la TPU est de 16,7% dans la Manche, contre 43,3% au niveau national. La TPU prsente pourtant un certain nombres davantages. Elle permet notamment une mutualisation des risques de perte de bases de taxe professionnelle (ce qui, dans un contexte de mutations conomiques, nest pas sans intrt). Les bases de taxe professionnelle des ensembles commerciaux ne sont plus crtes. Elle permet laffichage dune cohrence intercommunale face au monde conomique (politique de taux et dexonrations). Elle exprime une rationalisation des comptences et une spcialisation plus vidente des taxes locales, tout en laissant aux communes la dynamique des bases de foncier bti.

23

24

25

C Une situation insatisfaisante

Quelques ralisations exemplaires menes par les EPCI en particulier dans le cadre de dmarches dites de contrat de ple intercommunal initi par la Rgion ou de contrat de territoire port par le Dpartement, illustrent la palette des initiatives qui sont mettre au crdit de lintercommunalit. Par la force des choses, mais aussi par changement dattitude, lesprit de clocher laisse peu peu la place lintrt communautaire. Dans le domaine de lurbanisme et de lamnagement on constate que de plus en plus de communauts de communes souhaitent se lancer dans un plan local durbanisme intercommunal, qui donne les moyens dune approche globale sur le territoire concern. Pourtant, force est de constater que peu de ces tablissements publics de coopration intercommunale ont t jusqu prsent porteurs dun vritable projet territorial. La dimension insuffisante de lEPCI et par l-mme sa capacit faire bonne chelle en sont sans doute une des raisons principales.

1 - Des primtres contestables et de plus en plus inadapts

Comme on la dj soulign, certains EPCI ne sont pas adapts pour rpondre aux besoins de la population et des entreprises. Bon nombre de primtres se sont calqus sur le canton parce que ctait sans doute une solution simple, mme quand ce primtre de coopration intercommunale ne refltait pas le territoire vcu par les habitants. Mais cest une solution qui a rapidement montr ses limites obligeant les EPCI se regrouper en syndicats mixtes pour mener bien des projets de dveloppement ou raliser bonne chelle les quipements ayant un caractre structurant pour le territoire concern. Les primtres dopportunit qui en rsultent ajoutent un peu plus lopacit gnrale qui caractrise la coopration intercommunale vue par le citoyen. Certains regroupements apparaissent comme des primtres dfensifs qui se sont de toute vidence constitus pour se prmunir dune absorption par lagglomration toute proche. Une telle situation est une source des gaspillages et dincohrences dans les politiques menes localement. 2

- Une volution des budgets commune/EPCI qui ne reflte pas le transfert de charges

Les communes ont parfois vu dans le transfert de comptence lEPCI, une manire de se dbarrasser bon compte dune charge trop lourde pour les finances municipales. Mais laddition de telles attitudes nest pas la meilleure source de solidarit territoriale. On constate aussi que le transfert de comptences qui conduit un transfert de charges, ne sest pas vraiment traduit par un allgement de la fiscalit communale. Une tude sappuyant sur les donnes centralises des balances comptables dfinitives des groupements fiscalit propre (GFP) et des communes du dpartement de la Manche de 2002 2007, montre quune commune ne peut pas toujours comprendre lintrt dintgrer une communaut de communes. En effet, en se basant sur des donnes budgtaires on peut constater que les communes non-membres dune communaut de communes peroivent plus dimpts locaux (en par habitant), que le total des impts locaux perus par les communes membres et les GFP, mais la diffrence nest pas considrable pour le contribuable et ce constat nest pas forcment vrai sur toutes les annes de ltude. Par consquent, le contribuable paiera un peu plus dimpts locaux sil vit dans une commune membre dun GFP mais il aura en contre
26

partie plus de services disposition, par exemple des quipements socio-culturels ou ducatifs comme des crches. De plus, les communes non-membres dun GFP ont moins de frais de personnel que les communes membres dun GFP. Ceci peut sexpliquer par le transfert des charges des communes aux GFP, des missions plus importantes ou spcialises en GFP qui impliquent plus de personnel et surtout plus de services rendus. Une commune non-membre ne pouvant pas toujours crer un service na par consquent pas plus de charges de personnel mais moins de services auprs du contribuable. Avec le temps on pourra peut tre constater des conomies entre le personnel des communes membres et le personnel des GFP. Par contre les communes membres dun GFP reoivent plus de dotation globale de fonctionnement et voient leurs charges financires diminues.
Evolution impts locaux 2002 2007
600

500 402

477

483

469

par habitant

400 323

374

GFP 281 288 294 305 communes membres communes non membres 180 187 182

300 200

236 182

237 203

176

100

0 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Dotation globale de fonctionnement

300 250 232 par habitant 200 150 100 50 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 59 42 62 68 69 177 162 178 174 184 250

238

244

187

179

GFP communes membres communes non membres

116

45

27

Frais de personnel
350 300 276 274 250 par habitant 200 174 150 100 50 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 99 104 108 202 211 212 GFP communes membres communes non membres 295 305 316 329

285

190

87

87

93

Charges financires
60 50 53 45 par habitant 40 30 20 15 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 12 11 40 36 28 28 38 40 GPF communes membres 26 24 25 25 communes non membres

10

10

10

28

3 - Des rivalits locales qui perdurent

La vague des regroupements qua vcu le dpartement, a souvent exacerb les rivalits entre ville-centre et priphrie. La trame serre de petites villes et gros bourgs qui caractrise larmature urbaine manchoise, sobserve parfois lintrieur mme de certains cantons, qui disposent de deux, voire trois ples de taille peu prs comparable : Quettehou / Saint-Vaast-la-Hougue ; Barneville-Carteret / Portbail ; Sainte-Mre-Eglise / Picauville ; Lessay / Crances ; Gavray / Hambye ; Brhal / Crences ; Saint-Jean-des-Champs / La-Haye-Pesnel ; Torigni-sur-Vire / Cond-sur-Vire / Saint-Amand ; Agon-Coutainville / Blainville-sur-Mer / Gouville-sur-Mer.

Au regard de la dynamique intercommunale, une telle situation peut tre un atout, mais peut aussi tre une source de tensions et de rapports de force au sein de lEPCI, notamment quand il sagit par exemple de retenir un seul site dimplantation pour un quipement. Ces rivalits de proximit constituent encore rgulirement le bruit de fond des dbats au sein des EPCI concerns. On ne manquera pas de souligner que ces ples dun mme canton sont souvent sous linfluence de ples urbains proches diffrents, ce qui rend dautant plus dlicat le travail de regroupement des EPCI concerns. A titre dexemple, Saint-Mre-Eglise regarde vers Carentan, Picauville vers Valognes.

4 Un dbut de prise de conscience

Le constat sur les limites de capacit daction rsultant de primtres trop petits nest pas rcent. Le 1er janvier 2005, la communaut de communes de Barneville-Carteret et celle de la rgion de Portbail ont fusionn pour constituer la communaut de communes de la Cte des Isles. Le 1er janvier 2006, la communaut de communes des Bords de Vire a fusionn avec la communaut de communes de lAgglomration saint-loise. Ces fusions mritent dtre encourages. Bon nombre dquipements et de services publics pour leur ralisation et leur fonctionnement exigent actuellement de regrouper des EPCI et de passer par la constitution dun syndicat mixte. Il en rsulte une multiplication des syndicats mixtes, ajoutant un peu plus lempilage des structures qui garent lusager et fchent le contribuable. Les discussions entre responsables dEPCI se multiplient actuellement un peu partout dans le dpartement avec lobjectif de constituer des territoires plus pertinents - cest dire des espaces de rfrence plus proches des proccupations des habitants et des entreprises sur lesquels devront sexprimer des communauts dintrts conomiques et sociaux et, chaque fois que possible, des solidarits bien comprises entre la ville-ple et lespace rural qui lentoure.

29

On rappellera pour mmoire que le 15 juin 2006, la commission dpartementale de la coopration intercommunale stait runie afin de dbattre de lavenir de lintercommunalit. Les orientations principales dgages lors de cette runion, savoir : favoriser la diminution des SIVU notamment par la prise de comptence des EPCI fiscalit propre ; viter de multiplier les syndicats mixtes ; tenter dintgrer les communes isoles dans un EPCI fiscalit propre ; runir les structures pour obtenir des groupements qui ont une capacit technique et financire suffisante pour porter des projets denvergure dans une dmarche cohrente damnagement du territoire, n'ont pu cette poque, faire l'objet d'application concrte en raison du calendrier lectoral (lections cantonales et municipales), et sont toujours dactualit.

30

31

2me partie Le fonctionnement des territoires manchois au travers des cooprations existantes entre EPCI et/ou de problmatiques communes
Pour rpondre la commande qui consiste identifier des territoires de solidarit plus tendus, nous avons procd une analyse portant sur : les espaces vcus, les formes de coopration de dimension supra-cantonale existantes les problmatiques que pouvaient partager des EPCI voisins.

En effet, le rapprochement, voire la fusion, de plusieurs communauts de communes ne peut se faire aisment que si elles partagent dj un certain nombre d'intrts communs. Nous avons ainsi tent de reprer les intrts communs , ce qui signifiait identifier qui coopre dj avec qui , sur quel primtre global , qui devrait cooprer avec qui pour rsoudre telle ou telle problmatique territoriale . Treize sujets ont t rpertoris, susceptibles de constituer ces intrts communs. Pour tre recevables, ces sujets devaient tre cartographiables et reprsenter des territoires correspondant une chelle pertinente, savoir tre plus vastes que les cantons, qui comme on la vu, sont la base de la plus grande partie des EPCI fiscalit propre dans la Manche. Les domaines suivants ont ainsi t explors

Les bassins de vie Les aires urbaines Les pays Les SCoT Les zones demploi Les bassins dhabitat Les OPAH (opration programme damlioration de lhabitat) intercantonales Les sous-bassins hydrographiques Lalimentation en eau potable (production distribution) Lassainissement collectif Les dchets La distribution lectrique La promotion touristique

32

A les bassins de vie

La carte des bassins de vie ralise par lINSEE en sappuyant sur la maille communale mritait dtre exploite car elle illustre bien la ralit des territoires vcus. L'intrt de ce critre est qu'il s'agit de territoires qui ont une relle signification pour les habitants. Mais ce critre prsente aussi deux inconvnients majeurs au moment o a t ralise cette tude : - les bassins de vie ont t dtermins par l'INSEE il y a dj 10 ans et leur actualisation au vu des derniers recensements ne sera disponible qu' la fin de 2010 ; - except autour des principales villes, la taille des bassins de vie est infrieure celle des communauts de communes. Un bassin de vie dsigne la plus petite maille territoriale , l'autonomie plus ou moins marque, o s'organise la vie quotidienne des habitants. Il est organis autour dune ville ou dun bourg qui offre des emplois et des services courants aux habitants des communes environnantes et permet la population de satisfaire la plupart des besoins de la vie quotidienne.

Le bassin de vie, un espace vcu de plus en plus clat

La prise en compte de nouveaux modes de vie Une organisation de lespace autour de trois proccupations humaines essentielles par leur nature, leur frquence et leur localisation

habiter travailler

consommer

Ces relations fonctionnelles rythment la vie quotidienne de la population et crent une solidarit rciproque et vitale entre le ple et son aire dinfluence Cet espace vcu est la fois le reflet de la solidarit entre le ple et le territoire qui lentoure et la consquence de ltalement urbain

Exprimant des comportements homognes en matires dactivits et de services, il traduit une organisation de lespace autour de trois proccupations humaines essentielles par leur nature, leur frquence et leur localisation : habiter, travailler, consommer. Ces activits sexercent dsormais en deux, voire trois lieux diffrents. Ces relations fonctionnelles rythment la vie quotidienne de la population et crent une solidarit rciproque et vitale entre un ple et son aire dinfluence. Ainsi un bassin de vie est un territoire vcu qui correspond une zone d'activits homogne reposant sur des besoins locaux et structurs partir du flux migratoire quotidien de la

33

population et de la capacit d'attraction des quipements et services publics et privs (transport, enseignement, sant, action sociale) proposs. La dimension de ce territoire vcu traduit lampleur de ltalement urbain. la diffrence du bassin demploi, le bassin de vie prend en compte la capacit d'attraction des quipements et services publics et privs (transport, enseignement, sant, action sociale). de la ville principale. Un bassin de vie peut donc tre considr comme l'espace dlimit par l'aire dinfluence dune ville. La carte des bassins de vie ralise par lINSEE a t tablie sur la base de donnes dj anciennes (recensement gnral de la population de 1999 et inventaire communal 1998). On peut penser que la situation a volu depuis dix ans. Son actualisation annonce pour fin 2010, appelle quelques remarques. LINSEE a abandonn la ralisation de linventaire communal, qui permettait jusquen 1998, de connatre le niveau dquipement des communes et de savoir, lorsquun quipement nexistait pas dans la commune, o les habitants se rendaient pour en bnficier, lindication tant apporte par une commission communale constitue cet effet. Dans le contexte de cette tude, ces donnes auraient videmment t trs utiles. Il faut signaler que lINSEE utilise dsormais en remplacement de linventaire communal, la base permanente des quipements (BPE) qui recense elle aussi un grand nombre dquipements (commerces et services, professions de sant, tablissements sanitaires et sociaux, tablissements scolaires, etc,) rpartis selon 136 types lintrieur de trois gammes (de proximit, intermdiaire, suprieure). Avec cette source dinformation comme avec linventaire communal prcdent lunit didentification est la commune et on peut galement examiner lquipement dun territoire constitu en agglomrant les donnes de plusieurs communes. La question reste de savoir o les habitants vont, par exemple chercher le pain lorsquil ny a pas de boulangerie dans la commune. Autrefois, comme indiqu plus haut, la commission runie pour linventaire communal donnait la rponse. Aujourdhui lINSEE sappuie sur un distancier (Odomatrix) qui apporte la rponse par la distance-temps. On est donc dsormais sur un modle dattractivit purement calculatoire et qui par ailleurs, ne prend en compte que les seuls moyens de transports motoriss individuels. Parce que la carte actualise des bassins de vie ntait pas disponible, il a fallu se satisfaire de la carte actuelle qui reste une rfrence trs intressante pour cette tude, notamment pour analyser les bassins de vie de taille supra-cantonale, le rayonnement des ples et vers quel ple soriente prioritairement un territoire/canton/EPCI sous influence extrieure. En 1999, la Manche tait divise en 34 bassins de vie de taille variable. Certains sont trs vastes (Saint-L, Coutances, Saint-Hilaire-du-Harcout, Avranches, Carentan, ). Dautres au contraires sont trs petits, dpassant peine les limites de la commune (Barenton, AgonCoutainville, Montmartin-sur-Mer, ). On notera nanmoins que le bassin de vie pouse souvent les limites cantonales. Certains dentre eux sont situs dans laire dattraction dun ple urbain dun dpartement voisin (Vire pour Saint-Pois et Sourdeval). Dautres dbordent sur le dpartement voisin (Torigni-sur-Vire, Saint-James, Saint-Clair sur Elle). En ralit, la carte des bassins de vie renvoie la carte de larmature urbaine (voir ci-aprs). La dimension des bassins de vie est lie 2 facteurs : Le poids de population du ple autour duquel gravite un certain nombre de communes et la distance des ples concurrents les plus proches, voire la proximit de ples urbains de rang suprieur (ex. Vire) Nous avons considr que deux EPCI partageaient un intrt commun si au moins 2 communes de chacun de ces EPCI sont situes dans le mme bassin de vie (rappel : en moyenne, un EPCI manchois rassemble 12 communes).

34

35

B Les aires urbaines

En 1990, lI.N.S.E.E. a labor une nouvelle nomenclature spatiale : le zonage en aires urbaines. Il a pour but de donner une dfinition prcise des villes et de leur zone dinfluence. Il tient compte de la trs forte augmentation du nombre de personnes travaillant en ville mais rsidant la campagne, en priphrie des agglomrations. Les espaces considrs par lINSEE comme dominante urbaine sont organiss autour de ples urbains (agglomrations offrant au moins 5 000 emplois). Chacun des ples est entour dune couronne priurbaine constitue des communes dont plus de 40% de la population active travaille dans le ple. Les communes multipolarises sont, quant elle, sous linfluence partage de deux ples. Intrt de ce critre : - il s'agit de territoires vcus par la population, qui refltent l'importance conomique des villes principales ; - les aires urbaines de Cherbourg, Saint-L, Coutances et Granville sont plus vastes que la communaut de communes dont elles sont le sige. Inconvnient : - leur dtermination est dj ancienne et ne sera actualise qu'aprs 2010. Le mme seuil a t retenu que pour le critre prcdent (2 + 2 communes). Au recensement de 1999, la Manche comptait 5 aires urbaines qui sont, par ordre dcroissant dimportance, celles de Cherbourg, Saint-L, Granville, Avranches et Coutances (voir tableau ci-dessous). Elles rassemblent 48 % de la population du dpartement. Entre 1990 et 1999, les ples urbains ont globalement peu volu. Ceux de Cherbourg et de Coutances se sont agrandis dune commune. Leur population a trs faiblement augment (Granville : + 4,3 %, Coutances : + 1,3 %), est reste stable (Avranches) ou a diminu (Cherbourg : - 2,5 %, Saint-L : - 4,2 %). Au contraire, les couronnes priurbaines se sont agrandies tant en population quen superficie. La croissance la plus importante a t celle de la couronne priurbaine de Saint-L, qui a doubl de population et de superficie. La couronne dAvranches sest beaucoup agrandie aussi : superficie double, population augmente des trois quarts. Les couronnes de Granville, Coutances et Cherbourg ont progress plus modestement (entre + 20 et + 25 %). Cette expansion traduit le fait que laire dattraction des ples demplois urbains stend. Un plus grand nombre de communes voient une part plus grande de leur population active travailler dans un ple urbain. Par rapport au travail demand dans cette tude, lanalyse de la carte des aires urbaines apporte un certain nombre dinformations intressantes. Elle montre en particulier que le rayonnement de Coutances vers le sud ne concerne que 4 communes du canton de Montmartin-sur-Mer, et que ce rayonnement de Coutances sest un peu tendu vers le sud entre 1990 et 1999, mais sans atteindre la communaut de communes dEntre Plage et Bocage. Par contre, le rayonnement de Granville vers le nord atteignait dj six communes du canton de Brhal en 1990 (Brville, Longueville, Coudeville, Anctoville-sur-Boscq, Hudimesnil,

36

Saint-Sauveur-la-Pommeraie) et quune commune supplmentaire (La Meurdraquire) de ce canton est venue sajouter cette liste en 1999. La carte montre aussi que laire urbaine de Saint-L sest considrablement tendue entre 1990 et 1999, passant de 26 47 communes.

37

Territoire Cherbourg, ple urbain Cherbourg, couronne priurbaine Cherbourg, aire urbaine Saint-L, ple urbain Saint-L, couronne priurbaine Saint-L, aire urbaine Granville, ple urbain Granville, couronne priurbaine Granville, aire urbaine Avranches , ple urbain Avranches , couronne priurbaine Avranches , aire urbaine Coutances , ple urbain Coutances , couronne priurbaine Coutances , aire urbaine Manche, ens em ble des aires urbaines

Nom bre de com m une s en 1990 5 32 37 3 23 26 5 9 14 6 5 11 1 13 14 102

Nom bre de Superficie Superficie com m une Evolution en 1990 en 1999 Evolution s en 1999 1990-1999 (en km ) (en km ) 1990-1999 6 37 43 3 44 47 5 11 16 6 10 16 2 17 19 141 + 20,0 % + 15,6 % +16,2 % + 00,0 % + 91,3 % + 80,8 % + 00,0 % + 22,2 % + 14,3 % + 00,0 % + 100,0 % + 45,5 % + 100,0 % +30,8 % + 35,7 % + 38,2 % 68,54 319,40 387,94 38,63 175,24 213,87 25,72 99,00 124,72 44,14 30,18 74,32 12,51 105,65 118,16 919,01 78,85 361,23 440,08 38,63 359,13 397,76 25,72 122,95 148,67 44,14 63,34 107,48 16,55 129,22 145,77 1 239,76 + 15,0 % + 13,1 % + 13,4 % + 00,0 % + 104,9 % + 86,0 % + 00,0 % + 24,2 % + 19,2 % + 00,0 % + 109,9 % + 44,6 % + 32,3 % + 22,3 % + 23,4 % + 34,9 %

Dens it Dens it Populatio Populatio Evolution en en n en 1990 n en 1999 1990-1999 1990 1999 92 045 23 288 115 333 26 577 11 661 38 238 17 390 8 911 26 301 14 575 1 771 16 346 9 715 6 128 15 843 212 061 89 704 28 043 117 747 25 462 23 375 48 837 18 137 11 163 29 300 14 669 3 150 17 819 9 840 7 261 17 101 230 804 - 02,5 % + 20,4 % + 02,1 % - 04,2 % + 100,5 % + 27,7 % + 04,3 % + 25,3 % + 11,4 % + 00,6 % + 77,9 % + 09,0 % + 01,3 % + 18,5 % + 07,9 % + 08,8 % 1 343 73 297 688 67 179 676 90 211 330 59 220 777 58 134 231 1 138 78 268 659 65 123 705 91 197 332 50 166 595 56 117 186

C Les pays
38

Le pays prend une place intermdiaire entre les chelons commune ou canton, trop exigus pour penser les questions damnagement et lchelon dpartement trop vaste pour reflter la relle proximit du quotidien. La loi Pasqua du 4 fvrier 1995, puis la loi Voynet du 25 juin 1999 portant sur lamnagement durable du territoire ont apport une reconnaissance juridique la notion de pays. Larticle 22 de la loi stipule que "lorsquun territoire prsente une cohsion gographique, culturelle, conomique ou sociale la commission dpartementale constate quil peut former un pays", alors que dans son article 23, la loi ajoute que "le pays exprime la communaut dintrts conomiques et sociaux ainsi que le cas chant les solidarits rciproques entre la ville et lespace rural", ainsi que lide selon laquelle le pays doit tre le territoire dlaboration dun "projet global de dveloppement". Le pays ainsi dfini et tel quil est admis aujourdhui dans les dmarches damnagement du territoire, nest pas une nouveaut en soi. Il sagit plutt dune redcouverte. La Manche dautrefois identifiait dj des territoires qualifis lpoque de pays et vcus comme tels par les habitants : la Hague, Le Val de Saire, le Plain, le Coutanais, le pays sourdin, lAvranchin, le Mortainais, etcCes territoires subsistent plus ou moins fortement au travers du sentiment dappartenance. Il faut donc en tenir compte dans la rflexion demande.

La Manche est divise en quatre pays : Le pays du Cotentin, qui regroupe 205 communes, soit un peu plus dune commune manchoise sur trois, et compte 205 000 habitants pour un territoire de 1 824 km. Le pays saint-lois, territoire d peine 981 km (17 % du dpartement) qui compte 99 communes et 76 000 habitants. Le pays de Coutances, qui stend sur 1 146 km, regroupe 113 communes et totalise 66 000 habitants. Le pays de la baie du Mont-Saint-Michel, qui forme un ensemble de 1 987 km, regroupant 184 communes et 135 000 habitants. Lanalyse montre que leur primtre saffranchit des limites des arrondissements, quils sont de taille ingale et que leur dlimitation a fait dbat sur les marges : le canton de Carentan appartient-il au Saint-Lois ou au Cotentin ? Le canton de Percy est-il saint-lois ou baie ? Le canton de Brhal est-il granvillais (et donc baie) ou coutanais ?, etc, Des choix ont t faits lpoque et les pays ainsi constitus ont depuis, fait leur chemin. Ltape la plus rcente tant llaboration de schmas de cohrence territoriale linitiative de syndicats mixtes constitus cet effet (voir ci-aprs). Aujourd'hui les pays sont le lieu de mise en uvre de nombreuses politiques en matire de dveloppement conomique, notamment dans le tourisme et laccueil dactivits, de prservation de l'environnement et du cadre de vie ( mise en place de plans climats par exemple ) ou d'accompagnement social ou d'accueil (accueil de la petite enfance par exemple). Ces dmarches de pays permettent aux lus de se saisir des problmatiques qu'ils souhaitent dans des dmarches participatives. Mais les pays associent aussi trs fortement la socit civile aux dbats via les conseils de dveloppement. Ces derniers sont des organes de consultation et de concertation, mais aussi un lieu de dbat et proposition.

39

Le pays de la Baie du Mont-Saint-Michel, par exemple, a pour objectif de faire merger et d'accompagner les projets qu'ils soient d'ordre conomique, social, touristique, culturel, environnemental, afin d'assurer un dveloppement durable du Sud Manche (extrait des statuts). L'Association facilite toutes les actions qui rpondent aux enjeux mis en vidence dans la charte de Pays, en assurant plusieurs rles :

l'interface entre le porteur de projet et les partenaires financiers (notamment la recherche d'aides financires et le montage de dossiers de demandes de subventions) l'animation des runions et des activits du Conseil de dveloppement et de ses commissions thmatiques la mobilisation des acteurs du territoire le conseil et le partage d'exprience.

Outre limplication des socioprofessionnels dans ces dmarches, on se doit de souligner lvidente adquation des pays aux spcificits gographiques des territoires manchois (notamment son maillage dense de petites villes).

Les structures porteuses des pays peuvent prendre des formes juridiques diffrentes. Le Pays Saint-Lois (Association de Promotion du Pays Saint-Lois) et le Pays de la Baie du Mont-Saint-Michel (association ponyme) ont un statut associatif. Les deux autres pays du dpartement sont ports par des syndicats mixtes, ce qui leur permet d'associer a une structure souple et participative tel que le pays une structure juridique permettant par exemple des matrises d'ouvrage. Le syndicat mixte du Cotentin, par exemple, est l'expression d'une volont des 13 Communauts de communes du Cotentin, de la Communaut urbaine de Cherbourg et du Dpartement de la Manche de mutualiser un maximum de moyens au profit des 205 000 habitants de la presqu'le. L'objectif est d'unir toutes les comptences humaines et toutes les ressources financires pour favoriser le dveloppement conomique et l'amnagement de ce territoire au travers des grands quipements structurants. Ce syndicat mixte porte la fois le financement des grandes oprations de dveloppement (aroport de Cherbourg-Maupertus par exemple), lamnagement des espaces d'activits conomiques caractre structurant du Cotentin ainsi que la dmarche de Pays.

40

41

42

43

D Les SCoT
Crs par la loi solidarit et renouvellement urbains (SRU) du 13 dcembre 2000, les schmas de cohrence territoriale (SCoT) sont des documents de planification territoriale stratgiques tablis l'chelle de bassins de vie, et ce, pour une dure d'au moins 10 ans. Les lois Grenelle de l'Environnement venir en 2009 renforceront le rle de ces documents de planification. A terme, le dpartement de la Manche devrait tre couvert par quatre SCoT : un premier est dj approuv et trois autres sont en cours d'laboration (voir ci-dessous) . Le SCoT est la fois un projet de territoire et un document de planification de lurbanisme tabli lchelle dun bassin de vie. Sur un grand territoire, le SCoT est destin servir de cadre de rfrence pour la mise en oeuvre des politiques publiques. Il aborde tous les grands sujets qui conditionnent lavenir des territoires concerns : Laccessibilit et lirrigation du territoire, les dplacements, lemploi, lagriculture et le dveloppement de lespace rural, lindustrie, lartisanat, le tourisme, le commerce, les services au sens large du terme, la cohsion sociale et la solidarit, lenvironnement, etcavec une triple proccupation : lapproche transversale des questions rsoudre, la cohrence des rponses apportes et le dveloppement durable du territoire concern. Le SCoT assure galement la cohrence des documents sectoriels : Les programmes locaux de lhabitat (PLH), Les plans de dplacement urbain (PDU), Les schmas de dveloppement commercial (SDC), Les plans locaux durbanisme (PLU) tablis au niveau communal ou intercommunal

Les primtres de SCoT se sont cals sur les pays (voir ci-dessus) lexception des communes du canton de Montebourg qui nappartiennent aucun primtre de SCoT. Dans la Manche, la mise en uvre des SCoT issus de la loi SRU a t largement influence par les orientations des lois Pasqua et Voynet l'gard des pays : Les collectivits dj engages dans les dmarches de pays ont vu dans l'outil de planification qu'est le SCoT, le moyen de mettre en uvre de manire plus oprationnelle et opposable leur projet de territoire port par les pays et exprim dans leur charte de dveloppement.

Ainsi, le dpartement de la Manche, qui est couvert par 4 pays (le pays de la Baie du Mont-Saint-Michel, le pays Saint-Lois, le pays de Coutances, le pays du Cotentin) est aujourd'hui concern par 4 dmarches de SCoT, aux primtres similaires (voir carte ciaprs). Il existe actuellement deux documents applicables dans la Manche : - Le SCoT du Pays Saint-Lois. Approuv le 14 fvrier 2008, il concerne 100 communes (9 communauts de communes ainsi qu'une commune isole ) pour plus de 78 000 habitants. Les lus entrent aujourd'hui dans la phase de mise en uvre du projet de
44

territoire, notamment travers les notions de compatibilit entre SCoT et PLU ou cartes communales, en partenariat avec les services de l'Etat ( co-signature d'une convention de partenariat formalisant la collaboration Etat/syndicat mixte le 02 fvrier 2009). - Le schma directeur de la rgion de Cherbourg. Ce dernier a t approuv le 26 novembre 1998 et vaut SCoT. Il recouvre 71 communes pour 133 000 habitants. Il a t mis en rvision le 16 juillet 2007, pour permettre l'laboration d'un SCoT sur l'ensemble du Pays du Cotentin (voir ci-dessous). Trois autres SCoT sont en cours d'laboration : - Le SCoT du Centre-Manche-Ouest, lanc en 2005. Il concerne 113 communes, regroupes en 9 communauts de communes et 69 500 habitants. Les travaux du SCoT ont abouti un arrt de projet le 12 juin 2009, et lenqute publique est en cours. Le Syndicat mixte du pays de Coutances a pour ambition dapprouver le document en dbut d'anne 2010. - Le SCoT du Pays de la Baie du Mont-Saint-Michel est galement en cours d'laboration depuis 2005. Il concerne 139 500 habitants, 184 communes (17 communauts de communes et une commune isole). Les lus ont finalis le projet damnagement et de dveloppement durable (PADD) en 2008, aprs un important travail de concertation ( runions dans chacune des 19 communauts de communes du pays). Le syndicat mixte de SCoT souhaite finaliser la dmarche d'ici mi 2010. En outre, il faut noter que le SCoT du pays de la Baie a t retenu, ainsi que 11 autres territoires de SCoT pour participer la dmarche des SCoT exemplaires du Grenelle de l'environnement . Par ailleurs, dans le pays de la baie du Mont-Saint-Michel, pour affiner lanalyse et les orientations damnagement, les lus ont divis le territoire de la baie en 3 secteurs reprsents par la carte qui suit. - Le SCoT du Pays du Cotentin a dmarr plus rcemment : il a t prescrit le 16 juillet 2007. Port par le Syndicat Mixte du SCoT du pays du Cotentin, il recouvre l'heure actuelle l'ensemble des communes du pays du Cotentin, lexception de la communaut de communes de la rgion de Montebourg, soit 183 communes rparties en 13 groupements de communes, et 3 communes isoles pour plus de 200 000 habitants. Les lus se lancent aujourdhui dans l'laboration du projet d'amnagement et de dveloppement durable, dbattu en comit syndical le 22 septembre 2009. Le syndicat mixte de SCoT a pour objectif une approbation d'ici fin 2010. Le maillage du dpartement en schmas de cohrence territoriale est ainsi quasiment achev, l'exception d'une communaut de communes dont la commune chef-lieu de canton (Montebourg) n'a pas encore souhait rejoindre le syndicat mixte du SCoT. Dun point de vue juridique, un SCoT doit tre labor par un EPCI ou un syndicat mixte constitu exclusivement des communes et des EPCI compris dans son primtre. ( article L.122-4 du code de lurbanisme) Par drogation et depuis l'approbation de la loi de modernisation de l'conomie ( LOI n2008-776 du 4 aot 2008), lorsque la majorit des communes comprises dans le primtre du schma de cohrence territoriale sont incluses dans le primtre d'un syndicat mixte, celui-ci peut, par drogation l'article L. 122-4, exercer la comptence d'laboration, de suivi et de rvision du schma de cohrence territoriale, condition que les autres communes comprises dans le primtre du schma de cohrence territoriale adhrent au syndicat mixte

45

pour cette comptence. Seuls les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale qui adhrent au syndicat mixte pour la comptence laboration, suivi et rvision du schma de cohrence territoriale prennent part aux dlibrations concernant le schma. (ce qui nest pas le cas pour les autres collectivits comme le Conseil Gnral). Le SCoT de Coutances est port par le syndicat mixte du pays de Coutances, qui gre galement la question du dveloppement conomique. Le SCoT du pays saint Lois est port par le Syndicat du Dveloppement du Saint-Lois, qui traite galement des questions du dveloppement conomique. Le SCoT du pays du Cotentin est port par un syndicat mixte spcifique, distinct du syndicat de dveloppement conomique syndicat mixte du Cotentin). Le SCoT du pays de la Baie est port par un syndicat mixte spcifique, le syndicat mixte du SCoT du pays de la Baie du Mont-Saint-Michel, distinct de lassociation de Pays , mme sils interviennent sur des territoires similaires. Il y a lieu de prciser que la cration dun syndicat mixte spcifique calqu sur le primtre du pays est en vue dans le sud-Manche.

Par rapport au sujet qui nous concerne savoir les regroupements de structure intercommunale fiscalit propre, il y a lieu de signaler quune fusion saffranchissant des limites actuelles des primtres de SCoT est juridiquement possible. Mais il faut aussi prendre la mesure des consquences trs concrtes rsultant dune telle option. En effet, un EPCI qui a dlgu sa comptence SCoT un syndicat mixte ne dispose plus de cette comptence et ne peut donc la dlguer nouveau. Il en rsulte qu'une mme communaut de communes ne peut tre dans deux SCOT la fois. Ceci est corrobor par l'article L.122-5 du code de lurbanisme qui dispose explicitement que lorsque le primtre d'un EPCI comprend des communes appartenant plusieurs SCOT, cet EPCI devient au terme d'un dlai de 6 mois membre de plein droit de l'tablissement gestionnaire du SCOT sur le territoire duquel est comprise la majorit de sa population. Si des communauts de communes se constituaient sans tenir compte des primtres de SCoT et de Pays, les consquences pour ces documents de planification seraient extrmement importantes. En effet, nous serions dans des situations dans lesquelles de nouveaux primtres seraient constitus, sur des superficies relativement importantes par rapport aux territoires initiaux. De ce fait, des complments dtude seraient prvoir sur les territoires initialement non concerns par le SCoT considr. En outre, consquence plus ngative, lquilibre gnral du document actuel pourrait galement tre remis en question. En effet, les premiers SCoT approuvs ou en passe de ltre sont lexpression de consensus politiques, ayant ncessit des mois de ngociations entre les lus (sur les objectifs de croissance, dconomie de lespace ou de densit par exemple). Lintervention de nouveaux acteurs pourrait remettre en question ces quilibres, avec pour consquence la ncessit de remettre sur le mtier lensemble de ces documents, pourtant appels constituer la cl de vote de la planification dans le dpartement. En effet, les documents durbanisme locaux ainsi que les actes durbanisme dimportance doivent leur tre compatibles. Dautres dmarches se nourrissent galement des projets de territoire quils expriment, comme les SIAT ou les volets territoriaux du contrat de projet Etat-Rgion. Enfin, on peut noter que llaboration des SCoT a t loccasion pour les collectivits concernes didentifier les villes et gros bourgs qui ont (ou doivent avoir) une fonction polarisante sur le territoire du SCoT. La carte qui reprsente ce travail (voir carte ci-aprs) est intressante car elle exprime la vision des lus quant la hirarchie des ples lintrieur du primtre du SCoT. Il faut toutefois noter que cette hirarchie na pas t tablie avec les mmes critres, ni avec les mmes objectifs partout et que de ce fait, elle rend difficile les comparaisons entre les territoires. Elle pourrait nanmoins tre utile aux collectivits quand il sagira de dfinir le sige de la future communaut de communes.
46

47

48

LES TROIS SECTEURS DU SCoT du pays de la Baie du Mont-Saint-Michel

49

E Les zones demploi

Une zone d'emploi est un espace gographique l'intrieur duquel la plupart des actifs rsident et travaillent. Effectu conjointement par l'INSEE et les services statistiques du ministre en charge du travail, le dcoupage en zones d'emploi constitue une partition du territoire adapte aux tudes locales sur l'emploi et son environnement. Les dplacements domicile-travail constituent la variable de base pour la dtermination de ce zonage. Le dcoupage respecte ncessairement les limites rgionales, et le plus souvent les limites cantonales (et donc a fortiori dpartementales). La Manche est divise en 5 zones demploi. On retiendra de la carte qui suit, les points suivants : Le bassin dhabitat du Cotentin correspond larrondissement de Cherbourg augment du canton de La Haye-du-Puits Le bassin dhabitat de Coutances correspond larrondissement de Coutances dont ont t soustraits les cantons de La Haye-du-Puits et de Brhal Le bassin dhabitat de Saint-L correspond larrondissement de Saint-L moins le canton de Villedieu-les-Poles Le Sud-Manche, quant lui, est divis en deux zones demploi : o o Celui dAvranches Granville correspondant larrondissement dAvranches sans 5 cantons du Mortainais (Saint-Pois, Sourdeval, Barenton, Juvigny-leTertre et Mortain) Celui correspondant aux 5 cantons du Mortainais, rattachs la zone demploi de Vire

50

51

F Les bassins dhabitat

Les bassins dhabitat correspondent des zones composes de communes lintrieur desquelles les mnages localisent la plupart de leurs pratiques en matire de logement, de travail et de consommation. Les premiers bassins dhabitat ont t dfinis au dbut des annes 1980 sous limpulsion du Service technique de lUrbanisme du ministre de lEquipement. Ils ont notamment permis la prsentation des besoins en logements aux Comits dpartementaux de lhabitat. La notion de bassin dhabitat se dduit du concept de ple dattraction qui rayonne sur un ensemble de communes La Manche compte 6 bassins dhabitat dont les contours sont assez proches de ceux des zones demploi analyses prcdemment. La carte qui les reprsente appelle les remarques suivantes : Le bassin dhabitat du Cotentin pouse le mme primtre que la zone demploi. Les bassins dhabitat de Saint-L et de Coutances galement. Le Sud-Manche, quant lui, nest plus divis en deux mais en trois bassins dhabitat : o o o Le bassin de Granville qui englobe les cantons de Granville, Brhal, Villedieules-Poles, La-Haye-Pesnel et Sartilly Le bassin dAvranches qui regroupe les cantons dAvranches, Pontorson, Ducey, Saint-James, Isigny-le-Buat, Saint-Hilaire-du-Harcout et Brcey Le reste du territoire, savoir 5 cantons du Mortainais (Saint-Pois, Sourdeval, Barenton, Juvigny-le-Tertre et Mortain) sont rattachs au bassin dhabitat de Vire

52

53

G Les OPAH
Le but dune OPAH (opration programme damlioration de lhabitat) est de crer des conditions plus favorables pouvant inciter des investisseurs mono-propritaires ou copropritaires, investir dans lamlioration ou la rfection de logements existants dans un primtre prcis. Elle se traduit par une convention passe entre une commune, un EPCI, lEtat, la Rgion et lAnah (Agence nationale pour lamlioration de l'habitat). La circulaire n 2002-68/UHC/IUH4/26 du 8 novembre 2002 a impuls un renouveau des politiques dintervention publique en quartiers dhabitat priv, en redfinissant le cadre des Oprations programmes damlioration de lhabitat (OPAH). Cette circulaire a dfini trois outils contractuels adapts au plus prs des ralits locales et permettant la mise en uvre de vritables projets densemble dvolution de territoires urbains ou ruraux, sur la base dun diagnostic pralable approfondi et partag : LOPAH de droit commun dont la vocation est de revaloriser globalement des quartiers et en amliorer lhabitat, et ce aussi bien dans le monde urbain que le monde rural ; LOPAH de Renouvellement Urbain (OPAH-RU) qui a pour objectif imprieux de traiter les situations urbaines et sociales les plus difficiles. LOPAH de Revitalisation Rurale (OPAH-RR), dont lobjectif est daccompagner dans le champ de lamlioration de lhabitat un projet de dveloppement local concernant des territoires ruraux en difficults, dans le cadre dune intercommunalit formalise (pays, tablissement public de coopration intercommunale, parc naturel rgional). Dans le dpartement de la Manche, des intercommunalits se sont trs frquemment regroupes pour mener bien des OPAH de revitalisation rurale. Ce fut le cas notamment, pour lOPAH du Plain Cotentin (3 communauts de communes) et celle du Seuil du Cotentin (3 communauts de communes) qui pour ce faire, se sont appuyes sur le Parc Naturel Rgional des marais du Bessin et du Cotentin et du Bessin, ce qui peut expliquer le fait quelles se soient affranchies des limites des pays. Dans la majorit des cas, ces OPAH de revitalisation rurale ont runi deux ou trois EPCI, formant des territoires continus, lOPAH RR de Saint-Hilaire-du-Harcout Brcey constituant une exception ce principe. Intrt de ce critre : - les EPCI ayant particip une OPAH conjointe ont appris cooprer ensemble. Inconvnient : - certaines oprations sont dj anciennes (1996) et les cooprations ont pu n'tre pas renouveles. Nous avons considr que 2 EPCI partageaient un intrt commun si au moins 1 commune de chacun de ces EPCI se retrouve dans le mme primtre d'OPAH.

54

55

H Les sous-bassins hydrographiques

Un bassin versant (terme retenu par la directive-cadre sur leau) est une portion de territoire dlimite par des lignes de crte, dont les eaux alimentent un exutoire commun : cours deau, lac, mer, ocan, etc. Chaque bassin versant se subdivise en un certain nombre de bassins lmentaires (parfois appels sous-bassin versant ) correspondant la surface dalimentation des affluents se jetant dans le cours deau principal. Notre analyse sest intresse aux sous-bassins hydrographiques, les bassins versants portant sur des territoires trop tendus pour apporter de la pertinence territoriale dans la prsente tude. Comme le montre la carte ci-aprs, ces sous-bassins versants dessinent des primtres de dimension trs variable et qui, sauf exception, saffranchissent des limites administratives, quelles soient communales ou intercommunales. Nanmoins, ils traduisent des problmatiques communes plusieurs territoires, qui peuvent les amener, voire les inciter se rapprocher. Intrt de ce critre : - la prservation de la qualit des eaux est un enjeu important pour la population. Inconvnients : - le sous-secteur hydrographique est un territoire de la gographie physique, qui n'est pas apprhend par la population qui y habite comme un territoire vcu ; - le territoire le plus pertinent est le secteur (ou bassin) hydrographique, mais il est trop vaste.

56

57

I - Lalimentation en eau potable (production distribution)

L'approvisionnement en eau potable est un des services de base indispensable la population. Intrt de ce critre : - les EPCI du nord-ouest du Cotentin ont dj en charge la distribution de l'eau. Inconvnient : - le primtre des syndicats de distribution d'eau potable est souvent infrieur ou gal celui d'un canton. Nous avons considr que 2 EPCI partageaient un intrt commun si au moins 1 commune de chacun de ces EPCI se retrouve dans le mme syndicat de production ou de distribution d'eau potable. La comptence alimentation en eau potable est scinde en thorie entre production, protection des points de prlvement, traitement, stockage et distribution. En pratique, la production regroupe souvent les trois ou quatre premires missions, et la distribution plutt les deux dernires. La distribution est aussi une comptence obligatoire des communes. Lalimentation en eau potable est un service public caractre industriel et commercial. Les abonns (raccords au rseau de distribution), payent le service rendu. Seule la comptence distribution implique la gestion dun fichier dabonns. Le service consiste fournir aux abonns le volume deau dsir rpondant 365 jours par an, et 24 heures sur 24 aux critres de potabilit. Lalimentation en eau potable dans le dpartement est caractrise par un morcellement important des autorits organisatrices. Se ctoient des communes isoles, des syndicats de communes (SIVU et syndicats mixtes), des communauts de communes et une communaut urbaine. Les autorits organisatrices de leau potable sont au nombre de 109. Par ailleurs la comptence peut tre entire (distribution et production) ou partielle (distribution ou production). Ces comptences peuvent tre croises entre plusieurs structures pour la production. A titre dexemple, le SIAEP de la rgion de Saint Clair Sur Elle possde les comptences distribution et production et adhre au Syndicat mixte du Centre manche (SYMPEC) qui a la seule comptence production. On constate aussi une distinction historique entre alimentation en eau potable urbaine et rurale qui est particulirement marque dans le dpartement en raison des crdits dont ont bnfici les communes au titre des dommages de guerre. Ceci gnre des territoires qui apparaissent enclavs. A titre dexemple, les communes VALOGNES, LA HAYE-PESNEL, Saint-hilaire-du-harcout et AVRANCHES nappartiennent pas aux syndicats ponymes. Enfin, lalimentation en eau potable ne tient pas compte, sauf exception, des limites des EPCI fiscalit propre ou des pays. A titre dexemple le S.I.A.E.P. de Saint-hilaire-duharcout stend partiellement sur le territoire de 6 communauts de communes. La cartographie des syndicats comptence production montre aussi une logique totalement diffrente de celle des EPCI fiscalit propre. Leur cration a t rendue ncessaire par une rglementation plus contraignante pour la qualit des eaux potables, obligeant certaines

58

collectivits abandonner leurs propres ressources ou (et) pour rsoudre des problmes quantitatifs, voire pour apporter une scurisation en terme de distribution. Les volumes et dbits disponibles des nouvelles ressources ont t les critres permettant de dimensionner ces nouvelles structures au regard des besoins. Ainsi, la quantit et la qualit de la ressource commande lorganisation de la production. Nous sommes assez proche dune logique de bassin. Mais lon constate que la couverture dpartementale est partielle. La directive cadre sur leau a fix une obligation de rsultat pour la qualit des masses deau souterraines et superficielles. Ceci impose davoir une logique de bassin et concerne entre autres toutes les collectivits ayant comptence production deau potable (limites qualitatives sur les eaux brutes, primtres de protection, rduction des pollutions diffuses sur les aires dalimentation des captages, captages grenelle, captages prioritaires de lAgence de lEau Seine Normandie). Comme, on ne peut concevoir la distribution sans la production, le bassin dalimentation (bassin versant ou hydrogologique) simpose comme base minimale de lalimentation en eau potable. Certains lments sont de nature permettre le dveloppement de lintercommunalit. Ainsi, ladquation entre un prix du service raisonnable et la qualit du service ncessite maintenant une taille critique importante pour les structures. En effet, pour quune autorit organisatrice puisse avoir le choix de son mode de gestion, il est admis quelle doit avoir 4 000 abonns au minimum. La moyenne est de 2 400 abonns par structure de distribution. Le retrait de lingnierie concurrentielle de la direction dpartementale de lagriculture et de la fort dans ce domaine o elle tait trs implique peut aussi entraner le regroupement de structures, pour supporter financirement le cot du service technique interne crer et absolument indispensable. Un contexte de plus en plus contraignant en matire daides publiques (arrt du FNDAE en 2005, rduction des aides dpartementales), bas sur un postulat qui se gnralise leau paye leau . Une nouvelle volont politique (il est envisag un syndicat dpartemental). Une analyse dtaille des services et du fonctionnement de lalimentation au travers de lobservatoire national sur les services publics deau et dassainissement en cours de cration, de lassistance en GSP (estimation des cots, analyses financires) permettrait de fixer des lments objectifs quant des regroupements cohrents.
1.1.

59

60

61

J Lassainissement collectif
Lassainissement est un service public caractre industriel et commercial. La comptence assainissement est scinde en thorie entre collecte, transport, traitement des eaux uses, llimination des boues. Lassainissement collectif nest une comptence obligatoire des communes que dans le cas o le zonage communal a dfini un secteur ad hoc. Les abonns (raccords au rseau de distribution), payent le service rendu. Le fichier des abonns est la base celui de la distribution deau potable (compteur deau potable) complt ventuellement par les abonns supplmentaires raccords au rseau dassainissement qui utilisent exclusivement de leau dorigine prive (puits et forages). Le service est li aux missions. La facturation est actuellement faite sur la base des volumes consomms (et non rejets). Lassainissement collectif dans le dpartement ne concerne que la moiti des communes. Il est beaucoup moins dvelopp que pour lalimentation en eau potable et se caractrise par un morcellement trs important des autorits organisatrices. Se ctoient des communes isoles (en grand nombre), des syndicats de communes (SIVU et syndicats mixtes), des communauts de communes et une communaut urbaine. Les autorits organisatrices de lassainissement sont au nombre de 187. Par ailleurs la comptence peut tre entire ou partielle (collecte et transport ou traitement). Ces comptences peuvent en thorie tre croises entre plusieurs structures quant au traitement. En outre, lassainissement collectif est plus li que lalimentation en eau potable aux EPCI fiscalit propre (10 CC et 1 CU ont la comptence). Cest un service public pour lequel les variations de prix dune collectivit lautre sont trs importantes (en lien avec la densit plus ou moins importante de lhabitat et avec les contraintes du milieu rcepteur). En conclusion, cette comptence ou cette thmatique peut tre prise en compte pour le dveloppement de lintercommunalit des EPCI fiscalit propre. Cependant, il apparat plus logique de la lier dune part celle de lassainissement non collectif et dautre part celle de lalimentation en eau potable (mmes usagers, gestion globale de la ressource au titre du cycle de leau).

62

K - Les dchets
La gestion des dchets, notamment des dchets mnagers et assimils est un problme majeur partout, et la Manche nchappe pas ce constat. Suite lannulation par la juridiction administrative du plan dpartemental dlimination des dchets mnagers et assimils, approuv le 10 septembre 2001, un nouveau schma a t labor. Le nouveau plan dpartemental dlimination des dchets mnagers et assimils (PDEGMA) a t approuv par arrt prfectoral du 23 mars 2009. Ce document fixe deux objectifs majeurs : la collecte et la valorisation matire des dchets collects dans le cadre du service public dlimination des dchets mnagers, lintgration dans ce plan des quipements communs, collectivits, industriels mettre en oeuvre pour assurer laccueil et le traitement des dchets industriels banals. Les orientations en terme dquipements concernent la collecte slective gnraliser, le dveloppement et la cration de centres de tri des dchets, des centres de traitement : pour le secteur nord (200 000 habitants) : une unit dincinration et un centre de stockage de classe II, pour le secteur centre et sud (300 000 habitants) : une unit de traitement biologique, 3 centres de stockage de classe II (Saint-Fromond, Isigny-le-Buat, Le Mesnil-Aubert), sur lensemble des secteurs : des centres de stockage de classe III (rseau de proximit) pour la prise en compte des dchets inertes. La collecte et llimination des dchets constituent un sujet trs important pour les collectivits, la population et les entreprises. Ne pouvant trouver rponse lchelle des communes, il mobilise beaucoup les structures de coopration intercommunale fiscalit propre, en particulier pour la mise en place et lexploitation de dchetteries et a ncessit la constitution de syndicats mixtes pour llimination qui oblige prendre en compte un territoire largi. 47 des 48 EPCI fiscalit propre ont comptence ordures mnagres (seule exception : la communaut de communes des Delles). Le traitement des dchets est un enjeu cologique important.

63

Ont t pris en compte les 6 groupements intercommunaux partageant le mme lieu de traitement des dchets mnagers ultimes ainsi que les syndicats de traitement des dchets mnagers rassemblant plus de 20 000 habitants. Inconvnient : - les groupements intercommunaux de traitement des dchets mnagers ultimes sont trs tendus. Nous avons considr que 2 EPCI partageaient un intrt commun si au moins 1 commune de chacun de ces EPCI se retrouve dans le mme syndicat de traitement des dchets.

64

65

66

L La distribution lectrique
Le dveloppement des rseaux de distribution d'nergie lectrique est important pour l'conomie des territoires. Inconvnients de ce critre : - les syndicats d'lectrification sont rarement d'chelle supra-cantonale ; - leur rle, important au 20me sicle, l'est-il encore alors que la desserte de la Manche est suffisante dsormais ? Nous avons considr que 2 EPCI partageaient un intrt commun si au moins 1 commune de chacun de ces EPCI se retrouve dans le mme syndicat d'lectrification. La cartographie des syndicats lectriques nest pas tout fait reprsentative de la ralit de la distribution. Il existe en effet le Syndicat Dpartemental dEnergie de la Manche, syndicat mixte qui regroupe des Syndicats Intercommunaux primaires, Communauts Communes et Communes ainsi que le Dpartement. Ce syndicat dpartemental assure des missions de matrise douvrage. Les autorits organisatrices sont ainsi au nombre de 21. On constate aussi une distinction entre distribution lectrique urbaine et rurale qui sexplique historiquement et qui a t renforce par les subventions qui bnficient aux secondes au titre du FACE. Lintgration de la comptence distribution lectrique dans les EPCI fiscalit propre na plus maintenant de logique. En effet, la loi N2006-1537 du 07/12/2006 relative au secteur de lnergie reprise dans larticle L2224-31 IV du CGCT vise renforcer la coopration intercommunale (syndicat unique ou mixte) une chelle dpartementale a minima. En conclusion, cette comptence ou cette thmatique ne doit pas tre prise en compte pour le dveloppement de lintercommunalit des EPCI fiscalit propre.

La carte ciaprs montre que les primtres des autorits organisatrices de distribution lectrique sont de dimension trs variable, allant dune commune plusieurs cantons et quelles saffranchissent parfois des limites des EPCI fiscalit propre, les carts entre distribution lectrique urbaine et rurale signales plus haut expliquant aussi cela.

67

1.2.

68

M La promotion touristique
Cest en 1989 quest ne lide dun schma dpartemental de signalisation touristique pour le dpartement de la Manche. La DDE, la direction des routes dpartementales, lOffice dpartemental du tourisme, la prfecture, le service dpartemental de lArchitecture, le Parc naturel rgional des marais du Cotentin et du Bessin, ainsi que Manche dveloppement (manation des chambres consulaires) ont t mis contribution dans le cadre dun groupe de travail. Aprs quelques mois de rflexion, celui-ci a propos la mise en place dune promotion touristique homogne (qui soit mme de capter lattention des usagers de la route et de les renseigner), la cration daires daccueil qui apportent les informations et incitent la dcouverte, et enfin, une signalisation de proximit qui guide le touriste et lui permet de parcourir le territoire selon son gr. Lobjectif tait galement de permettre en contre-partie un nettoyage dune signalisation htrogne et peu valorisante pour le dpartement. Cette premire ambition affiche par le groupe a conduit le conseil gnral lancer un concours national dides. Lquipe retenue a propos un schma dclin en 6 niveaux : les villes portes , les entres de dpartement, les pays, les relais dinformation service (RIS) Les jalonnements, les panneaux sur site. Par rapport la prsente tude, cest le niveau pays qui est le plus intressant car cest le seul qui prsente une dimension gographique supra-communale et parce que cest ce niveau que les EPCI fiscalit propre se sont appropris le schma et ont organis leur promotion touristique encore en place aujourdhui sur le terrain. Huit territoires se sont alors dgags : la Hague le Val de Saire LOuest-Cotentin Cte des Isles le pays de Coutances (sans le canton de La Haye du Puits) la valle de la Vire (correspondant au primtre du pays saint-lois) le pays de Villedieu-Granville la baie du Mont-Saint-Michel le bocage Mortainais.

69

70

71

N Des primtres qui en rsultent

A lissue de ce travail exploratoire sur les intrts partags entre EPCI fiscalit propre, nous avons rempli un tableau double entre. Le tableau ainsi rempli a servi de base pour tablir la carte Les intrts partags entre EPCI . Pour une question de lisibilit, un seuil minimal d'au moins 5 intrts partags a t retenu. A chaque fois que 2 EPCI partagent un intrt commun, ils se sont vus attribuer un point. On constate que sur la base des critres analyss, les EPCI de la Manche ont entre 0 et 13 intrts partags.

72

73

A partir de cette premire carte, il a t possible de dessiner des agrgations dEPCI fiscalit propre en retenant les principes suivants :

1 En ignorant les limites des territoires de SCOT

Nous avons tout dabord regroup les EPCI ayant le nombre le plus lev d'intrts partags. Chaque EPCI devait avoir au moins 5 intrts partags avec tous les autres membres du groupe, pour que l'on puisse considrer que celui-ci constitue un ensemble cohrent et soud. L'ordre de traitement a de ce fait, t le suivant : - Voir quels EPCI sont susceptibles de rejoindre l'axe CCASL / CC de l'Elle (13 intrts partags), - puis chercher qui peut se rallier l'axe CC de la Valle de l'Ouve / CC de Sainte-MreEglise (12 intrts partags), - Nous avons fait de mme ensuite pour les axes CC de la Cte des Isles / CC de La Hayedu-Puits, CC du Canton d'Avranches / CC du Canton de Ducey, CC du Pays Granvillais / CC de Sartilly Portes de la Baie, etc. 3 Rattacher d'office les communes isoles au groupe auquel appartient l'EPCI avec lequel elles partagent le plus grand nombre d'intrts (sauf Isigny-le-Buat, traite comme un EPCI vu sa taille). 4 Prsenter des variantes (en tirets sur la carte) : pour viter les isolats, des EPCI pourraient tre joints un groupe, mme s'ils n'ont pas au moins 5 intrts partags avec tous les membres de ce groupe. En cas d'hsitation entre 2 groupes, on a rattach l'EPCI isol celui avec lequel le nombre de liens est le plus important. Exemple : la CC de Saint-Sauveur-Lendelin est runie l'ensemble des Marais (7 intrts partags avec la CC du Canton de Lessay + 6 intrts partags avec la CC de Sves et Taute = 13 points) plutt qu'au groupe de Coutances (7 intrts partags avec la CC du Canton de Coutances + 5 intrts partags avec la CC du Canton de Saint-Malo-de-la-Lande = 12 points).

2 En respectant les limites des territoires de SCOT

Nous avons ensuite ralis selon le mme mode opratoire, une seconde carte qui dcrit les regroupements envisageables en respectant les limites des territoires de SCOT. Les diffrences entre les deux cartes ne portent que sur le Cotentin. En effet, comme on la dj relev prcdemment dans cette tude, un certain nombre de politiques sont inities et portes localement par le parc naturel rgional des Marais du Cotentin et du Bessin dont le primtre se dveloppe sur plusieurs pays-SCoT. On constate ainsi plusieurs intrts partags entre les communauts de communes de Carentan, Lessay et Sves et Taute. On voit aussi que la communaut de communes de la Cte des Isles a plusieurs intrts partags avec celle de La-Haye-du-Puits. Le calage sur les primtres de pays-SCoT oblige ne pas en tenir compte et rechercher dautres liens quon trouve avec la communaut de communes de Bricquebec. Ces diffrents lments conduisent proposer un redcoupage du centre-Cotentin (voir carte 2 ci-aprs).

74

75

76

77

78

Les deux cartes qui rsultent de ce travail prsentent lavantage de poser un regard neutre sur les rapprochements possibles dEPCI fiscalit propre et de saffranchir dune vision rsultant dun simple ressenti. Elles ne doivent pas pour autant tre considres comme des produits intangibles. Il s'agit seulement d'illustrer une mthode qui peut tre perfectionne. On peut notamment ajouter des critres qui nont pas t exploits dans cette tude (domaine socio-culturel ou secteur de la sant par exemple), mais aussi pondrer les critres, cest dire les hirarchiser en fonction des ralits vcues sur le terrain. On peut galement prendre en compte des sujets qui localement mriteraient une approche intercommunale largie. Ce travail daffinage qui donnerait encore plus de pertinence lanalyse et aux regroupements ne peut tre ralis que par les acteurs directement concerns, savoir les EPCI eux-mmes.

-----------------

79

3me partie Pour progresser

A - Les principes que pose la fusion dEPCI fiscalit propre
Depuis la loi libert et responsabilits locales du 13 aot 2004, les EPCI peuvent fusionner sans dissolution pralable. Auparavant, pour que des EPCI puissent se rapprocher, il fallait que lun dentre eux se dissolve pour permettre lintgration de ses communes membres dans lautre tablissement public de coopration intercommunale. Conscients des limites atteintes par lactuel dcoupage intercommunal, les lus des structures intercommunales de la Manche tentent actuellement de trouver des voies de progrs et des discussions sengagent partout dans le dpartement. Deux projets de fusion ont dj t mens leur terme : le 1er janvier 2005, la communaut de communes de Barneville-Carteret et celle de la rgion de Portbail ont fusionn pour constituer la communaut de communes de la Cte des Isles ; le 1er janvier 2006, la communaut de communes des Bords de Vire a rejoint la communaut de communes de l'agglomration saint-loise. La fusion d'tablissements publics de coopration intercommunale est dtaille l'article L.5211-41-3 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT). La fusion n'est possible que si au moins l'un d'entre eux est fiscalit propre.

B - Mode opratoire d'une fusion :

1 Les tapes d'une fusion
Le projet de fusion relve : soit de l'initiative d'un ou de plusieurs conseils municipaux des communes membres ou de l'organe dlibrant du ou des tablissements publics de coopration intercommunale dont la fusion est envisage ; soit de l'initiative du ou des reprsentants de l'Etat, aprs avis de la ou des commissions dpartementales de la coopration intercommunale comptentes. Cet avis est rput favorable s'il n'a pas t rendu l'issue d'un dlai de deux mois courant compter de la saisine de la ou des commissions dpartementales de la coopration intercommunale. Le projet de primtre du nouvel tablissement public de coopration intercommunale envisag peut tre fix par arrt du reprsentant de l'Etat dans le dpartement lorsque les communes font partie du mme dpartement, ou par arrt conjoint des reprsentants de l'Etat dans les dpartements concerns dans le cas contraire. Cet arrt dresse la liste des tablissements publics de coopration intercommunale intresss. Le projet de primtre peut en outre inclure des communes en vue de dlimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave. Toutefois, le projet de primtre ne peut inclure, sans leur accord, des communes appartenant un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre. Le dlai accord aux partenaires concerns pour exprimer leur opinion sur le projet : A compter de la notification de cet arrt, le conseil municipal de chaque commune membre de l'un des tablissements publics ou dont l'inclusion est envisage et l'organe dlibrant de
80

chacun de ces tablissements disposent d'un dlai de trois mois pour se prononcer. A dfaut de dlibration dans ce dlai, leur avis est rput favorable. En outre, les conseils municipaux de toutes les communes intresses par le projet de fusion se prononcent sur la rpartition des siges au conseil du nouvel tablissement dans les conditions applicables la catgorie d'tablissements publics dont ce dernier relvera aprs la fusion. Les conditions de majorit ncessaires sont les suivantes : L'accord sur l'arrt dressant la liste des tablissements publics et des communes doit tre exprim : par les organes dlibrants de tous les tablissements publics ; et par o soit deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de primtre reprsentant plus de la moiti de la population totale de celles-ci, o soit par la moiti au moins des conseils municipaux des communes reprsentant les deux tiers de la population. La fusion peut tre dcide par arrt du ou des reprsentants de l'Etat dans le ou les dpartements concerns. En revanche, si cette fusion ne semble pas opportune au regard du dveloppement de l'intercommunalit ou mme nuit au dveloppement d'autres intercommunalits. le prfet peut refuser de prendre l'arrt. Une nouvelle lection des dlgus des communes au conseil du nouvel tablissement public doit avoir lieu. L'tablissement public issu de la fusion relve de droit de la catgorie de celui des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre inclus dans le projet auquel la loi a confi le plus grand nombre de comptences. Les comptences : Les comptences transfres par les communes aux tablissements publics existant avant la fusion, titre obligatoire et optionnel, sont exerces par le nouvel tablissement public sur l'ensemble de son primtre. Les autres comptences transfres par les communes aux tablissements publics existant avant la fusion sont exerces par le nouvel tablissement public sur l'ensemble de son primtre ou font l'objet d'une restitution aux communes.

C- Les difficults rsoudre (juridiques, techniques, )

Les comptences transfres par les communes aux tablissements publics existant avant la fusion, titre obligatoire et optionnel, sont obligatoirement exerces par le nouvel tablissement public sur l'ensemble de son primtre. Les autres comptences transfres par les communes aux tablissements publics existant avant la fusion sont exerces par le nouvel tablissement public sur l'ensemble de son primtre ou font l'objet d'une restitution aux communes. L'ensemble des biens, droits et obligations des tablissements publics de coopration intercommunale fusionns sont transfrs l'tablissement public issu de la fusion. Le nouvel tablissement public est substitu de plein droit aux anciens tablissements publics et le cas chant aux communes dans toutes leurs dlibrations et tous leurs actes. Les contrats sont excuts dans leurs conditions antrieures jusqu leur chance, sauf accord contraire des parties.

81

Lensemble des personnels des EPCI fusionns est rput relever de ltablissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et demploi qui sont les siennes.

1 - Lhtrognit des comptences

Ltat des lieux ralis en premire partie de ce document a dmontr que lvolution des primtres de coopration intercommunale devait imprativement tre mise profit pour revisiter les statuts et les comptences et pour toiletter ceux qui exigent davantage de clart pour tre bien compris. Il ressort galement de ce qui prcde que l'htrognit des comptences entre EPCI voisins envisageant de fusionner, porte en soi des difficults s'agissant de l'volution des primtres. Ainsi, deux EPCI fiscalit propre limitrophes peuvent exercer des types de comptences trs diffrents, ce qui ncessitera une volution importante de la vision intercommunale sur ces territoires lors du projet de fusion. Par exemple, la communaut de communes de la rgion de Daye comprend des comptences sociales dveloppes, ce qui n'est pas le cas de sa voisine, la communaut de communes de l'Elle. La carte qui suit reprsente le nombre de comptences similaires entre EPCI limitrophes. Elle est interprter avec les rserves suivantes : Elle a t faite partir d'une interprtation simplificatrice des statuts ( l'intrieur des 40 domaines de comptence recenss dans la premire partie de cette tude et parce quaucune rdaction de statuts n'est identique) ; Elle ne reflte aucunement la mise en application relle de ces comptences et encore moins les budgets qui y sont consacrs.

82

83

2 le choix du futur sige de lEPCI

Dans la rflexion prparant la fusion des EPCI va se poser galement la question de la localisation du sige du futur EPCI. Le choix du sige de la nouvelle structure devrait tenir compte des critres suivants : La taille du ple (voir la carte ci-aprs prsentant larmature urbaine du dpartement) Le niveau de loffre de services quil propose Sa centralit gographique par rapport au nouveau primtre La capacit dextension sur place du nouveau sige de lEPCI

Comme indiqu plus haut, le travail ralis par les lus dans le cadre de llaboration du SCoT et qui a permis didentifier les villes et gros bourgs qui ont (ou doivent avoir) une fonction polarisante sur le territoire, pourrait se rvler utile pour les collectivits quand il sagira de dfinir le sige de la future communaut de communes.

3 lorganigramme, les dplacements imposs au personnel, le devenir des siges actuels

Dans le prolongement de ce choix, apparat la question du devenir des locaux que constituent les siges actuels des EPCI existants et qui perdront cette destination, moins quils ne deviennent des antennes locales de la nouvelle structure. Dautres eefets de la fusion devront galement trouver rponse (organigramme, les dplacements imposs au personnel du fait de la rorganisation des services de la communaut de communes, )

D - la question des communes encore isoles

6 communes sont encore isoles dans le dpartement de la Manche. Le dtail de leur situation est indiqu dans le tableau ci-aprs. "Les collectivits territoriales peuvent s'associer pour l'exercice de leurs comptences en crant des organismes publics de coopration dans les formes et conditions prvues par la lgislation en vigueur (art. L.5111-1 du CGCT)". En consquence, du fait de la libre administration des collectivits territoriales, il n'est pas possible de contraindre une collectivit s'associer d'autres (en l'tat actuel de la rglementation). Les premires constructions intercommunales nexigeaient pas la continuit territoriale mais il nen va pas de mme prsent. La communaut de communes est un tablissement public de coopration intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave (article L5214-1 du CGCT). En consquence, l'adhsion de nouvelles communes doit se faire en continuit avec le primtre existant et sans cration d'enclave (CE 11 dcembre 2000, communaut de communes d'Issoudun). Dans le cas particulier des fusions d'EPCI, le projet de primtre du nouvel tablissement public de coopration intercommunale est fix par arrt prfectoral. Cet arrt dresse la liste des EPCI intresss. Le projet de primtre peut en outre inclure des communes en vue de dlimiter un territoire d'un seul tenant et sans enclave.

84

Actuellement, la fusion d'EPCI cernant une commune isole est donc la seule possibilit de contraindre celle-ci intgrer un EPCI. On doit noter que le rapport labor par le comit pour la rforme des collectivits locales prsid par Edouard Balladur, remis au Prsident de la Rpublique le 5 mars 2009, prconise l'achvement de la carte de lintercommunalit fiscalit propre dici 2014. Il est possible que de nouveaux outils juridiques voient le jour pour permettre de contraindre les communes isoles en dehors de tout projet de fusion des EPCI fiscalit propre limitrophes.

85

86

87

ANNEXES
Annexe 1 - GLOSSAIRE DE L'INTERCOMMUNALITE
Etablissement public de coopration intercommunale (EPCI) : Etablissement public issu du regroupement de communes souhaitant mettre en commun des comptences. Il est administr par un organe dlibrant compos de dlgus lus par les conseils municipaux des communes membres.

Syndicat de communes : Le syndicat de communes est un tablissement public de coopration intercommunale associant des communes en vue d'uvres ou de service d'intrt intercommunal (art.L.5212-1 du code gnral des collectivits territoriales - CGCT). Il existe une distinction dans les faits qui n'emporte toutefois pas de consquences sur le rgime juridique applicable : 1. le syndicat concern n'a pour objet qu'un seul domaine de comptence, il est alors appel syndicat intercommunal vocation unique (SIVU) 2. le syndicat concern a pour objet plusieurs domaines de comptences, il est alors appel syndicat intercommunal vocation multiple (SIVOM) Syndicat la carte : Une commune a la facult d'adhrer un syndicat pour une partie seulement des comptences de celui-ci (art. L.5212-16 du CGCT), ce qui est prcis dans les statuts. Syndicat mixte : Le syndicat mixte est un tablissement public (art. L.5721-1 du CGCT). Cette prcision est importante car cela signifie qu'il n'est pas un EPCI et cela emporte des consquences juridiques, notamment en ce qui concerne les rgles de fonctionnement. Il existe 2 catgories de syndicats mixtes :

1. les syndicats mixtes ferms : ils sont constitus exclusivement d'tablissements

publics de coopration intercommunale et, ventuellement, de communes (art. L.5711-1 du CGCT). Leur rgime juridique est essentiellement celui des EPCI.

2. les syndicats mixtes ouverts : ils peuvent tre constitus par accord entre des
institutions d'utilit commune interrgionales, des rgions, des ententes ou des institutions interdpartementales, des dpartements, des tablissements publics de coopration intercommunale, des communes, des syndicats mixtes dfinis l'article L. 5711-1 ou l'article L. 5711-4, des chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, de mtiers et d'autres tablissements publics, en vue d'uvres ou de services prsentant une utilit pour chacune de ces personnes morales. Le syndicat mixte doit comprendre au moins une collectivit territoriale ou un groupement de ces
88

collectivits (art. L.5721-2 du CGCT). Ses rgles de fonctionnement sont plus souples que celles des syndicats mixtes ferms, elles sont dfinies essentiellement par ses propres statuts. NB : A moins de dispositions contraires, confirmes par la dcision institutive, l'adhsion de la communaut de communes un syndicat mixte est subordonne l'accord des conseils municipaux des communes membres de la communaut de communes, donn dans les conditions de majorit qualifie requise pour la cration de la communaut (art. L.5214-27 du CGCT). Il n'existe pas de dispositions quivalentes pour les communauts d'agglomration et les communauts urbaines. Etablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre (EPCI fiscalit propre) : Cet EPCI vote ses propres taux d'imposition et peroit les produits de la fiscalit qu'il a mise en place : soit une fiscalit additionnelle : dans ce cas il vote des taux d'imposition qui viennent s'additionner ceux vots par les communes membres pour la taxe professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bti et la taxe sur le foncier non bti. Soit une fiscalit fonde sur une taxe professionnelle unique (TPU) s'appliquant sur l'ensemble du territoire intercommunal : dans ce cas les communes membres ne peroivent plus de taxe professionnelle et disposent seulement du produit des trois taxes "mnage" (taxe d'habitation, taxe sur le foncier bti et taxe sur le foncier non bti) sur lesquelles l'EPCI fiscalit propre n'intervient pas.

Les EPCI fiscalit propre sont les communauts de communes, les communauts d'agglomration et les communauts urbaines. Communaut de communes : C'est un tablissement public de coopration intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarit, en vue de l'laboration d'un projet commun de dveloppement et d'amnagement de l'espace (art. L.5214-1 du CGCT). C'est un EPCI fiscalit propre qui comprend 3 types de comptences dfinies par l'article L.5214-16 du CGCT :
o

obligatoires :

Amnagement de l'espace ; Actions de dveloppement conomique.

optionnelles (au moins un des 6 groupes suivants) :

Protection et mise en valeur de l'environnement ; Politique du logement et du cadre de vie ; Cration, amnagement et entretien de la voirie ; Construction, entretien et fonctionnement d'quipements culturels et sportifs et d'quipements de l'enseignement prlmentaire et lmentaire ; Action sociale d'intrt communautaire ;

89

Tout ou partie de l'assainissement.

facultatives (librement dtermines).

Communaut d'agglomration : C'est un tablissement public de coopration intercommunale regroupant plusieurs communes formant, la date de sa cration, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Le seuil dmographique de 15 000 habitants ne s'applique pas lorsque la communaut d'agglomration comprend le chef-lieu du dpartement ou la commune la plus importante du dpartement (art. L.5216-1 du CGCT). Cet EPCI fiscalit propre exerce des comptences dfinies l'article L.5216-5 du CGCT : o obligatoires :

En matire de dveloppement conomique En matire d'amnagement de l'espace communautaire En matire d'quilibre social de l'habitat En matire de politique de la ville dans la communaut

optionnelles (au moins trois comptences parmi les six suivantes) :

Cration ou amnagement et entretien de voirie d'intrt communautaire ; cration ou amnagement et gestion de parcs de stationnement d'intrt communautaire ; Assainissement ; Eau ; En matire de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie Construction, amnagement, entretien et gestion d'quipements culturels et sportifs d'intrt communautaire ; Action sociale d'intrt communautaire.

facultatives (librement dtermines)

Communaut urbaine : C'est un tablissement public de coopration intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, la date de sa cration, un ensemble de plus de 500 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarit, pour laborer et conduire ensemble un projet commun de dveloppement urbain et d'amnagement de leur territoire (art.L.5215-1 du CGCT). Ces conditions ne sont pas exiges pour les communauts urbaines existant la date de publication de la loi n 99586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale, ce qui est le cas de la communaut urbaine de Cherbourg. Cet EPCI fiscalit propre exerce des comptences obligatoires prvues l'article L. 521520 du CGCT : 1 En matire de dveloppement et d'amnagement conomique, social et culturel de l'espace communautaire :

90

a) Cration, amnagement, entretien et gestion de zones d'activit industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aroportuaire ; b) Actions de dveloppement conomique ; c) Construction ou amnagement, entretien, gestion et animation d'quipements, de rseaux d'quipements ou d'tablissements culturels, socioculturels, socio-ducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intrt communautaire ; d) Lyces et collges dans les conditions fixes au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu' l'article L. 521-3 du code de l'ducation ; 2 En matire d'amnagement de l'espace communautaire : a) Schma de cohrence territoriale et schma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; cration et ralisation de zones d'amnagement concert d'intrt communautaire ; constitution de rserves foncires d'intrt communautaire ; b) Organisation des transports urbains ; cration ou amnagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ; c) Prise en considration d'un programme d'amnagement d'ensemble et dtermination des secteurs d'amnagement au sens du code de l'urbanisme ; 3 En matire d'quilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : a) Programme local de l'habitat ; b) Politique du logement d'intrt communautaire ; aides financires au logement social d'intrt communautaire ; actions en faveur du logement social d'intrt communautaire ; action en faveur du logement des personnes dfavorises par des oprations d'intrt communautaire ; c) Oprations programmes d'amlioration de l'habitat, actions de rhabilitation et rsorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intrt communautaire ; 4 En matire de politique de la ville dans la communaut : a) Dispositifs contractuels de dveloppement urbain, de dveloppement local et d'insertion conomique et sociale ; b) Dispositifs locaux de prvention de la dlinquance ; 5 En matire de gestion des services d'intrt collectif : a) Assainissement et eau ; b) Cration, extension et translation des cimetires, ainsi que cration et extension des crmatoriums et des sites cinraires ; c) Abattoirs, abattoirs marchs et marchs d'intrt national ; d) Services d'incendie et de secours ; 6 En matire de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : a) Elimination et valorisation des dchets des mnages et dchets assimils ; b) Lutte contre la pollution de l'air ; c) Lutte contre les nuisances sonores ; d) Soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie. et des comptences facultatives (librement dfinies).

91

Commission dpartementale de la coopration intercommunale (CDCI) : Elle tablit et tient jour un tat de la coopration intercommunale dans le dpartement. Elle comprend 45 membres et est constitue comme suit :

60% des siges pour les reprsentants des communes rpartis en 3 collges: collge des reprsentants des 5 communes les plus peuples (Cherbourg-Octeville, Saint-L, Equeurdreville-Hainneville, Tourlaville, Granville), collge des reprsentants des communes ayant une population suprieure la moyenne dpartementale (801 habitants), collge des reprsentants des communes ayant une population infrieure la moyenne dpartementale. 20% des siges pour les reprsentants des EPCI et des communes associes dans le cadre de chartes intercommunales ; 15% des siges pour le conseil gnral ; 5% des siges pour le conseil rgional.

Elle peut formuler toute proposition tendant renforcer la coopration intercommunale. A cette fin elle entend, leur demande, des reprsentants des collectivits territoriales concernes. Le reprsentant de l'Etat dans le dpartement la consulte sur certains projets : cration d'un tablissement public de coopration intercommunale, retrait d'une commune (art. L5211-45 du CGCT). Mcanisme dit de la reprsentation-substitution : Ce mcanisme est mis en uvre lorsqu'il y a interfrence de primtre entre un syndicat (SIVU, SIVOM ou syndicat mixte) et un EPCI fiscalit propre. Il permet des communes de transfrer des EPCI fiscalit propre des comptences dont elles s'taient dj dessaisies au profit de syndicats, sans avoir retirer pralablement ces comptences aux syndicats. LEPCI fiscalit propre se substitue alors aux communes de son primtre qui taient membres de ce syndicat et les reprsente. Le syndicat concern devient alors automatiquement un syndicat mixte. Il faut toutefois distinguer 2 cas : 1. si la comptence concerne est confie une communaut de communes ou s'il s'agit d'une comptence facultative d'une communaut d'agglomration ou d'une communaut urbaine, le mcanisme de la reprsentation substitution s'applique. 2. si la comptence concerne relve des comptences obligatoires ou optionnelles d'une communaut d'agglomration ou d'une communaut urbaine, le mcanisme de la reprsentation-substitution ne s'applique pas, l'adhsion la communaut concerne vaut retrait des communes membres du syndicat qui voit son primtre automatiquement rduit.

92

Annexe 2 - Historique de la coopration intercommunale

Les premires initiatives de coopration intercommunales remontent au XIXme sicle avec la cration des commissions syndicales, il sagissait de regroupements embryonnaires dintrt limit. Trs rapidement, sest impose la ncessit de dvelopper des solidarits nouvelles pour rpondre aux besoins sans cesse croissant des populations auxquels les communes seules pouvaient difficilement faire face. La coopration intercommunale est ne de ce constat et une loi du 22 mars 1890 a cr les syndicats de communes. Limits lorigine la satisfaction dun objet unique, les syndicats intercommunaux ont vu leur champ dintervention tendu des objets multiples par lordonnance du 5 janvier 1959. Au cours de la mme priode, le ncessaire partenariat entre les diffrents acteurs locaux avait t autoris par dcret du 20 mai 1955 autorisant la constitution de syndicats mixtes. Ds la deuxime moiti du XXme sicle, le dveloppement du fait urbain a conduit le lgislateur crer de nouveaux groupements pour structurer les grandes agglomrations comprenant plusieurs communes et, pour la 1re fois, les a dots de comptences obligatoires. Ainsi, lordonnance du 5 janvier 1959 a cr les districts urbains. Lvolution sest poursuivie avec la loi du 31 dcembre 1966 instituant les communauts urbaines dont celles de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. La loi relative ladministration territoriale de la Rpublique (ATR) 6 fvrier 1992 amorce une relance de lintercommunalit. Afin de dvelopper et renforcer la coopration intercommunale, la loi cre deux nouvelles structures intercommunales complmentaires, destines favoriser le dveloppement conomique local et lamnagement de lespace. Ce sont : les communauts de communes initialement destines fdrer des communes en milieu rural ; les communauts de villes appeles fdrer des communes pour former une agglomration de plus de 20.000 habitants.

La coopration intercommunale, conue par ce texte, est fonde sur la notion de projet de dveloppement organise au sein dun espace de solidarit (bassin de vie et demploi). Afin de marquer le caractre intgr de ces structures, la loi leur confre des comptences de nature obligatoire. Ces nouvelles structures tendent aussi harmoniser les politiques fiscales et notamment le taux de taxe professionnelle. La loi n99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale, dite loi Chevnement, apporte un second lan au processus de regroupement des communes autour dun projet commun de dveloppement. Elle institue des rgles novatrices la fois au plan juridique et fiscal pour rationaliser la coopra-

93

tion intercommunale, faciliter son intgration et renforcer ses moyens daction en vue de satisfaire lobjectif de dveloppement social local affich dans la loi de 1992. Elle modifie et simplifie profondment larchitecture de lintercommunalit fiscalit propre qui repose dsormais sur 3 types dEPCI au lieu de 5 auparavant, chacun disposant de comptences obligatoires : les communauts de communes, les communauts dagglomration regroupant des communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants dun seul tenant et sans enclave, les communauts urbaines regroupant des communes formant un ensemble de plus de 500.000 habitants dun seul tenant et sans enclave.

Pour mmoire, la communaut urbaine de Cherbourg a t cre le 1er janvier 1971 sous lempire de la premire loi instituant les communauts urbaines. Si celle-ci avait t cre aprs la loi Chevnement, elle serait une communaut dagglomration et non une communaut urbaine du fait de sa population (environ 92.000 habitants). Paralllement, cette loi a programm la transformation des districts et des communauts de villes, cette dernire catgorie ayant au demeurant peu sduit. Plusieurs districts existaient lpoque dans le dpartement de la Manche, ils ont tous t transforms en communauts de communes. La loi relative aux liberts et responsabilits locales 13 aot 2004 - a t prsente comme lacte II de la dcentralisation, elle comporte galement des dispositions relatives lintercommunalit. Lobjectif est de renforcer la cohrence des primtres des structures intercommunales, faciliter leur volution vers des structures couvrant des territoires plus vastes et amliorer leur fonctionnement.

--------------------

94