Universit Robert Schuman Strasbourg

Sociologie politique de laccueil et du rejet des exils

Habilitation Diriger des Recherches Jrme Valluy

Tome 2
Droit dasile, rejet des exils - Le retournement de la politique du droit dasile contre les exils

Prpare sous la direction du professeur Vincent Dubois

Mai 2008

Sommaire gnral
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Tome 1 :

Note prliminaire :
parcours, mthodologie et conception de la recherche

Introduction : conception de lHabilitation diriger des recherches 1. Orientation en sociologie politique de laction publique Une Thse de Doctorat en politiques publiques Des politiques publiques une sociologie politique de laction publique Un deuxime secteur dtude de laction publique 2. Rflexion mthodologique sur deux dmarches dobservation Une observation externe des politiques de lenvironnement industriel Une observation participante des politiques du droit dasile Observation externe ou observation participante ? 3. Lagenda scientifique, sa mise en dbat et son autonomie La culture galitariste des sujets de recherche Pour une philosophie de dbat sur lagenda scientifique Faire de la recherche en dfendant lautonomie de son agenda Conclusion : perspectives de travail pour la deuxime dcennie

Tome 2 :

Droit dasile, rejet des exils

Le retournement de la politique du droit dasile contre les exils
Introduction Le grand retournement de lasile en questions La rponse un envahissement migratoire ? Un contre coup de la crise conomique ? Le reflet dune xnophobie populaire ? Xnophobie de gouvernement et problme de lintentionnalit Du droit dasile aux politiques de rejet 1. Une idologie du droit dasile Linvention du droit dasile drogatoire Expansion sociale dune doctrine, marginalisation de lautre La part daveuglement : exemple des femmes perscutes Bibliographie 2. Le jugement technocratique de lexil Se faire juge Des dossiers et des sances La fiction juridique de lasile Juger lexil en situation dignorance Bibliographie 3. Xnophobie(s) et retournement de lasile Gense technocratique du problme migratoire Le tournant national-scuritaire en Europe La spirale du rejet des demandes dasile Bibliographie 4. Enrlement et clivages associatifs Lintriorisation des perceptions tatiques La professionnalisation des associations Laffaiblissement des soutiens aux exils A quoi servent les CADA ? Bibliographie 5. Lexternalisation de lasile hors dEurope Gense de la politique europenne dexternalisation de lasile Aux marches de lEmpire du rejet : des camps dexils Bibliographie 6. Paradoxal chec du HCR Finances et gouvernance du HCR Le rle du HCR dans la gense de lexternalisation de lasile HCR et associations au Maroc Bibliographie

Tome 3 :

Liste et slection de publications

Liste complte des publications PREMIRE PRIODE : 1992 - 2002 1) "Coalition de projet et dlibration politique - Le cas du projet dimplantation de dcharges de dchets industriels dangereux en Rhne-Alpes (1979-1994)", Politiques et Management Public , oct. 1996, vol.14, n4, pp.101-131 2) avec Pierre Lascoumes, "Les activits publiques conventionnelles (APC) : un nouvel instrument de politique publique ?", Sociologie du Travail , (38), n4, oct. 1996, p.551-573. 3) avec Henri Bergeron et Yves Surel, "LAdvocacy Coalition Framework - Une contribution au renouvellement des tudes de politiques publiques ?", Politix Sciences sociales du politique, n41, 1998. 4) avec Claude Gautier, "Gnrations futures et intrt gnral - Elments de rflexion partir du dbat sur le "dveloppement durable", Politix, n42 1998, pp.7-36. 5) rsum de Le gouvernement partenarial. Etude de la prolifration des activits de gouvernement conventionnelles (AGC) dans deux configurations de politiques de lenvironnement industriel en France - Thse de doctorat en science politique, IEP Paris, 1999, publie en ligne : http://crps.univ-paris1.fr/article123.html DEUXIME PRIODE : 2002 2007 6) Vrai ou faux rfugis ? , dans la revue Espaces Temps - Rflchir les sciences sociales - Les Cahiers n89/90, 3me trim. 2005, p.96-103 7) La nouvelle Europe politique des camps dexils : gense dune source litaire de phobie et de rpression des trangers , Cultures & Conflits Sociologie politique de linternational, avril 2005, n57 "LEurope des camps : la mise lcart des trangers" (dir. J.Valluy). pp.13-69. 8) Les politiques europennes de limmigration et de lasile sous tension : entre logique des quotas et logique anti-migratoire , in : Cahiers du Centre dEtudes des Mouvements Migratoires au Marghreb, n8, mai 2006, pp.33-41. 9) Le HCR au Maroc : acteur de la politique europenne dexternalisation de lasile , revue LAnne du Maghreb 2007, Paris : CNRS- Editions, 2007, pp.547-575. 10) avec Jane Freedman, Perscutions genres des femmes , in : J.Freedman, J.Valluy (dir.), Perscutions des femmes - Savoirs, mobilisations et protections, Editions Du Croquant, nov. 2007, pp.7-32.. 11) Du retournement de lasile (1948-2008) la xnophobie de gouvernement : construction dun objet dtude Cultures & Conflits, 2008 n1 - Xnophobie de gouvernement, nationalisme dEtat (dir. J.Valluy) ( paratre). 12) LEurope des camps au Maghreb : premires observations sur la mise en uvre des politiques dexternalisation de lasile au Maroc , in : Daniel Dormoy & Habib Slim (dir.), Rfugis, immigration clandestine et centres de rtention des immigrs clandestins en droit international, Bruxelles : Ed. Bruylant / Ed. Univ. Bruxelles, Coll. droit international (Rseau Francophone de Droit International), 2008, pp.177 - 225. ( paratre) 4

Introduction

EXIL, -E adj. et n. XIIe sicle, eissiled. Participe pass d'exiler. 1. Adj. Qui a t condamn, contraint l'exil ou s'y est dtermin ; qui vit en exil. Un peuple exil, une famille exile. Un opposant exil. Par ext. Spar, loign. Il vit exil au bout du monde, il vit en solitaire. 2. N. Personne qui vit en exil. Une famille d'exils. Le retour des exils. Dictionnaire de lAcadmie Franaise, Tome 1, 9me dition, Julliard 1994

Le terme exil sera utilis ici pour dsigner lensemble des personnes vivant en exil ltranger et entreprenant dy refaire leur vie c'est--dire pour dsigner une population considre globalement, par del la diversit des catgories sociales (travailleurs migrants, migrants forcs, demandeurs dasile, rfugis statutaires, dbouts du droit dasile, sans papiers, irrguliers, clandestins, etc.) et sans prjuger de la validit sociologique de ces catgories ni des usages sociaux qui peuvent en tre faits. Parler dexil plutt que de migrant vite de rduire la migration sa dimension gographique ( Dplacement d'une population qui passe d'un territoire dans un autre pour s'y tablir, dfinitivement ou temporairement. 1 ) en ajoutant la dimension anthropologique de la vie sociale au loin, du sentiment de dpaysement, des contraintes sociales, conomiques et politiques inhrentes lexil ainsi que des images et reprsentations sociales qui se rapportent lexil. Lexil, en un sens premier, est une condamnation partir, et, par suite, implique lide de contrainte mme lorsque lexil est volontaire. Plus que la notion de migrant, celle dexil laisse entendre que le dpart du pays a t subit sans que cela ne prjuge de la nature ou de lintensit de la contrainte. Dans un domaine dont nous verrons lenvahissement par des croyances et des idologies, il importe, plus que tout, dessayer de ne prjuger de rien. Parler dexil permet de saffranchir de la surcharge idologique qui pse aujourdhui sur la notion de migrant, de plus en plus souvent associe la recherche dun travail 2 et un
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Dictionnaire de lAcadmie Franaise, Tome 1, 9me dition, Julliard 1994

MIGRANT, -ANTE, adj. et subst. (Travailleur) migrant. Individu travaillant dans un pays autre que le sien. Synon. immigr. Faciliter la circulation des travailleurs migrants en crant un passeport de travail (Pt manuel Conseil Eur., 1951, p.47). Pour la plupart, les migrants sont venus en France dans l'espoir de percevoir des salaires plus levs que ceux auxquels ils peuvent prtendre dans leur patrie (GIRAUD-PAMART Nouv. 1974). Dictionnaire : Le Trsor de la Langue Franaise Informatise : http://atilf.atilf.fr

motif de dplacement plus librement consenti que rellement contraint par une perscution ou une impossibilit de survivre. Une classification de sens commun distingue migrants et rfugis : dun ct ceux qui partent ltranger chercher du travail ; de lautre ceux qui fuient leurs pays en raison de perscutions. Cette dichotomie est frquemment fausse notamment parce que les processus de perscution commencent le plus souvent par des formes de sanction ou dexclusion conomiques avant de passer dautres registres de violence symbolique, matrielle ou physique. Mais la prgnance idologique de cette distinction strotype dans lespace public et le champ politique justifie de sinterroger sur la gense et les usages de telles catgories, ce qui oblige alors sen affranchir pour pouvoir les tudier. Parler des exils vite de prjuger de ce quils sont laune de cette distinction pour mieux reconsidrer celle-ci, non seulement son origine mais aussi les raisons de son succs, la politique publique qui la met en oeuvre, les effets politiques quelle produit sur les reprsentations sociales relatives aux exils. Eviter den prjuger, refuser lvidence idologique de ce classement, est une ncessit mthodologique pour apercevoir et plus encore analyser le retournement des politiques du droit dasile contre les exils.

Le grand retournement de lasile en questions

Graphique n1 - taux de rejets des demandes dasile en France (1973 2003)3

En 1973 lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) accordait le statut de rfugi 85% des exils demandant lasile. En 1990, la mme institution administrative refuse ce statut 85% des exils4. Il fallu moins de vingt annes pour oprer
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Sources : Baromtre des Ingalits et de la Pauvret BIP 40 : http://www.bip40.org + Luc Legoux, op. cit. Luc Legoux, La crise de lasile politique en France, Paris : CEPED, 1995, p. 138

ce renversement de proportions. Llvation tendancielle des taux de rejets des demandes dasile samorce ds le dbut des annes 1970 (cf. graphique n1). En 2003, lOFPRA rejette la quasi totalit des demandes dasile (prs de 95%), la Cour Nationale du Droit dAsile (exCommission des Recours des Rfugis) (CRR), juridiction dappel contre les dcisions de lOFPRA, ramenant ce taux de rejet 85% environ. Durant ces quarante ans le nombre total dtrangers entrant annuellement en France, sous des titres de sjours divers, na cess de diminuer passant de 390 000 en 1970 192 000 en 1981 et 54000 en 20045. Et la proportion dimmigrs par rapport la population totale est stable de lordre de 7,5%6. Les annes 1989 et 1990 amorcent une nouvelle acclration de la dynamique de rejet des exils : les moyens en personnels de lOFPRA sont augments de manire raccourcir les dlais du traitement des demandes dasile rejetant dj la quasi-totalit des exils. En 1991 une circulaire ministrielle7. interdit aux demandeurs dasile de travailler tendit quune autre circulaire cre des Centres daccueil de demandeurs dasile (CADA) qui naccueilleront jamais plus dun quart des demandeurs dasile, condamnant les autres la clandestinit conomique alors quils sjournent sur le territoire en situation juridique rgulire8. Graphique n2 - Taux de rejets des demandes dasile territorial (1998 2003)9

En 1998 une rforme lgislative et constitutionnelle cre une nouvelle catgorie de protection au titre du droit dasile : lasile territorial. Politiquement pens destination de la population algrienne qui sort alors dune guerre civile ayant fait plusieurs centaines de
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Chiffres de lOffice des Migrations Internationales, cits par Anicet Le Pors, Le droit dasile, Paris : PUF (Que sais-je ?), 2005, p.6. Dans le mme sens. : Tableau 2 : Evolution annuelle des effectifs dtrangers par nationalits in : A. Spire, Etrangers la carte, Paris : Grasset, 2005, p.372 6 Philippe Dewitte, Immigration et intgration Ltat des savoirs, Paris : La Dcouverte, 1999, p. 428 (tabl. 2)
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Circulaire du Premier Ministre NOR/PRM/X/91/00102/60/D du 26 septembre 1991 (JO du 27 sept. 1991).

Cf. ci-dessous, chapitre 4 section 1 : La professionnalisation des associations 9 Sources : Baromtre des Ingalits et de la Pauvret BIP 40 : http://www.bip40.org

milliers de morts, la procdure doctroie de cette forme dasile est confie intgralement aux Prfectures qui rejetteront dans les anne suivantes de 94% 99% (cf. graphique n2) des demandes dasile qui leur seront prsentes notamment par des algriens10. Image n1 : Dtail de la carte de Migreurop sur les camps dtrangers11

En 1999 un projet du gouvernement autrichien assurant la prsidence de lUnion Europenne, prvoie la cration de camps dexils en Albanie et au Maroc. En septembre 2002, le Haut Commissaire aux Rfugis (HCR) de lONU ex-Premier Ministre de centre droit des Pays-Bas conceptualise la dimension externe des politiques europennes de lasile , aussi nomme externalisation de lasile, qui rapparat dbut 2003 dans des propositions du Premier Ministre britannique Tony Blair de crer des zones de protection spciale dans certaines rgions du monde (ex : Afrique centrale, Moyen-Orient) afin dy concentrer les rfugis et galement de crer au bord de lUnion Europenne, chez ses voisins, des centres pour y transporter et y enfermer durant le traitement des demandes dasile les exils approchant des territoires europens. En 2003 le rseau Migreurop entreprend de recenser les camps dtrangers en Europe et dans les pays mditerranen faisant apparatre une ralit souvent mconnue des europens (cf. : Image n1). En 2007, la politique du droit dasile historiquement dirige en France par le Ministre des Affaires Etrangres et sous tension, depuis plusieurs annes, entre celui-ci et le Ministre
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Le chemin sans issue de l'asile territorial , Accueillir - Revue du SSAE, juin 2002, n225

Source : dtail extrait de la Les camps dtrangers en Europe et dans les pays mditerranens en ligne sur le site de lassociation Migreurop : http://www.migreurop.org/IMG/pdf/carte-fr.pdf

de lIntrieur, est place sous la tutelle politique du nouveau dpartement ministriel trs controvers ds sa cration, en charge de la promotion de lidentit nationale et de limmigration dont les missions premires sont de lutter contre limmigration illgale, la fraude documentaire des trangers, le travail illgal des trangers. Le ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du codveloppement () est comptent, dans le respect des attributions de l'Office franais de protection des rfugis et apatrides et de la Commission des recours des rfugis, en matire d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire et de prise en charge sociale des personnes intresses.12. Comment passe-t-on en moins de trente ans de la situation prvalant encore dans les annes 1960 o les exils taient perus comme des victimes13, objets de compassion, celle de coupables contrler, chasser et enfermer dans des camps ? Dans cette transformation des cultures politiques europennes, quelles relations existent entre lopinion publique et les actions des lites dirigeantes, notamment politiques et administratives, qui participent aux politiques publiques concernes ? Enfin, comment voluent respectivement les forces politiques de gauche et de droite notamment lorsque leurs partis accdent au gouvernement et dirigent les politiques publiques du droit dasile ?

La rponse un envahissement migratoire ?

Le mode de justification gouvernementale le plus gnral de ces politiques, de leurs volution, renvoie des transformations des mouvements migratoires qui changeraient de nature (conomiques plus que politiques) sous leffet dune hyper attractivit des pays riches et, tout en dvoyant le sens de la procdure dasile, feraient courir des risques indits de submersion de socits occidentales dj affaiblies par la crise conomique, le chmage et les difficults de financement des services sociaux Si il est encore possible de raisonner dans ce domaine, tentons de le faire face ces arguments : La thorie dune migration devenue essentiellement conomique occulte la croissance du nombre de rfugis reconnus comme tels dans le monde depuis trente ans 14. Aprs vingt12

Dcret n 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intgration, de l'identit nationale et du codveloppement
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Grard NOIRIEL, Rfugis et sans-papiers La Rpublique face au droit dasile, XIXe XXe sicle, Paris : Hachette / Pluriel, 1999, p.229 et s. 14 Michel AGIER, Au bords du monde, les rfugis, Paris : Flammarion, 2002, 187 p. Stephen CASTLES, Heaven CRAWLEY, Sean LOUGHNA, States of Conflit : Causes and patterns of forced migration to the EU and policy responses, London : Institute for Public Policy Research, 2003. Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR), Les rfugis dans le monde Cinquante ans daction humanitaire, Paris : Editions Autrement / HCR, 2000.

cinq ans de stabilit autour de 2,5 millions (de 1950 au milieu des annes 1970), cette population augmente rgulirement jusqu 18 millions en 1992 et 12 millions aujourdhui. Encore ne sagit-il que de chiffres relatifs aux rfugis officiels. Si lon y ajoute les dplacs internes et les exils qui naccdent pas ce statut, le nombre de personnes contraintes lexil est estim prs de 50 millions. Or les causes initiales de migrations forces ne sont pas mystrieuses. Pour nen citer que quelques unes15 : dans la Corne de lAfrique une srie de guerres dplace des millions de rfugis. Le long conflit afghan en fait fuir six millions. En Amrique centrale, trois guerres dplacent plus de deux millions de personnes. Dans le mme temps des Sri Lankais se rfugient en Inde, des Ougandais au sud du Soudan, des Angolais en Zambie et au Zare, des Mozambicains dans six pays voisins, etc. Et aux guerres sajoute encore la permanence des perscutions politiques, religieuses, ethniques et sociales dans le monde. La thorie dune hyper attractivit des pays riches comme principal facteur dexil rsiste mal lobservation des volutions de populations rfugies dans les diffrentes rgions du monde16. En ordre de grandeur, pour les vingt-cinq dernires annes, le chiffre fluctue autour de 1 millions sur le continent amricain ; il passe de 500 000 3 millions sur le continent europen, lessentiel de la croissance ayant lieu en 1991 /1992 ; mais il passe de 2 7 millions en Afrique, en augmentation depuis 1985 et de 1 8,5 millions en Asie, lessentiel de laccroissement ayant lieu en 1980 et 1981. Lvolution en Europe est donc postrieure et trs infrieure celles de lAsie et de lAfrique. Elle implique en effet des personnes fuyant dabord proximit de leur patrie puis trouvant ensuite refuge dans une contre plus loigne. Sur les dizaines de millions dexils dans le monde quelques millions sollicitent finalement lasile dans les pays occidentaux o les rfugis reprsentent, en tendance, moins de 1 % de la population. Pas plus de huit de ces pays (Sude 1,75 % - Danemark 1,3% - Allemagne 1,19% - Suisse 1,11% - Norvge 1,05% - Autriche 1 % - Pays-Bas 0,8% - Canada 0,4 %) apparaissent dans la liste des quarante premiers pays daccueil. Linterprtation en termes denvahissement ncessite de considrer non pas les rfugis mais les demandes dasile. Elle sont stables depuis vingt-cinq ans en Amrique du Nord (entre 20 et 180 000 par an), Australie et Nouvelle-Zlande (en de de 50000 par an pour les deux runis). En Europe, au contraire, ce chiffre annuel se situait, selon le HCR, entre 100 000 et
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Voir aussi : Andr GUICHAOUA (dir.), Exils, rfugis, dplaces en Afrique centrale et orientale, Paris : Karthala, 2004, 1066 p. 16 HCR, Les rfugis dans le monde.., op.cit., p.125.

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200 000 jusquen 1988. Il augmente jusqu prs de 700 000 en 1992 et redescend un peu plus de 250 000 en 1995. Depuis lors, une nouvelle croissance est observable jusqu 450 000 en 1999 suivie dune dcroissance ramenant 325 000 en 2003. On peut certes souligner un cart entre les continents. Mais lon peut remarquer aussi que durant les dix dernires annes, la tendance en Europe est stable, avec des fluctuations de faible amplitude, autour du niveau pivot de 400 000. En outre, si lon rapporte ces chiffres aux nombres annuels de naissances nouvelles : le ratio est de lordre de 10%, ses valeurs successives variant faiblement autour de ce niveau. Enfin, lensemble de ces donnes ne tient pas compte des disparitions dexils que ce soit par dcs ou par dpart. En France entre le 31 dcembre 1973 et le 31 dcembre 1993, ces sorties reprsentent pas moins de 80,67% des entres de la population des rfugis17 ! Il nexiste pas de donnes pour les demandeurs dasile dbouts de leur demande, leurs sorties sont donc toujours ignores mais on peut les supposer au moins aussi importantes sinon plus que celles des rfugis statutaires.

Un contre coup de la crise conomique ?

Dans le cas de la France comme pour dautre pays occidentaux une autre manire dvacuer la thse de lenvahissement migratoire consisterait simplement montrer que le nombre dentres dtrangers sur le territoire national entre 1945 et 1975 est trs suprieur, tant en taux annuel quen valeurs cumules, ce quil est entre 1975 et 200518. Cependant un tel argument se voit alors oppos une objection si profondment ancre dans limaginaire collectif des franais quelle en est devenue un vritable paradigme de la perception des politiques migratoires : partir de 1974, la crise conomique change tout. Cette interprtation ne relve pas seulement du sens commun : on la retrouve, en tout ou partie, dans des crits acadmiques. Ainsi Patrick Weil, dans sa thse sminale soutenue en 1988, produite aprs une exprience professionnelle en Cabinet ministriel dans le gouvernement socialiste de 1981, thse cadre chronologiquement sur la priode postrieure 1974 observe :

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Durant cette priode, le nombre de personnes entrant sous la protection du statut de rfugi en France est de 238000 et le nombre de personne en sortant (dcs ou dpart ou retrait du statut) est de 192000, soit 80,67% du chiffre prcdent, engendrant une croissance de la population totale de seulement 46000 personnes. Luc LEGOUX, La crise de lasile politique en France, Paris : CEPED, 1995, p.128-129.
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Cf. : Tableau 2 : Evolution annuelle des effectifs dtrangers par nationalits in : A. Spire, Etrangers la carte, Paris : Grasset, 2005, p.372.

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L'anne 1974 marque un tournant rel et symbolique dans la politique gnrale d'immigration de l'aprs seconde guerre mondiale qui avait vu jusque l les autorits publiques faciliter l'entre et le sjour d'immigrs. 19 Comme lobserve Sylvain Laurens la thse de Patrick Weil t fondatrice et reprise par bon nombre de travaux ultrieurs. 20 Un autre chercheur auteurs de nombreux ouvrages sur le domaine, Yvan Gastaut, expose ainsi, en 1993, dans la Revue Europennes des Migrations Internationales, ce qui apparat comme un paradigme : Ds 1972, la crise conomique qui toucha notre pays, fut lorigine du sentiment xnophobe dune partie de lopinion. Les Franais en plein dsarroi, mirent en cause les immigrs. Les Maghrbins devinrent alors les Italiens ou les Polonais de lentre-deuxguerres. (...) Cette flambe raciste [de 1973], outre les raisons conomiques, eut une origine plus cache : une forme de rancoeur lie la guerre dAlgrie apparut dans une partie de lopinion. 21 Trois plus tard Ralph Schor, dans la mme Revue Europenne des Migrations Internationales, lun des revues centrales de ce domaine dtude en France et relativement proche des administrations ministrielles, dresse, en introduction de son article, un tableau comparatif des annes 1930 et des annes 1980 : Sans quil soit ncessaire de trop forcer le rapprochement, les annes 1930 et les annes 1980 prsentent plusieurs traits communs : une conjoncture de crise conomique marque notamment par une importante croissance du chmage ; la prsence au pouvoir de la gauche qui remporta les lections lgislatives de 1931 et 1936, ainsi que les prsidentielles de 1981 ; la forte personnalit dun Lon Blum en 1936 et dun Franois Mitterrand en 1981 ; plus gnralement , chacun des deux poques considres, le sentiment dune profonde mutation de la socit, mutation se traduisant par un recul des valeurs traditionnelles et lentre du pays dans un monde moderne, technique, urbain. Dans les annes 1930 comme dans les annes 1980, une importante population immigre rsidait en France : les recensements permirent de dnombrer 2 890 000 trangers en 1931, 2 453 000 en 1936, 3 680 000 en 1982, 3 580 000 en 1990, ce qui reprsente, chaque recensement, environ 7% de la population totale. Enfin, la faveur de ces temps de crise et de mutation, lextrme droite se renforce et se fait entendre avec insistance. 22 Cette interprtation, reprise par lensemble dune gnration de chercheurs quelles que soient leurs spcialits en sciences humaines, nest pas lapanage de ceux qui travaillent en collaboration avec les technocraties ministrielles. Danile Lochak, Professeur de droit public,
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WEIL Patrick, L'analyse d'une politique publique La politique franaise d'immigration 1974-1988, p. 36.

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Sylvain LAURENS Suspendre limmigration : 1974 pass au crible dune sociologie de l(in)dcision , Sminaire immigration et sciences sociales, ENS, Paris, dir. A. Spire et C. Zalc, janvier 2005. Texte en ligne : http://barthes.ens.fr/clio/revues/AHI/articles/preprints/laurens.html 21 GASTAUT Yvan, La flambe raciste de 1973 en France , Revue europenne de migrations internationales, 1993, Vol.9, n2, p. 61.
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SCHOR Ralph, L'extrme droite franaise et les immigrs en temps de crise. Annes trente-annes quatre vingts , Revue europenne de migrations internationales, 1996, Vol. 12, N 2, p. 241.

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Prsidente pendant quinze ans du GISTI, association militante de dfense des sans-papiers ayant combattu les politiques antimigratoires, reprend cette interprtation dans son livre de rfrence en 1985, dans un article en 1997 et, rcemment, dans un livre interview de 2007 : 1985 : Face la rcession et au chmage, le gouvernement franais, linstar de ses homologues europens, choisit de fermer les frontires et de refuser toute immigration supplmentaire. La politique gouvernementale se traduit donc par un renforcement des contrles, non seulement lentre mais sur lensemble du territoire, en vue de dtecter des clandestins. 23 1997 : Deux ans plus tard, la suite du premier choc ptrolier , les pouvoirs publics dcident de suspendre limmigration de travailleurs. Va alors sinstaurer progressivement, au nom de la matrise des flux migratoires , et mesure que la situation de lemploi se dgrade, un contrle de plus en plus svre sur les trangers. 24 2007 : les retombes conomiques de ce quil est convenu dappeler le premier choc ptrolier conduisent les pouvoirs publics dcider la suspension de limmigration de travailleurs. On va alors voir sinstaurer progressivement, tout au long du septennat giscardien, sous le double effet de lextension du chmage et du dveloppement de lidologie scuritaire, un contrle de plus en plus svre des trangers. 25 De mme, le principal ouvrage de statistiques relatives au droit dasile en France, celui de Luc Legoux26 est structur en parties successives scindes par la date de 1974 ce qui affaiblit lanalyse des continuits qui franchissent cette date. Jusquau milieu des annes 2000, il est peu prs impossible, de trouver un ouvrage franais sur limmigration en France qui ne reprenne pas son compte cette interprtation dune gense des politiques antimigratoires amorce en 1974. Comme lobserve Sylvain Laurens, la date de 1974 joue dans bon nombre de travaux le rle de balise et de point de bascule
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et sert cadrer

chronologiquement les tudes. Faute denjamber et dencadrer cette date les tudes franaises ne montrent pas ce qui relie lavant et laprs 1974 : cest lun des aspect de cet impens culturel sur les relations entre le fait colonial et la gestion des dcoloniss immigrs. Cette interprtation du retournement des politiques migratoires et avec elles de la politique du droit de lasile peut tre rsume ainsi : lanne 1974 et la dcision de fermeture des frontires, en juillet, constitue une rupture dans lhistoire de la politique de limmigration tributaire, selon les interprtations, de la crise conomique ouverte par le premier choc ptrolier de septembre 1973 et/ou dun afflux migratoire ; llvation des taux
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Danile Lochak, Etrangers : de quel droit ?, Paris : PUF, 1985, p. 166. Danile Lochak, Les politiques de limmigration au prisme de la lgislation sur les trangers , in : Didier Fassin, Alain Morice, Catherine Quiminal (dir.), Les lois de linhospitalit : les politiques de limmigration lpreuve des sans-papiers, Paris : La Dcouverte, 1997, p.32. 25 Danile Lochak, Face aux migrants : Etat de droit ou tat de siege ?, Paris : Textuel, 2007, p.31. 26 Luc LEGOUX, La crise de lasile politique en France, op. cit.
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Sylvain LAURENS Suspendre limmigration : 1974 pass au crible dune sociologie de l(in)dcision , Sminaire immigration et sciences sociales, ENS, Paris, dir. A. Spire et C. Zalc, janvier 2005. Texte en ligne : http://barthes.ens.fr/clio/revues/AHI/articles/preprints/laurens.html

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de chmage exacerbe les tensions sur le march du travail et, de ce fait, la concurrence entre la main doeuvre nationale et la main doeuvre immigre ou susceptible dimmigrer expliquant ainsi lorigine essentiellement populaire de la volont de fermeture des frontires. Une telle interprtation de lhistoire est sduisante par sa cohrence densemble et par une apparente objectivit lie au fait quelle semble pouvoir rallier des points de vue politiques de droite et de gauche. Cependant des lments essentiels de cette vision de lhistoire sont aujourdhui contredits par les recherches menes tant en sociologie gnrale des politiques publiques quhistoire des politiques de limmigration. Les principaux modles explicatifs du changement28 dans les processus de politiques publiques, bass sur les observations de divers secteurs daction publique et dans divers pays, donnent penser quun changement profond dorientation politique dans laction publique, tel que celui rvl par la dcision officielle du gouvernement franais en juillet 1974, provient dune volution au long cours de lordre dune ou plusieurs dcennies. Ces observations nexcluent pas la possibilit de dcisions soudaines et relativement improvises y compris contre courant des rapports de forces qui faonnent ltat de la configuration des acteurs les plus spcialiss et les plus engags dans le cours dune politique publique, mais amnent supposer que de telles dcisions auront une porte de court terme et de peu deffet sur les dynamiques de changement dans laction dun Etat long terme. Ce cadre thorique introduit donc un doute quand la corrlation que lon pourrait tablir entre la dcision de 1974 de fermeture des frontires,et mmes celles qui suivent immdiatement aprs, sur le regroupement familial, et un choc ptrolier qui ne date alors que de quelques mois o une crise conomique qui nest vritablement perue comme tel que longtemps aprs.

28

Sabatier (P.), Policy Change over a Decade or More, in : Sabatier (P.), Jenkins-Smith (H.) (dir.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Framework, Boulder, Westview Press, 1993. Jobert (B.), Muller (P.), Ltat en action, Paris, PUF, 1987 (chapitre V). Paul Piersons, When Effect becomes Cause. Policy Feedback and Political Change , World Politics, n45, 1993 ; Dismantling the Welfare States ? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge : Cambridge University Press, 1994

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Les recherches29 les plus rcentes, en sociohistoire, disposant notamment daccs jusque l difficiles aux archives ministrielles et administratives montrent que la dcision du 3 juillet 1974 de fermeture des frontires par le Conseil des Ministres, est le produit dune longue histoire qui puisse ses racines dans les politiques antrieures de gestion de limmigration et dans les effets sur ladministration en mtropole de la dcolonisation. Bien loin dtre corrle au choc ptrolier de 1973, qui ouvre tout au plus une fentre dopportunit politique la nouvelle quipe arrivant au pouvoir en 197430, cette dcision de fermeture des frontires, est rattache des reconversions technocratiques de la fonction publique coloniale dans la gestion des questions migratoires durant toutes la dcennie des annes 1960 la fois sous langle des politiques de scurit, profondment marques par la guerre dAlgrie, et sous langle des politiques sociales daccueil des travailleurs immigrs. De la dcolonisation au problme de limmigration, on ne cesse aujourdhui de dcouvrir les liens et les transferts, idologiques et humains, qui passent par des rseaux technocratiques forms dans ladministration coloniale, en mtropole ou dans les colonies, engags dans les luttes antiindpendantistes ou ayant subits plus que dautres les consquences de la dcolonisation et qui ont t ensuite massivement reconvertis dans ladministration de limmigration au titre dun savoir faire revendiqu tant pour lencadrement policier que pour lencadrement social des immigrs dcoloniss (cf. ci-dessous chapitre 3). Pour ces raisons, linterprtation la plus rpandu aujourdhui dans lespace public sur ce qui se joue dans les annes 1970 parat intellectuellement fragile. Il reste cependant considrer lautre dimension de cette interprtation : celle de lorigine populaire du mouvement politique allant dans le sens dun rejet des trangers en liaison avec les tensions apparues sur le march du travail et les ractions xnophobes quelles peuvent entraner.

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BERNARDOT Marc, Larchipel des foyers. Sociologie historique de la Sonacotra (1956-2006), Paris, LHarmattan. 2007 ( paratre). - DE BARROS Franoise, Des Franais musulmans dAlgrie aux immigrs. Limportation des classifications coloniales dans les politiques du logement en France (1950-1970). Actes de la recherche en sciences sociales, 2005, n159, 26-52. - DE BARROS Franoise, Contours dun rseau administratif algrien et construction dune comptence en affaires musulmanes . Les conseillers techniques pour les affaires musulmanes en mtropole (1952-1965) , Politix, n 76, 2006, p. 97-117. LAURENS Sylvain, Hauts fonctionnaires et immigration en France (1962-1982) Socio-histoire dune domination distance, Thse pour le doctorat de lEcole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, dir. Grard Noiriel, 692 p - LAURENS Sylvain, La noblesse dEtat lpreuve de lAlgrie et de laprs 1962 , in : Politix, n 76, 2006, p. 75-96 - RIGOUSTE Mathieu, Lennemi intrieur postcolonial De la lutte contre la subversive au contrle de limmigration dans la pense militaire franaise. Une socio-histoire du contrle scuritaire 1954-2007, Kadri Assa (dir.), Univ. Paris 8, 2007. - SPIRE Alexis, Etrangers la carte Ladministration de limmigration en France (1945-1975), Paris : Grasset, 2005, 402 p. 30 Voir notamment la belle tude de Sylvain LAURENS Suspendre limmigration : 1974 pass au crible dune sociologie de l(in)dcision , Sminaire immigration et sciences sociales, ENS, Paris, dir. A. Spire et C. Zalc, janvier 2005. Texte en ligne : http://barthes.ens.fr/clio/revues/AHI/articles/preprints/laurens.html

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Le reflet dune xnophobie populaire ?

Par xnophobie nous entendons lensemble des discours et des actes tendant dsigner ltranger comme un problme, un risque ou une menace pour la socit daccueil et le tenir lcart de cette socit, que ltranger soit au loin et susceptible de venir, ou dj arriv dans cette socit ou encore depuis longtemps install. Le dveloppement de la xnophobie en Europe est souvent reli voire rduit aux succs lectoraux des partis dextrme droite. Cette interprtation constitue le paradigme notamment des politiques dites de lutte contre le racisme et la xnophobie31. Il est vrai que ces partis sont aujourdhui prsents dans plus de la moiti des parlements nationaux de lUnion Europenne, quils sont arrivs au pouvoir dans plusieurs Etats-membres travers les coalitions gouvernementales et quils marquent lagenda politique c'est--dire la hirarchie des sujets prioritairement abords de presque tous les pays mme en demeurant minoritaires ou marginaux. Plus encore, leurs ides sont aujourdhui relayes dans lespace public par les mdias officiels et les partis de gouvernement, et ceci dans de nombreux pays europens Cependant trop se focaliser sur le lien ventuel entre le dveloppement de ces partis xnophobes et le dveloppement de la xnophobie comme phnomne culturel, on risque de nenvisager quune seule relation de causalit, domettre ltude de la relation inverse et, au fond, docculter la question cruciale des origines tant de la rmergence de lextrme droite que de la xnophobie dans nos systmes politiques. Linterprtation aujourdhui dominante dans les discours gouvernementaux et les mdias les plus proches des lites dirigeantes renvoie implicitement ou explicitement des mouvements dopinion populaires32, marqus par la peur des migrants en situation de crise conomique33, pour expliquer lmergence des partis dextrme droite34, de la xnophobie et des politiques publiques de rejet des trangers.

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Pour une illustration : COSTA-LASCOUX Jacqueline, La lutte contre le racisme en Europe : I - Les instruments internationaux , Revue europenne de migrations internationales, Anne 1995, Volume 11, Numro 3, p. 205 - 219 32 Pour une totale incapacit concevoir la haine de ltranger autrement que dans sa forme dexpression populaire : HETTLAGE-VARJAS Andra; HETTLAGE Robert, La haine de l'tranger , Revue europenne de migrations internationales, Anne 1994, Volume 10, Numro 2, p. 45 - 55 33 Pour un modle du genre : GASTAUT Yvan, La flambe raciste de 1973 en France , Revue europenne de migrations internationales, Anne 1993, Volume 9, Numro 2, p. 61 75 Mme face une flambe raciste datant de 1973, lauteur (en 1993) soutient linterprtation conomique de la crainte populaire des trangers et, bien que la flambe ait t dclenche par une circulaire ministrielle, considre lvnement comme un effet involontaire de la politique gouvernementale. 34 SCHOR Ralph, L'extrme droite franaise et les immigrs en temps de crise. Annes trente-annes quatre vingts , Revue europenne de migrations internationales, Anne 1996, Volume 12, Numro 2, p. 241 - 260

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Le schma dinterprtation sous-jacent na pas besoin dtre rappel dans chaque discours tant il fait appel une logique de sens commun qui, par sa simplicit, revient facilement lesprit : la crise conomique se dclare dans les annes 1970 ; les classes populaires sont affectes par le chmage ; elles se mettent craindre la concurrence de la main duvre trangre et percevoir la cohabitation avec elle comme une atteinte ses intrts ; le nationalisme xnophobe prospre sur ce courant dopinion populaire ; les politiques antimigratoires se justifient alors logiquement par le respect des principes de la dmocratie reprsentative et/ou par le souci de prserver celle-ci dune trop forte expansion des partis dextrme droite menaant cette dmocratie dans ses fondements libraux. Une phrase, mme allusive, ou simplement quelques mots rappelant les transformations de lopinion publique, les craintes qui sexpriment ou lanxit de la population face des migrations croissantes suffisent produire cette imputation causale et suggrer le schma qui tout la fois explique et justifie les politiques publiques dans ce domaine. Produite et diffuse par des lites gouvernementales, politiques, journalistiques et intellectuelles, cette interprtation fait la part belle ces lites elles-mmes : face aux irrationalits des peuples, les dirigeants ne feraient que reflter et satisfaire les vux politiques de ceux-ci tout en modrant leurs ardeurs pour viter les drives dangereuses. Du peuple viendrait limpulsion originelle du mouvement politique et des lites sa transcription gouvernementale et sa modration. On retrouve l des registres banals de lgitimation politique : limage dun pouvoir accord des valeurs ; celle dlites claires, vecteurs et protecteurs de la raison dmocratique. Il y a pourtant de bonnes raisons de rechercher une autre interprtation. La premire concerne lopinion publique laquelle on ne saurait imputer plus de responsabilit quelle nen a effectivement dans le fonctionnement de nos systmes politiques malgr les croyances entretenues par les sondages dopinion. Les opinions sont des forces et les rapports d'opinions sont des conflits de forces , analysait Pierre Bourdieu35. Or ltat de ce rapport de forces, considr entre gouvernants et gouverns au sein de nos systmes politiques, ne fait gure doute : le citoyen ordinaire ne consacre pas plus de quelques heures par semaine suivre la vie politique et dpend, dans la formation de ses convictions, de leaders dopinions ministres, dirigeants de partis, journalistes, personnalits clbres, organisations dont les moyens dexpression dans lespace public sont infiniment suprieurs.
35

P. Bourdieu, "L'opinion publique n'existe pas" (1972)

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Ce sont encore ces lites, observait des conservateurs comme Charles Edward Lindblom36 aprs Joseph Schumpeter37, qui choisissent dans le flot continue des problmes sociaux susceptibles dtre rigs en problmes publics dune poque ceux qui sont placs au sommet de lagenda politique c'est--dire au centre des dbats auxquels les citoyens ordinaires assistent. Et ils y assistent, nous a appris pour sa part Jrgen Habermas38, en spectateurs relativement passifs dune scne publique o les principaux acteurs sont aujourdhui des professionnels de la politique et des politiques. Il faudrait citer encore toute la sociologie des politiques publiques39, pour rappeler ce rle primordial des lites sectorielles dont les activits (fonctionnaires, ministres, experts, lobbyistes) sont pour le moins distantes de lopinion publique et largement autonomes par rapport la vie politique telle quelle apparat (mdiatique, partisane, lectorale) aux yeux dun public largi. Dans le cadre de ce paradigme technocratique et litiste, il devient difficile dimputer au peuple le rle moteur de lhistoire que ce soit pour le meilleur ou pour le pire. Or ce paradigme gnral concide parfaitement avec les tudes plus rcentes et plus spcialiss sur les phnomnes qui nous intressent ici : nationalismes xnophobes et politiques antimigratoires. Les travaux prcits en socio-histoire montrent que les premires dcisions de fermeture des frontires et de politiques antimigratoires au dbut des annes 1970 plongent leurs racines dans la dcennie antrieure profondment marque par la dcolonisation et ses effets politiques sur lex-mtropole depuis les frustrations lies la perte de lEmpire colonial jusquaux ncessaires reconversions de fonctionnaires travaillant dans ou sur les colonies et tents de revendiquer une comptence relative aux anciens indignes devenus de nouveaux immigrants. On voit apparat alors une source technocratique de construction de limmigr comme problme, risque ou menace qui impulsent une dynamique trs antrieure aux chocs ptroliers de politique antimigratoire. Les tudes sociologiques runies par Didier Fassin, Alain Morice, Catherine Quiminal40, sous le titre Les lois de linhospitalit : les politiques de limmigration lpreuve des sans-

36 37

C.E Lindblom, The policy-making process (1968) J. Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie (1953) 38 J. Habermas, Lespace public (1962) 39 Pour une belle synthse : Wayne PARSONS, Public Policy - An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Aldershot (UK), Brookfield (US) : Edward Elgar, 1995. 40 Didier Fassin, Alain Morice, Catherine Quiminal (dir.), Les lois de linhospitalit : les politiques de limmigration lpreuve des sans-papiers, Paris : La Dcouverte, 1997.

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papiers, et notamment celle de Danile Lochak41, confirment celles ralises par ailleurs sur lAutriche42, lEspagne43, la Grce44, lItalie45 et le Royaume-Uni46 : toutes montrent que ce tournant politique et culturel met en jeu dautres acteurs que le citoyen ordinaire : des ministres, conseillers, hauts fonctionnaires, agents publics et semi-publics, experts, lobbyistes, chargs de communication qui nont pas tous besoin, loin sen faut, de tenir compte dune opinion publique souvent enrle peu de frais dans la justification des positions politiques de ceux qui sexpriment. Le travail dAnnie Collovald47 permet en outre de dconstruire aujourdhui trs efficacement le mcanisme litiste de qualification de lextrme droite par rfrence au peuple. Elle a montr, dans le cas de la France, que la base sociale tant des lecteurs que des leaders de cette sensibilit na rien de spcifiquement populaire. Sylvain Laurent montre aussi que le discours sur le racisme du peuple se construit au sein des lites dans les annes 1970 une poque o le Front National ne pesait pas sur la vie politique48. De cet tat des connaissances dcoule alors une hypothse qui consiste considrer les dispositifs anti-migratoires et avec eux le retournement des politiques du droit dasile, non pas comme une consquence mais comme une cause de lactivation de la xnophobie, probablement prsente ltat latent dans toute socit humaine, mais qui ne peut asseoir son empire sur le champ politique que lorsque des lites dirigeantes dsignent ltranger comme un problme, une menace ou un risque travers les actes ordinaires de laction publique. Ce type danalyse rejoint celle de Teun Van Dijk49 sur le rle prpondrant du racisme litaire
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Danile Lochak La politique de l'immigration au prisme de la lgislation sur les trangers , in : Didier Fassin, Alain Morice, Catherine Quiminal (dir.),ibid. op. cit. 42 Tho Van Leeuwen et Ruth Wodak, Legitimizing immigration control : discourse-historical analysis , Discourse Studies, 1999, vol. 1, n1, pp.83-118. 43 Kitty Calavita, A reserve army of delinquents - The criminalization and economic punishment of immigrants in Spain , Punishment & Society, 2003, vol.5, n4, pp.399-413. 44 Anastassia Tsoukala, Le contrle de limmigration en Grce dans les annes quatre-vingt-dix , Cultures & Conflits, 1997, n26/27, pp.51-72 45 Asale Angel-Ajani, Italys racial cauldron Immigration, Criminalization and the Cultural Politics of Race , Cultural Dynamics, 2000, vol. 12, n3, pp.331-352. A question of dangerous race ? , Punishment & Society, 2003, vol.5, n4, pp.433-448.Dario Melossi, In peaceful life Migration and the crime of modernity in Europe/Italy , Punishment & Society, 2003, vol. 5, n4, pp.371-397. 46 Steve Cohen, The local state of immigration controls , Critical Social Policy, 2002, vol.22, n3, pp.518543.Liz Fekete, The emergence of xeno-racism , Race & Class, 2001, vol. 43, n2, pp.23-40. Liza Schuster, John Solomos, Race, immigration and asylum New Labours and its consequences , Ethnicities, 2004, vol.46, n2, pp.267-300. 47 Annie COLLOVALD, Le Populisme du FN , un dangereux contresens, Paris : Editions du Croquant, 2004. 48 Sylvain Laurent, Le racisme, attribut du populaire ? , Revue Plein Droit n69, juillet 2006, p.9. 49 Teun A. Van Dijk, Le racisme dans le discours des lites , texte en ligne sur le site de la revue Multitudes, 10 fvrier 2007 http://multitudes.samizdat.net/Le-racisme-dans-le-discours-des.html

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dans la monte de la xnophobie en Europe mais conduit rechercher les sources et les explications de cette orientation politique des lites dans des processus de politiques publiques par lesquels sagencent des intrts technocratiques et des opportunismes politiques. Selon notre hypothse, la monte en puissance des nationalismes xnophobes dans les systmes politiques europens serait propulse par trente ans de politiques disqualifiant les demandes dasiles, claironnant la fermeture des frontires, interdisant les regroupements familiaux, souponnant les mariages mixtes, multipliant les rafles policires de sans-papiers, focalisant lactualit sur quelques pateras, crant le dlit de solidarit avec les exils, organisant des expulsions de masses, militarisant les frontires On peut parler de xnophobie de gouvernement pour dsigner cette emprise idologique acquise sur lensemble des politiques publiques. Il sagit dune forme de xnophobie particulire qui nest pas exprime par des slogans extrmistes ou des jurons racistes mais travers les discours beaucoup plus poss et trs officiels de gouvernants, fonctionnaires et lus, ainsi que par des actes lgislatifs, administratifs et juridictionnels qui se font entendre fortement dans lespace public : fermeture des frontires, rejet des demandes dasile, refus de visas et de regroupement familial, contrles policiers au facis Les politiques publiques sont des messages grande audience qui, bien loin du racisme vulgaire, suffisent dsigner ltranger comme un problme, un risque ou une menace. Leffet dactivation de la xnophobie par les politiques de rejet est-il volontairement recherch par les gouvernants ou sagit-il dun effet latral involontairement provoqu ? Sagit-il dune drive de la culture politique des lites dirigeantes ou dune maladresse historique, de grande ampleur, activant inconsciemment les nationalismes xnophobes ? Quelle que soit la rponse, on ne peut pas esprer la produire si lon ne commence pas par distinguer la xnophobie de gouvernement et de la xnophobie contestataire caractristique des partis dextrme droite. Encore faut-il aussi, ne pas rserver lexclusivit du fait xnophobe aux groupuscules ou partis dextrme droite ni en exonrer a priori les lites dirigeantes, administratives et politiques. Encore faut-il enfin accepter denvisager, au moins titre dhypothse, que la xnophobie puisse exister sans laffichage dune motion de haine mais travers le froid dtachement qui sied aux lites dirigeantes dans la dsignation dune menace et la rflexion sur les moyens dy faire face.

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Xnophobie de gouvernement, problme de lintentionnalit

Ltude des politiques du droit dasile sous langle de la xnophobie de gouvernement, prsente un intrt particulier au regard dun ensemble plus vaste, celui des politiques de limmigration. Au sein de cet ensemble en effet, les politiques du droit dasile sont celles qui sont a priori les plus loignes dune volont de rejet des trangers, celles qui se rfrent le plus explicitement des principes daccueil altruistes et des droits humains universels antinomiques avec toute forme de xnophobie. Mthodologiquement il sagit donc dun passage lextrme inverse, dun dtour par le terrain le plus dfavorable lhypothse envisage. On se doute que si la dmonstration est convaincante sur ce secteur, sa porte en dpassera les limites notamment en ce qui concerne les autres politiques migratoires aux intentions thiques ou philanthropiques affiches beaucoup plus modestes. Le concept de xnophobie de gouvernement suscite parfois une interrogation laquelle il a dj t fait allusion, celle de lintentionnalit loeuvre ou non dans le processus historique de monte en puissance de la xnophobie. Le grand retournement du droit de lasile contre les exils serait-il le rsultat recherch dune attitude collective et puissante de nature xnophobe ou bien leffet peu ou pas matris dun ensemble de ractions parses aux conjonctures conomiques et lectorales ? Cette interrogation recoupe celle de lorigine sociale de la xnophobie pouvant tre soit un effet involontaire des politiques antimigratoires soit une cause celles-ci. Dans la premire option, la xnophobie serait un effet latral de ces politiques pesant sur lopinion publique, stimulant une xnophobie contestataire essentiellement populaire (terreau des partis populistes xnophobes), alors que dans la seconde option la xnophobie serait lorigine de ces politiques elles-mmes, simples reflets dune transformation politique des lites dirigeantes dans le sens dune xnophobie de gouvernement essentiellement litaire (prparant la rmergence de partis dextrme droite). Le problme de lintentionnalit est dautant plus central dans lanalyse de ce retournement des politiques du droit dasile contre les exils que personne, absolument personne, aucun acteur technocratique, aucun leader politique, mme lextrme droite, naffiche explicitement son opposition de principe au droit dasile. Tout le monde aime le droit dasile ; personne nest contre le droit dasile et chacun ne veut quen amliorer le respect et, en moins dun demi sicle, il se retourne en son contraire. Vaste impuissance ou vaste complot ? Signaler ce face face caricatural de deux pseudo thories interprtatives que seraient une thorie de limpuissance publique et une thorie du complot cach, qui sont 21

surtout, ainsi formules, deux rhtoriques de disqualification rciproques des interprtations possibles, est une manire dvacuer la caricature mme si certains de ses traits font sens face un phnomne historique dont personne ne semble vouloir revendiquer ni assumer officiellement la paternit politique. La question renvoie en ralit une problmatique centrale de toute sociologie politique de laction publique : en amont de la question de l'identit sociale des gouvernants - Qui gouverne ? - et de celle des modalits pratiques de la gouvernance - Comment gouverne-ton ? -, il en est une autre, plus fondamentale, dont les rponses balisent les diverses voies empruntes par cette sociologie : est-ce que quelqu'un gouverne ? La question prend tout son sens lorsque les enqutes de terrain font dcouvrir le grand nombre et la diversit d'acteurs sociaux interdpendants pouvant tre considrs comme les coauteurs d'une politique. Cette question s'impose plus encore au vu de la prolifration des messages, divers dans leurs formes et dans leurs contenus, qui devraient tre pris en considration pour retrouver le sens d'une politique publique. On peut se demander alors si le processus social et historique que reprsente la formation d'une politique est effectivement matris - au moins par certains acteurs - ou si, au contraire, dclench et perptu par les actes de chacun, il se dveloppe de manire autonome par rapport ces actes et leurs intentions. En termes gnraux, le problme peut tre formul ainsi : une politique suit-elle un cours historique qu'aucun agent particulier n'a dtermin par ses actes ou dlibrment recherch ? La sociologie politique permet de faire ressortir, de ce point de vue, deux schmas dinterprtation, qui constituent les deux ples d'un continuum entre lesquels se situent la plupart des tudes ralises. La premire position, que lon peut qualifier dinteractionniste, voit chaque politique se composer par linteraction dune multitude dacteurs, comme un effet mergent, et suivre au cours du temps une volution assez imprvisible, dont la trajectoire ne saurait tre impute la volont dun acteur, dun groupe ou dune catgorie. La seconde position, que lon nommera intentionnaliste, attire au contraire lattention sur le rle prpondrant que joue(nt) une ou des lites susceptible(s) de peser sur les reprsentations sociales, les systmes de valeurs et de contrler lenchanement des interactions sociales, qui donnent, au cours du temps, le sens que prend une politique publique.

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Le schma interactionniste, schma fondateur de la policy analysis dinspiration amricaine, met laccent sur le caractre diffus et compens50 du pouvoir et, corrlativement, sur la prcarit du leadership politique51. De nombreux groupes ou leaders52 sinscrivent, en allis ou en opposants, dans une comptition politique relativement fluide 53, faite de dmarches essentiellement incrmentales54 visant orienter des actions publiques. Ces leaders et ces groupes subissent en outre les alas des rsultats lectoraux55, des sondages dopinion56 et des activits mdiatiques57 ; lavnement dun changement de fond dans laction gouvernementale parat ds lors conditionne louverture imprvisible et ponctuelle dune fentre dopportunit reliant lvolution de la vie politique, la formation des problmes sociaux et celle des politiques publiques58. La faible matrise de ces processus complexes et instables est lie aux limites cognitives des agents sociaux59 et la diversit de leurs valeurs, perceptions et objectifs60. Lautonomie relative des politiques publiques tient en outre aux processus bureaucratiques61 de concrtisation des choix politiques et aux usages sociaux des rgles de droit62. La mise en oeuvre des politiques publiques apparat comme une source
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Lindblom (C.-E.), The Intelligence of Democracy, New York, The Free Press, 1965, p. 15. Bourricaud (F.), Le modle polyarchique et les conditions de sa survie, Revue franaise de science politique, vol.20, n5, octobre 1970, pp. 893-925. 51 Bourricaud (F.), La sociologie du Leadership et son application la thorie politique, Revue franaise de science politique, juillet-septembre 1953, vol.3, n 3, pp. 446-447. Sur la prdominance de lanalyse microscopique dans la sociologie amricaine, Cahiers internationaux de sociologie, vol. XIII, 1952, pp. 105122. 52 Dahl (R.), Qui gouverne ? (1961), op. cit.
53

Heidenheimer (A.), Heclo (H.), Adams (C.-T.), Comparative Public Policy, New York, St Martin Press (3 ed.), 1990, p. 14. 54 Lindblom (C.-E.), The Science of Muddling Through , Public Administration Review, vol.19, n2, 1958, pp.79-88. Gregory (R.), Political Rationality of Incrementalism. C.-E. Lindblom's Contribution to Public Policy making Theory Policy and Politics, vol.17, n2, 1989, pp.139-153. 55 Manin (B.), Principes du gouvernement reprsentatif, Paris, Calmann-Levy, 1995, p. 223 et s. 56 Lancelot (A.), Sondage et dmocratie, in : Sofres, Opinion publique, Paris, Gallimard, 1984, p. 258. 57 Mc Combs (M.-E.), Shaw (D.-L.), The Agenda Setting Function of the Mass Medias, Public Opinion Quaterly, n 36, 1972, pp.176-187. Peters (B.-G.), Hogwood (B.W.), In Search of an Issue-Attention Cycle, Journal of Politics, n 47, 1985, pp. 238-253. Rogers (E.-M.), Dearing (J.-W.), Agenda-Setting Research : Where Has It Been, Where is it going ?, Communication Yearbook, n 11, 1987, pp. 555-594. 58 Kingdon (J.-W.), Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown, Boston, Mass. 1984, p. 174. 59 Simon (H.-A.), Models of Man : Social and Rational, New York, John Wiley, 1957, p. 79. Lindblom (C.-E.), The policy-making process, op. cit., p. 16. 60 Lascoumes (P.), Lcopouvoir, Paris, La Dcouverte, 1994, p.17. Rendre gouvernable : de la traduction au transcodage. Lanalyse des processus de changement dans les rseaux daction publique, in : CURAPP, La gouvernabilit, Paris, PUF, 1996, p. 325-338. 61 Pressman (J.-L.), Wildavsky (A.), Implementation, op. cit., p.128-133. Mayntz (R.), Die Implementation politischer Programme. Theoretische berlegung zu einem neuen Forschungsgebiet, Die Verwaltung, n10, 1977, pp. 51-66. Maintz (R.) (Hrsg.), Implementation politischer Programme II. Anstze zur Theoriebildung, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1983. 62 Lascoumes (P.), Normes juridiques et mise en oeuvre des politiques, LAnne sociologique, n 40, 1990, p. 44.

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partiellement irrductible dincertitudes qui laissent place la redfinition des orientations et fragilisent la frontire conceptuelle entre formulation et excution des politiques63. Dans le cadre de ce schma, et dans ce cadre-l seulement, le problme majeur qui se pose est celui de la gouvernabilit64 : comment face une ralit sociale aussi fragmente, fluide et incertaine, concevoir quun acte de gouvernance permette un acteur quel quil soit, y compris ltat, datteindre effectivement les objectifs quil poursuit65 ? A loppos du prcdent, le schma intentionnaliste, attach pour partie aux analyses marxistes 66, litistes 67 et no-corporatistes 68, repose fondamentalement sur la reconnaissance dune tendance la concentration des ressources de pouvoir, selon des figures oligopolistiques ou monopolistiques, entre les mains de groupes dindividus dirigeant effectivement les politiques publiques69. Une structure du pouvoir apparat70 travers laquelle se subdivisent les lites dirigeantes qui laissent la plus grande partie de la population le rle de moutons de panurge71 ou de spectateurs passifs dun espace public de reprsentation72. Le jeu politique se droule alors essentiellement aux chelons suprieurs du pouvoir o les protagonistes agissent en fonction de visions du monde socialement construites73 (gnralement conformes leurs intrts respectifs), quils tentent dimposer et de transcrire en politique publique (textes juridiques, discours officiels, comportements individuels et collectifs...)74. La russite dune telle tentative est fonction des rapports de forces et reflte
63

Hjern (B.), Hull (C.), Implementation Research as Empirical Constitutionalism, op. cit. Goggin (L.), Bowman (A.), Lester (J.-P.), OToole (L.J.), Implementation Theory and Practice,Glenview Scott-Foresman & Cie, 1990. 64 Mayntz (R.), Governing Failures and the Problem of Governability, in : Kooiman (J.), (ed.), Modern Governance, Londres, Sage, 1993. 65 Bourricaud (F.), A quelles conditions les socits post-industrielles sont-elles gouvernables ?, in : Seurin (J.L.) (dir.), La dmocratie pluraliste, Paris, Economica, 1981, pp. 141-164. 66 Par exemple : Althusser (L.), Idologie et appareils idologiques dtat (1970), in : Positions (1964-1975), Paris, Ed. sociales, 1978, p. 67-125. Bourdieu (P.) La Noblesse dEtat, Paris : Ed. Minuit, 1989. 67 Sur lcole litiste, cf. Aron (R.), Note sur la stratification du pouvoir, Revue franaise de science politique, vol.4, n 3, juillet-dcembre 1954, p. 469. 68 Schmitter (P.-C.), Still the Century of Corporatism ?, op.cit. 69 Les formules changent (...) le fait oligarchique demeure, Aron condense ainsi les conclusions de Mosca et Michels, Classes sociales, classe politique, classe dirigeante (1960), in : Aron (R.), tudes sociologiques, Paris, PUF, 1988, p.149. 70 Mills (C.-W.), Llite du pouvoir, Paris, Maspro, 1969. Birnbaum (P.), La structure du pouvoir aux tatsUnis, Paris, PUF, 1971, p.115. On retrouve galement cette structuration du pouvoir politique chez : Schmitter (P.-C.), Still the Century of Corporatism ?, op. cit. ; Jobert (B.), Muller (P.), Ltat en action, op.cit. 71 Schumpeter (J.), Capitalisme, socialisme et dmocratie (1947), Paris, Payot, 1991, p. 103 72 Habermas (J.), Lespace public, (1962), Paris, Payot, 1993, p. 183. 73 Young (K.), Value in the Policy Process, op.cit. ; Jobert (B.), Reprsentations sociales, controverses et dbats dans la conduite des politiques publiques, op. cit., p. 222. 74 Sabatier (P.), Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research : A Critical Analysis and Suggested Synthesis, Journal of Public Policy, vol. 6, n1, 1986, p.39.

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finalement la situation de domination, relative ou absolue (hgmonie), acquise par un groupe ou une catgorie sociale75. Lobservation des situations de domination ou dhgmonie politique namne pas en dduire limmuabilit des politiques publiques, mais sinterroger sur les conditions et modalits du changement dans la construction sociale et intellectuelle de ces politiques. En effet, la concentration des ressources de pouvoir tendant stabiliser les positions de domination ou dhgmonie, stabilise aussi les orientations de politiques publiques et le changement, toujours conu comme un basculement radical, apparat alors comme un problme analytique de premier plan 76. Ni lun, ni lautre schma ntant absurde ou dconnect de la ralit, rejeter compltement lun des deux entranerait invitablement un aveuglement dogmatique conduisant occulter des aspects essentiels de la ralit sociale. En les conservant lun et lautre, au contraire, on peut les considrer comme des ressources thoriques, des instruments de contrle, permettant dviter le pige du dogmatisme en contraignant produire des images de la ralit sociale - variables selon les objets tudis - qui, a priori, ne soient strictement incompatibles ni avec lun, ni avec lautre schma. Cependant, au del dune justification pdagogique dvidence qui fait obligation lenseignant dviter toute fermeture dogmatique des esprits lun de ces schmas, deux raisons justifient de ne pas verser dans un oecumnisme qui imposerait au chercheur, en toutes circonstances, de les considrer comme strictement quivalents. Dune part, les processus socio-historiques tudis peuvent varier au regard de la question initiale et des ralits considres travers ces schmas. Pour le dire simplement : certains processus sociaux, certaines politiques publiques notamment, peuvent tre plus interactionnistes et dautres plus intentionnalistes, certaines marques par une extrme fluidit des concurrences politiques et dautres par une structure pesante de domination voir dhgmonie politique. Cest alors aux enqutes empiriques de rendre compte le plus objectivement possible de la ralit sociale en pondrant dans leurs conclusions les apports analytiques respectifs de ces schmas. Et ce serait idalement la somme de ces enqutes de nous apprendre si lun des deux schmas devait tre tenu pour suprieur lautre, attestant de la domination politique dune classe sociale ou dune lite dirigeante sur les socits.

75 76

Muller (P.), Les politiques publiques comme construction dun rapport au monde, op. cit. P.-A. Sabatier, "Policy Change over a Decade or More", op. cit. Jobert (B.), Muller (P.), L'tat en action, op. cit. (chapitre V).

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Il y a cependant une raison mthodologique qui, sans conduire rejeter compltement lun des deux schmas et lintrt de leur confrontation, justifie de considrer le schma intentionnaliste comme heuristiquement suprieur lautre : faire apparatre la diversit de positions concurrentes, lhtrognit des intrts sociaux, la complexit bigarre de points de vue divergents, ne peut pas tre considr comme une fin en soi de la dmarche sociologique, ce ne peut tre quune tape, certes indispensables mais provisoire. A moins dtre confront une configuration historique de stricte quilibre des forces en prsence et de pouvoir dmontrer la ralit de cet quilibre, dans tous les autres situations, probablement plus nombreuses, lexpos des diffrences de points de vue et dintrts ainsi que de leur concurrence laissant entire lutilit sociologique de dcrire le rapport de forces entre ces points de vue et ces intrts. Or dcrire un rapport de forces, autre que celui dune improbable situation de stricte quilibre, cest inluctablement faire tat dune domination relative, dune puissance simposant par rapport aux autres, au moins dans une certaine mesure ; cest aussi, dans une perspective historique, dcrire les actes et les processus sociaux qui ont conduit lasymtrie des forces, la domination relative ou lhgmonie politique qui entrane le mouvement de lhistoire. Les sociologies pluralistes en restent donc une premire tape de la recherche qui est insuffisante : cest ce constat de mthode qui justifie de considrer le schma intentionnaliste comme suprieur pour peu que lon lui pargne toute drive dogmatique en sachant voir les dimensions interactionnistes de la ralit sociale. Rendre compte dun rapport de forces politiques, montrer dans quel sens il volue et expliquer pourquoi il volue ainsi mais sans exclure a priori quune partie de lhistoire au moins ait pu chapper aux intentions des acteurs dominants, telle sera la perspective gnrale de cette recherche pour comprendre comme le droit de lasile sest retourn contre les exil, contre le droit dasile mme, se transformant en son contraire. Le point de dpart de cette recherche a t mon activit de juge de la demande dasile comme reprsentant du HCR la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis)77 de fvrier 2001 juillet 2004. Lactivit de recherche na t amorce que postrieurement cette entre en fonction, la fin de lanne 2002, et elle porte depuis
77

Activit mene de fvrier 2001 juillet 2004 ct de mon activit duniversitaire, raison dune sance de jugement par semaine, chaque sance durant environ une demi-journe et donnant lieu indemnit forfaitaire. La Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis) est une institution juridictionnelle statuant sur les recours exercs par les demandeurs dasile contre les dcisions de rejet prononces par ladministration (Office Franais de Protection des Rfugis et Apatrides) ; cette institution typique des juridictions dexception pour trangers se substitue la procdure normale dappel devant les juridictions administratives ordinaires.

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lors sur les conditions de production des jugements sociaux relatifs aux exils. Elle senrichie, partir du printemps 2003, dune dcouverte des associations de soutien aux exils loccasion de la prparation des rencontres publiques du rseau scientifique TERRA (http://terra.rezo.net/rubrique80.html) et grce des entretiens avec des salaris et militants associatifs ainsi quavec des avocats et des fonctionnaires. En 2004, une tude approfondie de la transformation des politiques europennes de lasile a t ralise pour la prparation du numro intitul LEurope des camps : la mise lcart des trangers de la revue Cultures & Conflits (n57, avril 2005). Le domaine dobservation stend depuis 2005 aux interventions europennes au Maroc et recompositions des milieux de solidarit avec les exils dans ce pays.

Du droit dasile au droit du rejet

La politique du droit dasile se retourne contre les exils et contre le droit dasile luimme au fur et mesure o se dveloppe un droit de lasile spcifique sous lgide de la Convention de Genve sur les Rfugis (ONU 1951). Il faut distinguer droit dasile et droit de lasile : le premier est une valeur et, pour certains acteurs, un idal ; le second est un ensemble de rgles, produites divers niveaux de la hirarchie des normes, la fois internationales et nationales, crant des procdures et des institutions spcialises, comme lOFPRA et la CRR en France, pour lexamen des demandes dasile. Le droit dasile est aussi un principe proclam par les articles 13 et 14 de la Dclaration Universelle des Droits de lHomme (ONU 1948) ; le droit de lasile est un rgime juridique dont la gense internationale et lvolution dans chaque pays dpend principalement de la politique du droit dasile mene par chaque Etat. Le droit dasile, enfin, est une ide, en tant que telle immuable, au moins telle quelle peut se former dans lesprit de chacun. Le droit de lasile est un systme juridique et social qui peut se modifier dans ses contenus et ses effets jusqu arriver un point de transformation o, contribuant davantage au rejet qu la protection des exils, il devient sociologiquement plus objectif de le nommer droit du rejet que droit de lasile. La confusion aujourdhui frquente entre droit dasile et droit de lasile est le signe dun succs idologique, celui de la doctrine du droit dasile drogatoire attache la souverainet des Etats sur les frontires et laissant leur discrtion le soin dy droger pour que des exils puissent trouver refuge. Ds ladoption de la Convention de Genve, le droit de lasile amorce son retournement contre les exils travers la dominance de cette doctrine drogatoire sur lautre doctrine, droit dasile axiologique, qui fait prvaloir lintrt des exils sur celui des 27

Etats, en rattachant le droit dasile la libert de circulation. Au fur et mesure o croissent les institutions publiques de lasile et la science juridique du droit de lasile, ce cadre doctrinale devient progressivement hgmonique : une idologie du droit dasile se construit ainsi, imposant plus quune doctrine, une vision du monde avec ses dogmes (ex. : la dfinition individualiste du rfugi), ses illusions (ex. : la possibilit matrielle dun contrle du rcit dexil) et ses croyances (ex. : lindexation de la proportion de faux rfugis aux taux de rejets des demandes dasile) (chapitre 1). Au coeur de ce dispositif idologique ce situe un geste essentiel, celui du jugement de lasile confi des fonctionnaires et des juges spcialistes du droit de lasile. Ce jugement technocratique de lasile accentue le retournement de lasile contre les exils en prtendant faire ce quil ne peut pas connatre les exils et les valuer objectivement et en accrditant les taux de rejets et leur lvation tendancielle au cours de lhistoire. Lidologie du droit dasile forme en effet une catgorie de politique publique essentiellement floue, qui, par ce flou, masque les ralits du jugement dans lespace public et, par son indfinition, rend ce jugement extrmement sensible aux climats dopinion qui se forment dans lenvironnement politique, la fois technocratique et plus largement public, des instances de jugement (chapitre 2). Il faut saisir limportance de lembranchement doctrinal originel du droit de lasile contemporain et analyser la mallabilit du jugement technocratique de lasile que produit cette idologie pour comprendre quun mme rgime juridique, le droit de lasile, puisse fonctionner un temps en faveur des exils, tant que perdure louverture des frontires, et se retourner contre eux lorsque ces frontires viennent se fermer. Cette idologie du droit dasile drogatoire et cette mallabilit du jugement technocratique rendent possible le grand retournement historique du droit de lasile contre les exils qui est la fois un produit, une composante et un reflet dun mouvement de plus vaste ampleur : le tournant national scuritaire. Celui-ci prend source dans le processus de dcolonisation de la dcennie 1960 et bnficie de la fentre dopportunit quoffre la crise conomique des annes 1970 lexpansion politique de doctrines technocratiques relatives aux dcoloniss immigrs. Apparaissent alors, en France comme dans dautres pays, les premires oeuvres dune xnophobie de gouvernement : la symbolique de la fermeture des frontires ; la stigmatisation du regroupement familial ; lexplosion brutale des taux de rejets des demandes dasile (chapitre 3).

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En moins de quinze ans, avant la fin des annes 1980, toutes les potentialits de cette priode sminale, la charnire des annes 1960 et 1970, seront dployes dans le systme politique franais : inversion des taux de protection et de rejet des exils discrditant les demandeurs dasile dans leur ensemble ; radicalisation des rhtoriques de rejets contribuant diffuser dans lespace public la vision du monde technocratique dune menace immigre ; rmergence dun parti nationaliste xnophobe dextrme droite. La politique du droit dasile se trouve ainsi entrane, comme les autres politiques migratoires, par la transformation dun rapports de forces idologiques entre trois systmes de valeurs et de croyances qui saffrontent dabord dans le champ technocratique et diffusent plus largement ensuite dans lespace public : les ides utilitaristes, national-scuritaires et humaniste-asilaires78. Dominantes durant les Trente glorieuses (1945-1974), les ides utilitaristes passent au second plan en fin de priode derrire les proccupations nationalscuritaires qui simposent ensuite comme le principal cadre idologique des politiques publiques, marginalisant de manire continue les ides humaniste-asilaires. Lhistoire du droit de lasile est celle dun long dclin de ces dernires faisant face aux oscillations des deux autres. Or, si lon recherche les causes de ce dclin, en mettant part ltude de lutilitarisme, on ne peut manquer de considrer sous ses deux aspects la transformation du rapport de forces : dun ct lexpansion nationale-scuritaire et de lautre le recul humaniste-asilaire. Un tel mouvement de balancier dpend dabord dune croissance propre des forces national-scuritaires qui simposent sous le poids des intrts tatiques ds la ngociations initiales de la Convention de Genve (50s), se trouvent actives par les effets de la dcolonisation sur les politiques publiques relatives aux trangers (60s), bnficient pour leur expansion dans lespace public de la fentre dopportunit ouverte par les chocs ptroliers et la crise conomique (70s), puis se trouvent alimentes ultrieurement par la monte en puissance du parti dextrme droite autour duquel se recompose la vie politique franaise (80s). En cela, lanalyse du retournement de la politique du droit dasile contre les exils vrifie le schma intentionnaliste : on peut reprer des acteurs dominants, des pays puissants et en leur sein des technocrates ainsi que des lus, intresss au succs des ides qui orientent ce retournement mme si leur triomphe est, pour une part, du aussi des contingences historiques.
78

J. Valluy, Les politiques europennes de limmigration et de lasile sous tension : entre logique des quotas et logique anti-migratoire , in : Cahiers du CEMMM, n8, mai 2006, (Actes du colloque "Migration Maghrbine : Enjeux actuels et Contentieux", 24-25 nov. 2005, Univ. Mohammed I, Oujda / Maroc), pp.33-41.

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Au del de ces contingences, certains phnomnes secondaires semblent mieux analyss partir du schma interactionniste et notamment ceux qui forment lautre dimension du mme mouvement de balancier, en particulier lenrlement dacteurs aux ides a priori humanisteasilaires dans des processus de politiques publiques aux finalits contraires. Ici prend place lessor paradoxal des organisations spcialises dans la mise en oeuvre du droit dasile, les associations gestionnaires de Centre dAccueils de Demandeurs dasile (chapitre 4) en France et le Haut Commissariat aux Rfugis de lONU (chapitre 6), avec les fonds et les rythmes des politiques de rpression des exils. Ce phnomne dit de main gauche 79 parat, pour une part au moins, chapper toute intentionnalit mais contribue lourdement la transformation du rapport de forces politiques : ces organisations technocratises bnficient de la confiance dautres organisations plus gnralistes, parmi les partis politiques et les massmdias, et participent par leur statut de caution morale et leur enrlement fonctionnel dans les politiques publiques laffaiblissement gnral des ides humanistes-asilaires dans lespace public. Dautres facteurs historiques, aussi contingents pour cette politique que la dcolonisation ou la crise conomique, participent aussi ce dclin : avec leffondrement du camp, du systme et du projet communiste, lidologie du droit dasile drogatoire perd la fois lune de ses principales raison dtre dans son camp dorigine (accueillir les dissidents du monde communiste) et, probablement aussi, le soutien subsidiaire de convictions internationalistes fondes sur des doctrines politiques issues du marxisme. La politique dexternalisation de lasile tendant refouler et enfermer les demandeurs dasile dans des camps places la priphrie de lUnion Europenne et, plus largement, ce que lon a pu nommer LEurope des camps 80, caractrise par la prolifration des camps dexils sur les territoires europens et leurs frontires, est un prolongement de cette transformation du rapport de forces politiques en outre accentue par un effet de convergence europenne. La xnophobie de gouvernement et le tournant national-scuritaire, en effet, ne sont pas spcifiques la France mais en cours de gnralisation dans les pays riches occidentaux et plus particulirement sur le continent europen. Cette convergence europenne bien loin de freiner lvolution, comme pourrait le laisser croire une vision idalise des finalits historiques et fonctionnalits politiques de lintgration europenne, accentue aujourdhui le phnomne densemble, pesant sur les rapports de forces politiques internes
79

Pierre Bourdieu, La dmission de ltat , in : P. bourdieu (dir.), La misre du monde, Paris : Seuil, 1993 pp.337-349. Michel Agier, La main gauche de lEmpire : Ordre et dsordres de lhumanitaire , Multitudes , n11, hivers 2003 republi par TERRA-Editions : http://terra.rezo.net/article344.html 80 Leurope des camps : la mise lcart des trangers , revue Cultures & Conflits, n57, avril 2005. Texte intgral en ligne : http://www.conflits.org/sommaire1710.html

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aux Etats membres (chapitre 3), dbordant hors des frontires de lUnion Europenne (chapitre 5), poussant les pays voisins dupliquer cette xnophobie de gouvernement pour bloquer leurs frontires et criminaliser le dpart de leurs propres citoyens et enrlant hors des frontire les organisations humanitaires, le Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) notamment mais aussi des associations gestionnaires de CADA dans la mise en oeuvre de la politique europenne tendant au rejet des exils (chapitre 6). Avec lexternalisation de lasile, cest dire la justification par lidologie de lasile des refoulements et enfermements des exils, on peut considrer le cycle historique de transformation du droit de lasile en droit du rejet comme aboutit. Mais cet chec historique du droit dasile importe moins en lui-mme que par ce quil rvle : il ny plus dobstacles politiques majeurs, ni en Europe, ni hors dEurope, au prolongement du tournant nationalscuritaire et de ses oeuvres : le retour, dans lhistoire politique europenne, des rafles dtrangers, des expulsions de masses et des camps dexils.

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Chapitre 1 Une idologie du droit dasile

Lide de droit dasile na pas dobjectivit en soi. Lide de rfugi nen a pas davantage. Lune et lautre paraissent simples et peut-tre videntes, presque transcendantes, tant elles renvoient des images anciennes. Pourtant ce que nous concevons aujourdhui comme un droit dasile ou comme un rfugi est le produit dune histoire, relativement rcente, dlaboration doctrinale et de diffusion idologique. Au cours de cette histoire sest forme une catgorie daction publique81. Son invention conceptuelle dure longtemps ; une gestation difficile tout au long des 18me et 19me sicle, qui peine en faire une fonction des Etats et ne simpose comme telle quaprs la Shoah et le dbut de la guerre froide. Au sortir de cette prhistoire, la catgorie fait alors lobjet dune dfinition substantielle qui la dote de ce que seront les contenus doctrinaux et les orientations pratiques de laction publique dans ce domaine : simpose, ce moment l, un droit dasile drogatoire articul la souverainet des Etats face une autre doctrine possible, rfre la libert de circulation et plus favorables aux intrts des exils mais totalement marginalise. Ds cet embranchement de lhistoire samorce le retournement du droit de lasile contre les exils : une dfaite ainsi inscrite ds lorigine dans la prdominance de la souverainet tatique sur la protection des exils au centre de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951). Mais une dfaite masque jusquau dbut des annes 1970 par lintrt conomique des Etats europens laisser leurs frontires ouvertes pour pourvoir aux besoins de main doeuvre qui sont alors les leurs. De ce point de vue substantiel, la catgorie daction publique prend une orientation, tout en restant floue et parvient, peut tre prcisment cause de ce flou, un certain degr dinstitutionnalisation avec la cration dans les annes 1950 dune fonction qui devient un organisme international de rfrence, le Haut Commissaire aux Rfugis de lONU (1949) et dorganisations nationales, tels lOffice Franais de Protection des Rfugis et Apatrides (1952) et la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis 1951, renomme CNDA en 2007) en France. Ce nest que plus rcemment, dans les dcennies 1970 et 1980 que sopre, en France comme dans les autres pays riches de la plante, un mouvement de professionnalisation rfre cette catgorie daction publique quest devenu le droit dasile institutionnalis. Ce mouvement est tir par la croissance budgtaire et
81

DUBOIS Vincent (1999), La politique culturelle. Gense d'une catgorie d'intervention publique, Paris, Belin, collection Socio-histoires , 383 p.

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humaine de ces institutions publiques ainsi que par celle de leurs partenaires associatifs et universitaires. Un monde professionnel de spcialistes du droit de lasile se constitue qui pense son action et sa prennit dans le cadre exclusif de cette catgorie de politique publique. Une technocratie se forme fondant son pouvoir sur la matrise allgue de la science juridique du droit de lasile. Quelles sont les raisons de ce succs qui transforme une simple ide, doctrinalement aussi peu dfinie, en une idologie peu prs hgmonique, qui se dcline en institutions multiples et en pratiques professionnelles, au point de finir par occulter tout autre conception du droit dasile ? On ne peut manquer dobserver lorigine essentiellement europenne de la Convention de Genve sur les Rfugis prvue initialement pour les seuls rfugis victimes des vnements intervenus en Europe. Cette gense du droit de lasile est marque en outre par son ancrage dans le camp capitaliste face au camp communiste dans un contexte de guerre froide naissante. La dfinition ainsi donne est galement le produit dune domination des Etats occidentaux qui financent depuis sa cration le HCR et sont parvenus imposer au reste du monde leur conception du droit dasile. Triple domination europenne, capitaliste et occidentale sur le reste du monde : le droit de lasile drogatoire procde ainsi, clairement, dune intentionnalit collective des pays dominants. Cette intentionnalit sexprime moins travers le texte de la Convention de Genve, trs approximative dans sa dfinition du rfugi, que par la cration et le financement dune technocratie du droit de lasile, la fois internationale et nationale, qui apportera certaines prcisions doctrinales (sur la procdure notamment) ncessaires laction publique tout en se conformant toujours aux intrts des Etats financeurs. Ces prcisions doctrinales seront en effet apportes dans un contexte de concurrence idologique qui voit sopposer durant toute la priode considre, les ides utilitaristes en matire migratoire, les ides national-scuritaires et les ides humaniste-asilaires. Cette concurrence a lieu principalement dans le champ technocratique, mais avec la pression dvnements plus globaux qui entranent le cours de lhistoire : la dcolonisation, la crise conomique, lintgration europenne... La politique du droit dasile reflte ainsi une idologie : un ensemble dides dont certaines sont fausses ou indmontrables et qui forment un systme de pense relativement cohrent et influent dans un univers social de rfrence (socit globale, mouvement social,

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secteur de politique publique, simple organisation...). Cest lune de ces idologies qui peuvent toucher parfois des enjeux globaux ayant trait aux classes sociales, la nation ou au genre humain, mais qui ne se prsentent pas comme des tentatives dapprhender intellectuellement et politiquement le monde dans sa globalit. Le droit de lasile ressemble tout fait ce que lon pourrait nommer une idologie sectorielle. Comme toute autre idologie, celle-ci diffuse sa part daveuglement : elle masque les rapports de domination internationaux sous lapparence dun universalisme des valeurs de rfrence. Elle est porte par des intrts sociaux, ceux des technocraties qui prosprent en la dveloppant. Elle cre des apparences dobjectivit, celle du jugement technocratique des demandes dasile notamment, et diffuse des croyances comme celle de lafflux rcent de faux rfugis. Elle dispose pour cela de ses intellectuels organiques individuels, notamment les professeurs de droit, spcialistes en droit de lasile, et surtout collectifs, tels les organismes internationaux comme le HCR, ou, en France, administratifs comme lOFPRA, juridictionnels comme la CNDA (ex-CRR) ou associatifs comme les gestionnaires de CADA.

1. Linvention du droit dasile drogatoire

Contrairement une ide reue et parfois encore entretenue par certains auteurs 82, le droit dasile au sens moderne a peu de relations avec lasile religieux de lantiquit et du moyen-ge. A lre des guerres incessantes entre cites grecques, lAsylon ( (asylon), du privative + piller : que lon ne peut piller , o lon ne peut prlever de butin, inviolable) des temples avait pour effet de mettre hors de portes des ennemis grecs envahissant une autre cite grecque les btiments et biens dvolus aux cultes des dieux de lOlympe. LAsylon est alors essentiellement le privilge dune caste de prtres qui construit idologiquement son immunit au sein du monde grec via une solidarit des temples transcendant les clivages politiques qui conduisent les cites se faire la guerre. Le droit dasile religieux de lre chrtienne en Europe, plus proche de lAsylon antique que de lasile moderne, se concevait comme la possibilit pour toute personne (injustement) pourchasse de trouver refuge dans une glise tenue pour inviolable par les autorits laques. On retrouve ici lautoprotection antique des prtres lgard des forces armes mais avec une
82

SEGUR Philippe, La crise du droit dasile, Paris : PUF, 1998, 181 p. Sous un intitul voquant lactualit et justifi par une thse (le droit dasile a toujours t en crise) faiblement taye par louvrage, celui-ci propose en fait une histoire des philosophies et des ides politiques relative au droit dasile en consacrant la moiti de louvrage lasile religieux (1re partie) et lautre lasile scularis (2me partie). Il aborde dans la dernire partie certains aspects de la situation politique actuelle relative au droit dasile.

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extension introduite par le Concile dOrlan en 511 et la bulle pontificale de Gratien en 1145 qui tendent la protection toute personne entrant sur le territoire de lglise. Cette doctrine de lasile reflte essentiellement la monte en puissance politique de lEglise face dautres forces politiques (monarchies, armes, notables, polices...). Ce droit dasile prfigure et marque dj la frontire symbolique entre lEglise et lEtat, entre la puissance de lune et celle de lautre, entre les territoires, spirituels et domaniaux, de lune et de lautre. Il ne sagit pas alors dun enjeu de relations internationales ou de reconnaissance de droits humains fondamentaux comme cest le cas avec le droit dasile moderne. Preuve en est quaucune lgislation spcifique rfre au droit dasile napparat sous lAncien Rgime et la politique de lasile se limitait laccueil de souverains ou de personnalits trangres en fonction du bon vouloir du Prince et de ses considrations de politique trangre83.

1.1 Emergence rcente du droit dasile moderne

Le principe du droit dasile au sens moderne commence tre formul dans le sillage de la philosophie des Lumires. En France, il apparat au moment de la Rvolution84 mais, et cela doit tre soulign, il nest pas nonc dans la Dclaration de 1789 : cette absence montre le peu dvidence et le peu de notorit de cette ide lpoque. Cest seulement dans la Constitution de 1793, lune des plus radicales et aussi lune des moins influentes de notre histoire constitutionnelle, quapparat un article 120 qui indique que le peuple franais donne asile aux trangers bannis de leur patrie pour la cause de la libert. Il le refuse aux tyrans . A ce niveau de la hirarchie des normes, il ny a pas dautre formulation dans lhistoire constitutionnelle franaise avant celle qui apparat cent cinquante ans plus tard, dans un autre texte normatif tout aussi marginal de notre histoire constitutionnelle : le prambule de la Constitution de 1946, qui retient, parmi les principes particulirement ncessaires notre temps que tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit dasile sur les territoires de la Rpublique . Ce prambule de 1946 fait partie des textes qui, bien que reconnue par le Conseil Constitutionnel de la V me Rpublique comme faisant partie du bloc de constitutionnalit , na jamais t appliqu, ni respect, les lites dirigeantes du pays saccordant pour en ignorer la plupart des contenus politiques. Ces inscriptions du droit dasile dans les textes constitutionnels les moins respects de notre histoire sont symptomatiques : lasile nest pas ou peu formalis en droit et laction publique
83

Cf. : Franois Crpeau, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Editions Bruylant, 1995, Chapitre premier : Lasile une institution prenne , p.29 et s. 84 Cf. : Grard Noiriel, Rfugis et sans-papiers, La rpublique face au droit dasile XIXme XXme sicle, Paris : Hachette / Pluriel, 1999, 355 p.

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reste largement discrtionnaire. On accueille des personnalits ou des groupes de populations en fonction de choix diplomatiques pondrs par des considrations de scurit intrieure et aussi, parfois, des proccupations de communication politique intrieure. La rapparition du droit dasile dans le Prambule de 1946 constitue lun des reflets fugaces dune poque encore marque par lhistoire immdiate des perscutions nazies et des nombreux refus de protection des juifs lgard de ces perscutions. Mais lon a vite oubli ensuite les aspects les plus drangeants de cette histoire : lhistoire de ceux qui tentrent de fuir lAllemagne partir de 1933, en direction de la France fait ainsi partie des grands tabous de lhistoire de France : on nen parle dans aucune manuel scolaire et dans trs peu de livres, mmes parmi les plus spcialiss sur le droit dasile85. Ds laccs au pouvoir dHitler en 1933 le nombre dexils juifs allemands se prsentant aux frontires augmente trs vite. Aux allemands sajoutrent ensuite des exils juifs autrichiens, tchcoslovaques et italiens la veille de la seconde guerre mondiale. En comptant tous les immigrs, la population juive installe en France passa denviron 200 000 individus en 1930 300 000 en 1939 86.Grce aux mobilisations des partis de gauches et dorganisations de solidarit, les premiers sont relativement bien accueillis lorsquils sinstallent en France notamment en 1933, mais la technocratie ministrielle et conomique se montre immdiatement circonspecte87. Et, au bout de quelques mois, la concurrence que font craindre ces nouveaux venus, qualifis et efficaces, notamment aux franais des professions librales amnent, sous leur influence et celle des partis de droite, les autorits (Chambres de commerce et Ministre de lconomie) considrer que tous ces juifs sont inassimilables par le march de lemploi. Ils sont alors qualifis politiquement de pseudo rfugis considrs comme des rfugis conomiques produits par la grande crise des annes 30. Grard Noiriel, rsume ainsi ce tournant historique : Trs vite, la droite et lextrme droite montent au crneau pour contrer le discours humaniste en affirmant que le fait de recevoir ces dizaines de milliers dexils trangers, alors que la France compte plus dun million de chmeurs, est contraire lintrt national. Pour les conservateurs, cette politique daccueil se justifie dautant moins que la plupart des Allemands accueillis en France ne sont pas vraiment perscuts par Hitler. Ds la fin du mois de mai 1933, les services de police estiment quen Alsace les vritables rfugis ne sont pas majoritaires parmi les Juifs qui ont franchi le Rhin. Nombreux sont ceux qui ne peuvent pas justifier davoir subi des svices personnels. Et
85

Grard Noiriel, Immigration, antismitisme et racisme en France (XIXe-XXe sicle), Paris : Fayard, 2007, pp.387-391.
86 87

Ralph Schor, Lopinion franaise et les trangers 1919-1939, Paris : Publications de la Sorbonne, 1985, p.613. Ibid., op.cit., Chapitre IV Lopinion franaise et les premires vagues de rfugis des annes trente , p.613-631 ; notamment p. 616.

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le rapport prcise : Les cas de faux rfugis deviennent de plus en plus nombreux (soulign en rouge dans la marge). Le 9 octobre 1933, le prfet de police Jean Chiappe reprend son compte cet argument au niveau national, en dnonant les Allemands indsirables qui se font passer pour des rfugis politiques 88 . Le thme des faux rfugis , que nous avons dj rencontr dans les rapports de police avant 1914 propos des Juifs russes, est donc ainsi immdiatement ractiv. 89 Leurs demandes dasile sont massivement rejetes et, ds le printemps 1934, les juifs allemands sont expulss et remis aux autorits allemandes. la circulaire adresse aux prfets par le ministre de l'Intrieur, la date du 4 dcembre 1934, insiste sur la ncessit d'intensifier les mesures de refoulement et d'expulsion 90 de tous ceux qui nont ni rgularis leur situation ni trouv un emploi. Durant les cinq annes qui prcdrent la guerre cette politique alla en samplifiant avec une simple modration sous le Front Populaire. Le mme marasme thique des dmocraties face la perscution des juifs est bien dcrit par la tragdie du Paquebot St Louis rcemment rexamine par Diane Afoumando91 : le 13 mai 1939, 907 passagers juifs embarquent sur le paquebot St. Louis Hambourg, destination de lle de Cuba do ils esprent gagner lAmrique. Aprs avoir surmont les dmarches administratives pour fuir lAllemagne nazie ; aprs avoir, au bout de plusieurs mois dattente, obtenu des permis de dbarquer Cuba en payant le prix fort ; aprs avoir retenu des places sur un paquebot de croisire, le plus dur semblait accompli. Mais Cuba refuse de les laisser dbarquer, annule les permis au motif de devoir lutter contre les trafics de faux papiers, et lAmrique du Pdt Roosevelt ferme ses portes sans que ni la classe politique ni les grandes organisations juives nosent vritablement contrer lintransigeance de ladministration amricaine. Serge Klarsfeld, en prface du livre du Diane Afoumado, souligne ainsi les principaux lments de sa dmonstration : Les conclusions du New York Times que souligne Diane Afoumado sont terrifiantes car tellement lucides : lAllemagne avec lhospitalit de ses camps de concentration accueillera ces malheureux la maison et celles du Washington Post sont tout aussi ralistes : Il existe des sanctuaires pour les oiseaux aux Etats-Unis mais pas de sanctuaire pour 907 tres humains perscuts . Diane Afoumado dmontre comment ce refus amricain est lorigine dun sentiment de culpabilit qui, plus tard, aprs la Shoah, allait influencer les milieux dirigeants
88

Note de G. Noiriel, ibid., p.389 : Je mappuie ici sur le carton CAC 880 502(23), et aussi sur Claire Zalc, Les Pouvoirs publics et les migrs du IIIe Reich en France de 1933 1939. Problmes didentit, mmoire de matrise, universit Paris-7, 1993 (dactyl.). 89 G. Noiriel, ibid., p.388-389.
90

Anne Grynberg, L'accueil des rfugis d'Europe centrale en France (1933-1939) , in : Les cahiers de la Shoah n 1, 1994. Texte mis en ligne : http://www.anti-rev.org/textes/Grynberg94a/
91

Diane Afoumado, Exil impossible - Lerrance des Juifs du paquebot "St-Louis", Paris : LHarmattan (coll. Racisme et eugnisme), 2005, 286 p. Voir : http://terra.rezo.net/article449.html

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amricains et plus encore les grandes organisations juives confrontes au dsastre, et restes impuissantes. Diane Afoumado met en lumire limpressionnante raction dHitler qui se rjouit ouvertement de lgosme des dmocraties, lesquelles ne voulaient ou ne pouvaient entreprendre des actions concrtes et qui lui laissaient le champ libre pour opprimer des Juifs confronts limpossibilit davoir accs des pays de refuge 92 Le 17 juin 1939, aprs un mois pass en mer, le refus de Cuba, le silence de lAmrique, le mpris canadien et lindiffrence du monde, les 907 passagers reviennent en Europe o, peine quelques mois plus tard, une partie dentre eux sera anantie dans les camps de mise mort de Pologne. Cet effondrement moral des pays libraux tant en Europe quaux Amriques face au besoin de protection des juifs durant cette priode, explique, pour une part au moins, aussi mince soit elle, que lon ait nonc aprs, de la manire la plus forte et dans des termes sans prcdents historiques les deux principes connexes et fondateurs du droit dasile moderne : la libert de circulation pour trouver asile dans un autre pays. Il sagit des articles 13 et 14 de la Dclaration Universelle des Droits de lHomme, proclame en 1948 par lAssemble Gnrale de lOrganisation des Nations Unies au moment de la cration de celle-ci : Article 13 : 1) Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa rsidence l'intrieur d'un Etat. 2) Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Article 14 : 1) Devant la perscution, toute personne a le droit de chercher asile et de bnficier de l'asile en d'autres pays. 2) Ce droit ne peut tre invoqu dans le cas de poursuites rellement fondes sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Texte proclam (et non cosign comme trait international) mais intgr dans le systmes nationaux de droit par dautres instruments (par exemple, en Europe, la Convention Europenne des Droits de lHomme qui sy rfre avec force de droit), la Dclaration de 1948 demeure aujourdhui le texte de reconnaissance des droits humains fondamentaux le plus universel. Le deuxime alina de larticle 13 est probablement celui qui indispose le plus les juristes tenant dune relle hirarchie des normes et les leaders politiques les plus souverainistes, tant les rgimes juridiques nationaux subordonns cette dclaration le contredisent de manire permanente et gnrale. Portant ngation de la souverainet des Etats
92

Serge Klarsfeld, Prface in : Diane Afoumado, Exil impossible - Lerrance des Juifs du paquebot "StLouis", op.cit., p.6-7.

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sur le contrle des frontires, il constitue une condition sine qua non de la possibilit ouverte dans larticle suivant : en effet, aucun droit dasile, au sens moderne, nest concevable sans possibilit de quitter son pays, donc de franchir une frontire internationale et donc dentrer dans un autre pays. Trois ans plus tard, lnonc des principes fondamentaux parat dj loin derrire la complexit des ngociations qui aboutissent ladoption de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951)93. Elle est videmment directement issue de cette histoire marque essentiellement par linexistence du droit dasile aux moments les plus cruciaux de lhistoire des nations. Elle est marque galement par la nouvelle histoire diplomatique qui souvre ds cette poque : celle de la guerre froide particulirement intense sur le territoire europen scind dun rideau de fer . Les fuites vers loccident de dissidents du bloc communiste et lutilisation politique de ces fuites individuelles dans la lutte idologique que se livrent les deux camps pour se discrditer mutuellement participant du contexte de gestation de ce trait. Bien quinternationale la Convention de Genve sur les Rfugis est en fait trs europenne : elle ne concerne que les rfugis europens jusqu ladoption du Protocole de New York en 1971 qui en tend le champ dapplication. Elle est surtout trs europo centre au regard des proccupations qui prsident son adoption : il ne sagit pas daccueillir des dplacements de masse mais dafficher les vertus du monde capitaliste accueillant les dissidents chapps du communisme. Il en rsulte notamment une dfinition strictement individualiste du rfugi : le rfugi doit faire tat dune perscution individuelle particulire son encontre pour bnficier de la protection quil demande. Limage du vrai rfugi devient typiquement celle de lcrivain Soljenitsyne : celle du grand intellectuel ou journaliste clbre fuyant lenfer communiste et attestant lui seul, par sa fuite, de lchec moral du camp adverse, chacun des deux camps utilisant son bnfice le mme procd : les photos sur la Place Rouge de communistes venus sinstaller en Union Sovitique remplissaient la mme fonctionnalit politique que les rfugis de la Convention de Genve. Autre utilit politique de cette dfinition individualiste du rfugi : elle nengage pas les Etats, pour lavenir, vers laccueil de rfugis affluant en masse dune part et, de cette manire, elle ne dnonce pas non plus, par ses propres noncs de principes, la politique conduite lgard des juifs allemands entre 1934 et 1939.

93

Cf. : Franois Crpeau, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Editions Bruylant, 1995, Chapitre II : Le droit de lasile occult par le droit des rfugis , notamment p.70 et s.,

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De fait, sils taient prsents lactuel examen des demandes dasile sous lgide de la Convention de Genve, tel quanalys dans les deux chapitres suivants, les rcits de perscution des juifs de 1934 1939 seraient probablement rejets aussi frquemment et avec les mmes arguments ou absence darguments que ceux des exils tchtchnes fuyant leur gnocide, des tamouls du Sri-lanka fuyant un demi sicle de perscutions gouvernementales, des kurdes irakiens ou turques fuyant les perscutions des Etats de la rgion, des peuples du Darfour, de Rpublique Dmocratique du Congo, de Cte dIvoire, dHati, etc.

1.2. Libert de circulation, droit dasile, droit de lasile

A ce stade de lhistoire, trois concepts doivent tre distingus pour en tudier les articulations thoriques et politiques et la manire dont ils voluent ces dernires dcennies : 1 - le concept doctrinal de droit dasile, au sens moderne, en gestation depuis le 18me sicle, est nonc, dans larticle 14 de la Dclaration Universelle de 1948, comme un droit humain fondamental trouver refuge ltranger pour chapper des perscutions ; 2 - le concept doctrinal de libert de circulation, nonc dans larticle 13 du mme texte peut tre interprt, notamment en son alina 2, comme nonant non seulement un principe fondamental mais aussi une condition de possibilit du droit dasile lui-mme : pas de refuge ltranger sans franchissement dune frontire internationale ; 3 - le concept sociologique de droit de lasile dsigne lensemble des rgles de droit, internationales et nationales, conventionnelles, lgislatives, rglementaires et jurisprudentielles, qui participent la mise en oeuvre du droit dasile en tant que principe politique et norme fondamentale. La Convention de Genve sur les Rfugis de 1951 nest pas un acte fondateur du droit dasile, elle est seulement une composante (importante) du droit de lasile. Cest un trait dont la ratification amne les Etats signataires inscrire dans leur systme juridique national la reconnaissance dun principe fondamental : le droit dasile. Pourtant, cette simple convention dapplication va se substituer idologiquement au principe dont elle assure la mise en oeuvre. Depuis maintenant cinquante ans, le succs idologique de la Convention de Genve sur les Rfugis, soutenue par les capacits financires, humaines et communicationnelles de lorganisme charg de sa mise en oeuvre, le HCR, est davoir occult le principe fondamental derrire un ensemble de dispositifs dapplication qui apparaissent aujourdhui, aux yeux de tous, comme la source premire des rgimes juridiques concerns. Les spcialistes eux-mmes, fonctionnaires du HCR et des administrations ou juridictions nationales, ont fini par oublier les articles 13 et 14 de la Dclaration de 1948 quils nutilisent 40

pas dans leurs pratiques professionnelles de mise en oeuvre du droit dasile. Ils ne raisonnent plus que par rfrence aux rgles de la Convention de Genve ainsi qu lensemble des rgles nationales de transcription de cette convention et des rgles jurisprudentielles de son application : le droit de lasile est devenu ainsi un cadre de pense relativement autonome par rapport au principe mme du droit dasile. Il se peut que cet cart entre une norme fondamentale et les dispositifs juridiques supposs contribuer sa mise en oeuvre corresponde un phnomne gnral. La norme fondamentale reste indtermine tant quelle na pas t dcline en dispositifs rputs subordonns son application. Ce qui aux yeux des juristes positivistes apparat comme un simple dveloppement plus ou moins logique de la rgle initiale, constitue, pour le sociologue, un tout autre rsultat : le produit de ngociations sur llaboration et lexcution des dispositifs de mise en oeuvre, de rapports de forces politiques traversant ces ngociations, de contraintes historiques changeantes affectant lvolution de ces rapports de forces... Ainsi le droit de lasile ne constitue pas un simple dveloppement mcanique ou une simple consquence logique du droit dasile mais, au contraire, le produit de dlibrations complexes entre rdacteurs et signataires de la Convention de Genve sur les Rfugis, de chaque configuration nationale de transcription de cette convention, des variations historiques dans les interprtations administratives et juridictionnelles des lois nationales de transcriptions, etc. Alors que le droit dasile dans son principe, approximativement nonc notamment dans les article 13-2 et 14-1 de la Dclaration Universelle de 1948, est constant, le droit de lasile est changeant dune priode lautre et dun pays lautre. Comme nous le verrons, le mme rgime juridique, en France, a conduit a des politiques publiques radicalement divergentes entre le dbut des annes 1970 et aujourdhui. Au cours de cette premire disjonction entre le droit dasile et le droit de lasile se joue une seconde dissociation idologiquement beaucoup plus importante : une dissociation du concept de libert de circulation et du concept de droit dasile, le premier disparaissant progressivement du cadre de pense finalement dominant que forme le droit de lasile issue de la Convention de Genve. Cette dissociation sexplique en partie par lexistence dune difficult thorique affectant la relation entre les deux concepts mais aussi par le choix politiquement impos dune certaine philosophie du droit dasile. La difficult thorique est une aporie qui se prsente ainsi : pas de droit dasile sans libert de circulation et pourtant, si libert de circulation il y a, le droit dasile perd sa principale raison dtre.

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La premire partie de laporie a dj t prsente : aucune forme de droit dasile nest concevable sans libert individuelle de franchir une frontire internationale pour y exprimer, par del cette frontire, dans un autre pays, une demande dasile. Ce franchissement ne peut pas tre subordonn un examen pralable puisque celui-ci impliquerait alors, ncessairement, accord avec les autorits souveraines du pays dorigine alors que celles-ci sont gnralement les auteurs ou complices des perscutions que le rfugi tente de fuir. Un tel examen pralable au franchissement de frontire contient une ngation de lide mme de droit dasile. Sans subvertir totalement la souverainet des Etats sur leurs territoires respectifs, cette libert de franchissement des frontires rduit considrablement leurs possibilits de fermeture matrielle des frontires et de refoulement aux frontires des exils. Cette libert minimale de circulation, consubstantielle au droit dasile moderne, laisse indtermins les droits qui dcoulent du franchissement de frontire par lexil : droit de sjour temporaire ou droit de refaire sa vie dans un autre pays ? Cest une autre des multiples questions auxquelles la norme fondamentale du droit dasile, tel qunonce par exemple dans la Dclaration Universelle de 1948, ne rpond pas et dont la rponse ne pourra tre autre chose que le produit de rapports de forces politiques relatifs aux normes dapplication. La seconde partie de laporie est aussi facile comprendre que la prcdente : la libert de circulation internationale ouvrant la possibilit de franchir librement une frontire offre a elle seule lessentiel de ce que recherche un rfugi tentant dchapper aux perscutions dont il est victime dans son pays. Sous la seule rserve de laction clandestine ltranger de polices secrtes au service des agents de perscution ou de rglement de comptes internes une diaspora htrogne du point de vue des critres de perscution, le simple fait de pouvoir aller dans un pays tranger suffit gnralement se mettre labri des perscutions sans mme quil soit besoin dy demander lasile. Le reste concerne les conditions de sjour qui peuvent tre bonnes ou mauvaises mais dont mme les plus mauvaises, comme celles des sans papiers aujourdhui en Europe, peuvent tre meilleurs quune vie perscute au pays. Cet asile de fait, explique quun grand nombre de rfugis arrivant en France avant la fermeture politique des frontires en 1974 nprouvaient pas le besoin de faire une demande dasile et se contentaient de trouver refuge dans le pays avec une simple carte de rsident alors facile obtenir. Cet asile de fait tait dailleurs le seul ouvert aux non europens avant ladoption du Protocole de New York, en 1971, tendant le champ dapplication de la Convention de Genve lensemble du monde.

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Le constat sociologique de cet asile de fait ne signifie pas quune procdure spcifique dattribution dun statut de rfugi au titre du droit dasile soit totalement inutile en situation de libre circulation des personnes : elle remplit alors dautres fonctions moins vitales et plus symboliques comme la reconnaissance internationale dun fait de perscution ou le soutien politique un mouvement de rsistance ou un groupe social perscut ; elle peut remplir aussi une autre fonction symbolique et matrielle dattribution de privilges sociaux, dans la pays daccueil, aux rfugis statutaires (pris en charge mdicale, allocations dinstallation, formations linguistiques, aides linsertion...). Cependant force est de constater que ces fonctions l sont subsidiaires par rapport celle que recherche en premier lieu tout rfugi et quil obtient gnralement par le seul franchissement de frontire : se mettre labri des perscutions elles-mmes.

1.3 Droit dasile axiologique ou droit dasile drogatoire ?

Pas de droit dasile sans une certaine libert de circulation qui pourtant fait perdre au droit dasile sa principale raison dtre. Cette aporie thorique ouvre deux perspectives divergentes de conception du droit dasile, deux philosophies politiques du droit dasile moderne. La premire partie de laporie retenue en ignorant lautre conduit penser le droit dasile comme indissociable de la libert de circulation dans une philosophie qui conduit un droit de lasile remplissant essentiellement des fonctions symboliques et matrielles de soutien moral, politique et social aux victimes de perscutions. Cest ce que nous nommerons le droit dasile axiologique puisquil dcoule dun systme de valeurs qui conduit une politique douverture des frontires offrant par elle-mme lessentiel de la protection recherche par les rfugis et qui apporte, en second plan, un soutien symbolique et matriel ceux ou celles qui sont ainsi reconnus rfugis ainsi qu la cause pour laquelle ils ou elles se battent ou sont perscuts. A linverse, la seconde partie de laporie retenue en ignorant la premire conduit une philosophie de droit dasile conu comme une drogation la fermeture des frontires voir mme comme un concept antinomique avec lide de libert de circulation. Dans cette vision du monde, le principe philosophique devant rgir ltat juridique et matriel des frontires tant celui de la souverainet sans restriction des Etats et inversement de la restriction aux circulations internationales de personnes, le droit dasile est pens comme un exception drogeant la rgle, une petite porte ouverte en marge de la vaste tendue ferme des frontires nationales. Lide mme de droit dasile devient ainsi indissociable de la fermeture 43

des frontires, ce que nous nommerons le droit dasile drogatoire qui conduit un droit de lasile offrant essentiellement et exceptionnellement une autorisation dentre et de sjourner dans le pays refuge pour chapper des perscutions. Les deux systmes philosophiques de conception du droit dasile ne sont pas quivalents du point de vue de leur cohrence interne : le droit dasile drogatoire ne peut sexercer en effet quau bnfice de personnes dj entre sur le territoire refuge avant mme que les autorits de ce territoire naient peu exercer un contrle de la lgitimit de lexil franchir cette frontire. Le concept mme de droit dasile drogatoire contient ainsi une contradiction interne tant que lexamen pralable au franchissement de la frontire nest pas ralis lextrieur du territoire lui-mme : cest prcisment vers cela quont abouti les politiques dcoulant de cette conception notamment avec les projets dits dexternalisation de lasile que nous tudierons (ch. 7), dveloppant jusqu ses consquences ultimes la logique de lasile drogatoire. Cest en effet cette doctrine qui, progressivement, au lendemain de la seconde guerre mondiale, durant les premiers temps de la guerre froide, sinstitutionnalise au fur et mesure o un droit de lasile rfr la Convention de Genve sur les Rfugis (1951) se construit au sein des Etats occidentaux avec le soutien du Haut Commissaire aux Rfugis de lONU (HCR, 1949) politiquement tributaire de ces Etats. Le passage de la Dclaration Universelle de 1948, la Convention de Genve sur les Rfugis de 1951, aprs la cration, en 1949, du poste de Haut Commissaire aux Rfugis, charg notamment de suivre llaboration de la Convention, donne lieu aux premires dcisions qui orientent le droit de lasile vers la doctrine dun droit drogatoire la fermeture des frontires. Les dbats prparatoires montrent que le problme de la souverainet des Etats est au coeur des discussions diplomatiques qui prparent le texte finalement adopt malgr des positions adverses portant notamment sur laccs aux territoires refuges et louverture des frontires94. Le choix politique dalors est inscrit de manire implicite dans la Convention de Genve, en creux, par dfaut, sous la forme dune absence presque totale de rfrence au principe nonc dans larticle 13-2 de la Dclaration Universelle de 1948 : la libert de circulation comme condition ncessaire au droit dasile nest pas thorise, ni rglemente, et se trouve rduite une simple demande adresse aux Etats de laisser leurs territoires accessibles aux personnes fuyant des perscutions. Ce voeux pieux, sans contrainte ni dispositif dapplication, rappelle que les proccupations des Etats dans le contrle des
94

Cf. : Franois Crpeau, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Editions Bruylant, 1995, Chapitre II : Le droit de lasile occult par le droit des rfugis , notamment p.70 et s.,

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frontires a prvalu lors des dbats prparatoires mais aussi, comme un lapsus, que le droit dasile drogatoire qui se dessine contient cette contradiction interne de ne pouvoir tre crdible sans possibilit daccs relativement libre aux territoires refuges. Le choix politique ainsi esquiss ds 1951 ntait peut tre pas irrversible cette poque mais va simposer et sinstitutionnaliser durant les deux dcennies suivantes du fait dun diffrentiel de dveloppement des deux corps de doctrine envisageables pour le droit dasile moderne. De multiples acteurs vont se relayer dans ldification de lune delle qui deviendra ce point hgmonique que lon peut parler didologie du droit dasile, fonctionnant comme une culture des spcialistes du sujet avec sa part daveuglement sur les choix politiques qui la sous-tendent. Ce droit dasile drogatoire est dabord le produit des directives (Guidelines) labores au sein du HCR pour orienter le travail dexamen des demandes dasile par le personnel de lorganisation internationale elle-mme mais aussi pour orienter, dans ce domaine, les lgislations et les pratiques administratives ou juridictionnelles des Etats signataires de la Convention de Genve. Les activits du HCR sont multiples 95 : lobbying en direction des gouvernements, relations publique en direction des universitaires et des personnels associatifs, communication publique en direction des mdias... Dotes de financements croissants elles amplifient laudience des orientations doctrinales du HCR. Les institutions publiques mises en place dans les Etats occidentaux, seuls mme de pouvoir financer des administrations et juridictions richement dotes en personnels, constituent galement une source dlaboration doctrinale tant travers les supports de communication publique que les corpus jurisprudentiels. Les juristes, professeurs en universits ou auteurs de manuels de droit, en synthtisant les sources prcdentes, accompagnes de leurs commentaires et diffusant ces orientations normatives par lintermdiaires de leurs livres, articles et enseignements, notamment dans des diplmes spcialiss de plus en plus nombreux, contribuent galement la lhgmonie doctrinale du droit dasile drogatoire 96. Enfin, lmergence dassociations et dONG spcialises dans la dfense des demandeurs dasile et rfugis, notamment durant les annes 1970 et 1980, lorsque comme se rduire le champ de protection des exils par le droit de lasile, contribue parachever cette hgmonie idologique en accompagnant dune lgitimit non gouvernementale le rappel des principes et dclinaisons de cette doctrine97.

95

Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR), Les rfugis dans le monde Cinquante ans daction humanitaire, Paris : Autrement, 2000, 338 p. 96 Cf. : ci-dessous, 2.1 Croissance du HCR et de sa doctrine 97 Cf. : ci-dessous, chapitre 4 Enrlement et clivages associatifs .

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Si lon recherche, pour comparaison, les textes, de toutes catgories ci-dessus voques, susceptibles dalimenter lautre doctrine, celle du droit dasile axiologique, ou plus spcifiquement, lensemble des textes apportant une laboration thorique et stratgique de la libert de circulation internationale, force est de constater que le corpus alors runi est quantitativement faible, institutionnellement quasi inexistant et politiquement plus que marginal. On chercherait en vain des directives manant dune instance internationale un tant soit peu spcialise en la matire, des lgislations et jurisprudences nationales prcisant les garantie de libre franchissement des frontires, des notes, rapports et plaquettes de communication publique rappelant la ncessit dune telle libert de circulation internationale pour permettre aux victimes de perscutions de trouver refuge ltranger. On chercherait en vain les manuels de droit des professeurs duniversit et leurs commentaires de dcisions reconstruisant les articulations logiques dune systme de pense tendant louverture des frontire comme ncessit pralable la protection des rfugis. Les quelques lments philosophiques qui peuvent tre runis manent de petites associations dfendant de telles valeurs dans des rseaux militants nationaux ou transnationaux relativement confidentiels se rattachant deux courants politiques trs diffrents : les gauches chrtiennes, protestantes et catholiques, marginales au sein de leurs propres rseaux religieux, dune part ; lextrme gauche laque et internationaliste depuis toujours minoritaire dautre part. Deux courants faibles et qui, de surcrot, communiquent peu entre eux ; trop peu pour entrer en synergie et se renforcer mutuellement. Comme toute domination voire hgmonie idologique, celle de lasile drogatoire rsulte dun rapport de forces dont le dsquilibre peut sanalyser simultanment sous langle de la surpuissance de lune et de la faiblesse de lautre. Il reste comprendre quels sont les mcanismes sociaux qui dterminent ce diffrentiel et propulsent le processus historique de longue priode conduisant la situation dhgmonie de lune des deux doctrines.

2. Expansion sociale dune doctrine, marginalisation de lautre

Lexpansion sociale du droit dasile drogatoire se produit dabord sur la scne internationale, lextension internationale des ratifications de la Convention de Genve, avec la croissance des budgets et effectifs salaris du HCR et avec le monopole idologique dj signal que finiront par exercer lun et lautre sur les spcialistes du droit dasile. Cette expansion, notamment durant les annes 1950 et 1960, reflte un tat du monde marqu par la prdominance des Etats et des intrts nationaux dans le champ des relations internationales 46

(vis vis dautres types dacteurs ou dintrts) : le droit dasile devient ce que les Etats nationaux tolrent, une simple drogation (discrtionnaire) leur pleine et entire matrise du concept mme de frontire nationale. Ce droit dasile drogatoire est compatible, on la vu, avec lattitude des Etats libraux face lexode juif durant les annes 1930 et 1940 et par suite ne peut servir fonder de condamnation rtrospective, judiciaire ou politique, de ces attitudes. Ce droit dasile drogatoire est galement utile dans les luttes de propagande que se livrent les deux camps, capitaliste et communiste, durant la guerre froide : il permet louest daccueillir quelques dissidents mdiatiques sans avoir assumer dventuels exodes massifs.

2.1 Croissance du HCR et de sa doctrine

Les usages de la Convention de Genve et lvolution des budgets et effectifs du HCR refltent assez fidlement linclinaison des Etats dominants chaque priode de cette histoire de quelques dcennies : le HCR nest pas dabord un organisme mais une fonction individuelle, celle de Haut Commissaire aux Rfugis, exerce auprs et sous lautorit du Secrtaire Gnral de lOrganisation des Nations Unies fonde en 194898. Cr en 1949 pour prparer le texte de la Convention de Genve (1951), le Haut Commissaire est lu par lAssemble Gnrale sur proposition du Secrtaire Gnral de lONU. Durant les vingt premires annes de la Convention de Genve, jusqu ladoption du Protocole de New York qui en tend au reste du monde le territoire dapplication jusque l restreint lEurope pour la prise en charge des dplacements de populations lis la seconde guerre mondiale, les candidats et lus ce poste sont exclusivement europens ce qui marque profondment la gestation institutionnelle de lorganisation et explique que, partir des anne 1970, la Division des affaires europennes, domaine principal et legs de la configuration antrieure, puisse tre considre au sein du sige international, comme un vritable Etat dans lEtat o se situe le barycentre des forces financires et politiques qui activent le HCR. Lexpansion des budgets et avec eux des effectifs salaris qui reprsentent lessentiel des dpenses du HCR soprent essentiellement durant les annes 1980 et 1990, au fur et mesure du retournement politique du droit de lasile contre les exils, par inflation des taux de rejets des demandes dasile (cf. : ch. 4) Or ces financements proviennent depuis toujours et jusqu aujourdhui principalement, pour plus de la moiti, des Etats europens qui demeurent ainsi les principaux dcideurs au sein du HCR. Ces financements en effet, croissantes ces dernires dcennies, lui sont allous ponctuellement pour des interventions internationales hors dEurope en marge
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Yves Beigbeder, Le Haut Commissariat des Nations unies pour les rfugis, Paris : PUF (Que sais-je ? n3489), 1999, p.17 et s.

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des conflits rgionaux dans lesquels lEurope militairement impuissante, ct des grandes puissances que furent lURSS et les Etats-Unis, puis aujourdhui ces derniers eux seuls, ne peut souvent jouer dautre carte diplomatique que celle de laction humanitaire. Pour les Etats Unis, second bailleur de fond aprs la somme des donations europennes, le HCR sait remplir aussi une fonction utile dans laccompagnement humanitaire des interventions militaires. Cette rapide sociologie de lacteur HCR que lon prcisera ultrieurement (ch. 6) rappelle quil ne sagit pas dune entit autonome vis des Etats dominants la plante : lexpression instrumentalisation du HCR est presque une tautologique puisque le HCR ne se construit pas autrement, ds 1949, que comme un instrument de ces Etats, notamment europens, et que sa croissance des dernires dcennies est directement indexes, nous le verrons (ch. 4, 6 et 7), aux preuves apportes de son efficacit tant comme instrument de politique intrieure dans laccompagnement idologique du retournement des politiques du droit dasile contre les exils que comme instrument de politique internationale dans laccompagnement humanitaire des interventions diplomatiques et militaires des grandes puissances dans le reste du monde. Or ce HCR est, dans la deuxime moiti du vingtime sicle, le principal intellectuel organique collectif , pour reprendre la fameuse expression dAntonio Gramsci, du secteur des migrations forces, du droit dasile et des rfugis. Dans la plupart des tats du monde dpourvus de procdure dasile jusqu aujourdhui et pendant longtemps dans de nombreux pays parmi ceux, gnralement riches, qui en sont dots, le HCR a t et demeure souvent le principal producteur de principes dapplication de la Convention de Genve sur les Rfugis dont le texte originel est extrmement sommaire. Le fameux Guide des procdures et critres appliquer pour dterminer le statut de rfugi 99 publi par le HCR en 1979 et rdit en 1992 a fait office de vritable brviaire non seulement pour les agents du HCR et les fonctionnaires des Etats mais galement pour les acteurs associatifs intervenant dans le champ de comptence du HCR. Aujourdhui le site internet du HCR ajoute une vaste gamme de textes destins cadrer les regards ports sur les migrations forces100 Cette fonction de production idologique est dautant plus efficiente quelle est pose demble comme une mission officielle de lorganisation et se trouve ainsi lgitime aux yeux mmes des
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Guide des procdures et critres appliquer pour dterminer le statut de rfugi au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des rfugis, HCR/1P/4/FRE/REV.1, UNHCR 1979 Rdit, Genve, janvier 1992, http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/publ/opendoc.pdf?tbl=PUBL&id=41e2a1332 100 Voir par exemple : la Note d'information sur l'article 1 de la Convention de 1951 UNHCR, Genve, Mars 1995 : http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendoc.htm?tbl=RSDLEGAL&page=research&id=3ae6b32c4

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partenaires associatifs et universitaires du HCR qui sinscrivent en osmose avec lui selon une relation au demeurant frquente dans les relations entre les institutions publiques et leurs environnements socitaux. A titre dillustration de cette fonction idologique explicite du HCR, on peut voquer le fameux Projet Reach Out de formation la protection des rfugis a t initi en 2001 par un groupe d'ONG et le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en collaboration avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis (UNHCR), pour sensibiliser les acteurs humanitaires la protection des rfugis. Des documents ont t dvelopps et des formations destines aux acteurs de terrain ont ensuite t conduites travers le monde. En novembre 2005, un dossier de formation Reach Out101 est disponible en anglais, en arabe, en espagnol et en franais sur les sites web du Conseil international des agences bnvoles (CIAB, www.icva.ch) et du HCR (www.unhcr.fr). Ce support pdagogique offre d'une approche techniciste du sujet, rduisant l'enjeu de la protection des rfugis des outils juridiques ou pratiques, vacuant les enjeux politiques des conditions et modalits de l'action sociale/humanitaire et rduisant la pdagogie l'inculcation d'vidences " apprendre" bien loin dun veil de l'esprit la diversit des points de vue, l'art de se poser des questions et la comprhension des vertus de l'esprit critique. Les personnes ainsi forme apprennent peuttre des choses... mais certainement pas analyser l'inscription du HCR ou de la C+ Rouge dans des stratgies gouvernementales (notamment celles de leurs bailleurs de fonds) parfois bien loignes des finalits officielles de ces organisations102. Cette osmose idologique se dcline de plusieurs manires : dans le domaine juridique, le HCR exerce une influence considrable qui marque la plupart des manuels de droit public, des revues et laboratoires de refugee studies , des formations juridiques et des activits de juristes spcialiss dans le droit dasile (avocats notamment). Dans le domaine statistique, le HCR se substitue pour les sans tat cette fonction essentielle des tats comme principaux producteurs de statistiques relatives la socit civile103. Il sagit dans ce cas de statistiques relatives aux rfugis dans le monde, leurs origines, leurs dplacements, aux situations daccueil, etc. Dans le dbat public lactivit de communication du HCR en fait lun des principaux leaders dopinion lgard des associations et lgard des journalistes.
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Le dossier clat en chapitres successifs au format PDF peut tre consult et tlcharg ici : http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/partners/opendoc.htm?tbl=PARTNERS&id=437205fd2 102 Mes commentaires et la prsentation du dossier sur le rseau [TERRA] : [TERRA] DOCUMENT : Dossier de la formation "Reach Out", HCR C+Rouge, nov. 2005 http://listes.cines.fr/arc/terra/2005-12/msg00011.html 103 Pierre Rosanvallon, LEtat en France de 1789 nos jours, Paris : Seuil, 1990.

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Losmose idologique entre le HCR et les milieux universitaires et associatifs facilite ensuite dautres types dchanges plus matriels et galement la formation dalliances politiques, implicites ou explicites notamment loccasion des luttes politiques qui entourent les rformes lgislatives dans ce secteur. Lensemble de cette configuration historiquement construite au cours de plusieurs dcennies rend les analyses critiques, relativement rares dans lentourage du HCR. Cette imbrication des milieux associatifs et universitaires avec le HCR se renforce dinterdpendances des trajectoires professionnelles : les postes de fonctionnaires au sein du HCR sont parmi les plus avantageux pour les tudiants issus des formations acadmiques centres sur lhumanitaire, les droits humains et les refugees studies . Ces postes sont attractifs tant par leur niveau relatif de rmunration que par les avantages connexes de la fonction publique internationale et les opportunits quils offrent de voyage travers la plante. En outre les carrires passent frquemment, aprs la formation initiale, par des stages et des emplois en milieu associatif avant de dboucher sur un recrutement par le HCR. Se trouve ainsi dessine une trajectoire classique daccs aux postes de fonctionnaires internationaux qui fait apparatre une chane dinterdpendances entre les formations professionnelles universitaires, des associations qui ne cessent de se professionnaliser et le HCR qui offre lune des rares voies de promotion aux associatifs du social et de lhumanitaire dans un secteur caractris par des emplois sous pays et prcaires. Les salaris ou militants associatifs dots des diplmes universitaires spcialiss lgitimes dans la profession (typiquement les Master de Droits de lHomme ou de Droit Humanitaire) forment ainsi un milieu de recrutement du HCR. Cela vaut pour les associations les plus fortement professionnalises sur fonds publics mais aussi pour les structures indpendantes comme Amnesty International par exemple : on parle, au sein du HCR, du rseau des anciens dAmnesty (segment rput progressiste du HCR) qui constitue une ressource pour lONG en termes daccs prcoce aux informations internes du HCR mais aussi une contrainte lorsquil sagit de critiquer cet organisme ou tant danciens salaris et de membre encore actifs travaillent. Le HCR est proche des milieux non gouvernementaux sur lesquels il sappuie frquemment, pour agir, en les finanant. Les associations nationales contractent avec le HCR et obtiennent ses financements pour des actes de formation (ex. : Forum Rfugi et la Cimade en France par exemple) et les organisations de solidarit internationale (OSI) pour des

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prestations de services diverses lies aux politiques du HCR notamment dans les situation durgence pour laccueil des rfugis. Prs dun quart du budget du HCR est consacr ce type de contrats de coopration. Cette proportion traduit la forte dpendance financire de certaines ONGs partenaires lgard du HCR quil sagisse de grosses ONGs internationales (ex. : le Comit International de la Croix Rouge et du Croissant Rouge, Caritas), et de petites structures locales (ex. : National Refugee Commission en Somalie) Ces contrats sont de trois sortes : 1) dlgation oprationnelle : le HCR ne fait quencadrer lintervention de lONG afin quelle respecte les normes de rfrence sur lesquelles elle sest engage ; 2) dlgation dexcution avec des partenaires de mise en uvre : le HCR apporte la base matrielle et financire ncessaire lintervention, dont elle surveille la ralisation. La collaboration est alors plus contraignante (nombreux comptes-rendus financiers) ; 3) les contrats stand by : le HCR tient jour un fichier dacteurs spcialiss et dexperts quil peut dpcher tout moment sur le terrain. 104. Plusieurs centaines dassociations dans le monde contractent ainsi chaque anne avec le HCR pour la mise en uvre de politiques dfinies ou relayes par lagence onusienne105 ; la contractualisation de sous-traitance permettant notamment de rduire considrablement les cots dintervention par rapport ce quils seraient si lagence onusienne intervenait elle-mme avec un personnel pay au barme de la fonction publique internationale fix en 1984 par rsolution de lAssemble Gnrale de lONU 15 % de plus que ceux de ladministration fdrale amricaine106. Comme lobserve Franois Crpeau, l'action d'assistance humanitaire du HCR sur le terrain est souvent excute par ONG interposes, lesquelles reoivent des commandes prcises du HCR. Outre les divers conflits qui ne manquent pas de surgir lorsque des organisations aussi complexes agissent dans l'urgence, il devient manifeste que le HCR s'loigne progressivement de sa mission originelle de protection internationale des personnes rfugies hors de leur pays. 107 Or ces organisations, mme parmi les plus promptes
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Pauline LEROUX Quelles relations de proximit ou de rivalit existent entre le Haut-Commissariat aux Rfugis de lONU et les associations ou ONG ? , Univ. Paris 1, Master Administration du politique , Note de synthse pour le sminaire Analyse des politiques publiques Dir. J. Valluy, novembre 2006, 12 pages 105 Voir le site : http://www.toile.org/psi/index.html - Rpertoire de 1300 sites classs et annots, relatifs la paix et la scurit internationales, au droit international, aux organisations internationales, aux organisations non gouvernementales, au droit international humanitaire et aux droits de l'homme 106 Communiqu de presse du 08/11/02de lAssemble Gnrale de lONU, AG/AB/732 Cinquime Commission 23e sance matin Les salaires du personnel, le rgime des pensions et le rapport du BSCI , http://www.un.org/News/fr-press/docs/2002/AGAB732.doc.htm AU CENTRE DES DISCUSSIONS DE LA CINQUIEME COMMISSION 107 Franois CREPEAU, L'volution du HCR , Relations, novembre 1998 (645), p. 271-274. http://www.cjf.qc.ca/relations/archives/themes/textes/immigration/immi_crep_9811.htm

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critiquer les tats et les politiques gouvernementales, deviennent beaucoup moins critiques en ce qui concerne les choix politiques du HCR. Par suite, les confdrations reprsentant ces associations auprs des autorits publiques europennes ou internationales refltent dans leurs positions cette relative complaisance lgard de lagence onusienne. Ainsi le Consortium Europen pour les Rfugis (CERA) dont la plupart des associations membres sont en relation avec le HCR na-t-il jamais remis en question, contrairement Amnesty International financirement indpendante, la collaboration du HCR la politique europenne dexternalisation de lasile et encore Amnesty International ne la-t-elle fait quune seule fois, lencontre des formulations initiales de la politique adoptes dans le premier semestre 2003. Le mme phnomne sobserve dans les milieux universitaires : le HCR a longtemps constitu le principal bailleur de fonds dans ce domaine et constitue aujourdhui encore un intermdiaire pour accder des fonds en provenance dautres institutions publiques. Financeur de formations spcialises108, de rseaux thmatiques109, de revues scientifiques (notamment en refugees studies110), de magazines111, douvrages112, de colloques113, le HCR contracte aussi individuellement avec les universitaires en les recrutant comme
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Exemple : Cours d't sur les Rfugis au Centre Europen de la Jeunesse de Strasbourg ; la 9me session a eu lieu du lundi 12 au vendredi 23 juin 2006 : http://listes.cines.fr/arc/terra/2006-04/msg00002.html 109 Exemple : de nombreuses activits du rseau Odysseus, ( Rseau acadmiques dtudes juridiques sur limmigration et lasile en Europe ) issu lorigine dun programme de la Commission Europenne : http://www.ulb.ac.be/assoc/odysseus/index1.html 110 Exemples : Refugee Survey Quarterly (RSQ) cette revue trimestrielle d'analyse de la situation des rfugis, principalement en langue anglaise, est copublie par l'UNHCR et Oxford University Press, Londres (en anglais) : http://rsq.oxfordjournals.org/ Dautre part la collection des NEW ISSUES IN REFUGEE RESEARCH A series of research papers on refugee, humanitarian and migration issues du Policy Development and Evaluation Service du HCR publie rgulirement des travaux universitaires : http://www.unhcr.org/doclist/research/3b8a11284.html De mme les collaboration sont institutionnalises avec le Refugee Studies Programme de lUniversity dOxford ; cf. : GODWIN-GILL Guy (Univ. of Oxford) McNAMARA Dennis (Dir. of Internat. Protection, UNHCR) UNHCR and International Refugee ProtectionWorking paper n2, Refugee Studies Programme, Queen Elizabeth House, University of Oxford, June 1999 111 Le magazine Refugis est publi par le Service de linformation et des relations avec les mdias du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis : http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/doclist? page=publ&id=419223004 112 Exemples : Jean-Yves Carlier et al., Quest-ce quun rfugi ?, Bruxelles : Bruylant, 1998, 859 pages ; Vincent Chetail, Jean-Franois Flauss, (dir.) La Convention de Genve relative au statut des rfugis du 28 juillet 1951 50 ans aprs : Bilan et perspectives , Publication de lInstitut International pour les Droits de lHomme et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis, Bruylant, Bruxelles, 2001, 456 p. Voir aussi la collection des ouvrages The State of The World's Refugees publis chaque anne par le HCR et qui constituent lune des sources habituelles des chercheurs : http://www.unhcr.org/research/3f098b4d4.html Exemples : 5e congrs des juristes spcialistes des questions d'immigration et d'asile en Europe, LES CONDITIONS D'ACCUEIL DES DEMANDEURS D'ASILE DANS L'U.E.:Une tude comparative de la mise en oeuvre de la directive du 27 janvier 2003 par les Etats Membres. Universit Libre de Bruxelles en partenariat avec le UNHCR 26 septembre 2006 http://www.ulb.ac.be/assoc/odysseus/objectifF.Congres2006.html Graduate Institute of International Studies in Geneva which was organised in collaboration with the Office of the United Nations High Commission for Refugees as a contribution to the 50th Anniversaries of the UNHCR and the Geneva Convention relating to the Status of Refugees http://hei.unige.ch/publ/livres/2003/refugees.html
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 consultants 114 soit pour le reprsenter115 soit pour raliser des tudes116. Son statut juridique international lui permet dallouer des revenus qui peuvent complter ceux de professeurs ou chercheurs rarement bien pays et surtout leur offrir des opportunits nombreuses de dplacements internationaux trs priss dans les milieux universitaires. Si lon considre les ouvrages en langue franaise relatifs au droit dasile, la plupart sont rdigs par des auteurs ayant contract antrieurement avec le HCR ou qui sont encore consultants auprs du HCR lorsquils publient leur ouvrages117. Le HCR apparat frquemment aussi comme un partenaire naturel pouvant intervenir au sein mme de lactivit scientifique que ce soit dans les missions de recherche118, dans les colloques, dans les livres119, dans les jurys de thses120. Il va de soi que ce type de proximit et de relations financires ninterdit pas quelques individualits de conserver leur autonomie et dassumer des positions critiques vis--vis du HCR mais, en tendance, cela favorise davantage les formes dosmose idologique que lexpression de la critique. De fait, on apprend en travaillant au sein du HCR121 ou dans les cadres de travail du HCR122 que ni lautocritique ni la critique de proximit ne font partie de la culture politique de
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Exemples : pour la Suisse, le site de Vincent CHETAIL Directeur du Dpartement de la recherche du Centre Universitaire de Droit International Humanitaire (CUDIH)de l'Universit de Genve et de l'Institut universitaire de hautes tudes internationales : Consultant auprs du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis, UNHCR (depuis 2000) http://www.cudih.org/recherche/recherche_chetail.php et, pour la France, un niveau hirarchique moindre : le site de Sman LAACHER Membre associ au Centre dEtude des Mouvements Sociaux (CEMS) charg dtudes, expert auprs du H.C.R. : http://cems.ehess.fr/document.php?id=210 115 Exemple, en France : depuis quinze ans, plusieurs dizaines de collgues dont moi-mme de droit, science politique, sociologie et histoire, moyennant dfraiement , ont reprsent le HCR au sein de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis). 116 La plupart des interventions dans le monde du HCR saccompagne ex-ante et/ou ex-poste dtudes et dvaluations ; les nouvelles politiques du HCR au Maghreb ont t prcdes en 2004 et 2005 dtudes prospectives finances sur fonds europens et confies par le HCR des chercheurs. 117 Exemples : les deux Que sais-je ? (collection des Presses Universitaires de France, constitue de petits livres grande audience) sur le sujet publi en 1998 et 1999 de Denis Alland ( Textes du droit de lasile ) et Yves Beigbeder ( Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis ) entrent dans cette catgorie de mme que le principal manuel de droit sur le secteur : Denis Alland, Catherine Teitgen-Colly, Trait du droit de lasile, Paris : PUF, 2002. En science politique, cest galement le cas du livre dirig par Guillaume Devin, Faire la paix, Paris : Editionspepper, 2005. 118 Pour de nombreux anthropologues travaillant sur les rfugis notamment en Afrique ou en Asie, laccs au terrain de recherche est fortement dpendant des relations et autorisations obtenues auprs du HCR dans la mesure o celui gre directement ou finance en sous-traitance la plupart des camps de rfugis. Pour un regard rflexif sur cette situation ordinaire : BAUJARD Julie, Le pari dune analyse sans parti pris. Entre HCR et rfugis, rle et responsabilit de lethnologue , Ateliers Jeunes Chercheurs en Sciences Sociales - AJEI, Puna, 2004 en ligne : http://www.ajei.org/downloads/ajcss/2004/Julie2004.pdf 119 Exemples : il est ainsi reprsent au sein du comit scientifique mis en place pour le suivi de louvrage dirig par J.Y. Carlier et al., Quest-ce quun rfugi ?, Bruxelles : Bruylant, 1998, p.15. 120 Exemples : le HCR apparat dans les remerciements exprims par Daphn Bouteillet-Paquet au dbut de son ouvrage LEurope et le droit dasile, Paris : LHarmattan, 2001, p.4 comme le principal partenaire de lauteur pour la ralisation de cette recherche prsente devant un jury de soutenance comportant notamment le Directeur adjoint pour lEurope centrale et de lOuest du HCR. 121 Ma participation aux activits de la Dlgation du HCR en France, en tant que juge le reprsentant la CRR de fvrier 2001 juillet 2004. 122 Ma participation la formation Asilmaroc en novembre 2005.

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cette organisation intergouvernementale. Ceux qui veulent conserver le soutien notamment financier du HCR peuvent donc difficilement sen distancier intellectuellement et politiquement. Les travaux sur les rfugis et lasile sont abondamment parsems de rfrences bibliographiques aux textes du HCR et en comportent trs peu sur le HCR, produites indpendamment de lui. Ce coin aveugle de la connaissance devient un problme crucial au fur et mesure que le rle du HCR se modifie, ou simplement saffirme, tant dans les politiques intrieures que dans les politiques internationales des Etats financeurs. En dehors des approches strictement juridiques, tendanciellement dpendantes des institutions publiques et de leurs modes de pense, la bibliographie en sciences humaines relative aux migrations forces, aux rfugis et lasile demeure trs rduite aussi bien en franais quen anglais. Or, dans ce corpus bibliographique dj limit, la fraction des tudes et recherches qui se rapportent spcifiquement au HCR, son histoire, sa cration, son volution, son fonctionnement interne, ses mtiers, ses politiques, ses relations avec lONU et ses autres agences internationalesest pratiquement insignifiante. Toutes les recherches dans les bases de donnes bibliographiques aboutissent ce mme rsultat dautant plus tonnant et paradoxal que cette organisation constitue dans ce secteur, tant au plan international que dans de nombreux pays, la principale instance de nature gouvernementale. Cette faiblesse des travaux de sociologie, science politique, anthropologie des institutions, histoire, et conomie politique est lie en partie la position et au mode daction du HCR dans le secteur de lexil.

2.2 Cration des institutions nationales

Linfluence idologique de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951) durant la deuxime moiti du 20me sicle, ne sest pas trouve renforce par la seule croissance du Haut Commissariat aux Rfugis de lONU mais galement mais la cration dinstitutions nationales ddies la mise en uvre de ce trait dans certains Etats layant ratifi. Dans beaucoup de pays du monde, notamment ceux dont les budgets sont limits ou vers lesquels la demande dasile est faible, cest le HCR lui-mme qui examine les demandes dasile pour le compte des autorits publiques du pays daccueil. Mais dans la plupart des Etats occidentaux se sont des institutions nationales qui remplissent cette fonction. Historiquement ces institutions nationales ont constitu de puissants relais du HCR, mme si elles entrent ensuite, parfois, en rivalit avec lui, pour la diffusion de lidologie du droit dasile drogatoire.

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La loi franais n52-893 du 23 juillet 1952 cre l'Office Franais de Protection des Rfugis et Apatrides (OFPRA) et, dabord en son sein, une juridiction d'appel, la Commission des Recours des Rfugis (CRR) qui sera renomme Cour Nationale du Droit dAsile (CNDA) en 2007. L'OFPRA123 est un tablissement public caractre administratif sous tutelle du Ministre des Affaires Etrangre, cette tutelle s'exerant par l'intermdiaire de sa Direction des franais de l'tranger et des trangers en France (DFAE). Le Directeur de lOFPRA est un diplomate ce qui renforce le lien politique avec le ministre de tutelle qui gre la suite de sa carrire. Le Ministre de lIntrieur ainsi que dautres ministres (Justice, Affaires sociales) participent au conseil dadministration de cet ltablissement qui est charg du premier examen de chaque demande dasile. LOFPRA est une administration denviron 500 salaris dont la moitis dagents spcialiss dans lexamen des demandes dasile : les Officiers de Protection (OP) au nombre de 172 en fvrier 2008. Ceux-ci sont rpartis en quatre divisions gographiques : la division Europe qui instruit les demandes des ressortissants des pays de l'Europe orientale, de l'ex-URSS (sauf le Caucase), des Balkans, du Moyen Orient et de la Turquie ; la division Afrique pour les pays africains sub-sahariens (sauf la Mauritanie) ; la division Asie pour les pays d'Asie (y compris l'Iran, l'Afghanistan et le Caucase), et d'Ocanie ; la division Amriques-Magreb pour les pays du Magreb jusqu' la Mauritanie, de l'Egypte, du Soudan, de la corne de l'Afrique, des Amriques et des Carabes. Chaque division est compose d'un chef de division assist d'un adjoint et de plusieurs chefs de section. Chaque chef de section dirige l'activit de 7 8 Officiers de Protection et chacun deux instruit les demandes dasile en provenance dun nombre limit de pays (3 ou 4 en gnral). Un tmoignage unique de lun de ces agents a t rcemment publi qui permet de mieux cerner les conditions de leur activit au quotidien124. En ce qui concerne la doctrine du droit dasile, lOFPRA joue un rle mineur par rapport linstance dappel auprs de laquelle peuvent tre conteste les dcisions de rejet des demandes dasile : la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis). Contrairement lOFPRA qui est une administration et dont les dcisions ne sont donc pas publiques, la CNDA est une juridiction et ses dcisions sont publies. Cest en outre une instance de rend suprieure qui dans le plupart des cas, prend la dcision en dernire instance. Ces arrts, souvent dfinitifs et toujours publics, diffusent donc des normes plus

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Source : Site de lOFPRA, http://www.ofpra.gouv.fr Clmence Armand, Droit dasile au NON de quoi ? Tmoignage dune Officire de Protection au cur de lOFPRA, Paris : Editions Toute Latitude, 2006, 246 p.

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efficacement que les dcisions administratives de lOFPRA dont le dossier nest accessible lexil quindividuellement si il en fait la demande. De 1953 1978, la Commission des Recours des Rfugis125, est constitue dun prsident (Conseiller dEtat) et de deux assesseurs. Le faible nombre de demandes dasile dont, jusquau dbut des annes 1970, la trs grande majorit est accepte, font que linstance dappel ne sige que rarement et traite environ 400 recours par an en moyenne jusquen 1970. Les rapporteurs sont des membres du Conseil dEtat qui consacrent une partie de leur temps cette activit. Les sances ont lieu une fois par quinzaine dans les deux pices du Palais Royal mises la disposition de la Commission par le Conseil dEtat. Aprs laugmentation explosive des taux de rejet des demandes dasile par lOFPRA partir du dbut des annes 1970, le nombre de recours devant la Commission des Recours des Rfugis augment considrablement. Le dcret n 80-683 du 3 septembre 1980 rforme la juridiction en favorisant laugmentation de ses moyens et notamment de sections chacune prside par un membre du Conseil dEtat et composes de la mme faon que ce que prvoyait la loi pour la Commission elle-mme : trois juges avec chacun voix dlibrative, dont un issu du Conseil dEtat et assurant la prsidence de sance, un juge issu des ministres participant au conseil dadministration de lOFPRA et un juge reprsentant le Haut Commissaire aux Rfugis de lONU. A cet poque, le secrtariat se trouve en outre renforc par une dizaine dagents supplmentaires mis disposition par lOFPRA et par les ministres de la Justice, de lIntrieur et des Affaires Sociales. Trois sections sont cres dont les sances deviennent hebdomadaires. Le nombre de demandes dasile et les taux de rejets de lOFPRA continuant daugmenter, le nombre de recours suit la mme croissante rapide et continue avec pour effet une augmentation des dlais de jugement qui peuvent aller jusqu deux ou trois ans la fin des annes 1980. En 1989, une grande rforme de cette juridiction est mise en uvre. La Commission sagrandit et sinstalle dans de nouveaux locaux Fontenay-sous-Bois. Leffectif des rapporteurs passe dune dizaine prs de quatre-vingt-dix la fin de lanne 1990 la suite du recrutement de soixante-dix contractuels de catgorie A. Dans le mme temps, quatrevingt nouveaux emplois de catgorie B et C sont cres. La loi n 90-250 du 2 juillet 1990 ouvre la possibilit de nommer dans les fonctions de prsidents de section, non seulement les membres du Conseil dEtat, mais aussi les magistrats de la Cour des Comptes ainsi que les
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Source : site web de la Commission des Recours des Rfugis (actualis jusquau 08.08.2007) http://www.commissionrefugies.fr/

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membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel. En 1990, la Commission rend 51 500 dcisions et 61 200 lanne suivante. En 1992, les affaires en souffrance parfois depuis plusieurs annes sont toutes traites : on ne compte plus que 5500 dossiers en instance qui correspondent aux entres de la fin de lanne. La dure totale de la procdure est ramene environ six mois. La juridiction continue de se dvelopper en prcisant son organisation interne : un bureau daide juridictionnelle sinstalle la Commission en 1992 la suite de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 relative laide juridique. Saisi de 600 demandes la premire anne de son fonctionnement, le bureau dveloppe son activit et en 2003, il rend 6140 dcisions. Le dcret n 92-732 du 30 juillet 1992 institue une formation de jugement particulire dite Sections runies , compose de neuf membres, devant laquelle sont portes les affaires soulevant des difficults particulires ou posant des questions de principe. La Commission se dote dun centre dinformation contentieuse connu aujourdhui sous le nom de centre dinformation juridique. Il collecte, analyse et diffuse au sein de la Commission et lextrieur les donnes juridiques et jurisprudentielles. Le centre publie notamment un recueil annuel de dcisions. Elle se dote aussi dun centre de documentation rebaptis aujourdhui Centre dinformation gopolitique en charge des questions lies la situation dans les pays dorigine des demandeurs dasile. Un service dinterprtariat institu en mars 1994 permet aux demandeurs non francophones dtre assists en audience dun interprte asserment. En France, comme dans les autres pays riches du monde occidental, les instances nationales du droit de lasile se dveloppent pour la mise en oeuvre de la Convention de Genve sur les Rfugis et contribuent, en relais du HCR, doter en moyens humains, administratifs, juridiques et symboliques les orientations du droit dasile drogatoire issu de ce trait international. Il est frappant de constater en outre que cette expansion sociale de la doctrine se produit essentiellement durant les dcennies 1970, 1980 et 1990, c'est--dire prcisment durant la priode de retournement du droit de lasile contre les exils.

2.3 Professionnalisations associatives

Lexpansion sociale de lidologie du droit dasile drogatoire issue de la Convention de Genve sur les Rfugis, ne passe pas seulement par la croissance en personnels, en moyens financiers et en influence normative dune institution internationale comme le HCR ou dinstitutions publiques comme lOFPRA et la CNDA : elle passe galement par la cration et lenrlement dassociations de solidarit avec les exils qui peuvent, certains moments de 57

leurs histoires respectives, apparatre comme des initiatives autonomes de la socit civile mais dont les plus professionnalises sont devenues au cours des annes 1980 et 1990 des organismes para-tatiques intriorisant et relayant les manires de penser issues de cette pense dEtat. Nous tudierons de manire approfondie, dans le chapitre 4 ci-dessous, ce phnomne dont il convient ici, pour les besoins de la dmonstration dvoquer quelques traits saillants qui montrent la puissance sociale de lidologie tudie. En France, la professionnalisation des associations spcialises dans laccueil des demandeurs dasile, c'est--dire laugmentation du nombre de leurs salaris, samorce vritablement en 1991 comme une consquence de linterdiction faite cette date aux demandeurs dasile daccder au march de lemploi. Au moment o lEtat refuse aux exils de subvenir leurs besoins par eux-mmes, il leur offre un nombre limit mais croissant de places daccueil en Centre dAccueil de Demandeurs dAsile (CADA) dont le financement permet aux associations bnficiaires des subventions de salarier un nombre galement croissant demploys en charge de la gestion des centres et de laccompagnement des demandeurs dasile. Ces associations deviennent ainsi dpendantes de lEtat pour le maintien des emplois et salaires de leurs personnels mais elles deviennent plus encore pour la manire dapprhender intellectuellement la population des exils. Dans le cadre de leurs activits relatives ladmission dans ces centres, le conseil juridique aux demandeurs dasile et les sorties de CADA consistant mettre dehors des exils dbouts de leur demande dasile en dernire instance par la Cour Nationale du Droit dAsile, les travailleurs sociaux tendent raisonner dans ces centres comme les fonctionnaires dans les administrations et les tribunaux. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les grandes associations caritatives comme le Secours Catholique, la Cimade, le Service sociale dAide aux Etrangers, ont assur laccueil des rfugis dans leurs centres respectifs, avec des moyens et selon des modalits variables dune association lautre et dune localit une autre. Au dbut des annes 1970, le pasteur Jacques Baumont, ancien secrtaire gnral de la Cimade, labb Alexandre Glasberg, rsistant qui a sauv de nombreux juifs pendant la guerre, fondateur et directeur du Centre dOrientation Sociale pour les Etrangers et le docteur Grold de Wangen, militant communistes et membre du rseau Curiel, runissent des soutiens individuels et associatifs, notamment des personnalits issues de la Rsistance et des professionnels bien insrs dans lappareil dEtat. En 1971, la France ratifie le Protocole de New York additionnel la

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Convention de Genve sur les Rfugis (1951) qui ouvre laccueil des rfugis en provenance du monde entier et non plus seulement dEurope. Cest aussi en 1971 quest cre la premire association spcialise dans laccueil des rfugis : France Terre dAsile, laquelle ds lorigine est relativement proche des pouvoirs publics, mme si certains de ces membres et salaris diversifient les soutiens de lassociation. Elle obtient le financement dune politique nationale daccueil des exils aprs le coup dEtat de Pinochet en septembre 1973 pour accueillir les rfugis en provenance du Chili. FTDA labore une proposition de mise en place dun dispositif daccueil en centres provisoires dhbergement (CPH) pour recevoir les familles. Plusieurs milliers de personnes en provenance du Chili et plus largement dAmrique latine seront accueillis. En 1975, le secrtaire dtat lAction sociale sollicite France Terre DAsile pour la mise en place dun autre dispositif similaire pour accueillir les rfugis du Vietnam, du Cambodge et du Laos, sur la base dune convention signe le 31 juillet 1975. Pendant trente ans, de 1973 2003, France Terre dAsile assure la coordination du Dispositif National dAccueil (DNA) par convention signe avec le Ministre de lEmploi et de la Solidarit. Elle tient le secrtariat de la Commission nationale dadmission (CNA) et organise lacheminement des demandeurs dasile et des rfugis du premier lieu daccueil vers le centre de transit, le CADA ou le CPH. Par ailleurs, elle assure un travail dexpertise et de conseil auprs des centres pour leur compte ou celui du Ministre et de ses services dconcentrs. Lessentiel de lactivit de cette association, jusquau dbut des annes 2000, a t de remplir pour le compte et en relation avec lEtat une fonction de gouvernance des rseaux associatifs gestionnaires des Centres dAccueil des Demandeurs dAsile sans prendre en charge elle-mme ce type dactivit. De ce fait, ses effectifs salaris sont rests relativement stables, de lordre dune quarantaine de personnes durant les annes 1980. Dans la dcennie suivante cependant, la reprise en main par lEtat de ce secteur daction publique des fins antimigratoires, oblige lassociation se transformer grer directement des centres daccueil. Ses effectifs salaris augmentent alors jusqu 136 en 2001 puis triplent dans les cinq qui suivent pour atteindre 450 en 2006. Elle gre alors une capacit totale dhbergement de 3905 places pour demandeurs dasile et rfugis statutaires confondus. A Lyon, en 1982, la cration du Comit Rhodanien dAccueil des Rfugis et de Dfense du Droit dAsile (CRARDDA), qui deviendra en 1999 lactuelle association Forum Rfugis, rpondait la volont damliorer galement les conditions daccueil des rfugis et

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notamment de ceux, en nombre croissant rapidement, en provenance du Zare. Il sagissait aussi pour les acteurs locaux de grer eux-mmes, c'est--dire rgionalement, laction associative dans ce secteur, en jouant sur une sorte dindpendantisme lyonnais vis--vis de Paris, sans dpendre de la gouvernance de France Terre dAsile qui en dcidait jusque l. Durant les premires annes de son existence, lassociation sinscrit dans une perspective militante et combative de dfense des droits peu tributaire de la pense dEtat. Ainsi le soutien apport en 1984, avec dautres acteurs associatifs lyonnais comme la Cimade, huit familles africaines dont la demande dasile a t rejete par lOFPRA, marque la volont dune conception large du droit dasile et non dpendante des dcisions administratives. De mme, la mise en place, en 1987, dune commission sur les dbouts au sein du CRARDDA et le fait de consacrer en 1992 (pour la premire fois) un chapitre entier dans le rapport annuel dactivit de lassociation aux dbouts signalent encore cette acceptation large du champ dintervention de lassociation126. Au cours des annes 1990, Forum Rfugis se distancie des associations qui lont fond sur un point crucial : celui des critres dadmission dans les centres daccueil. Lidentit de Forum Rfugis se construit sur la volont de faire prvaloir des critres politiques c'est--dire rfrs la Convention de Genve sur les Rfugis, donc la probabilit de russite dans la procdure dasile pour slectionner les heureux bnficiaires dune place en centre. Cette volont saffirme notamment dans lopposition vis--vis des autres associations lyonnaises (Cimade, Secours Catholique, SSAE, Entraide Pierre Valdo, ALPI) au niveau local. Et, comme lont finement analys Dominique Belkis, Spyros Franguiadakis et Edith Jaillardon, cette tension constitutive du dispositif lyonnais, fait apparatre lambigut laquelle du fait de ce positionnement () Forum Rfugi est confronte : dun ct faire un tri invitable du fait du trop grand nombre de demandes dhbergement mais galement du fait dune volont de slection des meilleurs candidats au statut de rfugi ; de lautre ct et malgr tout ne pas se substituer lOFPRA qui reste seul juge de la demande dasile. 127 Forum Rfugis, tributaire militant des catgories tatiques va se trouver en position de plus en plus isole au fur et mesure que le taux de rejet des demandes dasile va augmenter. Et son Directeur, patron incontest dun effectif salari croissant, membre du Conseil dAdministration de lOFPRA, va devenir le chantre du tri entre les vrais et les faux rfugis, relayant ainsi les argument tatiques utiliss pour la disqualification dune large part
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BELKIS Dominique, FRANGUIADAKIS Spyros, JAILLARDON Edith, En qute dasile Aide associative et accs au(x) droit(s), Paris : L.G.D.J. (Droit & Socit n41), 2004, p.83 127 Ibid., op. cit., p. 97.

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des exils : nombre darticles relevs dans la presse locale voquent cette orientation : Brachet : Attention au mlange des genres , Les demandeurs dasile ne sont pas des immigrs, pas des clandestins , Vrais ou faux rfugis , Rfugis : trier les vrais des faux ? 128. Paralllement en effet, la logique de dveloppement de cette structure associative la conduit dans une relation de partenariat avec les pouvoirs publics rgionaux, la Prfecture et la DDASS, tant pour louverture de nouveaux centres daccueil que pour leur gestion ainsi que pour ladmission dans ces centres. Le nombre de salari dans lassociation va augmenter continuellement, au rythme des ouvertures de nouveaux centres, passant de moins de 7 salaris au dbut des annes 1990, 12 en 1992, 24 en 1998, 35 en 1998, 70 en 2001, et 110 en 2006.

3. La part daveuglement : exemple des femmes perscutes

Comme toute idologie, celle du droit dasile drogatoire diffuse travers ses rseaux sociaux dinfluence, internationaux et nationaux, administratifs, juridictionnels et associatifs, une vision du monde partielle et souvent partiale. Elle masque des rapports de domination et des aveuglements sous lapparence dun universalisme des valeurs de rfrence. Pour le dmontrer propos du droit dasile drogatoire, il ny a pas meilleur exemple ce qui sest jou depuis cinquante ans sur la (non) reconnaissance des perscutions genres des femmes comme motif de protection internationale. Il ny a pas meilleur exemple que celui-ci parce quil concerne la moiti du genre humain et, dans cette moiti, potentiellement, plusieurs milliards dindividus sur la plante. Des femmes sont perscutes en raison de leurs croyances, de leurs engagements politiques, de leurs appartenances des ethnies ou des groupes minoritaires ou simplement en raison de leurs proximits familiales ou amicales avec des personnes stigmatises par une socit ou un agent de perscutions. Elles sont alors perscutes en tant que femmes qualifies au regard dautres critres (ex. : femme de telle ethnie, femme croyante, femme en opposition politique ou femme dopposant...) mais non parce quelles sont des femmes soumises une dfinition sociale de la fminit dont la mise en question suffit entraner des violences ou des perscutions tolres voire encourages par la socit dappartenance, comme celles qui accablent les femmes tentant dchapper un mariage, une grossesse ou un avortement forcs,
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Le Progrs, 12/09/01, 21/09/01, 13/10/88, 19/01/90.

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ou simplement un mode de vie qui les rabaisse ou les enferme. Cest ce qui distingue les perscutions des femmes en gnral de celles qui sont lies au genre fminin. Or cette distinction amne invitablement sinterroger sur les motifs de perscution noncs dans larticle 1 A 2 de la Convention de Genve sur les Rfugis comme ouvrant droit au statut protecteur de rfugi : tre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques. Mariages forcs, grossesses ou avortements forcs, mutilations gnitales, lapidations, dfigurations lacide et autres crimes dhonneur, esclavages et violences domestiques sans recours, viols dpurations ethniques, esclavage sexuel et prostitution force, privations traditionnelles ou politiquement tolres de liberts et droits humains fondamentaux lensemble de ces phnomnes sociaux, en tant quils sont susceptibles daffecter spcifiquement les femmes, correspondent-ils des perscutions au sens de cet article ? 129 La rponse a longtemps t ngative et les petites avances rcentes rvlent au monde lampleur des aveuglements passs.

3.1 Ce que sont les perscutions genres des femmes

Ces violences et perscutions lies au genre ne rsultent pas de comportements individuels isols et atypiques voir aberrants , mais refltent au contraire des structures et de normes sociales profondment ingalitaires. Elles peuvent se rvler travers des pratiques coutumires par exemple les mutilations gnitales fminines (excision et infibulation) visant contrler la sexualit des femmes ou de lgislations explicites comme les lois imposant aux femmes certains modles de comportements ou tenues vestimentaires. Ainsi les lois Hudood au Pakistan qui interdisent toute relation sexuelle hors mariage, imposent aux femmes violes de produire trois tmoignages masculins lappui de leur plainte pour ne pas tre accuses dadultre. De manire plus diffuse mais dans beaucoup plus de socits, les perceptions sociales du comportement normal de la femme, crent des contraintes de vie quotidienne et de trajectoire biographique qui maintiennent la femme dans un tat dinfriorit par rapport aux hommes, perptuant les rapports de domination, et entranant la perscution de celles qui tentent de saffranchir ou de changer lordre des choses.

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Lensemble de cette section est crite partir de louvrage suivant : Jane Freedman, Jrme Valluy (dir.), Perscutions des femmes - Savoirs, mobilisations et protections, Editions Du Croquant, nov. 2007. De nombreux passages sont reprise de notre introduction : Jane Freedman, Jrme Valluy, Introduction - Perscutions genres des femmes ou informs par larticle de Jane Freedman, Droit dasile pour les femmes persecutes ? La Convention de Genve Revisite .

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Une grande partie des perscutions subies par les femmes sont lies leurs capacits sexuelles et reproductrices, dans les socits qui cherchent contrler la fois leur sexualit, reprsente comme menaante , et leur capacit reproduire, reprsente comme une fonction disposition de la socit ou de la nation130. Ce contrle des fonctions reproductrices peut relever dune organisation sociale traditionnelle ou sinscrire dans un projet nationaliste de prservation de l'identit ethnique ou culturelle dune population. De linterdit des relations prnuptiales aux mariages et grossesses forcs, dans la socits traditionnelles, la sexualit des femmes, essentiellement htronomes, dpend souvent la fois dune hirarchie sociale, parentale puis maritale, et dune conomie dchanges sociaux, symboliques ou matriels, qui dterminent tout autant les conditions de la sexualit et de la maternit que les dchanements de violence (lapidations, dfigurations lacide, crimes dhonneur...) et les perscutions de celles qui tentent de sautonomiser en tant que femmes ou en tant que mres. Dans un autre type de configurations celles des guerres131, interethniques notamment, le viol des femmes par les hommes de la partie adverse doit trs souvent tre analys non pas comme leffet dun dsir masculin incontrlable mais d'une stratgie de conflit dans laquelle les femmes reprsentent biologiquement et symboliquement lintgrit de lethnie ou de la nation combattue. De ce fait les viols de masse, dans les stratgies dpuration ethnique ou de domination ethnique, menacent essentiellement les femmes132. En outre, les viols gnraliss de femmes en situation de guerre sont galement lis aux constructions genres, et aussi racistes, qui sont gnralement utilises pour normaliser la fourniture de femmes comme prostitues aux armes133. Le fait que les femmes soient vues comme porteurs didentits nationales, productrices et reproductrices des frontires culturelles et identitaires expliquent pourquoi, si souvent, le contrle de leurs organismes et de leur sexualit, prend socialement tant dimportance 134. Ce contrle procde et affecte diffremment les femmes selon leurs classes sociales, leurs

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Des Forts, J. (2001), Violences et corps des femmes du Tiers-Monde Le droit de vivre pour celles qui donnent la vie, Paris : LHarmattan. Dorlin E. (2006), La matrice de la race Gnalogie sexuelle et coloniale de nation franaise, Paris : La Dcouverte. 131 Migration Force (revue), mars 2007, n27 Les violences sexuelles : arme de guerre, entrave la paix. 132 Le viol des hommes est aussi utilis comme forme de perscution, visant la rsistance psychologique des prisonniers en redoublant la violence sexuelle dune violence de genre qui rabaisse lindividu masculin au rang infrieur et domin de femme, rappelant par l ltat gnral des rapports de genre. Cependant, le viol des hommes est infiniment plus rare que celui des femmes celles-ci tant spcifiquement vises autant pour des raisons sexuelles par des armes composes principalement de combattants masculins quen raison des fonctions biologiques et symboliques de la reproduction dans les campagnes dpuration ethniques. Sur ce sujet, cf. Wynne Russell, Les violences sexuelles contre les hommes et les garons dans les conflits , revue Migration Force n27, mars 2007, pp.22-23. 133 Enloe, C. (2000), Maneuvers: The International Politics of Militarizing Women's Lives, Berkeley: University of California Press. 134 Pettman, J. J. (2002), Worlding Women: A Feminist International Politics, New York: Routledge.

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catgories dges ou leurs groupes ethniques, mais toutes sont tributaires des constructions dominantes de la masculinit et de la fminit qui prvalent dans chaque socit. Les femmes sont ainsi soumises un large ventail de violences et de traitements inhumains du fait de leur statut social, conomique et politique de femme. Or ces perscutions sont le plus souvent considres, dans le pays lui-mme mais aussi ltranger, comme des pratiques traditionnelles ou des caractristiques culturelles : les mutilations gnitales fminines (excisions, infibulations...), le mariage forc, les crimes dhonneur perdurent ainsi sous couvert dune telle perception culturaliste tandis que d'autres femmes sont soumises l'avortement, la strilisation ou la grossesse forces, ainsi qu la violence domestique et dautres encore sont perscutes en raison de leur orientation sexuelle ou de leur choix de mode de vie trop moderne . Ce culturalisme qui normalise ces perscutions en les prsentant comme les attributs dune culture ou dune tradition, qui seraient lune et lautre par elles-mmes respectables, peut correspondre diverses formes de conservatismes : celui dacteurs dominants, chez les hommes mais aussi les femmes, bnficiant de lordre tabli et de sa perptuation ; celui dacteurs ayant intrioris les caractres de cet ordre au point de ne pas en imaginer dautres possibles ; celui dobservateurs extrieurs ou intervenants ponctuels, que ce soit dans les institutions internationales, les acteurs humanitaires mais aussi les sciences sociales, composant avec cet ordre sans reconnatre ces perscutions. Les femmes qui les subissent sont affectes dune triple illgitimit, socialement construites qui maintient une chape de silence et entretien les dngations du phnomne : celle quopposent les socits dorigines aux dviantes ou simplement la reconnaissance de ce type de faits ; celle quopposent les socits daccueil aux rfugis en gnral et la reconnaissance de ce type de perscution en particulier ; celle intriorise par les victimes qui craignent souvent dexprimer leurs motifs rels de dpart et les masquent derrire dautres motifs perus par elles-mmes comme plus lgitimes ou simplement plus faciles exprimer. Certaines parviennent fuir la situation de perscution, c'est--dire leur famille, leur pays Cependant, si lon rapporte les chiffres estims de femmes concernes dans le monde par chaque type de perscutions lies au genres ceux des demandes dasile de femmes, notamment les femmes seules ou celles explicitant ce type de motif, force est de constater que le ratio est infinitsimal. Il y a en effet de multiples facteurs psychologiques, sociaux,

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conomiques qui, faisant obstacle une ventuelle fuite ltranger des femmes victimes de perscutions lies au genre, rendent cette fuite tendanciellement improbable. Le premier de ces obstacles, et peut tre le plus difficile surmonter, est celui de la normalisation dont font lobjet dans toute socit les perscutions en gnral et les perscutions lies au genre en particulier. Cette normalisation, on la vu, construit comme naturels les rapports de domination et indiscutables les effets quils produisent pour chaque personne. Il nest pas exclu que cette normalisation saccompagne parfois de formes dalination par laquelle les victimes de perscutions ne se pensent pas comme telles mais produisent au contraire et intriorisent les justifications de leur propre situation sociale. Dans beaucoup de pays, les organisations fministes et, plus largement les mouvements sociaux, susceptibles de faire reconnatre ces violences et perscutions des femmes comme un problme public et dinscrire ce problme lagenda politique du pays, sont faibles ou inexistants135. Les autorits publiques, le plus souvent participent cette normalisation soit par des lois explicites soit par tolrance lgard de pratiques dites traditionnelles soit par incapacit mettre en oeuvre les intentions ou vellits rformatrices affiches notamment sur la scne internationale. Pour lensemble de ces raisons, labsence, dans lespace public, de discours et dinstitutions pouvant subvertir efficacement la culture dominante renforce le climat dopinion qui pse sur lveil des consciences y compris celles des victimes de perscutions. Pour celles qui saffranchissent de cette spirale dun silence et esprent la rompre ou simplement lui chapper, mme discrtement, par et dans lexil, le poids des rapports de genre sur les possibilits de fuites ne samenuisent pas. Quitter sa maison, runir largent du voyage, fixer une destination, voyager seule, mme avec ses enfants, sans la protection dun mari ou dun parent masculin sont autant de dfis, dans bien des pays, toute raison mancipatrice ; quitter sa communaut, sa famille, son quartier ou son village pour entreprendre un long voyage vers un pays lointain ou demander lasile peut sembler une ide folle. Dans toutes les fuites en exil, dans tous les priples migratoires, runir largent du voyage nest pas le moindre des problmes. Mais dans les situations de perscution qui nous intressent, les rapports de genre se traduisent gnralement par une dpendance conomique des femmes qui aggrave considrablement le problme du financement : faute de pouvoir travailler, de pouvoir hriter ou simplement disposer des revenus familiaux, et mme de
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Tshilombo Bombo G., Existe-t-il un fminisme africain ? , dans : P. Denis, C. Sappia (dir.), Femmes dAfrique dans une socit en mutation, Bruxelles : Bruylant, 2004, pp.17-27.

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pouvoir solliciter un entourage quelconque au motif de telles perscutions, ces victimes peinent plus que dautres passer les pages de lexil. Le renchrissement des circulations marginales sous le poids des interdits et des rpressions antimigratoires, faisant laffaire des passeurs, hbergeur et informateurs, accentue encore la difficult du dpart et avec elle lenfermement social des femmes victimes de perscutions lies au genre. Pour celles qui partent quand mme, les rapports de genre continue de marquer les conditions du voyage : femmes seules elles sexposent plus que les hommes leurs violences, aux abus sexuels et lexploitation sexuelle. Trouver un compagnon de route est frquemment la seule manire de voyager en scurit mais pour beaucoup de femmes en voyage clandestin, la prostitution est la seule voie de passage quand ce nest pas aussi le point daboutissement. Face de tels dangers, aisment prvisibles, tant dans le pays de dpart, pendant le voyage, que dans le pays darrive, bien des femmes doivent se rsoudre endurer les perscutions la maison plutt qu envisager un priple dexil136. Malgr ce parcourt dobstacles qui fait de lexil un chappatoire improbable pour la plupart des femmes victimes de perscutions lies au genre, certaines parviennent fuir leur pays. Il est difficile destimer leur nombre et den suivre lvolution. Les donnes statistiques font dfaut y compris, dans de nombreux pays, les donnes les plus lmentaires relatives la rpartition par sexes des demandes dasile. En outre, des millions dexils dans le monde ne sont comptabiliss dans aucune procdure dasile et des millions de femmes vivent dans des camps de rfugis sans recensements. Au-del de ces catgories lmentaires, nul ne sait quelle proportion de femmes en exil fuit des perscutions lies au genre, ce motif de dpart pouvant se combiner avec dautres. Lensemble de ces carences statistiques accentue la spirale du silence qui pse sur la reconnaissance de ces perscutions. Les indicateurs disponibles sont donc superficiels : ils montrent une proportion croissante de femmes parmi les demandeurs dasile enregistrs dune part et lmergence rcente de cas de protections accordes au motif de perscutions genres des femmes dautre part. En relation, dailleurs ambivalente, avec ces volutions, sont apparus quelques textes internationaux tendant promouvoir la reconnaissance de ces perscutions mais sans produire de transformations importantes des normes nationales.

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Binder, S. and Tosic, J. (2005), 'Refugees as a Particular Form of Transnational Migrations and Social Transformations: Socioanthropological and Gender Aspects', Current Sociology, 53, 4, pp. 607-624.

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Ce nest que depuis quelques annes et de manire quantitativement marginale ou par des statuts subalternes et prcariss de rfugis (notamment les protection subsidiaire de courtes dures) que ces perscutions apparaissent dans les catgories administratives et juridictionnelles de pense pour lvaluation des demandes dasile, rvlant surtout par la faiblesse quantitative ou qualitative des protections accordes lampleur de loccultation ralise dune manire gnrale. Or cette dngation tendancielle dans les procdures dasile des perscutions genres des femmes accentue, notamment au sein des diasporas, lillgitimit de celles qui tentent de revendiquer une protection pour ce type de motif. Mme les acteurs de solidarit leur venant en aide, tenant compte de la faible probabilit de russite dune demande dasile ainsi argumente, dissuadent souvent les femmes concernes de motiver leurs demandes par rfrence ce type de perscution, accentuant ainsi leffet doccultation du sort dont elles sont victimes.

3.2 La mconnaissance de ces rfugies dans lasile drogatoire

Le phnomne de normalisation / dngation stend aussi au plan international travers le traitement des demandes dasile : celles qui sont motives par rfrence ce type de perscutions demeurent, et depuis toujours, massivement rejetes par dfaut de reconnaissances de cette forme de perscution comme justifiant une protection internationale au titre de la Convention de Genve sur les Rfugis. Jane Freedman, spcialiste de ce domaine dtude, rsume ainsi lancrage la fois historique et idologique de la Convention de Genve sur les Rfugis :
La Convention de Genve a tout dabord fait lobjet de ngociations entre les Etats-Unis et leurs allis europens, puisque la plupart des Etats du nouveau bloc de lEst ont boycott les ngociations ( lexception de la Yougoslavie). Consquence de cette domination exerce par les Etats-Unis : le trait qui en a rsult sest rvl trs limit dans son application. Son objectif tait de traiter des cas relatifs aux personnes arrivant lOuest en provenance dun pays du bloc sovitique. Comme le note G. Loescher : La Convention tait destine tre utilise par les Etats occidentaux afin de soccuper des arrives en provenance de lEst ; elle refltait largement les politiques internationales en vigueur durant les premires annes de la Guerre froide (Loescher, 2001 : 44). Le rfugi, tel quil tait peru dans la Convention, tait, en consquence, un individu perscut par un rgime totalitaire en raison de ses opinions politiques ou de son militantisme. La possibilit quil y ait des flux massifs de personnes dplaces fuyant des conflits internationaux ou des guerres civiles ntait pas envisage. De telles limites la dfinition du rfugi continuent davoir des implications importantes aujourdhui, et supposent que de nombreuses femmes rencontrent des difficults obtenir le statut de rfugi. On peut, ds lors, affirmer que la Convention de Genve, comme dautres conventions internationales relatives aux droits de lHomme, a t rdige dun

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point de vue uniquement masculin : les situations et intrts des femmes ont t ignors. T. Spijkerboer remarque que, durant les ngociations ayant abouti la rdaction de la Convention, la pertinence du critre de lappartenance sexuelle na t dbattue que lorsque la dlgation yougoslave a propos que lexpression ou sexe soit incluse dans larticle 3, qui stipule que la Convention doit tre applique sans discrimination de race, de religion ou de pays dorigine . Cette proposition a t rapidement carte car on a considr que lgalit des sexes tait une question relevant de la lgislation nationale. Le Haut Commissaire aux Rfugis de lpoque, Van Heuven Goedhart, a fait remarquer quil doutait fortement du fait quil existt des cas de perscutions commises en raison du sexe des victimes (Spijkerboer, 2000 : 1). Ces opinions peuvent tre considres comme typiques de lpoque laquelle a t rdige la Convention, une priode o les questions dgalit des sexes et de droits de la femme taient loin dtre au centre des proccupations politiques, en particulier au niveau international. Plus srieusement, la remarque faite par le Haut Commissaire selon laquelle il ne pouvait envisager lexistence de perscutions commises sur la base de lappartenance sexuelle semble perdurer dans de nombreuses interprtations de la Convention. Le modle masculin des droits sur laquelle elle repose na, dans de nombreux cas, pas t remis en question au niveau de sa mise en uvre. Comme C. Bunch le soutient, la dfinition la plus courante des droits de lHomme, ainsi que les mcanismes permettant leur mise en uvre travers le monde aujourdhui sont ceux attenant en premier lieu aux formes de violations que les hommes ayant labor ce concept craignaient le plus (Bunch, 1995 : 13). Ainsi, les violations et perscutions commises principalement lgard des femmes se situent souvent en dehors de lventail des critres considrs comme valides lorsquil sagit daccorder le statut de rfugi. 137

Depuis le milieu des annes 1980, des organisations internationales ont pris des rsolutions et promulgu des textes incitant la reconnaissance des perscutions genres des femmes et leur protection dans le cadre du droit dasile. Ainsi en 1984, le Parlement Europen a adopt une rsolution qui demandait aux Etats dinterprter la Convention de Genve sur les Rfugis (1951) en considrant les victimes de telles perscutions comme relevant bien de la notion de groupe social inscrit larticle 1A2 de la dite convention et ligibles au statut de rfugi. Cette rsolution a t suivie dune initiative du HCR qui a adopt lanne suivante une rsolution similaire, puis, partir de 1991, a produit une srie de directives ( guidelines ) relatives la protection des demandeuses dasile et des femmes rfugies. Ces avances sont dues, pour une part importante, laction de rseaux fministes transnationaux notamment le Groupe de travail sur les femmes rfugies (Working Group on Refugee Women, WGRW) runissant de multiples ONG qui ont fait pression sur le HCR afin de lamener prendre en considration les situations des femmes demandeuses dasile et rfugies (Forbes-Martin, 2004).

137

Jane Freedman, Droit dasile pour les femmes perscutes ? La Convention de Genve Revisite in : Jane Freedman, Jrme Valluy (dir.), Perscutions des femmes - Savoirs, mobilisations et protections, op.cit., p.456-457.

68

Cette mobilisation transnationale a donc bien eu un impact sur les organisations internationales, notamment le HCR, et a fait lobjet dun relatif consensus au plan international. Cependant, la transcription de ces normes nouvelles en droit interne par les Etats reste trs limite : peu de gouvernements ou de parlements ont insr explicitement ces normes dans les rgimes juridiques nationaux ; peu dinstances administratives ou juridictionnelles nationales ont accept de tenir compte de ces normes internationales. Le Canada fait figure de pionnier avec une lgislation spcifique adopte ds 1993, suivi par les Etats-Unis et lAustralie. Cependant leffet attendu de diffusion aux politiques nationales dans les autres pays du monde ce que lon a nomm leffet de cross-border shopping 138 ne sest pas produit. Les autres Etats ont ragi avec beaucoup moins denthousiasme voir en ignorant compltement ces normes internationales. Malgr la rsolution du Parlement Europen, les seuls pays en Europe avoir adopt des rglementations spcifiques ce sujet, sont encore aujourdhui la Sude et le Royaume-Uni. Dans le cas de la France, non seulement aucune modification lgislative ou rglementaire nest intervenue en ce sens mais les timides avances enregistres dans des dcisions parses de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis) ont t contrecarres par linstauration dun systme dit de protection subsidiaire , tranger la Convention de Genve et dbouchant sur une protection temporaire et prcaire des rfugies. Alors que la Convention de Genve permet, en pratique, de refaire sa vie dans un autre pays, ce qui est particulirement ncessaire aux victime de perscutions lies au genre (les changements culturels dans les rapports de genre ne pouvant soprer que sur des temps longs), la protection subsidiaire qui est (parfois) accorde ces rfugies ne leur permet pas denvisager une nouvelle vie et sanalyse au contraire comme un rejet diffr dans le temps de leur demande dasile ( chance lautorisation de sjour cesse et ces personnes deviennent des sans papiers risquant lexpulsion). A cet gard, le dclassement des perscutions genres des femmes, de la Convention de Genve la protection subsidiaire , engageant la responsabilit politique dune partie des lus au Parlement et des technocrates dirigeant la CNDA (CRR), participe au phnomne de dngation de cette forme de perscution ainsi qu la normalisation / banalisation de ces ralits sociales tout en rvlant paradoxalement lampleur de cette dngation par le nombre, modeste mais croissant, de protections subsidiaires accordes.

138

Macklin, A. (1995), Refugee Women and the Imperative of Categories, Human Rights Quarterly, 17, 2, pp. 213-277.

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3.3 Effets idologiques de lasile drogatoire, ornire du juridisme

Dans les rares travaux acadmiques, actions associatives et dbats publics qui ont eu lieu ces quinze dernires annes sur la situation des demandeuses dasile et des femmes rfugies, victimes de perscutions lies au genre, les approches qui prdominent sont juridiques et rfres la Convention de Genve sur les Rfugis. Lenjeu central, et parfois exclusif, est celui des jurisprudences nationales dapplication de cette convention par les administrations et les juridictions spcialises dans le traitement des demandes dasile. Dans cette perspective dasile drogatoire, la plupart des articles disponibles commentent les dcisions reconnaissant des perscutions genres de femme, exposent pour chaque pays lhistorique de ces dcisions et comparent les avances relatives des pays les uns par rapport aux autres dans la prise en compte de ces perscutions et la protection des victimes. Cette orientation gnrale, essentiellement juridique et focalise sur la Convention de Genve, a contribu lmergence des premires et rares dcisions juridictionnelles de protection par dlivrance dun statut de rfugi ainsi qu la formation dun corpus doctrinal et jurisprudentiel certes limit mais contribuant fonder la lgitimit darguments de dfense des femmes victimes de ces perscutions. Dans certains cas, il semble que laccueil de rfugies au motif de perscutions genres des femmes, revient en cho auprs des autorits des pays dorigine comme une disqualification exprime par les diplomaties de pays daccueils peu enclins voir affluer des rfugies invoquant de nouveaux motifs de demande dasile. Dautre part, ces reconnaissances associatives, administratives et juridictionnelles, peuvent avoir pour effet de soutenir, au sein des diasporas, la lgitimit des discours favorables lmancipation des femmes et, dans les pays dorigine, la lgitimit des mouvements en faveur des femmes quand ils parviennent se former. Ce processus social tendant la reconnaissance des perscutions lies au genre se heurte nanmoins aujourdhui aux conditions gnrales dapplication de la Convention de Genve sur les Rfugis. Les pays les plus riches de la plante, politiquement marqus par les phobies denvahissement migratoire, ont continuellement restreint la porte de cette convention internationale en rprimant les circulations migratoires impliquant leurs territoires. Les taux de rejets des demandes dasile se sont ainsi levs continuellement dans tous les pays occidentaux et dans les procdures gres directement par le Haut Commissariat aux Rfugis de lONU. En outre les obstacles pralables lexpression des demandes dasile (fermetures des frontires, contrles avancs des routes migratoires, camps dinternements dlocaliss, 70

exportations de lgislations rpressives, etc.) se sont galement multiplis autour de pays riches qui entranent de plus en plus leurs voisins et les pays proches dans cette logique de rejet gnralis des exils. Les phobies de submersions migratoires psent particulirement sur la reconnaissance des perscutions genres des femmes tant le nombre de personnes susceptibles dtre concernes dans le monde parat important. Les croyances dites de lappel dair expliquant larrive dexils par les opportunits quoffriraient les systmes dasile et prdisant laugmentation de ces arrives chaque avance ou innovation jurisprudentielle nont beau avoir que peu de rapports avec la ralit, elles dterminent souvent les choix des fonctionnaires et des juges, considrant artificiellement toutes ces femmes sur la plante forces au mariage ou lexcision, victimes de crimes dhonneur ou de viols de masse, susceptibles de venir demander lasile aprs chaque nouvel exemple de protection de ce type. Les travaux sociologiques examinant les conditions dinformation et les difficults de dpart de ces victimes ainsi que le parcourt dobstacles quelles subissent sont de peu de poids face ces croyances de sens commun. Les travaux acadmiques, actions associatives et dbats publics focaliss sur la Convention de Genve, procdent galement dune croyance, une forme de juridisme, qui prsuppose que loctroie du statut de rfugi au titre de cette convention dpend essentiellement de rgles, lgifres ou jurisprudentielles, et quen inflchissant ces rgles par des actions de lobbying on peut amliorer le sort des femmes fuyant les perscutions lies au genre. Relativement hgmonique du fait notamment du grand nombre de juristes (associatifs, fonctionnaires ou universitaires), travaillant dans le secteur de lasile, cette croyance rsiste pourtant mal lobservation des conditions concrtes doctroie de la protection internationale : il sagit, comme nous le verrons dans le chapitre suivant, de processus alatoires, tributaires de multiples variables intervenant tout au long de la participation des exils la procdure dasile, tributaires aussi des volutions politiques et des choix de politiques publiques. Des processus qui ne garantissent donc aucune corrlation entre le droit et les dcisions individuelles sauf peut tre en ce qui concerne llvation tendancielle des taux de rejet des demandes dasile. Rsiduel et alatoire, le droit dasile peut-il encore, comme cela a pu ltre dans les dcennies 1970 et 1980, constituer une cible prioritaire des mouvements fministes soucieux

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de la reconnaissance des perscutions genres des femmes et de la dfense internationale des victimes ? Mme sous langle de lefficacit stratgique, la rponse ne semble pas vidente. Il nappartient pas aux chercheurs de fixer les lignes daction des mouvements sociaux, mais lon ne peut ignorer ce que les sciences sociales, par leurs clairages, sont susceptibles dinduire dans le dveloppement de ces mouvements. Il parat plus efficace de penser ce qui entoure le droit plutt que sobnubiler sur le droit lui-mme en le considrant tord comme une cause quand il est une consquence, celle notamment de rapports de forces qui se construisent dans la socit globale. Cela ne rduit pas lintrt de jouer du droit ou avec le droit mais cela rduit lascendant idologique que des travaux sociologiques pourraient involontairement lui donner, en lui accordant plus dimportance, alors quil se retourne tendanciellement contre les victimes de perscutions.

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Chapitre 2 Le jugement technocratique de lexil

Comme pour les Juifs russes avant 1914 et comme pour les Juifs allemands la fin des annes 1930, le thme des faux rfugis a envahi lespace public franais, et plus largement europen, dans les annes 1980 et 1990. Avec nanmoins des diffrences par rapport aux deux priodes antrieures : le droit de lasile sest dvelopp et avec lui des institutions administratives et juridictionnelles spcialises dans lexamen des demandeurs dasile. Le thme des faux rfugis, dans lespace public de cette fin de 20me sicle, sexprime en statistiques produites par ces institutions, en taux de rejets des demandes dasile de plus en plus levs et en cohortes de dbouts du droit de lasile. Cette lvation tendancielle des taux de rejets constitue lune des dimensions essentielles du retournement de la politique du droit dasile contre les exils : elle rduit la porte protectrice du droit de lasile en relguant une proportion croissante des exils dans la clandestinit et elle disqualifie les demandeurs dasile dans leur ensemble. Elle porte atteinte lide mme de droit dasile en faisant croire que la quasi-totalit des exils sont des faux rfugis. Or, lorigine de cette lvation tendancielle du taux de rejet ne fait aucun doute : il sagit dune production technocratique, celle de corps de fonctionnaires spcialiss, travaillant par milliers juger et justifier les dcisions portes sur chaque rcit dexil par rfrence un rgime juridique devenu sotrique sous laccumulation des dcisions juridictionnelles et des constructions savantes du droit de lasile. Lorigine technocratique de cette lvation des taux de rejet satteste galement, dun point de vue historique, dans lantriorit de celle-ci par rapport dautres volutions politiques notamment la radicalisation des politiques antimigratoires et lmergence des partis xnophobes dextrme droite. Cette antriorit en fait un argument dcisif des rhtoriques politiques de justification des rformes lgislatives tendant restreindre davantage encore la porte protectrice du droit de lasile. Le jugement technocratique de lexil participe au retournement du droit de lasile contre les exils dune autre manire : il se prsente comme une valuation objective de ce quils sont au regard de rgles juridiques impersonnelles alors quil ne procde daucune dfinition consensuelle du rfugi, ne possde aucun moyen significatif dinstruction sur les ralits biographiques des exils et se trouve de ce fait tributaire des subjectivits et de leurs

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interactions. Il trouve sa place dans le mlstrom de la concurrence idologique entre les ides nationales-scuritaires et les ides humanistes-asilaires. Le jugement technocratique est un champ de luttes idologiques qui ne se reconnat pas comme tel et produit des effets politiques dautant plus lourds : les taux de rejets sont plus difficiles contester politiquement la fin du 20me parce quils proviennent dune activit bureaucratique pare des atours de la science juridique et de limpartialit de la justice. La Commission des Recours des Rfugis (CRR) renomme Cour Nationale du Droit dAsile (CNDA) en 2007 franaises du HCR, de lOFPRA et des CADA. Ce pouvoir technocratique dispose dune force considrable : il coproduit lidologie du droit de lasile, en de multiples dveloppements, et se pare ainsi de limage dune science juridique : des recueils, constructions majestueuses de rgles et de dcisions difis ensemble par de savants juristes140, impressionnent et font montre dune science dont la complexit et la rigueur semblent garantir la validit des rsultats de la procdure dexamen des demandes dasile. La langue des dcisions juridictionnelles tient en respect et distance les nophytes confronts lsotrisme des conclusions. Des livres de jurisprudence en imposent, produits de slections officielles et arbitraires mais dont le volume et la sophistication semblent attester du srieux et de la prcision du travail dexamen des demandes dasile141. Le juridisme des universitaires, des administrateurs et des juges constitue lune des composantes de ce pouvoir technocratique et agit comme un puissant vecteur de diffusion des croyances relatives au droit de lasile et ses rsultats. Cette idologie est difficile subvertir mme dans le for intrieur. Je ne laurais probablement jamais remise en question, en tant que chercheur, du moins aussi fondamentalement, sans avoir personnellement exerc cette activit de juge la Commission des Recours des Rfugis. Et encore a-t-il fallu plus dune anne et demi dengagement
139

, offre un terrain privilgi

dobservation du phnomne que nous apprhenderons aussi partir des autres institutions

La Commission des Recours des Rfugis (CRR) est devenue Cour nationale du droit d'asile (CNDA) en vertu de l'article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative la matrise de l'immigration, l'intgration et l'asile. 140 Frdric Tiberghien, La protection des rfugis en France, Paris : Economica, 1988. Jean Fougerous Roland Ricci Le contentieux de la reconnaissance du statut de rfugi devant la Commission des recours des rfugis , Revue du droit public et de la science politique en France et ltranger, 1998-01/02, n 1, p. 179224. Denis Alland, Catherine Teitgen-Colly, Trait du droit de lasile, Paris : PUF (coll. Droit fondamental), 2002. 141 Frdric Tiberghien, Le droit des rfugis en France Tables dcennales de jurisprudence du Conseil dEtat et de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis) (1988-1997), Paris : Economica, 2000.
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aveugle dans ce rle avant lamorce de ce type de distanciation que Norbert Elias 142 place au coeur du regard sociologique. Les tmoignages qui pourraient aider ce type de distanciation, comme ceux de Jean-Michel Belorgey143, Conseiller dEtat, Prsident de la Section des Etudes au Conseil dEtat ; juge et Prsident de Section la CRR ou celui de Clmence Armand144, ex-agent contractuelle de lOFPRA, sont rares de mme que les observations extrieures de la CRR comme celle ralise par des associations145 ou celles produites par des tudiant(e)s dans leurs mmoires de recherche146. La discrtion des fonctionnaires et des juges, respectant lordre tabli de leur propre pouvoir, forme une tendue de silence offrant peu de prise aux regards extrieurs. Chez les juges de la CRR, les fonctionnaires de lOFPRA ou les agents du HCR, lessentiel semble se jouer dans un for intrieur qui se dvoile peu aux tiers. A la CRR, la dcision se joue aussi dans le dlibr rserv aux juges et dont ceux-ci ne tmoignent pas, ou rarement, occultant par ce silence la brivet et la superficialit dlibrative du moment. Lopacit est une dimension souvent essentielle du pouvoir technocratique. Dans ce dispositif dexamen des demandes dasile, elle masque surtout lextrme mallabilit du jugement dont les rsultats se trouvent, du fait de cette mallabilit, indexs sur les luttes idologiques qui traversent les institutions administratives et juridictionnelles. Llvation des taux de rejets ne reflte pas la vie des exils mais linversion des rapports de forces entre les ides nationales-scuritaires et humanistes-asilaires au sein de ces institutions.

Norbert Elias, Engagement et distanciation Contributions la sociologie de la connaissance (1983), Paris : Fayard, 1993. 143 Jean Michel Belorgey, Le contentieux du droit dasile et lintime conviction du juge , Revue administrative, n 336, novembre 2003, pp. 619-622 - Lasile et lintime conviction du juge , Plein droit n 59-60, mars 2004 - Du rcit de perscution ou nouvelles rflexions sur le contentieux du droit dasile ; Plein Droit, fvrier 2005 ; Le droit dasile menac , Colloque de France Terre dAsile, 17 mars 2005 "Exils", TERRA-Ed., Coll. "Reflets", mars 2005 : http://terra.rezo.net/article300.html - J.-M. Belorgey, "Le droit dasile en perdition", TERRA-Ed., Coll. "Reflets", mai 2007 : http://terra.rezo.net/article598.html 144 Clmence ARMAND, Droit dasile, au NON de quoi ? - Tmoignage dune officire de protection, Paris : ditions Toute Latitude, 16 nov. 2006 145 FRANCE TERRE DASILE, Rapport dtude sur le mode de fonctionnement de la CRR, mission dobservation du 22 au 26 juin 1992 Fontenay sous Bois, Analyse quantitative des auditions, Paris : FTDA, 1992. - Amnesty International Section Franaise, Observation des audiences publiques de la Commission des Recours des Rfugis, Compte-rendu et recommandations, Paris : octobre 2003, 37 pages. 146 BLERIOT Ide, Devenir rfugi : entre lgalit et piti, Mm. DEA, EHESS (Ecole Doctorale dAnthropologie sociale et dEthnologie), Dir. M. Abls, Rap. de soutenance : D. Fassin, juin 2003, 117 p. DUSAUTOIR Cline , Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR) ) a la Commission des Recours des Rfugis, Universit de Paris X - Nanterre, DEA "Sciences juridiques", Dir. D. Lochak, 2004, 158 p. - NOURA Khadija, Exil : chemin dpreuves - La crdibilit du rfugi dans linteraction sociale, Mmoire pour le DEA Sciences du travail et de la formation, Dir. A. Boubeker, Universit de Metz, 2005, 92 p. PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, Mem. DEA Sociologie du droit, Univ. Panthon-Assas (Paris 2), Dir. J.P. Heurtin, 2000, 204 p.
142

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1. Se faire juge
La prsente section, de nature autobiographique et, pour cette raison, plus souvent rdige la premire personne du singulier, pourrait paratre plus personnelle que ncessaire dans un ouvrage relevant des sciences sociales. Elle prsente cependant un intrt plus gnral, de plusieurs points de vue. Elle fait oeuvre tout dabord de transparence vis vis du lecteur en lui exposant de manire dtaille les conditions de mon engagement dans cette fonction de juge qui a t lorigine de lensemble des recherches prsentes dans cet ouvrage et qui a pu en orienter les analyses de multiples manires. Elle permet ensuite, de dcrire quelques dimensions de la configuration de jugement peu accessibles aux regards extrieurs et de les rattacher aux processus institutionnels et politiques. Elle offre enfin loccasion de dcrire certaines composantes tout fait centrales de la procdure franaise dexamen des demandes dasile. Jai tent de rduire le caractre subjectif de la narration en la confrontant aux rares observations extrieures disponibles sur la CRR, particulirement celle de Cline Dusotoir 147 dont le mmoire a port sur la fonction que jai exerce, celle de Hlne Perret148 et au regard moins extrieur de Jean-Michel Belorgey, dj cit, dont les analyses mont toujours paru allier lucidit et courage intellectuel avec un haut niveau dinformation sur le sujet. Jai tent aussi de rduire le caractre gocentr dun tel exercice en en faisant moins une analyse de la fonction particulire de juge HCR la CRR ou de mon histoire personnelle quune tentative de dcrire linstitution dans son ensemble. Ce rcit autobiographique reste celui dune exprience singulire. Cependant un tel rcit pourrait aider clairer des processus psychologiques et sociaux gnraux dintriorisation idologique, denrlement dans un institution puis de distanciation son gard. En effet, si lon maccorde le crdit dune valuation personnelle pas trop dfavorable, en termes dintelligence analytique et desprit critique, la description de lextrme facilit avec laquelle je suis rentr socialement et mentalement dans le rle de juge, en absorbant sans grandes rticences un systme de pense, devrait aider comprendre un phnomne plus gnral de diffusion idologique et denrlement social dans ce type dinstitutions.
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DUSAUTOIR Cline , Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR) ) a la Commission des Recours des Rfugis, Universit de Paris X - Nanterre, DEA "Sciences juridiques", Dir. D. Lochak, 2004, p.18. 148 PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, Mem. DEA Sociologie du droit, Univ. Panthon-Assas (Paris 2), Dir. J.P. Heurtin, 2000, 204 p.

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1.1 Le recrutement
Mon point de dpart a t celui dun degr zro de connaissances initiales sur le droit de lasile et sur les exils. Il faut nanmoins entendre par degr zro , un niveau dinformation de quelquun ayant fait des tudes longues, lisant depuis prs dune vingtaine dannes des journaux comme Le Monde, Libration, Le Monde Diplomatique et Le Courrier International, cest dire sintressant probablement plus que dautres, en liaison avec une spcialisation professionnelle en science politique, lactualit internationale. En janvier 2001 cependant, je navais quune ide lointaine et floue de ce que pouvait tre la Convention de Genve sur les Rfugis, ou de manire plus gnrale le phnomne de lexil. Mes centres dintrt antrieurs avaient t sans rapport direct avec ce genre dobjets, et, dans la slection spontane, partiellement inconsciente, que ralise tout lecteur dun journal, il ny avait gnralement pas darticles relatifs ces sujets. Les premires informations prcises me sont venues, dans les mois prcdant mon recrutement, de celui qui ma introduit dans cette configuration : un ami trs cher, rencontr dix ans plus tt en lien avec des tudes et un intrt partag pour la philosophie des Lumires. Devenu avant moi professeur en science politique, il avait t lui-mme introduit dans cette fonction de juge par un autre collgue galement professeur de science politique et dont jignore comment lui-mme avait t mis en contact avec le HCR. Mon ami venait presque chaque semaine dner la maison et jai suivi ainsi, de loin en loin, sa propre insertion dans cette activit parallle lactivit universitaire. Lorsqu la fin de lanne 2000, la Dlgation du HCR en France a recherch de nouveaux juges pour en remplacer dautres, cet ami ma suggr denvoyer un curriculum vitae et une lettre de motivation, ce que jai fait, dautant plus naturellement que javais le sentiment de dj connatre la fonction, ses tenants et aboutissants. A ce stade de lhistoire, mes motivations taient de plusieurs sortes : pour le dire simplement, javais le sentiment quil sagissait dune fonction vertueuse au secours de lhumanit souffrante parfaitement compatible avec mes opinions de gauche, formes dans la frquentation dj ancienne du Parti Socialiste et du Mouvement Fdraliste Europen ainsi que des oeuvres de Jean-Jacques Rousseau et dEmmanuel Sieys. Aprs deux annes de fonction luniversit, javais aussi envie de voir autre chose, de mchapper, de prendre contact avec une ralit sociale nouvelle, ce que lon appelle un terrain mais sans que cela

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ne soit dj inscrit dans un projet trs clair de recherche. Il sagissait surtout de dcouvrir un autre secteur daction publique afin de diversifier les illustrations que je pouvais utiliser pour faire comprendre aux tudiants certains concepts ou thories de sociologie politique. Je pensais depuis longtemps la question des trangers comme un prolongement de centres dintrt antrieurs sur lide de Nation et parce quils me semblaient tre les plus faibles parmi les dfavoriss. Pour le dire vite, les exils me semblaient constituer lune des composantes principales de ce que Karl Marx nommait le lumpenproltariat. Jtais aussi intress par laspect financier de la fonction : environ 1000 Francs par sance hebdomadaire dune demi-journe soit 4000 F par mois, alors que mon revenu mensuel ne dpassait pas encore 11 000 F et quil sagissait dun revenu se prsentant juridiquement comme un dfraiement non imposable149, augmentant le revenu universitaire sans dpendre des responsables de mon Dpartement avec lesquels mes relations taient au plus mal. Jai nanmoins inform ma Directrice dUFR150 de la fonction que je mapprtais occuper et sollicit son accord sans craindre quelle le refuse, dautres collgues plus influents que moi dans lUFR exerant des fonctions similaires, de nature juridictionnelle, au Conseil constitutionnel et au Conseil suprieur de laudiovisuel et une note interne du Prsident lUniversit indiquant que les dfraiements lis lexercice de fonctions juridictionnelles ntaient pas subordonns une procdure dautorisation pralable de cumuls. Quelques semaines plus tard, le HCR ma invit un entretien qui sest droul dans les locaux de la Dlgation, en prsence du fonctionnaire en charge des questions juridiques de protection des rfugis, cest dire aussi des relations avec lOFPRA et la CRR, et, surtout, de lencadrement des juges reprsentant le HCR. Il tait accompagn dun autre fonctionnaire de la Dlgation, moins spcialis, participant au titre des regards croiss internes lorganisation dans le processus de recrutement. Lentretien a t rapide, une demi heure environ et a port sur ma formation universitaire initiale, mes fonctions actuelles lUniversit Panthon Sorbonne (Paris 1), mes expriences internationales en Allemagne et en Italie et ma matrise de langlais, ainsi que mes opinions relativement au domaine daction du HCR. Il me fut demand notamment comme je voyais le HCR et ma rponse, tout fait spontane, la fois sincre et intuitivement tactique, avait consist linscrire, au sein de la
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Le statut fiscal de cette indemnit de dfraiement provenant dune organisation internationale ntait pas trs clair. Il a parfois lobjet de dbats entre juges. Jai pour ma part toujours mentionn lexistence de cette indemnit en quatrime page de ma dclaration de revenus, sans lintgrer dans mon revenu imposable. Je crois que les autres juges faisaient de mme. Ladministration fiscale ne ma jamais rien demand en retour.
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Unit de Formation et de Recherche = Dpartement ou Facult

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galaxie onusienne, dans la catgorie des organisations plutt sympathiques ct de lUNICEF, de lOMS, du BIT et de lUNESCO. La rponse sembla plaire. Il tait clair pour tout le monde que, aprs une thse de Doctorat sur les politiques de lenvironnement relatives aux rsidus industriels dangereux en France et en Allemagne, je navais aucune comptence spcifique en matire de droit dasile. Cela ne semblait pas poser de problme : on mindiquait quune formation me serait dlivre qui suffirait pour remplir la fonction. On me demanda aussi, dans lhypothse thorique o jaurais un jour constater une divergence de vue avec le HCR, que ce soit avec la ligne politique du sige international ou de la Dlgation en France, quelle attitude jadopterais : ma rponse fut, sans hsitation et tout aussi sincrement, que je prsenterais ma dmission et irais moccuper dautre chose. Je me connaissais mal, ou bien le sens tactique lemportait spontanment sur ma rflexion, mais cette rponse aussi eut lair de plaire. On minterrogea sur mes opinions en ce qui concerne les trangers en France et les questions politiques lies aux trangers. Ma rponse se rfra une confrontation lue dans le journal Le Monde entre deux universitaires de gauche, Danile Lochak, par ailleurs ancienne Prsidente dune association de dfense des travailleurs immigrs (le GISTI) et Patrick Weil, par ailleurs ancien conseiller ministriel politiquement proche de J.-P.Chevnement. La premire argumentait en faveur de la libert de circulation et le second dfendait les politiques gouvernementales dalors conduites par le J.-P. Chevnement comme ministre de lintrieur. Jindiquais quoutre une grande estime personnelle pour la premire en tant quuniversitaire, bien des gards exceptionnelle, je me sentais politiquement proche de son point de vue. Je crois que cette rponse aussi a plu, mais mes deux interlocuteurs semblaient surtout faire attention ne pas exprimer, mme de manire non verbale, leurs sentiments ce sujet. Lentretien sest conclu par lindication allusive dune apprciation globalement positive qui, en cas de besoin du HCR, pourrait se traduire par un deuxime entretien avec le responsable de la Dlgation en France. Quelques jours plus tard, aprs un appel tlphonique, ce deuxime entretien eut lieu dans le bureau du Dlgu du HCR en France, cest dire du chef de la Dlgation. Le tte tte fut bref : cinq ou dix minutes peine. La fonction de cet entretien tait de toute vidence dofficialiser une dcision dj prise et daccueillir un nouveau venu, de faire connaissance 82

aussi. Je rsumais sa demande mes motivations pour lexercice de cette fonction en mettant surtout en avant le sentiment altruiste de pouvoir tre utile une cause. Jinterrogeais en retour le Dlgu sur ce que serait pour lui un bon juge le reprsentant dans cette institution : la rponse fut un peu embarrasse, vasive et porta sur la ncessit dun engagement personnel dans lexercice de la fonction et rapidement suivie dune poigne de mains tout fait cordiale. Ce nest que beaucoup plus tard, dans les mois et annes qui ont suivi, au gr des conversations avec les autres juges et les agents du HCR, que jen appris davantage sur les conditions de mon recrutement. Il sinscrivait dans une vague de recrutements de nouveaux juges faisant suite une charrette de dmissions et limogeages de juges plus anciens, dans un contexte marqu par des attaques151 en provenance du milieu des avocats lgard des reprsentants du HCR qui apparaissaient trop svres (i.e. enclins au rejet des demandes dasile) alors que leur rle attendu par certains acteurs, nous y reviendrons, tait celui dune sensibilit favorable aux rfugis. Le contexte de ces limogeages tait marqu aussi par des considrations plus matrielles lgard de juges ayant augment progressivement leur activit de jugement au point den faire une source principale de revenus et qui auraient avec le temps mis des revendications en terme de droit du travail. Or le HCR tenait ce que ce type de reprsentants demeurent de simples consultants , comme indiqu dans nos contrats dembauche, dfrays la vacation dans le cadre dun contrat drogeant effectivement toutes les rgles du droit du travail et renouvel chaque anne. Aprs un vif conflit avec certains de ces reprsentants et le dpart de certains dentre eux, la nouvelle politique de la Dlgation, partir de 1999-2000 avait consist recruter des universitaires titulaires de leur poste, pour qui lactivit de juge ne pouvait tre quun ct . Le choix avait t fait par la mme quipe de prfrer des politistes, sociologues ou historiens plutt que des juristes trop enclins sinscrire mentalement dans la logique politique et hirarchique de linstitution au lieu de sy concevoir comme des reprsentants du HCR soucieux des conditions sociales et politiques de dpart des rfugis plus que des raisons juridiques aboutissant, depuis des annes, laugmentation des taux de rejets. De fait, lors dun entretien en 2000, le responsable des relations avec la CRR indiquait deux critres de recrutement : la disponibilit et un certain engagement en faveur de la protection des rfugis : cela doit tre des

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Voir notamment : AUBRON, Arnaud, Le HCR juge dplace lindpendance de son juge , Libration, 21 fvrier 2000. JOHANNES, Franck, Le HCR en France, juge et avocat des rfugis , Libration, 2 mars 2000.

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personnes motives, intresses par leur fonction et qui ont envie de sengager en faveur de cette protection. 152 A cet gard, la politique de recrutement du HCR a brutalement bascul aprs le changement dquipe en 2003 : plus sensibles aux exigences du gouvernement franais et plus soucieux dassurer la docilit de ses reprsentants la CRR, le nouveau Dlgu ainsi que lagent charg des relations avec la CRR, ont radicalement chang de politique en recrutant des tudiant(e)s en droit financirement dpendants de lactivit. Pour dautres assesseurs, remarque Cline Dusotoir, recruts plus rcemment (il y a moins de trois ans), il parat cependant moins appropri de parler dune activit secondaire, du moins au niveau financier. Ceux-ci, jeunes diplms de troisime cycle prparant actuellement une thse, ou anciens associatifs, considrent leur activit au HCR comme leur source principale de revenus. Il est vrai que dans leurs cas, la moyenne du nombre daudiences par mois se situe plus prs de dix que de quatre, ce qui leur permet de percevoir un salaire quasi- entier puisque la sance est rmunre hauteur de 150 euros. Pour les plus anciens qui sigent relativement peu, il sagit plus dune rmunration accessoire, en complment de leurs revenus principaux. 153 Malgr les explications, reues beaucoup plus tard, et qui me permettaient de mieux comprendre les raisons de mon propre recrutement, je continuais longtemps nanmoins de me demander comment jtais arriv tre recrut comme juge de la demande dasile sans jamais avoir eu le moindre rapport intellectuel ou professionnel avec ce domaine de spcialit. La question se posa avec plus de force encore un an plus tard lorsquune de mes amies juristes, ralisant une thse doctorat trs pointue sur la protection des droits humains, dote dune srieuse exprience comme stagiaire la Cour europenne des droits de lhomme, prsenta en vain sa candidature cette fonction. Comment, aprs une thse de doctorat sur les dchets industriels et une spcialisation en politiques publiques, tais-je arriv tre juge de la demande dasile au titre de la Convention de Genve sur les Rfugis ? Sur la trentaine de juges reprsentant le HCR, quatre ou cinq collgues peine taient plus spcialiss que moi, et la proportion tait constante au regard de la centaine de juges de la CRR. Il me fallut plusieurs annes pour envisager que mon recrutement ait pu se faire non pas malgr mon incomptence initiale mais au contraire en raison de celle-ci, parce quelle ne faisait effectivement pas obstacle la formation dune simple opinion sur chaque demande dasile exprime, parce quelle garantissait au HCR une plus grande mallabilit des esprits et peut
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Entretien du 14 mars 2000. Cit in PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, op. cit., p.74 153 DUSAUTOIR Cline , Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR) ) a la Commission des Recours des Rfugis, Universit de Paris X - Nanterre, DEA "Sciences juridiques", Dir. D. Lochak, 2004, p.18.

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tre aussi, il faut le souligner, parce quelle favorisait une plus grande autonomie intellectuelle lgard dun juridisme devenu tendanciellement dfavorable aux rfugis et dont les collgues plus spcialiss, juristes notamment, peinent souvent se dpartir. La nouvelle politique de recrutement dj signale sest nettement oriente dans une autre direction de plus grande docilit lgard des institutions, tant du HCR lui mme que de la CRR. Cette rorientation est bien analyse par la recherche de Cline Dusotoir une nuance prs : la date du tournant se situe en 2003, aprs la rotation des responsables du HCR. Autre diffrence importante, ou qui est perue comme telle, celle de lge. Les nouveaux recruts sont en effet plus jeunes que leurs prdcesseurs, avec une moyenne dge infrieure trente ans. Largument nest pas mis en avant en tant que tel par les contempteurs de ce recrutement, mais souvent reli au statut ou la profession. Pour eux, un jeune doctorant sera un assesseur HCR moins efficace car il ne saura pas simposer face aux autres membres de la formation de jugement : Je pense quil faut quand mme avoir un certain ge et une certaine exprience dans les dlibrs, parce que je pense quun prsident du Conseil dEtat ne peut pas prendre au srieux quelquun qui fait une thse, mon avis. Moi je les connais, ces gens-l, et je sais quils fonctionnent quand mme vachement au statut154. . De lautre ct, on nhsite pas mettre en avant que les universitaires, de par leur milieu social, nenvisagent pas leur fonction de la mme manire que les nouveaux assesseurs, pour qui il sagit dun travail part entire (de par le temps quils y consacrent et la rmunration qui en rsulte, qui constitue leur principale source de revenus). Un nouvel assesseur explique ainsi : Ils sont compltement dconnects. Jai toujours limage des dames patronnesses. Ils font a comme on fait de lhumanitaire, au sens Ce sont tous des profs duniversit, qui nont de contact avec la ralit que Paris 6 me, 7me et 14me, et qui font deux ou trois instances par mois, parce que comme a, a leur donne limpression de faire une bonne action155. Les plus jeunes mettent par exemple en avant leur exprience en milieu associatif, la Ligue des droits de lhomme ou lAnaf, pour montrer leur connaissance de la ralit des requrants qui se prsentent la Commission. Ils ont souvent frquent des demandeurs dasile la frontire, ou les ont conseills tout au long de leur parcours en France, autant de faits qui attestent de leur connexion la ralit, pour reprendre lexpression de lassesseur cit. De lautre ct, on insiste sur lindpendance que confre le statut duniversitaire, et sur la respectabilit qui en dcoule aux yeux des autres membres des formations de jugement, principalement les prsidents de section. Les anciens voient les nouveaux comme plus influenables par les prsidents, tandis les nouveaux se voient comme des juges part entire, la diffrence selon eux des anciens, qui se mettraient plus naturellement dans la posture de lavocat du requrant. Un assesseur HCR recrut rcemment se sent flatt de la rflexion faite par un assesseur OFPRA : Lui est l depuis longtemps, et il me disait quil y avait vritablement deux priodes du HCR la Commission. Cest--dire quavant notre promotion, notre arrive, en 2001, tous avant taient taxs de droits-de-lhommistes. Et en fait, a a chang. Maintenant, on redevient des juges. Et il ma dit que a se sentait,

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Entretien avec assesseur HCR, 24 juin 2004. Entretien avec assesseur HCR, 19 aot 2004.

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quil y avait vritablement un changement de rle du HCR au sein de la Commission156. 157

1.2 Linitiation
Ma formation initiale commena ds le mois de janvier 2001 par des sances de travail au sige de la Dlgation du HCR en France. Le fonctionnaire du HCR en charge du secteur et de la coordination des juges assurait lui mme cette formation initiale dlivre trois ou quatre juges simultanment. Deux aprs-midi de formation mont introduit la connaissance de la Convention de Genve et au droit franais de lasile. Une pile de documents dcouvrir chez soi compltaient cette formation : Etudes thmatiques du HCR, Manuels juridiques destination des personnels HCR, Recueil de jurisprudence, Fiches pays dcrivant les situations politiques et sociales des pays o avaient lieu des perscutions, etc. En fvrier, jassistais deux sances de jugement de la CRR. Encore en formation mais tant dj nomm comme juge, je pouvais lgalement assister la partie la plus instructive dune sance de jugement qui est celle du dlibr huis clos durant lequel les juges, aprs avoir pass une demi journe auditionner les demandeurs dasile, se concertent, discutent et fixent leurs positions respectives pour dcider si oui ou non le statut de rfugi serait accord tel ou tel des requrant entendu. Durant cette priode dobservation, il tait convenu que le stagiaire retrouverait ensuite le reprsentant du HCR ayant particip la formation de jugement pour faire le point avec lui et analyser le droulement de la sance et du dlibr. Nous nous retrouvmes en effet, les deux fois, dans un caf proximit de la CRR pour ce dbriefing . Ayant trs peu dides personnelles au sujet du droit dasile et moins encore au sujet des pays dorigine des demandeurs dasile observs, jentendais sans rticence les dcisions prises pour chaque personne et les valuations exprimes par mon collgue plus expriment sur chaque rcit dexil mais je mtonnais, quand mme, de divergences de perceptions sur des cas qui mavaient mu ou encore de la fermet des convictions de mon collgue sur des cas qui me paraissaient bien incertains, voire indcidables. Jappris lusage quaucun cas ne pouvait tre indcidable puisquil fallait dans tous les cas prendre une dcision quelle soit bonne ou mauvaise.

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Entretien avec assesseur HCR, 19 aot 2004. DUSAUTOIR Cline , Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR) ) a la Commission des Recours des Rfugis, Universit de Paris X - Nanterre, DEA "Sciences juridiques", Dir. D. Lochak, 2004, p.18.

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En mars 2001, aprs deux aprs-midi de formation en janvier et deux sances dobservation en fvrier, je commenais juger. Juger signifiait alors tout simplement, entendre des rcits terribles, poser des questions et dire si oui ou non, les personnes entendues pouvaient tre considres comme des rfugis au sens de la Convention de Genve. Laudition de chacun saccompagnait dune prise de notes succinctes, dans un formulaire du HCR remplir pour chaque demande dasile, sur lequel il convenait dindiquer la position de jugement prise en dlibr entre deux choix possibles seulement : favorable ou non loctroi du statut de rfugi. Il ny avait pas de case pour le doute ou lindcision. Jai observ rtrospectivement que cest dans cette priode initiale, durant les premiers mois dexercice, que jai ralis mes scores personnels les plus levs. En effet, ltat desprit dans lequel jabordais cette fonction, incit en cela par mes formateurs et mes proches (lami qui mavait introduit tait dans le mme tat desprit et une partie des autres juges reprsentant le HCR aussi) consistait essayer daider les exils faire valoir leurs droits dans un contexte o ces droits taient perus comme tendanciellement bafous par llvation des taux de rejets. Cette conception du rle ne mtait pas personnelle mais ntait pas non plus partage par tous les reprsentants du HCR comme lobserve Jean-Michel Belorgey : Naident pas non plus [au succs de la demande dasile], quelquefois, les assesseurs du Haut Commissariat aux Rfugis les plus soucieux, juste titre, de ne pas brader ou jouer la baisse le droit dasile, ni daller trop loin dans la constatation de la faible juridicit de lexercice auquel ils sont associs, et qui accentuent, du coup, inconsciemment, le dcalage entre cet exercice et les expriences humaines dont ils devraient rendre possible la prise en compte sans trop de biais. 158 Des trois juges constituant une formation de jugement, celui qui reprsente le HCR, dans cette perspective, demeure nanmoins celui dont est attendue par lensemble des autres acteurs du jugement, lattitude la plus favorable la protection des exils. Cette attente son gard satteste objectivement dans la focalisation priodique des rcriminations sur cette catgorie de juge plus que sur les deux autres. Dailleurs, observe Cline Dusotoir citant son entretien avec un avocat, cette fonction est reconnue par dautres intervenants la CRR, comme cet avocat qui explique : Normalement, leur travail est de dfendre la Convention de Genve. [] Ils sont l pour faire valoir ce qui est positif au regard de la Convention de Genve dans ce quils ont entendu159. 160.
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Jean-Michel Belorgey, Du rcit de perscution ou nouvelles rflexions sur le contentieux du droit dasile , revue Plein Droit, fvrier 2005. 159 Entretien avec avocat, 15 septembre 2004. 160 Cline Dusoitoir, ibid. op. cit, p.44.

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Fort de cette conception protectrice du rle qui, politiquement et psychologiquement, me convenait, comme dautres, mais avec peut tre plus de radicalit que dautres, je me fixais pour objectif tout simplement de faire dlivrer le plus de statuts de rfugis possibles. Or, on le verra, cela ntait pas chose aise et un tel objectif devait tre dissimul souvent derrires des comportements dnotant une plus grande impartialit. Cest en juin 2001 que jai battu mon record personnel et dtenu ce qui resta longtemps le meilleur score avec huit statuts de rfugis accords lors dune mme sance de jugement, chaque sance runissant lpoque 22 demandes dasile. Durant les quatre premiers mois, javais une facilit, me semble-t-il perdue par la suite, prendre des positions en faveur de certains exils que les autres juges ne voyaient plus spontanment comme des victimes de perscutions. Leffet du temps, dans lexercice de cette fonction, rapproche mentalement de la tendance dominante qui est celle du doute donc du rejet. La phase dinitiation, durant ce premier semestre 2001 saccompagna dun week-end de formation intensive dans un htel de luxe de la rgion parisienne. Tous les juges reprsentant le HCR se retrouvrent ainsi durant deux journes organises en ateliers et confrences mais utiles aussi par les repas, pauses et soires de discussion. Ce fut loccasion dapprofondir la connaissance de la doctrine du droit dasile dfendue par le HCR. Ce fut loccasion aussi de dcouvrir les manires de penser des autres juges notamment limportance de leurs divergences dans la perception des rcits mais aussi des lignes jurisprudentielles. Les responsables de la Dlgation du HCR en France, cette poque, dfendaient une position relativement progressiste du droit dasile et du rle de leurs reprsentants la CRR. Cela changea partir de 2003. Lobjet de ces formations tait donc de doter les reprsentants du HCR de moyens intellectuels et juridiques pour rsister la tendance dominante au rejet tout en leur conservant une crdibilit et une influence au sein de linstitution. Dans lesprit des responsables de la Dlgation, cette poque, le reprsentant du HCR devaient parvenir faire prvaloir des proccupations de protection en simposant comme le plus comptent. Certains juges parmi les plus anciens semblaient considrer cette orientation avec une certaine perplexit et insistaient beaucoup plus sur limportance de rester crdible ou encore de respecter les formes ... ce qui signifiait ne pas aller trop loin dans lexpression de positions de jugement favorables aux exils. Je compris alors que ce que je croyais tre une sorte dvidence pour tous au sujet de notre rle - obtenir le plus possible de dcisions protectrices nen tait pas une et devait mme tre formule de manire beaucoup plus contourne pour

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que la discussion puisse souvrir avec ceux qui considraient que lon devait accorder le statut de rfugi seulement aux vrais rfugis . De fait, je mtais fait, par dispositions personnelles partages avec dautres collgues et, il faut leur en accorder crdit, sous linfluence des responsables de la Dlgation du HCR lpoque, une vision idalise du rle du juge reprsentant le HCR. Une vision qui ne dcrit au mieux quune partie de ces juges et qui ne correspond pas ncessairement limage que se sont faits de ces juges (ou de moi-mme) les autres acteurs. Citons encore un autre point de vue, celui de Jean-Michel Belorgey observant, en Prsident de sance, les juges HCR : Il nest pas, cela aussi est attristant (plus ou moins que le reste, qui saurait le dire) jusqu certains assesseurs H.C.R. dont il faille redouter labsence de tendresse pour les requrants. On a dj voqu ceux qui leur ferveur pour la Convention de Genve interdit de regarder la plupart des requrants comme dignes de la haute ide quils sen font. Mais il faut aussi mentionner ceux qui, parce quils sont originaires de pays o il nont pas, depuis longtemps, remis les pieds (ou ne les ont remis que de faon slective), nimaginent pas quune femme qui porte le foulard puisse tre perscute par les islamistes 161 De manire assez emblmatique, la dernire sance plnire de ce week-end initiatique, offrit le cadre dun dbat bref mais passionn sur ce sujet entre deux positions opposes : les uns, notamment parmi les plus anciens, juristes notamment mais aussi politistes, argumentaient en considrant que la bonne attitude adopter en tant que juge consistait se former une intime conviction au regard de lensemble des informations, documents et dclarations, ainsi que du droit, sur chaque demande dasile, puis dfendre en dlibr les seules demandes repres comme justifiant loctroi dun statut de rfugi. Dautres, dont je faisais dj partie, soutenaient que la procdure en ltat ne permettant pas de se former une intime conviction un tant soi peu fonde et raisonnable sur les trajectoires dexil, la tendance gnrale au rejet dpendant en outre plus de facteurs induits par la politique franaise plus que des motifs dexil, on ne pouvait que tenter de rsister cette tendance en soutenant toutes les demandes susceptibles dtre satisfaites indpendamment de notre intime conviction sur chacune delle. Les deux positions semblaient inconciliables. On le comprend la lecture de ce compte-rendu, la formation initiale tait moins une formation, au sens o on lentend dans les institutions spcialises en formation initiale ou continue (coles, universits, organismes de formation, etc.) quune initiation, une introduction dans le rle de juge. Et pourtant, malgr la maigreur de cette formation initiale
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J.-M. Belorgey, "Le droit dasile en perdition", TERRA-Ed., Coll. "Reflets", mai 2007 : http://terra.rezo.net/article598.html

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(les deux autres catgories de juges ne bnficiaient mme pas de cela), ce qui me frappait tait la facilit avec laquelle jarrivais immdiatement exercer cette fonction. Cet tonnement sestompait alors derrire le sentiment rassurant de faire partie dune lite particulirement brillante ou efficace. Il me fallut du temps pour atterrir.

1.3 La socialisation
Les trois catgories de juges (un Prsident et deux assesseurs, lun reprsentant le HCR, lautre les Ministres participant au Conseil dadministration de lOFPRA), reprsentes dans chaque sance de jugement la CRR, se distinguent notamment par leurs modalits respectives de socialisation. Le juge assesseur nomm par les Ministres ne bnficie daucune formation initiale et daucun milieu de socialisation spcifiques la CRR. Ces fonctionnaires, peu ou pas rmunrs dans cette fonction de juge exerce sur leur temps de travail, volontaires pour sortir de la routine bureaucratique ou sollicits par leurs chefs de services, sont souvent des juges relativement isols et souvent trop isols pour rsister aux inclinations dominantes de linstitution. Mme aprs trois annes passes juger leur ct, je sais peu de choses sur eux, hormis leur extrme diversit, du discret rond de cuir en provenance du Ministre des affaires sociales jusqu lambassadeur spectaculaire, parlant de chaque trou de la plante comme dune vieille connaissance, provisoirement dlgu cette tche ingrate de juge la CRR par le Quai dOrsay entre deux nominations lautre bout du monde. La seule tendance repre leur sujet fut celle de leur docilit lgard des orientations du Prsident de sance, cette tendance saccompagnant naturellement de notables exceptions. Le Prsident de sance (catgorie nomme par le Vice-Prsident du Conseil dEtat parmi les Conseillers dEtat, les Conseillers de Tribunaux Administratifs ou dautres corps de fonctionnaires) a gnralement t socialis dans une juridiction administrative culturellement assez proche de la CRR qui apparat bien des gards comme une annexe du Conseil dEtat. Ainsi facilite, leur insertion au sein la CRR tait en outre renforce par un accs privilgi aux services administratifs de la juridiction. Le Prsident en effet peut accder aux dossiers de demandes dasile avant la sance donc se rendre dans les locaux de la CRR, notamment dans une salle rserve aux Prsidents, dans les tages o se trouvent les bureaux des Rapporteurs. Dautre part, le Prsident de la CRR runit priodiquement ces Prsidents de sance en runions de travail ou cocktails annuels (Nouvel an...) qui participent leur socialisation.

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La socialisation du juge assesseur reprsentant le HCR est tout fait diffrente. Issus de professions diffrentes (universitaires, avocats, consultants...) les personnes de cette catgorie formaient, entre 2001 et 2004, un rseau plus dense que ceux des deux autres catgories de juges. Ce rseau se concrtisait et produisait ses effets de socialisation loccasion de runions mensuelles au sige de la Dlgation du HCR. Ces runions, produits dune politique volontariste du HCR de garder le contact avec sa trentaine de reprsentants, prenaient la forme de quelques heures de discussion entre une dizaine de juges environ autour dune slection de dcisions rcemment rendues par la CRR. Cette slection de dcisions intressantes tait trs importante pour saffranchir des slections galement subjectives et politiques, ralises par le service juridique de la CRR et publies trs officiellement comme recueils de rfrence. Dune part les recueils officiels runissent dans une trs large proportion des dcisions de rejet, participant ainsi la normalisation du taux de rejet. Dautre part, ils marginalisent les cas despce susceptibles de faire voluer la jurisprudence : par exemple, les dcisions de protection accordes des femmes fuyant des perscutions lie au genre, de type mariage forc , ont, pendant longtemps, peu prs toutes t exclues de ces recueils officiels. La slection opre par le Responsable du HCR, lpoque, contrebalanait ces deux aspects en privilgiant des dcisions positives et des dcisions novatrices. Cela nous permettait de disposer dun recueil autonome ventuellement mobilisable en sance pour emporter la conviction des autres juges par citation dun prcdent favorable. A partir de 2004, le nouveau Responsable de la protection changea cette politique. Les runions mensuelles au sige de la Dlgation du HCR taient galement importantes pour faire circuler linformation relative la vie interne de la CRR. Les petites histoires occupaient une place importante (incidents de sances particulirement marquants, vie interne de ladministration de la CRR, politique du Prsident gnral de la CRR...). Ces petites histoires sentremlaient avec les discussions plus juridiques relatives des demandes dasile marquantes ou des dcisions tonnantes. Ces rencontres mensuelles permettaient galement de rattacher lensemble de ces activits une actualit plus globale, celle de la politique du droit dasile tant en France que dans le reste du monde. Les dernires rformes lgislatives y taient commentes, les dernires nominations officielles intervenant dans le domaine aussi. Les comptences tant assez galement rparties entre tous les participants, chacun apportait ses contributions en termes de petites histoires, de faits marquants en sance,

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dobservations plus politiques et les runions prenaient davantage lallure de celle dun club que de sances de formation proprement dite. Celle-ci tait nanmoins assure de cette manire, cest dire sous la forme dun processus de socialisation politique dans le rseau. A cela sajoutait une autre dimension du rseau, peut tre plus importante encore du point de vue de ses effets de socialisation : les dners en ville. Les regroupements plus restreints au sein de cette trentaine de juges, presque tous universitaires, relevant de spcialits acadmiques identiques ou proches, sopraient par affinits politiques ou liens damitis et donnaient lieu des dners dans des restaurants de Paris assez frquents. Jen compte pour ma part, cinq ou six par an au moins durant mes trois annes dexercice. Les discussions ressemblaient beaucoup celles des runions mensuelles la Dlgation du HCR avec en moins les textes de dcisions comments. Les commentaires portaient beaucoup plus sur la dimension humaine des sances de jugement que sur la dimension juridique o mme que sur le contenu lui-mme de la demande dasile gnralement rsume aux interlocuteurs en quelques mots pour fixer le contexte de linteraction sociale entre les acteurs de la sance de jugement : juges, rapporteurs, avocats, requrants, public... Des dners entiers pouvaient ainsi tre consacrs une succession sans fin de petites histoires : tel Prsident avait refus un renvoi lavocat qui stait mis en colre ; tel rapporteur avait honteusement flingu une demande dasile en dlibr de telle manire ; tel ambassadeur stait oubli en sance, croyant quun poste diplomatique dans un pays permet de tout connatre des victimes que les interlocuteurs gouvernementaux de lambassade perscutent ; tel Conseiller dEtat la retraite, avec la lgion dhonneur et une affligeante surdit, passait la sance gronder les exils faute de parvenir entendre et donc comprendre ce quils disaient, etc. Les discussions portaient beaucoup galement sur linterprtation des situations de perscution dans les pays dorigine, chacun y allant de son apport de connaissances parses, mais avec moins daisance, moins denthousiasme aussi que pour les anecdotes, par pudeur, eu gard la faiblesse des connaissances disponibles et surtout des connaissances matrises par chacun sur lensemble des pays concerns. A travers ces dispositifs sociaux dinteraction, soprait une socialisation politique penser lexil, les perscutions, lasile, ses institutions et leurs acteurs, dans le cadre idologique de la Convention de Genve sur les Rfugis et dune idologie spcifie par les particularits de la configuration franaise. Passes les premires semaines, les premiers mois peut tre, limage floue du rfugi au sens de la Convention de Genve simposait

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lesprit, avec une certaine vidence, comme le reflet dune figure sociale probablement aussi approximative aux yeux de chacun que diffrente de lun lautre. On sentait bien, dans ces changes et discussions, que la fermet des convictions de chacun dans la qualification de tel ou tel exil comme rfugi navaient dgale que la frquence des divergences entre nous dans lapprciation de chaque cas alors mme que le rseau des reprsentants du HCR devait tre plus homogne que lensemble des juges et des fonctionnaires. Cest peut-tre ce qui fait la force de cette idologie qui sapprend en quelques jours et laisse chacun le soin den dvelopper une version subjective. Ce systme de pense apparemment commun et pourtant hautement individuel, autorise ainsi de fortes intimes convictions quant la dfinition du rfugi ou la qualification de chaque cas sans rduire la diversit de ces convictions individuelles, cest dire sans offrir dautre objectivation de cette dfinition ou des ces qualifications que procdurale, par les votes ou prises de positions fonctionnellement quivalentes, comme une somme arithmtique de subjectivits individuelles.

2. Des dossiers et des sances

Que connat de lexil ce juge technocratique ? Au fil des mois et des annes, se forme plus le souvenir dune succession de dossiers de demandes dasile que la mmoire dexils aux visages trop brivement entraperus en cours de sance et aux vies jamais inconnues. Et ces milliers de dossiers, accumuls en piles jaunes sur la table du Rapporteur, parfois arrachs la pile et fivreusement feuillets en quelques minutes au plus, se succdent non un un mais par cohortes de sances de jugement, elles-mmes se succdant par dizaines puis centaines, bientt aussi difficiles diffrencier que les dossiers eux-mmes. Il y a dans ces successions insignifiantes une dshumanisation trs profonde de lexil accentue de surcrot par labsence de toute rencontre personnelle et humaine avec les exils eux-mmes, pas mme quelques uns dentre eux. Lorganisation des locaux vitait ce type de rencontre : des portes daccs aux locaux de la juridiction diffrentes et loignes pour les juges et les exils ; la dissociation des espaces de travail et dentretien lOFPRA ; le traitement strictement documentaire du dossier par les Rapporteurs de la CRR ; garantissent limpossibilit de ttes ttes entre lexil et tout auteur de son jugement. A chaque fonctionnaire, chaque juge, en dehors du contexte institutionnel dexercice, de faire ou non personnellement la connaissance dexils. Hormis quelques militants, peu de juges ou de fonctionnaires, font cette dmarche, peut-tre par indiffrence, peut-tre par crainte de ce quun tel contact direct et approfondi pourrait leur rvler, par crainte aussi de se rendre leur 93

propre rle insupportable. Comme tant dautres, jai jug pendant des annes des exils sans jamais les connatre autrement qu travers le dfil abstrait et anonyme des dossiers et des sances. La succession des dossiers et des sances assure cet gard une relle srnit, une certaine distance aussi qui font partie intgrante du jugement technocratique de lexil. Le monde de lexil est vu alors travers de pures artefacts crs par la procdure dasile ellemme : le dossier de demande dasile qui contient le rcit dexil principal nest en rien le fidle reflet dune vie tourmente par les perscutions et par lexil, mais un simple formulaire bureaucratique qui impose sa propre logique lexil ; la fiche pays qui dit au fonctionnaire ou au juge ce quil faut savoir du pays dorigine du demandeur dasile nest pas un miroir fiable du pays, mais un ersatz de connaissance sociologique ; la sance dentretien lOFPRA ou de jugement la CRR ne permet pas de connatre la personne qui parle, ni mme de lui donner la parole en lui en laissant matriser le rythme et lorientation, mais un succdan de communication. Se construit ainsi un monde de lexil que dmentirait, si il se donnait voir, toute anthropologie de lexil, un monde qui nexiste que dans, par et pour la procdure institue dexamen technocratique de la demande dasile. Un monde si peu rel que sa perception peu aisment varier dun esprit lautre.

2.1 Les dossiers de demandes dasile

Le dossier de demande dasile est ainsi dcrit par Jean-Michel Belorgey : La procdure de demande dasile, lorsquelle se droule de faon normale, sans qu un moment ou un autre, les opportunits offertes par le lgislateur ou le pouvoir rglementaire ou les hirarchies conduisent en sauter une tape, comporte normalement : un premier rcit, crit, des perscutions invoques, contenu dans le dossier dpos lOFPRA ; il ny a pas trace du rcit, le cas chant, produit aux frontires, et dont les insuffisances peuvent nanmoins, sinon fonder, du moins dboucher sur un refoulement, de statut juridique incertain ; ce premier rcit peut, en revanche, tre complt ou corrig par des productions ultrieures, avant entretien ou loccasion dun entretien ou dfaut dentretien ; un second rcit, oral celui-l, et ventuellement un troisime sil y a plusieurs entretiens, se prsentant sous forme de rponses aux questions poses par lofficier de protection, la lumire, on peut le penser, du premier rcit crit, lorsque le demandeur bnficie dun entretien, ce qui nest malheureusement pas la rgle ; un nombre variable de rcits crits, prsents lappui de la demande dannulation du refus de reconnaissance par lOFPRA de la qualit de rfugi ;

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 un rcit oral, qui peut tre le second, le troisime, le quatrime, le cinquime, etc., en rponse aux questions poses lors de laudience la Commission des recours des rfugis par le rapporteur et les trois membres (prsident et assesseurs) de la formation de jugement. 162 Une autre faon de rendre compte dun dossier de demande dasile tel quil se prsente non seulement au fonctionnaire de lOFPRA mais aussi au juge de la CRR est den prsenter un, au moins partiellement. Le dossier dElanchelvan Rajendram, exil Tamoul originaire du Sri Lanka a t publi en ligne par le rseau TERRA avec lautorisation de la famille. En voici quelques extraits, jusqu la lettre du premier recours devant la CRR (la suite du dossier peut-tre consult sur le site web du rseau TERRA), le 03 mars 2003. Je nai pas personnellement particip ce jugement mais ce dossier ressemble des centaines dautres. Voici la liste des extraits du dossier qui peuvent tre publies : 1) Le rcit dexil d Elanchelvan Rajendram tel que prsent dans le formulaire prfectoral destin lOFPRA (06.08.2002) ; 2) Deux extraits de pices, parmi toutes celles qui ont t verses au dossier lappui de cette demande ; 3) Lextrait significatif, bien que strotyp, du texte de la premire dcision de rejet de lOFPRA (30.01.2003) ; 4) La lettre de recours la Commission des Recours des Rfugis avec la description des documents verss au dossier (03.03.2003). Pour se faire une ide du dossier que le Rapporteur de la CRR, avant la sance, ainsi que le Juge de la CRR, en cours de sance, peuvent examiner pour fonder leur opinion, il faut ajouter aux documents prcdents, le sous-dossier OFPRA . Pice interne ladministration, il ne peut pas tre publi alors quil sagit dune partie importante du dossier de demande dasile ce stade de la procdure. Il comporte les lments suivants : le compterendu dentretien ralis par le fonctionnaire de lOFPRA, gnralement manuscrit, simple prise de notes par le fonctionnaire durant lentretien ; les analyses, souvent manuscrites du fonctionnaire, ses remarques sur le rcit et considrants juridiques qui le conduisent faire sa proposition de dcision ; la premire version du texte de la dcision ou, si celle-ci a t modifie par le suprieur hirarchique dudit fonctionnaire, le texte dfinitif aprs rature du prcdent ; le paraphe de ce suprieur qui, en lieu et place du fonctionnaire qui a instruit le dossier et rencontr lexil, conformment la procdure interne, fixe et signe la dcision par dlgation de pouvoir du Directeur de lOFPRA.

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Jean-Michel Belorgey, Du rcit de perscution ou nouvelles rflexions sur le contentieux du droit dasile , revue Plein Droit, fvrier 2005.

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Enfin, le dossier de demande dasile peut galement inclure un ensemble de documents, verss au dossier par le demandeur dasile et visant prouver la vracit de son rcit. Ces documents, produits linitiative de lexil, sont gnralement accompagns de leurs traductions ralises aux frais de lexil : actes dtat civil, tmoignages et attestations sur lhonneur, articles de presse, certificats mdicaux, billets de train ou davion, etc. Pour des raisons matrielles et de longueur, les documents fournis par Elanchelvan Rajendram ne peuvent tre que cits mais non reproduits en intgralit. Cette description relativement exhaustive du dossier de demande dasile est importante pour pouvoir imaginer au moins approximativement le dossier que la majorit des juges de la CRR (les deux juges assesseurs notamment et la plupart des Prsidents de sance) ne connaissent pas avant dentrer dans la salle daudience et au mieux dcouvriront, en quelques minutes, tout en coutant les cinq minutes environ de synthse lue par le Rapporteur et ventuellement la plaidoirie de lavocat, avant de poser les premires questions au demandeur dasile. Le au mieux est important puisque ce dossier ntant pas dupliqu par les services de la CRR destination de chacun des trois, il nen existe quun seul exemplaire que les trois juges ne peuvent consulter que successivement durant le mme laps de temps... ce qui conduit, dans la plupart des cas, rendre cette lecture impossible pour lun et/ou lautre des juges qui, dans la plupart des cas, rendront leur jugement sans avoir jamais lu le dossier, sur la seule base des quelques minutes de dclarations orales de lexil faites en sance. Au del de ce regard rflexif sur le droulement de la procdure dexamen, ce stade ultime du jugement la CRR, les quatre extraits du dossier de demande dasile dElanchelvan Rajendram permettent aussi de se rendre compte de la complexit dune vie en exil, mme rduite bureaucratiquement sa plus simple expression. 01) La demande dasile initiale lOFPRA (06.08.2002) Je mappelle Elanchelvan RAJENDRAM et je suis n le 29 aot 1976 MANIPPAY au Sri-Lanka. Je suis de nationalit sri-lankaise et dappartenance tamoule. Avec ma famille, nous rsidions dans le village ILAVALAY dans la rgion de Jaffna jusquen 1992. Mon pre travaillait dans une usine de confection de tissus et ma mre soccupait de mes trois frres, mes deux surs et moi. Jai effectu mes tudes primaires et une partie de mes tudes secondaires au village avant que nous soyons obligs de fuir les bombardements. Le 5 juillet 1992, larme sri-lankaise a attaqu notre village et la svrement bombard. Nous avons fui jusquau village de UDIVIL o nous sommes rests environ un an, avant devoir nouveau fuir, suite de nouveaux bombardements, vers la ville de THIRNALVELI, toujours dans la rgion de Jaffna. 96

Le 10 aot 1995, durant la priode o nous habitions Thirnalveli, un de mes frres, Ilankumaran (n en 1979) a rejoint le mouvement des Tigres. Ce jour-l, il ntait pas rentr la maison. Mes parents sont alls le chercher et ils ont appris que ce mme jour stait tenu un meeting des Tigres (propagande tenue par des membres des Tigres dans les coles). Comme dautres jeunes, mon frre avait ainsi rejoint la gurilla. Par la suite, nous navons plus jamais eu le moindre contact avec lui. Le 30 octobre 1995, les Tigres ont sillonn les rues de la ville avec des porte-voix pour prvenir la population quelle devait quitter la rgion de Jaffna car larme sri-lankaise allait arriver. Notre famille est donc partie MIRISIVIL, une ville sous le contrle du LTTE. Nous y sommes rests seulement un mois car nous avions peur de pouvoir tre perscuts par larme sri-lankaise en raison de lengagement de mon frre dans le mouvement des Tigres. Nous avons prfr nous installer dans une autre zone contrle par le LTTE, dans le village de MAKULAM. Mais les conditions de subsistance dans ce village en pleine fort taient extrmes, le manque de nourriture et de mdicaments, le manque dhygine, limpossibilit daller lcole Tous les membres de ma famille sont tombs malades. En outre, les Tigres venaient rgulirement notre domicile pour y exercer des pressions afin que dautres membres de notre famille rejoignent leurs rangs. Mais nous avons toujours rsist et refus. En raison des ces pressions constantes et des difficults de vie, nous voulions retourner dans la rgion de Jaffna. Mais pour sortir de la rgion sous le contrle des Tigres, il fallait quils nous dlivrent un laissez-passer et ils refusaient de nous le donner. Cest pourquoi, nous avons t contraints de partir, discrtement, en nous cachant des contrles. Nous avons pris une barque jusqu la petite ville de MANNAR o nous sommes arrivs le 18 dcembre 1996. Nous rsidions chez mon cousin, Santhirakumaran ULAKANATHAN, qui travaillait comme comptable dans un bureau. Nous nous sommes dclars aux autorits gouvernementales contrlant Mannar. Mais ils ne voulaient pas nous donner une autorisation permanente en nous disant quil nous fallait retourner Jaffna dont nous sommes originaires. Cest ainsi que nous sommes retourns dans la rgion de Jaffna en date du 5 janvier 1997. Il ne nous fut pas possible de retourner dans notre village de Ilavala qui tait totalement dtruit. Nous sommes alls vivre THIRNAVELI, le temps de reconstruire notre maison de Ilavala. Au mois davril 1997, nous avons pu retourner chez nous. A ce moment l, ma sur tait institutrice en primaire et moi, je devais finir de prparer mon baccalaurat Jaffna. Mon pre na plus retrouv une activit professionnelle, il cultivait notre jardin. En association avec un ami, mon frre an Isaichelvan a ouvert un magasin dalimentation Jaffna. Il devait se rendre tous les matins son travail en parcourant les dix kilomtres qui nous sparaient de la ville en mobylette. Le matin du 5 juillet 1997, alors quil se rendait au travail avec son ami, des combats ont clat entre les Tigres et larme sri-lankaise la priphrie de la ville. Ils ont t pris en tau dans ces combats et ils ont t tus tous les deux. Le corps de mon frre a t transport lhpital par des militaires. Lorsque mes parents sy sont rendus, les militaires ont voulu leur faire avouer que mon frre travaillait pour les Tigres. Bien que mes parents leur ont expliqu quil se rendait juste son travail, ils nont rien voulu entendre. Pour rcuprer son corps et pouvoir lenterrer, ils ont t obligs de dclarer que mon frre an appartenait aux Tigres.

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A ce moment l, javais termin mes tudes secondaires et obtenu mon baccalaurat. Je travaillais dans le jardin avec mon pre et je donnais quelques cours aux enfants du village. Le 31 aot 1998, une bombe pose par des Tigres a provoqu lexplosion dun bus. Deux militaires, deux policiers et un civil ont pri dans cet attentat. Beaucoup de passagers de ce bus venaient de notre village, en particulier le chauffeur. Un des militaires qui fut tu tait le responsable charg du contrle de notre village. Suite de cet acte de terrorisme, les soldats se sont mis effectuer des contrles partout, dans les villages, dans les maisons. Ils entraient partout, frappaient les hommes en leur ordonnant de leur dire qui avait fait cela. Ils sont arrivs chez nous. Un prisonnier des Tigres les accompagnait et ils lui demandaient des renseignements sur les familles. Il leur a dclar quun de mes frres appartenait au LTTE. Ils se sont alors mis nous battre, mon pre et moi. Puis ils nous ont band les yeux et fait monter dans une jeep. Nous avons t conduits dans un centre militaire du gouvernement, je ne sais prcisment o. Mon pre et moi avons alors t spars et interrogs chacun de son ct. Pendant toute notre dtention, je nai eu aucune nouvelle de lui. En prsence dun traducteur tamoul (un Tigre fait prisonnier qui avait appris le cinghalais), ils mont interrog et battu pour me faire dire o se trouvait mon frre. Mais je nen savais rien, nous navions pas de nouvelles de lui, je ne pouvais de toute faon rien leur apprendre. Jai t tortur, attach par les pieds, la tte en bas, au-dessus dun feu allum dont je recevais la fume dans les yeux. Ils mont mis un sac rempli de gaz sur la tte jusqu ce que je sois au bord de lasphyxie. Ils mont donn des coups de couteau dans les jambes et ont vers de leau sale sur les plaies. Je suis rest l-bas durant 20 jours. Jtais toujours enferm seul dans une pice, l mme o ils me torturaient. Ils me donnaient de la nourriture et parfois ils me foraient manger, me librant une main tandis que lautre restait attache avec les pieds. Un jour, le prisonnier tamoul est venu et a traduit que les militaires allaient memmener chercher mon frre : nous devions sortir ensemble dans la rue et je devais crier en appelant mon frre ds quil se prsenterait. Javais trs peur, je savais quils utilisaient cette mthode pour me faire sortir et mabattre dans la rue dun coup de revolver. Ils pouvaient plus difficilement massassiner lintrieur sans raison, mais dehors, il leur tait facile de faire passer cette mort pour un acte des Tigres. Jai refus. Alors, ils mont frapp sur la tte avec un coup de crosse, la plaie saignait, puis je ne sais plus rien, jai perdu connaissance. Quand jai repris conscience, il ny avait plus de soldats, jtais seul. Environ un quart dheure plus tard ils sont revenus. Ils ne mont pas soign bien au contraire, ils mont nouveau frapp. Quelques jours plus tard, jai quand mme reu quelques soins. Dans les villages sri-lankais de tamouls, il y des responsables de village dont la fonction est de rgler les problmes de tous les habitants. Celui de mon village, Ponnar RASENTHIRAN, avait appris ma situation, il savait o jtais dtenu. Aprs ma libration, jai su quil tait venu plusieurs fois accompagn du Directeur de lcole, Sellathura SUPRAMANIJAM, pour voir les militaires dans le but dobtenir ma libration.

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Finalement, le 20 septembre 1998, ils ont accept de me laisser partir condition que je vienne signer deux fois par mois. Mon pre a t relch au mme moment, condition quil vienne signer une fois par mois. Nous sommes rentrs tous les deux la maison. En 1999, jai commenc un stage de comptabilit THINALVELI. Je continuais aller signer deux fois par mois chez les militaires de PANDETHERU. Quand je me prsentais, il arrivait souvent quils me menacent ou mme me battent pour que je leur dise o se trouvait mon frre. A la fin de lanne 1999, une attaque des Tigres contre plusieurs centres militaires de la rgion rendait les militaires particulirement nerveux. En reprsailles, ils maltraitaient davantage leurs prisonniers et certains furent mme tus. Cest pourquoi, jtais de plus en plus terrifi de devoir me prsenter pour signer et je ne suis plus retourn (mon pre, quant lui, avait obtenu lautorisation de ne plus se prsenter en raison de son ge). Javais peur de rester chez moi dans lattente que les soldats viennent me chercher. Il fallait fuir quelque part. Javais un ami, Pirakalathan VISUBAMITHIRAR, qui travaillait pour le parti EDPS, un parti politique tamoul collaborant avec le gouvernement sri-lankais. Je lui ai confi mes problmes et il ma rpondu que je pouvais obtenir leur aide. Ils ont accept de me cacher dans les locaux de leur Parti MANNIPAY. Jai donc vcu l-bas, je les aidais un peu dans la confection de leurs journaux et brochures. Paralllement, jeffectuais mon stage de comptabilit Thirnalveli. A la fin de lanne 2000, lorsque les Tigres ont appris que je rsidais au local du parti du EDPS et que je travaillais pour eux, ils se sont prsents chez mes parents pour exiger que jarrte cette collaboration. Ils ont demand mes parents de me transmettre un rendez-vous fix au village de MALLAKAM. Sur les conseils de mon ami Pirakalathan, je ny suis pas all. Peu de temps plus tard, deux hommes en civil qui avaient lair dtudiants, mont attendu devant le local du parti. Ils mont demand pourquoi je ntais pas venu au rendez-vous quils mavaient donn. Jai prtext un mal de tte et ils mont alors redonn un nouveau rendez-vous le jour mme, en mordonnant de venir cette fois-ci. Jai obtempr et ils sont partis. Je ny suis pas all, javais trop peur des reprsailles. Dsormais, javais peur de circuler pour me rendre sur le lieu de mon stage et jai donc d arrter ma formation (ce qui faisait deux ans dtudes au lieu de quatre). Je vivais toujours dans le local du EDPS dont je ne sortais quasiment jamais. Jaidais le parti dans la rdaction de son journal. Le 15 dcembre 2001, il devait y avoir les lections du Parlement du Sri-Lanka. Durant la campagne lectorale, des manifestations et des meetings ont t organiss par le parti EDPS. Jai particip ces actions dans diffrentes villes dont la dernire, MANTHILLAI. Nous avions pris un bus pour nous y rendre et sur le chemin du retour, ce bus a t lobjet de tirs. Nous ne savions pas qui taient les auteurs des tirs mais il y a eu des morts et des blesss. Un de mes amis est mort l. Dautres bus du EDPS revenant dautres villages ont subi des attentats semblables. Mes parents taient trs inquiets et mon retour de Manthillai, ils sont venus me voir au local. Ils mont appris quils avaient reu une lettre les informant du dcs de mon frre qui avait eu lieu le 14 novembre 1999. Les Tigres avaient brl le corps. Ce sont les parents dun autre jeune homme dcd qui les avaient prvenus, deux ans aprs son dcs, le temps de trouver notre adresse. Ma mre ma dit quelle avait dj perdu deux fils et quelle ne voulait pas me perdre aussi. Elle ma dit que si je restais au bureau du 99

EDPS, le mme sort mattendait. Elle voulait que je parte. Elle a parl au Directeur du Parti pour lui demander son aide pour organiser ma fuite. Le 5 novembre 2001, je suis all clandestinement dans le bateau dun pcheur jusqu NEDUNTHINU, une ville sous le contrle du EDPS. Le Parti a pay et organis le voyage. Le mme jour, je me suis rendu MALATHIVU o je suis rest 20 jours. Puis, toujours en barque, jai rejoint la ville de RAMESHWARAM, en Inde. Jai t accueilli par un cousin de mon pre, Nalaija THARMAKULASINGAM, qui rsidait dans le quartier tamoul de THIRISY, au n22, Pourthullovil road Kilaiur. Mais en Inde, je ntais pas en scurit car la police effectue de nombreux contrles didentit et il est impossible dy vivre sans documents. En particulier, les jeunes hommes en situation irrgulire sont suspects dappartenir au LTTE et risquent dtre renvoys immdiatement au Sri-Lanka. Cest pour cela que je navais pas dautre choix que dessayer de fuir en Europe. Le cousin de mon pre a contact un passeur qui ma demand 5 photos et qui a fait tablir un faux passeport indien. Une semaine plus tard, il a tlphon pour dire quil venait me chercher pour me conduire laroport de MADRAS. Le 30 mars 2002, jai pris lavion pour lArabie Saoudite, puis pour MOSCOU, aprs deux escales je ne sais pas o. A Moscou, le passeur ma repris le faux passeport indien et ma demand dattendre une autre personne qui allait soccuper de moi. Nous tions 4 dans la mme situation. Un homme blanc est venu et nous a conduits dans un appartement o se trouvaient 10 personnes qui attendaient comme nous. Ce passeur venait de temps en temps nous apporter manger. Nous sommes rests l ensemble 25 jours. Puis, un passeur est venu le soir et il a emmen trois personnes et moi. Nous avons roul en voiture jour et nuit durant plusieurs jours, puis nous avons t dposs dans une fort o attendaient dj une vingtaine de personnes. Nous avons alors march pied pendant une vingtaine de jours, nous reposant la journe et reprenant notre marche la nuit. Nous avons t laisss dans une sorte dtable, puis jai fait partie dun groupe de 5 personnes emmenes dans une voiture pour une tape de 5 jours. Nous avons nouveau attendu dans un btiment durant environ deux semaines. Puis nous avons t embarqus dans un camion o nous tions cachs dans le noir et o nous respirions difficilement. Au bout de deux jours et demi, je nen pouvais plus, jai cri au secours. Le chauffeur ma alors dpos au bord de la route. Je ne savais pas o jtais. Jai arrt une voiture et jai pu parler au chauffeur en anglais. Il a accept de me conduire dans la ville la plus proche : ctait Strasbourg. Jai cherch la gare et jai fini par trouver un compatriote qui ma expliqu quelles dmarches il fallait faire pour demander lasile. Je sollicite la reconnaissance du statut de rfugi en France parce que je ne peux plus vivre au Sri-Lanka o je crains la fois par les Tigres qui me reprochent mon soutien au EDPS et par le gouvernement sri-lankais en raison de mes origines et de lengagement de mon frre dans la LTTE. Je demande tre convoqu lOffice pour apporter oralement toute prcision mon rcit. 02) Extraits de pices verses au dossier lappui de la demande Certificat mdical tabli par Dr Hoibian des Hpitaux Universitaires de Strasbourg (21.11.2002) - Extrait : "Je soussign certifie avoir examin Monsieur RAJENDRAM ELANCHELVAN n le 29.08.76 et avoir contast : 1 - cicatrice verticale larrire du 100

crne de 4 cm de long ; 2 - une cicatrice oblique de 7 cm de long la face externe de lavant bras gauche ; 3 - une cicatrice de 2 x 3 cm la face antro externe de la cuisse gauche ; 4 - une cicatrice de 3 cm longitudinale sur le bord interne de la main droite. Elles seraient en rapport avec des violences, mauvais traitements et tortures subis entre le 31.08.98 et le 20.09.98 - Dr. M. HOIBIAN Praticien Hospitalier - Hpitaux Universitaires de Strasbourg" Certificat de dcs du frre dElanchelvan RAJENDRAM : Isaichelvan - Extrait : " 1. Date et lieu de dcs : le 05 juillet 1997 Hpital denseignement, Jaffna - 2. Nom complet : Rajendram Isaichelvan - (...) 7. Cause du dcs : Hmorragies causes par coup de fusil (...)" 03) Le premier rejet de lOFPRA (30.01.2003) Extrait : "Lintress, dethnie tamoule et originaire de Manipay, dclare avoir t arrt le 31 aot 1998 lors dune rafle dans sa ville natale la suite dun attentat. Il aurait t dtenu au camp de Pandatherripu pendant vingt jours et y aurait t maltrait. Grce lintervention de plusieurs officiels, il affirme avoir t libr la condition de se prsenter tous les deux mois devant lautorit militaire. Pour se protger des mauvais traitements quil aurait subi lors de chaque passage au camp, il aurait rejoint les rangs de lE.P.D.P. en janvier 2000 sans recevoir de solde et alors quun de ses frres, membre du L.T.T.E. , aurait t tu par larme le 14 novembre 1999. Il affirme avoir jou un rle mineur dans son organisation et avoir t menac par les militants du L.T.T.E. deux reprises en octobre 2000. Craignant pour sa vie et grce laide logistique de lE.P.D.P., il aurait quitt son pays en dcembre 2001. Cependant, le caractre strotyp, peu circonstanci et parcellaire de ses dclarations orales ne permet de tenir pour tablis les faits allgus et pour fonder sa demande de reconnaissance de la qualit de rfugi au sens de larticle 2 de la loi du 25 juillet 1952 modifie. En consquence, sa demande en date du 06/08/2002 est rejete." 04) Le recours la Commission des Recours des Rfugis (03.03.2003)
RAJENDRAM Elanchelvan Chez M. SINNATHURAI 11, rue Sainte Hlne 67300 SCHILTIGHEIM n OFPRA : 2002-08-01119 Objet : recours contre une dcision de rejet de lOFPRA Commission des Recours des Rfugi Pripole 2 10, avenue du Val de Fontenay 94138 FONTENAY s/BOIS Cedex Pices jointes : - original du rejet de lOFPRA + photocopie - copie de mon acte de naissance + traduction - copie de ma carte didentit + traduction - copie de lacte de dcs de mon frre Isaichelvan + traduction - copie de lattestation du prtre Indou Naguleswara Kurukkal (traduction en cours) - copie de lattestation du Principal de lcole, Sellathura Supramaniyam (traduction en cours) - copie de lattestation de Kandasamy (traduction en cours) - copie de ma carte mdicale date du 04/10/1998 (traduction en cours) - copie de lattestation du "G.S" P. Rajendram (traduction en cours) - copie du document du Bureau EPDP de la Section de Jaffna + traduction - copie du certificat de scolarit de lInstitut des Technologies Avances (traduction en cours) - copie de la photo de mon frre Ilankumaran

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- copie du certificat mdical tabli par Dr Hoibian des Hpitaux Universitaires de Strasbourg Strasbourg, le 03/03/2003

Monsieur, Madame, Jai dpos une demande dasile auprs de lOFPRA enregistre en date du 06/08/2002. Le 08/02/2003, jai reu une lettre de lOFPRA minformant que ma demande tait rejete aux motifs que le caractre strotyp, peu circonstanci et parcellaire de mes dclarations orales ne permettraient pas de tenir pour tablis les faits allgus et pour fonde ma demande de reconnaissance de la qualit de rfugi. Or je raffime que je ne puis retourner dans mon pays o je me trouve en danger. Pour cela, je me permets dintroduire un recours contre cette dcision ngative de lOFPRA. Je maintiens mes dclarations crites auprs de lOFPRA que je vous soumets afin que vous puissiez prendre connaissance des motifs et des circonstances qui mont conduit devoir fuir le Sri-Lanka. En annexe ce rcit, jai rajout quelques rectifications ce rcit. Je voudrais galement signaler une erreur dans le rsum de mon histoire notifi par lOFPRA : aprs ma libration du camp militaire de PANDATHERRIPU, je devais me prsenter deux fois par mois devant les autorits militaires, et non tous les deux mois. Je suis meurtri par les motifs de rejet de lOFPRA car je considre que le temps dentretien qui ma t accord ne me permettait malheureusement pas de restituer les vnements tragiques qui ont boulevers ma vie et qui dbutent il y a plus de dix ans. En effet, je nai t entendu quune vingtaine de minutes. Comment est-il possible, sans mme compter les temps de traductions, de restituer une telle histoire en si peu de temps ? Comment est-il possible de le faire sans paratre parcellaire et peu circonstanci ?. Cest une blessure pour moi de lire que mon rcit serait strotyp car ce sont des vnements que jai vcu dans ma chair. Je raffirme fortement que mon pre et moi avons t dtenus et torturs atrocement par larme durant 20 jours en septembre 1998. Une telle exprience de terreur laisse des traces indlbiles, physiques, mais aussi psychiques. Aprs cela, je navais plus quun seul objectif : me protger de nouvelles tortures, prserver ma vie. Jtais terrifi lide dune nouvelle arrestation par larme. Rallier les Tigres aurait t signer ma propre mort, rajouter de la violence la violence que je tente de fuir. Je men suis dj expliqu, cest pour me protger que je me suis adress au parti EPDP. Par ailleurs, je raffirme galement fortement que jai perdu deux frres, dabord Isaichelvan alors g de 23 ans puis Ilankumaran alors g de 20 ans. Ma fuite du pays a t porte par les paroles de ma mre qui ma dit quelle avait dj perdu deux fils, quelle ne voulait pas me perdre aussi, quelle voulait que je parte. Jai essay de rassembler le maximum de documents prouvant ma parole mais lOFPRA nen a nullement tenu compte. Concernant le dcs de mon frre Ilankumaran, il est trop dangeureux pour ma famille de demander obtenir un acte de dcs. Par contre, je possde la cassette vido des Tigres "Olivichchu" de novembre 1999 o la disparition de mon frre est mentionne. Jen avais fait tat lOFPRA mais ils nont pas voulu voir la cassette. Pour mon recours, je ferai en sorte den dcrypter le contenu le concernant, que je vous le ferai parvenir ds que possible Je vous demande votre protection. Si je ne me trouvais pas en danger dans mon pays, jy retournerais aussitt car toute ma vie est l-bas, ma famille, mes amis, la terre o je suis n et ai grandi. Malgr les pourparlers, le conflit opposant le LTTE lEPDP reste meurtrier. Je ne veux pas compter parmi ses victimes, je veux vivre, ne pas mourir. En cas de retour, qui me protgera ? Je vous demande de me permettre de vivre en scurit 102

ici. Je vous remercie de me convoquer afin que je puisse rpondre de vive voix toutes vos questions. _____________________________ Rectifications au rcit :
- Diffrents noms de villes ont t mal orthographis : MIRUSUVIL (et non Mirisivil) MANKULAM (et non Makulam) THIRUNELVELI (et non Thirna) MANTHIKAI (et non Manthilla). - Une prcision page 4 : Au sein du parti EPDP, je contribuais la rdaction darticles du journal MAKKAL KURAL qui est imprim Colombo et qui parait deux fois par mois. Nous envoyions nos articles par fax Colombo. - Une incomprhension page 4 : Il est crit "Le 5 novembre 2001, je suis all clandestinement dans un bateau de pcheur jusqu la ville de NEDUNTHIVU, une ville sous contrle du EPDP. Le Parti a pay et organis ce voyage. Le mme jour, je me suis rendu MALATHIVU. Je suis rest l bas 20 jours..." Or, cest NEDUNTHIVU que je suis rest durant 20 jours avant darriver MANNARTHIVU que jai quitt le mme soir, en barque, jusqu la ville de RAMESHWARAM en Indes.

2.2 Audiences publiques et dlibrs

La Commission des Recours des Rfugis (aujourdhui Cour Nationale du Droit dAsile), est installe dans un btiment moderne, en bordure de Paris. A lpoque du jugement rendu sur la demande dasile dElanchelvan Rajendram, il y a alors une demi-douzaine de salles de jugement ressemblant davantage des salles de classe quaux imposantes architectures traditionnelles de tribunaux. Chacune se prsente ainsi : en entrant dans lune delle, on voit, dans la moiti oppose celle de la porte dentre, trois grandes tables qui forment un espace en fer cheval. Derrire la table du milieu, trois chaises de bureau, tournant le dos aux fentres, sont destines aux trois juges. A leur droite se trouve la Secrtaire, quivalent du Greffier, qui soccupe de dfinir lordre daudition des requrants dans la demi-journe et de les appeler successivement. A leur gauche, le Rapporteur, fonctionnaire de la CRR, gnralement juriste de formation, recrut sur concours ou (plus rcemment), agent contractuel recrut sur dossier et audition, est charg de linstruction pralable du dossier de chaque demande dasile. Devant ce fer cheval, quelques chaises de bureau sont destines aux requrants, lavocat et linterprte. Derrire ce dispositif, dans la premire moiti de la salle en entrant, des ranges de chaises sont destines au public, les audiences tant normalement publiques sauf dcisions trs exceptionnelles de huis clos dcid par les juges la demande des requrants. Chaque sance dure une demi journe commenant le matin 8h30 et laprs-midi 13h45, sans que le temps soit prdtermin ; en principe, la sance peut durer aussi longtemps

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que cela est ncessaire, certaines ayant pu se prolonger tard dans laprs-midi ou dans la soire. En tendance la dure des sances est de 4 ou 5 heures pour lexamen de 22 demandes dasile en 2001 (nombre rduit 18 demandes en 2003) dont la moiti seulement, en moyenne, donne lieu prsence du demandeur dasile pour soutenir sa demande. Les raisons des absences peuvent tre trs diverses depuis la non rception du courrier de convocation, bien que des prcautions soient prises cet gard, jusqu limpossibilit pour lexil de se dplacer jusqu la CRR en raison du cot de dplacement ou encore en raison dune crainte subjective de venir jusqu la CRR ou simplement parce que lexil a dj quitt le territoire franais. Le temps daudition des demandeurs dasile est donc dune demi-heure environ en moyenne avec des carts assez importants de lun lautre. Les sances suivent peu prs toutes le mme droulement. Les juges, le rapporteur et la secrtaire arrivent en premier dans la salle ce qui offre quelques minutes dchanges informels pralables entre les trois juges qui ne se connaissent pas ncessairement. Chacun relve dune catgorie prcise : le juge Prsident de sance est gnralement un Conseiller dEtat ou un conseiller des Tribunaux Administratifs ou de la Cours des comptes. A sa droite sige un juge Assesseur, fonctionnaire travaillant dans lun des quatre Ministres participant au Conseil dAdministration de lOFPRA (Affaires Etrangres, Intrieur, Affaires sociales et Justice). A sa gauche, le juge Assesseur reprsentant le HCR. Linscription de chaque juge dans telle ou telle sance (cest dire telle heure et dans telle salle), dpend de ses disponibilits (aucun nexerant cette fonction temps plein) et des rpartitions effectues par les secrtariats. Le Rapporteur quant lui est un fonctionnaire de la CRR travaillant dans le cadre dune hirarchie interne ladministration de cette juridiction, sous lautorit dun Chef de Section qui distribue entre les Rapporteurs la quarantaine de dossiers de demandes dasile quils ont instruire chaque mois pour prparer deux sances de jugement par mois environ. Au bout dun quart dheure environ, la demande du Prsident de sance qui assure la police des dbats mais ne dispose en dlibr que dune voix quivalente celle des deux autres juges, la Secrtaire fait entrer les Requrants et le public puis appelle le premier nom. Laudition se droule aussi selon un modle relativement constant. Le Rapporteur lit son Rapport sur le dossier, cest dire une synthse prsentant les diffrents lments constitutifs de la demande dasile : le rcit biographique du demandeur dasile, les observations et les motifs de la dcision de rejet par lOFPRA, la description des documents complmentaires verss au dossier, et ses observations sur la validit de la demande avec in

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fine un avis sur la dcision rendre, avis gnralement ngatif. Si le demandeur dasile est assist dun avocat, la parole lui est alors donne, la plaidoirie durant gnralement cinq dix minutes. Ensuite les trois juges posent successivement des questions au requrant par lintermdiaire dun interprte rattach la CRR. Le Prsident clt linterrogatoire en indiquant que la dcision est mise en dlibr et sera rendue une date ultrieure. Dans son mmoire de recherche, Hlne Perret dcrit ainsi une audition individuelle dans lune des sances quelle a observes : La seconde affaire venant devant la juridiction ce mardi va nous permettre de rentrer dans les dbats en tudiant prcisment les faits qui ont amen madame Saint-Paul, une ressortissante hatienne se rfugier en France. Le rapporteur dclare quelle est rentre irrgulirement en France le 7 octobre 1998,a demand lO.F.P.R.A le 19 juillet 1999 de lui accorder le statut de rfugi, organisation qui a rejet sa demande en aout 1999. Elle a donc exerc un recours devant la C.R.R le 19 septembre 1999. Aprs quelle eut t battue le 29 aout 1998,viole par les policiers hatiens car elle avait particip une runion politique contre la corruption, le 15 septembre de la mme anne, les policiers ont ouvert le feu contre sa maison et par la suite, elle a reu des menaces tlphoniques. Son poux tant assassin le 27 septembre 1998,elle se rfugie en France o elle rejoint sa sur et sa cousine. Le rapporteur de la Commission fait ensuite la liste des documents verss au dossier : -carte de rsidence de sa cousine -attestation de son mtier dinstitutrice -acte de dcs de son mari Puis, le rapporteur pose deux questions qui lui semblent dterminantes pour la comprhension des circonstances : -pourquoi na- telle pas mentionn dans sa premire demande lacte de dcs de son mari ? -pourquoi a telle attendu neuf mois pour faire sa demande en reconnaissance du statut de rfugi ? Enfin le rapporteur conclut que sous rserve des explications de madame Saint-Paul, il propose le rejet de sa demande. A ces questions prcises la requrante rpond vaguement avec laide dun interprte que pendant sa premire demande, elle en avait dj assez dit et que comme elle avait peur, elle na pas os venir rapidement faire sa demande. Le Prsident va, lui aussi, lui poser des questions trs prcises : _ Prsident : Depuis quand tes-vous institutrice ? _Requrante : Depuis dix ans. _Psdt : Cest bien en 1998 que vous avez t battue et viole. Pourquoi ? _Requ : On tait une famille bouleverse, jtais perscute donc je suis partie. _Psdt : Vous navez pas demand de laide aux autorits judiciaires de votre pays ? _Requ : Non Hati il ny a pas de scurit !

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_Psdt : Pourquoi cette hostilit de la police ? _Requ : Ils taient venus pour me tuer, ils me cherchaient, jtais oblige de partir. _Psdt : O habite votre sur en France ? _Requ : A ArcueilElle nest pas l car elle est son travailelle est rfugie. Le reprsentant de lO.F.P.R.A. pose, son tour des questions : _O.F.P.R.A. : Avez-vous des enfants ? _Requ : Non. _O.F.P.R.A. : Votre mari a t tu avant votre dpart ? _Requ : Je suis partie quand il est mort ; je ne veux pas finir comme lui. _O.F.P.R.A. : Do venez-vous exactement ? _Requ : De Port- au- Prince. _O.F.P.R.A. : Pourquoi cette haine contre votre famille ? _Requ : Il suffit davoir un membre de sa famille qui fait de la politique pour que cela soit le cauchemar ! Le reprsentant du H.C.R intervient alors : _ H.C.R : Qui fait de la politique ? _Requ : Toute la famille. _H.C.R : Etait ce la premire fois que vous assistiez une runion politique ? Aviezvous dj eu de tels svices ? _Requ : Oui javais dj eu des problmes mais ils taient dj venus chez moi et ils ne mavaient jamais trouveMon mari est rest la maison, moi chez une copineEt quand je suis rentre, il tait mort _H.C.R : Dans quelles circonstances ? _Requ : Par un couteau et il a t fusill par ballesCtaient des policiers dguiss ! Les dbats sarrtent ().163 Les auditions se succdent ainsi durant quatre ou cinq heures, avec une courte pause de dix minutes environ en milieu de sance. Il peut y avoir autant de nationalits dorigine que de demandes dasile mais ce nombre est gnralement rduit quatre au cinq pays dorigine dans une mme sance, par le Chefs de section au moment o ils rpartissent les dossiers entre les Rapporteurs. Les juges sont avertis dans les jours prcdant la sance des pays de provenance des requrants, ce qui leur permet en principe de rviser leurs connaissances sur les situations gopolitiques de ces pays. Ils disposent en sance de fiches pays rsumant en une dizaine de pages lhistoire culturelle, religieuse et politique du pays ainsi que ses autres
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PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, Mem. DEA Sociologie du droit, Univ. Panthon-Assas (Paris 2), Dir. J.P. Heurtin, 2000, p. 37.

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caractristiques sociales du pays avec en fin de fiche une chronologie des principaux vnements politiques durant les dix ou vingt dernires annes. En revanche, et cest un point tout fait essentiel, hormis le Prsident qui ne le fait pas systmatiquement, les autres juges nont pas connaissance du dossier de demande dasile avant la sance. Pour des raisons tout fait ambigus, sur lesquelles nous reviendrons, cette juridiction est probablement la seule o des juges se voient interdire avant la sance laccs au dossier quils ont juger. Les sances sont surcharges et se droulent sous une contrainte non dite, celle de la fatigue. Une sance ncessite une attention trs soutenue notamment parce que lon dcouvre compltement chaque dossier et des dossiers compliqus. Lattention doit tre permanente. Lesprit ne peut schapper et cela arrive ! sans que lon perde la possibilit dintervenir efficacement au sujet du dossier tant au stade de laudition quau moment du dlibr. La pause nest pas prvue mais concde par le Prsident au titre de pouvoir de police de laudience. Elle devient un enjeu. Jai pris le parti de la rclamer presque systmatiquement. Deux ou trois fois, des Prsidents me lont refuse, au motif de la surcharge. Je crois lavoir chaque fois impose... une fois en dclenchant une dispute au terme de laquelle je me suis lev sans autorisation suspendant ainsi laudience. Lincident nest pas all plus loin. La sance se droule aussi sous contrainte implicite de temps, personne ne souhaitant les voir sallonger excessivement. Les temps daudition par requrant prsent, dune petite demi-heure en moyenne164, peut varier fortement en fonction de la prsence ou non dun avocat et fonction des questions poses par les juges. Dans son enqute ralise en 2003 sur les sances de la CRR, lassociation Amnesty International produit les donnes suivantes : la Commission a consacr en moyenne 22 minutes lexamen dun dossier, 27 minutes si un avocat est prsent, 15 minutes si le requrant se prsente seul 165. Les temps daudition avec avocat son gnralement plus longsdonc ceux des requrants sans avocats, plus courts. Certains rcits sont plus dvelopps. Certains exils de pays tourments depuis des dcennies ont des rcits plus longs et les autres auront moins de temps. Dans ce systme le temps se partage et ne peut que difficilement stirer. Le surcrot de temps donn aux uns viendra mcaniquement rduire celui des autres. Et cette gestion du temps est assume essentiellement par le Prsident de sance avec, ventuellement, la coopration tacite dautres acteurs. En
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FRANCE TERRE DASILE, Rapport dtude sur le mode de fonctionnement de la CRR, mission dobservation du 22 au 26 juin 1992 Fontenay sous Bois, Analyse quantitative des auditions, Paris : FTDA, 1992. - Amnesty International Section Franaise, Observation des audiences publiques de la Commission des Recours des Rfugis, Compte-rendu et recommandations, Paris : octobre 2003, 37 pages. 165 Amnesty International Section Franaise, Observation des audiences publiques de la Commission des recours des rfugis, op. cit. , p.9

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pratique, le prsident ne peut pas rduire le temps de parole du Rapporteur puisque celui-ci lit son rapport et quil faut attendre la conclusion. Selon les usages et peut-tre le droit commun du respect de la dfense, le Prsident ne peut gure faire pression sur lavocat au risque de susciter un incident de sance. Certains Prsidents manifestent des signes dexaspration ou de lassitude mais cela ne rduit gure la dure des plaidoiries qui se font sous une autre contrainte : pour un client qui ne comprend pas le franais le temps de parole et la gestuelle de lavocat sont les seuls signes lui permettant dvaluer la performance de son dfenseur et, plus tard, de rflchir au lien ventuel entre cette performance et le rsultat final. En outre, la dure de la plaidoirie est importante puisquelle dtermine aussi le temps dexamen du dossier dont disposent les juges assesseurs qui tentent den prendre connaissance : en augmentant la dure de sa plaidoirie, lavocat augmente ce temps dexamen. Les temps du Rapporteur et de lAvocat tant relativement incompressibles, ceux des autres acteurs font ncessairement office de variables dajustement. En particulier celui du requrant qui ne matrise pas du tout son temps de parole. Il subit la double contrainte de questions quil ne choisit pas et du recours linterprtariat qui loblige faire des rponses courtes, haches pour pouvoir tre traduites. Il arrive souvent que des rponses paraissent excessivement longues au Prsident et que celui-ci fasse alors un signe dinterruption pour obtenir la traduction et demande au requrant de sen tenir la question pose. Les autres variables dajustement sont les temps de parole des juges : celui du Prsident peut varier considrablement selon le caractres et les habitudes de la personne qui assume cette fonction. Lattitude du Prsident cet gard comporte une dimension tactique susceptible dinfluer sur limage que se forment les juges du requrant. Personne ne pouvant lui retirer la parole, il peut conduire un entretien long voire trs long et rduire ainsi implicitement (dans une sance la dure relativement rigide) le temps dinterrogatoire restant aux deux autres juges et produit de surcrot limpression, videmment trompeuse, davoir puis les questions poser. Sous cette double pression, il devient difficile aux deux autres juges assesseurs de relancer durablement lentretien en lorientant sur des aspects du dossier que le Prsident navait pas su ou navait voulu mettre en vidence. Il mest arriv plus dune fois face des prsidents ayant cette attitude, de subir des pressions pour rduire mon nombre de questions. Ces pressions sexercent de manire gradues : mimiques, mouvements dnervement, regards sur la montre, ventuellement interruption pour poser une autre question et reprendre ainsi la parole puis, en cas de persistance, propos laconiques signalant le temps qui passe. On peut alors chercher desserrer ltau en exprimant un autre motif dexaspration, en faisant

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remarquer que le dossier est particulirement important ou que le Prsident a t particulirement long avec des questions secondaires. Mais le gain est maigre. Prolonger trop longtemps encore lentretien peut donner le sentiment dun abus volontaire, dplac. Ce gain immdiat est mettre en balance avec la perte ventuelle dinfluence vis vis des deux autres juges dont dpendra forcment la dcision finale La marge de manuvre est troite. Mais tous les Prsidents nont pas la mme attitude dinterrogatoire. Certains sont concis, limitant leur propre temps de parole autant que celui des autres. Dautres ne posent eux-mmes aucune question laissant alors la totalit du temps avec la charge de travail, de concentration, ainsi que la responsabilit des questions poses aux juges assesseurs. Lorsque tous les demandeurs dasile prsents ont t entendus, la sance est leve, le public sen va ainsi que la Secrtaire qui nest plus utile. Restent dans la salle pour le dlibr huis clos, les trois juges et le Rapporteur. Celui-ci peut assister au dlibr et y participer mais na pas de voix dlibrative ce qui signifie que la dcision revient in fine aux trois juges. Cependant sa prise de parole au cours du dlibr peut tre influente. Les trois juges discutent et dcident soit par consensus soit la majorit de deux voix sur trois. Cette rgle de majorit nest pas crite dans le droit mais fonctionne de facto comme la seule modalit possible de dcision en prsence de trois personnes ayant chacune son opinion sur chaque demande dasile examine. Le dlibr consiste pour chacun faire connatre cette opinion et pour tous constater ltat du rapport de forces. Si les trois juges sont daccord, la dcision est vidente. Si il y a dsaccord cest la dcision conforme aux voeux de deux juges au moins qui simpose sans que cela nimplique de procdure formelle de vote, les positions respectives des uns et des autres tant souvent exprimes de manires trs fugaces par quelques mots. En pratique, tous les dossiers de requrants absents sont examins dune seule traite, aprs lecture pour chacun du Rapport, et sont gnralement rejets. Il ny a que dans les cas de doutes sur la rception de la convocation ou dans le cas de dossiers particulirement intressants aux yeux du rapporteur quest parfois prononc un renvoi impliquant de convoquer de nouveau le requrant pour une autre sance. Ensuite sont mis en dlibr un un les demandes dasile des requrants prsents. Chaque fois quil y a consensus entre les trois juges, la dcision est immdiate et prononce en quelques secondes. Les discussions samorcent et sallongent lorsquil y a dsaccord. Et lorsque le dsaccord est persistant, quaucun consensus ne se dgage, le Prsident demande chacun dindiquer sa position dfinitive afin de constater de quel ct se trouve la majorit de deux voix sur trois.

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Les dures des dlibrs sont relativement courtes, de lordre de 20 40 minutes. La dizaine environ de dossiers dexils absents est traite rapidement, raison dune minute peu prs par dossier, correspondant au seul temps de lecture du Rapport et de lnonc de la dcision de rejet prise pour presque toutes les demandes dabsents. Il reste ainsi de 10 30 minutes pour dlibrer sur la dizaine de demandes dasile entendues dans la demi-journe, ce qui laisse une trois minutes environ de discussion par demande : on comprend quune discussion aussi brve ne peut tre que trs superficielle. Elle ne permet pas de rentrer dans lexamen dtaill de chaque composante du dossier ou de la demande. Cette discussion ne pouvant pas non plus se fonder sur un procs-verbal des changes, mobilise pour chaque dcision le souvenir plus ou moins prcis et subjectif que conserve chaque juge de laudition concerne parmi toutes celles qui ont eu lieu dans la demi-journe. Les prises de notes aident un peu, si elles sont de qualit, ce qui est loin dtre toujours le cas et lorsquelles existent, une partie des juges ne prenant aucune note. Dans ce temps trs court, il nest pas possible non plus de dvelopper une analyse approfondie ou une argumentation complexe : les changes fusent, concis, souvent non verbaux, exprimant des impressions, des convictions, des perceptions, des ressentis et rvlant progressivement travers ces quelques mots ce que sera la position dfinitive de chacun. Il est rare que lon accorde plus de trois, quatre, cinq statuts de rfugis par sance mme si cette tendance, qui correspond approximativement au taux statistique de 15 ou 20% de dcisions favorables la CRR, nest fixe nulle part. Cependant la tendance statistique, parfaitement connue de tous et presque intriorise dans les perceptions des situations de dlibr, cr galement une contrainte trs nette. Au bout du quatrime ou du cinquime statut de rfugi accord dans un mme dlibr il devient de plus en plus difficile, pour les juges qui le souhaitent, den faire accorder dautres. Le cinquime est plus difficile que le quatrime, le sixime plus difficile que le cinquime, etc. Jai le souvenir de cette sance exceptionnelle en juin 2001 o nous accordmes huit statuts dans un dlibr durant lequel le Rapporteur, terroris par notre audace, senfonait progressivement dans son sige, au fur et mesure que ce nombre augmentait. A linverse, suivant lambiance de la formation de jugement, il nous arrive de constater, un peu gns ou interrogatifs en fin de dlibr, que le rsultat du jour est nul. Il y a donc, de toute vidence un effet de cohorte par sance qui explique, mon avis, pour une large part, la relative stabilit du taux de dcisions favorables ou dfavorables accordes par la CRR. Et de ce fait, la plus grande ingalit entre les demandeurs dasile entendus, rside moins dans lordre de passage en sance publique, mme

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si les derniers peuvent tre victimes de la fatigue des juges, que dans lordre dexamen lors du dlibr. A quoi servent les audiences publiques de la CRR ? La question peut sembler plate si lon croit pouvoir y rpondre simplement en considrant quil sagit dun moment ou dun dispositif social participant linstruction dune demande dasile. Or cette rponse qui est la fois la rponse officielle de linstitution et celle issue du juridisme imprgnant les manuels de droit est essentiellement idologique. Ainsi le plus volumineux et le plus rcent de ces manuels, le Trait du droit de lasile (PUF, 2002), dcrit ainsi la procdure devant la CRR : linstar de toute procdure administrative contentieuse, la procdure devant la Commission est crite, inquisitoire et contradictoire . Et les auteurs dajouter Plus que dans dautres contentieux toutefois, chacun de ces traits est nuanc 166. Or si lon cherche positionner laudience publique et mme lensemble de la procdure la CRR par rapport ces trois caractristiques formelles, on voit apparatre beaucoup plus que des nuances. La procdure nest ni crite, ni inquisitoire, ni contradictoire : 1) Le concept de procdure crite renvoie la culture du juge administratif en France qui juge partir des documents qui lui sont transmis par les parties ; laudience, comme on sen rend compte lors de celles du Conseil dEtat, est un moment assez formel denregistrement de documents changs et traits par ailleurs (Mmoire de lavocat, Rponses des questions crites, recherches dinformations, etc.). Or ce modle ne correspond pas du tout aux audiences de la CRR, dont les changes oraux sont dcisifs et en labsence desquels aucun statut de rfugi nest accord. 2) le concept de procdure inquisitoire (sans allusion la Sainte Inquisition qui, certaines priodes, brlait plus de personnes quelle nen absolvait) signifie quil revient la juridiction de procder aux recherches dinformations et de diligenter toute investigation permettant de faire clater la vrit. Or si lon considre le temps daudition et les mesures dinstruction mises en uvres, force est de constater que cette finalit informative nest pas celle qui oriente les audiences de la CRR ni le reste de sa procdure. 3) le concept de procdure contradictoire renvoie la participation des parties opposes dans une affaire en jugement. Or le droit ne fait pas obligation lOFPRA denvoyer un reprsentant pour expliquer ses dcisions. Dans la plupart des cas, laudience ne porte donc que sur la validit des arguments avancs par le demandeur dasile et non sur ceux du fonctionnaire de lOFPRA qui a rejet la demande. L encore, lobservation sociologique de la procdure dment ce quen dit le juriste et surtout le juridisme.
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D.Alland, C. Teitgen-Colly, Trait du droit de lasile, Paris : PUF, 2002, p.313.

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En revanche, dautres fonctionnalits apparaissent, qui ne sont pas explicites dans le droit : laudience publique a pour effet de raccourcir le temps dexamen des demandes dasile par rapport ce quil serait dans une procdure crite, inquisitoriale et contradictoire ; elle permet en outre de donner une base matrielle, aussi troite soit elle et, en labsence dautre fondement, aux opinions individuelles portes sur la demande dasile.

3. La fiction juridique de lasile

Lidologie du droit dasile drogatoire se prsente comme une vritable fiction

juridique entretenue par les institutions publiques, les prsentations journalistiques les plus superficielles et les plus frquentes de ces procdures, et par les professeurs de droit : la communication publique de lOFPRA et les livres de jurisprudence publis par la CRR occultent lessentiel des ralits sociologiques de cette procdure mais projettent dans lespace public une image rassurante de technicit et de srieux. Les rares articles de presse relatifs au droit de lasile se bornent gnralement rappeler succinctement au lecteur press les rudiments juridiques de la procdure qui confirment cette image. Les auteurs de livres juridiques, professeurs ou juges, alimentent cette inflation idologique sous la forme de constructions imposantes par leur volume et leur densit ou au contraire dune efficace concision : dans la forme du Trait on se reportera celui dj voqu de Denis Alland et Catherine Teitgen-Colly167, politiquement plutt centristes, lun et lautre professeurs de droit et anciens juges la CRR ; dans la forme du Memento on lira le Que sais-je ? dAnicet Le Pors168, ancien ministre communiste devenu conseiller dEtat et aussi juge la CRR. Ces auteurs, probablement sans intention autre que de faire connatre le droit de lasile et les valeurs quil exprime, contribuent entretenir cette fiction qui laisse croire lexistence dune dfinition juridiquement claire du rfugi et donc dune objectivit possible des critres dexamen des demandes dasile. Or ce qui, au contraire, fait la force dendoctrinement et denrlement de la Convention de Genve sur les Rfugis et de ses dclinaisons nationales cest le flou de la dfinition du rfugi, son tonnante plasticit, qui la rend compatible avec une infinie diversit des reprsentations sociales et de perceptions individuelles ce sujet. Lautre dimension de cette fiction juridique concerne la procdure dinstruction des demandes dasile. L encore, en consacrant la quasi totalit de leurs livres la description du
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Denis Alland, Catherine Teitgen-Colly, Trait du droit de lasile, Paris : PUF (coll. Droit fondamental), 2002. Anicet Le Pors, Le droit dasile, Paris : PUF (Que sais-je ?), 2005.

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droit, des rgles de procdure et des critres formels dexamen, crent artificiellement, comme le font si frquemment les collgues juristes, en ignorant ce qui nest pas juridique et en rappelant au besoin qutant juristes ils nont pas soccuper dautre chose, les auteurs occultent lessentiel de ce quest lexamen des demandes dasile : il ny a pas de procdure dinstruction proprement parler o, plus prcisment, les recherches dinformations sur les ralits du pays dorigine et la situation sociale plus personnelle que lexil a quitte sont matriellement si rduites que lon peut les tenir pour sociologiquement insignifiantes. Ni dfinition objective du rfugi, ni procdure et moyens dinstruction ; ce sont les deux pendules manquants de cette belle horlogerie qui ne dira jamais lheure mais que des flux de glose juridique peuvent dcrire avec dtails sans voquer la dramatique troitesse du fondement de la dcision et lindigence des lments objectifs, preuves, documents ou simplement informations, susceptibles de ltayer.

3.1 La vacuit du droit conventionnel

La Convention de Genve sur les rfugis de 1951 et ses transcriptions nationales ont fait lobjet de mises jour. Pourtant la dfinition du rfugi demeure une vaste bance. Cela sprouve dans la pratique, celle de juge notamment, le fameux article 1er, A, 2 nimpose rien en labsence de toute voie dobjectivation de la crainte et de toute dfinition juridique de la perscution ; du fait aussi dun contresens inscrit dans cet alina qui prsente comme rfugie toute personne qui craignant avec raison dtre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalit et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se rclamer de la protection de ce pays 169 Est rfugie toute personne craignant avec raison dtre perscute : ce simple tronon de phrase, lui seul suscite plus de questions quil napporte de rponses tant lide de crainte demeure indfinie et subjective. De la crainte fugace et passagre leffroi le plus terrible, quel niveau danxit faut-il tre arriv pour pouvoir justifier valablement une fuite perdue dans lexil, si loin de la mre patrie ? Doit-on imaginer une chelle de la crainte ou faut-il accepter la moindre des craintes comme suffisante pour fonder une dcision de dpart ? Si raison il y a, quest-ce que doit savoir la victime de perscutions sur ce qui la menace et de quel niveau dinformation doit elle disposer, avant mme dtre atteinte par lhostilit de
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Convention relative au statut de rfugi, en date Genve du 28 juillet 1951 ; entre en vigueur : 22 avril 1954, conformment larticle 43 ; Nations Unies, Recueil des Traits N2545, Vol 189,p.137.

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lauteur des perscutions, sur celui-ci, ses intentions et ses moyens daction pour craindre avec raison comme le dite le droit? De quelle rationalit enfin doit relever ce sentiment de lme quest la crainte pour sembler raisonnable autrui quand nul nignore les disparits de caractres individuels tant du point de vue du courage face ladversit que des psychopathologies dont celle bien connue de la paranoa ? Un caractre placide, le courage physique, lhrosme mme en situation prilleuse constituent-ils une norme ? Aucune rponse consensuelle na jamais vu le jour. Que lon se souvienne simplement, pour le vrifier, de lextrme disparit des perceptions qui ont t celles des juifs allemands face aux perscutions nazies en Allemagne : certains ont eu des craintes et sont partis ds larrive dHitler au pouvoir ; dautres nont eu de craintes suffisantes ou celles-ci nont contrebalanc dautres proccupations, pour dcider de partir, que beaucoup plus tard dans les annes 1930 et dautres, jusqu leur assassinat, nont jamais cru ce qui tait en train darriver. Peut-on considrer que les craintes des premiers ntaient pas fondes parce que trop prcoces ? Dans une mme situation de perscution ou de conflit interne un pays, certains individus entrent en rsistance et dautres prfrent fuir ltranger : est-ce que lattitude des premiers rduit le fondement raisonnable des craintes prouves par les seconds ? A ce premier vide normatif de la doctrine sen ajoute un second aussi vaste qui concerne la notion de perscution. En vain chercherait-on dans le texte de la Convention de Genve, dans les documents du HCR, dans les manuels de droit ou dans la jurisprudence franaise, une dfinition un tant soit peu prcise de cette notion centrale. De quel traitement parle-t-on ? Un regard alarmant ? Quelques menaces ? Une prsence insistante de lautre ct de la rue ? Un harclement de tous les jours ? Le cadavre dun proche ? Des marques sur le corps dun supplice endur ? Chacun, administrateur ou juge, reste libre de son opinion et rien ne guide cette opinion dans le for intrieur ni ne force au consensus dans le dlibr quand au niveau de gravit quil faut considrer comme suffisant pour parler de perscution et la distinguer dune simple violence ponctuelle, dun harclement administratif, dun rapport de forces dfavorable, comme on en rencontre dans bien des situations considres comme supportables. Par souci dobjectivit, faut-il exiger que le pire soit dj advenu pour retenir lide de perscution ? Cette hypothse semble pouvoir tre aisment repousse : nul ne rduirait aux seuls survivants de gnocides achevs le statut de rfugi. Cependant, en de de cette limite extrme, o commence la perscution ? En de du gnocide, linventaire des perscutions inventes par le genre humain est une longue litanie allant des plus terribles aux moins graves, sans quaucune mesure de gravit nexiste, sans mme quil puisse tre dit que

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les plus anodines ne seront jamais lannonce de plus svres. La gravit dun mauvais traitement qui affecte la vie de tous les jours, doit-elle dailleurs tre value dans le contexte social de lvnement ou laune dun talon universel ? Bien peu, en Occident, supporteraient le moindre aspect de ce que des gens endurent chaque jour, comme mode de vie bien ordinaire, en des contres moins paisibles. Des situations sociologiquement banales dans certaines socits paratraient de vritables perscutions des occidentaux sils devaient les vivre : la vie ordinaire en caste infrieure, lagonie conomique en ethnie opprime, le quasi esclavage de lignes familiales, etc. Pourtant, ceux qui les subissent ne les peroivent pas toujours ainsi, du fait de processus culturels de normalisation et dalination. Faut-il, parce que beaucoup de ceux l acceptent chaque jour leur sort sans rechigner considrer que ceux qui dcident de le fuir ne sont pas particulirement perscuts ? Faut-il tenir le sort mdiocre de millions dindividus dans une catgorie donne pour si mdiocre quil devrait tre considr en outre comme une fatalit et refuser ce motif la reconnaissance de victime de perscution ceux qui saffranchissent de ce sort ? Dans un pays o toutes les femmes ou presque sont maries contre leur gr, par tradition, faut-il considrer celle qui fuit cette situation comme une dviante sanctionner, une aventurire nigmatique ou une victime protger ? Nous narrivons prciser ni ce quest une crainte raisonnable ni ce quest une vritable perscution. Or ce sont deux composantes centrales de la dfinition du rfugi qui font ainsi dfaut. Cette carence conceptuelle et normative se traduit par des changes brefs mais tendus en dlibr, sur les cas disputs, et des discussions sans fins en dautres circonstances moins contraintes par le temps, dners entre juges notamment. Face chaque cas on peut se demander : a-t-il eu raison de quitter son pays ? Etait-il vraiment perscut ? Et ce nest pas dabord labsence dinformations sur la ralit sociale concerne mais labsence dide et de certitude sur ce quil y a lieu de mesurer qui empche de rpondre. Juges et juristes dtournent alors pudiquement les regards vers dautres critres en saffairant par exemple sur celui, rput moins ingrat, des motifs de perscutions : toute personne du fait de sa race, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques . En marge de ce verset, la glose juridique se fait luxuriante : on peut disserter longuement sur le concept de race, probablement plus clair pour le juriste que pour le sociologue, quand la race a perdu ses raisons biologiques. On peut tout aussi abondamment dcrire la diversit des rgles et configurations historiques dobtention, de

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pertes et de changements de nationalit loccasion des incessantes recompositions gopolitiques qui traversent le monde et dfinissent incidemment le pays de rattachement de celui qui demande lasile. On peut, souvent avec plus de sobrit, prsenter la rduction jurisprudentielle au stricte minimum de la notion de groupe social dont les spcialistes nignorent pas quelle suffirait elle seule protger lhumanit toute entire si les juges acceptaient de considrer tous les dveloppements possibles de cette notion. On peut enfin ouvrir le prestigieux dfil des figures sociales de rsistants politiques et dissidents lgitimes, plus ou moins mythifies, qui dmarquent le bon combattant du mauvais terroriste, en vitant de rappeler que toute rsistance est une subversion dont la lgitimit politique, aux yeux de juges conservateurs, devient improbable lorsque disparat le monde communiste. Cependant de tels dveloppements, aussi pais soient les livres quils remplissent, paraissent bien inutiles lorsquon ralise limportance de la brve mention liminaire et laconique parfois porte en pralable qui, lair de rien, en sape les fondements : les motifs de perscution ( ... du fait de sa race, de sa ... ) envisags par la Convention de Genve prsentent le plus souvent un caractre collectif (race, nationalit, groupe sociale, opinions politiques) qui contredit la spcificit individuelle de la crainte de perscution relie dans le texte de la convention non une collectivit mais une personne . Cette contradiction interne cre un vide juridique, un espace de non droit dont lampleur correspond une marge dapprciation discrtionnaire du juge. Du fait de cette contradiction interne, ce droit ne dit pas, par exemple, sil suffisait dtre Tutsi dans le Rwanda des annes quatre-vingt dix pour craindre avec raison dtre perscut ou sil fallait tre personnellement vis et, sur fonds de massacres aveugles, en 1994, ce que cela pourrait signifier Dune manire gnrale chaque valuateur peut choisir de regarder la face individuelle ou celle collective du rfugi et peut le rejeter au motif de linsuffisante expression de lune ou de lautre ou, linverse, du caractre trop marqu de lune des deux. Si un exil kurde ou tamoul se prsente avec le mme rcit que des millions de kurdes ou de tamouls, en disant simplement qutant kurde en Turquie ou en Irak, ou tamoul au Sri Lanka, il ne lui est pas possible de vivre dignement parce que la communaut laquelle il appartient est perscute dans son pays : celui l nest pas ligible au titre de rfugi prvu par la Convention de Genve, parce que ce nest pas en tant que personne quil est perscut et que cette convention na pas t conue pour faire face aux exodes de masses. A cet gard, le sort des juifs allemands fuyant lAllemagne nazie en 1934, serait aujourdhui exactement le

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mme si leurs demandes de protection taient considres dans ce cadre juridique. On demanderait chacun deux dattester quil a t personnellement menac. La seule prsence de croix gammes sur les vitrines de magasins pills ne serait pas considre comme un motif suffisant pour demander lasile. Chacun devrait personnaliser son rcit en faisant tat de menaces le visant directement et dvnements le touchant dassez prs pour considrer quil y a perscution de la personne et non seulement dun groupe dans son ensemble. Il en va de mme aujourdhui pour les kurdes, les tchtchnes, les tamouls... Inversement si un exil se prsente avec un rcit tonnant, nul autre pareil, ce point singulier quil ne peut recouper aucune des tendances sociologiques les plus couramment documentes sur un pays dorigine, ce rcit non seulement perd en crdibilit mais parat alors se distancier des motifs de perscution envisages par la Convention de Genve. On ne saurait tre seul membre dune race, dune nationalit, dun groupe social et il est peu probable que les opinions politiques propres un seul individu puissent susciter le type de perscutions que permet denvisager lidologie du droit dasile. Mais de lextrme singularit dun cas particulier la plus ou moins grande singularisation dune trajectoire de vie, il y a encore, un dgrad tout en nuances, chaque dtour de la vie raciale, nationale, sociale ou politique pouvant individualiser lobjet dune perscution plus collective et donner au rcit de perscution un tour indit, voir surprenant jusqu paratre alors rocambolesque , selon une expression si souvent entendue en sance de jugement. Cette forte singularisation du rcit semble alors loigner la victime des motifs essentiellement collectifs prvus par la Convention de Genve dont lidologie ne prdispose gure considrer les prgrinations individuelles comme des perscutions. Il se passe, de fait, observe Jean-Michel Belorgey, plus de choses surprenantes, extravagantes, abracadabrantes dans le monde des haines familiales, des excrations raciales, des affrontements tribaux, des oppressions politiques, quon ne limagine quand on na jamais quitt lombre du Palais de justice, du Palais Royal ou des palais tout court. Il sen passe aussi moins doriginales et de singulires qui permettraient chaque perscut de se prvaloir (et de savoir narrer) une histoire nulle autre pareille, exempte de tout strotype, qui ne reflterait pas la banalit du mal , mais le sens de linnovation de ceux qui en sont les matres duvre, ou sont ses collaborateurs occasionnels. 170 Aux yeux des juges, chaque demande dasile peut ainsi basculer sur lun ou lautre versant de cette logique de rejet : celui de la personnalisation insuffisante ou celui de la personnalisation excessive. Deux pentes fortes la crte desquelles bien peu dexils,
170

J.-M. Belorgey, "Le droit dasile http://terra.rezo.net/article598.html

en

perdition",

TERRA-Ed.,

Coll.

"Reflets",

mai

2007 :

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aveugles ou clairs, trouvent la voie changeante et accidente dune crdibilit improbable. Et ltroitesse de ce chemin thorique vient ainsi sajouter la carence conceptuelle et normative dj voque au sujet de la crainte avec raison et de la dfinition mme de la perscution pour laisser, en pratique, la notion du rfugi dans cet tat dindfinition radicale qui caractrise, par suite, lidologie du droit dasile dans son entier. Ainsi a-t-il toujours manqu au droit dasile rien de moins que sa cl de vote thorique, la majeure du syllogisme juridique qui nous dirait in abstracto ce quest un vrai rfugi : nul ne le sait en termes juridiques et chacun peut sen faire une ide bien soi. Le reste est affaire de convictions personnelles, politiques notamment, et de rapports de forces dans les instances et les organisations qui en dlibrent. Aux yeux du politiste, cela nest pas trs tonnant : la Convention de Genve sur les Rfugis a t, en 1951, le fruit dune production diplomatique qui toujours et ncessairement se nourrit des ambiguts propices au consensus. Comme lillustra brillamment Francis Walder par son roman sur la ngociation diplomatique du Trait de Saint Germain (1570) 171, le rsultat est une dentelle de dcisions laisses pendantes, une architecture complexe de vides et dapproximations qui seules rendent possible laccord final. Cette indtermination structurelle nest pas le symptme dune perversit des ngociateurs ou lindice dun complot politique mais une ncessit lie aux contraintes universelles de toute ngociation complexe. Le flou du texte ngoci, qui peut paratre un dfaut ceux qui sont tributaires de ses usages sociaux, est au contraire une qualit premire aux yeux du diplomate qui veut faire un trait entre de multiples Etats aux vues et aux intrts divergents et, dans chacun de ses Etats entre des groupes sociaux concurrents lis des histoires et des proccupations diffrentes. La carence normative, le vide conceptuel, les creux du rgime juridique et ses espaces de non droit qui laissent chacune des parties la ngociation la possibilit de fixer ultrieurement le sens dfinitif en fonction de considrations particulires aux configurations qui sont les leurs, ne sont ni anomalies ni imperfections de la production normative, conventionnelle ou lgislative, mais au contraire inhrentes toute laboration de rgles communes. Ce flou du droit si bien conceptualis par Mireille Delmas-Marty172 se retrouve en effet dans tout rgime juridique pour peu que lon fasse leffort de lanalyser sous cet angle sociologique que les juristes gnralement ignorent parce quil perturbe le systme de croyance positiviste et quil rendrait lanalyse juridique moins aise, moins vidente et aussi moins idologique. La
171

172

Francis Walder, Saint-Germain ou la Ngociation, Paris : Gallimard, 1958. cf. M. Delmas-Marty, Le flou du droit Du code pnal aux droits de lhomme, Paris : PUF, 1986.

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profonde indfinition de la notion de rfugi dans la Convention de Genve nest que le banal reflet de cette nature diplomatique du droit de lasile.

3.2 Lillusion dune jurisprudence

La jurisprudence, pourrait-on croire, a d combler ces vides, compenser cette indfinition initiale et produire, travers les dcisions despce, la dfinition la fois gnrale et prcise qui fait dfaut au droit pos par les traits et les lois nationales de transcription. Depuis longtemps les dcisions samonclent la Cour Nationale du Droit dAsile (Commission des Recours des Rfugis), prises en formation ordinaire de trois juges et un rapporteur ou en formation solennelle (dites sections runies ) de neuf juges et un rapporteur. Une montagne de dcisions pourtant ne suffit pas constituer ensemble une jurisprudence. Quelques observations permettent de le montrer, sans prtendre puiser un sujet vaste et complexe. Les juges franais de la Cour Nationale du Droit dAsile (Commission des Recours des Rfugis) comptent parmi eux un prsident et, ct deux, un rapporteur qui prsente le dossier de demande dasile (les documents de lOFPRA, le recours et, ventuellement, les pices ajoutes par le requrant ou son conseil). Ils entendent, en sance publique, le rapport, la plaidoirie de lavocat (sil y en a un), et les rponses du requrant leurs questions. Aprs avoir examin la vingtaine de demandes dasile de la sance (en formation ordinaire ) dune dure moyenne de quatre ou cinq heures, ils dlibrent huis clos, raison de quelques minutes par dossier, pour fixer, la majorit des voix, sil y a lieu ou non de reconnatre lexil comme rfugi. Une fois cette dcision prise, la suite du processus leur chappe en grande partie : sans que le droit lait prvu, seuls le rapporteur et le prsident de sance participent la rdaction de la dcision finale. En pratique, le premier transmet dans les jours qui suivent un projet de dcision que le second corrige et contresigne pour en autoriser la publication. La dcision mentionne nommment les trois (ou neuf) juges comme auteurs de la dcision quand bien mme les deux tiers dentre eux au moins nont pu ni avoir connaissance du projet ni particip sa rdaction finale. Lune des consquences de cette pratique est davoir neutralis lenjeu, crucial pour la jurisprudence, de la rdaction du libell. Chaque dcision, aprs un rsum lapidaire du rcit

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dexil (une dizaine de lignes), se termine par une phrase strotype nonant la conclusion, ngative ou positive. Extrait de la premire dcision de rejet du recours de Mr Elanchelvan Rajendram par la CRR, le 4 novembre 2004 : "(...) Considrant que, pour demander la reconnaissance de la qualit de rfugi, M. Elanchelvan RAJENDRAM, qui est de nationalit srilankaise et dorigine tamoule, soutient quil a t contraint de se dplacer plusieurs reprises avec sa famille de 1982 1996, en raison des attaques de larme sri-lankaise ; quen 1995 son frre cadet rejoint les rangs du LTTE ; que son frre an a t tu le 5 juillet 1997 alors quil se rendait son travail, lors dun combat opposant larme au LTTE ; qu la suite dun attentat survenu le 31 aot 1998, il a t arrt avec son pre par des militaires ; quil a t incarcr dans un centre militaire et quil a t maltrait pendant vingt jours durant lesquels il a t interrog au sujet de son frre membre du LTTE ; quaprs sa libration, il devrait se rendre au centre deux fois par mois afin de signer un registre de prsence ; quil a cesse de sy rendre vers la fin de lanne 1999 car il tait souvent maltrait par les militaires ; que craignant dtre nouveau arrt, il sest confi lun de ses amis qui tait membre de lEPDP et qui a accept de le cacher dans le local dudit mouvement ; que les tigres, ayant appris quil rsidait sans ce local, ont exig quil arrte toute collaboration avec lEPDP ; que ces derniers lui ont fix deux reprises un rendez-vous auquel il ne sest pas rendu ; quil a pris part, en faveur de lEPDP, la campagne lectorale lors des lections lgislatives de dcembre 2001 ; que le bus qui le transportait ainsi que les membres de ce mouvement, a fait lobjet dune attaque au cours de laquelle plusieurs personnes ont t tues ; quayant appris le dcs de son frre membre du LTTE et craignant pour sa scurit tant lgard de ladite organisation que des autorits sri-lankaises, il a quitt son pays ; Considrant toutefois que ni les pices du dossier ni les dclarations faites en sance publique devant la Commission ne permettent de tenir pour tablis les faits allgus, en particulier la ralit de lincarcration allgue ainsi que les circonstances de son ralliement lEPDP et pour fondes les craintes nonces ; quen particulier, les certificats mdicaux produits ne peuvent tre regards comme tablissant un lien entre les constatations releves lors de lexamen du requrant et les svices dont celui-ci dclare avoir t victime ; que les attestations manant du Grama sevaka, dun juge de paix, dun directeur dcole et dun aumnier, eu gard aux termes dans lesquelles elles sont rdiges, ne sont pas suffisantes pour confirmer la vracit des allgations de lintress ; que les lettres manant de membres de la famille du requrant, rdiges en des termes convenus, sont dpourvues de valeur probante ; quainsi le recours ne peut tre accueilli ; (...)" Dans cette dcision, le rsum du rcit dexil est plutt dtaill et le deuxime paragraphe nonant la dcision est particulirement dvelopp compar aux autres conclusions se rduisant bien souvent aux quatre premires lignes. En pratique, il existe quelques modles de phrases quil suffit de recopier et daccoler la fin des dcisions. La phrase type est : Considrant toutefois que les pices du dossier ne permettent pas de tenir pour tablis les faits allgus et pour fondes les craintes nonces. .173
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Perret, dans son tude statistique de 800 dcisions de la CRR, observe cette phrase revient dans 41% des cas tudis ; PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, op. cit., p.105.

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Ce mode de production des libells vite les discussions entre juges, allge le travail dcriture du Rapporteur et fait disparatre toute indication prcise sur les motifs de la dcision. Le raisonnement du juge nest pas rendu public et chappe ainsi tout regard critique. Son apprciation porte sur le rcit, lexamen des points qui lont amen douter ou qui ont entran sa conviction ne sont pas exposs ou trs peu. La manire dont il a mis en relation le rcit dexil et les informations, bonnes ou mauvaises, quil dtient sur le pays dorigine reste confidentielle. Aucune analyse ultrieure de ce raisonnement nest possible, ni par lexil et son entourage, ni par le juge de cassation statuant sur lapprciation des faits, ni par des pairs prenant connaissance de la dcision dans un souci de jurisprudence, ni par des commentateurs universitaires rduits spculer sur le cheminement allant du rcit la conclusion. Mais lessentiel est ailleurs : en labsence de toute contrainte dexplicitation des motifs, lexistence mme dun tel raisonnement nest pas indispensable pour conclure ; une intuition, un simple feeling suffisent faire une voix ; deux voix sur trois (ou cinq sur neuf dans la configuration des sections runies ), faire une dcision. Les sances solennelles de jugement, dites sections runies , attirent lattention sur quelques cas fameux. Ce ne sont pas des sances dappel, encore quelles puissent parfois produire des effets similaires, mais des sances dattention collectivement plus soutenue porte certaines demandes dasile. Ces runions spciales ont deux buts reconnus par la CRR : elles ont pour fonction de trancher les questions de droit indites mais aussi dassurer lharmonie de la jurisprudence .174 Elles sont rares trois ou quatre par an au dbut des annes 2000 et ne constituent pas, de ce fait, un corpus significatif. Les recueils officiels, dailleurs, les signalent mais ne les dissocient pas des autres ; le feraient-ils quils en montreraient lindigence. Elles donnent lieu une prparation plus intense et souvent un dlibr plus long, mais deux facteurs en rduisent limportance. Alors que le pouvoir de faire monter une affaire en sections runies appartient concurremment aux formations ordinaires et au prsident de la CRR, la pratique a subordonn les premires une consultation pralable de celui-ci dans lexercice de cette prrogative. Cette pratique informelle dessaisit de facto les formations ordinaires de la rflexion sur les critres de choix des dcisions lever et laisse au prsident de la CRR la responsabilit des convocations et surtout celle de leur pnurie. Au-del de cette raret, un autre facteur
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CRR, La Commission des recours des rfugis dans le dispositif de dtermination de la qualit de rfugi en France, 30 novembre 1998, p.3.

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affaiblit ces dcisions : elles sont rdiges dans les mmes conditions que les dcisions ordinaires et peu prs dans les mmes termes, hormis quelques considrants de principe. Lanalyse du dossier, et notamment des faits, ntant pas plus dtaille, le cheminement conduisant du rcit la conclusion demeure aussi incertain et, par suite, aussi peu reproductible sur dautres cas similaires. Ainsi, quelle que soit la dfinition que lon souhaiterait donner la notion de jurisprudence , quil sagisse dune sagesse lie la rigueur et au caractre reproductible des raisonnements, quil sagisse de la solennit de dcisions dlibres dans le cadre dune instance suprieure, quil sagisse dune opinion publique des examinateurs dialoguant tous ensemble, quil sagisse de tendances statistiquement observables dans la masse des dcisions (hormis celle du taux de rejet) la jurisprudence est insignifiante. Elle se rduit mais peut-on parler alors de jurisprudence ? pouvoir trouver un prcdent lappui de toute position de jugement pour peu que lon se donne les moyens daller fouiller dans la montagne des dcisions antrieures, montagne dans laquelle chacun, quelle que soit la position dfendre, peut trouver ce qui lui convient et son contraire.

3.3 Une vaine procdure dexamen

Si la majeure du syllogisme juridique est absente de cette pratique du droit, la mineure pourrait en dpendre nanmoins pour ce qui concerne la dtermination de la procdure dinstruction et, plus largement, dexamen de la demande dasile. Or, l encore, cest labsence de caractre contraignant qui caractrise cette branche du droit, et surtout labsence de garantie que lexamen sera approfondi et rigoureux. Pour en saisir lenjeu, il faut dabord se rappeler ce quest une demande dasile : un long rcit, une vie toute entire et son exil, tout ce quil a fallu endurer pour se rsoudre quitter sa patrie. Cette ampleur et cette complexit ne tiennent pas seulement des besoins psychologiques comme celui de verbaliser une exprience choquante pour en attnuer les squelles traumatiques ou celui dtre reconnu comme victime innocente de laction dune autorit ou dune force qui, au contraire, tentait de fabriquer une culpabilit justifiant la perscution. Les rcits sallongent surtout parce que lexil est contraint. Or cette contrainte se construit sur plusieurs annes. Mme lexplication dun dpart htif parcourt plusieurs annes de vie : soit parce que la situation de lexil sest dtriore insidieusement jusqu un stade, subjectivement vcu, de crainte intolrable ; soit parce que le facteur dclencheur aussi

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prompt soit-il nconomise pas ultrieurement lexil la peine de remonter loin dans le temps pour sexpliquer lui-mme dabord, et aux autres ensuite, cet trange basculement de sa vie ; soit enfin parce que la socit chaotique qui pousse lexil recle une complexit difficile matriser dans la narration biographique comme dans lanalyse sociologique. Aussi nest-il pas rare quune demande dasile retrace dix ou vingt annes dune vie et quelle enfle, sur quelques annes, sous laccumulation des faits et des craintes et se complique encore dans la tourmente de lexil. Chacune de ces vies pourrait remplir un roman et bien des biographies furent publies moindre cot humain. Face cela, la procdure ne laisse place aucune expansion narrative. Cest dabord un formulaire et un rcit raconter en quelques pages. Parfois rdig sur un coin de guichet, avec laide utile ou nfaste dautres personnes, ce rcit dpend dune situation prcaire dont les enjeux immdiats manger et dormir en marginalisent bien dautres. Lexil est somm de sadapter des exigences dvaluation trangres, sotriques et si alatoires quelles autorisent spculations et commerces interprtatifs. Dj dform par ces contraintes et ces efforts dadaptation, le rcit est compress en des temps dexpression exigus175 : une ou deux dizaines de minutes durant lentretien lOFPRA, moins dune dizaine la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis). Chacun peut en prendre la mesure en essayant de raconter ses dix dernires annes de vie en dix minutes. Encore ce temps nest-il pas libre : lexil ne raconte pas sa vie, il rpond des questions poses par des personnes qui en ont dcouvert lexistence quelque temps voire, pour les juges, quelques secondes auparavant ; ceci avec les dcalages culturels qui affectent la communication entre, par exemple, un jeune berger peuhl de Mauritanie rduit lesclavage ds son plus jeune ge et un fonctionnaire occidental des hautes sphres de ltat ou frachement titulaire dun master de droit. Des salves de questions, de loin, hachent et dstructurent un rcit souponn dtre invent.

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Il nexiste pas de statistiques officielles sur les temps dentretien lOfpra. Ils sont nanmoins mentionns par les fonctionnaires sur leurs compte-rendus dentretiens accessibles au dossier par les requrants et leurs conseils. La dure moyenne semble tre de lordre dune petite heure dont il faut, pour retrouver le temps dexpression de lexil, dduire les temps dnonc des questions, de traduction diffre des questions et rponses et de rdaction des notes du fonctionnaires. Des statistiques ont t produites par des associations et syndicats pour les temps daudition de la CRR. Ils sont de lordre dune demi-heure (quand il y a un avocat, la moiti sinon) dont il faut, pour retrouver le temps dexpression de lexil, dduire les temps de lecture du rapport, de plaidoirie ventuelle, dnonc des questions et de traduction diffre des questions et rponses. Voir notamment : Amnesty International, Observation des audiences publiques de la Commission des Recours des Rfugis Compte-rendu et recommandations, octobre 2003, 37 p.

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Banalit du fait inquisitoire, dira-t-on, auquel sajoute un paradoxe alors aussi banal : ce rcit, ni librement ni pleinement exprim, peut avoir tre rpt de deux quatre fois durant la procdure ; tout cart de lune lautre version pouvant aggraver les soupons qui psent sur sa crdibilit comme lobserve justement Jean-Michel Belorgey, Prsident de la Section des Etudes au Conseil dEtat, Juge et Prsident de section la CRR : Pour investir dune dignit juridique des investigations et des verdicts qui ne sauraient lacqurir par cette voie, officiers de protection et juges font essentiellement porter leur effort sur la recherche de contradictions entre rcits. Toute perscution qui nest pas invoque de faon prcise dans le premier rcit est systmatiquement mise en doute. Toute incertitude sur les chronologies est retenue charge. On exige du demandeur quil fasse preuve, en matire de connaissance de la vie politique et des institutions, notamment judiciaires, de son pays dorigine, de sa gographie, de la topographie des villes, quartiers, lieux de dtention, dune connaissance rigoureuse, quaucun national, en France, naurait des mmes sujets. Ni ce quil en dit, ni ce quen ont compris et retrac les intermdiaires, quils parlent ou non exactement sa langue, que celle-ci et la culture quelle exprime se prtent ou non lexactitude, que les souffrances invoques rendent ou non plausibles un tat de honte, dhbtude, ou de confusion mentale, nest tenu pour convaincant sil ne fait montre la fois de rigueur et de talent. Assez. Pas trop. Trop de talent, comme pas assez, nuit. 176 A cet gard, lentretien lOFPRA, tel que les juges peuvent lapprhender la lecture des comptes-rendus dentretiens, et la CRR, tel quil se donne voir en sances publiques, partagent certains traits communs, galement relevs par Jean-Michel Belorgey : Il nest pas rare, au reste, que lentretien avec lofficier de protection (dans nombre de dossiers, les notes prises par celui-ci le rvlent trs clairement) soit conduit sur un ton et dans un climat qui ne peuvent que pousser le demandeur des contradictions sur lesquelles linterrogateur se fondera pour conclure au rejet de la demande. Cest lvidence le cas lorsque lintervieweur reproche linterview de ne pas bien connatre la formation politique dont il est membre, ou de ne pas bien savoir dcrire un prtoire ou un camp de dtention Allons donc, vous ne me la ferez pas ! ; linterview tant ultrieurement comme ttanis. Cest aussi le cas quand certaines formations de jugement adoptent la mme attitude, combine ou non un dni des ralits les plus notoires, ailleurs que dans le milieu diplomatique, des pays rputs revenus une situation politique normale. 177 Faut-il alors sen tonner ? Ce quapporte lexil en termes dinformations, de faits et darguments se trouve discrdit par leffet de la procdure elle-mme. Or, celle-ci fait reposer lintgralit de lapport dinformations relatives au rcit dexil sur lexil lui-mme, seul vritable instructeur de son propre dossier dont on attend une manifestation de la vrit tout en sachant linvitable partialit de celui qui instruit. Imaginons des jurs dassise se
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Jean-Michel Belorgey, Du rcit de perscution ou nouvelles rflexions sur le contentieux du droit dasile , revue Plein Droit, fvrier 2005. 177 Jean-Michel Belorgey, ibid., op. cit.

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prononant sur linnocence ou la culpabilit dun accus en ne pouvant disposer que des informations apportes par celui-ci. Les fonctionnaires de lOFPRA et les juges de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis) ne sont pas trs loin de cette situation l. En effet, si lon considre linstruction , ralise indpendamment de lexil, tant par le fonctionnaire de lOFPRA que le Rapporteur de la CNDA(ex-CRR), on ne peut que constater lindigence du travail de recherche dinformations, danalyse du dossier et de rflexion individuelle ou collective. Le comptage des temps et des charges de travail, dans un contexte dinjonction au rendement qui nest pas spcifique ce secteur, conomise bien des commentaires sur les effets produits. A lOFPRA, chaque agent doit traiter 2,7 dossiers par jour, ce qui fait une moyenne denviron deux heures et demi par dossier, temps dont il faut dduire la dure de lentretien pour les exils qui en bnficient. A la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis), ce temps de traitement pralable ralis par le Rapporteur est de lordre dune petite demi-journe en moyenne.178 De cette moyenne de trois heures environ dinstruction , il faut dduire outre les temps dentretien, ainsi que les temps de rdaction du sous-dossier de lOFPRA et du Rapport la CRR et ventuellement aussi le temps de consultation des recueils de jurisprudence. Le temps de recherche dinformations se rduit ainsi, en ordre de grandeur, une heure ou deux en moyenne avec des variations produites par les diffrences, discrtionnairement dcides, de traitement des dossiers. Que peut faire un fonctionnaire en une heure ou deux ? Passer quelques minutes la bibliothque et surfer sur Internet. Mais il peut tout fait aussi se contenter des contenus inclus dans les fiches pays dont il dispose pour rdiger son sous-dossier lOFPRA ou son Rapport la CNDA/ex-CRR. Ces comptages pourraient tre affins mais ils suffisent ici indiquer le type d instruction susceptible dtre ralise : un simplement traitement administratif sans vritable investigation. Les actes dinstruction ne sont dailleurs pas dcrits par le droit, ni pour lOFPRA ni pour la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis). Le tmoignage de lexil ne fait lobjet daucun procs-verbal pouvant tre relu et valid par lexil ou son conseil. Les informations sur le pays dorigine, telles quelles sont utilises par les examinateurs charge ou dcharge ne sont pas consignes, chappant ainsi
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Ces temps sont calculs sur la base des charges mensuelles de travail imputes en 2004 aux fonctionnaires de lOFPRA et de la CRR rapportes leurs temps de travail. Ces charges sont nonces dans nos entretiens de la fin de lanne 2004.

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 tout contrle. Encore faudrait-il dcrire lextrme pauvret des centres de documentation que ne supporterait aucun chercheur en sciences sociales travaillant sur un seul des pays dorigine concerns. Les agents de lOFPRA et les Rapporteurs de la Commission des Recours des Rfugis, fin 2004, ne disposaient pas de connexion Internet individualise, alors que les dcisions sont, en droit, supposes tenir compte de la situation actuelle du pays au jour de la dcision pour estimer les craintes de lexil en cas de retour dans son pays. Ces agents, enfin, sont subordonns une hirarchie administrative au sommet trs politique et cette subordination saccentue avec le recrutement massif dagents contractuels sous menace permanente du non renouvellement de leur contrat. Les dcisions OFPRA ne sont dailleurs pas arrtes par linstructeur mais par son suprieur comme en atteste les dossiers dont la conclusion favorable de lagent est modifie in fine par son chef, dans le sens du rejet. Dans les deux institutions, la distribution des dossiers reste lapanage de la hirarchie et, avec elle, la possibilit de suspendre le traitement des nationalits diplomatiquement sensibles, notamment durant les priodes o la situation dun pays se dgrade cest--dire prcisment au moment o des rfugis ont le plus besoin de protection Ainsi les demandes dasile de rfugis ivoiriens se prsentant en pleine crise intrieure de la Cte dIvoire auraient bnfici dun taux de rejet probablement suprieur durant la crise elle-mme, la connaissance de lactualit poussant les fonctionnaires et les juges considrer comme crdibles les rcits de perscution notamment des ivoiriens du nord. En les gardant sous le coude pendant plusieurs mois jusqu une fin officielle ou mdiatique de la dite crise, et en les distribuant aux agents de lOFPRA et aux Rapporteurs de la CRR pour examen seulement aprs cette fin , les responsables de lOFPRA et de la CRR savaient parfaitement quils propulsaient la hausse le taux de rejet de ces demandes dasile, puisque les craintes de perscution en cas de retour de lexil dans son pays sont alors supposes sestomper voir disparatre. Il faut analyser enfin le travail spcifique des juges de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis) dont la responsabilit est lourde puisquils tranchent en dernire instance. Le droit donne certes aux juges le pouvoir de prescrire toute mesure dinstruction, mais, dans la pratique, cela est trs rare hormis la consultation dambassades franaises dont les frquentes accointances diplomatiques avec lautre partie, auteur des perscutions, ou simplement le peu dintrt pour ces consultations, conduit dmentir le rfugi et aussi faire douter de lutilit de la consultation.

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Mais laspect le plus problmatique de la procdure franaise est rarement connu : deux tiers de ces juges nont pas accs au dossier avant la sance publique. Rien dans le droit ce sujet ; uniquement la pratique, les rapports de forces internes et les intrts bien compris des uns et des autres. Seuls, parmi les juges, les prsidents de sance semblent pouvoir demander cet accs ; tous ne le font pas. Certains juges assesseurs novices ont parfois demand cet accs pralable : le refus a t explicite, au nom des us et coutumes de cette institution et des conditions matrielles de travail. Il faut ajouter aussi que les juges, collectivement, ne se sont jamais mobiliss pour obtenir cet accs qui aurait alors considrablement augment leurs temps de travail sans garantie de contrepartie financire. Les Rapporteurs ne sont pas davantage mobiliss dans le sens dune telle rforme qui aurait plac leur travail de prparation du dossier sous le regard et le contrle direct des juges. A lextrieur de linstitution, la presque totalit des acteurs, y compris les plus proches et les plus critiques de linstitution, comme les avocats et les associations militantes, ignorent cet tat de fait ou ne se mobilisent pas son sujet. Je me souviens encore de cette avocate, plaidant face trois juges qui se passaient et compulsaient fivreusement les divers lments du dossier, sarrtant brusquement, exaspre, pour demander si quelquun lcoutait dans cette salle. A notre air dautant plus surpris que cet activisme dans la lecture du dossier tait plutt le signe dun intrt particulier pour celuici et, au regard des standards de linstitution, lindicateur dun travail srieux plutt favorable au client, lavocate supposant que nous avions dj pris connaissance du dossier avant la sance fit remarquer quelle tait en droit dattendre une attention plus soutenue lgard de ses observations qui venaient clairer le dossier que nous connaissions dj... Et, aprs lui avoir fait confirmer que ctait bien la premire fois quelle plaidait devant cette juridiction, nous dmes lui expliquer que les juges navaient pas accs au dossier et nen avaient jamais entendu parler avant le dbut de la lecture du Rapport. Il fallu cette avocate plusieurs secondes pour saisir la rponse... quelques secondes de plus encore pour la digrer et raliser que notre fbrile activit de lecture tait le signe dun effort particulier voire dun intrt soutenu pour le rcit de son client... et quelques secondes de plus pour reprendre le cours de sa plaidoirie avec des points dinterrogation au fond des yeux et lesprit un peu ailleurs. Je me souviens encore de cette Prsidente de Tribunal Administratif, venant prsider sa premire sance de jugement la CRR, et observant avec nervement mon insistance demander au Rapporteur chaque dossier, le compulser fivreusement en prenant des notes durant les dbats au lieu dtre affair les suivre, et minterpellant voix basse pour me demander

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loreille pourquoi je navais pas pu faire mon travail dtude pralable des dossiers. Je lui expliquais la situation. Elle ne me crut pas et au dlibr, aprs prononc du huis clos, revint sur lincident. Ce fut au Rapporteur et lautre juge assesseur quil revint dapporter confirmation. Elle lui fallut, elle aussi, quelques secondes pour se ressaisir et faire bonne figure jusqu la fin du dlibr. Jai entendu dire, plus tard, quelle avait demand, aprs quelques semaines dexercice, de ne plus siger dans cette juridiction. Dans la plupart des cas, le juge dcouvre donc le dossier en sance et cette dcouverte semble combiner, par certains aspects, des images de sports pourtant fort loignes il y a un peu du marathon, de lart acrobatique du cirque et galement de la plonge profonde en apne : lorsque commence la lecture du rapport, en deux ou trois dizaines de minutes le juge prend connaissance dune vie toute entire, coute le Rapport et ventuellement la plaidoirie tout en prenant des notes sur lun et lautre et sur ce le dbat qui suit aussi et, tout en prparant ses propres questions, ncessairement improvises, doit couter celles des pairs et les rponses du requrant pour en tenir compte et, dans le mme temps, tenter de parcourir en survol un dossier qui lui passe quelques secondes entre les mains et auquel viennent parfois sajouter des documents nouveaux remis en sance et, durant tout cela, rafrachir sa mmoire sur lhistoire politique, conomique et sociale des dix ou quinze dernires annes dun des cinq ou six pays de la sance en parcourant, dans les fiches pays , quelques synthses vieilles de plusieurs mois et encore, dans le mme temps, se rappeler sa jurisprudence ou consulter son recueil personnel de dcisions antrieures, raisonner sur la crdibilit de lensemble de ce quil a lu et entendu dans les quinze ou vingt dernires minutes et anticiper aussi sur les ractions de ses collgues, fixer enfin sa propre position Dans ces conditions, les valuateurs, quil sagisse des agents de lOFPRA ou des juges de la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis), ne peuvent pas rpondre la question : sagit-il dun vrai rfugi ? Aussi rpondent-ils une autre question, la seule qui leur soit accessible : est-ce que cet exil ma convaincu ? Cette substitution du critre de la conviction au critre de la vrit, cette carence de fondements objectifs mais aussi les caractristiques du droit dans ce domaine donnent lintime conviction du juge (comme celle du fonctionnaire en premier examen), un rle exceptionnel, et largement exorbitant du droit commun, dans la dcision finale : on a pu parler de primat de lintime conviction 179. Le fait est assum par linstitution et ainsi exprim par un
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THOUVENIN Jean-Marc. La jurisprudence rcente de la Commission des recours des rfugis : entre continuit, rigueur, et efforts dadaptation . Revue trimestrielle des droits de lhomme., 1997, n32, p.603.

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Rapporteur : On ne marche pas aux preuves ! Jinsiste un peu la dessus car il y a parfois un malentendu. Certains se demandent comment prouver quand on est perscut, on ne va pas avoir un certificat de son tortionnaire180On fonctionne lintime conviction, donc cela laisse une marge de manuvre relativement importante... 181. Hlne Perret rend compte encore dune autre manire de ce primat de lintime conviction, en prsentant deux positions typiques et convergente du rapport aux preuves la CRR : Lide la plus rpandue est bien sr celle qui affirme que les juges pour rejeter une demande dannulation dune dcision de lOFPRA se cachent derrire la preuve : sans preuve, pas de statut de rfugi. Dailleurs un ancien prsident de la Commission ressent mme un sentiment de gne : Lorsque le requrant ne produit aucun lment de preuve, la Commission juge ses craintes de perscution non-tablies ; lorsquil en produit, elle les estime gnralement dpourvues de valeur probante. 182 Au contraire, M. Gilbert, un prsident de section de la CRR affirme que ce nest pas parce quun requrant na aucune preuve, que sa demande sera rejete sil apparat sincre pendant la sance publique : Le juge peut se satisfaire, en dehors de la production de tout document du caractre vraisemblable ou non des faits qui sont invoqus devant lui, si une impression de sincrit se dgage des dclarations du demandeur 183 184 Loin dtre lultime arbitrage dune instruction approfondie et dun raisonnement juridique, tous deux troitement dpendants du droit, lintime conviction se substitue purement et simplement lune et lautre. Une simple somme dopinions subjectives et intuitives remplace la recherche dinformations et le syllogisme juridique supposs guider le juge vers sa conclusion. Sont ainsi masques labsence de moyens et la raret dun fondement raisonn dans la prise de dcision. Cest ce phnomne de substitution qui explique la facilit quprouvent avec parfois avec un peu dtonnement les nouveaux juges lors de leurs premires sances. Cest ce phnomne encore qui explique pourquoi lon peut juger aisment sans vritable formation pralable, sans comptences spcifiques relatives aux pays dorigines, sans information indpendante de lexil sur le rcit dexil. Tout le monde, tout moment et en toute
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Allusion la clbre phrase de monsieur LAFERRIERE : Quel type de preuve peut-on apporter dans la mesure o, comme il est souvent dit, les tortionnaires ne dlivrent pas de certificat de torture et que par consquent la preuve directe de la perscution subie ou, ventuellement, encore plus difficile, la preuve indirecte de la perscution crainte est un lment qui peut tre difficile se procurer. , Actes du Colloque du 28 mars 1992, p.47. 181 Cit en entretien par PERRET Hlne, La rgle de droit la Commission des Recours des Rfugis, Mem. DEA Sociologie du droit, Univ. Panthon-Assas (Paris 2), Dir. J.P. Heurtin, 2000, , p.46 182 TIEBERGHIEN (F.), op. cit., p.89. 183 GILBERT, actes du colloque du 28 mars 1992 p.45. 184 Cit en entretien par PERRET Hlne, ibid., op. cit., p.52

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circonstance, peut entendre un rcit dexil comme nimporte quel rcit de vie et dire jy crois ou je ny crois pas , et se prononcer ainsi en toute sincrit. Et linclination croire ou ne pas croire dpend de facteurs multiples, souvent sans liens avec le rcit valu (mme si celui-ci peut jouer un rle), notamment les convictions politiques de lexaminateur en matire dimmigration, ses connaissances sur le pays dorigine, sa comprhension des conditions sociales dexpression de la requte, son interprtation personnelle dune Convention imprcise aux jurisprudences chaotiques, sa sensibilit aux idologies politiques dune poque, sa perception intuitive des ractions probables de son environnement de travail, sa rceptivit vis--vis dinjonctions mises par des autorits suprieures, sa disponibilit psychologique le jour dcisif de lvaluation, etc. Cest lensemble de ces facteurs quil faudrait examiner pour expliquer que la rponse soit devenue, dans la plupart des cas : je ny crois pas.

4. Juger lexil en situation dignorance

La vacuit du droit conventionnel sur les lments les plus essentiels la dfinition du rfugi ( crainte avec raison , perscution et caractre personnel de celle-ci), labsence de jurisprudence, aux divers sens de cette notion (par absence de dlibration approfondie et dexplicitation des motifs de dcision) et la superficialit de la procdure dexamen (faute de moyens dinstruction et du fait du caractre expditif de lvaluation chaque tape de la procdure), construisent ce que lon peut appeler une situation de double ignorance. Dans cette situation en effet le juge ne peut pas rpondre la question est-ce un vrai rfugi ? ne sachant ni ce quest juridiquement un rfugi ni ce qui est rellement arriv lexil. Aprs avoir lu ou entendu son rcit, il rpond alors implicitement, et souvent inconsciemment, une autre question : cet exil ma-t-il convaincu ? (version for intrieur) et/ou cet exil va-til convaincre ? (version prospective). Et la substitution dun type de question lautre, a pour effet de masquer, aux yeux de tous, cette situation dignorance parce quune rponse est finalement produite la question et, potentiellement, avec sincrit. Ces jugements en situation dignorance pourraient paratre irrationnels et dconnects de toute ralit, notamment biographique. Lindfinition juridique et labsence dinstruction semblent conduire un pur ala, une sorte de loterie de lasile. Cette vision est souvent exprime dans les diasporas concernes lorsquelles voquent leur difficult comprendre pourquoi certains des leurs sont accepts et dautres non sans que les choix correspondent

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leurs propres informations sur les candidats (informations dont les diasporas surestiment toujours la fiabilit, tant il est vrai quil ne suffit pas dtre n dans un pays pour tout connatre de celui-ci ni mme pour en connatre correctement les principales tendances sociologiques). Cette image de la loterie est galement celle qui revient souvent dans les conversations avec les salaris et bnvoles associatifs oeuvrant aider les demandeurs dasile dans la rdaction de leur rcit et le suivi de la procdure : lincrdulit et lincomprhension est alors celle dacteurs qui, parfois inconsciemment, se font eux-mmes aux juges de lexil, c'est--dire qui portent eux-mmes un jugement (positif) sur la crdibilit du rcit, en tant pourtant dans la mme situation de double ignorance, mais qui stonnent ensuite de ne pas parvenir individuellement aux mmes conclusions que le fonctionnaire de lOFPRA ou les juges de la CRR. Pourtant cette prsentation de la procdure dasile en termes de loterie est nest pas (ou beaucoup plus rarement) celle que produisent les juges sur leurs propres pratiques sociales. On pourrait certes considrer quil est bien difficile pour nimporte quel acteur, dassumer limage dune pratique sociale mise nue ou pour le dire autrement quil est toujours plus confortable de croire que lon agit en fonction dune raison ou dun principe suprieur plutt que pris dans une dynamique purement irrationnelle. Cette interprtation est peut-tre juste mais probablement aussi incomplte. Il y a autre chose qui produit chez les juges cette conviction paradoxale darriver percevoir quelque chose dans lexamen des demandes dasile (ce qui sous-entend une possibilit de discerner ne serait-ce quune trace de vrai ou de faux rfugi). En quoi consiste ou quoi correspond ce quelque chose ? Cest cette question quil faut rpondre pour pouvoir comprendre la puissance de lidologie du droit dasile sans sous estimer lintelligence des acteurs ni place lobservateur au dessus deux. La substitution dune question traitable, celle de la conviction, une question qui ne lest pas en situation de double ignorance, celle de la vrit, apporte dj une partie de la rponse. Il faut en outre considrer attentivement la manire dont le juge technocratique procde pour valuer concrtement une demande dasile et se considrer lui-mme comme finalement convaincu ou non. Cest en analysant cette opration sociale de production dune intime conviction que lon peut identifier ce quelque chose de si essentiel au sentiment de savoir faire, au sentiment de savoir juger sans se regarder soi mme comme une variable alatoire, sans avoir reconnatre et assumer lirrationalit de son propre choix.

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4.1 Un jugement des apparences

Il convient danalyser dabord ce que fait lacteur jugeant lexil en situation dignorance : comment value-t-il un rcit dexil sans procder une instruction judiciaire ou une enqute de terrain dans la socit laquelle se rapporte ce rcit ? A quel type danalyse procde lexaminateur dun tel rcit en labsence de critres objectifs dvaluation et notamment dune dfinition juridique du rfugi ? Pour rpondre il faut rechercher une solution la fois simple et compatible avec les observations de lactivit concrte de jugement dans une instance spcialise comme la CRR : lacteur ne juge que ce quoi il a accs, en loccurrence des apparence, celles dune personne ou dun priple et, tout en sachant quil sagit dapparences, ne peut les valuer qu partir de ses propres critres, faute de critres communs, cest dire de limage du rfugi quil sest progressivement forme, en son for intrieur mais en relation avec un milieu social dtermin. Selon cette hypothse, lexaminateur ne ferait que juger des apparences laune dune figure subjective, la fois individuelle et sociale, du rfugi. Ce qui permet de la valider, en allant au-del du tmoignage subjectif, cest la parfaite cohrence de cette hypothse avec le reste et lensemble de la configuration de jugement : elle est dabord parfaitement compatible avec la situation de double ignorance prcdemment dcrite. Elle est ensuite compatible avec les procdures dcisionnelles en matire dasile observables aussi bien la CRR, o les subjectivits se dissolvent dans des dcisions collectives, que dans les administrations de type OFPRA et Dlgations nationales du HCR, o les subjectivits se dissolvent dans les chanes hirarchiques de responsabilit formelle. Elle est enfin compatible avec le reprage de critres dvaluation qui portent sur les apparences et peuvent sadosser des dfinitions subjectives du rfugi : lvaluation de la sincrit de lexil, de ses mrites et de la pertinence des choix dexil quil a faits. La vracit dun rcit autobiographique emporte plus facilement la conviction lorsque le narrateur parat sincre. Cest moins le contenu du rcit qui importe alors que lvaluation de la personne. Ce mode dvaluation est dautant plus tentant quil est dune certaine manire naturel : chacun a eu de multiples occasions de juger de la sincrit dautrui et peut se convaincre dy parvenir, au moins dans une certaine mesure. Lvaluation de la sincrit est en outre parfaitement compatible avec la situation dignorance. Il nest nul besoin dune instruction approfondie pour mettre en oeuvre cette technique psychologique et sociale bien

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ordinaire qui porte sur le comportement de lindividu, sa communication non verbale, son apparence physique, sa rapidit rpondre aux questions, la cohrence de ses propos... En outre, la sincrit peut tre corrle, tort ou raison, la cohrence interne du rcit autobiographique : le fait, par exemple, que deux lments successifs du rcit paraissent senchaner logiquement (ex. : un type de perscution religieuse et les caractristiques religieuses de lauteur des perscutions) ou chronologiquement. La sincrit peut tre indexe galement lexhaustivit du rcit, en considrant souvent, tord ou raison, les blancs dune autobiographie comme ceux dun curriculum vitae, ngativement, telles des tentatives de dissimulation ou dinquitantes omissions. Son rcit brut, observe Franois Crpeau, ne respecte souvent pas la squence chronologique, comporte des trous, des non-dits, insiste sur ce qui peut paratre tre des dtails. La culture orale dont provient peut-tre le rfugi peut le conduire des exagrations, des images qui ne correspondent pas notre sens de la ralit. 185 Et Jean-Michel Belorgey souligne quil nest pas rare, contrairement la rumeur bien pensante, que les demandeurs qui ont t torturs, viols, sodomiss, ou simplement battus, humilis, en retranchent plus quils nen ajoutent ou parlent dcal 186. Ce qui est rare en revanche cest que ces retranchements ou ces dcalages ne soient pas retenus charge contre la sincrit de lexil. Lintime conviction quand la sincrit du narrateur peut se renforcer encore, tort ou raison, par comparaison du rcit aux donnes sociologiques documentes sur la socit dorigine et, mme si ces donnes sont rduites ou fragiles, succinctes et approximatives, il sera difficile de ne pas porter charge les contradictions ainsi dbusques. De cette manire, se forme un faisceau dindices qui ne se rapportent pas la ralit biographique de lexil mais son degr de sincrit. Tous ces gens l mentent, nest-ce pas ? , articulait, lore de la premire sance laquelle il tait appel participer, un assesseur administratif nouvellement nomm. Non, Monsieur le Prfet, il nest pas impossible quils mentent, il se peut aussi que des Bangladais, ou des Sri-lankais, Congolais, Kurdes, Caucasiens de divers espces naient pas le mme rapport la prcision chronologique, la topographie et lespace, la sociologie politique que les laurats de lcole rpublicaine ou duniversits, plus forte raison des instituts dtudes politiques ; il se peut aussi quil y ait des choses quils ne puissent nommer 187 Lintime conviction se forme galement dans un jugement de valeur qui porte sur les mrites du demandeur. Cette forme de jugement est tout aussi naturelle , cest dire
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CREPEAU Franois, Droit dasile : de lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Bruyland, 1995, p.283. 186 J.-M. Belorgey, "Le droit dasile en perdition", TERRA-Ed., Coll. "Reflets", mai 2007 : http://terra.rezo.net/article598.html 187 Jean-Michel Belorgey, ibid., op. cit.

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socialement aussi courante, accessible au profane sans comptence particulire et tout aussi conome que le prcdent de donnes contrles sur la ralit biographique de lexil. Les seules informations fournies par lexil, celles quil prsente dans son rcit biographique, suffisent pour valuer ses mrites sans prouver le besoin dune autre dinstruction puisque que la partialit du narrateur jouant en sa faveur prdispose tenir son rcit pour un reflet fidle de ses propres mrites. Lexil tant alors jug en tant que victime de perscutions, les rsultats de lvaluation dpendront souvent soit du niveau des souffrances endures, physiques et ventuellement psychologiques, soit du niveau dengagement militant et de prise de risque dans lespace public. Cette perception positive des mrites peut cependant se dgrader quand les souffrances et les risques proviennent dun engagement connot ngativement, typiquement celui dun auteur de perscutions victime dun retournement politique, ou encore celui de terroriste. En effet, lexil est valu, sous langle de ses mrites, non seulement comme victime dun pays dorigine mais aussi comme futur protg du pays daccueil et la crainte du chmage comme celle du terrorisme, peuvent peser aussi lourdement quimplicitement sur cette valuation des mrites. Ainsi les combattants mles, dans la force de lge, peuvent sembler moins mritant chercher protection que des femmes, enfants ou vieillards issus de la mme configuration socitale. Tout rcit dexil comporte aussi des choix , dabord celui de rester dans son pays, parfois longtemps, de lutter, de composer avec les risques, de jouer avec le destin, puis celui de partir, dinvestir dans la fuite, et de prfrer sinon un trajet, du moins des partenaires, des passeurs, voir une destination, etc. Evaluer la pertinence de ces choix cela pourra tonner peut sembler au juge plus facile quil ny parat : par un phnomne de substitution similaire celui qui a dj t voqu, il peut en effet produire des jugements de valeurs et des jugements defficacit, valides au regard de ses expriences personnelles, et qui peuvent masquer ses propres yeux labsence rdhibitoire de connaissances du terrain, de vcu en contexte, de perception intuitive dune conjoncture, dvaluation subjective des rapports de forces, des risques et menaces, des opportunits... Jugement de valeur : lorsque le juge se demande si le choix de quitter une patrie en danger, un terrain de lutte relve de la vertu ou dune aspiration la tranquillit, voire dune faiblesse ou mme dune dsertion... vieux dbat qui opposait dj en France, durant la seconde guerre mondiale, les rsistants de lintrieur ceux de lextrieur non seulement sous langle des mrites mais aussi de lefficacit. Jugement defficacit : lorsque le juge se demande sil tait vraiment ncessaire de partir si loin pour chapper une perscution certes inquitante mais somme toute localise : quelques semaines

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ou quelques mois dans un coin recul du pays nauraient-ils pas suffi faire baisser la tension, rduire lactualit de la menace ? Se poser la question, cest emprunter dj la voie dun dveloppement rcent de lidologie du droit dasile tendant corrler la pertinence du lieu dexil la proximit de celui de dpart et tendant ainsi justifier le rejet des plus voyageurs ceux notamment qui parviennent jusquaux pays occidentaux. Sincrit, mrite et pertinence, trois apparences qui affleurent au rcit dexil ; trois apparences qui ressortent de la seule responsabilit du narrateur. Le jugement de ces apparences peut alors tre mis en oeuvre mme en labsence dinstruction approfondie sur la validit des informations fournies. On touche l au coeur de ce dispositif social qui fonde aussi linfluence de lidologie du droit dasile parce que ce dispositif ne ncessite nulle perversit, pas mme une vnalit dbride, ni un niveau dintelligence trop mdiocre, pour permettre au juge de se convaincre que son intime conviction a un sens. Et si ce dispositif est plus ais faire ressortir en tudiant lactivit de juge technocratique, cest le mme qui permet aux avocats, travailleurs sociaux, militants, amis, voisins et rencontres fortuites de porter un jugement sur le statut social de lexil sans plus dobjectivit sur ce quest un rfugi ni plus de connaissance contrlable sur ce qu rellement vcu linterlocuteur dun jour ou de toujours. Le jugement des apparences est aussi comparatif. Sincrits, mrites et pertinences des uns et des autres ne sont pas cependant compars ceux de tous les autres demandeurs dasile. Qui pourrait, dun seul regard, embrasser les milliers de demandes dasile exprimes chaque anne dans un pays ? Le simple nonc de la question suffit y rpondre, tant limpossibilit matrielle simpose tous, juges technocratiques mais aussi acteurs spcialiss dans le droit de lasile, associatifs, avocats, militants... Tous jugent non pas dans labsolu mais par cohorte. Ce qui varie dune position sociale de jugement lautre ce nest pas la loi sociologique du jugement par cohorte mais les facteurs sociaux de dlimitation de chaque cohorte. Le juge de la CRR juge principalement par sance dune demi-journe rassemblant une vingtaine de dossiers. Le fonctionnaire de lOFPRA ou le Rapporteur de la CRR jugent principalement par mois cest dire par lot mensuel dune vingtaine ou trentaine de demandes dasile. Lofficier de protection du HCR, dans une Dlgation nationale o le HCR a en charge cet examen, voit ses cohortes dlimites par les objectifs de productivit fixs par le chef de Dlgation. Le salari associatif en CADA responsable des questions juridiques ou le bnvole en charge de laccompagnement juridique des exils juge par vagues dexils dont le

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rythme dpend des dures de prsences individuelles au sein de ltablissement. Toutes ces temporalits sont tributaires dvolutions politiques plus globales, celles des politiques publiques notamment. De combien de rcits dexil se souvient-on lorsque lon en a jug cent ou mille ou plus encore ? Au del des dlimitations priodiques de cohortes, qui forment toujours le cadre comparatif le plus immdiat et de ce fait le plus efficient, ce cadre peut slargir plus ou moins, selon les capacits de mmorisation de chacun mais le jugement technocratique de lexil est toujours relatif. Un jugement dans labsolu est peine concevable. Nul ne peut dire ce quest la sincrit, le mrite ou la pertinence dans labsolu sauf en produire ce que Kant nommait une ide rgulatrice , un horizon de sens : mais en de de la ligne dhorizon, le jugement au concret ne connat que des personnes qui paraissent plus sincres que dautres, plus mritantes que dautres, plus judicieuses que dautres. Cette loi dairain du jugement par cohorte constitue une pice centrale de lidologie du droit dasile, et renforce le caractre ingalitaire des dcisions de protection : dans cette perception par le juge dune proximit du rcit dexil, de ses apparences, limage quil sest faite du bon rfugi ce nest en fait pas le bon qui est lu mais seulement le meilleur dans une srie donne. Or la rpartition entre les cohortes chappe bien souvent toute rationalit hormis quelques considrations bureaucratiques assez accessoires (ex. : dans chaque lot mensuel allou au fonctionnaire diversifier les nationalits pour rduire la monotonie de son travail ou, au contraire, limiter le nombre de nationalit dans chaque sance de jugement pour assurer au juge un certain confort desprit...). Ainsi un mme exil, un mme dossier de demande dasile, pourra donner lieu protection en faisant partie dune cohorte donne et tre rejet en tant dans une autre.

4.2 Subjectif rfugi et illusions dobjectivit

La double ignorance est enfouie sous les jugements de valeurs et defficacit autorfrencs qui font sens, sans autre besoin dinstruction, et contribue tout la fois exprimer et former une dfinition du rfugi, trs personnelle, subjective, associant dans le for intrieur de chaque juge les lments de sincrit, de mrite et de pertinence qui forment limage, dailleurs assez floue, du vrai, ou plutt du bon rfugi. Chaque juge technocratique, ou acteur plus ou moins spcialis en droit dasile, se construit ainsi au fil des dossiers ou des rencontres une certaine image du bon rfugi, suffisamment approximative pour la voir passer parfois, plus ou moins rgulirement, dans le flot continu des dossiers ou des rencontres de demandeurs dasile. Et chaque fois que certains traits saillants ou simplement mieux aperus 136

dun rcit dexil se rapprochent plus que les autres rcits, de cette reprsentation approximative, personnelle et sociale du rfugi, alors se renforce chez le juge lassurance de sa propre comptence, le sentiment de savoir faire, de savoir reprer le vrai ou plutt le bon rfugi parmi tous les autres. Chacune de ces figures de rfugi se compose de certains signes de sincrit, de quelques mrites et du bon sens dans les choix. Figure subjective mais comme toute subjectivit galement sociale, tributaire dun contexte de formation, dun milieu de socialisation, et plus largement dune configuration historique. Il en va de cette image du bon rfugi comme du got, la fois personnelle et sociale, elle dpendant du trajet individuel de la vie et de lenvironnement social dans laquelle elle prend place. Chacun sa propre image du rfugi, toutes sont diffrentes, mais, produites dans des contextes similaires, se ressemblent aussi suffisamment pour rendre possible la communication. Or, rgulirement, ces images individuelles concident peu prs, selon des ajustements gomtrie variable, trs variable, sans constance reprable en dehors de ce que produisent quelques variables lourdes qui dterminent le rejet (dossier vide, exil absent, rcit hors sujet...). Ces ajustements sont peut-tre alatoires mais chacun deux renouvelle le sentiment dune objectivit du jugement sinon frquente du moins possible et renforce encore la croyance en une possible comptence dans lexercice de ce jugement. Une forme dobjectivit semble apparatre qui se confond avec laccord ponctuel entre quelques personnes. Cette conception de lobjectivit comme concidence de deux ou trois points de vue, ou somme de subjectivit, deux ou plus mais rarement beaucoup plus, est institutionnalise. En labsence de normes communes et dobjectivation sociologique de la perscution, cest en effet la seule forme dobjectivation laquelle les institutions spcialises dans lexamen des demandes dasile (HCR, OFPRA, CRR et associations tatiques...) peuvent accder. Alors elles sen contentent et en dfendent au besoin le principe : Vous savez, lobjectivit ici vient de laccord entre les trois juges. Tel fut le principal message que me dlivra le Prsident (gnral) de la Commission des Recours des Rfugis lorsquil me reut en entretien daccueil dans sa juridiction aprs mon recrutement par le HCR. Sadressait-il lenseignant-chercheur suppos tre attach une autre forme dobjectivit ? Sadressait-il au juge du HCR pour linciter se dsolidariser le moins possible des autres juges ? Rappelait-il simplement une conception institutionnalise et intriorise par nombre dacteurs ?

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Cette conception minimaliste de lobjectivit deux ou trois peut paratre drisoire, mais elle est celle quadoptent spontanment de nombreux juges la CRR mais aussi bon nombre dacteurs exerant dans dautres contextes : la perception convergente avec un suprieur ou un collgue tient souvent lieu de seule forme dobjectivation. Aprs avoir assist, pour sa formation initiale, une sance de jugement o je sigeais, un juge nouvellement recrut par le HCR, me dit aprs la sance au moment o nous faisons un bilan pdagogique de la sance : Je suis content parce que je ne me suis pas trop tromp. Javais coch rejet et annulation 188 correctement dans presque tous les cas. Et cela me rassure parce que je me demandais vraiment avant de venir si jtais capable, comptent pour cette activit . Il indiquait ainsi quil pensait avoir identifi les vrais rfugis, parce que ses positions personnelles de jugement concidaient avec celles rendues par deux au moins des trois juges sigeant. Cette premire exprience nest pas peut tre pas gnrale : dautres juges, interrogs ce sujet, se souviennent au contraire avoir t plutt tonns par les dcisions prises lors de la premire sance de jugement laquelle ils assistrent. Elle est cependant assez rvlatrice dun mcanisme psychologique qui simpose parfois avec le temps. Les raisons pour lesquelles certains se contentent de cette forme dobjectivation minimaliste et dautres non sont complexes. Elles recoupent sans doute en partie les raisons pour lesquelles certains adhrent sans difficult la culture de leur institution et dautres non. Les traits de caractres, plus ou moins critiques, plus ou moins autonomes, comptent aussi de mme que les orientations politiques, des plus conservatrices au plus subversives. La dpendance financire lactivit professionnelle, lattachement au statut social ainsi que le type de statut, stable ou prcaire, peuvent jouer galement. La formation acadmique est importante : les juristes adhrent de toute vidence plus aisment aux logiques des institutions administratives et juridictionnelles que les sociologues. Dautres variables encore interviennent sans doute dans laptitude de chacun se socialiser mais aussi se distancier dune culture politique, celle dun pays ou dun milieu social comme celle dune organisation telle une institution publique spcialise dans lexamen des demandes dasile. Malgr ces disparits individuelles qui expliquent les apprciations trs contrastes portes par les juges sur leur juridiction, par les fonctionnaires sur leur administration, par les acteurs dune organisation sur celle-ci, tous semblent connatre quelques phases successives et cumulatives de socialisation politique dans linstitution. Les divergences dapprciation sur

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Annulation de la dcision de lOFPRA signifie une dcision favorable loctroie du statut de rfugi.

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lobjectivation minimaliste des dcisions de protection des rfugis peuvent dpendre non seulement des disparits individuelles dj voques mais aussi du stade dintgration de lindividu dans la configuration institutionnelle. 1) le processus didalisation de linstitution correspond la dcouverte des lments et de la complexit notamment juridique de la configuration. On apprend le droit de lasile. On dcouvre aussi des institutions impressionnantes par leur solennit et par les discours quelles produisent sur elles-mmes par les voix de leurs membres et des juristes qui les dcrivent. Cest le stade du recrutement, de linitiation et des dbuts de la socialisation. Lentre en fonction semble tre une forme dengagement personnel, voire mme un engagement militant. Cest le temps des surinvestissements personnels dans la fonction, des initiatives et des attitudes volontaristes voire hroques. Lidologie du droit dasile parat radieuse et sophistique. Par ailleurs cest aussi le stade que ne dpasseront pas la plupart des acteurs sintressant trs ponctuellement au droit de lasile, citoyens ordinaires ou journalistes peu spcialiss, ainsi conduits tenir les rsultats dexamen des demandes dasile pour valides et avec eux les statistiques de rejet de ces demandes. 2) le processus dintgration dans linstitution et plus profondment dans la configuration des politiques du droit dasile, entrane paradoxalement une relativisation de cette perception idalise mais aussi une efficacit accrue dans laction. Cette intgration passe par lapprentissage des mcanismes internes des institutions dont on dcouvre quils ne dpendent pas seulement, ni mme principalement, du droit et cette dcouverte permet den jouer plus efficacement, de jouer aussi avec les autres mcanismes sociaux constitutifs de linstitution. Lacteur apprend quil existe des rgles sociologiques plus fortes que le droit, dindicibles coutumes : le dossier vide ou presque na aucune chance, de mme que le rcit hors champ (i.e. suppos ne pas relever de larticle 1 A 2 de la Convention de Genve) ou par trop strotyp ou encore tonnamment singulier ou simplement le dossier africain qui, statistiquement, a peu de chances de faire lobjet dune dcision favorable tandis que la demande dun exil absent ou la demande de rexamen nen ont aucune. Lacteur apprend quil ny a certes pas de quotas mais des seuils par cohortes, dfinis par la contrainte sociale, le regard des autres et les remarques des suprieurs, en partie indexs aux tendances globales. Lacteur apprend les arguments qui portent, les recettes efficaces, lintrt des alliances et des concessions. Le fonctionnaire de lOFPRA ou du HCR, le juge de la CRR peut dployer ainsi

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des stratgies daction dans son environnement, atteindre certains objectifs personnels de trajectoire dans linstitution, de carrire, et/ou de traitement des demandes dasile. 3) le processus de distanciation dans linstitution et lgard de celle-ci conduit gnralement la routine ou, plus rarement, la rupture. Cest dans les deux cas une forme de dsenchantement avanc vis vis de lidologie du droit dasile et un dsengagement personnel vis vis de la procdure et des tches quotidiennes du droit de lasile. Pour ceux qui en dpendent financirement, cest dire tous les fonctionnaires de lOFPRA, de la CRR, du HCR ainsi que les personnels contractuels des mmes institutions et des associations gestionnaires de CADA et une large part des juges de la CRR, cette distanciation prend la forme dun rapport routinier affect dun intrt intellectuel dcroissant pour lactivit considre alors moins comme un engagement que comme un travail ordinaire et ncessaire pour vivre. Pour dautres, plus rares, cela conduit la rupture silencieuse : la recherche dun autre emploi et la dmission une fois celui-ci trouv. Pour dautres, plus rarement encore, par la rupture bruyante accompagne de tmoignages dans lespace public, tel fut mon cas189 ou celui de Clmence Armand190. Ces trois processus sont plus cumulatifs que successifs. Ils superposent des strates de la personnalit du juge ou du fonctionnaire, lpaisseur des strates et leur rythme de superposition variant dun individu lautre en fonction probablement dautres facteurs psychologiques et sociaux. Certains individus demeurent durablement au stade de lidalisation et vivent leur intgration tardivement sur le mode de lalignement aux tendances de linstitution et leur distanciation avec le temps prend fatalement la forme dune routine ou dun ennui. Les juristes ou les personnes politiquement conservatrices relvent plus frquemment de ce modle de socialisation que les sociologues ou les militants de la gauche critique. Ceux-ci passent plus rapidement de lidalisation lintgration et conoivent davantage leur action comme une lutte au sein de linstitution tendant la faire voluer ; leur distanciation prend la forme soit dune combativit dcroissante lie lusure et la routine soit dune rupture gnralement silencieuse. Dans les annes 2000, ce triple processus de socialisation apprend tous au moins une ralit fondamentale, une tendance incontournable, une contrainte indpassable qui est celle exprime par les taux de rejets aprs trente annes dlvation tendancielle de ces taux : dans
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"La fiction juridique de lasile", Pleins Droits, dcembre 2004, n63. Clmence ARMAND, Droit dasile, au NON de quoi ? - Tmoignage dune officire de protection, Paris : ditions Toute Latitude, 16 nov. 2006

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chaque cohorte de jugements, la plupart des demandes dasile seront rejetes. Cest la seule certitude que lon peut avoir lorsque lon entre en tant que juge dans une salle de jugement ou que lon aborde en tant que fonctionnaire une pile de dossiers. Dans cette perspective, le processus de socialisation notamment en phase dintgration permet dapprendre dtecter plus facilement les dossiers qui seront probablement rejets comme ceux dj voqus : le dossier vide, hors champ , strotyp, singulier, africain, absent, en rexamen, contradictoire, suspect, etc. Les risques derreurs sont toujours moindres pour les prdictions des rejets que pour celles de dcisions favorables aux exils avec il est vrai, entre les deux, une zone grise comprenant tous les cas o toute prdiction parat aventureuse. Cet apprentissage joue encore un rle moteur dans la formation dune illusion dobjectivit des jugements et dans celle relative lacquisition dune comptence technique du jugement. On croit apprendre juger au fur et mesure o lon apprend en fait une culture dinstitution. La dcouverte de cette tendance lourde dans les orientations de jugement se concrtise galement sous une forme : lapprentissage de ce qui devient progressivement une sorte dvidence, cest dire lintriorisation dune forte asymtrie des deux positions de jugement. La position de rejet parat toujours plus facile adopter et dfendre que la position de protection. Dans cette culture politique, celle des institutions spcialises du droit de lasile, celle de lidologie du droit dasile aujourdhui, la charge de largumentation revient celui qui veut dfendre une position de protection et jamais celui qui dfend une position de rejet. Ce dernier na besoin que de dire je ny crois pas . Cest lautre de mobiliser des ressources danalyses, dargumentations, au besoin de faire des recherches dinformations, de faire preuve dimagination conceptuelle, de trouver dans la montagne des dcisions un prcdent favorable, etc. Ce nest pas seulement la charge dargumentation qui incombe celui qui opte pour la position de protection, cest aussi la charge de travail et cest cet aspect de lasymtrie des positions de jugement qui explique que la distanciation par routine conduise souvent sur la pente du moindre effort par alignement sur la tendance dominante. Cette asymtrie des deux positions de jugement est au coeur des relations complexes et alatoires, en fonction des personnes, entre le fonctionnaire de lOFPRA et son suprieur hirarchique, entre le Rapporteur de la CRR et son Chef de Section, entre les trois juges confrontant leurs opinions en dlibr, entre lagent du HCR examinant les demandes dasile et le responsable de la protection dans la Dlgation nationale, etc. Cest l une des composantes de lidologie du droit dasile telle quelle se prsente au terme de plusieurs dcennies dvolution.

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Comment ne pas conclure ce chapitre sans revenir au cas de Monsieur Elanchelvan Rajendram que jaurais pu juger et peut-tre rejeter tant son rcit peine sortir du lot des milliers de demandes dasile tamoules. Sa demande dasile a t rejete par lOFPRA puis par la CRR puis, en rexamen, de nouveau par lOFPRA et par la CRR en avril 2005. Le Prfet a pris un arrt de reconduite la frontire. Rejet de France il est retourn au Sri Lanka. Le 27 fvrier 2007 il a t assassin par les forces gouvernementales. Trois documents dcrivent la fin de lhistoire : une dpche dagence Tamoule, parmi dautres, rend compte de lassassinat, un article des Dernires Nouvelles dAlsace et le tmoignage de la militante qui lavait accompagn tout au long de la procdure dasile. 1) "Tamil civilian shot dead in Jaffna - Wednesday, 28 February 2007 - Rasenthiram Ilanchelvan, 32, was killed on Wednesday morning at around 6am when Sri Lanka Army (SLA) soldiers occupying the peninsula opened fire at him. The victim was shot more than a dozen times when he emerged from a lavatory adjourning his house in Chavakachcheri Town, local reports say." - Source: http://www.tamileditors.com/ 2) Article des Dernires Nouvelles dAlsace (16.03.2007) Strasbourg - Rubrique Faits divers - Titre : Dbout du droit dasile, expuls, tu par balles - Arriv en France en 2002 pour fuir les perscutions dont il tait victime au Sri Lanka, Elanchelvan Rajendram a eu moins de chance que les membres de sa famille dj rfugis Strasbourg. Dbout du droit dasile en 2003, il sest trouv sans plus aucune voie de recours en 2004. Il a t expuls vers le Sri Lanka en aot 2005. Membre du Casas (*), Simone Fluhr lavait accompagn dans ses dmarches successives. Ils avaient sympathis. Elle lavait regard partir la mort dans lme : Nous voyons passer beaucoup de Sri Lankais dorigine tamoule. Nous savons ce quils endurent. Loncle dElanchelvan install Hautepierre a t tortur en dtention. Le certificat mdical qui dcrit les squelles fait trois pages. Pour le nouvel an 2006, Simone a pourtant eu la surprise de recevoir une carte de voeux dElanchelvan, avec des petits coeurs et des roses de toutes les couleurs. Elle a appris sa mort la semaine dernire. Le 28 fvrier laube, le jeune homme est ! tomb, le corps cribl de six balles. Excut par les militaires de larme sri-lankaise alors quil sortait des toilettes installes dans la cour de sa maison. Vtu dune simple toffe et dsarm, Elanchelvan a rendu son dernier souffle dans les bras de sa femme. Sous loeil goguenard de ses assassins. Je savais quil serait en danger au Sri Lanka . Cest David Balathas, un des amis dElanchelvan rfugis Strasbourg, qui a contact Simone pour lui raconter. Dans son magasin de retouches du quartier des Halles, il retient encore ses larmes, une photo de son ami disparu pose sur la table. Je savais quil serait en danger l-bas. Il avait dj perdu deux frres. Et lun deux tait membre des Tigres-tamouls (**), appuie David. Je ne comprends pas pourquoi lOfpra (***) ne la pas cru. Ebranle, la famille vient denvoyer, avec laide du Casas, un faire part de dcs aux organismes intervenus dans le traitement du dossier dElanchelvan : lOfpra, la Commission de recours des rfugis, la prfecture du Bas-Rhin, la Police aux frontires, etc. Il ne sagit pas de les culpabiliser. Mais de rappeler que, dans le cas de personnes victimes de perscutions, lexpulsion peut tre synonyme de mort , prcise Simone. Elanchelvan avait 30 ans. Il laisse derrire lui son pouse et une petite fille ge de trois mois ainsi que des parents briss par la perte de leur troisime et dernier fils. - Manuel Plantin - (*) Collectif daccueil pour les solliciteurs dasile Strasbourg. - (**) Le LTTE est une organisation 142

indpendantiste tamoule en lutte depuis 1972 contre le pouvoir cinghalais. -(***) Office franais de protection des rfugis et apatrides. - Dernires Nouvelles dAlsace : http://www.dna.fr/ - 16.3.2007 3) Lettre de Simone FLUHR du CASAS TERRA (24.04.2007) Je me suis entretenue aujourdhui avec la famille de Elanchelvan, rfugie en France, au sujet de votre demande. Ils sont tout fait daccord pour que vous publiez sur TERRA les documents ayant trait aux diffrentes dmarches que Elanchelvan avait faites lorsquil tait en France dans la mesure o, comme vous, ils ont voulu rendre son assassinat public afin dviter que dautres personnes comme lui ne soient renvoyes la mort. Avec leurs mots, cest "Lui, il est perdu, on ne peut plus rien faire pour lui, mais il ne faut plus que a arrive dautres, y compris ceux qui viennent dailleurs que du Sri-Lanka". Concernant ce qui sest pass depuis son retour au Sri-Lanka, sa famille tmoigne de ceci : Quelques semaines avant son assassinat, lpouse de Elanchelvan avait eu la visite dhommes en tenue militaire et civile la maison en labsence de son mari qui tait luniversit. Ils lui ont pos des questions quant ses activits mais aussi quant ses activits lorsquil tait absent. Ils ont voqu le fait quils nignoraient pas que son frre avait appartenu aux Tigres. Consciente du danger qui se rapprochait, la famille avait dcid de quitter Chavakathachcheri pour sinstaller chez les parents de Elanchelvan qui rsident Ilavaley. Au moment de lassassinat, leur dmnagement tait quasi effectif. Elanchelvan ayant dmnag son ordinateur et les principaux effets, ils avaient vcu dj deux semaines demeure chez les parents. Ils taient retourns Chavakathachcheri parce que leur bb devait y faire des vaccinations. Cest cette occasion quil a t assassin. Tout cela, la famille ne la appris quultrieurement sa mort au travers des propos de sa femme et de ses parents. Au tout dbut, vu lembrasement du conflit au Sri-Lanka, ils avaient cru un "meurtre accidentel", motiv par la peur des soldats qui ont les nerfs vif. Mais il leur semble vident aujourdhui que Elanchelvan tait vis en raison de lengagement de son frre chez les Tigres car ils nauraient pas abattu par panique un homme totalement dsarm de faon visible, comme ctait le cas, et pas en dchargeant 16 balles. David Balathas, son ami, culpabilise normment parce quil se dit quil la laiss partir alors quil le sentait en danger car "au moindre contrle, les autorits allaient de toute faon tomber sur lengagement notoire de son frre chez les Tigres". Il culpabilise dautant plus que pour lui viter dtre dtenu (retenu faudrait-il dire), il stait engag lemmener laroport en proposant sa carte didentit franaise en caution. Aujourdhui, il se dit quil aura particip son destin tragique. Il est inconsolable, son sentiment de culpabilit se rajoutant au deuil dun ami avec qui il aura partag toutes ces annes en France. Sa cousine (et son mari) sont eux dans un tat de sidration, le mme que celui quils exprimaient ne pas comprendre que personne ne croyait son histoire "alors quil avait toujours dit la stricte vrit". Ce sentiment tait dautant plus fort quils avaient t, eux, reconnus rfugis ds lOFPRA et quils faisaient ainsi totalement confiance dans le jugement des autorits franaises en matire de protection.

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Que pouvais-je leur dire alors ? Que ce ntait pas le premier ni assurment le dernier que je connaissais qui tait dbout de sa demande dasile mme sil avait toujours dit la vrit, mme si le risque pour sa vie en cas de retour tait rel ? Mme si, en loccurrence, il pouvait appuyer ses dires par les cicatrices laisses par les tortures subies, mme sil avait pu prouver la disparition de ses deux frres par un acte de dcs et une cassette vido ? Mme si toutes les attestations quil avait pu obtenir confirmaient, point par point, son parcours ? Ils ne pouvaient comprendre cela alors je nai rien dit sauf que moi non plus je ne pouvais pas comprendre. Lorsque le Tribunal Administratif de Strasbourg a confirm lArrt de Reconduite la Frontire mis par la Prfecture du Bas Rhin, il a encore formul un recours auprs de la Cour dAppel de Nancy mais ce recours ntait pas suspensif et laffaire ne serait pas juge avant un an. En attendant, Elanchelvan savait quau moindre contrle didentit, il serait mis en rtention pour tre renvoy au Sri-Lanka. Il ne sortait plus de la maison, il ne pouvait plus accompagner les enfants de sa cousine lcole comme il le faisait depuis des annes. La police pouvait venir le chercher tout moment et dautant plus facilement quil avait indiqu son adresse chez sa cousine dans toutes ses demandes administratives. A partir de l, Elanchelvan tait littralement malade dangoisse, il attendait jour et nuit le coup de sonnette la porte. De toute vidence, les cauchemars qui le rveillaient la nuit prenaient corps dans le rel. Il lui fallait arrter cette attente, cette torture de lattente, lattente de la torture : il a prfr se livrer lui-mme la police pour viter dtre escort dans lavion par la police franaise, cela lui laisserait plus de chance de passer inaperu larrive Colombo . Le jour o il ma demand comment procder, jai encore tent de lui indiquer une autre voie, sachant quelle ne le protgerait pas non plus dune expulsion. Vous ne connatriez pas une Tamoule bnficiant de papiers qui voudrait se marier avec vous ? Il sourit, non, jai une fiance l-bas. Et ce nest pas lui qui allait dmontrer suffisamment de ruse et de dtermination pour dtourner les procdures afin de pouvoir se maintenir sur le territoire comme le croient nos autorits. Aujourdhui, je lui en veux pour cela, cela mvite de men vouloir de lui avoir donn trs consciencieusement les coordonnes des services qui allaient laider rentrer. Quand jai rencontr sa famille aprs lannonce de son dcs, elle ma demand dcrire lOFPRA et aux diffrentes instances auxquelles Elanchelvan avait demand de laide en France pour les informer de ce qui tait arriv. Ils mont alors demand sil fallait prsenter un acte de dcs indiquant sa cause pour le prouver. Javoue que je nai pu retenir alors des larmes de colre : Elvanchelvan avait tout fait pour pouvoir prsenter les documents utiles pour prouver ce quil disait. Cela na servi rien, tout a t jug insuffisant ou sans garantie suffisante dauthenticit , les attestations et les courriers de ses parents rdigs en termes convenus , les certificats mdicaux ne pouvant tablir un lien entre les constatations mdicales et les svices dont le requrant se dclare avoir t victime . Tout a t vain et maintenant quil est mort, il faudrait nouveau tenter de le prouver ? Je revois Elanchelvan, son visage, sa rserve, son incapacit trouver les ressources pour se faire entendre haut et fort. Tout son tre respirait la peur au point o, au dbut, il avait un mouvement de recul quand je lui tendais la main pour le saluer (et pourtant je nai pas lallure dun tortionnaire). David me raconte quil avait pleur longuement aprs le rejet de la CRR et quil lui avait dit que cest peut-tre devant la CRR quil aurait fallu exprimer sa dtresse. Mais non, sa pudeur, et mme sa peur de passer en jugement, ne pouvait permettre aucune expression manifeste sauf dattendre que a se 144

passe, comme une bte sacrifie demble. Oui, Elvanchelvan naurait pas fait de mal une mouche, il aurait trop souffert pour elle. Il tait cette mouche quon crase et mme pas un cri. En reparlant de lui avec sa famille, je me suis rendue compte dune mprise. Quand Elanchelvan mavait parl dune fiance, javais cru que ce projet de mariage tait, comme souvent dans leur pays, convenu entre leurs familles respectives. Or, ce ntait pas le cas : Elanchelvan et cette jeune femme taient amoureux depuis longtemps, ils staient rencontrs luniversit et staient promis lun lautre. Jimagine ainsi leur vie dchire par la guerre et la fuite des perscutions. Mais du coup, jimagine aussi leurs retrouvailles. Jimagine leur bonheur de se marier et de mettre au monde une petite fille, mme si elle ne connatra jamais son pre. Voil, jai envie den finir l dessus. Merci de votre travail en sa mmoire et qui relaye lespoir de sa famille de rendre consciente nos autorits du risque de mort encouru par ceux qui ont fui leur pays dorigine en raison de perscutions. Simone FLUHR, CASAS Strasbourg, 24 avril 2007

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Chapitre 3 Xnophobie(s) et retournement de lasile

Llvation tendancielle des taux de rejets jusquaux maxima actuels proches des 100% ou encore les politiques dexternalisation de lasile et de prolifration des camps dexils dans et autour de lEurope sont les consquences dune dynamique historique de plus grande ampleur, de transformations politiques globales qui dpassent et entranent dans leur mouvement les mutations observables du droit de lasile. Ce secteur technocratique se forme en effet durant une priode, la deuxime moiti du 20me sicle, marque dabord par la dcolonisation qui modifie non seulement la situation politique des pays devenus indpendants mais aussi celle des pays colonisateurs expulss de leurs conqutes puis, ultrieurement, marqus par le retour dans la vie politique europenne des partis dextrme droite affichant ostensiblement un nationalisme xnophobe. Les recherches historiques permettent aujourdhui de prendre la mesure dun des effets politiques de la dcolonisation sur un pays comme la France : lindigne rebelle lordre colonial et cause dune dfaite humiliante de lex-mtropole devient, notamment par effet de reconversion des administrations coloniales, un dcolonis immigrant, technocratiquement construit comme un risque conomique et une menace la scurit intrieure, objet des premires politiques antimigratoires dont les dispositifs rpressifs se rdent sur quelques nationalits plus particulirement vises, les algriens notamment, et stendent ensuite par diffusion idologique et mimtisme bureaucratique lensemble des trangers. De l une formidable dynamique dactivation de la xnophobie, un puissant moteur de prolifration des actes et des discours tendant dsigner ltranger comme un problme, un risque ou une menace. Cette xnophobie, dabord technocratique, celle des fonctionnaires de la coloniale, des armes et services de scurit, se prolonge en politiques publiques de restriction des visas, du regroupement familial et de laccueil des rfugis. Le droit de lasile est ainsi emport dans un mouvement densemble dont les tenants et les aboutissants le dpassent. Ds les dcennies 1960 et 1970, ces politiques qui diffusent dans lespace public lide dun problme migratoire forment la premire expression politique dune xnophobie de gouvernement qui ira en se dveloppant dans les quatre dcennies suivantes. La transformation du droit de lasile en droit du rejet prend sa source dans ce contexte global. Ds cette poque en effet les taux de rejet des demandes dasile senvolent. Le phnomne est dabord masqu en France par une politique drogatoire en faveur des exils chiliens et indochinois qui gonfle les statistiques globales daccueil des exils et masque la 149

croissance exponentielle des taux de rejets entre 1974 et 1979. Cest pourtant durant ces quelques annes que sopre lessentiel du retournement qui conduit les taux de rejet des demandes dasile autres que chiliennes et indochinoises franchir la barre symbolique des 50%, exprimant ainsi de manire fulgurante le sens de lvolution observable durant les quarante annes suivantes. Or ce retournement de lasile de mme que la fermeture des frontires et cest l le grand enseignement des recherches rcentes - ne sont corrler ni la crise conomique rvle par les chocs ptroliers de 1974 et 1979 ni un soudain afflux migratoire mais un effet second de la dcolonisation sur la vie politique de lex-mtropole. Cette redcouverte de notre histoire contribue en outre modifier lexplication gnralement admise, notamment pour les pays de multipartisme, de lmergence de partis dextrme droite dans le jeu lectoral des annes 1980. Elle est souvent prsente comme un effet de la crise conomique, du chmage et de laugmentation des flux migratoires puis analyse ensuite comme la principale cause de radicalisation des politiques antimigratoires. On peut au contraire inverser cette relation de cause effet et montrer que la xnophobie de gouvernement, hrite des rancoeurs politiques, des modes de pense technocratiques et des reconversions de personnels administratifs issus de la dcolonisation, produit des effets de diffusion idologique dans lespace public, accrdite lide dune menace migratoire ds la fin des annes 1960 et prpare ainsi lavnement lectoral de la xnophobie contestataire dextrme droite qui napparat que plusieurs annes aprs le dbut des politiques antimigratoires. En France, le Front National, groupusculaire dans les annes 1960 et 1970, napparat lectoralement quen 1983 et nenflera vritablement que durant cette dcennie et la suivante. Une fois cette implantation ralise, le parti nationaliste acclre le phnomne densemble en pesant sur le rapport de forces idologiques qui se nouent autour des politiques du droit dasile. Ultrieurement, la vie politique se recompose autour de la rmergence du parti nationaliste xnophobe qui devient llment pivot de la lutte entre la gauche et la droite durant toutes les annes 1990 jusqu arriver au second tour de llection prsidentielle en 2002, pesant alors plus que jamais sur les politiques publiques et le cours de la campagne lectorale pour les prsidentielles de 2007. La cration dun Ministre de lidentit nationale et de limmigration en juin 2007 nest pas un commencement mais un aboutissement.

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Lvolution densemble observe partir de la France ne lui est pas spcifique : elle sest au contraire trouve renforce par la concomitance de phnomnes analogues dans plusieurs pays europens dont les politiques antimigratoires prcoces et galement antrieures aux succs lectoraux de partis xnophobes normalisent, banalisent aux yeux de tous, ce tournant national-scuritaire de la vie politique. Cette convergence des pays membres de lUnion Europenne loin de constituer un frein la remonte des nationalismes, comme cela fut espr par certains fondateurs de lUnion Europenne et espr encore lorsque les autres pays europens semblrent, un temps, constituer un frein externe et un contrepoids politique laccession au pouvoir du leader nationaliste autrichiens Jrg Haider en 2000, provoque au contraire, avec lmergence des politiques europennes communes de scurit partir du Sommet de Tempere (1999), un mouvement densemble vers la rpression migratoire et la stigmatisation des trangers, mouvement qui pse sur les rapports de forces politiques internes aux Etats membre de lUnion dans le sens dune banalisation du tournant national-scuritaire et dune institutionnalisation de la xnophobie. Le projet europen sest ainsi imperceptiblement retourn, en moins dune dcennie, contre lune de ses finalits initiales. La politique du droit dasile, dans ce mouvement densemble, devient la fois centrale et marginale. Centrale parce que la procdure du droit de lasile constitue lune des rares portes dentre lgale sur les territoires europens et parce que la demande dasile apparat de ce fait comme le principal baromtres des flux migratoires. Marginale parce que les taux de rejets dj proches de 100% ne peuvent gure augmenter davantage et que lactivisme lgislatif des rformes enchanes vive allure pour achever ce droit dasile dj trpass refltent des enjeux culturels et politiques qui dpassent de trs loin la seule problmatique de cette politique. Le retournement du droit de lasile contre les exils nest quun lment moteur parmi dautres de la dynamique densemble et aussi un indicateur particulirement prcis de cette transformation des cultures politiques marques par le retour des nationalismes xnophobes dans lhistoire des pays occidentaux et notamment europens. Au terme de ce retournement, le droit de lasile est devenu un droit du rejet, produisant principalement une disqualification densemble des exils et par suite un discrdit de lide mme de droit dasile ainsi que la justification juridique de politiques de plus en plus rpressives de rafles, dexpulsions de masse et dinternement en camps dexils. Le droit de lasile est alors vritablement devenu une menace pour les exils en tant quil les disqualifie sur le plan symbolique et participe leur contrle sur le plan matriel.

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1. Gense technocratique du problme migratoire

La dcennie des annes 1970 apparat comme une phase de transition dans lhistoire de la politique du droit dasile : cest au milieu des annes 1970 que sopre, pour une large part, un rythme de croissance exponentielle durant ces annes, si lon dfalque les nationalits privilgies (chiliennes et indochinoises), llvation des taux de rejet des demandes dasile, dans un mouvement qui se prolongera ensuite un rythme de croissance plus lent mais de manire continue durant les trente annes suivantes pour aboutir aux taux actuels se rapprochant des 100%. Si lon examine attentivement les statistiques de rejet des demandes dasile, comme la fait le dmographe Luc Legoux191, on saperoit dune acclration soudaine des rejets ds le dbut des annes 1970 et particulirement entre 1973 et 1983. Ainsi la politique du droit dasile semble entrane par le mme mouvement de lhistoire que celui qui provoque la dcision en juillet 1974 de fermeture des frontires et fait galement la jonction entre les premires mesures antimigratoires (1973) et les premiers succs lectoraux du Front National (1983). De ce fait lanalyse de cette priode constitue un point de passage oblig pour comprendre lvolution de cette politique et identifier les forces qui entranent le mouvement. Or ce que montrent les recherches les plus rcentes sur cette priode de lhistoire des politiques de limmigration en France cest une dynamique, celle de la dcolonisation et de ses suites post-coloniales, qui entrane lensemble des politiques migratoires vers une stigmatisation de lindigne dcolonis, notamment africain, comme problme migratoire pour lex-mtropole. La sociologie politique de laction publique vient confirmer les observations faites par les historiens de la politique migratoire en montrant que le retournement immdiat du droit de lasile dans les annes 1970 porte essentiellement sur les populations dorigines africaines, du nord de lAfrique puis dAfrique subsaharienne.

Dcolonisation et fermeture des frontires

La spcificit des perceptions de limmigr africain par les personnels politiques et administratifs franais nest pas nouvelle : ds le lendemain de la seconde guerre mondiale merge dans lunivers intellectuel et technocratique de rfrence des politiques migratoires une logique de population qui conduit distinguer les assimilables et les
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LEGOUX Luc, La crise de lasile politique en France, Paris : Centre Franais sur la population et le dveloppement (CEPED), 1995.

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 inassimilables sur une graduation progressive et implicite (parce que discriminatoire et donc non formalisable en droit) qui va tre thorise par les chercheurs de lINED et mis en uvre notamment par les fonctionnaires du Ministre de la Population. Au-del de cette distinction binaire, les trangers tendent tre distingus par les experts dmographes selon leur degr dassimilabilit dans et par la socit franaise. Tant du ct de la recherche dmographique que du ct de laction bureaucratique, cette technocratie dmographique se focalise sur le contrle des flux en provenance de lAlgrie et les efforts pour contrebalancer ce flux par des entres en provenance dautre pays ethniquement ou culturellement plus souhaits192. Ce rseau de chercheurs et de hauts fonctionnaires participe ainsi la construction du problme des inassimilables .. Ils ne sont pas soutenus alors par ceux du Ministre de lIntrieur, soucieux de considrer lAlgrie comme un dpartement franais ordinaire qui ne saurait tre conceptuellement dissoci des autres. Cependant plusieurs politiques publiques vont exprimer cette hirarchisation des trangers selon leur degr dassimilabilit : depuis les rapatriements volontaires de ceux que la technocratie nomme les franais musulmans dAlgrie (FMA), les politiques de restriction des recrutements des travailleurs marocains par lOffice National dImmigration (ONI) ou les rejets de demandes tunisiennes de naturalisation jusquaux politiques dallocations familiales ou de naturalisation, tendant favoriser les italiens du nord, les allemands ou les polonais pour satisfaire aux besoins de main duvre tout en restreignant les entres des non europens, surtout musulmans, rputs inassimilables. Aprs une dcennie de rivalits politiques entre la logique de slection ethnique du Ministre de la Population et la logique dunit territoriale du Ministre de lIntrieur, le basculement de celui-ci, loccasion de la guerre dindpendance de lAlgrie, va tre dcisif sur lorientation des politiques migratoires. Pendant la dcennie qui suit lintensification des manifestations de FMA en mtropole, entre 1950 et 1953, puis dclenchement des actes de rsistance et de lutte pour lindpendance en 1954, les fonctionnaires franais, notamment dans les Prfectures de Police, celle de Paris jouant un rle majeur et au Ministre de lIntrieur vont shabituer considrer lAlgrien et, plus largement, le Maghrbin comme un problme, un risque ou une menace. De 1950 1953 plusieurs centaines de morts et blesss sont victimes de la police franaise dans les manifestations algriennes. A la Prfecture de Paris une Brigade des agressions et des violences (BAV) compose de cadre de la police slectionns pour leur connaissance des milieux nord africains est cre en 1953. Aprs 1954,
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SPIRE Alexis, Etrangers la carte Ladministration de limmigration en France (1945-1975), Paris : Grasset, 2005, 402 p. notamment le Chapitre 4 Lavnement dune logique de population , p.113

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la focalisation policire, prfectorale et ministrielle se diffuse dans lappareil dEtat notamment, mais pas seulement, dans le primtre dintervention du Ministre de lIntrieur. Les dispositifs didentification (infalsifiabilit des cartes didentit), de surveillance (services ethniquement spcialiss comme le SAT Prfecture de Paris et les SAS en Algrie), de rpression (contrles, arrestations et interventions dans les quartiers parisiens forte prsence nord africaine) enflent et occupent une dimension croissance, la fois humaine, psychologique et idologique, de cet appareil dEtat. Cette transformation idologique des fonctionnaires de police et des technocraties prfectorales et ministrielles se renforce durant les annes 1960 au fur et mesure o les tapes de dcolonisation entranent les retours de fonctionnaires des ex-colonies devenues indpendantes et les reconversions des fonctionnaires de ladministration coloniale en mtropole. Les uns et les autres se reclassent sur des postes administratifs au sein de lappareil dEtat notamment dans le domaine o ils se considrent et sont considrs comme comptents : celui de la connaissance et de lencadrement des anciens coloniss alors redfinis comme immigrs. Le phnomne est la fois gnral et massif et concerne non seulement les services de scurit (Police et Arme) mais aussi lensemble des services ministriels disposant dadministration dconcentres dans les anciennes colonies. Et, naturellement, ces rapatris ou reconvertis importent dans les services mtropolitaines non seulement des catgories danalyse et de classement formes dans les colonies mais galement des opinions politiques relatives aux ex-colonies et leurs populations indignes. Le pass colonial pse ainsi lourdement sur la gense des services en charge de limmigration dans la dcennie suivante : ils intgrent la fois des services et dispositifs de surveillance imports de lunivers colonial et galement des manire de penser, des formations intellectuelles et des mentalits marque par la relation coloniale lindigne193. Au sein des Prfectures de Police, les services en charge de la surveillance des FMA sont supprims mais leurs agents, policiers ou militaires, sont raffects dautres services de contrle aux vises plus gnrales. Ces transferts humains ont des effets politiques qui ne concernent pas seulement les ex- FMA devenus Algriens mais galement les dcoloniss dAfrique Noire notamment du Sngal et du Mali pour lesquels le Ministre de lIntrieur en vient demander ds 1962 des mesures didentification et de contrle similaires celles mises en place pour les Algriens. Cest alors une lutte dinfluence entre cette logique politique du Ministre de lIntrieur et celle, diplomatique, du Ministre des Affaires Etrangres qui
193

A. Spire, Etrangers la carte, op. cit., p. 205-206.

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entend conserver une influence sur le continent africain et pour cela ne pas heurter les sensibilits des ex-colonies. Nanmoins, lextension du primtre ethnique de comptence des services spcialiss au sein de lappareil administratif policier et prfectoral sopre inexorablement au cours de la dcennie 1960. La description de ces tendances sociologiques ne doit pas laisser penser une homognit absolue des modes de pense dans ladministration coloniale : ici comme ailleurs tout le monde ne pense pas de la mme faon. Cependant des tendances idologiques se dessinent dans les preuves et les frustrations de la dcolonisation. Surtout, ces fonctionnaires rapatris des ex-colonies ou des ex-services ministriels daffaires coloniales prennent un ascendant particulier sur lorganisation et lorientation de la politique migratoire : leur comptence acquise en matire dadministration des indignes leur donne un avantage comptitif dans les droulements de carrires et les concurrences pour accder aux postes responsabilit. Tous les fonctionnaires travaillant la fin des annes 1960 sur les questions migratoires ne sont pas passs par la coloniale, mais ceux qui en sont issus accdent plus facilement que les autres aux rangs suprieurs de ladministration et disposent ainsi dune influence idologique non ngligeable194. Ce phnomne est loin de ne concerner que les secteurs policiers et militaires de lappareil dEtat. Si ltude lexhaustive de tous les secteurs de politiques publiques conduites dans les colonies et des rapatriements et reconversions internes la fonction publique postcoloniale na pas encore t ralise par les historiens, celle des affaires sanitaires et sociales est dj bien avance. Mireille Ginesy-Galano constate quen 1972 prs de 95% des directeurs de foyers de travailleurs immigrs grs par la SONACOTRA195 ont fait une carrire militaire dans les anciennes colonies franaises196. Les travaux de Marc Bernardot sur la SONACOTRA197 et ceux de Sylvain Laurens sur la naissance de la Direction des Populations et des Migrations en 1966 au sein du Ministre des Affaires Sociales198 font apparatre le mme phnomne de rapatriement, reconversion et orientation politique postcoloniaux dans lensemble du secteur de laction sociale relative aux immigrs.

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LAURENS Sylvain, Hauts fonctionnaires et immigration en France (1962-1982) Socio-histoire dune domination distance, Thse pour le doctorat de lEcole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, dir. Grard Noiriel, dec. 2006, 692 p 195 Ex-SOcit NAtionale de COnstruction de logements pour les TRavailleurs ALgriens (SONACOTRAL) dont le dernier mot dans le titre et la dernire lettre dans le sigle disparatront pour extension lensemble des immigrs notamment en provenance des anciennes colonies. 196 GINEZY-GALANO Mireille, Les Immigrs hors la cite. Le systme dencadrement dans les foyers (1973-1982) Paris : LHarmattan, 1984, p.129. 197 BERNARDOT Marc, Larchipel des foyers. Sociologie historique de la Sonacotra (1956-2006), Paris, LHarmattan. 2007 ( paratre). 198 LAURENS Sylvain, Hauts fonctionnaires et immigration en France (1962-1982) op.cit.

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1.2 Le dcolonis immigrant comme problme

Durant la dcennie 1960 le phnomne de diffusion idologique en ce qui concerne la perception des ex-coloniss devenus trangers immigrs stend non seulement de multiples secteurs daction publique en France mais galement de multiples origines nationales de ces trangers. Tous les chercheurs le constatent : les politiques scuritaires et sociales relatives la population des FMA devenant Algriens, du fait du nombre de fonctionnaire franais en Algrie, de la proximit gographique de cette colonie, de limportance de la population immigre dorigine algrienne et des incidences directes en mtropole de la guerre dindpendance qui prcde la dcolonisation, servent de laboratoire aux politiques dencadrement des autres populations trangres199. Les politiques dimmigration en gnral, et tout particulirement celles visant des ressortissants des (anciennes) colonies sont essentiellement structures autour de trois axes articuls : le contrle, la slection et la protection. Le contrle se traduit concrtement par la surveillance policire et sociale qui accompagne les migrants tout au long de leur sjour (House 2004). La slection est prsente dans les diffrentes oprations de la migration depuis le dpart de la rgion dorigine, jusqu laffectation certains postes de travail ou dans certains lieux dhabitat (Noiriel 1984). La protection consiste enfin assurer le suivi sanitaire et social des migrants. Dans la pratique, ces trois activits concernant les migrants sont rarement appliques sparment par les institutions. La police peut assurer des fonctions de protection sociale certaines priodes et vis--vis de populations spcifiques. Le ministre du travail peut slectionner les types de migrants et veiller aux conditions daccueil .200 La dcennie 1960 est galement celle de la diffusion de cette politique sminale aux autres populations trangres. De multiples indicateurs pourraient en tre donns en suivant les productions administratives de textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux diffrentes nationalits dimmigrs mais le plus parlant est probablement celui de lvolution statistiques des expulsions dtrangers. EVOLUTION DE LA PART DES ALGRIENS PARMI LES TRANGERS EXPULSS201
Anne 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
199

Total des expulsions 2687 4019 4296 3912 3948 4234 3308 2868 2698 3336

Algriens expulss 1980 3063 2860 2342 2091 1923 1463 1163 1137 1600

Part dAlgriens parmi les trangers expulss 73.7% 76.2% 66.6% 59.9% 53.0% 45.4% 44.2% 40.6% 42.1% 48.0%

Part dAlgriens parmi les trangers en France 23.0% 22.0% 21.6% 21.8% 23.5% 24.2% 21.3% 19.9% 21.6% 21.3%

Voir sur ce point les travaux convergents cits en bibliographie du chapitre de G. Noiriel, A. Spire, S. Laurens, M. Bernardot, F. De Barros, H. Choukri. 200 Marc Bernardot, Une sociologie du camp dinternement. Langages, espaces et pouvoirs de la mise lcart, Thse dHDR, Univ. Lille 1, ISA, Dir. E. Lazega, sep. 2006. 201 Tableau ralis par Alexis Spire partir des archives du ministre de lIntrieur. A. Spire, Etrangers la carte, op. cit., p.218

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1973 1974 1975

2651 2709 3715

1207 1118 1422

45.5% 41.3% 38.3%

21.5% 21.1% 23.0%

Ce tableau montre non seulement une forte surveillance et une pnalisation plus systmatique des populations algriennes en France au lendemain de la guerre dindpendance mais galement, dans une priode o le nombre annuel dexpulsions et la part dAlgriens dans la population franaise sont peu prs stables, une augmentation continue des expulsions dtrangers non algriens c'est--dire une phnomne dextension de laction rpressive focalise dabord sur les algriens puis dplace ensuite sur les immigrs dautres nationalits. Les mentalits des technocraties ministrielles, des administrations prfectorales et des services de police se forment dans la lutte contre le rebelle, le terroriste puis limmigr algrien et stendent ensuite, par extension, aux populations en provenance des autres nationalits maghrbines et plus largement africaines, galement libres du joug colonial. Ce phnomne nest pas spcifique aux services scuritaires de lEtat, il concerne galement le secteur des politiques sociales et notamment la cration de la Direction de la Population et des Migrations (1965) qui fera constituera lacteur central des politiques relatives aux trangers menes partir de ce ministre dans les dcennies suivante. Sylvain Laurens observe : Quil sagisse, en effet, du ministre porteur de ce projet, de certains de ses proches conseillers ou du personnel dencadrement de cette nouvelle institution, tous ces acteurs ont en commun une prise de fonction passe en Algrie. 202 De fait la configuration des politiques sociales de ce ministre destination des immigrs dcoloniss prend rapidement des aspects de dispositifs dencadrement mlant la mise dispositions de ressources sociales et les finalits dordre de public notamment didentification, localisation et contrle de ces populations tenues pour problmatiques. Typiquement, sinscrit dans cette perspective la cration des foyers de la Sonacotral, socit dconomie mixte cre pendant la guerre dAlgrie pour laccueil des travailleurs algriens en mtropole, qui perd sa spcificit algrienne devient Sonacotra et slargit aux autres populations dimmigrs issus des ex-colonies africaines. En fait les vises sociales de ces programmes, percevant les Algriens comme prsentant des handicaps multiples combler pour parvenir les assimiler ne vont tre poursuivies que le temps de la guerre dAlgrie comme le montre A. Lyons 203. Ds la fin du conflit algrien, les institutions sanitaires et sociales abandonnent ces projets. Les familles algriennes sont nouveau et pour longtemps perues comme des menaces sociales. Laccent reste aprs 1962 sur la politique des foyers pour permet aux
202 203

Sylvain Laurens, Hauts fonctionnaires et immigration en France (1962-1982), op.cit., p. 186. Lyons A., (2006) Des bidonvilles aux HLM: Le logement des familles algriennes en France avant l'indpendance de l'Algrie , Hommes et Migrations, 1264.

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pouvoirs publics desprer limiter le regroupement familial des ouvriers clibataires encore ncessaires lconomie industrielle franaise. Lindigne transplant est devenu limmigr dcolonis. 204 La construction des foyers va se faire un rythme soutenu entre le dbut des annes 1960 et le milieu des annes 1970 avec un pic entre 1966 et 1972. Cest lge dor des foyers. Les dirigeants de la Sonacotra bnficient de soutiens institutionnels puissants lIntrieur, lEquipement, aux Affaires sociales mais aussi la Caisse des dpts et consignations ou au Crdit Foncier de France et dans certaines mairies communistes notamment. Directement ou indirectement, observe M. Bernardot205, les prfets qui dirigent cette socit dconomie mixte parviennent intervenir dans les zones, les franges et les marges des villes franaises en dtruisant, rsorbant, rhabilitant les formes dhabitat qui chappent encore au contrle public et policier. Une autre structure complte lactivit de la Sonacotra : lAFTAM (Association pour la Formation Technique de base des Africains et Malgaches) est cre en 1962 pour laccueil en foyer des travailleurs noirs africains . Cette cration atteste galement, comme pour les expulsions, du phnomne de diffusion aux diverses origines africaines des dispositifs dencadrement invents pour la population algrienne. Problme de scurit, problme dencadrement locatif, limmigr dcolonis apparat galement comme un problme conomique la fin des annes 1960. Sylvain Laurens206 fait apparatre un processus de traduction en termes conomiques des rflexions technocratiques relatives limmigration avec notamment pour effet une revalorisation symbolique de lenjeu au sein de lappareil dEtat. Les concepts dune comptabilit en termes de ce que rapportent / ce que cotent les immigrs se forgent dans cette priode antrieure au choc ptrolier de 1974 et la crise conomique qui souvre alors. Lmergence des ides conomiques librales, prparant les mutations plus visibles dans les dcennies suivantes, ont pour effet de marginaliser au sein de ladministration des finances les agents dfendant des positions tiers-mondistes en faveur de laide aux travailleurs immigrs : travers limposition dune nouvelle perception des phnomnes conomiques, limmigration est surtout perue comme un problme dont il convient de mesurer limpact sur les diffrents agrgats financiers et sur le budget de la nation. 207 Cette redfinition en termes conomiques et libraux des enjeux migratoires prend place dans un contexte plus large de
204

Marc Bernardot, Limmigr dcolonis. Des camps dtrangers aux foyers de travailleurs migrants et retour , Cultures & Conflits, n1 2008 ( paratre ). 205 Ibid. op. cit. 206 Sylvain Laurens, Hauts fonctionnaires et immigration en France (1962-1982), op.cit., Chapitre III Quand lintendance ne suite plus . 207 Ibid. p.267.

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mutation des pratiques administratifs et des cadres interprtatifs qui vont favoriser lmergence du problme de limmigration la fin des annes 1960 et au dbut des annes 1970. Cette redfinition dun problme de limmigration a essentiellement pour creuset et porte-voix les agents de deux directions dadministrations centrales : les agents de la DPM au ministre des Affaires sociales et ceux de la Direction de la Rglementation au ministre de lintrieur. 208 Sylvain Laurens montrent en effet, comme la DPM sert de creuset llaboration dune grille danalyse de limmigration comme problme et dune orientation restrictive des entres de main duvre trangre sur le territoire. Ces agents, domins dans le champ bureaucratique, auraient cependant eu peu de chance de faire prvaloir leur vues contraires celles du ministre du travail, par exemple - auprs des dcideurs politiques si elles ntaient entres en congruence avec celles du ministre de lintrieur acquis, dans le sillage de la dcolonisation, la rduction des entres dimmigrs dcoloniss. Cette convergence se concrtise avec ladoption des circulaires Marcellin-Fontanet de 1972 portant les noms respectifs des ministres de lIntrieur et du Travail et qui mettent en uvre les convictions assez largement partages antrieurement par leurs service quand la ncessit de restreindre les flux migratoires.209 De multiples indices peuvent tre donns de la conversion de plus en plus large, au tournant des deux dcennies 1960 et 1970, des technocraties ministrielles lide problme dimmigration ncessitant des mesures fermes et urgentes tendant la fermeture des frontires. Les volutions internes de la Direction de la Rglementation au ministre de lIntrieur produisent une surchauffe , selon lexpression de Sylvain Laurens, tendant des investissements accrus de cette direction sur les enjeux migratoires. Le thme de la manipulation des travailleurs immigrs par les gauchistes y est trs prsent dans le sillage de mai 68. Les Prfets galement jouent un rle majeur dans laccrditation dune opinion publique rclament la limitation de limmigration et les plus actifs dans la production de rapports au gouvernement sur ce thme sont tendanciellement ceux passs par les colonies et notamment par lAlgrie. Ds cette poque galement lactivit de la police des frontires se transforme passant du simple contrle de la validit des documents au reprage des faux touristes susceptibles de se maintenir sur le territoire : l encore, cette catgorie administrative apparue au sujet des algriens dans les annes 1960 stend progressivement lensemble des ressortissants des pays anciennement coloniss210. Enfin, la procdure dasile
208 209

Ibid. p.280. Ibid. Chapitre IV : Lgitimer une conversion gnrale la matrise des flux LEtat creuset dun nouveau discours prpolitique sur limmigr. , p.279 354. 210 . Spire, Etrangers la carte, op. cit., p. 249

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est stigmatise ds 1970 comme faisant lobjet dun afflux de demandes abusives motives par des considrations conomiques plus que politiques. Ces perceptions ne sont pas seulement exprimes au sommet de lEtat mais galement parmi les agents intermdiaires de ladministration spcialise sur ce domaine211. Les circulaires Marcellin-Fontanet de 1972 viennent donc parachever un processus au long cours de transformations des rfrents et reprsentations sociales relatives aux trangers dans lappareil dEtat. La condition des immigrs sen trouve dtriore un tel point que le gouvernement algrien va considrer cette monte du racisme en France et des mesures vexatoires imposes par des pratiques administratives et policires qui sintensifient comme une cause suffisante de conflit diplomatique. Dans un contexte post-colonial o le nouvel Etat algrien indpendant veut montrer sa dtermination et sa capacit dfendre ses ressortissants y compris contre lancienne puissance coloniale, il dcide en septembre 1973 de mettre fin limmigration des travailleurs algriens vers la France. Neuf mois plus tard, le 3 juillet 74, le gouvernement franais prendra une dcision proclamatrice de fermeture des frontires que les technocraties semploieront rattacher la dgradation de la conjoncture conomique et dont la population franaise ainsi que ses historiens oublieront les origines dcoloniales jusquau dans les annes 2000 avec louverture dun dbat national sur le rapport culturel de la France son pass colonial et ce que lon appel la fracture coloniale 212.

1.3 Linflation des taux de rejet des demandes dasile (1973-1983)

Dans les travaux historiques relatifs aux politiques de limmigration, lattention consacre au droit dasile et aux rfugis est marginale en ce qui concerne la priode qui nous intresse, celle du tournant des annes 1960 et 1970. Le spcialiste du sujet, Grard Noiriel, passe dune analyse succincte des annes 1960213 celle dune nouvelle priode souvrant dans les annes 1980214. Plus rcemment, Alexis Spire, aborde cette priode sous langle de la diversification des catgories dtrangers dans le champ administratif215. Pourtant ltude statistique du dmographe Luc Legoux montre que lessentiel du retournement de la politique du droit dasile contre les exils se joue prcisment durant cette priode mme si les cadrages

211 212

Ibid., p.255. Pascal Blanchard, Nicolas Bancel et Sandrine Lemaire (dir.), La fracture coloniale - La socit franaise au prisme de lhritage colonial, Paris : Ed. La Dcouverte, 2005, 312 p. 213 G. Noiriel, Rfugis et sans-papiers, op. cit., pp.229 232. 214 Ibid., op. cit, p.233. Le mme vide sobserve dans le dernier ouvrage du lauteur : G. Noiriel, Immigration, antismitisme et racism en France (XIXe XXe sicle), op. cit. , pp. 558-588 215 Alexis Spire, Etrangers la carte, op. cit.,pp. 225 230.

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chronologiques quil adopte surdtermins par la date de 1974 ne facilitent pas le suivi des phnomnes qui droulent en enjambant cette date216. Un point essentiel concerne la limitation temporelle explicite que contenait la Convention de Genve sur les Rfugis lors de son adoption en 1951 et la limitation gographique ainsi implicitement dsigne par ce texte essentiellement europen. Le trs central article 1A2 nonant la dfinition de rfrence du rfugi est ainsi rdig : Qui, par suite dvnements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison dtre perscute du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de ses opinions politiques La rfrence aux vnements survenus avant le 1er janvier 1951 dsigne la seconde guerre mondiale et son principal thtre daction : lEurope, mme si la guerre a pu galement se jouer sur les territoires coloniss. Cette convention internationale visait moins noncer des principes universels qu organiser le rglement des problmes trs concrets que posaient la prise en charge des millions de personnes dplaces pendant et cause de la guerre. Dans cette logique, le droit de lasile tait destin essentiellement aux europens : entre 1951 et 1972, les rfugis reconnus par lOFPRA sont 98% europens, essentiellement espagnols, russes, armniens, polonais, hongrois et yougoslaves. Pourtant, les guerres et les perscutions ne manquent pas de se dvelopper sur les autres continents et notamment en Afrique. En 1963 une rsolution de lAssemble gnrale des Nations Unies amorce un processus diplomatique dextension du champ dapplication de la Convention de Genve. En 1964, lOrganisation de lUnit Africaine dcide de se doter de sa propre convention sur le droit des rfugis. Le Haut Commissaire aux Rfugis, voyant son autorit menace, convoque Bellagio en Italie une confrence dexperts destins tendre le champ de la Convention de Genve sans passer par une confrence internationale qui pourrait remettre en question les autres termes de la convention. Un Protocole additionnel est adopt, dit Protocole de Bellagio ou Protocole de New York , rdig en termes minimaux et adopt presque sans dbats par lAssemble Gnrale des Nations Unies en 1967 : il supprime juridiquement la rfrence temporelle de larticle 1A2. La ratification de ce protocole se heurtera de nombreuses rsistances en France et lon retrouve parmi elle, la convergence dj observe entre le Ministre de lIntrieur et le Ministre des Affaires Sociales : lun et lautre expriment leurs craintes quune suppression de
216

LEGOUX Luc, La crise de lasile politique en France, Paris : Centre Franais sur la population et le dveloppement (CEPED), 1995.

161

la restriction temporelle / territoire nentrane un afflux soudain de demandeurs dasile en provenance dAfrique. Le Ministre des Affaires trangres en revanche, plus sensible aux pressions internationales qui sexerce dans le cadre de lOrganisation des Nations Unies, craint un isolement relatif de la France sur ce dossier de politique internationale aprs que dautres pays europens aient dj ratifi le protocole. Cette lutte interministrielle durera quatre ans ce qui est trs rvlateur des transformations politiques dj signales des technocraties ministrielles sur la question migratoire. La France ne ratifiera le Protocole de Bellagio quen 1971. Les diplomates emportent la dcision... mais ladministration interne peut exprimer ses vues autrement : ds 1972, les demandes dasile non europennes sont massivement rejetes avec des taux de rejet proches des 100% alors que les taux demeurent aux alentours de 15% pour les europens. Graphique n1 - taux de rejets des demandes dasile en France (1973 2003)217

Ds 1972 et 1973 le nombre de demandes dasile augmente rapidement en provenance dIndochine et dAmrique du sud. Ds ce moment l aussi, le taux de rejet des demandes dasile par lOFPRA commence sa longue croissance historique. Cependant cette croissance, en tendance globale, est ralentie par le bon accueil fait aux indochinois (et aux chiliens). Leffet boat people qui leur bnficie dans lopinion publique et lintressement politique de la France cet accueil leur fait bnficier dun taux de rejet trs bas, en 0% et 10% jusque dans le milieu des annes 1980. Durant les vingt ans qui suivent, la population des exils indochinois est la premire parmi les nationalits accueillies et constituent la plus grosse part des demandes dasile acceptes. Cet accueil privilgi des indochinois permet la France
217

Sources : Baromtre des Ingalits et de la Pauvret BIP 40 : http://www.bip40.org + Luc Legoux, op. cit.

162

dattester de la faillite morale et politique de ses vainqueurs dans la guerre de dcolonisation, dans un conteste daffrontement entre camp communiste et capitaliste o elle ne conserve que peu dinfluence politique sur ses anciennes colonies. Cependant cet accueil privilgi masque le phnomne le plus important : les proportions de rejets senvolent pour toutes les autres nationalits qui ne sont pas politiquement privilgies. Comme le remarque Luc Legoux : les reconnaissances, que nous verrons tre automatiques pour les rfugis indochinois,, mais trs rares pour les Africains, indiquent une nette discrimination. 218 Les demandes dasile africaines sont les plus rejetes : 95% de rejet en 1973 comme les autres demandes extra-europennes. Mais ce taux slve encore immdiatement aprs : 96% en 1974, 99% en 1975, 100% en 1976. Aprs trois annes de taux plus modrs entre 1977 et 1979, la tendance au rejet se raffirme jusquaux taux plafonds actuels, entre 90% et 100%, qui sont atteins ds le milieu des annes 1980 (85% en 1985 puis 90% dans les trois annes suivantes)219. A partir des annes 1980, simposera une rinterprtation de lhistoire base sur une connaissance alors acquise de la crise dont personne ne disposait encore dix ans plus tt : les chocs ptroliers seront prsents comme les principales variables explicatives de lhistoire du retournement de la politique du droit dasile. Celle-ci apparat pourtant essentiellement tributaire dune xnophobie, essentiellement technocratique qui ne connatra de politisation partisane quau milieu des annes 1980 avec lmergence lectorale de lextrme droite. Cependant au moment o merge cette nouvelle force politique, lessentiel du grand retournement du droit dasile contre les exils est dj ralis et achev notamment pour les nationalits non europennes et en dehors de lexception indochinoise.

2. Le tournant national-scuritaire en Europe

La politique franaise du droit dasile ne peut tre analyse valablement sans gard pour les volutions politiques observables simultanment dans le reste de lEurope cest dire dabord dans les autres pays europens puis, plus tardivement, dans les institutions de lUnion Europenne. La construction de ltranger comme menace et le retournement du droit de lasile contre les exils ne constituent pas, en effet, un phnomne spcifique la France : il sagit au contraire dans un mouvement densemble des pays riches occidentaux et notamment des pays europens.
218 219

Luc Legoux, La crise de lasile politique en France, op.cit., p.148. Toutes les statistiques de cette section proviennent de L. Legoux, La crise de lasile politique, op. cit.

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Ce mouvement de convergence politique, dont les dterminants et les rythmes peuvent varier dun pays lautre, apparat de manire particulirement nette en Europe : les pays de lUnion Europenne se rejoignent dans une orientation aujourdhui dominante que lon peut qualifier de nationale et scuritaire. Cette orientation se caractrise notamment par llvation des taux de rejets des demandes dasile, linterdiction des regroupements familiaux, la sur incarcration des trangers, la remonte des partis dextrme droite dans le jeu lectoral, la recrudescence des rafles dexils sans papiers, la mise en place de programme dexpulsion de masse, lofficialisation des politique de camps dinternement autour de lEurope... La politique du droit dasile se trouve donc entrane dans un mouvement plus vaste qui est celui de la lutte antimigratoire, de la politisation dune xnophobie de gouvernement jusque l essentiellement technocratique, du dveloppement des nationalismes et des idologies scuritaires focalises sur les trangers Ce tournant national-scuritaire, qui seffectue tout au long des quarante dernires annes, depuis la vague des dcolonisations, et se prolonge aujourdhui sans quaucun inflchissement rcent ne puisse tre signal, reflte la transformation dun rapport de forces politiques. Trois grandes coalitions idologiques220 se trouvent en concurrence et verront leurs positions relatives se modifier : la coalition national-scuritaire, la coalition utilitariste et la coalition humaniste-asilaire. Les interdpendances et interactions entre ces courants dides sont complexes et changeantes au cours de lhistoire : des convergences, ventuellement tactiques, peuvent apparatre entre certaines dentre elles sans que cela namne cependant les confondre. Les divergences, y compris entre les deux premires ne sont pas rares. Ces systmes de penses diffusent travers lensemble du systme politique et notamment travers les diffrents segments et strates de lappareil administratif. Lemprise de lune des coalitions reflte la capacit de certains acteurs imposer sa vision du monde, ses diagnostics et ses valeurs, dans les diffrents niveaux de gouvernement ainsi que dans les diffrents territoires internes de lespace politique gouvern pouvant inclure ceux de pays voisins. Les politiques publiques sont les sous-produits de ce champ de luttes idologiques dont le barycentre semble se situer au coeur des institutions technocratiques, celles des ministres, des administrations spcialiss ou localiss, des juridictions mais qui englobe aussi, plus marginalement, les processus mdiatiques, parlementaires et lectoraux

220

Lexpression coalition idologique fait cho celle d advocacy coalition de Paul Sabatier. Cf. Paul Sabatier et Hans Jenkins-Smith (ed.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Framework, Boulder, Westview Press, 1993

164

2.1 Trois coalitions idologiques en concurrence

Ces trois coalitions sont transnationales mais plus ou moins fortes selon les pays. Chacune runit un ensemble de spcialistes des migrations (fonctionnaires, experts, journalistes, associatifs, universitaires et chercheurs, avocats, etc.) qui partagent un mme modle danalyse des phnomnes migratoires, des problmes quils posent et des solutions leur apporter. Le mode daction ordinaire des acteurs de chaque coalition consiste diffuser leurs ides dans tous les segments de laction publique ( divers niveaux de gouvernement, divers pays, en diverses catgories dacteurs). La coalition national-scuritaire peroit la migration essentiellement comme une menace : menace la scurit par infiltration dlments dangereux et/ou menace lidentit voir lintgrit nationale par envahissement plus ou moins rapide. La pression migratoire est rattache aux degrs douverture des frontires et aux appels dair eux-mmes lis aux politiques de rgularisation, au laxisme des institutions de lasile et aux opportunits matrielles dentres sur le territoire. Les consquences de lenvahissement sont analyses tantt en termes de menaces sur les styles de vie, sur les identits culturelles, sur les emplois ou la cohsion sociale. Les rponses apportes sont des rponses juridiques de restriction des entres mais surtout des rponses policires. Ce systme de croyances est videmment plus fortement reprsent dans les Ministres de lIntrieur que dans les autres, dans les pays daccueil et ventuellement de transit que dans ceux dorigine, dans les partis dextrme droite et les partis de gouvernement (de droite comme de gauche) que dans les organisations de la gauche critique (extrme-gauche, partis Verts, mouvances associatives et militantes). La coalition utilitariste aborde la migration en termes de ressources et de contraintes quelles soient conomiques ou politiques. Le besoin conomique de main doeuvre constitue un repre central dans lanalyse des enjeux politiques relatifs aux migratoires et le mouvement migratoire est interprt essentiellement en relation avec les carts de dveloppement conomique. Les politiques qui en dcoulent subordonnent ou instrumentalisent la migration soit des fins conomiques comme dans les politique des quotas ou dans les politiques de co-dveloppement soit des fins politiques comme dans lutilisation diplomatique de larme migratoire pour faire pression sur les bailleurs de fonds daide au dveloppement. Ce courant est fortement reprsent dans les milieux conomiques notamment patronaux qui sont gnralement intress disposer dune main doeuvre trangre bon march. Du fait du poids des acteurs patronaux dans le systme politique, ce courant traverse galement les 165

technocraties ministrielles et les partis de gouvernement. Lutilitarisme nest cependant pas lapanage des pays riches et des patrons : il y a un utilitarisme des pays pauvres ayant besoin de la migration pour leur dveloppement, ou dnonant les carts de dveloppement comme cause des migrations ; il y a un utilitarisme ouvrier dans le souci de se protger de la concurrence trangre ou au contraire daccder un march du travail mondialis. De ce fait lutilitarisme traverse le clivage gauche - droite. La coalition humaniste-asilaire exprime essentiellement un attachement au respect des droits humains fondamentaux et parmi eux au droit dasile ainsi qu la mmoire des grands exodes historiques. Ce courant conteste les ides denvahissement et relativise limportance des flux migratoires actuels. Il souligne les contraintes multiples (politiques, religieuses, ethniques, sociales et conomiques) et ventuellement combines qui forcent lexil et, aprs 1951, fait gnralement cho la Convention de Genve sur les rfugis comme cadre idologique. Dans linterprtation de limpact migratoire sur les socits daccueil, laccent est mis sur les apports culturels des exils que ce soit travers des concepts de multiculturalisme ou les vocations emblmatiques des grandes uvres dexils dans les cultures nationales daccueil ou encore le constat dassimilation des gnrations successives de migrants. Ce courant humaniste-asilaire est aujourdhui politiquement minoritaire mais lest moins dans les technocraties ministrielles, administratives et associatives caractre social, humanitaire ou religieuses que dans les autres. Il est plus reprsent dans les associations et organisations non gouvernementales aux finalits philanthropiques, caritatives et militantes que dans les partis politiques quels quils soient. Les prescriptions politiques qui manent de ce courant visent essentiellement accrotre les possibilits daccueil des exils. Ces trois coalitions sont potentiellement antagonistes chacune pouvant ltre par opposition chacune des deux autres mais diverses combinaisons dalliances et doppositions sont observables au cours de lhistoire. Ce serait une erreur de confondre conceptuellement les deux premires coalitions quand bien mme en viennent-elles parfois converger en faveur dune slection migratoire indexe aux besoins nationaux et dune immigration conomiquement utile sous encadrement policier. Les antagonismes entre considrants policiers et considrants conomiques ne manquent pas dans lhistoire europenne, tant au lendemain de la seconde guerre mondiale lorsquil fallu au patronat marginaliser les freins scuritaires au recrutement massif dune main doeuvre trangre que dans la priode actuelle o le patronat ne parvient pas aisment

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faire prvaloir ses intrts conomiques dune immigration de travail face la remonte des nationalismes xnophobes en Europe. La coalition utilitariste peut sembler parfois se rapprocher, au moins tactiquement, de la coalition humaniste-asilaire dans un appel commun une relative ouverture des frontires. Le seul antagonisme indpassable semble tre celui qui oppose les idologies national-scuritaire dune part et humanistes-asilaires dautre part. Pour la rsumer brivement, lhistoire europenne des politiques migratoires depuis un demi-sicle, qui est aussi une histoire politique europenne des rapports culturels laltrit et lidentit collective, se caractrise par un dclin continu du courant humaniste-asilaire et un renforcement tout aussi continu des forces idologiques national-scuritaires tandit que les voix conomiques de lutilitarisme progressivement marginalise au milieu de la priode, rapparaissent, notamment au niveau europen, depuis quelques annes mais semblent bien loin de contrebalancer les forces politiques qui dterminent la fermeture et le rejet. La politique du droit dasile est un lment de cette concurrence idologique et, comme toute politique publique dans ce domaine, nest pas lexpression dune seule de ces coalitions mais de leur rapport de forces, de la tectonique densemble quelles dterminent ensemble.

2.2 Lhgmonie national-scuritaire en construction

Lorsquau cours des annes 1980, les partis dextrme droite mergent dans le champ politique europenne et semparent du thme de lafflux dtrangers comme motif de contestation des politiques gouvernementales celles-ci ont depuis dix ans dj gnr le discrdit des exils en levant continuellement les taux de rejet des demandes dasiles et en produisant dans lespace public les justification de cette lvation : la stigmatisation de lexil comme rfugi conomique attir par nos richesses et abusant de la Convention de Genve sur les Rfugis. Les usages politiques, dans le champ de la politique lectorale, tant ceux des forces contestataires que ceux des acteurs de gouvernement, ne feront quamplifier cette stigmatisation dans lespace public et augmenter la porte politique des taux de rejet. En France, les lments fondamentaux des politiques anti-migratoires sont poss ds les annes 1970, prs de dix ans avant lmergence lectorale du Front National (FN) en 1983 : fermeture des frontires (1974), restrictions au regroupement familial (1976), pnalisation du sjour irrgulier (1980), contrles didentits au facis (1981). Comme lobserve Danile Lochak221 lalternance de 1981 nouvre quune brve parenthse associant des mesures
221

Danile LOCHAK La politique de l'immigration au prisme de la lgislation sur les trangers , op.cit.

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spectaculaires en faveur des sans-papiers, et les prmices, ds 1982, de la conversion socialiste la lutte anti-migratoire : durcissement contre les irrguliers, mise en opposition des anciens et nouveaux migrants. La victoire lectorale du FN en mars 1983 marque les esprits mais il ne sagit encore que de scores rduits et rien nindique alors quils seront durables. Pourtant ds lanne suivante le Premier Ministre socialiste L.Fabius sadapte : lextrme droite, ce sont de fausses rponses de vraies questions. . En 1986, le retour de la droite au gouvernement, accompagn par lentre du FN lAssemble Nationale, donne lieu surenchres gouvernementales et partisanes dans la rpression des migrants : les charters dexpulss deviennent un instrument de communication politique du Ministre de lIntrieur C. Pasqua et le jeu politique se recompose autour de ce nouvel acteur quest le FN. Lvolution affecte tous les esprits : On ne peut pas accueillir toute la misre du monde rsume le Premier Ministre M.Rocard en 1989. Les discours et les actes publics se sont modifis en France bien avant que lextrme droite naffecte significativement le jeu lectoral. La premire grande loi italienne sur limmigration, dite loi Martelli (hritier de Bettino Craxi) date de 1986. Elle fait merger limmigration comme problme public dans la vie politique italienne. Bien que librale par certains aspects, elle introduit les premiers dispositifs restrictifs et stigmatisants lgard des exils. A ct de mesures favorables au march du travail (demandes de rgularisation par les employeurs, centres daccueils et dorientation, facilits pour certaines nationalits demandes), la loi autorise les expulsions dexils sans papiers, incluant explicitement et contre le droit international les demandeurs dasile et les trangers accuss de crimes222. En 1993, le Ministre de la justice Giovanni Conso, simplifie les procdures dexpulsion dexils placs en prventive ou gards vue pour dommages la proprit, vol et recels ; il multiplie galement les motifs dincarcration et dexpulsion. En 1995 le dcret Dini cre des sanctions nouvelles contre ceux qui emploient et transportent des exils sans papiers223. Or lmergence lectorale de la Ligue du Nord date de 1987 (20%) et se limite la Lombardie. A cette date, la loi Martelli marque le dbat politique depuis dj un an. La Ligue qui sorganise nationalement en 1991 et apparat lectoralement ds 1992 nobtient quen 1996 un score (10,1%) qui lui permet dimposer des ngociations de coalition aux partis de gouvernement. Cela fait dj plusieurs

222

Ellie VASTA, Rights and Racism in a New Country of Immigration : The Italian Case , in : J. Solomos, J. Wrench (eds), Racism and Migration in Western Europe, Oxford : Berg Publishers, 1993, pp.83-98. 223 Asale ANGEL-AJANI, Italys racial cauldron Immigration, Criminalization and the Cultural Politics of Race , op.cit., p.338.

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annes que les politiques publiques menes par les gouvernements ont endoss les ides de la lutte contre les exils. Jusque dans les annes quatre-vingt lAutriche revendique une tradition daccueil des rfugis (germaniques mais aussi hongrois, tchques, slovaques et polonais aprs la guerre). Ceux de lEst furent longtemps perus comme des hros chapps de la tyrannie communiste. A partir de 1989, sopre une dgradation brutale des discours politiques leur sujet. Ds le milieu des annes 1990, observe Ruth Wodak, la tolrance paternaliste dont bnficiaient les rfugis de lest se transforme en hostilit lgard des mmes, devenus migrants conomiques trop paresseux et gostes pour demeurer chez eux et y rsoudre leurs propres problmes224. Les politiques publiques se durcissent, tant celles des conservateurs que des sociaux-dmocrates : diminution draconienne du quota d'immigration annuelle, restrictions dans le renouvellement des cartes de sjour, expulsions muscles des trangers sans papiers...
225

Ladministration sexprime aussi, sa manire : les courriers de notification des refus de

regroupement familial, par exemple, multiplient et banalisent les arguments xnophobes ; les services concerns ne trouvent pas motifs remplir plus de 63% des quotas annuels pourtant officiellement ouverts aux demandes de regroupement familial 226. Lensemble du secteur des politiques de limmigration et de lasile glisse vers la xnophobie ds les annes 1990. Et, mme si les premiers succs du Freiheitliche Partei sterreich de Jrg Haider datent de 1986 (9,7% aux lections locales) et que la dcennie 1990 est marque par des accords locaux de gouvernement entre le FP et le principal parti conservateur (lVP de Wolfgang Schssel), lexplosion du FP au niveau national est de 1999 (27%) et le premier accord national de gouvernement de fvrier 2000. Lextrme droite ne perturbe la vie politique britannique qu partir de 2001 227 et la perturbation reste trs limite228. En outre, jusquen 1999, le nombre annuel de demandes

224

Ruth WODAK, The Genesis of Racist Discourse in Austria since 1989 , in : C.R. Caldas-Coulthard, M. Coulthard, (eds.), Texts and Practices Readings in Critical Discourse Analysis, London : Routledge, 1996, pp.62-95. 225 Bernd MATOUSCHEK, Ruth WODAK, Franz JANUSCHEK, Notwendig Manahmen gegen Fremde ?, Vienne : Passagenverlag, 1995 226 Tho VAN LEEUWEN, Ruth WODAK, Legitimizing immigration control : a discourse-historical analysis , Discourse Studies, 1999, vol.1, n1, pp.83-118. 227 David RENTON, Examining the success of the British National Party, 1999-2003 , Race & Class, 2004, vol.45, n2, pp.75-85. 228 Sur lensemble du pays, la perce de lextrme droite reste trs modeste : 3 siges sur 6000 siges locaux en 2003.

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dasile reste infrieur 50 000229. Pourtant ds le dbut des annes 1990, observe Ron Kaye230, les partis politiques faonnent un consensus contre les demandeurs dasile par un langage disqualifiant. Les mass-mdias amplifient cet usage politique des termes fraudes , parasites , tricheries et rfugis conomiques au sujet des demandeurs dasiles231. Ds cette poque sont opposs rfugis authentiques (genuine refugees) sujets compassion et faux rfugis (bogus refugees) sans droits, ni dfense232. Face laugmentation de leur nombre (de faible ampleur compare aux autres chiffres europens et lie la guerre en Yougoslavie), les conservateurs ragissent en 1993 par des lgislations restrictives et un langage dhostilit. Les travaillistes sont diviss : les vieux dputs de base du Labour dnoncent le racisme des lgislations de 1993 et 1996. Mais les figures montantes du New Labour comme Tony Blair disent comprendre le problme , la ncessit de lutter contre les abus du droit dasile ; et, partant, leur arrive au pouvoir en 1997 ninflchit pas la tendance. La loi de 1999 sur limmigration et lasile affiche une hostilit grandissante lgard des exils : bons dapprovisionnement stigmatisant, dispersions forces hors de Londres, accroissement des incarcrations Or en 1999, Le British National Party na aucun poids lectoral, aucune surface sociale : il est prsent dans la presse comme un groupuscule, son nombre dadhrents est estim 1500 dont moins de 200 assistent aux meeting233. Ce tournant nationaliste et xnophobe intervient dans un environnement international boulevers partir des annes 1990. Comme lobserve Malcolm Anderson, aprs leuphorie collective qui suivit la chute du Mur de Berlin, des craintes apparurent, en partie vhicules par les gouvernements et les appareils dEtat. 234 La menace directe contre lEurope ayant disparu, lensemble du schma de scurit collective devint matire rflexion et lon sintressa de nouvelles menaces. La premire menace envisage fut celle dun dferlement des rfugis en provenance de lEst. Il neut pas lieu. Mais ce dmenti par la ralit ne freina pas la diffusion de cette thorie politique dun risque de dferlement migratoire. Cette nouvelle menace fut construite par association de phnomnes souvent indpendants : trafics de stupfiants, rseaux terroristes, filires de prostitutions, migrations
229 230

Dans la mme priode il se situe entre 90 000 et 440 000 en Allemagne. Ron KAYE, Defining the Agenda : British Refugee Policy and the Rote of Parties , Journal of Refugee Studies, 1994, vol. 7, n2/3, pp.144-159. 231 Ron KAYE, Redefining the Refugee : The Media Portrayal of Asylum Seekers , , in : K. Koser, H.Lutz (eds.), The New Migration in Europe : Social Constructions and Social Realities, New-York : St Martins Press, pp.163-183. 232 Robin COHEN, Frontiers of Identity : The British and the Others, London : Longman, 1994. 233 David RENTON, Examining the success of the British National Party, 1999-2003 , op.cit., p.77. 234 Malcolm ANDERSON, Les frontires : un dbat contemporain , Cultures & Conflits, 1997, n26/27, p.23.

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conomiques, fondamentalisme musulman, etc. En liaison avec ces questions poses par les pouvoirs politiques, note Anderson en 1997, une dimension danxit culturelle investit la politique des socits europennes. Avec les questions viennent trs vite les rponses apportes par les mmes ; ou, plus exactement, lorsque les rponses sont dj l, il reste construire les problmes, notamment les menaces, justifiant lemploi des solutions politiquement prfres. Scurit et immigration font alors bon mnage dans la reconversion des rfrentiels de laction policire, douanire, diplomatique mais aussi sociale ou ducative tendant vers ce que Didier Bigo nomma une gouvernementalit par linquitude : Le discours scurisant l'immigration est alors en position de force symbolique et devient une technologie politique, une modalit de la gouvernementalit contemporaine 235. Dans cette perspective, lenfermement des migrants, devient un lment crucial des politiques anti-migratoires avec deux effets latraux importants : il renforce la dangerosit socialement perue des migrants tout en affichant la mobilisation des autorits contre cette menace. De nombreuses tudes de sciences sociales disponibles sur cette forte frquence demprisonnement des trangers en Europe aboutissent, observe Anastassia Tsoukala236, des conclusions convergentes : ces effectifs dtrangers en prison sont tirs partir des annes 1980 par les infractions aux lgislations sur limmigration (sjour irrgulier, refus dexpulsion)237, par les infractions lies directement la vie en clandestinit (faux et usages de faux, infraction la lgislation sur lemploi) et par les incarcrations prventives dautant plus nombreuses que les trangers ne prsentent pas les garanties requises (stabilit et lgalit du sjour, du domicile, de la situation familiale, de lemploi, de la scolarit, etc.) pour bnficier des mesures alternatives la dtention prventive. Reste, au-del de ces facteurs, une sur-reprsentation des trangers lie non leurs origines nationales mais leurs distributions statistiques suivant dautres variables : lge, le sexe et les conditions socioconomiques. Si lon efface, au moyen de calculs statistiques, linfluence de ces variables pour mettre en vidence leffet propre la variable nationale , comme cela t fait pour lAllemagne238, on saperoit alors que la population trangre nest pas plus criminogne que
235

Didier BIGO, Scurit et immigration : vers une gouvernementalit par linquitude ? , Cultures & Conflits, 1998, n31-32, pp. 13-38. Voir aussi ce sujet et du mme auteur : Polices en rseaux. Lexprience europenne, Presses de Sciences Po : Paris, 1996, notamment le chapitre V. 236 Anastassi TSOUKALA, La criminalisation des immigrs en Europe , in : G. Sainati, L. Bonelli, (dir.), La machine punir, Paris : Lesprit Frappeur, 2000, p.251. 237 Le phnomne est particulirement net pour les quatre pays de lEurope du sud : Kitty CALAVITTA, Immigration, law and marginalization in a global economy : notes from Spain , Law and Society Review, 1998, vol.32, n3, pp.529-566. 238 H.-J. ALBRECHT, Ethnic minorities and crime the construction of foreignerscrime in the Federal Republic of Germany , in : S. Palidda, Dlit dimmigration, COST A2 Migrations, Commission europenne, Bruxelles

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la population nationale. Lessentiel rside donc dans cette corrlation entre les taux dincarcration dtrangers et les facteurs lis au sjour irrgulier, comme le montre ltude ralise par James Linch et Rita Simon en 1998239 sur sept pays (USA, Canada, Australie, Royaume-Uni, France, Allemagne, Japon). A cette corrlation fondamentale sajoute des facteurs incidents notamment les discriminations policires et judiciaires. Lensemble de ces analyses permet donc de considrer les taux dincarcration des trangers comme une mesure sociologiquement pertinente du degr de criminalisation de lexil dans une socit :
Tableau n3 : Proportion dtrangers dans les prisons europennes (en %)240 Autriche Belgique France Allemagne Grce Italie Pays-Bas Espagne Sude Suisse 1983 7 22 25 -12 8 23 8 17 32 1988 9 30 26 15 19 9 20 12 22 40 1991 22 34 30 15 22 15 25 16 20 44 1997 27 38 26 34 39 22 32 18 26 --

Ce phnomne de criminalisation est continu. Les sommets de son palmars en 2000 sont difiants : 62,6% en Suisse, 48,4% en Grce, 40,4% en Belgique, 34,1% en Allemagne, 30,1% en AutrichePour tre plus prcis, il faut rapporter, la proportion dtrangers dans les prisons ce quils reprsentent dans la population nationale. En adoptant cette mthode Dario Melossy241 produit des ratios qui sparent nettement deux groupes de pays : au sud de lEurope on trouve les plus fortes disproportions dtrangers dans les prisons (Grce :19,4 Espagne : 18,8 - Italie : 15 - Portugal : 13,5) ; les autres pays ont quand mme entre deux et sept fois plus dtrangers dans leurs prisons que ce que ces trangers reprsentent dans la population (la Belgique se singularise par un ratio 10 intermdiaire). Cette situation au sud de lEurope a plusieurs explications : la criminalisation des migrants y est forte par suite dune raction brutale face un phnomne inhabituel dans des pays qui, jusquau milieu des annes 1980, sont des pays dmigration et dcouvrent alors limmigration. Surtout, ces lgislations anti-migratoires sont progressivement adoptes sous la pression de lUnion Europenne et de
1997, p.99. Cit in : A. Tsoukala, La criminalisation des immigrs en Europe , op. cit., p.254. 239 James P. LYNCH, Rita J. SIMON, A comparative assessment of criminal involvement among immigrants and natives across seven nations , International Criminal Justice Review, 1999, n9, pp.1-17. 240 Donnes issues du Conseil de lEurope, prsentes par Martin BALDWIN-EDWARDS, Semi-reluctant hosts : Southern Europe's Ambivalent Response to Immigration , Panteion University, Research Institute of Environmental and Human Resources, Mediterranean Migration Observatory, MMO Working Paper No. 3, November 2001, p.7 241 Dario MELOSSY, In a peaceful life Migration and the crime of modernity in Europe/Italy , op. cit., p.377.

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ses autres Etats membres qui considrent ces pays du sud comme les gardiens laxistes dune frontire commune au sud de lEurope. Cette pression saccentue au milieu des annes 1990 avec le trait Schengen qui mutualise les frontires extrieures et surtout les dbats politiques relatifs leur contrle. Elle fut marque lgard de tous ces pays, mais particulirement lgard de la Grce dans un premier temps exclue de lespace Schengen : elle dut sadapter pour lintgrer et se trouve aujourdhui avec le plus fort taux de rejet des demandes dasile (99,9% en 2003), le plus fort taux dincarcration dtrangers (48,4% en 2000) et la plus forte disproportion dtrangers emprisonns (19,4 fois plus que de nationaux).Comme le montre une tude de 2001 sur cette tendance en Grce, les incarcrations sont dues massivement des peines lies aux sjours irrguliers, des dtentions prventives spcifiques aux trangers et lemprisonnement de ceux qui ne peuvent pas tre expulss.242 Les vnements du 11 septembre 2001 vont entraner une acclration considrable du phnomne de criminalisation des exils. A cet gard, toutes les tudes sont convergentes. Mais cette actualit blouissante risque aujourdhui de nous empcher de percevoir la profondeur historique du phnomne et donc den mesurer correctement lampleur. Toutes les tendances prcdemment dcrites sont antrieures 2001.

2.3 Leffondrement des soutiens aux exils

Lautre dimension importante du tournant national-scuritaire concerne lvolution de la coalition humaniste-asilaire dans le sens dun affaiblissement relatif. Cet affaiblissement politique de la dfense du droit dasile sopre moins par simples dfections de cette coalition que par reconversions. De nombreuses organisations et institutions historiquement rattaches la promotion du droit dasile se reclassent politiquement en dfendant des convictions plutt utilitaires que scuritaires. Ce dclin demeure peu tudi alors quil intervient dans la modification du rapport de force entre les deux coalitions. Une illustration en est donne par Monica den Boer sur le dbat relatif au cot des exils : L'absence d'un effort coordonn pour miner l'opinion largement rpandue, qui fait de l'immigrant un concurrent redoutable dans la redistribution, tonnamment rduite, de l'emploi et du Welfare, fait partie de cette stratgie de scurisation : cet gard le silence est aussi une parole.
242

243

Considre lchelle de lEurope, ce dclin

Martin BALDWIN-EDWARDS, Semi-reluctant hosts : Southern Europe's Ambivalent Response to Immigration , op.cit., p.7 243 Monica DEN BOER, Crime et immigration dans l'Union europenne , op.cit., p. 62

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des soutiens aux exils peut tre observe tant au niveau des acteurs nationaux que de ceux qui interviennent dans leuropanisation de laction publique. Sur le plan national, il est difficile davoir une vue panoramique de ce qui se passe en Europe du fait de la raret des tudes. Nanmoins, les observations que lon peut faire sur la France, pays dimmigration ancienne, et sur la Grce, pays dimmigration nouvelle, font ressortir des phnomnes susceptibles daffecter dautres pays et allant clairement dans le sens dun affaiblissement des soutiens aux exils. Ces reclassements, repositionnements et silences concernent particulirement les partis de la gauche sociale-dmocrate europenne qui cesse progressivement de dfendre le droit dasile pour se convertir soit des vises national-scuritaires comme au Royaume-Uni ou en France soit des perspectives utilitaires comme en Allemagne ou en Espagne. Pour le cas de la France, Etienne Balibar en fait en 1999 une analyse qui reste valable depuis lors : Il ne sagit pas de prtendre que la condition des immigrs en France, tous statuts personnels et modalits de travail ou de rsidence confondus, se rsume lexclusion, ou quelle en subsume la totalit des aspects.244Cependant le long dbat sem dpisodes dramatiques qui eut pour enjeu le renvoi dans leur pays dorigine ou la rgularisation plus ou moins complte des "sans papiers", entre le projet Debr (mars 1996) et lentre en vigueur de la loi Chevnement "sur lentre et le sjour des trangers en France" lautomne 1998, en passant par les procdures violentes dexpulsions par "charters" et les grves de la faim (Saint-Ambroise, Saint-Bernard et Temple des Batignolles Paris, mais aussi Crteil, Le Havre, Lille ), avec les ractions quelles ont entranes en France et en Afrique, tout cela aura eu le mrite de mettre en pleine lumire trois faits essentiels : - 1. les mthodes rpressives et humiliantes, qui se donnent libre cours dans les moments o lEtat croit son autorit "dfie" par ceux dont il assimile la prsence en France une dlinquance organise, forment la face visible dun vaste ensemble de pratiques contraires aux droits fondamentaux inscrits dans nos textes constitutionnels, auxquelles tous les trangers catalogus comme "immigrs" sont quotidiennement soumis ; - 2. les alternances gauche-droite sont sans effet notable sur le contenu de cette politique, dont lessentiel demeure inchang, et fait mme lobjet dune surenchre autour des thmes de la lutte contre linscurit et de la dfense de lintrt national. La faon dont le gouvernement Jospin a voulu faire passer en force la reprise de dispositions essentielles des lois Pasqua et Debr, contre lesquelles stait faite une des grandes mobilisations du "peuple de gauche" dans la dernire priode, et dont il avait lui-mme promis labrogation au cours de sa campagne lectorale, est trs rvlatrice cet gard. Dautant quelle sest accompagne dune intense production de "rhtorique ractionnaire" (au sens dAlbert Hirschmann) visant stigmatiser la "gauche morale" (ou "anglique") et sa "revendication abstraite des droits de lhomme", en dautres termes les militants qui avaient la faiblesse de croire - la

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Note de lauteur cit : On trouvera dans le livre de Roger Establet, Comment peut-on tre Franais. 90 ouvriers turcs racontent, Fayard 1997, une remarquable enqute sur la faon dont une "communaut" gnralement taxe disolationnisme peroit les chances et les risques de son intgration la socit franaise, et notamment la dimension galitaire et civilisatrice des droits sociaux.

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lumire dexpriences passes - que la fidlit aux engagements pris est une composante essentielle de la crdibilit du politique.245 - 3. la continuit du point de vue rpressif dans la faon dinstituer le statut des trangers en France, qui traduit la convergence de la classe politique et sert de terrain dentente entre les partis de gauche et de droite dans les priodes de "cohabitation", se lgitime dsormais au moyen dun discours spcifique. Discours organis autour de lide dune menace contre lEtat rpublicain manant tout la fois des forces conomiques de la "mondialisation", des rseaux "criminels" dimmigration, du "communautarisme" religieux ou culturel, enfin des intellectuels cosmopolites et des ONG qui se laisseraient sduire par lidologie "post-nationale". Le moment o ce discours sest cristallis fut sans doute celui o le Premier Ministre (L. Jospin), oblig de reprendre les choses en main devant le tour dramatique pris par la grve de la faim du "3e collectif" de Sans-papiers au cours de lt 1998, ne sest plus content de prsenter ses choix comme un "quilibre" entre les extrmes, mais a voulu lever les enjeux politiques de la "rgularisation Chevnement" la hauteur dun conflit pour ou contre le respect de la loi et lautorit de ladministration, rassembls sous le nom dEtat de droit. Ds lors le lien sest fait avec une "dfense de la Rpublique" qui vise gnriquement les menaces de ltranger et de ses agents supposs contre la souverainet nationale, revendique la fois droite (Ch. Pasqua) et gauche (J.P. Chevnement).246 Les partis de gauche qui dans les annes soixante-dix affichaient tous leur engagement en faveur des exils, disparaissent de ce combat en accdant au pouvoir rompant au passage les courroies de transmission avec les associations. Lobservation de la dernire rforme de lasile en 2003247, confirme les analyses faites par Etienne Balibar quatre ans plus tt les consignes de la direction socialiste ses troupes parlementaires sont explicitement celles dune non mobilisation ; la direction communiste sexprime par son silence ; certains Verts sengagent tandis que dautres se taisent. Par ailleurs, mais pas trs loin du parti socialiste, une partie des associations spcialises248 dans laide aux exils connaissent au cours des annes quatre-vingt dix un mouvement rapide de professionnalisation . Le nombre de leurs salaris augmente au fur et mesure de leurs engagements dans la gestion de services financs par les pouvoirs publics daccueil et dhbergement dexils. Cette privatisation de services sociaux transforme ces associations originellement militantes en structures para-administratives. Mais elles restent sur la scne mdiatique, toujours sollicites par les journalistes au titre de la socit civile

245

Note de lauteur cit : A. O. Hirschmann, Deux sicles de rhtorique ractionnaire, tr. fr. Fayard 1991, tudie les grands modles toujours repris depuis la Rvolution franaise servant disqualifier les projets dmocratiques en pronostiquant leur chec ou le danger quils reprsenteraient pour les liberts civiques. 246 Etienne Balibar, Le droit de cit ou lapartheid ? , in : Etienne Balibar, Jacqueline Costa-Lascoux, Monique ChemillierGendreau, Emmanuel Terray, Sans-papiers : larchasme fatal . Paris : Editions La Dcouverte, 1999. 247 Nos entretiens avec deux anciens tudiants devenus assistants parlementaires du Groupe socialiste lAssemble Nationale ; mai et juin 2003.
248

Il sagit particulirement du Service social daide aux exils (SSAE), de lassociation France Terre dAsile (FTDA) et de lassociation Forum Rfugis (FR). Cf. ci-dessous chapitre 4 Enrlements et clivages associatifs .

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malgr leur changement didentit sociologique et la subordination politique qui en rsulte vis--vis des autorits. A lexception notable de lAssociation des Travailleurs Maghrbins de France (ATMF) une autre catgorie dassociation fait galement dfaut pour dautres raisons : celle des associations issues de limmigration (ex. : associations dalgriens, de mauritaniens, etc.). Plus puissantes que les prcdentes par le nombre de leurs adhrents et leurs fonds propres, elles reprsentent des migrants dj installs et sont souvent tributaires de la diplomatie des Etats dorigine. Elles se mobilisent essentiellement sur les thmes de lintgration, de la multiculturalit et de la non-discrimination mais dlaissent tendanciellement la cause des nouveaux migrants (droit dasile, mouvements de sans-papiers). Elles sont dailleurs incites ces choix par les discours gouvernementaux de droite et de gauche opposant les migrants anciens intgrer et les migrants nouveaux rprimer. La configuration en Grve est assez diffrente de celle de la France mais aboutit autrement un dsquilibre similaire : Le cas de la Grce illustre non pas un processus de dsengagement mais la quasiinexistence dun milieu militant en faveur des exils. Ce phnomne assez gnral dans ce pays de faible militance associative est particulirement marqu au sujet de limmigration que la Grce dcouvre rcemment, dans les annes quatre-vingt dix249. Les associations issues de limmigration sont rcentes : la premire fdration (Forum Grec des Migrants) date de 2001 et les moyens de ses organisations membres se limitent souvent une bote postale et un numro de tlphone250. LEtat providence Grec, dans le modle sud europen 251, demeure lun des moins dvelopp en matire de protection sociale pour les nationaux et plus encore pour les exils252. Il ny avait que deux centres daccueil de demandeurs dasile jusquen 1997, dont un seul financ par lEtat ( Lavrio au sud dAthnes) quand les autres pays europens en comptaient des dizaines. Dans les annes 1990, les seules organisations ayant les moyens dintervenir en faveur des exils face aux afflux ponctuels taient des ONG
249

Martin BALDWIN-EDWARDS, Semi-reluctant hosts : Southern Europe's Ambivalent Response to Immigration , Panteion University, Research Institute of Environmental and Human Resources, Mediterranean Migration Observatory, , MMO Working Paper No. 3, November 2001, p.3 250 Notre entretien avec Ahmet MDAWIA, Prsident du Forum Grec des Migrants, Athnes, le 24.12.2003. 251 Maurizio FERRERA, The Southern model of Welfare in social Europe , Journal of European Social Policy, 1996, 6 (1) ; Modles de solidarit, divergences, convergences : perspectives pour lEurope , Revue Suisse de Science Politique, 1996, vol. 2, n1, pp.55-72 252 Nicholas SITAROPOULOS, Refugee Welfare in Greece : towards e remodelling of the responsability-shifting paradigm ? , Critical Social Policy, 2002, vol. 22, n3, pp.436-455.

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internationales comme Mdecins du Monde-Grce, Mdecins sans frontires et La Croix Rouge hellnique253. A partir de la fin des annes 1990, de nouvelles ONG ouvrent des centres daccueil de petite dimension Athnes, dans lAttique, prs de Thessalonique puis en Crte. Finances sur fonds publics elles sont plus gestionnaires que militantes254. Lune des rares organisation militante et indpendante est le Rseau de soutien aux immigrs et rfugis (DIKTIO) qui demeure nanmoins marginal dans lespace politique. Quelques associations plus rcentes apparaissent (Initiative anti-raciste de Thessalonique, association Antigone), mais elles concernent la lutte contre le racisme et la xnophobie plus que les politiques dimmigration et dasile. Dautres, plus anciennes, sur les droits de lhomme sont peu ou pas spcialises sur les exils (ex. : Fondation Marangopoulos, Greek Helsinki Monitor & Minority Rights Group). Les capacits de mobilisation sociale dun milieu aussi faible ne peuvent tre que limites face aux politiques anti-migratoires qui se dessinent en Grce depuis quelques annes. Ces deux cas nationaux, sils ne sont pas exceptionnels donnent une ide des rapports de forces susceptibles de stablir au niveau europen. Le problme se pose de manire cruciale notamment depuis lamorce en 1999, lors du sommet de Tampere, dun processus deuropanisation des politiques de lasile et de limmigration. Avant cette date, la Commission europenne peinait simposer dans ce domaine ce qui laissait au HCR, notamment son Bureau pour lEurope, un rle primordial. Ce rle, le HCR le devait aussi des relations de forte proximit avec les organisations non gouvernementales dans les diffrents pays. Ces dernires ont beaucoup espr dune europanisation des dcisions : la stratgie dite du boomerang aurait consist impulser partir du niveau europen des progrs devenus impossibles obtenir au niveau national. Cependant deux facteurs ont mis cette stratgie en chec. A partir de 2002, le HCR achve de modifier ses positions politiques. En voluant il prive, en partie au moins, les ONG dun alli prcieux dans un cadre, celui de la politique europenne, o elles sont plus faibles encore quau niveau national. Le HCR est un organisme intergouvernemental formellement rattach lONU mais politiquement dpendant des gouvernements qui le financent ; dans lordre des contributions : Etats-Unis, Commission Europenne, Japon, Sude, Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne,
253

Nicholas SITAROPOULOS, Modern Greek Asylum Policy and Practice in the Contexte of the Relevant European Developments , Journal of Refugee Studies, 2000, vol. 13, n1, pp.139-152. 254 Aspasia PAPADOPOULOU Asylum, Transit Migration and the Politics of Reception: the Case of Kurds in Greece , Paper prepared for the 1 st PhD LSE Symposium on Modern Greece Current Social Science Research in Greece, 21/06/2003.

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Norvge, Danemark, Canada, Suisse, Finlande, Italie, Australie, France Les subventions cumules de contributeurs europens (pays prcits + commission), reprsentent prs de la moiti du budget du HCR255. LEurope forme ainsi une sorte dactionnaire majoritaire dont les vues, nationales-scuritaires, sexpriment dans le Comit excutif qui runit les Etats financeurs. Franois Crpeau256 souligne lapparition ds la fin des annes quatre-vingt de rhtoriques amalgamant rfugis, demandeurs dasile et migrants conomiques, restreignant les liberts de dplacement et de choix de destination des exils, justifiant les mesures rpressives des pays finanant le HCR. Dans la dcennie suivante, la doctrine du HCR se retourne, note Luc Legoux, passant de la dfense du droit de partir celle du droit droit de rester 257. Le HCR dveloppe les rhtoriques de dni dasile et dexternalisation de lasile258 ainsi que les programmes de retours volontaires 259 souvent forcs260. Cette volution, observe Anne Hammerstad261 est bien accueillie par les Etats financeurs qui augmentent massivement le budget du HCR durant la priode. Cette tendance dj trs marque, sacclre considrablement avec larrive la tte du HCR, le 1er janvier 2001, de Ruud Lbbers, premier ministre hollandais de centre droit ayant effectu dans son pays le plus long mandat (12 ans) de chef de gouvernement depuis 1945. Parfaitement en phase avec les proccupations de ses pairs, chefs de gouvernements europens, Ruud Lbbers achve de subvertir la Convention de Genve au sein de son organisation et lui fait jouer un rle moteur dans la politique europenne des camps262. Les organisations non gouvernementales pouvant intervenir au niveau europen sont rares et faibles : quelques rseaux transnationaux (Migration Policy Group, Migreurop, No Border, Odysseus, Statewatch), des coordinations dassociations (Conseil Europen sur les Rfugis et lExil, Plate-forme pour la Coopration Internationale pour les Migrants Sans255

Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR), Les rfugis dans le monde Cinquante ans daction humanitaire, op.cit., p.166. 256 Franois CRPEAU, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Ed.Bruylant, 1995, p.118 257 Luc LEGOUX, Du "droit de partir" au "droit de rester" , Communication la premire Confrence publique du rseau T.E.R.R.A. - Paris, Universit Panthon-Sorbonne (Paris 1) le 7 mai 2003. 258 Cf. ci-dessus, 1.3 259 B. S. CHIMNI, The meaning of words and the role of UNHCR in voluntary repatriation , International Journal of Refugee Law, 1993 vol. 5 (3), p. 442-460. Voir aussi : Andrew Bruce KENDLE, Protecting whom ? : the UNHCR in Sri Lanka, 1987-1997 , Round Table, oct. 1998, n348, p.521-541 260 Rosemary PRESTON, Researching Repatriation and Reconstruction : Who is Researching What and Why ? , in : R. Black, K. Koser, (ed.), The End of the Refugee Cycle ? Refugee, Repatriation and Reconstruction, Oxford : Berghahn, 1999, p.19. 261 Anne HAMMERSTAD, Whose Security ? UNHCR, Refugee Protection and State Security After the Cold War , Security Dialogue, 2000, vol.31, n1, pp.391-403. 262 Cf. : ci-dessous 3.

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Papiers, Coordination Europenne pour le Droit des Etrangers vivre en Famille) et des organisations internationales (Amnesty Internationale, Fdration International des Droits de lHomme) 263. Mais un regard sociologique vide ce tableau esquiss par simple numration. Certaines, cres ou finances par les institutions quelles sont censes influencer, sont peine qualifiables de non gouvernementales (ex : Odysseus, CERE). Dautres, spcialises sur un enjeu, se limitent lui dans leurs prises de position (ex. : CEDEF) ou, intresses un domaine plus large, ninterviennent que ponctuellement sur le secteur (ex. : FIDH). Dautres enfin sont marginales (ex. : No Border) ou embryonnaires (ex. : Migreurop). Lensemble forme une configuration domine par des acteurs issus des pays du nord de lEurope, au style daction moins protestataire que dans le sud (ex : Italie, France, Espagne) et plus tourns vers les actions dinfluence passant par le dialogue, les pressions et les ngociations264. La Commission europenne slectionne de surcrot ces interlocuteurs sur ce critre. Ainsi sa Communication de 2003265 relative lexternalisation de lasile ne se rfre qu deux ONG : Amnesty International, financirement indpendante tient un discours trs critique alors que celui du Conseil Europen sur les Rfugis et lExil, proche de la Commission, lest beaucoup moins.

2.4 Lutilitarisme comme alternative ? Ltranger utile sous contrle

Les reconversions, reclassements et silence dj voqus ne se font pas toujours au bnfice de la coalition national-scuritaire mais connaissent aussi des dbouchs, notamment dans les annes 2000, en direction de lidologie utilitaire. De nombreuses organisations et institutions historiquement rattaches la promotion du droit dasile se reclassent politiquement en dfendant des convictions plutt utilitaires que scuritaires. Et cest souvent dans les milieux sociaux-dmocrates qumergent ces dernires annes les ides en faveur dun co-dveloppement rducteur de limmigration et de politique de quotas permettant une certaine ouverture des frontires. Lutilitarisme apparat aux yeux de ces

263

Pierre MONFORTE Approche compare des rseaux transnationaux mobiliss autour des politiques dimmigration et dasile au sein de lUnion europenne Communication la confrence publique Ladaptation DES ONG Leuropanisation des politiques de lasile et de limmigration , T.E.R.R.A., Universit Paris 1, 24 mai 2004. 264 Daphn BOUTEILLET-PAQUET, (Amnesty International Bureau de Bruxelles), Evolution du travail dAI face lmergence de politiques europennes dasile et dimmigration : les techniques de lobbying mises en oeuvre dans un cadre rgional Communication la confrence Ladaptation DES ONG Leuropanisation des politiques de lasile et de limmigration , T.E.R.R.A., Universit Paris 1, 24 mai 2004. 265 CE, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen : Vers des rgimes dasile plus accessible, quitables et organiss , Bruxelles, 03.06.2003, COM(2003)315 final, p.10.

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acteurs comme un moindre mal contribue lui aussi laminer politiquement les ides humanistes-asilaires. Une autre tendance partir de la fin des annes 1990 accentue cette remonte de la coalition utilitaire, cest celle de leuropanisation des politiques de limmigration et de lasile. Ce mouvement dharmonisation europenne des politiques samorce vritablement partir de 1999, lors du Sommet de Tempere. Le premier plan quinquennal, achev en mai 2004, permet de faire plusieurs observations. Premirement les capacits de mobilisation des milieux associatifs, dj faibles au plan national, deviennent peu prs inexistantes au niveau europen. Hormis les associations qui peuvent salarier des spcialistes multilingues de la veille juridique europenne , les petites associations militantes du droit dasile et du droit des trangers ne parviennent plus suivre les processus de dcision politique et les influencer : la marginalisation de la coalition asilaire se trouve ainsi acheve. Deuximement le HCR joue un rle politique crucial ce niveau de gouvernance parce que trs europen par son histoire et son financement il jouait dj depuis longtemps un rle essentiel dans la coordination des politiques europennes avant que la Commission Europenne ne parvienne simposer. Or la drive politique du HCR, sa conversion aux thmatiques utilitaires puis ses concessions aux projets scuritaires de camps dexils pse sur lvolution de la politique europenne en formation. Troisimement, leuropanisation de ces politiques sest dabord faite, dans le champ bureaucratique europen, au bnfice de la Direction Gnrale JLS (Justice, Libert et Scurit), cest dire policire et scuritaire, de la Commission Europenne focalise aujourdhui sur lenjeu migratoire. Cependant les scuritaires de la JLS sont plus sensibles que leurs homologues nationaux aux logiques conomiques qui prdominent dans toute la bureaucratie dune Commission Europenne voue historiquement la gestion conomique. Enfin, la politique dexternalisation de lasile du Programme de la Haye, certes Programme de la JLS ne peut tre mise en uvre sur les territoires voisins de lUnion Europenne sans faire appel la diplomatie europenne cest dire la Direction Rel Ex (Relations Extrieures) de la Commission Europenne. Or la Rel Ex est une diplomatie essentiellement conomique et les reprsentations consulaires de lUnion Europenne ressemblent plus souvent des Chambres de Commerce qu de vritables Ambassades. Les 180

fonctionnaires de la Rel Ex appels prendre en charge une telle politique de voisinage vont naturellement et spontanment laborder et la traiter avec des catgories mentales plus conomiques que policires. Le processus dit deuropanisation des politiques publiques cest dire la fois de convergence europenne des politiques nationales et de monte en puissance dacteurs et de cadres daction spcifiquement europens nest donc pas neutre du point de vue des choix politiques effectus dans ce domaine comme dans bien dautres. Leuropanisation modifie les rapports de forces entre les coalitions idologiques de limmigration et de lasile : elle lamine dfinitivement la coalition asilaire en assurant la promotion des ides scuritaires et leur balancement avec les logiques utilitaires ; elle renforce progressivement la coalition utilitaire au dtriment des approches strictement policires. Ce phnomne affecte les possibilits daction stratgiques des diffrents protagonistes : les dfenseurs des droits humains, par exemple, ont aujourdhui lutter non seulement contre les coalitions adversaires, lune peut-tre plus que lautre, mais aussi lutter contre le processus deuropanisation lui-mme en tant quil renforce ces coalitions adverses.

3. La spirale du rejet des demandes dasile

Si lon considre les deux priodes historiques prcdemment examines, celle de la dcolonisation des annes 1960 et de linflation des taux de rejets des demandes dasile dans la dcennie 1970 dune part, et celle du tournant national-scuritaire par modification des rapports de forces entre les trois coalitions idologiques dans les dcennies 1980 et 1990 dautre part, on comprend aisment que la politique du droit dasile ait t entrane par ces vagues de fonds dune histoire qui la dpasse et la retourne en son contraire jusqu lextrme limite illustre par la Grce quand elle rejette, en 2003, pour satisfaire aux exigences de ses partenaires europens de lespace Schengen, et tout en restant dans le cadre juridique de la Convention de Genve sur les Rfugis, 99, 9% des demandes dasile ! Il faut cependant prciser quelques dimensions de cette xnophobie de gouvernement qui aboutit la fois au rejet de tous les exils ou presqueet simultanment la disqualification des demandes dasile dans leur ensemble. Cest un phnomne circulaire qui met en relation des volutions du champ technocratique et des volutions du champ politique. Dans tous les pays europens, les taux de rejet commencent slever ds les annes soixante-dix cest--dire longtemps avant que lenjeu ne soit mdiatis et politis dans

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lespace public. Configures par les lois et dcrets de politiques diplomatiques et policires, les institutions de lasile augmentent leurs rejets jusquaux maximums actuels : cette dimension du processus est essentiellement technocratique. Au cours des annes quatre-vingt, lenjeu merge dans lespace public avec diverses formes dhostilit lgard des exils : cest le tournant national-scuritaire. Les taux de rejet font alors lobjet dusages politiques qui, aujourdhui encore, alimentent les discours sur linvasion des faux rfugis. En raction ces discours quelles ont elles-mmes alimentes, les autorits gouvernementales, administratives et juridictionnelles affichent leur svrit en restreignant la dfinition du rfugi, augmentant dautant les taux de rejet. Ce processus circulaire entrane alors une radicalisation des rhtoriques du rejet la fois dans la sphre technocratique et dans lespace public. Trois manifestations de cette spirale du rejet peuvent tre examines : les usages politiques des taux de rejet, la radicalisation des taux de rejets et llvation tendancielle des taux de rejets de 1983 aujourdhui.

3.1 Les usages politiques des taux de rejet

Dans les institutions administratives, juridictionnelles et associatives de lasile, les exils dont la demande dasile a t rejete ne sont habituellement pas appels faux rfugis mais dbouts du droit dasile . La pudeur technocratique a ses raisons : le dbout nest pas un objet de haine. Certains agents publics (administrateurs, juges), ou quasi publics (salaris dassociations finances par lEtat), peuvent tre exasprs par les mensonges . Mais un mensonge vent donne au censeur un sentiment flatteur de lucidit et peut donc lincliner aussi une indulgente indiffrence. Pour dautres agents, le dbout disparat simplement dans la foule anonyme des monceaux de dossiers rejets avec quelques fois le sentiment amer dune possible erreur dont la porte exacte est difficile connatre. Le faux rfugi , tel quil apparat dans lespace public est, comme on va le voir, diffrent du dbout . Cest une menace, un sujet dinquitude ; fraudeur prsentant un rcit contrefait de perscutions et abusant du droit dasile ; parasite souhaitant vivre des miettes de prosprit enleves au pays daccueil ; envahisseur du fait du nombre de demandes dasile et surtout du gisement insondable dont elles sont issues. Distinguer abstraitement le dbout administratif et le faux rfugi plus politique, ne signifie pas, cependant, quils soient dissocis dans la ralit sociale. Dans la plupart des pays europens, les taux de rejet slvent durant les annes quatre-vingt cest dire gnralement avant que limagerie du faux rfugi nenvahisse les discours politiques et 182

les mass-mdias. Et cette donne statistique distille avec constance, quels que soient les vnements dans le reste du monde, depuis des dcennies, a faonn en profondeur les croyances qui dominent aujourdhui la vie politique au sujet des faux rfugis . Certains acteurs politiques ont une connaissance, il est vrai, quelque peu approximative de ces statistiques. Le Premier Ministre britannique, dans sa proposition dexternalisation de lasile, sous estime ainsi la moyenne europenne : La moiti ou les trois quarts de ceux qui demandent lasile en Europe ne remplissent pas les critres pour tre considrs comme pleinement rfugis 266.Son principal opposant, Ducan Smith (leader du Parti Conservateur), plus prudent dans lestimation du chiffre, va plus loin dans lanalyse : La grande majorit de ceux qui arrivent, vient pour des raisons qui nont rien voir avec de vritables perscutions politiques. Ils viennent pour des raisons conomiques ou, pour un nombre plus petit mais dj significatif, pour des raisons criminelles ou terroristes. 267 Lors de la dernire rforme du droit dasile en France, le Ministre des Affaires Etrangres sexprimant devant lAssemble Nationale est plus prcis :
Certes, l'afflux de demandeurs d'asile tmoigne de l'aggravation des violations des droits de l'homme et des perscutions l'chelle de la plante. Chaque jour, des hommes et des femmes n'ont d'autre solution que de fuir leur pays pour chapper des traitements dgradants, la torture, la mort. Mais les personnes rellement perscutes sont loin de reprsenter la majorit des demandeurs d'asile : alors qu'il reconnaissait le statut de rfugi prs d'un demandeur sur cinq il y a peu, l'OFPRA ne l'accorde plus aujourd'hui qu' moins de 13 % des demandeurs. Le constat est encore plus net quant l'asile territorial, pour lequel le taux de dcisions favorables n'a pas dpass 0,3 % en 2002. Le fait est que beaucoup d'trangers sollicitent notre systme d'asile, non pas pour obtenir la protection de notre pays, mais pour s'y maintenir le plus longtemps possible, leur motivation tant de nature conomique. 268

Dans cette vision du monde, quelques rfugis authentiques sentremlent au flot des migrants conomiques. Le phnomne a t conceptualis trs tt dans le langage technocratique international par la notion de flux mixtes . Permettant de rappeler cette ralit bien connue de manire sobre et pudique, elle est devenue dusage courant au HautCommissariat aux Rfugis de lONU ou la Commission Europenne :
Alors que les admissions au statut de rfugi dfini par la Convention de Genve connaissaient au dbut de la dcennie '90 une certaine stabilit en valeur absolue en dpit des variations de la demande, on constate au cours des dernires annes un relatif dclin. Il pourrait s'expliquer par les raisons suivantes : . des mesures adoptes par des Etats membres ou par l'Union europenne qui auraient pour effet de dtourner
266

Document du gouvernement britannique intitul New International Approaches to Asylum Processing and Protection accompagnant la lettre de Tony Blair Costas Simitis du 10 mars 2003. 267 Patrick Wintour (Chief political correspondent), Blair warning on rights treaty , The Guardian, Monday, January 27, 2003. 268 Assemble Nationale, Dbats Parlementaires, Journal Officiel de la Rpublique Franaise du vendredi 6 juin 2003. Compte-rendu intgral de la sance du jeudi 5 juin 2003, Intervention de M. Dominique de Villepin, Ministre des affaires trangres.

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certains flux de rfugis vers d'autres destinations ou de dissuader certains rfugis de formuler une demande d'asile ; . l'hypothse avance par certains de flux de plus en plus mixtes o une migration conomique serait dissimule sous les demandes d'asile, ce qui entrane naturellement des rejets des demandes ; . une inadquation croissante entre la nature de la demande et les critres de la Convention de Genve. Ceci s'explique en grande partie par la recrudescence de conflits arms entranant une situation d'inscurit gnralise et des violations des droits de l'homme qu'il est difficile de faire concider avec la notion de perscution telle que l'apprhende une longue tradition d'interprtation de la Convention de Genve en Europe. 269

Dautres causes sont frquemment invoques pour expliquer cette mixit croissante des flux, notamment laction de mafias gestionnaires des filires de clandestins. Ainsi le Comit des affaires intrieures de la Chambre des Communes prsente la courbe historique du nombre de rejets de demandes dasile avec ce commentaire :
Il y a de bonnes raisons de penser que cette croissance considrable en nombre au cours de la dernire dcennie indique non pas une croissance des rfugis authentiques (genuine refugee) mais une croissance des abus du systme de lasile par des migrants conomiques qui sont dans bien des cas exploits par des gangs criminels hautement organiss. 270

Lvocation de cette criminalit organise dont les exils seraient victimes permet de ne pas leur laisser lentire responsabilit du problme migratoire. Elle permettra aussi ultrieurement de justifier avec humanit leur reconduite dans leur pays dorigine. Car lensemble des positions exprimes dans ce dbat revendique un attachement aux valeurs humanistes, y compris le droit dasile. Cest mme au nom de sa dfense que sont stigmatises les faux rfugis par Raymond Hall responsable du Bureau Europe du HCR, qui appelle dbarrasser les procdures nationales de lasile de ces abus particulirement exasprants qui constituent lun des facteurs de remise en cause actuelle de la crdibilit des procdures nationales de lasile. 271. Le mme souci de dfense du droit dasile est exprim par le Ministre de lIntrieur britannique saffligeant des torts qui lui sont causs par les abus272. Or lensemble des explications - flux mixtes, mafias de passeur - et des implications menaces sur le droit dasile, sur les valeurs humanistes - sont toujours fondes et

269

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen, Vers une procdure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile , COM/2000/0755 final. 270 House of Commons, Home Affairs Committe, Asylum removals, Fourth Report of Session 2002-03, vol. I : Report and Proceedings of the Committee, London : The Stationery Office Limited, 8 May 2003, p.7. 271 Cit par : Alan Travis, UN puts forwards fairer alternative to Blunketts asylum processing plan , The Guardian, Monday May 12, 2003. 272 J'ai grandement largi les possibilits de venir via les voies lgales pour les immigrants qui travaillent dur. Mais le systme du droit d'asile ne peut fonctionner au bnfice des rfugis authentiques si on en abuse par ailleurs , cit in : Londres se prpare durcir son droit d'asile Dpche AFP, lundi 27 octobre 2003, 13h39.

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dmontres par les taux de rejet, comme le rappelle la Commission Europenne dans sa communication de novembre 2000 :
La crise du systme d'asile est de plus en plus vidente dans un certain nombre d'tats membres et un malaise grandissant est ressenti par l'opinion publique. On observe une utilisation abusive des procdures d'asile et un gonflement des flux mixtes, souvent entretenus par le trafic et la traite des tres humains et composs la fois de personnes ayant lgitimement besoin d'une protection internationale et de migrants utilisant les voies et les procdures d'asile pour accder au territoire des tats membres, la recherche d'une amlioration de leur situation conomique. Ainsi les taux de dcisions ngatives aprs examen de tous les besoins de protection internationale demeurent importants. Ce phnomne, qui constitue une menace relle pour l'institution de l'asile et plus gnralement pour la tradition humanitaire europenne, requiert des rponses structurelles. 273

Le problme de lenvahissement des faux rfugis a pris une ampleur considrable puisque cest lensemble des valeurs fondatrices de la culture europenne qui est en cause en plus des intrts financiers. Des rponses structurelles verront effectivement le jour avec les politiques actuelles de bannissement et denfermement.

3.2 La radicalisation des rhtoriques de rejet

Le processus le plus ancien laugmentation de la proportion des dbouts nexisterait pas sans politique restrictive de lasile et, rciproquement, lespace public ne serait pas satur de faux rfugis sans les taux de rejet que lon sait. Aussi la spirale du rejet ne dcrit-elle pas uniquement un processus historique rvl par des dcalages chronologiques mais galement un processus social continu dinteractions entre lunivers technocratique et lespace public politique et mdiatique. A travers ces interactions se construisent des rhtoriques usuelles et communes aux deux mondes, la fois manires de penser et prt-porter de la justification thique et politique des choix quotidiens et des engagements durables. Il sagit des rhtoriques qui fournissent aux dcideurs, du fonctionnaire de guichet jusquau ministre en passant par le juge, les bonnes raisons politiques qui leur sont ncessaires pour agir dans le sens du rejet. Deux formules ont toujours exist, impulses ds 1951 par la Convention de Genve sur les rfugis : nous les nommerons rhtoriques de lincrdulit et rhtoriques de lexclusion. Dans le flou de ce droit conventionnel, les usages sociaux de telles rhtoriques peuvent varier en intensit et en frquence suivant les contextes et ont gliss au cours du temps vers le rejet systmatique. En outre, deux argumentaires nouveaux son apparus plus rcemment attestant eux aussi dune radicalisation en cours : le dni dasile depuis un peu plus dune dcennie et
273

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement sur la politique commune d'asile et l'Agenda pour la protection , (Deuxime rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la COM(2000)755 final du 22 novembre 2000), Bruxelles, le 26.03.2003 COM(2003)152 final p.3.

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lexternalisation il y a quelques annes peine. La rhtorique de lincrdulit La Convention de Genve sur les rfugis ne prvoit pas dautomaticit dans loctroi du statut de rfugi. Elle dfinit des critres qui subordonnent implicitement cette attribution une valuation du rcit dexil. Or les conditions de procdures et de dotations administratives dj vues, ne permettent pas aux agents de rpondre la question : sagit-il dun vrai rfugi ? Aussi rpondent-ils la seule question traitable : est-ce que cet exil ma convaincu ? Et linclination croire ou ne pas croire dpend de facteurs sociaux et psychologiques pour beaucoup sans liens avec le rcit valu (convictions politiques de lexaminateur notamment en matire dimmigration, connaissances sur le pays dorigine, comprhension des conditions sociales dexpression de la requte, interprtation personnelle dune Convention imprcise aux jurisprudences chaotiques, etc.). Le sentiment individuel dobjectivit et de justice, auquel peut aspirer lvaluateur dans chaque dcision administrative ou politique, devient de ce fait fortement tributaire des idologies politiques de lpoque. Et il est alors, pour tous, plus difficile de croire les exils que de sen dfier. La rhtorique de lincrdulit snonce simplement : je ny crois pas. Elle est difficilement discutable. La rhtorique de lexclusion Elle se forme aussi dans la Convention de Genve sur les rfugis qui prvoit dexclure tyrans, bourreaux et droits communs fuyant la justice de leurs pays. Cette rhtorique visait renforcer la protection des victimes en cartant les auteurs de perscutions (qui conservrent toujours, il est vrai, le bnfice du pouvoir discrtionnaire de protection par les Etats amis). Dans la procdure dasile ces exclusions sont rares autant que les aveux spontans de culpabilit en labsence desquels il est bien difficile de juger sans investigation, sur de simples soupons, des faits parfois terribles (gnocides, crimes de guerre). Cependant la raret nest quapparente puisque rien ne fait obstacle des exclusions implicites ; un simple soupon, prcisment, de terrorisme par exemple, peut dcrdibiliser une demande dasile et toutes celles de la mme origine. Dans la pratique administrative et juridictionnelle, la rhtorique reste officiellement celle de lincrdulit, conomisant lexpos dautres motifs de rejet qui demeurent ainsi implicites. Cette pratique sous-jacente bon nombre de dcisions saccrot sous leffet des discours et politiques scuritaires qui affectent partout en Europe les demandes dasile274 ; certaines demandes
274

Elspeth Guild, International terrorism and EU immigration : Asylum and borders policy : the unexpected victims of 11 September 2001, European Foreign Affairs September 2001, Autumn 2003, vol.8, n3, pp.331346.

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dasile plus que dautres faut-il ajouter : en particulier celles qui sont exprimes par des arabes, des kurdes, des tchtchnes, des irakiens, des tamouls La rhtorique du dni dasile La notion de demande manifestement infonde apparat ds 1980275 dans le langage technocratique pour dsigner le moyen procdural de rejeter plus vite encore que dhabitude, sans audition, voire lecture rapide du rcit dexil. Le HCR conceptualise en 1983276 cette pratique de rejet dj bien tablie par les Etats ds la fin des annes 1970. Le refus dentendre une demande ou de permettre quelle sexprime pleinement sinstitutionnalise ensuite aux postes frontires, dans les aroports, aux guichets administratifs et dans les procdures juridictionnelles. Ils gonflent les taux de rejet dans des proportions variables selon les pays : le Royaume Uni les estime aujourdhui officiellement prs de 40%. La notion sarticule ensuite avec celle de pays sr , aux multiples dclinaisons pays dorigine sr , pays tiers sr (par exemple de transit), pays de premier accueil sr conceptualise par le HCR en 1989 277. La publicit des listes de pays srs posant des problmes diplomatiques (pour ceux qui ny sont pas !), elles demeurent souvent officieuses mais facilitent aussi bien et sans plus dgard les rejets des demandes dasile concernes ainsi considres a priori comme manifestement infondes . La rhtorique de lexternalisation Elle ne constitue pas une innovation radicale mais sinscrit dans le prolongement de ce qui prcde comme le dernier avatar en date dun mouvement de radicalisation. Concept descriptif et non juridique, son histoire reste entreprendre. Sur le plan rhtorique elle samorce la fin de la dcennie quatre-vingt dix avec la notion dasile interne . Elle signifie en substance quune personne pouvant trouver refuge dans une autre partie de sa patrie doit tre regarde comme infonde le chercher dans un autre pays. La mme logique inspire le concept de zones de protection spciale labor par le HCR afin de concentrer les rfugis dune rgion, toutes origines confondues, dans un lieu de regroupement forc. Lapport britannique semble se limiter aux camps de transit pour le traitement des demandes dasile permettant de rejeter les demandes avant lentre sur le territoire et de transfrer dautres Etats la gestion des camps et de lexpulsion. Plus rcemment le concept italo-allemand de portails de limmigration vise dans la mme logique organiser le tri des exils avant leur accs au territoire europen.
275

Franois Crepeau, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Ed Bruylant / Ed de lUniv. de Bruxelles, 19995, p.254. 276 Voir les conclusions du Comit Excutifs du HCR de lONU : EXCOM n30 (XXXIV/1983) relative au problme des demandes manifestement infondes ou abusives du statut de rfugi ou dasile. 277 Cf. : F. Crpeau, Droit dasile, op.cit, p.266 et s.

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3.3 Llvation tendancielle des taux de rejet

Dans les conditions juridiques et procdurales qui ont t dcrite pour lvaluation des demandes dasile (Chapitre 2 Le jugement technocratique de lexil ), les fonctionnaires et les juges sont trs sensibles aux injonctions et aux pressions manant de la hirarchie que ce soit sous la forme de notes de services, de textes rglementaires, de rformes lgislatives ou de discours ministriels. Cela explique que les taux de rejets puissent slever trs vite, ds les annes 1970, bien avant que le rejet des exils ne devienne un enjeu central de la comptition politique. Et cette lvation historiquement trs prcoce et aussi trs rapide rvle lorigine technocratique de la stigmatisation de lexil comme faux rfugi. Une demande dasile est un vaste un rcit, celui dune vie complexe et dont la narration tend enfler. Les formulaires des procdures dasile ne font pas place une telle expansion et les procdures dasile ne laissent gure de temps lempathie. Les rejets sont massifs, la procdure expditive et inquisitoriale. Le demandeur sexpose dabord par crit et en quelques pages. Le rcit est bref, sec, improvis sur un coin de guichet, sous la pression dune file dattente, handicap par le recours un intermdiaire, voir dvoy par celui qui peut traduire, sait crire et croit savoir ce quil vaut mieux noter. Dans certains pays comme la Grce, et pour une proportion dexils dj considrable en Grande-Bretagne278 et en Espagne279, et croissante dans les autres pays, le rejet est prononc ds ce stade ; la demande dasile tant alors qualifie de manifestement infonde . Pour ceux qui bnficient dune procdure plus longue commence alors la prparation dun examen crucial dans des conditions matrielles et psychologiques qui mneraient bien des tudiants lchec. La prcarit impose notamment un souci de survie immdiate qui marginalise les autres proccupations : manger et dormir passe avant la procdure et llaboration du rcit. Les plus chanceux bnficient de soutiens associatifs, familiaux ou amicaux. Mais ces soutiens, souvent utiles, peuvent tre nfastes par incomptence bienveillante. Bien peu dexils ont cette connaissance minimale du droit qui leur serait ncessaire pour apercevoir dans leur propre vie ce qui importe aux yeux de leurs juges. Aucun pays nassure dassistance juridique systmatique. Les mois voire les annes dattente affectent la mmoire comme chacun peut sen assurer en tentant de reconstituer son propre pass.
278

Prs dun tiers des demandes dasile au Royaume-Uni sont trs officiellement rejetes ce stade de la procdure : Home Office, Asylum Statistics : First Quater 2002 United Kingdom, London : Immigration Research and Statistics Services, Home Office, 2002, p.14. 279 En Espagne, plus de 70% des demandes sont rejetes ce stade de la procdure : Olga JUBANY-BAUCELLS, The state of welfaire for asylum seekers and refugees in Spain , Critical Social Policy, vol.22, n3, p.420.

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Viennent ensuite les phases daudition, pour certains, dj minoritaires. Les dures dauditions vont de quelques minutes quelques dizaines de minutes suivant les pays et les tapes de la procdure. Plusieurs enqutes en Belgique280, Pays-Bas281 et Royaume-Uni282 confirme ce qui a t prcdemment indiqu pour la France : lexigut temporelle dans laquelle est place toute expression dune demande dasile. Ces tudes prsentent le mme constat de collision entre les temps dcoute et la possibilit pour lexil de se faire comprendre. A cette exigut sajoute lensemble des contraintes qui ont t analyses partir du cas franais. Sous le poids de telles contraintes, de telles conditions sociales dexpression, le rcit dexil est cras, lamin. Sa crdibilit finale, lorsquelle advient, reste expliquer et cette explication pour la sociologie est difficile apporter283. Comment en est-on arriv l ? De la manire la plus simple qui soit. Laccueil des exils na jamais t conu comme une finalit essentielle des Etats-providence, comme une finalit assez importante pour justifier des dpenses consquentes. Il est dailleurs frappant de constater que les taux relatif daccueil de rfugis (nombre de rfugis reconnus dans un pays rapport au nombre dhabitants de ce pays), sont troitement corrls l indice de dmarchandisation 284 produit par Gsta Esping-Andersen pour classer les pays dans une chelle de dveloppement de lEtat providence : tous les taux daccueil situs entre 17 et 43 rfugis par million dhabitants correspondent aux pays situs dans la tiers suprieur de lchelle dEspin-Andersen ce qui correspond au monde social-dmocrate . Cependant mme dans ce monde l, aujourdhui, et plus encore dans les autres, bien rares sont les forces sociales ou politiques qui rclament des services publics au bnfice de non-nationaux, (variable qui nest dailleurs pas intgre dans lindice de Esping-Andersen). Ds son adoption en 1951, la Convention de Genve sur les rfugis a t mise en uvre dautant plus facilement que, au-del du contexte gopolitique favorable de la guerre froide, elle ne ncessitait aucun engagement immdiat de fonds publics. Une infime proportion des exils demandait lasile. La plupart dentre eux parvenaient refaire leur vie
280

Jan BLOMMAERT, Investigating narrative inequality : African asylum seekers stories in Belgium , Discourse & Society, vol.12, n4, pp.413-449. 281 Nienke DOORNBOS, Separated Worlds. The Assessment of Credibility in Claims for Asylum , Amsterdams Sociologisch Tijdschrift, vol.31, n1, 2004, pp.80-112. 282 Saulo B. CWERNER, Faster, Faster and Faster The time politics of asylum in UK , Time & Society, vol. 13, n1, 2004, pp71-88 283 Pour une tentative pas tout fait convaincante : Guy COFFEY, The Credibility of Evidence at the Refugee Review Tribunal , International Journal of Refugee Law, vol. 15, n3, July 2003, pp.377-417. 284 Gsta Espin-Andersen, Les trois mondes de lEtat-providence (1991), Paris : PUF, 1999.

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en rsidant dans des pays occidentaux largement ouverts et ne voyaient pas lutilit dune procdure complexe qui navait pas une grande incidence sur les conditions de vie. Certains prfraient mme lviter comme lvoque Johanna Simant pour les kurdes285. Les quelques milliers de demandes dasile dposes dans chaque pays pouvaient donc, sans que personne ne sen plaigne, faire lobjet dun traitement expditif, une instruction administrative superficielle dbouchant dans la plupart des cas sur loctroi du statut de rfugi. Cest ce mode de traitement originel qui va perdurer jusqu aujourdhui : un examen prenant entre quelques minutes et quelques heures, suivant les pays et les tapes de la procdure, par des fonctionnaires ne disposant daucun moyen dinvestigation dlocalise, le plus souvent sans grands moyens de documentation ni dactualisation des donnes sur le pays concern. Comme lobserve Cynthia Hardy en tudiant le processus dexamen des demandes dasile au Royaume-Uni, au Danemark et au Canada, il ne sagit jamais dune technique dtablissement de la vrit relative aux trajectoires biographiques des rfugis mais dun processus de construction dune ralit spcifique : celle du taux de rejet des demandes dasile et de ce que laisse supposer ce rsultat statistique du traitement des demandes dasile, rsultat tributaire des choix de politique publique286. Trois chercheurs suisses ont galement illustr cette dpendance en comparant le traitement de 180 000 demandes dasile dans les vingt six cantons suisses entre 1988 et 1996 : ils expliquent la variabilit des taux de rejet dun canton lautre et dune nationalit lautre en fonction du canton, notamment par les modalits dorganisation des services traitant les dossiers287. Cette corrlation des taux de rejet et des choix de politique publique apparat aussi dans une perspective historique. En France, dans les dcennies cinquante et soixante, jusquau milieu des annes soixante-dix, la trs grande majorit des rcits de demande dasile taient considrs comme crdibles288 . La procdure doctroi est alors expditive. Elle le restera.
285

Le marquage politique de rfugi pouvait tre gnant tant en exil que dans la patrie. Johanna SIMANT rappelle le nombre de ces militants qui au lieu de passer par la filire de la demande dasile, de la moiti des annes soixante-dix la moiti des annes quatre-vingt, ont continu profiter des possibilits dune lgislation sur limmigration et non lasile par encore trop rigide malgr larrt officiel de limmigration de travail en 1974, alors quils auraient pu en toute lgitimit, demander et obtenir lasile politique. in : J. SIMANT, La cause des sans-papiers, Paris : Presses de Science Po, 1998, p. 90. 286 ; Cynthia HARDY, Refugee determination Power and Resistance in Systems of Foucaldian Power , Administration and Society, vol.35, n4, september 2003, pp.462-488. 287 Thomas HOLZER, Grald SCHNEIDER, Thomas WIDMER, Discriminating Decentralization Federalism and the handling of asylum applications in Switzerland, 1988-19996 , Journal of Conflict Resolution, vol.44, n2, April 2000,pp.250-276. 288 Sur les statistiques franaises, voir : Luc LEGOUX, La crise de lasile politique en France, Paris : Centre Franais sur la population et le dveloppement (CEPED), 1995.

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Depuis lors, la trs grande majorit des rcits ne sont plus crus. On passe en quelques annes dune dynamique doctroi expditif au bnfice dun petit nombre une dynamique de rejet expditif au dtriment du plus grand nombre : hormis quelques populations privilgies dexils pour lesquels sont instaurs des quotas de protection (chiliens, cambodgiens, vietnamiens, laotiens) les demandes dasile de toutes les autres origines, politiquement non dsires, vont tre administrativement considres comme non crdibles. Il faut environ dix ans pour que lensemble des agents publics, fonctionnaires et juges, sadapte mentalement cette norme politique. Durant le temps de cette adaptation, assure aussi par les politiques de recrutement des agents publics, le taux de rejet global augmente inexorablement. Il augmente au fur et mesure o diminue la part des demandes issues de nationalits privilgies par le gouvernement. Il augmente corrlativement quand saccrot la part des demandes dasile politiquement et diplomatiquement non dsires notamment celles dorigine africaine dont le taux de rejet est denviron 90%, depuis le milieu des annes 1980 jusqu aujourdhui. Le passage de loctroi expditif au rejet expditif na pas lieu au mme moment dans tous les pays, mais leurs taux de rejet convergent tous vers le mme sommet. Le mouvement densemble apparat bien dans le cadre chronologique allant de 1985 1995 :
Tableau n1 : taux de rejet des demandes dasile conventionnel (en %)
289

Anne Autriche Belgique France Allemagne Italie 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 55 64 69 73 81 93 87 90 92 92 87 ---62 51 63 74 72 71 69 68 57 61 67 65 72 85 80 72 72 76 84 60 78 88 89 94 95 92 95 95 90 83 93 96 93 96 64 40 95 95 91 82 83

Suisse RoyaumeUni 86 78 88 88 91 87 93 75 95 67 95 74 97 91 95 97 85 92 87 95 85 94

Certains pays comme lItalie, la Suisse et le Royaume-Uni plafonnaient dj depuis le milieu des annes 1980, dautres comme lAutriche, la France et lAllemagne voluent encore dans les annes 1990 tandis que les derniers comme la Belgique ou les nouveaux pays dimmigration (Espagne, Grce) les rejoignent la fin de cette dcennie. Ces chiffres ne
289

Tableau labor en inversant les proportions prsentes, partir des donnes du HCR, par Thomas HOLZER, Grald SCHNEIDER, Thomas WIDMER, Discriminating Decentralization Federalism and the handling of asylum applications in Switzerland, 1988-19996 , Journal of Conflict Resolution, vol.44, n2, April 2000,p.253.

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tiennent pas compte des formes de protection dites subsidiaires : apparues rcemment elles ne sont pas pertinentes dans des sries statistiques de longue priode et sagissant de protection de courte dure elles peuvent sanalyser comme des rejets diffrs dans le temps. Il reste encore aujourdhui quelques disparits entre pays europens mais elles tendent se rduire au fur et mesure quils convergent vers un plafond commun. Les derniers chiffres disponibles sont parlants :
Tableau n2 : Taux de rejet des demandes dasile conventionnel (1re instance et appel) en 2003
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Allemagne* Autriche Belgique Danemark* Espagne* Finlande* France Grce

95.7 et 85.7 70.4 76.1 et 90.1 75.5 et 92.8 81.4 99.5 90.2 et 88.6 99.9

Irlande Italie* Luxembourg Pays-Bas* Portugal* Royaume-Uni* Sude*

94.1 et 82.3 88.7 93.1 98 et 92.3 90.9 96.7 et 79.6 98.3 et 98.5

Certains pays ont parcouru le chemin de cette volution jusqu sa limite ultime, les autres sen approchent. Quelle est cette limite ? Lexemple grec montre quil ny en a quune qui soit absolue : celle des 100%. Dans dautres pays, o la procdure dasile a gnr progressivement des budgets annuels et un volume demplois publics consquents, il existe des freins bureaucratiques cette volution. La proximit des 100% fait notamment courir le risque dune remise en question de ces budgets et emplois puisquun tel rsultat, proche ou gal 100%, pourrait facilement tre obtenu un cot budgtaire proche ou gal zro. Conclusion : Ltude du grand retournement du droit dasile contre les exils permet de prciser le concept de xnophobie de gouvernement partir de sa dfinition pralable : ensemble des discours et des actes dautorits publiques tendant dsigner ltranger comme un problme, un risque ou une menace. La xnophobie nest pas seulement un phnomne psychologique, d'hostilit l'gard des trangers, mais galement un phnomne social de stigmatisation de ltranger. Dans la configuration tudie, celle de la politique du droit dasile en France, ce
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Deux chiffres sont indiqus pour les pays qui connaissent deux niveaux de procdure (premire instance et appel). Ils sont produits partir des donnes de lUNHCR, 2003 Global Refugee Trends Overview of Refugee Populations, New arrivals, durable solutions, asylum-seekers and other persons of concern to UNHCR , 15 June 2004. Les pays marqus dune toile connaissent une deuxime sorte de protection des rfugis, alternative la Convention de Genve : les protections subsidiaires , prcaires et de courtes dures, ne permettent pas au rfugi denvisager de refaire sa vie dans le pays daccueil et peuvent donc sanalyser pour cette raison comme des rejets diffrs dans le temps.

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phnomne social apparat comme le produit dune lutte et dun rapport de forces idologiques voluant dans le sens dun ascendant progressif dides nationales scuritaires qui se trouvent de moins en moins contrebalances par des ides et des forces adverses pouvant crer un quilibre. La xnophobie de gouvernement est donc essentiellement un dsquilibre idologique produit par des mouvements inverses de renforcement et daffaiblissement de systmes de croyances antagoniste. Cest galement un processus historique dinstitutionnalisation des perceptions de ltranger comme problme, risque ou menace dans les rfrentiels ordinaires de divers types dautorits (ministrielles, administratives, judiciaires, mdiatiques, scientifiques, intellectuelles, scolaires, conomiques, partisanes, associatives...). Le dveloppement de ce phnomne historique est tir par laction dacteurs technocratiques, la fois administratifs, experts et politiques que lon retrouve au cur des transformations de laction publique dans ce domaine depuis cinquante ans. Ce phnomne se manifeste sous diffrents aspects : llvation tendancielle des taux de rejet des demandes dasile nest quune manifestations parmi dautres (radicalisation des politiques antimigratoires, remonte des partis nationalistes xnophobes, apparition du premier ministre de lidentit nationale et de limmigration).

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relations internationales. Cultures & Conflits est une revue phare pour le rseau TERRA parce quelle est celle des revues de sciences sociales en langue franais, y compris parmi les plus spcialises sur le domaine, qui a le mieux analys, et depuis plus de quinze ans, la transformation des cultures europennes lencontre des trangers. Sur les soixante-cinq numros publis depuis 1990, au moins quinze dentre eux contribuent mieux comprendre ce phnomne. On peut les regrouper en deux perspectives complmentaires de recherche : celle de la construction des menaces militaires et policires qui, de plus en plus, placent ltranger au coeur des proccupations voire des phobies gouvernementales ; celle de la rpression des mobilits travers le monde et, notamment au moyens des politiques de lutte antimigratoire, de la mise lcart des trangers. Construction des menaces, stigmatisation de ltranger - Ds son numro 2, "Lidologie de la menace du Sud" (http://www.conflits.org/sommaire68.html), publi en 1991, Cultures & Conflits met en relation les processus sociaux de dsignation des menaces et la focalisation sur les trangers en tudiant la monte en puissance des discours sur "la menace du Sud" , discours qui "alimentent des peurs, des fantasmes qui fabriquent des deux cts un sentiment dangoisse et de mfiance pouvant se transformer en franche hostilit et en discours de haine (anti-occidentalisme, racisme)". Le numro 8, de 1993, "Les conflits aprs la bipolarit(http://www.conflits.org/sommaire62.html), " fait cho au prcdent en analysant les nouvelles conflictualits internationales dans le monde post-bipolaire qui merge des dcombres du mur de Berlin. En 1995, le numro 19/20, "Troubler et inquiter : les discours du dsordre international "(http://www.conflits.org/sommaire54.html), prolonge ltude des redfinitions en cours de ce qui fait peur dans le monde post-bipolaire notamment les fragmentations des systmes tatiques et internationaux lest et au sud. En 1999, le numro 33/34 "Les anonymes de la mondialisation"(http://www.conflits.org/sommaire46.html), parle de ceux qui sont au coeurs des recompositions de linquitude internationale en partant de leurs vies, stratgies et perceptions. Le numro 35" Quelle place pour le pauvre ?" (http://www.conflits.org/sommaire45.html), de 1999 galement, complte ce point de vue "du bas" en parlant des pauvres, de leurs vagabondages et de leurs encadrements politiques et sociaux. Les uns et les autres entrent partiellement au moins dans le sujet du numro 43, de 2001, "Construire lennemi intrieur"(http://www.conflits.org/sommaire38.html), qui, pour ce qui concerne les trangers tout au moins, relie les peurs des uns et les mouvements des autres. Lennemi est aussi extrieur comme lanalyse le numro 44, en 2001, "Dfense et identits : un contexte scuritaire global ?" (http://www.conflits.org/sommaire37.html), en voquant les amalgames entre terrorisme, islamisme et migration qui soprent notamment dans le champ de la politique europenne. Le numro 53 "Surveillance politique : regards croiss", de 2004, aborde les technologies sociales de surveillance de ces ennemis de lintrieur ou de lextrieurs, parmi lesquels les exils. Le numro 58 de 2005 "Suspicion et exception" (http://www.conflits.org/sommaire1784.html), revient sur la construction des menaces en montrant comme le soupon pesant sur les trangers notamment sassocie aisment lexceptionnalit du traitement qui leur est rserv. Le numro 64, en 2006, "Identifier et surveiller : les technologies de scurit" (http://www.conflits.org/sommaire2123.html),, prolonge le prcdent en prsentant les technologies sociales de surveillancesles plus rcentes. Repression des mobilits, mise lcart des trangers - Cultures & Conflits a amorc ce travail collectif en 1996 avec un numro 23 Circuler, enfermer, loigner (http://www.conflits.org/sommaire52.html), consacr aux zones dattente et aux centres de rtention. Le numro 26/27 publi en 1997 Contrles : frontiresidentits (http://www.conflits.org/sommaire50.html), met laccent sur les enjeux politiques et administratifs relatifs limmigration et lasile. En 1998, le numro 31/32 Scurit et immigration (http://www.conflits.org/sommaire47.html), apporte lclairage dune connaissance des logiques scuritaires qui traversent les deux numros prcdents. En 2002, les numros 45 et 46 "De Tampere Sville : bilan de la scurit europenne" (1 : http://www.conflits.org/sommaire36.html) et (2 : (http://www.conflits.org/sommaire35.html), montre que la nasse des peurs et des inquitudes se resserre autour des "extra communautaires" qui tendent focaliser les nergies et rendre possible lmergence dune politique europenne de lexterieure et de lalterit. Plus rcemment, en 2003, les numros 49 La mise lcart des trangers. Les logiques du visa Schengen (http://www.conflits.org/sommaire32.html), et le numro 50 La mise lcart des trangers. Les effets du visa Schengen (http://www.conflits.org/sommaire32.html), faisaient apparatre une logique concerte et assume tendant, travers une politique commune de visa europen, scinder le monde en deux : dun ct ceux qui peuvent circuler librement et de lautre ceux que ne le peuvent pas. Le numro 57 "LEurope des camps : la mise lcart des trangers" (http://www.conflits.org/sommaire1710.html), publi en 2005, prpar en relation avec le rseau scientifique TERRA et la revue Politix ditant simultanment son numro 63 ("Etrangers. La mise lcart") a tudi cette prolifration des camps dexils qui donne la carte du continent europen et de ses priphries une figure marque par lhistoire actuelle de la phobie des exils et la subordination des voisins dans la fonction rpressive de gardien des frontires. - Slection : Jrme Valluy - 24.05.07291 SUR LA SURINCARCRATION DES TRANGERS
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Extrait du site de TERRA :http://terra.rezo.net/article579.html

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198

Chapitre 4 Enrlements et clivages associatifs

Le retournement des politiques du droit dasile contre les exils reflte une transformation de rapports de forces idologiques entre trois systmes de valeurs et de croyances : utilitariste, national-scuritaire et humaniste-asilaire Dominantes durant les Trente glorieuses (1945-1974), les ides utilitaristes passent au second plan, dans les priodes suivantes, jusqu la rsurgence rcente et encore limite des dernires annes, derrire les proccupations scuritaires et, surtout, nationalistes. Un tournant nationalscuritaire, faonne nos cultures politiques depuis quarante ans. Il sexprime dans la gense et la radicalisation rpressive des politiques anti-migratoires. Ce tournant traduit notamment une modification de rapports de forces entre un courant ascendant, national-scuritaire, et un courant saffaiblissant, celui des droits humains et notamment du droit dasile. Un tel mouvement de balancier, dpend dabord dune croissance endogne des forces nationales-scuritaires, partir dimpulsions technocratiques relayes dans le champ politique en conjoncture propice, qui alimentent une spirale du rejet, une course poursuite entre la radicalisation des politiques antimigratoires et la banalisation lectorale du nationalisme xnophobe. Cependant, le mouvement de balancier peut aussi tre du des facteurs moins visibles, masqus par les prcdents, tendant laffaiblissement des forces humanistes-asilaires. Cette possibilit amne sinterroger sur les dynamiques sociales susceptibles de provoquer un dclin des soutiens aux exils et, logiquement, les rechercher au coeur des mouvements de solidarit avec les exils. Lorigine de cette interrogation se situe dans une suite inattendue de lexprience prcdemment prsente de juge la Cour Nationale du Droit dAsile (ex-Commission des Recours des Rfugis), c'est--dire dacteur ayant particip durant plus de trois ans au rejet massif des demandeurs dasile et qui sest ainsi socialis dans la culture de ce rejet juridictionnel. Les premiers contacts extrieurs, auprs des associations de solidarit, notamment en 2003 auprs de responsables et salaris de Centres dAccueil pour Demandeurs dAsile (CADA), c'est--dire auprs dacteurs supposs - peut-tre navement - tre hostiles ces rejets institutionnels voire en lutte contre leurs ressorts auraient d, en un sens exprimental, produire des dissonances cognitives entre le juge (certes redevenu chercheur mais identifi aussi et toujours comme juge par ses interlocuteurs) et lassociatif professionnel ou bnvole de la dfense des demandeurs dasile. Ces dissonances cognitives auraient pu porter tant sur la perception des institutions, la procdure dexamen des demandes dasile que 199

sur lanalyse de rcits dexils particuliers. Or bien loin denregistrer de telles dissonances, jobservais linverse, au cours des entretiens, une osmose idologique entre le juge du rejet et lassociatif de laccueil ; ou, pour le dire autrement, il ny avait pas de diffrences fortes entre les conversations menes avec les associatifs et celles menes dans les institutions, avec les autres Juges et les Rapporteurs de la CRR. La premire hypothse dinterprtation envisage a dabord consist renvoyer cela un simple biais dobservation li prcisment au statut de juge vis--vis duquel lacteur associatif pouvait tendre adapter son discours afin de rduire le risque de dissonance et faciliter ainsi la communication. Cependant, toutes les observations faites par la suite, sur le mme terrain des associations gestionnaires de CADA, entre 2004 et 2006, avec un statut social modifi o la figure du juge sestompe derrire celle de luniversitaire (plutt engag en faveur du droit dasile), vont dans le mme sens : non seulement la procdure mais aussi la chose juge , comme disent les juristes, ne sont que marginalement remises en question dans ce milieu social. Et, bien loin dune telle subversion intellectuelle, les acteurs associatifs spcialiss dans laccueil et laide aux demandeurs dasile tendent vers des raisonnements similaires ceux des acteurs institutionnels, expliquent de la mme faon les motifs de rejet des demandes dasile et imputent frquemment la responsabilit du rejet au demandeur dasile lui-mme (en invoquant linadquation de son rcit dexil la Convention de Genve, linsuffisance de sa prparation la procdure dexamen de la demande, lobstination maintenir certains lments contre-indiqus de sa biographie, la difficult se faire comprendre mme dans sa propre langue). Plus encore, le regard sociologique prcdemment voqu, port sur les institutions et les procdures du droit de lasile, apparat si dcal avec les modes de pense des travailleurs sociaux dans les CADA, que la simple prsentation dun tel regard semble incompatible avec les conditions dexercice de leur activit. Un Directeur de CADA, au cours dune srie dentretiens292 destins laborer une formation continue de ces employs sur la procdure dasile, concluait lui-mme cette incompatibilit : vous ne pouvez pas dcrire aux travailleurs sociaux tout ce que vous venez de nous dire sur le fonctionnement interne de lOFPRA et de la CRR sans risquer de nuire leur travail et de perturber le fonctionnement mme de nos services. Comment voulez-vous quils continuent assister les demandeurs dasile dans laccs la procdure aprs une telle prsentation ? 293
292 293

Entretiens fin 2005 et dbut 2006 dans la rgion de Picardie. Notre entretien dans un CADA de Picardie du 10.11.2005.

200

De ces entretiens294 mergent alors les questions centrales de la recherche : Comment des acteurs associatifs engags dans laide aux exils en sont-ils venus assimiler les manires de penser issues des administrations et juridictions qui refusent tendanciellement ces mmes exils la protection quils demandent ? Quelle incidence a eu ce phnomne sur lvolution des associations concernes, leur organisation interne, leurs discours politiques et leur place dans lespace public ? Mon hypothse est que, du fait de cet enrlement dacteurs de solidarit dans les dispositifs de politiques publiques (en particulier dans la gestion des centres daccueil de demandeurs dasile), les mobilisations sociales en faveur des exils tendent se subordonner dautres finalits : celles de lEtat. Pour soutenir la dmonstration, il faut partir du bas , des activits ordinaires des travailleurs sociaux dans les CADA, et analyser les contraintes qui les conduisent intrioriser les modes de raisonnement des administrations et juridictions de lasile. On saisit mieux ensuite ce que lexpansion de ces activits entrane, pour certaines associations, lorsque sopre un mouvement de professionnalisation induit par la politique publique de multiplication des CADA. Le phnomne technocratique omniprsence dans ce grand retournement du droit de lasile contre les exils rapparat ici, l o lattendait le moins, sous la forme dune technostructure associative qui traduit un mouvement dexpansion de la technocratie administrative dans la socit civile. Cette technocratisation de certains associations explique en outre lexacerbation dun clivage dans le champ associatif des soutiens aux exils et lenrlement en 2006 des associations gestionnaires de CADA dans les politiques europennes dexternalisation de lasile , aux finalits anti-migratoires explicites (Chap. 6, 3.2).

1. Lintriorisation des perceptions tatiques

Si lon observe lactivit des CADA en sintressant aux pratiques quotidiennes de leurs salaris, on constate dabord que laccueil des demandeurs dasile varie fortement dune organisation lautre. De la petite association de quartier issue dune ancienne mobilisation sociale la grande entreprise associative dhtellerie sociale comptant des centaines de
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Au cours de ces entretiens, entre 2003 et 2006, ont t interrogs notamment les Directeurs respectifs des associations France Terre dAsile et Forum Rfugis , un salari spcialis dans le droit dasile au sein de chacune de ces associations, un stagiaire de Forum Rfugis, un salari responsable de laccs la procdure dasile dans le CADA dune association para hospitalire de la rgion parisienne, un responsable de CADA de lAFTAM ainsi quun travailleur social de lun de ces CADA, plusieurs salaris de la Cimade travaillant sur lasile, des avocats spcialiss prs la Commission de Recours des Rfugis Au-del de ces entretiens semi directifs de nombreuses discussions avec des responsables ou militants des associations de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile (CFDA), notamment GISTI, association Primo-Levi, Cimade, Amnesty International, Comede, Secours Catholique, Act-Up Paris, mont inform sur ces ralits.

201

salaris en passant par lassociation para municipale refltant une prfrence politique pour la gestion prive des actions de la commune, les rfrents professionnels du travail social sont trs diffrents. Les objectifs des dirigeants, les mentalits des salaris, les activits quotidiennes en centre, la place des demandeurs dasile, les relations humaines composent, dune organisation lautre, des mondes sociaux qui se ressemblent peine. Cependant, par del cette diversit, tous les travailleurs sociaux en CADA sont confronts des problmatiques communes lies la politique de lasile : elles concernent ladmission en CADA, le conseil juridique aux demandeurs dasile et les sorties de CADA . Ces trois sources de contraintes psent sur tous les acteurs de laccueil professionnalis des demandeurs dasile : cadres dirigeants, travailleurs sociaux salaris, stagiaires et bnvoles. Elles les runissent en un monde commun et les rapprochent des fonctionnaires de lEtat dont ils intriorisent les manires dapprhender la demande dasile et de raisonner son sujet. Sous le poids de ces contraintes, les travailleurs sociaux tendent raisonner dans les CADA comme dans les administrations et les tribunaux.

1.1 Ladmission en CADA : (pr)juger de la demande dasile

Lcart entre le nombre de places disponibles et le nombre de demandes dentres en CADA contraint une slection. Les critres de slection pour lentre en CADA font lobjet de controverses internes au monde associatif avec deux tonalits opposes, exprimes parfois par les mmes acteurs : dun ct, le rappel des rgles formelles et des critres officiels de priorit dans ladmission en CADA ; de lautre, lvocation de ralits plus complexes qui font intervenir en second plan dautres critres dans la slection. Ces controverses restent feutres du fait de la proximit de beaucoup dassociations, de leur dpendance mme, audel des seules gestionnaires de CADA, lgard du processus de placement en CADA. Rares sont ceux, qui, directement impliqus par leurs activits professionnelles ou militantes dans ce processus, lvent le voile publiquement comme lont fait Antoine Decourcelle et Stphane Julinet : Les conditions dadmission dans ces CADA sont devenues le rgne de larbitraire le plus complet, avec la caution dorganisations humanitaires. 295 Le phnomne a pu en outre samplifier ces dernires annes dadmission au plan rgional et local. Jusquau 1er janvier 2004, la procdure formelle dadmission a t la suivante : une Commission nationale dadmission (CNA), prside par le reprsentant du ministre de
295

du fait de la dmultiplication des commissions

A. Decourcelle, S. Julinet, Que reste-t-il du droit dasile ?, op. cit., p. 136.

202

lEmploi et de la Solidarit (un membre de la Direction de la Population et des Migrations, DPM) et compose de reprsentants de la DPM et de lassociation France Terre dAsile, dcide des personnes qui peuvent bnficier dune entre en CADA. Elle se runit toutes les semaines, et prononce des admissions en fonction des places disponibles qui ont t transmises par les CADA de toute la France au secrtariat, lequel est assur depuis 1973 par France Terre dAsile. Depuis le 1er janvier 2004296, le secrtariat de la CNA et, travers lui, lanimation du dispositif ont t confis lOffice des Migrations Internationales devenu en 2005 lANAEM297. La procdure a fait lobjet dune dconcentration territoriale partielle : la slection est opre pour partie par la Commission Nationale dAdmission (30% en 2004) et pour le reste par des Commissions Locales dAdmission dans le cadre du Dpartement. Les deux types de commissions sont placs sous lautorit du Ministre des Affaires Sociales et directement dirigs par ses services nationaux (DPM) ou dconcentrs (DDASS). Ces commissions sont de composition hybride associant des fonctionnaires et des responsables associatifs reprsentant les organisations gestionnaires de CADA. Par ailleurs, les candidatures lentre en CADA peuvent tre prsentes par toute association contacte cette fin par un demandeur dasile, que lassociation soit ou ne soit pas gestionnaire de CADA. Ce deuxime ensemble dassociations, qui ne recoupe que partiellement le prcdent, est vaste et htrogne. Les critres formels de slection sont administratifs le demandeur dasile doit tre en possession dune autorisation provisoire de sjour et dun rcpiss de demande dasile datant de moins de trois mois) et sociaux (le demandeur dasile doit tre sans ressources suffisantes et sans logement). Ces derniers critres sont peu discriminants et les premiers liminent essentiellement les exils les plus isols nayant pas t informs temps des opportunits qui souvraient eux pendant les trois premiers mois de la demande dasile. Une deuxime srie de critres intervient ensuite ; elle se rapporte l'urgence sociale : sont rputs prioritaires les primo-arrivants (premire demande de statut de rfugi, sans prise en charge antrieure dans le DNA ni refus de proposition d'hbergement), les familles avec enfants en bas ge, les jeunes majeurs isols (entre 18 et 20 ans), les demandeur ayant des problmes de sant ne

296 297

Circulaire DPM/ACI3 n2003/605 du 19 dcembre 2003. LAgence Nationale de lAccueil des Etrangers et des Migrations (ANAEM) a t cre en 2005. Ce nouvel oprateur fusionne les moyens et les comptences de lOffice des migrations internationales (OMI), cr en 1945 pour grer et rglementer la venue des immigrs, et du Service Social dAide aux Emigrants (SSAE), association fonde en 1926, dont la vocation est daccueillir les migrants leur arrive.

203

ncessitant pas un accueil mdicalis, les femmes seules, les demandeurs en rexamen (sans prise en charge dans le DNA ni refus d'hbergement au titre de leur premire demande). Ces critres de second rang ne sont contraignants quen apparence, dune part parce quils se superposent en partie, et ensuite parce que leur hirarchisation nest pas fixe. Souvrent ainsi de vastes marges de manuvre dans lapplication des critres. En outre, le nombre de candidats ligibles sur chacun de ces critres dpasse trs largement les capacits daccueil, ce qui contraint oprer une slection au sein mme des catgories ligibles. Cest dans ces espaces dindfinition des rgles formelles, ce flou du droit correspondant aux marges dapprciation dans lapplication des critres et dans la sous-slection au sein des catgories ligibles, que peut se greffer une proccupation dun autre ordre qui se rapporte la probabilit de russite dun(e) candidat(e) lors du futur examen de sa demande dasile par les institutions administrative (OFPRA) et juridictionnelle (CRR). Or, de ce critre implicite, dpend une statistique politiquement importante : le taux de russite dans la procdure dasile des demandeurs logs en CADA. Il est estim (en labsence de relle transparence sur ce type de statistiques) entre 50% et 70% alors que le taux global se situe entre 10% et 20%. Cette russite statistique, dont linterprtation constitue un enjeu politique, est importante pour des associations gestionnaires de CADA qui nont gure intrt, dans un contexte politique de lutte contre les faux rfugis , passer pour les premiers hbergeurs de cette population stigmatise. En outre, dans la mesure o ces associations ont assumer la lourde problmatique des sorties de CADA (cf. ci-dessous 1.3), lensemble de leurs personnels prfre accueillir des demandeurs dasile qui quittent ensuite le CADA avec un statut privilgi de rfugi plutt que comme sans-papier la rue. Linterprtation officielle de ce taux de russite lev, celle qui est mise en avant par les responsables de CADA, le Ministre des Affaires Sociales et les instances connexes, consiste le corrler soit aux conditions matrielles de vie plus confortables des exils (ce confort, les dchargeant dautres soucis plus urgents, prdisposent en effet les exils mieux soccuper des problmes de procdure juridique) soit la qualit du travail associatif de conseil juridique des demandeurs tout au long de la procdure dasile. Cette seconde corrlation est gnralement prsente avec prudence, sans aller jusquau point o la russite des rcits pourrait tre impute lart des conseillers plus quaux biographies dexils ; elle est plus difficile vrifier empiriquement que la premire, tant les travailleurs sociaux relativisent eux-mmes ce quils peuvent / savent faire en matire de conseil relatif au droit dasile (cf. ci-dessous 2.2). 204

La Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH), par exemple, se fait lcho de cette interprtation dominante dans le champ associatif tout en lui apportant quelques lments de pondration : Outre leur mission daccompagnement social, les quipes des CADA assistent et conseillent les demandeurs dasile dans la constitution de leur dossier Ofpra et ventuellement de leur recours devant la CRR. Cette aide au dossier et cet accompagnement juridique peuvent expliquer en grande partie le taux lev dadmission au statut de rfugi des personnes hberges en Cada par rapport au taux moyen de reconnaissance de la qualit de rfugi : selon des donnes recueillies par FTDA pour lanne 2004 dans 60 CADA auprs de 4500 personnes reprsentant 23 nationalits, ce taux est de deux cinq fois plus lev selon que les demandeurs sont hbergs en CADA ou ne bnficient daucune prise en charge. Ces chiffres restent significatifs de limportance de lencadrement social et juridique au regard de lapprciation porte par lOFPRA et la CRR sur la demande dasile, mme sils sont manier avec prcaution et pondrer en fonction de plusieurs facteurs (nombre relativement faible de demandeurs sur lesquels porte cette enqute, critre de slection de personnes admises en CADA compte tenu notamment de lexclusion systmatique des demandeurs placs en procdure prioritaire, poids de la composition familiale et pays de provenance). 298 Cependant une autre interprtation concerne la dynamique sociale lie au fonctionnement de la commission dadmission et aux interactions entre les diverses associations qui y participent ou qui en sont dpendantes. Ainsi, un responsable associatif, membre de la commission locale dadmission de Lyon, indique : Il faut comprendre que la Commission dadmission, cest une des choses importantes () cest quelque part un espce de nud dans des enjeux globaux du dispositif () cest le lieu dchange, cest le lieu dinformation sur les dossiers () cest le lieu des contradictions () cest l que a se fait tout a, je veux dire ce travail interassociatif du comit si vous voulez, il est l le travail en commun. 299 La formulation est alambique ; elle voque, demi-mot, un tabou de ce monde associatif : les associations gestionnaires de CADA, qui ont intrt ce que leurs clients russissent lexamen de la demande dasile, font partie des commissions locales et nationales dadmission (c'est--dire de slection lentre des CADA) et psent sur les dcisions
298

CNCDH, Les conditions dexercice du droit dasile en France, Paris : La Documentation Franaise (coll. Les tudes de la CNCDH ), 2006, p.162. 299 Cit in : Belkis Dominique, Franguiadakis Spyros, Jaillardon Edith, En qute dasile Aide associative et accs au(x) droit(s), Paris : L.G.D.J. (Droit & Socit n41), 2004, p.93.

205

prises avec dautant moins deffort que les fonctionnaires de la DPM ou des DDASS qui dirigent ces commissions partagent cet intrt pour un taux de russite lev des bnficiaires du DNA dans la procdure dasile. Lintrt des uns et des autres est dviter laccusation devenue politiquement trs prgnante dtre accus de grer aux frais du contribuable une voie dentre des clandestins ; cet intrt est li aussi une idologie de lasile qui conduit accorder plus dimportance aux victimes de perscutions quaux autres types de migrants. Cet intrt commun nimplique pas pour autant de recourir une thorie du complot : la thorie des effets de composition du sociologue Raymond Boudon suffit amplement. Les associations qui prsentent des candidat(e)s, mme si elles ne sont pas elles-mmes gestionnaires de CADA, anticipent sur cet intrt dominant. Parmi les nombreux exils qui se prsentent elles en runissant tous les critres de premier rang (administratifs) et deuxime rang (sociaux), elles tendent reprer et prsenter aux commissions dadmission, aprs dventuelles discussions informelles avec les responsables de CADA pour sassurer de soutiens au sein de la commission, les bons candidats : ceux qui sont les plus susceptibles de russir dans la procdure dasile. Les associations savent que ce sont eux aussi qui sont les plus susceptibles de russir devant les commissions dadmission en CADA ; ce faisant, elles (pr)jugent la demande dasile. Par ce mcanisme implicite, les acteurs associatifs tendent intgrer dans lapprciation des cas individuels le critre de la russite lexamen de la demande dasile et se font ainsi juges pralables de la demande dasile. Ce mcanisme est un puissant facteur de diffusion des normes et manires de penser institutionnelles dans le milieu associatif.

2.2 Le conseil juridique en CADA : penser comme les juges pour aider les exils
Ce que les travailleurs sociaux nomment laccompagnement social et juridique est formellement un lment central de lactivit des CADA300. Cest lune des caractristiques distinctives des CADA vis--vis des anciens CPH. Lofficialisation de cette mission daccompagnement a notamment permis de lgitimer des pratiques daide au rcit risquant dtre analyses comme des manipulations de la demande dasile. Ds 1991, les CADA se voient aussi confier la mission daider les demandeurs dasile faire valoir leurs droits. Cette mission sest progressivement largie lensemble des
300

Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29 mars 2000 relative aux missions des centres daccueil pour demandeurs dasile

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relations que ces personnes ont nouer avec lextrieur 301 : dmarches la Prfecture pour le titre de sjour, information sur la procdure dasile, constitution du dossier de demande dasile, prparation aux auditions devant lOFPRA et la CRR, soutien mdico-psychologique, tablissement des dossiers de scurit sociale et dallocations dinsertion, ouverture de compte bancaire, obtention de titres de transport, ralisation des examens de sant obligatoires, etc Dans certains CADA (notamment ceux de Forum Rfugis et de France Terre dAsile), un juriste est recrut spcifiquement pour laccs la procdure dasile. Le statut professionnel de cette personne est nanmoins le mme que celui des autres travailleurs sociaux, seule sa formation initiale est diffrente. Il ne semble pas que cette politique de recrutement soit gnralise. La plupart des travailleurs sociaux dans les autres CADA ont un niveau de formation assez bas en matire de droit dasile et se disent souvent, au cours de nos entretiens, dsempars face cette mission. Cela se traduit alors par une prfrence pour les autres formes daccompagnement (soutien mdico-psychologique, animation culturelle, aide aux relations sociales, accompagnement scolaire des enfants, etc ). Avec cette rserve importante qui relativise, pour la plupart des CADA, notamment ceux de la Sonacotra et de lAFTAM, la corrlation ventuelle entre laccompagnement juridique et le taux de russite dans la procdure dasile, cette activit, mme ralise minima, contraint les conseillers assimiler la grille danalyse administrative et juridictionnelle des demandes dasile. Arriver penser comme les fonctionnaires de lOFPRA et les juges de la CRR devient ici une condition defficacit. Les travailleurs sociaux concerns sexposent alors, plus que les autres, la communication manant des instances administratives et juridictionnelles : textes de lois, dcrets et circulaires, recueils de jurisprudence de la CRR, manuels de droit qui en font la synthse, mmento du HCR, articles de presse, listes de diffusion ou discussion par Email, etc Les acteurs sexercent ensuite lapplication de ces manires de penser pour chaque accompagnement de demandeur dasile, depuis la rdaction initiale du rcits dexil, la constitution du dossier prsent lOFPRA, la rdaction des mmoires ampliatifs transmis lors du recours la CRR sous le sceau des avocats, jusqu la prparation des candidats aux auditions des deux instances Dans le cadre de cette activit, et mme lorsque les organisations concernes ny accordent pas une grande importance, leurs salaris spcialiss sur cette activit ne peuvent
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Circulaire MES/DPM n 2000-170 du 29 mars 2000 relative aux missions des centres daccueil pour demandeurs dasile.

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faire autrement que de raisonner sur les dossiers de demande dasile en fonction de la manire de penser de ceux qui vont dcider in fine sur ces dossiers, c'est--dire en reproduisant leurs manires de penser. Tant pour la mise en cohrence des rcits dexil, la slection des faits perus comme crdibles, la runion des pices probantes, les associatifs reproduisent lidentique les raisonnements des fonctionnaires de lOFPRA, des rapporteurs et des juges de la CRR. A cet gard, les conversations avec les uns et les autres ne laissent apparatre aucune diffrence dans les apprciations portes sur les rcits dexil ce qui change ventuellement, cest que le rapport affectif au rsultat de la procdure peut tre plus frustrant pour les acteurs associatifs que pour les acteurs administratifs et encore cette frustration parat dpendre plus des caractristiques personnelles que de tendances sociologiques. Comme lobserve Carolina Kobelinsky dans les centres daccueil, lvaluation morale des demandeurs dasile se pose un double niveau. Dune part, un doute pse souvent sur la vrit de lhistoire du demandeur dasile tant soumis alors une preuve de crdibilit. Dautre part, ils sont jugs en fonction des attitudes quotidiennes quils adoptent vis--vis des intervenants et des autres rsidents. 302 A partir dun corpus ethnographique recueilli dans deux centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA), Carolina Kobelinsky tudie les reprsentations construites par les intervenants sociaux et dgage trois figures anthropologiques du demandeur dasile qui oprent au quotidien - le hros , limposteur et le dbrouillard - fortement dtermine par le cadre idologique de la procdure dasile et de ses rfrents. Gilles Frigoli, partir dentretiens mens auprs dacteurs institutionnels et dusagers des structures daccueil dans les Alpes-Maritimes, fait la mme observation : On le comprend : accrditer lide quil existerait de vrais et de faux rfugis heurte les principes affichs par le monde de lhumanitaire, par nature non slectif dans sa gestion de lurgence, comme ceux mis en avant par des professionnels du social qui rejettent la posture dagent de contrle social moralisateur qui leur fut reproche dans les annes soixante-dix. Pourtant, il nest pas rare que sobserve le recours de telles catgorisations distinguant les migrants en fonction des raisons pour lesquelles ils sont venus, ou sont de passage, en France. On pourrait citer ici nombre de tmoignages dacteurs de terrain signifiant demimot quil existe de vrais et de faux rfugis. Non pas que les intervenants sociaux locaux aient tous dlibrment intgr et repris leur compte lattitude de soupon que

302

KOBELINSKY Carolina, Le jugement quotidien des demandeurs dasile , TERRA-Editions, Collection Esquisses : http://terra.rezo.net/article559.html

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dveloppe lOFPRA depuis quelques annes lgard de demandeurs dasile dont moins de 20% sont reconnus comme rfugis 303 Au-del des personnes hberges en CADA, certaines associations offrent un service aux exils sans hbergement de type CADA, sous la forme de permanences, souvent tenues par des bnvoles et/ou des tudiants stagiaires, qui accueillent ces exils et accompagnent leurs demandes dasile. Ces acteurs se trouvent alors enrls dans la mme vision du monde et dans la mme fonction de jugement pralable que dans la demande dasile. Cette activit latrale apparemment gratuite remplit aussi une autre fonction : elle permet aux associations concernes de reprer les bons candidats ladmission en CADA, y compris ladmission dans leurs propres CADA (cf. ci-dessus 2.1). Tout cela se faisant avec les meilleures intentions lgard des exils incits ou au contraire dissuads de persvrer dans la procdure et, par l mme, prslectionns. Ainsi, par des effets de composition et de synergie, salaris et stagiaires intriorisent les manires de penser manant de lEtat quand bien mme cet Etat rejette la plupart des exils.

2.3 La sortie de CADA : justifier le jugement pour pouvoir le tolrer

Lexpression sortie de CADA mrite ses guillemets tant il sagit, dans le langage des travailleurs sociaux et des responsables gestionnaires de CADA, dune expression consacre pour dsigner cette vaste problmatique : le simple nonc de lexpression ouvre brutalement sur un vaste pan du monde des CADA, le plus douloureux, le plus contraignant aussi sur les plans psychologique et sociologique. Sortie de CADA signifie, pour ces acteurs associatifs, expulsion plus ou moins force de personnes quils ont aides et soutenues pendant des mois, voire des annes, dont ils ont ctoy les rcits intimes, les biographies banales ou sidrantes, les malheurs et les joies, le regard des enfants aussi. Et lorsque tombe la dcision ultime, celle qui est prononce par la CRR en dernire instance et dernier recours, ces personnes sont supposes quitter le territoire, ce quelles ne veulent pas faire et font rarement. Elles tombent dans la clandestinit et ne peuvent continuer de sjourner dans le CADA (au-del dun certain dlai de latence) sous peine, pour celui-ci de sanctions diverses, la premire tant la suppression de la subvention alloue par la DDASS pour hberger ces personnes.
303

Gilles Frigoli, Le demandeur dasile : un exclu parmi dautres ?La demande dasile lpreuve des logiques de lassistance , Revue Europenne des Migrations Internationales, 2004, n2.

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Il revient alors aux travailleurs sociaux de convaincre ces personnes quils ont aides dans la perspective dune insertion sociale, accepter lexclusion sociale dont ils navaient pas conscience lintrieur du CADA. Et, plus la sortie de CADA conscutive un rejet de la demande dasile devient statistiquement probable pour tout exil, plus le travail de prparation lacception de ce rejet final, lacceptation de cette exclusion sociale dj advenue que le dispositif CADA ne faisait que masquer, devient lune des fonctionnalits principales de laccompagnement de la demande dasile en CADA un accompagnement psychologique du rejet social et juridique. Bien loin dtre un simple dispositif daccueil, le CADA est une composante du dispositif de rejet. Et, pour passer de laide linsertion sociale laccompagnement du rejet social, les travailleurs sociaux doivent se convaincre dabord eux-mmes et trouver les raisons dun tel renversement de perspectives. Considrer le jugement de rejet comme injuste est possible mais le faire trop souvent on prend le risque de ne plus pouvoir supporter non seulement la fonction mais aussi lemploi dans ce type dorganisation. Une autre attitude, plus compatible avec ce mtier, attitude en rfrence laquelle sopre une slection entre ceux qui restent et ceux qui dmissionnent pour trouver un emploi ailleurs, consiste faire porter la responsabilit de lchec au demandeur lui-mme : on critique alors linconsistance du rcit, son manque de crdibilit, une assiduit insuffisante dans la prparation du dossier, de laudition, le manque defforts pour runir les documents demands par le conseiller, pour rcrire le rcit en suivant ses consignes, etc... On se lamente des faibles capacits narratives de la personne, de son manque de clart ou de la tranquillit relative de son pays On justifie alors, tout en rappelant que cette issue est malheureuse et regrettable, le jugement de rejetqui fonde et justifie en retour lirresponsabilit de ceux qui il revient den imposer les consquences pratiques : la sortie de CADA , le foyer dhbergement durgence vite insupportable, les taudis des ghettos urbains, la clandestinit , la peur de la police, les squats, la rue, la misre La dcision de rejet de lOFPRA et de la CRR, mme conteste sur le fond, doit conserver aux yeux de ces acteurs associatifs une valeur morale suffisante pour leur permettre dassumer la partie de procdure dans laquelle ils sont enrls comme auxiliaires de lEtat pour faire excuter la dcision et mettre la rue lexil dbout du droit dasile. Au-del de cette tolrance lgard des rejets prononcs, plusieurs travailleurs sociaux interrogs304 indiquent faire attention ne pas trop se lier avec les demandeurs dasile pour ne pas avoir
304

Notre entretien dans un CADA de Picardie du 10.11.2005 et dans un CADA dIle de France du 22.11.06

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souffrir in fine de lissue probable. Plus encore, lanimation interne dun CADA (activits culturelles, loisirs, ftes), si elle conduit une forte cohsion sociale des rsidents, fait courir le risque de dynamiques de groupe en rsistance aux sorties de CADA et incite les gestionnaires modrer cette dimension danimation On passe ainsi, notamment dans les plus grandes organisations de gestion des CADA, dun comportement de tolrance lgard du rejet de la demande dasile une attitude structurelle de distance vis--vis des exils.

2. La professionnalisation des associations

La professionnalisation des associations spcialises dans laccueil des demandeurs dasile, c'est--dire laugmentation du nombre de leurs salaris en valeur absolue et en valeur relative, samorce vritablement en 1991 comme une consquence de linterdiction faite cette date aux demandeurs dasile daccder au march de lemploi. Au moment o lEtat refuse aux exils de subvenir leurs besoins par eux-mmes, il leur offre un nombre limit mais croissant de places daccueil en CADA dont le financement permet aux associations bnficiaires des subventions de salarier un nombre galement croissant demploys en charge de la gestion des centres et de laccompagnement des demandeurs dasile. Ces associations deviennent ainsi dpendantes de lEtat pour le maintien des emplois et salaires de leurs personnels. Le nombre de places dhbergement en CADA passant denviron 2500 la fin des annes 1980 prs de 20000 aujourdhui, le nombre de salaris dans les associations gestionnaires passe dans le mme temps de quelques dizaines prs de 2000 suivant un ratio relativement stable de un salari pour dix places dhbergement. Les associations qui se spcialisent dans la gestion des CADA voient ainsi le nombre de leurs salaris augmenter et, dans le mme temps, le nombre de bnvole diminuer, jusqu la disparition presque complte de ce type dintervenant au profit de personnels recruts sur titres et diplmes et dirigs selon des modalits proches de celles des entreprise. Le systme de dcision interne la structure associative se modifie dans le sens dune marginalisation des instances reprsentatives (assemble gnrale, conseil dadministration, bureau, prsident, etc) au profit dune technostructure compose des cadres suprieurs, salaris de lassociation. Dpendances lEtat pour la prennit des salaires, marginalisation des militants bnvoles et prise de pouvoir politique des salaris au sein des associations cest lensemble de ces dimensions que recouvre le concept de professionnalisation associative.

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2.1 Interdiction de travailler pour les demandeurs dasile

C'est en 1973, avec l'arrive des rfugis Chiliens, que se met en place le dispositif national d'accueil (DNA)305 et quapparaissent les premiers centres provisoires d'hbergement (CPH). En 1975, l'Etat dlgue lassociation France terre d'asile (FTDA) la coordination du dispositif qui est ensuite tendu progressivement aux rfugis de toutes origines. Simultanment, un second dispositif est cr pour les rfugis du Sud-Est asiatique, confi galement FTDA. Les deux dispositifs se rapprochent progressivement, totalisent ensemble 5500 places puis dcroissent, partir de la fin des annes 1970, au fur et mesure que diminue le nombre de rfugis en provenance du Chili et du sud-est asiatique. Au milieu des annes 1980, la capacit de lensemble est de 2500 places environ tandis que le nombre de demandeurs dasile continue daugmenter et que le taux de rejet des demandes dasile par lOFPRA et la CRR poursuit une volution qui le conduit au ratio 80/20 (80 % de rejets, 20 % dacceptations), exactement inverse ce quil tait un peu plus dune dcennie plus tt. Les annes 1989 et 1990 amorcent une nouvelle acclration de la dynamique de rejet des exils : les moyens en personnels de lOFPRA sont considrablement augments de manire raccourcir les dlais de traitement des demandes dasile ; ces dlais de rejet de la majorit des exils passent de quelques annes environ six mois306. Ce raccourcissement des dlais permettra ensuite de justifier linterdiction de travailler Lanne 1991 prolonge en effet ce tournant. Deux circulaires sont promulgues : celle du 26 septembre 1991 qui interdit aux demandeurs dasile de travailler et celle du 19 dcembre 1991 qui rserve aux rfugis statutaires le bnfice des centres provisoires dhbergement (CPH) et qui cre pour les nouveaux venus des centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA). La cration des CADA est ainsi troitement lie linterdiction de travailler dicte par une circulaire ministrielle prpare sous lgide du Premier Ministre socialiste, Michel Rocard, puis promulgue par son successeur galement socialiste, Edith Cresson, le 26 septembre 1991307. Cette politique visait limiter la venue des demandeurs dasile sur le territoire franais dans un contexte daugmentation de leur nombre aprs la chute du Mur de Berlin et de propagation aux sommets de lEtat dune crainte de dferlement
305

Cette partie emprunte frquemment la note de Audrey Van Erkelens, Comment est gr un Centre dAccueil de Demandeurs dAsile lorsquil donne lieu une convention entre lEtat et une association ou une entreprise ? (05.12.2005) dans le sminaire Politiques publiques de J. Valluy, Master professionnel Administration du politique de lUniv. Paris 1. Note publie sur le site web de Paris 1 et du rseau TERRA. 306 A. Decourcelle, S. Julinet, Que reste-t-il du droit dasile ?, op. cit., p.130. 307 Circulaire du Premier Ministre NOR/PRM/X/91/00102/60/D du 26 septembre 1991 (JO du 27 septembre 1991).

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migratoire en provenance de lEst. Ce dferlement na pas eu lieu et le nombre annuel de demandes dasile a chut, ds 1992. Ce retour la normale, similaire en France ce quil a t dans les autres pays europens, a cependant t interprt par la haute fonction publique franaise308, sans autre vrification empirique de linterprtation, comme un rsultat de linterdiction de travailler justifiant ainsi sa prennit. Lun des effets de linterdiction de travailler et de la cration connexe des CADA est davoir supprim la relative indpendance financire, base sur le travail, des demandeurs dasile ou, pour la grande majorit sans place en CADA, de les avoir transforms en travailleurs clandestins plus facilement exploitables que lorsquils travaillaient lgalement. Pour la minorit accueillie en CADA, dautres effets pervers apparaissent, bien analyss par Antoine Decourcelle et Stphane Julinet : La prise en charge exerce sur eux un effet de dpendance accentu par le manque de marge de manuvre qui leur est offert dans les centres. Privs de lallocation dinsertion, ils peroivent en remplacement un pcule vers par le CADA, dont le montant varie selon les centres principalement en fonction du type de restauration (individuelle ou collective). Ils se trouvent donc dans un rapport totalement infantilisant vis--vis de lquipe de lquipe sociale qui leur dlivre cet argent de poche, dont le montant pourra dailleurs faire lobjet de ponctions si jamais ils contreviennent au rglement intrieur. De mme, les quelques loisirs qui leur sont offerts seront soumis lorganisation collective par le foyer. Dans certains centres mme le courrier arrivant aux rsidents est contrl. 309 Lun des effets de linterdiction de travailler a donc t de placer ces exils, en ce qui concerne leurs moyens de survie, bien quen situation rgulire sur le plan du droit au sjour, dans une situation soit de dpendance lgard des CADA soit de clandestinit conomique. Laugmentation des places de CADA a t prsente ds cette poque comme une contrepartie linterdiction de travailler. Cependant, elle na jamais permis de prendre en charge la totalit des demandeurs dasile : on passe denviron 2500 places la fin des annes 1980 3500 places la fin des annes 1990 tandis que le nombre annuel de demandes dasile nouvelles est de plusieurs dizaines de milliers par an et que les temps de traitement des demandes dasile dpassent largement les onze mois de versement de lallocation. En 2000,
308

Ainsi le site Web de la Commission des Recours des Rfugis indique dans son historique du droit dasile (extrait le 14.12.2006) : 1992-1999 : baisse et stabilisation de la demande - Aprs cette brutale acclration, le nombre des recours dcrot rapidement. La demande dasile enregistre une baisse spectaculaire en 1992 vraisemblablement lie aux consquences de la circulaire Cresson du 26 septembre 1991 qui supprime le droit au travail pour les demandeurs dasile. 309 A. Decourcelle, S. Julinet, Que reste-t-il du droit dasile ?, op. cit., p.135-136.

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lEtat finanait 5000 places de CADA alors que lon dnombrait 40000 demandes dasile310. Dans ce contexte de raret, les places en CADA, qui donnent un petit privilge matriel (labsence de loyer notamment mais aussi la probabilit plus leve de russir lexamen de la demande dasile), deviennent un enjeu de convoitise pour les exils et un enjeu de mobilisation pour leurs dfenseurs. Cette centralit de lenjeu tient galement limportance financire des CADA pour les associations qui acceptent de grer ce type de dispositif et dont le personnel se trouve alors tre dpendant de la subvention verse par lEtat au prorata du nombre de places daccueil. Le prix de la journe CADA est de 24,82 par personne311. Les places en CADA (il sagit de places individuelles) sont cres linitiative de chaque DDASS qui lance, dans son dpartement, un appel doffres auquel rpondent les associations qui souhaitent prendre en charge ce type dactivit et qui peuvent justifier dune exprience dans ce domaine ou dans un domaine proche de laction sociale. Le Ministre des Affaires Sociales, travers ses reprsentations dconcentres et ses services ministriels, procde la slection des associations. Depuis leur cration en 1991, les CADA naccueillent quune petite fraction des demandeurs dasile. Cette fraction diminue encore durant les annes o le nombre annuel de demandes dasile augmente rapidement. Ainsi, la plupart des demandeurs dasile ont perdu leur droit de travailler mais sans obtenir de solution de rechange pour vivre. Linsuffisance des places de CADA conduit notamment placer des demandeurs dasile dans des structures dhbergement durgence ou recourir au secteur htelier priv, ce qui augmente alors les cots de prise en charge. Dautre part, les demandeurs dasile qui ne bnficient pas de places en CADA ne bnficient pas non plus des dispositifs daccompagnement social et juridique qui existent dans les CADA et qui, daprs les associations gestionnaires, expliqueraient que la proportion des demandeurs dasile reconnus rfugis soit plus leve lorsquils sont en CADA que lorsquils ny sont pas. Enfin, les associations gestionnaires de CADA sont devenues trs dpendantes de ces sources de financement qui financent les salaires de leurs employs dont le nombre a brutalement augment, depuis la fin des annes 1990, en relation directe avec laugmentation du nombre de places daccueil en CADA. Pour lensemble de ces raisons, laugmentation du nombre de place en CADA est devenue lun des leitmotiv des associations gestionnaires relayes par la Coordination
310 311

A. Decourcelle, S. Julinet, Que reste-t-il du droit dasile ?, op. cit. p.135. CNCDH, Les conditions dexercice du droit dasile en France, op.cit., p.159

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Franaise pour le Droit dAsile312 et par leur Ministre de tutelle, le Ministre des Affaires Sociales, notamment sa Direction des Populations et Migrations (DPM) ainsi que, localement, par les DDASS. On passe ainsi dun nombre de 3588 places en CADA en 1998 19424 en 2006 au terme dune volution relativement progressive et rapide entre ces deux dates et qui se prolonge aujourdhui avec, lhorizon de 2007, une offre de 20000 places.
Tableau labor par Audrey Van Erkelens313rcapitulant le nombre de places en CADA, le nombre de CADA, le nombre de demandes dasile et le taux global de reconnaissance du statut de rfugi pour les annes 1998 2004314 sauf 2005315 et 2006316

Nombre de places en CADA Nombre de CADA Total demandes dasile

Taux de reconnaissance au statut de rfugi

1998 3 588 61 22 463

1999 3 781 63 30 807

2000 4 756 73 38 747 16 %

2001 5 282 83 47 291 18,0 %

2002 10 317 151 58 987 16,9 %

2003 12 480 181 61 993 14,8 %

2004 15 460 222 65 614 16,6 %

2005 17 470 245

2006 19424 255 77696

Du nombre de places en CADA dpend directement le nombre de salaris travaillant dans le secteur puisque la politique officielle consiste financer un emploi temps plein pour dix demandeurs dasile hbergs. Ce personnel est compos de travailleurs sociaux diplms en conomie sociale et familiale , ducateurs spcialiss, assistants sociaux et enfin juristes pour la partie accs la procdure. A cet gard, le secteur de lasile et des migrations nest pas exceptionnel. Si son histoire est singulire, lie la fermeture des frontires dans les annes 1970, elle emprunte une trajectoire qui se retrouve beaucoup plus largement dans un ensemble assez vaste dactivits du secteur social et humanitaire ; celui-ci reprsente lui seul prs de 40% des emplois sur le march du travail associatif au terme dune croissance de ce march, durant les annes 1980 et surtout 1990, dautant plus spectaculaire que le reste du march du travail tait stagnant voire dcroissant cette poque. Linterprtation la plus couramment mise en avant de ce gonflement des emplois associatifs dans le secteur social consiste le rattacher au

312

Voir par exemple le texte de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile (CFDA), Conditions daccueil des demandeurs dasile : lettre au Premier ministre et au ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarit , 7 juillet 2003, http://cfda.rezo.net/Accueil/com-07-07-03.html 313 Note de Audrey Van Erkelens, Comment est gr un Centre dAccueil de Demandeurs dAsile lorsquil donne lieu une convention entre lEtat et une association ou une entreprise ? (05.12.2005), op. cit. 314 Chiffres tirs du rapport d'information n 2448 sur l'volution des cots budgtaires des demandes d'asile (hbergement, contentieux, contrle aux frontires) (Yves Deniaud, Augustin Bonrepaux - mission d'valuation et de contrle), du rapport n 2568-34 prsent au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2006 (n 2540), annexe n 34 : Solidarit et intgration : accueil des trangers (Mme Batrice Pavy), de la DPM et des Cahiers du social, n2, Asile en France : Bilan de lhbergement des demandeurs dasile et des rfugis en 2002 (France Terre dAsile mars 2003). 315 Liste 2006 des CADA transmise par lANAEM au 31 janvier 2006. 316 Chiffre transmis la runion de lANAEM avec les Directeurs de CADA le 7 fvrier 2007.

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mouvement plus gnral de privatisation des services publics, privatisation qui bnficie, dans le secteur social, des associations loi 1901 plutt qu des entreprises commerciales.

2.2 Professionnalisation de laction associative

Durant les annes 1990, ces associations taient locales et diversifies. Le march sest ensuite concentr au profit de quelques gros oprateurs nationaux ou rgionaux notamment la Sonacotra, lAFTAM, France Terre dAsile (FTDA) et Forum Rfugis. En 2005, avec 50 CADA dune capacit totale de 3437 places, la Sonacotra est devenue le premier oprateur public dans ce domaine. Cre en 1956 pour laccueil en foyer des travailleurs migrants, la Sonacotra est une socit dconomie mixte sous tutelle du Ministre de lEmploi, de la Cohsion sociale et du Logement. Cest en 1999 que le contrat dobjectif sign avec lEtat inscrit pour la premire fois laccueil des demandeurs dasile et des rfugis dans les missions de la Sonacotra317. Cette grande socit parapublique voit en effet la clientle historique de ses fameux foyers Sonacotra - le travailleur migrant clibataire notamment algrien - diminuer par vieillissement et non renouvellement au risque de menacer le chiffre daffaire de lentreprise318. Elle se repositionne alors sur le march des CADA jusque l fortement influenc par FTDA dont la mise lcart prpare ds lanne 2000 et effective en 2004 peut sinterprter comme aide de lEtat au redploiement des activits de la Sonacotra qui dispose de plus de soutiens dans lappareil dEtat et qui est plus stable que FTDA secoue en 2000 par un mouvement de grve de grande ampleur. Avec 34 CADA dune capacit totale de 2300 places, lAFTAM est la seconde organisation gestionnaire de centre suivie de France Terre d Asile qui gre 30 CADA dune capacit de plus de 2000 places. Forum Rfugis, pour sa part, gre le fonctionnement d'un Centre de Transit, de 4 Centres d'Accueil pour Demandeurs d'Asile (CADA), d'un Centre Provisoire d'Hbergement (CPH) pour rfugis statutaires et se trouve, ce titre, en charge du suivi de 700 personnes en continu319. Sonacotra et AFTAM, traditionnels des gestionnaires de foyers pour immigrs se sont repositionnes sur le march de laccueil des demandeurs dasile lorsque leur clientle habituelle sest rduite. France Terre dAsile et Forum Rfugis sont des associations, initialement militantes, devenues gestionnaires de CADA. A ces grandes
317

Commission Nationale Consultative des Droits de lHomme (CNCDH), Les conditions dexercice du droit dasile en France, Paris : La Documentation Franaise, 2006, p. 159. 318 Marc Bernardot, Ali au Pays des Vermeils ? Vieillesse, prcarits et solidarits en foyer de travailleurs , Working Paper, septembre 2005. 319 Site Web de Forum Rfugis : http://www.forumrefugies.org/pages/action/hebergement.htm.

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associations, il faut ajouter un nombre encore important dautres associations, grandes ou petites, mais grant chacune un petit nombre de places en CADA. Pour la Sonacotra et lAFTAM, on ne peut par parler de professionnalisation puisque ces structures se sont professionnalises bien avant et sur dautres marchs connexes de lhbergement social. On peut tudier le phnomne de professionnalisation en sintressant aux deux autres structures : Forum Rfugis qui passe de moins dune dizaine de salaris au dbut de la priode prs de 110 aujourdhui et France Terre dAsile qui voit galement ses effectifs multiplis par dix, passant denviron 40 plus de 400 aujourdhui. Cette croissance salariale transforme profondment les caractristiques sociologiques de ces organisations tant du point de vue des relations internes que des relations avec leur environnement. 2.2.1 - France Terre dAsile Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les grandes associations caritatives comme le Secours Catholique, la Cimade, le Service sociale dAide aux Etrangers, ont assur laccueil des rfugis dans leurs centres respectifs, avec des moyens et selon des modalits variables dune association lautre et dune localit une autre. Au dbut des annes 1970, le pasteur Jacques Baumont, ancien secrtaire gnral de la Cimade, labb Alexandre Glasberg, rsistant qui a sauv de nombreux juifs pendant la guerre, fondateur et directeur du Centre dOrientation Sociale pour les Etrangers et le docteur Grold de Wangen, militant communistes et membre du rseau Curiel, runissent des soutiens individuels et associatifs, notamment des personnalits issues de la Rsistance et des professionnels bien insrs dans lappareil dEtat. En 1971, la France ratifie le Protocole de New York additionnel la Convention de Genve sur les Rfugis (1951) qui ouvre laccueil des rfugis en provenance du monde entier et non plus seulement dEurope. Cest aussi en 1971 quest cre la premire association spcialise dans laccueil des rfugis : FTDA, laquelle ds lorigine est relativement proche des pouvoirs publics, mme si certains de ces membres et salaris diversifient les soutiens de lassociation. Elle obtient le financement dune politique nationale daccueil des exils aprs le coup dEtat de Pinochet en septembre 1973 pour accueillir les rfugis en provenance du Chili. FTDA labore une proposition de mise en place dun dispositif daccueil en centres provisoires dhbergement (CPH) pour recevoir les familles. Plusieurs milliers de personnes en provenance du Chili et plus largement dAmrique latine seront accueillis. En 1975, le secrtaire dtat lAction sociale sollicite France Terre DAsile pour la mise en place dun autre dispositif similaire

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pour accueillir les rfugis du Vietnam, du Cambodge et du Laos, sur la base dune convention signe le 31 juillet 1975. Pendant trente ans, de 1973 2003, France Terre dAsile assure la coordination du Dispositif National dAccueil (DNA) par convention signe avec le Ministre de lEmploi et de la Solidarit. Elle tient le secrtariat de la Commission nationale dadmission (CNA) et organise lacheminement des demandeurs dasile et des rfugis du premier lieu daccueil vers le centre de transit, le CADA ou le CPH. Par ailleurs, elle assure un travail dexpertise et de conseil auprs des centres pour leur compte ou celui du Ministre et de ses services dconcentrs. A cette poque FTDA ne souhaitait pas grer de centre daccueil. Elle disposait uniquement de deux centres de transit et partir des annes 90 dun centre spcifique pour mineurs isols. Sa fonction tait moins celle dune gestion directe de centres que celle dune gouvernance de ce secteur de laction sociale, gouvernance hybride, associative dans sa forme et paragouvernementale dans ses fondements juridiques et financiers. FTDA tient ainsi le secrtariat de la Commission Nationale dAccueil qui est prside par la Direction de la Population et des Migrations, du Ministre de l'emploi, de la cohsion sociale et du logement. Progressivement, les bnvoles disparaissent de lassociation par vieillissement et non renouvellement ; ils sont dj marginaux dans la structure ds le dbut annes 1990 et la quarantaine de salaris assure lessentiel du travail de cette structure paragouvernementale en position de monopole dans laction publique relative aux demandeurs dasile et rfugis. En 1991, FTDA est oppose la circulation du 26 septembre 1991 qui interdit aux demandeurs dasile de travailler mais lautre circulaire 19 dcembre 1991 qui transforme le DNA est prpare en troite concertation avec France Terre dAsile 320. Lopposition la premire circulaire correspond une position antrieure la dcision politique. Cependant, une fois linterdiction dicte, lassociation met en uvre la politique publique et participe aux crations de CADA sur tout le territoire franais dont elle suit ensuite le fonctionnement pour le compte du Ministre et avec des relations relativement conflictuelles vis--vis des autres associations. A cette poque, Jean-Pierre Masse note dans sa thse que dune faon gnrale les relations de FTDA avec les autres associations nont jamais t faciles 321.

320 321

CNCDH, Les conditions dexercice du droit dasile en France, op.cit., p. 158. Masse Jean-Pierre, Lexception indochinoise. Le dispositif daccueil des rfugis politiques en France 19731991, Thse de doctorat en histoire, EHESS, Paris 1996, p. 380.

218

A la fin des annes 1990, lassociation parachve sa transformation dans une orientation entrepreneuriale mise en uvre par lactuel directeur. Cette orientation nouvelle prise par la direction de FTDA est lorigine dun conflit social majeur auquel lactuel Directeur a survcu grce au soutien de lEtat. Il en rend compte ainsi : Il y a eu un conflit social en 2000, un conflit de culture, portant sur la crise de croissance de FTDA. Quand je suis arriv, il y avait 40 salaris, il y en a 300 aujourdhui. Il y avait un budget de 26 millions, aujourdhui 150 millions. Je considre quune association comme celle l, cest une entreprise sociale, o on doit rendre compte du moindre denier, et o il vaut mieux tre efficace (). Je ne crois pas lautogestion, et je pense que dans un monde qui est de plus en plus marchandis je le regrette, mais je le constate il y a, encore une fois dans lintrt de lusager, une orientation prendre. Et nous lavons prise322. En 2000, peu aprs une longue grve opposant les salaris de FTDA son actuel Directeur, le Ministre entreprend de reprendre le contrle de cette politique publique. En sappuyant sur un rapport de lInspection Gnrale des Affaires Sociales (IGAS) de 2001323 critiquant le dispositif national daccueil, le transfert de sa gestion une Agence publique nationale, la future ANAEM (fusion de lOMI et du SSAE), est prpar par le Ministre ds cette date et sera effectif en 2004. Ce transfre dpossde FTDA de certaines prrogatives mais ne la laisse pas tout fait lcart : lactuel responsable de la coordination des CADA au sein de lANAEM est un ancien salari de FTDA et le Directeur de FTDA est aujourdhui membre du Conseil dAdministration de la nouvelle agence publique. FTDA a eu le temps danticiper cette perte de prrogative li la cration de lANAEM et de se lancer dans une politique douverture de CADA grs directement par elle. FTDA devient ainsi progressivement lun des principaux gestionnaires de CADA. En 2001, elle gre le CADA Crteil (150 places), le centre de transit Crteil (80 places), le CPH Crteil (100 places), le Centre pour mineurs isols (80 places) soit 410 places au total ; en 2005, FTDA gre 28 CADA (2382 places), le CPH Crteil (100 places), 2 centres pour mineurs isols (113 places), 6 centres dhbergement durgence des demandeurs dasile (503 places), plus de 80 logements durgence pour rfugis statutaires (793 places). Soit une capacit totale dhbergement de 3905 places pour demandeurs dasile et rfugis statutaires confondus.

322

Entretien avec Pierre Henry, ralis par Adeline Claude et cit dans Claude Adeline, Droit dasile et action collective : lexemple de la coordination franaise pour le droit dasile, Mmoire pour le DEA Droits de lHomme et Libert Publiques, Univ. Paris X Nanterre, Dir. D. Lochak, 2004, p. 61. 323 IGAS, Rapport : Analyse et propositions relatives la prise en charge sociale des demandeurs dasile , dcembre 2001.

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Les effectifs salaris de FTDA, passs de 40 environ au dbut des annes 1990 136 en 2001, ont tripl dans la priode ultrieure, atteignant 450 en 2006. 2.2.2 - Forum Rfugis A Lyon, en 1982, la cration du Comit Rhodanien dAccueil des Rfugis et de Dfense du Droit dAsile (CRARDDA), qui deviendra en 1999 lactuelle association Forum Rfugis, rpondait la volont damliorer galement les conditions daccueil des rfugis et notamment de ceux, en nombre croissant rapidement, en provenance du Zare. Il sagissait aussi pour les acteurs locaux de grer eux-mmes, c'est--dire rgionalement, laction associative dans ce secteur. Ds sa cration, le CRARDDA va en effet revendiquer de pouvoir dcider localement, dans le dpartement du Rhne et plus largement dans la rgion Rhne-Alpes, des entres dans les centres daccueil sans dpendre de FTDA qui en dcidait jusque l. Une Commission dAdmission du Rhne (CAR) est cre, partir dun rseau dacteurs associatifs rgionaux, pour concurrencer le pouvoir de FTDA. Ds lorigine, les relations entre les deux associations sont conflictuelles et cette conflictualit va constituer ladmission aux centres dhbergement comme un enjeu essentiel de la structuration du dispositif local et de son action. 324 Le premier centre (CPH) gr par le CRARDDA partir de 1982 et le second partir de 1983 sont des anciens centres daccueil du Secours Catholique. Lorsque lon interroge le directeur de Forum Rfugis sur les motifs de la professionnalisation de lassociation travers la gestion des CADA, sa rponse consiste souligner lintrt que prsentait, aux yeux des militants dalors qui venaient en aide aux exils avec de petits moyens, le fait de pouvoir continuer le faire avec de gros moyens : l o ils bricolaient, dans la rue, au coup par coup, tributaires des alas inhrents aux engagements bnvoles lEtat leur proposait de le faire de manire continue, avec de vritables capacits dhbergement et des services daide juridique performants. Pour ceux qui aidaient, depuis longtemps parfois, avec de petits moyens, les exils dans le besoin, pourvoir le faire avec des moyens beaucoup plus importants tait peru positivement325. Durant les premires annes de son existence, lassociation sinscrit dans une perspective militante et combative de dfense des droits. Ainsi le soutien apport en 1984,
324

Belkis Dominique, Franguiadakis Spyros, Jaillardon Edith, En qute dasile Aide associative et accs au(x) droit(s), Paris : L.G.D.J. (Droit & Socit n41), 2004, p.81. 325 Notre entretien Lyon le 12 mars 2003.

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avec dautres acteurs associatifs lyonnais comme la Cimade, huit familles africaines dont la demande dasile a t rejete par lOFPRA, marque la volont dune conception large du droit dasile et non dpendante des dcisions administratives. De mme, la mise en place, en 1987, dune commission sur les dbouts au sein du CRARDDA et le fait de consacrer en 1992 (pour la premire fois) un chapitre entier dans le rapport annuel dactivit de lassociation aux dbouts signalent encore cette acceptation large du champ dintervention de lassociation326. Cette priode est ainsi prsente par le Directeur de lassociation : il y a eu des priodes extrmement tendues, avec des procs rptition, des contentieux juridiques, des happening dans la rue. Quand je suis arriv, il y avait mme une occupation des bureaux de la prfecture, on avait install des gens sous la tente dans la Basilique de Fourvire 327. Magali Santamaria dans sa recherche observe que, dans les premires annes de fonctionnement de lassociation, les actions en justice pour faire annuler des dcisions de lOFPRA occupaient une place considrable de lactivit de dfense du droit dasile qui, aujourdhui, sont quasi-inexistantes, due la position de coopration avec les pouvoirs publics. 328 Au cours des annes 1990, Forum Rfugis se distancie des associations qui lont fond sur un point crucial : celui des critres dadmission dans les CADA. Lidentit de Forum Rfugis se construit sur la volont de faire prvaloir des critres politiques c'est-dire rfrs la Convention de Genve sur les Rfugis, donc la probabilit de russite dans la procdure dasile pour slectionner les heureux bnficiaires dune place en CADA. Cette volont saffirme tant dans lopposition FTDA au plan national, que dans lopposition vis--vis des autres associations lyonnaises (Cimade, Secours Catholique, SSAE, Entraide Pierre Valdo, ALPI) au niveau local. Et, comme lont finement analys Dominique Belkis, Spyros Franguiadakis et Edith Jaillardon, cette tension constitutive du dispositif lyonnais, fait apparatre lambigut laquelle du fait de ce positionnement () Forum Rfugi est confronte : dun ct faire un tri invitable du fait du trop grand nombre de demandes dhbergement mais galement du fait dune volont de slection des meilleurs candidats au

326 327

Belkis, Franguiadakis, Jaillardon, En qute dasile ..), op.cit., p.83 Entretien avec Magali Santamaria, cit in : La mise en oeuvre dune politique publique par des entrepreneurs de cause, lexemple de la politique dasile et daccueil des rfugis et lassociation Forum rfugis, Mmoire pour le DEA Science politique comparative, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences Aix-Marseille III, Dir. C. Traini, 2002, p. 43 328 Ibid., p. 43.

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statut de rfugi ; de lautre ct et malgr tout ne pas se substituer lOFPRA qui reste seul juge de la demande dasile. 329 Forum Rfugis, tributaire militant des catgories tatiques va se trouver en position de plus en plus isole au fur et mesure que le taux de rejet des demandes dasile va augmenter. Et son Directeur, patron incontest dun effectif salari croissant, membre du Conseil dAdministration de lOFPRA, va devenir le chantre du tri entre les vrais et les faux rfugis, relayant ainsi les argument tatiques utiliss pour la disqualification dune large part des exils : nombre darticles relevs dans la presse locale voquent cette orientation : Brachet : Attention au mlange des genres , Les demandeurs dasile ne sont pas des immigrs, pas des clandestins , Vrais ou faux rfugis , Rfugis : trier les vrais des faux ? 330. Paralllement en effet, la logique de dveloppement de cette structure associative la conduit dans une relation de partenariat avec les pouvoirs publics rgionaux, la Prfecture et la DDASS, tant pour louverture de nouveaux centres daccueil que pour leur gestion ainsi que pour ladmission dans ces centres. Le nombre de salari dans lassociation va augmenter continuellement, au rythme des ouvertures de nouveaux centres, passant de moins de 7 salaris au dbut des annes 1990, 12 en 1992, 24 en 1998, 35 en 1998, 70 en 2001, et 110 en 2006. Les statistiques justifient in fine cette apprciation porte sur lassociation par lun de ses fondateurs : le CRARDDA, qui est devenu Forum Rfugis, nest pas du tout, enfin nest pas une association au sens ordinaire de la loi de 1901. Cest en ralit une bande de professionnels, confronte un problme professionnel qui ont rpondu par une cration professionnelle 331. Cette lecture occulte nanmoins la transformation de lassociation, au cours de son histoire, pour en arriver l.

2.3 Une technostructure associative

La notion de technostructure a t introduite par James Burnam (LEre des organisateurs, 1941). A ses yeux, les dirigeants des grandes entreprises sont amens
329 330

Ibid., op. cit., p. 97. Le Progrs, 12/09/01, 21/09/01, 13/10/88, 19/01/90. Articles recenss par M. Santamaria, cit in : La mise en oeuvre dune politique publique par des entrepreneurs de cause, lexemple de la politique dasile et daccueil des rfugis et lassociation Forum rfugis, Mmoire pour le DEA Science politique comparative, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences Aix-Marseille III, Dir. C. Traini, 2002, p. 36 331 Entretien de Jean Costil avec Magalie Santamaria, cit in : La mise en oeuvre dune politique publique par des entrepreneurs de cause, lexemple de la politique dasile et daccueil des rfugis et lassociation Forum rfugis, Mmoire pour le DEA Science politique comparative, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences AixMarseille III, Dir. C. Traini, 2002, p. 37.

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contrler peu peu lensemble des socits partir de leurs comptences techniques. Reprise et dveloppe par J. F. Galbraith (Le Nouvel Etat industriel Essai sur le systme conomique Amricain, 1968), cette notion lui permet de dcrire, en ce qui concerne les grandes entreprises amricaines du capitalisme daprs-guerre, linversion des rapports de pouvoir au sein des socits anonymes entre le Conseil dadministration runissant les reprsentants des actionnaires et les directions techniques de lentreprise (directions gnrale, financire, marketing, etc). Lauteur observe que les premiers, dpourvus des instruments statistiques et techniques de gouvernance de la socit, en sont rduits, pour la plupart des dcisions, prendre acte des choix prpars par les directeurs oprationnels. Ce pouvoir de la technostructure conomique se renforce par ailleurs dune inversion du rapport de forces sur le march entre consommateurs et producteurs : la fameuse filire inverse, rsume par la formule loffre cre sa propre demande . Cela signifie que la direction des entreprises parvient galement imposer ses choix techniques aux consommateurs en suscitant, notamment par des stratgies marketing adaptes, les demandes auxquelles rpond loffre propose par la production. Le pouvoir de la technostructure simpose ainsi dans lentreprise contre celui des les actionnaires et sur le march contre celui des consommateurs. Ce concept de technostructure a contribu au dbat sur le phnomne technocratique 332 dans les systmes politiques notamment ceux des parlementarismes europens. La critique de la technocratie se dveloppe dans les annes 1960 et 1970 au moment o sont mises en uvre, en Europe, des rformes dites de rationalisation du parlementarisme tendant marginaliser linstance lgislative lue dans les processus de dcision relatifs aux politiques publiques. En France, la rforme constitutionnelle de 1958, a t particulirement marquante de ce point de vue333. Et, ds les annes 1960, certains leaders, notamment parmi les hritiers dun radicalisme qui dominait la scne parlementaire sous les deux rgimes prcdents, critiquent lavnement dun pouvoir technocratique des hauts fonctionnaires dadministrations et de cabinets ministriels face des parlements rduits au rle de chambre denregistrement des dcisions prises par lexcutif. Quand les experts sont appels exercer le pouvoir de dcision, on les appelle des technocrates observait ainsi Edgard Faure334 relay ensuite par Roger Grard Schwartzenberg : Avec la formation dune technostructure politico administrative, compose de techniciens, de hauts fonctionnaires et
332

Vincent Dubois, Delphine Dulong, La question technocratique, Strasbourg : Presses Universitaires de Strasbourg, 1999. 333 Delphine Dulong, Moderniser la politique. Aux origines de la Ve Rpublique, Paris, LHarmattan, 1997. 334 dans lExpansion n22, sept. 1969.

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de membres de cabinets. L aussi, cet appareil est en position privilgie pour capter et canaliser linformation, pour la retransmettre telle quelle o traite conformment sa stratgie 335. Le parallle avec la technostructure entrepreneuriale se prolonge, dans un autre courant de pense, celui de llitisme sociologique amricain, en ce qui concerne la filire inverse : sur le march politique des problmes publics, ce ne sont pas les consommateurs (citoyens, lecteurs, usagers) qui dterminent les problmes mettre en dbat et traiter mais les producteurs de solutions , ministres et hauts fonctionnaires. Cest le premier ministre qui choisit, dans le flot incessant des problmes en instance, ceux quil se propose de convertir en problmes parlementaires observait Joseph Schumpeter ds 1947336. Dans son sillage, Charles Edward Lindblom dveloppe lanalyse des politiques publiques et observe quen dehors de quelques rares enjeux fondamentaux (primary issues) la dfinition et le traitement des enjeux politiques ordinaires chappent la population qui ne peut quentriner lagenda politique plus quelle ne le dcide et qui dpend, pour toutes les catgories denjeux, de loffre politique des dirigeants337. Cest le mme type de parallle qui peut permettre danalyser lmergence dune technostructure dans le champ de laction associative dite de solidarit et notamment celle de la gestion des CADA. La professionnalisation ne reflte pas seulement une augmentation du nombre de salaris en valeur absolue mais galement une croissance de leur place relative dans lensemble des personnes engages au sein de lassociation. Le nombre relatif de militants bnvoles diminue jusqu une complte ou quasi disparition de ce type dintervenants. Cette diminution est corrler directement la dvalorisation du statut symbolique du bnvole dans ce genre de structure. Dans ces associations professionnalises, le bnvole est moins une ressource humaine quun problme de gestion, une catgorie de personnes occuper voir encadrer pour viter les perturbations de lactivit. Do une inversion des relations hirarchiques entre salaris et bnvoles, ainsi exprime par le Directeur de FTDA lors de nos entretiens : Moi jai rsolu le problme des bnvoles : il ny a aucun bnvole, dans mon association, qui travaille sans tre sous la tutelle dun salari. . Et linversion des ratios dmographiques et des hirarchies symboliques se prolonge logiquement en inversion des rapports de forces politiques entre les salaris de lassociation et ses adhrents au sein de lorganisation formellement prvue par la loi de 1901 sur les associations. Les instances reprsentatives des adhrents, lAssemble Gnrale et le
335 336

dans Le Monde, 30 sept. 1972. Joseph Schumpeter, Capitalisme, socialisme et dmocratie, (1947), Paris : Payot, 1991, p. 356 337 Charles Edward Lindblom, The Policy Making Process, 1968.

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Conseil dAdministration voire en son sein le Bureau, deviennent elles aussi, comme les conseils dadministration des grandes entreprises ou les chambres des parlementarismes rationaliss , de simples instance denregistrement des choix effectus par la technostructure des salaris de lassociation et notamment leurs cadres suprieurs. Lanalyse de la technostructure associative peut seffectuer galement sur lautre versant celui dune filire inverse entre loffre et la demande des actions de solidarit envers les exils. Au fur et mesure que se transforment les politiques publiques de lasile tendant une lvation continue du taux de rejet des demandes dasile jusquaux maxima actuels et un raccourcissement des dlais de rejet, les actions de solidarit articules au droit de lasile (accueil provisoire, accompagnement juridique) prsentent moins dintrt pour les exils considrs dans leur ensemble (demandeurs, rfugis dbouts). Si les exils dans le besoin taient souverains sur ce march, les offreurs associatifs de solidarit auraient t conduits se repositionner sur dautres axes de soutien aux exils (subversion des catgories juridiques et administratives conduisant au rejet de la grande majorit des clients , dfense de leurs droits humains fondamentaux, mobilisations en faveur des dbouts du droit dasile, etc). Ce repositionnement na jamais eu lieu pour les associations qui se sont massivement engages dans le mouvement de gestion des CADA et de professionnalisation y affrant. Bien loin dadapter leur offre de solidarit la demande et aux besoins, cette offre se trouve dtermines par les structures financires et organisationnelles de lassociation qui cre alors, par le marketing politique relatif au droit dasile, sa propre demande la fois tatique et socitale de service daccueil des demandeurs dasile. Du ct de lEtat, la principale revendication porte par les actions de communication politique de ces associations ne concerne pas linterdiction de travailler aux demandeurs dasile mais seulement laugmentation du nombre de places en CADA. Du ct des exils, ces associations noffrent pas de secours aux dbouts du droit dasile mais seulement lesprance aux demandeurs de voir augmenter leur probabilit de russite lexamen final en russissant lexamen intermdiaire de lentre en CADA.

3. Laffaiblissement des soutiens aux exils

Durant la dernire dcennie, entre le milieu des annes 1990 et aujourdhui, certaines associations se professionnalisent en se spcialisant dans la gestion des CADA. Cette volution induit une double transformation des associations concernes : leurs personnels salaris, sous le poids des contraintes dcoulant des politiques publiques, intriorisent la

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perception tatique de lexil, signifie par la croissance des taux de rejets des exils. Simultanment, lorganisation associative se transforme, perd ses militants bnvoles et ne finit par runir que des salaris inscrits dans une hirarchie et dirigs par un encadrement suprieur qui reflte la fois les perceptions tatiques intriorises par les salaris et les perceptions tatiques des bailleurs de fonds que sont les fonctionnaires des administrations du secteur. Ces associations gestionnaires de CADA deviennent ainsi des associations tatiques . Pour autant, ces associations ne perdent pas toute libert dexpression vis--vis des choix gouvernementaux : comme les autres services ou organisations rattachs lappareil dEtat, qui rsonnent de dbats entre des sensibilits administratives diverses, les associationsgestionnaires de CADA conservent le droit dexprimer leur attachement au droit dasile. Cette expression nest plus le reflet dune mobilisation ou dune opinion commune un ensemble de militants, mais la mise en uvre dune stratgie de communication dcide par la direction et ralise par des salaris spcialiss en communication. En outre, cette volont de dfense du droit dasile, bien quautorise par lEtat, subit une contrainte de dpendance : contrairement aux structures de ladministration, ces associations para-tatiques disparaissent si lEtat dcide de supprimer leurs subventions. Lanticipation de ce risque borne leur libert dexpression et cantonne leur communication dans les limites de ce qui est acceptable (finanable) par ladministration. Lorsque, au cours des annes 1980 et 1990, la politique publique de lasile devient une politique de rejet de la quasi-totalit des exils, ces associations non seulement ne parviennent pas se dsengager des nouvelles lignes de laction publique mais renforcent de surcrot leur dpendance lEtat par une professionnalisation acclre dans la gestion des CADA. Elles deviennent alors, malgr elles, un des facteurs daffaiblissement du milieu de soutien des exils, en creusant le principal clivage interne de ce milieu et en se faisant le relais dans cet environnement des arguments produits par lappareil dEtat.

3.1 Division entre dfense du droit dasile et dfense des sans papiers
Cette division est ainsi exprime par le Directeur de Forum Rfugis : Nous, on est trs opposs au slogan qui demande une rgularisation de tous les sans papiers quasiment permanente. Ca, a rejoint aussi la question de la libre circulation, pour nous ce sont des slogans qui sont trs difficiles mettre en uvre dun point de vue oprationnel 338.
338

Adeline Claude, Droit dasile et action collective : lexemple de la coordination franaise pour le droit dasile, op.cit., p. 44.

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Ce clivage tait perceptible ds le milieu des annes 1990 : si lon prend comme tmoin la recherche de Johanna Simant sur La cause des sans papier (Presses de Science Po, 1998) on saperoit que la thmatique des rfugis, du droit dasile et de ses principaux acteurs, apparat peine dans le domaine tudi. Cela rvle la sparation des deux mondes. Chacun de ces deux mondes dispose de ses propres confdrations nationales dans le champ associatif : dun ct la Coordination Franaise pour le Droit dAsile (CFDA) et de lautre la Coordination Nationale des Sans Papiers (CNSP). Les associations passerelles existent (LDH, Gisti, MRAP) mais ne parviennent pas runir ces deux mondes qui ne se mobilisent pas ensemble et souvent saffrontent. A Lyon, ce type de conflit nest pas rare entre Forum Rfugis et les autres associations dfendant lensemble des exils. Durant lt 2001, un vaste mouvement de dfense des exils ( la fois primo-arrivant, sans papiers, demandeurs dasile et dbouts du droit dasile) a vu le jour pour rclamer des logements et, au-del, la rgularisation de tous. Le mouvement a t aid et accompagn par diverses associations humanistes, le MRAP, le Secours populaire, la Ligue des Droits de lHomme, etc Forum Rfugis a alors pris ses distances avec ce mouvement en dnonant lamalgame entre demandeurs dasile et sans papiers. Le conflit se reproduit en 2002 avec, observe Magali Santamaria, le collectif des sans-papiers , collectif qui soppose lassociation. Il existe en effet une opposition trs forte en ce mouvement et Forum Rfugis. Le collectif, qui dfend la cause des sans-papiers Lyon, et donc de certains dbouts de lasile, reproche Forum Rfugis de ne pas soutenir leurs actions, dont lpisode le plus rcent tait loccupation de lEglise Saint Nizier Lyon durant plusieurs jours au dbut du mois de juillet 2002. De son ct, lassociation dnonce la tentative damalgame entre demandeurs dasile et sans-papiers entretenue par le collectifs au travers du slogan : demandeurs dasile aujourdhui, sans-papiers demain . 339 Durant lhiver 2005 galement, un conflit a eu lieu face lallongement des files dattente sur la place Carnot Lyon, dexils demandant leur entre en CADA. Les autres associations ont attaqu Forum Rfugis pour sa politique similaire celle des Prfectures faisant attendre des journes durant sur le trottoir les candidats un titre de sjour. Ce clivage est assez paradoxal sous plusieurs points de vue : lorsque plus de 80% des demandes dasile sont rejets, la population des victimes dfendues dans lun et dans lautre
339

Entretien de Jean Costil avec Magalie Santamaria, cit in : La mise en oeuvre dune politique publique par des entrepreneurs de cause, lexemple de la politique dasile et daccueil des rfugis et lassociation Forum rfugis, Mmoire pour le DEA Science politique comparative, Universit de Droit, dEconomie et des Sciences AixMarseille III, Dir. C. Traini, 2002, p. 37.

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monde est peu prs la mme. Quelques sans-papiers nont pas demand lasile et quelques demandeurs dasile obtiennent le statut de rfugi, mais lintrieur de ces marges, la grande masse ne forme quune seule et mme population. Le clivage voqu constitue donc un affaiblissement objectif des capacits de mobilisation en faveur de cette population majoritaire. Les associations gestionnaires de CADA ne prennent en charge quune petite proportion de la population des demandeurs dasile (de quelques diximes il y a quinze ans 25% en 2006) et une proportion encore plus petite de la population totale des exils. En outre, cette prise en charge essentiellement htelire nimplique aucune reprsentativit politique des intrts des exils : dans bien des cas les intrts des hbergeurs et des exils sopposent. Cependant, les capacits dexpression de ces associations dans lespace public sont sans commune mesure avec ces indicateurs : ces associations ont les moyens de financer des chargs de communication professionnels et dalimenter lespace public, sous diverses formes (tudes et rapports, site web, mailing listes, communiqus de presse, supports de marketing humanitaire, etc), en arguments favorables leurs thses ; dautre part, leur proximit vis--vis des pouvoirs publics en font des interlocuteurs souvent privilgis par les journalistes la recherche dun contre discours politiquement correct, un discours contre mais tout contre suivant la formule consacre.

3.2 Clivage et neutralisation de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile (CFDA)

La coordination des associations dans le secteur de lasile a une histoire dj longue qui remonte au dbut des annes 1970 lorsque FTDA et le dispositif national daccueil (DNA) sont crs340. La Coordination Rfugis est une plateforme confdrale des cinq associations Cimade, Croix-Rouge franaise, FTDA, SSAE et Secours catholique qui participent la gestion du dispositif national daccueil en centres. En collaboration avec lEtat, elles se rpartissent les tches daccueil : FTDA coordonne le dispositif national dentre dans les centres ; la Croix Rouge se charge de laccueil des exils aux frontires ; le SSAE et le Secours catholique accueillent ceux qui ne bnficient pas dune place en centre ; la Cimade assure des fonctions de formation notamment au franais dans les centres et hors centres.

340

Sur cet historique on se reportera au mmoire de Claude Adeline, Droit dasile et action collective : lexemple de la coordination franaise pour le droit dasile, Mmoire pour le DEA Droits de lHomme et Libert Publiques, Univ. Paris X Nanterre, Dir. D. Lochak, 2004, 110 p.

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Dautres instances confdrales sont cres dans les annes 1970 : le Comit de Liaison permet, partir de 1975, aux diffrents ministres et administrations concernes par lasile, de discuter avec un ensemble plus large dassociations intervenant dans le secteur. La Commission de Sauvegarde du Droit dAsile (CSDA), runit en 1977 vingt trois associations mobilises contre la ratification de la Convention europenne sur la rpression du terrorisme qui portait atteinte au droit dasile. En 1989, plusieurs associations (LDH, Cimade, MRAP, GISTI) se runissent en Rseau dinformation et de solidarit pour faire face laugmentation du nombre de dbouts du droit dasile. A la fin des annes 1990, sous la pression de nouvelles associations, notamment de Forum Rfugis qui sest professionnalise durant les annes 1990, la Coordination Rfugis est remise en question : ctait cinq associations qui se partageaient le gteau du DNA, et le rsultat, cest que la Coordination manquait dassise, on sest dit quil fallait quon travaille avec les autres associations qui taient intresses341. Ce gteau , pour reprendre lexpression de ce salari de la Cimade, est celui des subventions publiques alloues en relation avec le dispositif national daccueil gr principalement par FTDA qui dispose dune position de pouvoir assure par son statut dans ce dispositif tatique. Plusieurs facteurs concourent lbranlement de cette position : la radicalisation des politiques de rejet en matire dasile alertent les milieux associatifs ; les nouvelles orientations managriales de la direction de FTDA choquent les sensibilits militantes dans ce milieu ; Forum Rfugis qui sest professionnalise entend concurrencer lemprise de FTDA au moins en ce qui concerne le march des CADA dans la rgion lyonnaise. Le Directeur de FTDA est logiquement oppos toute reconfiguration des structures inter-associatives mais se la voit impose par une alliance entre les autres associations. A partir de 1999, la Cimade qui pilote le Comit de Liaison largit la configuration en faisant entrer de nouvelles associations et ce nouvel ensemble dcide de la fusion des structures prcdentes en une structure unique et nouvelle : la Coordination du Droit dAsile dont la Charte fondatrice est signe en mai 2000 et qui sera renomme plus tard Coordination Franaise du Droit dAsile. Ds 2001, FTDA, sans se retirer totalement de la CFDA, pratique une politique de la chaise vide. Tout au long de cette histoire de configuration des rseaux associatifs, des alliances se nouent entre certaines associations, des rapprochements et des distanciations sobservent. Mais un clivage se creuse plus que les autres, de plus en plus profondment autour de lenjeu
341

Grard Sadik, Cimade ; entretien avec Adeline Claude, cite in : Droit dasile et action collective : lexemple de la coordination franaise pour le droit dasile, op.cit., p. 26.

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des relations avec les pouvoirs publics : comme lobserve Grard Noiriel, lEtat qui avait laiss aux associations caritatives le soin de soccuper des demandeurs dasile, a repris la main en subordonnant une partie dentre elles par les programmes de financements 342. Quatre associations ont pass des conventions avec lEtat : FTDA et Forum Rfugis, le SSAE et la Cimade. Cependant, sur ces quatre conventionnes, le SSAE jouera par la suite un rle modeste et sera rabsorb par lappareil dEtat lors de la cration de lagence nationale des migrations (ANAEM). La Cimade dispose de sources de financements autonomes issus des rseaux protestants pour environ un tiers de son budget et obtient les subventions publiques au travers des conventions diversifies sans spcialisation dans la gestion des CADA ; ces lments lui permettent de conserver une large autonomie politique vis--vis des pouvoirs publics. Ce sont donc essentiellement sur FTDA et Forum Rfugis que portent de manire rcurrente les controverses sur la dpendance associative. Comme Grard Noiriel, plusieurs chercheurs relvent limportance de cet enjeu dans la structuration du champ associatif. Jean-Pierre Masse observe que les sources de financements publiques font perdre aux associations leur capacit dinterpellation des instances tatiques et leur caractre militant , le dispositif national daccueil en CADA devenant peu peu leur seule raison dexister 343. Laurent Milliat relve au sujet de Forum Rfugis lampleur de la conflictualit qui lentoure dans le milieu associatif lyonnais : on lui reproche dtre devenue une grosse machine, avec un fonctionnement moins associatif quinstitutionnel et qui aurait des intrts propres dfendre au del des intrts des gens" selon une intervenante sociale . Adeline Claude, tout au long de son tude sur la gense et les interactions internes de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile, analyse limportance et la permanence de ce clivage qui oppose les deux principales associations-CADA aux autres associations. Elle montre en particulier que deux conceptions de lasile sopposent : une conception large qui inscrit lasile dans un cadre plus gnral de dfense des droits humains tels qunoncs, par exemple, dans la Dclaration Universelle des Droits de lHomme (ONU, 1948) ; un conception restrictive qui rduit lasile un rgime dexception drogeant la souverainet des Etats, sous lgide dune convention internationale (la Convention de Genve sur les Rfugis, 1951) qui a elle-mme rduit la notion de rfugi une figure sociale particulire.

342

Grard Noiriel, Rfugis et sans papiers La Rpublique face au droit dasile, XIXe XXe sicle, (1991) Paris : Hachette 1999, p. 216. 343 Jean-Pierre Masse, art. cit., p. 64.

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Ce clivage prolonge au sein de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile celui dj qui divise le champ associatif de soutien aux exils comme le montrent deux moments de conflictualit forte au sein de cette plateforme : fin 2003, la reprsentante dActe-Up au sein de la CFDA propose de lancer un appel en faveur du Collectif de soutien des exils du Xme arrondissement de Paris qui uvre pour la dfense dexils aux statuts divers (demandeurs dasile et dbouts du droit dasile) ; Forum Rfugi dnonce alors la confusion entre asile et immigration , menace de suspendre, comme FTDA, sa participation la confdration et obtient finalement le rejet de la proposition dActe-Up. Forum Rfugis indique alors maintenir sa participation condition que lasile en reste lobjet essentiel . en 2004, un autre dbat est rouvert au sein de la CFDA sur les dbouts du droit dasile . Le principal intrt de ce dbat est de montrer leffet de neutralisation politique quinduit la pression des associations-CADA sur la confdration dans son ensemble. Dans un texte datant de 2002, Dix conditions minimales pour un rel droit dasile en France , la CFDA avait rclam la rgularisation des dbouts qui ne pouvaient tre reconduits en raison de risques en cas de retour au pays. Cependant, cette disposition na jamais donn lieu des dveloppements et des mobilisations sur ce sujet sensible. Mme le dbat interne a t neutralis jusque l : Sur la question des dbouts, cela fait quand mme deux ans que nous disons, certain nombre, il va quand mme falloir, un jour, quon se coltine cette question. Et cest un peu parce quon savait que ce serait difficile que a a t progressivement report au prtexte que mais je dirai que ce nest pas de la mauvaise foi au prtexte quon avait pas suffisamment de temps dans lordre du jour pour y mettre cette question, sachant que ce serait difficile. Voil comment, progressivement, on diffre344 De fait, le texte Projet : rflexion sur les dbouts (CFDA 2004) na toujours pas dbouch sur une position claire de la CFDA ce jour. En 2004, lorsque FTDA a dfinitivement perdu le contrle du dispositif national daccueil en CADA, maintenant gr par lANAEM, et a besoin dallis dans le milieu associatif, on assiste un revirement dalliances et les deux associations amorcent la formation dun axe commun ainsi explicit par le directeur de FTDA : Je nexclus pas, par exemple, de travailler avec Forum Rfugis, pour tre clair. Leurs positions ne sont pas, au final, une fois vacus tous les enjeux de positionnement quil y a pu y avoir entre 98 et 2003,
344

Catherine Teule, Secrtaire Gnrale de la Ligue des Droits de lHomme, interroge et cite par Adeline Claude in : Droit dasile et action collective : lexemple de la coordination franaise pour le droit dasile, op.cit., p. 72.

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si loignes des miennes (). Je pense quil ne serait pas impossible, dans les prochaines annes, que se dessine un axe FTDA / Forum Rfugis. Puisque ce sont les deux seules organisations vritablement spcialises 345. De son ct le Directeur de Forum Rfugis observe : On est sur des positions plutt proches. Pour linstant, il y a une convergence, sur un certain nombre de dossiers, on est plutt en phase avec FTDA. De fait, les deux associations signent le 7 juin 2004 une dclaration commune, o elles sengagent mener en commun toutes les actions ncessaires pour agir auprs de lopinion et des gouvernants afin de dfendre le droit dasile. Les revendications de ces associations se limitent aujourdhui demander une plus grande indulgence dans lexamen des demandes dasile et une augmentation du nombre de place en CADA. Rien ou trs peu sur les conditions daccs au territoire, rien ou presque sur les politiques trangres dans les pays de transit, rien non plus ou presque au sujet des dbouts du droit dasile346 et donc par suite de lensemble de leurs anciens clients devenus sans papiers, rien sur les centres de rtention administrative et les actions policires qui les remplissent, rien sur les politiques de rafles et dexpulsion, rien de trs critique non plus sur les politiques actuelles dexternalisation de lasile dans lesquelles les deux associations commencent senrler partir de 2006.

4. A quoi servent les CADA ?

A quoi servent les CADA ? A bien accueillir les demandeurs dasile, rpondent les professionnels du secteur. Fonction explicite ne peut sempcher de penser, face cette rponse, le sociologue du politique, qui le style fonctionnaliste de la question rappelle le concept de fonction latente relatif au rle des partis dans les systmes politiques contemporains et notamment celui dun parti rvolutionnaire contribuant paradoxalement, comme le soulignait, Georges Lavau, rduire les potentialits subversives de la classe ouvrire en la reprsentant et en lintgrant dans le systme politique347. Les CADA auraientils aussi des fonctions latentes et ventuellement aussi paradoxales ? Certaines concomitances historiques le laissent penser. Tous les indicateurs envisageables (taux de rejets des demandes dasile, surincarcrations dtrangers, restrictions lgislatives au droit dasile, traques policires des sans-papiers, militarisation des frontires,
345 346

Les deux entretiens raliss et cits par Adeline Claude, ibid., op. cit., p. 75. En 2005 FTDA a quand mme lanc une ptition en faveur des faux dbouts mais cela na pas eu effet structurant sur lactivit de lassociation elle-mme hormis la rcupration par cette voie de quelques milliers dadresses lectroniques utilises ultrieurement pour diffuser les messages de lassociation. 347 Georges LAVAU, A quoi sert le Parti Communiste Franais ?, Paris : Fayard, 1981.

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prolifration des camps dinternement, intensification des rafles, expulsions de masses, etc.) attestent dune radicalisation de la lutte antimigratoire depuis dix ans et particulirement ces toutes dernires annes. Or cest prcisment durant cette priode que le nombre de places daccueil des demandeurs dasile en CADA connat une augmentation sans prcdent. Cette croissance samorce dans les annes 1990 aprs une interdiction de travailler destine rduire lattractivit de la situation des demandeurs dasile en France. Cette croissance, dabord lente durant les annes 1990, sacclre entre 1998 (3 588 places) et 2001 (5282 places) durant une priode de fortes restrictions au droit dasile (98% de rejets sur lasile territorial). La croissance devient ensuite exponentielle partir de 2002 avec un doublement soudain (5 282 en 2001 - 10 317 en 2002), dans un contexte dexacerbation des peurs antiterroristes, puis un doublement rapide en cinq ans (environ 20 000 en 2007), dans la priode de gense et de mise en uvre de lexternalisation de lasile au plan europen et de restrictions lgislatives au droit dasile en 2003348 et 2006349. Nos recherches dmontrent non pas quil y ait eu une intention cache de politique publique tendant, ds lorigine, multiplier les CADA dans une finalit autre que celle qui est officiellement la leur mais quil y a eu adaptation progressive du dispositif CADA aux idologies tatiques qui orientent aujourdhui laction publique en matire de migrations et dasile. Cest cette adaptation qui, en dmontrant la compatibilit de laccueil tatis des demandeurs dasile et des politiques de rejet des demandeurs dasile, permet aux appels laugmentation du nombre de places de CADA (portes par FTDA et Forum Rfugis notamment) dtre satisfaites dans un contexte, de surcrot, o des organisations paratatiques (la Sonacotra et lAFTAM notamment) sont intresses grer ce type dhbergement social en substitution dautres activits (lhbergement du vieux travailleur immigr clibataire) aujourdhui en dclin. Cette compatibilit tient au fait que lactivit en centre daccueil de demandeurs dasile (CADA) conduit les travailleurs sociaux intrioriser les modes de raisonnement des administrations et des juridictions aujourdhui orientes vers le rejet massif des demandes dasile. Or laugmentation exponentielle du nombre de CADA sur lensemble du territoire franais dcuple les effets politiques de ce phnomne : prs de deux mille salaris, maillant le territoire et le secteur daction publique, travaillent dans ce cadre idologique au sein
348

Annie Collovald, Sman Laacher, Grard Noiriel et Jrme Valluy, "Lenterrement du droit dasile", Le Monde , 6 juin 2003. http://crps.univ-paris1.fr/Le-Monde-6-juin-2003.html 349 LOI no 2006-911 du 24 juillet 2006 relative limmigration et lintgration, Journal Officiel du 25 juillet 2006

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dorganisations sous dpendance des financements publics. Certaines de ces organisations, celles dont la communication publique est la plus dveloppe, psent en retour sur le champ des mobilisations sociales de soutiens aux exils en y dfendant les logiques tatiques et en clivant le milieu des solidarits, affaiblissant de ces deux manires sa capacit rsister contre des politiques dont les finalits antimigratoires se sont paralllement radicalises. En effet, la croissance du nombre de salaris transforme sociologiquement les associations qui se spcialisent dans cette activit de gestion des CADA : en cela, cette forme de professionnalisation associative est plus quune simple croissance du salariat. Les associations concernes deviennent des organisations plus efficacement organises, la fois bureaucratises et hirarchises, dans lesquelles le pouvoir politique de dcision transite progressivement de la sphre des adhrents et des instances reprsentatives prvues par la loi de 1901 vers celle des directeurs oprationnels et de leurs subordonns salaris. Les adhrents et les bnvoles se trouvent marginaliss et disparaissent progressivement de ces organisations. Une technostructure associative prend politiquement lascendant sur ces associations qui apparaissent finalement comme des lments du domaine priv de lappareil dEtat dans un secteur daction publique, celui de laction sociale, o la privatisation de lEtat se fait prfrentiellement en direction dassociations plutt que de socits commerciales. Les orientations de cette technostructure associative et de la population salarie travaillant sous sa direction, pse en retour dans le sens dun affaiblissement du milieu de soutien aux exils et cela de deux manires : dune part en relayant dans le champ associatif les diagnostics et finalits politiques de lappareil dEtat ; dautre part en creusant un clivage entre la dfense des demandeurs dasiles et rfugis (statuts provisoires ou exceptionnels de lexil) et la dfense de lensemble des exils quils aient t empchs daccder la procdure dasile (blocage des frontires et externalisation de lasile) o quils en aient t rejets (lvation des taux de rejets). A cet gard les oppositions entre dfenseurs de lasile et dfenseurs des sans papiers en France, les clivages internes qui neutralisent laction politique de la Coordination Franaise pour le Droit dasile et les oppositions reproduites lextrieur des frontires lorsque ces mmes associations gestionnaires de CADA senrlent dans lexternalisation de lasile, au Maroc notamment, sont des illustrations successives dun mme phnomne daffaiblissement des milieux de soutien aux exils. Au-del de ces fonctions latentes dj assumes, laccueil tatis des demandeurs dasile semble aujourdhui tre orient vers dautres fonctions dans le cadre des politiques de rejet des exils. Ladoption et la mise en uvre de la loi n2006-911 du 24 juillet 2006 234

relative limmigration et lintgration au moyen notamment du rcent dcret n 2007-399 du 23 mars 2007 relatif aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile, conduit crer une quasi-obligation dentre en CADA pour les demandeurs dasile, cela en subordonnant le bnfice de la nouvelle Allocation Temporaire dAttente (ATA qui se substitue lallocation dinsertion) verse par lEtat au demandeur dasile lacceptation dune place en CADA propose par la Prfecture. Cette obligation non pas juridique mais sociale renforce celle dj assure par le diffrentiel des taux de russite entre les demandeurs dasile en CADA et ceux hors CADA. Pourquoi lEtat tient il autant voir le plus possible de demandeurs dasile hbergs en CADA plutt que dans dautres lieux ou dautres espaces sociaux ? La loi n2006-911 du 24 juillet 2006 relative limmigration et lintgration, prvoit en son article 95 lintroduction dun nouveau chapitre du Code de laction sociale et des familles (Livre III, Titre IV, Chapitre VIII) relative aux CADA et comportant notamment la cration dun systme informatique centralis, gr par lANAEM, de fichages des demandeurs dasile et de suivi des mouvements dentres et sorties de CADA. Le mme article fait obligation aux gestionnaires de CADA de transmettre lautorit de tutelle lensemble des informations relatives aux demandeurs dasiles.
Art. L. 348-3. I. Les dcisions dadmission dans un centre daccueil pour demandeurs dasile et de sortie de ce centre sont prises par le gestionnaire dudit centre avec laccord de lautorit administrative comptente de lEtat. II. Dans le cadre de sa mission daccueil des demandeurs dasile dfinie larticle L. 341-9 du code du travail, lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations coordonne la gestion de lhbergement dans les centres daccueil pour demandeurs dasile. A cette fin, elle conoit, met en uvre et gre, dans les conditions prvues par la loi no 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, un traitement automatis de donnes relatives aux capacits dhbergement des centres daccueil pour demandeurs dasile, lutilisation de ces capacits et aux demandeurs dasile qui y sont accueillis. III. Les personnes morales charges de la gestion des centres daccueil pour demandeurs dasile sont tenues de dclarer, dans le cadre du traitement automatis de donnes mentionn au II, les places disponibles dans les centres daccueil lAgence nationale de laccueil des trangers et des migrations et lautorit administrative comptente de lEtat et de leur transmettre les informations, quelles tiennent jour, concernant les personnes accueillies.

Ce dispositif informatique est aujourdhui en cours de ralisation. Lors dune runion relative au dispositif national daccueil, organise le 7 fvrier 2007, en prsence des gestionnaires de CADA, de reprsentants du Ministre des Affaires Sociales (DPM) de lANAEM, de lOFPRA et du Comit interministriel de contrle de limmigration, le responsable de laccueil des demandeurs dasile au sein de lANAEM,, ancien salari de FTDA, confirme et apporte des prcisions sur le systme informatique en cours de ralisation : les fiches individuelles de demandeurs dasile comprendront tous les lments didentification, dorigine et de situation administrative de la personne350.
350

Comptes-rendus personnels de deux participants la runion du 7 fvrier 2007.

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Renseigne obligatoirement par les gestionnaires de CADA, cette base de donnes est officiellement destine assurer une gestion plus efficace du dispositif national daccueil, une meilleure concordance des besoins et des disponibilits de places daccueil. Cependant, consultable par les DDASS, elle lest aussi par leurs suprieurs, les Prfets qui ce systme fournira une information instantane sur la localisation des personnes ayant puises leurs moyens de recours juridictionnels et susceptibles dtre arrtes pour tre expulses. Les deux usages possibles de ce systme informatique, son usage social et son usage policier , sont donc susceptibles de coexister. A cet gard le rcent dcret n 2007-399 du 23 mars 2007 relatif aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile351, en modifiant larticle R. 314-157 du Code de l'action sociale et des familles par insertion dune obligation faite aux CADA de transmettre linformation dans le dlai dun mois (contre trois pour les centre d'hbergement et de rinsertion sociale) met laccent sur la rapidit de transmission pour qui peuvent tre sociaux, gestionnaires et scuritaires.
Article R. 314-157 du Code de l'action sociale et des familles aprs les modifications (soulignes) introduites par le Dcret n 2007-399 du 23 mars 2007 art. 2 II, V (Journal Officiel du 24 mars 2007) : Le centre d'hbergement et de rinsertion sociale, chaque trimestre, et le centre d'accueil pour demandeurs d'asile, chaque mois, transmettent au prfet la liste des personnes accueillies entres et sorties pendant cette priode, ainsi qu'une information relative au nombre de personnes qui ont fait l'objet d'une dcision de refus d'accueil, aux catgories auxquelles elles appartiennent et aux motifs de ce refus. L'tablissement est tenu de faire connatre au prfet, sur demande, la liste des personnes prsentes. Le centre d'hbergement et de rinsertion sociale et le centre d'accueil pour demandeurs d'asile conservent les dossiers des personnes accueillies deux annes civiles aprs leur sortie. Les dossiers ainsi conservs peuvent tout moment faire l'objet d'un contrle sur place diligent par le prfet.

Trois intrts convergent vers lacceptation de cette rforme imposant obligation et rapidit de transmission des informations relatives aux demandeurs dasile : 1) lintrt social est de rendre chaque place libre plus rapidement disponible pour un autre demandeur dasile venant darriver ; 2) Lintrt gestionnaire, pour les responsables de CADA, est de rduire les problmes de sorties de CADA puisque la menace dune arrestation chance dun mois suffira faire partir rapidement les dbouts les plus rcalcitrants ; 3) Lintrt scuritaire du dispositif est de fournir en continu aux Prfectures des informations sur les personnes rcemment dboutes de leur demande dasile. Lequel de ces intrts prdominera dans la mise en uvre de ce nouveau dispositif ? Seul lexamen de sa mise en uvre permettra de rpondre, dans quelques mois

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Dcret n 2007-399 du 23 mars 2007 relatif aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile, aux dispositions financires applicables aux tablissements et services sociaux et mdico-sociaux, et modifiant le code de l'action sociale et des familles (partie rglementaire) J.O n 71 du 24 mars 2007 page 5467 http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=SOCN0710518D

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Chapitre 5 Lexternalisation de lasile hors dEurope

Lexternalisation de lasile, est une expression dusage courant dans les rseaux de spcialistes de lasile et des migrations pour dsigner une ide politique relativement simple ainsi que les politiques publiques qui la mettent oeuvre : daccord pour accorder lasile aux exils, mais pas chez nous, de prfrence loin de chez nous et dans des endroits, camps dinternement ou des zones gographiques de concentration, quils ne pourront pas quitter aisment pour tenter de rejoindre lEurope. Lide nest pas nouvelle mais suscit un engouement des gouvernements europens sans prcdent partir de la fin de lanne 2002 lorsquelle a t thorise simultanment par le Haut Commissaire aux Rfugis de lONU, Ruud Lbbers, ancien premier ministre des Pays Bas et par le Premier Ministre britannique Tony Blair puis institutionnalise en politique centrale de lUnion Europenne avec lappui des gouvernements europennes les plus xnophobes, hollandais, danois, autrichien, italien notamment et le soutien explicite ou implicite d peu prs tous les autres. Lexternalisation de lasile nest pas une innovation radicale mais la radicalisation dun mouvement antrieur. Elle constitue actuellement le point daboutissement ultime du grand retournement de lasile contre les exils : la politique du droit dasile sert alors, sans jamais renier le droit dasile dans son principe, non seulement bloquer des frontires et interdire aux exils laccs aux territoires refuges de leur choix mais plus encore les enfermer dans des camps dits centres de traitement ou des zones dites de protection spciale . Comme toute politique publique celle-ci, moins nouvelle quelle ne le parat, prend racine dans lpaisseur historique des dcennies qui prcdent : les phnomnes de criminalisation et denfermement des migrants sont dj trs avancs lintrieur de lEurope. Ce quil y a de nouveau tient au caractre plus explicite des projets de cration de camps denfermement ou de regroupement forc, sous des motifs de tri et de dissuasion, dune part, et la volont de les placer dans des pays tiers qui ne sont pas auteurs des choix politiques ainsi initis, dautre part. Cest sur cette nouveaut que sera focalis le regard en prsentant dabord une chronique des dlibrations politiques europennes sur le sujet. Un tel choix permet de mettre en vidence certains aspects qui disparatraient au contraire dans un panorama plus large mais

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il implique des renoncements : la solution pacifique 352 en Australie, pourtant essentielle tant comme source dinspiration politique que comme exemple de dveloppements potentiels des projets europens, ne sera pas prsente. En outre, les politiques connexes celle des camps ne seront pas abordes : les politiques policires de coups de filet lencontre des clandestins, les politiques dexpulsions de masse et de transferts internationaux dexils accompagnent logiquement celles du regroupement dans des camps dlocaliss. Enfin, le dveloppement des clauses anti-migratoires dans les politiques nationales de coopration et daide au dveloppement des pays pauvres, notamment africains, ne sera pas tudi. La focale adopte permet cependant de faire apparatre lidentit sociologique des acteurs clefs, notamment les pays europens, et de retrouver, encore une fois, lorigine technocratique de ces politiques. On vrifie ainsi une nouvelle fois la pertinence du schma intentionnaliste dinterprtation des politiques publiques en distinguant deux moments successifs : lun, technocratique, de gestation ttonnante et peu mdiatise, qui impliqua entre septembre 2002 et juillet 2003 des hauts fonctionnaires et des ministres plutt discrets ; lautre, plus politique, de janvier novembre 2004, entrane une mdiatisation forte, tire par des dclarations ministrielles ostentatoires sur ces projets ainsi que leur institutionnalisation dans les ngociations europennes qui aboutirent une plateforme politique, Le programme de la Haye , adopt par le Conseil Europen du 5 novembre 2004. Lexternalisation nest pas nouvelle mme elle introduit une dimension nouvelle dans le retournement de lasile contre les exils : sa diffusion au-del des frontires europennes et, plus prcisment, dans les pays limitrophes, qui semblent la fois attirs par lentre dans la communaut dEtat mais aussi vous rester en dehors ce que lon appelle les Marches dun Empire. Zones sensibles pour tout Empire o se manifestent ses tensions la fois intrieures et extrieures, avec une sensibilit aggrave lorsque la dlimitation de cette zone est incertaine, encore sujette des fluctuations, les Marches tendent tre gouvernes par lEmpire autant que par ses Etats limitrophes rputs indpendants. Ici, le schma interactionniste dinterprtation de laction publique est clairant, mais seulement en second plan : la mise en uvre(s) de lexternalisation de lasile est la fois un processus de codcision ingalitaire dont les crations dpendent chaque moment du rapport de forces entre

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les acteurs en prsence et galement un processus de diffrenciation de ces uvres politiques en fonction des pays, des territoires mais aussi des espaces sociaux concerns. La mise en oeuvre constitue toujours une phase de redfinition des orientations de laction publique. Elle nest pas un aprs diffrent de la dcision mais un prolongement de celle-ci dans une configuration largie dautres acteurs, domins, qui senrlent par contrainte et par intrt au service des premiers en ngociant les contreparties de leur enrlement. Les pays limitrophes de lUnion Europen, notamment ceux du Maghreb, deviennent ainsi les gardiens de ses frontires et mettent en oeuvre lexternalisation de lasile en bloquant leurs propres frontires. Cet enrlement transnational peut sanalyser comme un transfert idologique au-del de nos frontires, du rapport de forces dsquilibr entre les ides national-scuritaires et les ides humaniste-asilaires. Lexternalisation de lasile, de ce point de vue, sanalyse comme une exportation de la xnophobie de gouvernement.

1. Gense de la politique europenne dexternalisation de lasile

Cette politique nest pas une invention ex nihilo dune technocratie europenne semparant du pouvoir au dbut des annes 2000. Bien au contraire, elle sinscrit dans le prolongement de plusieurs dcennies dhistoires politiques faonnant en profondeur, dans chaque Etat membre de lUnion Europenne, les reprsentations sociales et idologies politiques qui tendent dominer le rapport aux trangers aujourdhui : les fermetures administratives et surtout symboliques de frontires, la croissance rapide des taux de rejets des demandes dasile, les usages politiques de ces taux et la radicalisation des rhtoriques de rejet, la multiplication des lois rpressives sur les droits au sjour, le regroupement familial prparent le dveloppement des nationalismes xnophobes dans tous les pays europens avec les mmes phnomnes induits de focalisations gouvernementales et journalistiques sur les trangers comme problmes, de monte en puissance militante et lectorale des partis dextrme droite, de multiplication des actes racistes et xnophobes. La convergence europenne, que les technocraties europennes aiment tant produire, est acquise longtemps avec que celles-ci nobtiennent de prrogatives de politiques publiques dans le domaine de lasile et des migrations. Elles accompagnent le mouvement et, pour mieux asseoir leur lgitimit politique gouverner ce secteur de politiques publiques, versent ensuite dans la surenchre antimigratoire qui incite les Etats leur dlguer des prrogatives. Ce processus dintgration europenne par opposition ltranger saccentue

245

notamment durant les annes 1990 avec la cration effective de lespace Schengen associant une certaine libert de circulation lintrieur de lespace et une politique commune restrictive en matire dimmigration et dasile. Ds 1990, une premire version de la Convention de Dublin ouvre la possibilit de confier lexamen des demandes dasile au premier pays dentre dans lUnion Europenne. De cette poque datent aussi les premiers accords de radmission avec des pays voisins sengageant reprendre les sans-papiers en provenance de leurs territoires. Au milieu des annes 1990, le processus parfois qualifi deuropanisation des politiques publiques, connat deux dveloppements primordial, lun sur laxe des relations extrieures avec la Dclaration de Barcelone sur le partenariat euro-mditerranen (1995) et lautre sur laxe des convergences scuritaires internes lUnion Europenne avec le Trait dAmsterdam (1997). Destin promouvoir la stabilit politique, la croissance conomique et le renforcement du dialogue entre les pays de lUE et les pays mditerranens, le partenariat euro mditerranen restera relativement inactif jusqu la fin des annes 1990 et sera activ par les financeurs europens essentiellement pour la lutte anti-migratoire. Avec le Trait dAmsterdam est adopt un programme quadriennal (2000-2004) au terme duquel la politique dimmigration doit relever du domaine communautaire. Le lancement de ce programme est prvu aprs la runion dun Conseil europen de Tempere en 1999 lors duquel lUE dcide de dfinir une politique commune des entres partir dune valuation des besoins conomiques de chaque pays. Cest ce moment l, en 1999, quun plan europen, issu dune initiative du gouvernement autrichien, prvoie la cration de camps en Albanie et des mesures denrlement du Maroc dans la lutte antimigratoire.

1.1 Gestation technocratique : le temps des fonctionnaires (SEPTEMBRE 2002 - JUILLET 2003)
Lide de traiter les demandes dasile au plus loin de lEurope, dans la rgion dorigine des exils, ainsi, nest pas nouvelle mais nanmoins rcente lorsquelle est reprise dans les travaux de la Commission europenne ds la fin de lanne 2000353 dans des termes encore vagues. La conceptualisation en est ralise plus avant par le HCR aprs larrive, le 1er janvier 2001, du Haut-Commissaire Ruud Lbbers. Le rle du HCR est essentiel, comme on la vu, notamment parce quil constitua pendant plusieurs dcennies la seule instance
353

EC, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament : Towards a common asylum procedure and a uniform status, valid throughout the Union, for persons granted asylum , COM (2000) 755 final.

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supranationale pouvoir harmoniser les politiques de lasile en Europe. Le HCR joua dans ce secteur le rle de la Commission Europenne longtemps avant que celle-ci ne puisse intervenir : trs europen tant par son histoire que par ses financements le HCR anime encore aujourdhui cette gouvernance europenne mais partage cette fonction dimpulsion avec la Commission notamment depuis le Sommet europen de Tempere (1999). La nouvelle vision politique du HCR saffirme le 13 septembre 2002 dans un discours du HautCommissaire Ruud Lbbers devant un Conseil informel Justices et affaires intrieures de lUnion Europenne Copenhague. Tout en rappelant son rle de gardien de la Convention de 1951 sur les rfugis , il la remet explicitement en question, en affirmant quelle ne suffit plus et en souhaitant une autre approche quil nomme Convention Plus 354. Ce sont les premires ides relatives ce quil nomme alors la dimension externe des politiques europennes de lasile . Les initiatives de la Commission europenne et du HCR sinscrivent dans un contexte de pressions croissantes de la part des gouvernements nationaux et notamment des prsidences successives de lUnion Europenne. En 2001 plusieurs propositions de directives manant de la Commission achoppent sous la prsidence belge. Reprsentes un an plus tard, elles marqueront alors un affaiblissement considrable des normes de protection des rfugis355. En 2002 la prsidence danoise joue un rle important dans la promotion des solutions de protection des rfugis au plus loin de lEurope, dans les rgions dorigine et dialogue ce sujet avec les gouvernements hollandais et britannique. Cest dans ce contexte quapparaissent dbut 2003 ce quil est convenu dappeler les propositions britanniques quand bien mme le gouvernement britannique nen est pas lauteur exclusif mais plutt le premier intress les faire connatre publiquement dans un contexte national daugmentation rapide du nombre de demandes dasile et de surenchres xnophobes dans la presse et lopposition conservatrice. Divulgues en Grande-Bretagne ces propositions ont t labores en fait par plusieurs gouvernements nationaux (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark), en collaboration avec le HCR et la Commission europenne356.

354

UNHCR, Statement by Mr. Ruud Lubbers, United Nations High Commissioner for Refugees, at an informal meeting of the European Union Justice and Home Affairs Council Copenhagen, 13 September 2002 . 355 Steve PEERS, Statewatch Analysis: EU immigation and asylum discussions , Statewatch Observatory EU asylum and immigration policy 356 Daprs le Premier Ministre britannique lui-mme dans sa lettre Costa Simitis. Pour une autre source, cf. : Brian GORLICK, HCR Stockholm (Sude), 16.04.2004, cit in : Kristine Bergstrm, Linitiative Convention Plus du HCR : Vers une politique de rgionalisation de la protection internationale des rfugis ?, Mmoire pour la Matrise de science politique, Dir. J. Valluy, Universit Paris 1, sept. 2004, Annexes p.21.

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Elles sont rvles au grand public le 5 fvrier 2003 par un article du journal The Guardian 357 sur la base dun document confidentiel du ministre de lintrieur britannique. Le quotidien, qui a t transmis ce document, fait tat dun plan destin faire baisser le nombre de demandeurs dasile arrivant en Grande-Bretagne en les dportant vers des aires rgionales de protection situes dans les rgions dorigine. Ces zones se situeraient en Turquie, Iran et Kurdistan irakien pour les rfugis irakiens, en Somalie du nord pour les rfugis du sud de la Somalie et au Maroc pour les Algriens. Dautres zones sont envisages dans les Balkans et au Zimbabwe358. LUkraine et la Russie sont galement voques signalent les journalistes pour mettre un terme aux flux migratoires conomiques provenant de lest de la frontire de lEurope nouvellement largie. Prsent officiellement le 10 fvrier 2003 au Haut-Commissaire Ruud Lbbers alors en visite Londres, le projet prvoit de confier au HCR la tche et les moyens de grer ces zones de protection. Aucune raction publique nest alors exprime par le HCR359. Le projet est transmis le 10 mars 2003 par le gouvernement britannique la prsidence grecque de lUnion Europenne en vue du sommet europen qui aura lieu le 20 juin 2003 Thessalonique360. Dans sa lettre daccompagnement, le Premier ministre britannique, Tony Blair, indique que ce projet a t discut avec le Commissaire europen Vitorino, le Haut-Commissaire Ruud Lbbers et des gouvernements europens. Deux propositions sont exprimes : 1) Amliorer la gestion rgionale : Notre but long terme devrait tre de mieux grer les migrants irrguliers dans leur rgion dorigine en : sattaquant aux causes des flux massifs de population ; offrant une meilleure protection aux personnes dplaces prs de leur rgion dorigine et dveloppant des voies lgales par lesquelles les vrais rfugis pourront, si ncessaire, venir en Europe. De telles amliorations pourraient rellement aider ceux qui ont un vritable besoin de protection et permettre aux pays europens de mieux grer les flux de rfugis. Cela se ferait en rfrence aux travaux dj en cours au HCR (Convention plus) et au sein de lUnion europenne pour poursuivre laction dans les rgions dorigine tel quiniti par le Conseil Europen de Sville.() 2) Centre de transit pour le traitement [des demandes dasile] : Conjointement une meilleure protection dans les rgions dorigine, il est important, moyen terme, de dissuader les personnes qui entrent dans lUnion europenne illgalement et qui
357

Deux articles du journal The Guardian : Alan TRAVIS Shifting a problem back to its source Would-be refugees may be sent to protected zones near homeland , The Guardian, Wednesday February 5, 2003. et Seumas MILNE and Alan TRAVIS, Safe havens plan to slash asylum numbers The Guardian Wednesday February 5, 2003. 358 David CHANDLER, Stopping asylum before it starts - The right to asylum in the UK is being transformed into the West's right to intervene abroad. , Spiked Liberties (Online Journal), 19 February 2003. 359 Dans son discours du 18 mars 2003 devant la Commission des Nations Unies pour les Droits de lHomme, Ruud Lbbers souligne la ncessit de trouver de nouvelles approches plus efficaces pour le management des flux migratoires. 360 New international approaches to asylum processing and protection (5 p.). Doc. accompagnant la lettre du 10.03.03 du Premier Ministre britannique Tony BLAIR son homologue grec assurant la prsidence de lUnion Europenne.

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dposent des demandes non fondes. Une solution envisageable serait dtablir des zones protges, dans les pays tiers, vers lesquelles les personnes qui arrivent dans les Etats membres de lUnion et demandent lasile pourraient tre transfres pour que leur demande dasile soit examine. Ces centres de transit pour le traitement des demandes dasile seraient situs sur les voies de transit vers lUnion europenne. Ceux qui le statut de rfugi serait accord seraient rinstalls dans les Etats membres participants. Les autres seraient renvoys dans leur pays dorigine. Cette approche serait la fois dissuasive pour ceux qui cherchent abuser du systme dasile tout en prservant le droit la protection pour ceux qui la mritent vraiment.361 Ce projet fait lobjet de discussions lors du Conseil informel Justices et affaires intrieures de lUnion Europenne Vria (Grce) le 27 et 28 mars 2003. Les gouvernements reprsents lors de ce Conseil sont alors loin dtre unanimes face ces propositions qui donnent lieu un vif dbat 362. Le rseau Migreurop a reconstitu les positions en prsence partir de la presse internationale363 : lEspagne, les Pays-Bas, la Belgique et lItalie se seraient dclars en faveur de la proposition britannique tandis que lAllemagne sy serait oppose, la France et la Grce sabstenant de prendre position, le Portugal, la Finlande et la Sude subordonnant leurs positions laccord du HCR. Or le HautCommissaire Ruud Lbbers, invit sexprimer lors de cette rencontre europenne, fait une dclaration trs favorable aux propositions britanniques364. Il soutient sans rserve la premire proposition de zones de protection et, en ce qui concerne la seconde, prconise, lui aussi, la cration de centres ferms pour les migrants conomiques , majoritaires selon lui, mais suggre que ces camps devraient se situer lintrieur des nouvelles frontires europennes plutt qu lextrieur. Cette orientation politique suscite progressivement des ractions dopposition aussi bien en Grande-Bretagne que dans le reste de lEurope. Des commentaires trs critiques sont faits par lorganisation Statewatch365, le Conseil britanniques pour les rfugis366, Amnesty International367, le Conseil Europen pour les Rfugis et lAsile (CERE/ECRE) 368. La presse internationale elle-mme prsente ces projets de manire distancie voire critique. Cependant,
361 362

Ibid., traduction de la Confdration Franaise du Droit dAsile (CFDA). CE, Communication : Vers des rgimes dasile plus accessibles, quitables et organiss , op.cit., p.3 363 MIGREUROP, Chronologie : De lannonce du projet (mars 2003) au Sommet de Thessalonique (juin 2003) , 23 juillet 2002. 364 UNHCR, Statement by Mr. Ruud Lubbers, United Nations High Commissioner for Refugees, at an informal meeting of the European Union Justice and Home Affairs Council, Veria, 28 March 2003 . 365 STATEWATCH, Asylum in the EU: the beginning of the end ? , March 2003. 366 BRITISH REFUGEE COUNCIL, Refugee Council briefing : position paper on the UK proposals for transit processing centres for refugees and regional management of asylum , London, May 2003. 367 AMNESTY INTERNATIONAL, EU JHA Informal Council, Veria 28-29 March : UK Refugee Proposals Legally Flawed Says Amnesty , 27.03.2003 . 368 Voir : Raekha PRASAD, Refugee camps dont work , The Guardian, 10.2.2003 et ECRE Press Release, 17.3.2003.

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lengagement explicite du Haut-Commissariat aux Rfugis de lONU, traditionnel gardien des intrts des rfugis, en faveur de ces solutions leur donnent une lgitimit indite et place les ONG militantes en porte--faux vis--vis dun HCR qui constitua longtemps un alli traditionnel au sein des instances gouvernementales. Au sein mme du HCR, nombreux sont ceux qui, dans les niveaux infrieurs dune hirarchie pesante, font un bilan afflig de laprs Vria : les experts, les reprsentants des gouvernements et les mdias, sans parler de lopinion publique, sont compltement dsorients et ne savent plus qui a propos quoi. Dans ce dsastre politique il ny a pas de vainqueur. 369 La position du HCR se confirme ds le mois davril370 avec un document qui commence circuler deux mois avant dtre rendu public en juin 2003 : La proposition dune triple approche du HCR (UNHCRs three-pronged proposal)371. Il sagit dun texte dapplication de la Convention plus au contexte spcifique de lEurope. Ce texte plus largement discut et ngoci au sein de lorganisation quun simple discours du Haut-Commissaire, atteste dune implication plus large de lencadrement suprieur du HCR dans cette nouvelle orientation politique. La notion dapproche (pronged) a un sens militaire : elle dsigne alors les mouvements coordonns en direction dune mme cible. Ils sont ici au nombre de trois : 1) amliorer les solutions de protection dans la rgion dorigine en y renvoyant ceux qui en sont partis irrgulirement ( lapproche rgionale ) ; 2) amliorer les systmes nationaux de lasile sauf pour tous ceux qui ny ont pas droit et devront tre renvoys dans leur pays ou le pays de premier accueil ( lapproche nationale ) ; 3) pr-traiter les demandes dasile dans des centres ferms europens et accentuer les efforts communs dexpulsion des cas manifestement infonds vers les pays dorigine ( lapproche europenne ). Prsent initialement comme une contre-proposition aux projets britanniques, la triple approche du HCR en reprend et en valide de facto les principales ides forces dans un sens interniste . Comme le reconnatra un porte-parole du HCR, Rupert Colville, le HCR et la Commission europenne travaillent alors des propositions parallles en faveur de centres situs lintrieur de lUnion Europenne pour traiter les demandes dasile372.

369

Source anonyme interne au HCR cite par le professeur Helmut DIETRICH, EUROPE: Camps de rfugis aux nouvelles frontires extrieures. 2me partie , Archipel, 14.09.2003. 370 Amnesty International indique en avoir connaissance ds le mois davril, cf. : A.I., UK/EU/UNHCR : Unlawful and Unworkable Amnesty Internationals views on proposals for extraterritorial processing of asylum claims , AI Index : IOR 61/004/2003, 18.06.2003, p.2. 371 UNHCR, UNHCRs three-pronged proposal , UNHCR Working Paper, Geneva, June 2003, 12 p. 372 Cit in : 'No plans' for asylum camps outside EU , The Guardian, Monday June 16, 2003.

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A la demande du Conseil, la Commission europenne est amene ragir aux propositions britanniques par une Communication qui reprend les propositions du HCR sur le sujet : Cette nouvelle approche repose sur trois objectifs spcifiques mais complmentaires, savoir: 1) larrive organise dans lUE, partir de leur rgion dorigine, des personnes ayant besoin d'une protection internationale; 2) la rpartition des charges et des responsabilits au sein de lUE ainsi quavec les rgions d'origine pour qu'elles accordent, ds que possible, une protection effective qui corresponde, autant que faire se peut, aux besoins des personnes ayant besoin d'une protection internationale; 3) la dfinition d'une approche intgre en vue de la mise en place, en matire dasile et de retour, de procdures efficaces dbouchant sur des dcisions excutoires. 373 Trois jours plus tard, une nouvelle runion du Conseil JAI374 (Luxembourg,0506.06.2003) prolonge la discussion sur cette proposition. Le correspondant Luxembourg du journal EU Observer fait tat dun large soutien aux propositions britanniques parmi les gouvernements. Il note lengagement particulirement actif des Pays-Bas, du Danemark et de lAutriche et observe que lengagement du Haut-Commissaire aux Rfugis de lONU a indubitablement accru les soutiens ce projet controvers de lUnion Europenne. 375 Ds cette date nanmoins apparat un obstacle : le veto de la Sude dans un contexte juridique o les dcisions doivent encore tre prises lunanimit. Le ministre sudois des migrations, Jan O. Karlsson fait savoir lopposition de son gouvernement une telle politique. Cette position traduit les pressions qui sexercent, lintrieur du pays, sur le gouvernement sudois376. Ce veto tant juridiquement insurmontable, soutenu de surcrot par lAllemagne (soutien affaibli par des dsaccords internes377), les conclusions du Conseil sannoncent comme un compromis. Le 14 juin dj, une note interne prsente les futures conclusions378 : Le Conseil demandera la Commission dexplorer tous les paramtres afin dassurer une entre plus ordonne et mieux gre des personnes ncessitant une protection internationale, avec la perspective de prsenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport densemble suggrant des mesures adopter, et examinant les voies et les moyens dintensifier la capacit de protection dans les rgions dorigine et les pays de premier asile [en particulier sur la base dune exprience acquise travers des projets pilotes conduits par les Etats Membres intresss en partenariat avec les pays concerns et en
373 374

CE, Communication : Vers des rgimes d'asile plus accessibles, quitables et organiss , p.14. Justice et Affaires intrieures , runion des ministres europens de la Justice et de lIntrieur. 375 Sharon SPITERI, Asylum centres plan gains EU support , EUObserver.com, 06.06.2003. 376 Michael WHITE and Ian BLACK, Go-ahead to experiment with Britain's refugee zones plan The Guardian, Saturday June 21, 2003. 377 Le Ministre de lintrieur Otto SCHILY (Social dmocrate) et le Ministre des affaires trangres Joschka FISCHER (Verts) saffrontent de manire rcurrente sur les questions de lasile. Voir notamment : Germany calls to keep veto in immigration policy , EUObserver Bruxelles, 02.07.2003. 378 Note interne : Council of The European Union Brussels 14 June 2003 10462/03 LIMITE POLGEN 46 From : The Presidency To : Council Subject : European Council (19/20 June 2003) Annotated draft agenda .

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troite coopration avec le HCR] et de prsenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport avec les mesures prendre leurs implications juridiques. 379 La Grande-Bretagne retire alors sa proposition le 16 juin 2003, soit quatre jours avant louverture du sommet europen de Thessalonique380. Lextension des soutiens au projet devenant nanmoins de plus en plus vidente, les ractions dopposition se multiplient durant le mois de juin 2003. Les plus marquantes et probablement les plus influentes ont t celles dAmnesty International tant travers son bureau europen Bruxelles qu travers ses dlgations nationales. Deux jours avant louverture du Sommet de Thessalonique (et aprs le revirement britannique), lONG publie un document dclarant illgal et impraticable les propositions dexternalisation de lasile381. Cest lun des moments o Amnesty International attaque le plus directement le HCR plac sur le mme plan que le gouvernement britannique et la Commission europenne. La FIDH adresse une lettre ouverte aux gouvernements mais cette missive est plus technique382 que celle envoye le mme jour par Amnesty383. La conclusion n26 du Sommet de Thessalonique sera finalement rdige ainsi : 26. Le Conseil europen prend note de la communication de la Commission, qui met l'accent sur des rgimes d'asile plus accessibles, plus quitables et mieux grs, et il invite la Commission explorer tous les paramtres permettant d'assurer que l'entre dans l'UE des personnes qui ont besoin d'une protection internationale se fasse d'une manire plus ordonne et mieux gre, et examiner comment les rgions d'origine pourraient mieux assurer la protection de ces personnes, en vue de prsenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport complet proposant des mesures prendre et leurs consquences juridiques. Dans le cadre de ce processus, le Conseil europen note qu'un certain nombre d'tats membres envisagent d'tudier des moyens d'amliorer la protection des rfugis dans leur rgion d'origine, en liaison avec le HCR. Ce travail sera effectu en pleine coopration avec les pays concerns sur la base de recommandations du HCR. 384 Compare la note prcite du 14 juin, cette conclusion fait apparatre dans les deux dernires phrases la volont de la Commission de ne pas simpliquer dans la ralisation des fameux projets-pilotes (i.e. : implantations de camps ferms externes) dj bien avancs. Mais cette conclusion confirme aussi la prennit de ces projets et leur confre une relle
379 380

Ibid. op.cit., Paragraphe 26. Notre traduction. Le texte dfinitif sera diffrent. 'No plans' for asylum camps outside EU , Press Association, The Guardian, Monday June 16, 2003. 381 A.I., UK/EU/UNHCR : Unlawful and Unworkable Amnesty Internationals views on proposals for extraterritorial processing of asylum claims , op.cit. 382 FIDH / FIDH-AE, Sommet de Thessalonique : Lettre ouverte aux chefs d'tat et de Gouvernement des Etats Membres de lUnion Europenne. , Bruxelles, le 18 juin 2003. 383 A.I., La politique dasile commune de lUnion Europenne : une perte de repres Lettre ouverte aux chefs dEtat et de gouvernement, Conseil europen de Thessalonique , SF03R30 Bruxelles, 18 juin 2003 (trad. ASIF). 384 CONSEIL DE LUNION EUROPENNE, Note de transmission de: la prsidence aux: dlgations - Objet: Conseil Europen de Thessalonique 19 et 20 juin 2003 Conclusions de la Prsidence . Bruxelles, 01.10. 2003, (OR. en) 11638/03 POLGEN 55.

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lgitimit politique. Linterprtation est assure par le premier ministre grec qui, lors de sa confrence de presse, indique que les propositions nont pas t repousses mais ont t modifies et demeurent en suspens385. Le mme jour le gouvernement britannique, suivant en cela une recommandation de la Commission europenne, fait part de son intention de mettre en uvre des projets pilotes de camps externes386. Le ministre de lintrieur britannique annonce387 une dmarche commune avec des pays partenaires comme les Pays-Bas, le Danemark et lAutriche pour de telles ralisations en esprant le soutien financier de la Commission et la logistique du HCR. La Commission confirme immdiatement que le projet sera mis en uvre sous la forme dexpriences pilotes 388. Le Haut-Commissaire Ruud Lbbers, de son ct, publie un article dans The Guardian pour dnoncer une campagne de manipulation son encontre et raffirme lintrt de sa triple approche ainsi que la ncessit de traiter les demandes dasile dans des camps ferms lintrieur de lEurope389. Ces projets-pilotes avaient dj donn lieu des avances diplomatiques de la part du gouvernement britannique en direction notamment de lAlbanie, de la Bilorussie, de la Bulgarie, de la Croatie et de lUkraine. Linformation est divulgue par The Guardian ds le mois de mars 2003390, dabord dmentie par le Foreign Office puis confirme par le Home Office au mois de mai391 et encore dbut juin, quelques jours avant le sommet de Thessalonique392. Une autre confirmation en est donne le 7 juillet 2003 lorsque la Croatie et la Bulgarie rejettent publiquement ces projets dimplantation sur leurs territoires respectifs dtranges ghettos o seraient enferms les exils393. Un autre rsultat de Thessalonique sesquisse discrtement ds le mois de juillet : la remise en cause du vote lunanimit du Conseil, cest--dire la possibilit pour un ou plusieurs Etats, comme lont fait la Sude et lAllemagne, de bloquer des propositions juges
385 386

Conseil europen de Thessalonique (19-21/6/03) : Confrence de presse de la Prsidence (19/06/03). Marc ROCHE, Les Quinze s'efforcent de relancer leur politique d'immigration Londres ne renonce pas des centres hors de l'UE , Le Monde, 21.06.2003. 387 Andrew GRICE and Stephen CASTLE, Blair loses fight for 'refugee protection' zones but will push on , The Independent, 20.06.2003. 388 Michael WHITE and Ian BLACK, Go-ahead to experiment with Britain's refugee zones plan The Guardian, Saturday June 21, 2003. 389 Ruud LUBBERS, Put an end to their wandering Europe should do more to support refugees in their regions of origin The Guardian, Friday June 20, 2003. 390 Esther ADDLEY, Welcome to camp Tirana It's been suggested that asylum-seekers arriving in the UK will be sent on to Albania. So how would they fare there? , The Guardian, Tuesday March 11, 2003. 391 Alan TRAVIS, New asylum centres open by end of year UK-bound refugees to be processed outside the EU , The Guardian, Friday May 9, 2003. 392 Alan TRAVIS, Offshore asylum centres to be tested , The Guardian, Wednesday June 4, 2003. 393 Honor MAHONY, Bulgaria and Croatia refuse asylum camps Euobserver.com, 16.07.2003.

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inacceptables. Lenjeu apparat incidemment moins de deux semaines aprs le sommet : le 2 juillet la presse fait cho dune opposition du Ministre des affaires trangres allemand une transformation du mode de dcision par adoption du vote la majorit qualifie sur ces questions394. Ce veto labandon du droit de veto clos provisoirement le dbat, mais provisoirement seulement : le dbat sur la procdure de dcision sera rouvert un an plus tard et lopposition du ministre allemand surmonte au cours des ngociations du Programme pluriannuel de la Haye. Aprs le sommet de Thessalonique, la prsidence de lUnion Europenne revient lItalie qui remet immdiatement sur lagenda politique ces projets de traitement des demandes dasile hors du territoire de lUnion Europenne395. Paradoxalement, cette prsidence, par ces excs politiques et ces outrances verbales, freine malgr elle les ngociations europennes et fige pendant quelques mois lavancement des projets dexternalisation auxquelles elle est particulirement attache. Le deuxime semestre de lanne 2003 est relativement calme.

1.2 Communication politique : le temps des ministres (JANVIER 2004NOVEMBRE

2004)

Confirmant son rle moteur dans cette politique europenne, cest le HCR qui relance publiquement le dbat en janvier 2004 sous la prsidence irlandaise. Dans une dclaration396 devant le Conseil JAI (Dublin 22.01.2004), Ruud Lbbers fait tat de ses craintes face un risque dengorgement des procdures dasile dans les nouveaux pays rejoignant lUnion Europenne du fait de lapplication de la Convention de Dublin qui autorise le renvoi des demandeurs dasile vers le premier pays dentre sur le territoire de lUnion. Largument est simple : si tous les Etats membres de lUnion Europenne renvoient leurs demandeurs dasile vers le premier pays dentre, les pays situs la frontire de lUnion seront dbords. Pour viter cela, il propose non pas une modification de la Convention de Dublin dans un sens plus favorable aux demandeurs dasile mais, au contraire, les quatre mesures suivantes : 1) la cration de centres de rception europens ; 2) la mise en place d'un mcanisme de partage du fardeau ; 3) l'tablissement d'un systme collectif de renvoi rapide des
394 395

Germany calls to keep veto in immigration policy , EUObserver Bruxelles, 02.07.2003. Discours du ministre de l'intrieur G. Pisanu prsentant le programme de la Prsidence italienne en matire d'immigration, de criminalit organise et de terrorisme (Bruxelles, 9 juillet 2003). 396 Le HCR anticipe des problmes possibles dans le systme d'asile europen et propose des solutions , UNHCR Press Releases, 22.01.2004.

254

personnes dboutes ; 4) et des avances en direction dun systme centralis de traitement des demandes dasile dans les centres europens . En conclusion, indique le communiqu de presse, le Haut Commissaire a dclar qu'il esprait que la premire phase d'harmonisation des lgislations europennes serait finalise vers la mianne 2004. Ces propositions du HCR qui sont celles de la triple approche ractualise en dcembre 2003 pour le volet europen397 devraient pouvoir, a-t-il espr, constituer une base solide pour la seconde phase d'harmonisation, et contribuer une approche europenne vraiment commune pour grer les flux migratoires irrguliers. Faite dans une priode daccalmie, cette relance sinscrit en effet dans la perspective dj ouverte de la deuxime tape dharmonisation des politiques europennes de lasile et de limmigration. La premire tape correspondant au plan quinquennal adopt lors du Sommet de Tampere en 1999 sachve officiellement le 1er mai 2004. Ds lors souvrent les ngociations du prochain programme pluriannuel daction dans le domaine de la justice et des affaires intrieures (JAI, rebaptis Justice, Liberts et Scurits JLS). Ce programme dit Programme de la Haye (cf. ci-dessous) adopt le 5 novembre 2004 prvoit llaboration dun Plan daction que la Commission doit proposer au Conseil au printemps 2005. Sur le volet de lasile et de limmigration cette deuxime phase souvre avec une communication de la Commission europenne du 4 juin 2004398 qui fait suite aux conclusions de Thessalonique (juin 2003, conclusion n26). Autorise par le compromis ignorer les projets-pilotes en cours de ralisation, ce quelle rappelle ds la premire phrase, la Commission prolonge le commentaire quelle avait fait en 2003 du projet britannique et, comme lpoque, endosse les orientations majeures de ce projet : protection dans les rgions dorigine, rinstallation dexils hors dEurope La Commission reste plus floue dans ses formulations, sur les conditions de mise en uvre et les dispositifs concrets qui pourraient rsulter de ces orientations. Comme lobserve Statewatch : L o le gouvernement britannique propose des centres externes de traitement et des zones de protection la Commission utilise des termes plus abstraits se rfrant aux procdures de dtermination dans les Etats tiers et

397 398

UNHCR, A revised EU Prong proposal , UNHRC Working Paper, Geneva, 22 december 2003. EC, Communication from the Commission to the Council and the European Parliement : The Managed Entry in the Eu of Personn in Need of international protection and the enhancement of the protection capacity of the region of origin " Improving access to durable solutions " , Brussels, COM(2004) 410 final, 4.6.2004. Pour un commentaire : ECRE, Comments of the European Council on Refugees and Exiles on the Communication from the Commission , CO2/09/2004/ext/PC.

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aux programmes de protection rgionale . 399 Cela ninduit cependant aucune modification de sens, aucune inflexion de la politique conduite. Ces deux initiatives technocratiques ne font pas lobjet dune large publicit. Le sujet ne fait parler de lui, au-del de la sphre des spcialistes, qu partir de lt 2004. Au dbut du mois de juillet, trente sept africains embarqus sur un radeau sont sauvs entre la Libye et lle de Lampedusa (Italie) par le Cap Anamur, bateau appartenant une ONG allemande. Une controverse politico-mdiatique dampleur europenne est dclenche par la raction brutale du gouvernement italien (long refus daccostage, mise en accusation des sauveteurs, renvoi des exils aprs rejet des demandes dasile). Ct allemand, le Ministre de lIntrieur Otto Schilly (social-dmocrate), toujours en dsaccord avec celui des Affaires Etrangres Joschka Fischer (Verts), saisit loccasion pour annoncer ses homologues europens quil se rallie la proposition britannique de cration de camps dexils hors de lEurope notamment en Afrique du Nord400. Il justifie sa dcision en disant que les problmes de l'Afrique doivent tre rgls en Afrique, avec le soutien de l'Europe 401. La presse allemande est trs critique 402. Joschka Fischer dclare : Installer des camps l-bas, je pense que ce n'est pas rflchi jusqu'au bout et Je nen pense rien de bien 403. Otto Schilly ne dsarme pas et rencontre son homologue italien le 11 aot 2004. Ils proposent de crer des portails de limmigration dans les pays dorigine ou de transit. On ne peut pas laisser les gens se noyer explique le ministre allemand404.Il soutient en outre que doit tre envisage la cration d'une institution europenne, qui, hors des frontires de l'Europe, recevrait et examinerait les demandes d'asile 405. La proposition est aussitt qualifie de bonne ide par le futur commissaire europen de la Justice, de la Libert et de la Scurit, Rocco Buttiglione, ancien ministre des Affaires europennes de Silvio Berlusconi. Beaucoup de rfugis pourraient tout fait

399

STATEWATCH / Ben HAYES, Statewatch Analysis : Killing me softly? Improving access to durable solutions: doublespeak and the dismantling of refugee protection in the EU , July 2004. 400 Schily for EU Asylum Centers in Africa , Deutsche Welle, 20.07.2004 401 AFP 21 juillet 2004, Un ministre propose la cration de camps de demandeurs d'asile en Afrique 402 Le Tageszeitung de Berlin et la Rheinische Post de Dsseldorf sinterrogent sur les conditions de mise en uvre, la Frankfurter Rundschau met en doute lefficacit de la solution, la Sddeutsche Zeitung compare ce dispositif lancien mur de Berlin. Cf. : Sandrine BLANCHARD, Des camps de rfugis en Afrique du nord ? , Deutsche Welle, 21.07.2004 403 Cit dans : Camps de demandeurs d'asile , L'Economiste (Maroc), 3 aot 2004. 404 Reuters, 13 aot 2004, Rome et Berlin favorables des "portails" d'immigration 405 Immigration : initiative italo-allemande prsente au G5 en octobre , Tageblatt (Luxembourg), 14 aot 2004.

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lgalement se rendre en Europe, si seulement ils savaient comment , affirme-t-il la Deutschlandfunk, soulignant que ces centres pourraient informer les candidats l'asile406. Lt 2004 est galement marqu par une politisation trs forte du sujet en Italie et plus largement en Europe en ce qui concerne la politique italienne. Dbut aot un nouveau drame a lieu : soixante-douze exils partis de Libye sont recueillis aprs une semaine de drive par un cargo allemand. Le ministre libyen des affaires trangres fait une dclaration thtrale propos de linvasion de son pays par les immigrs : Ils sont plus dun million. Sils restent encore dix ou quinze ans, la Libye ne sera plus la mme. Dans certains quartiers, ils imposent leur loi. () On ne sait plus sils viennent pour vivre et travailler ou si ce sont des terroristes . Il ajoute craindre que des extrmistes islamistes ne crent un Etat-tampon, un royaume islamique avec les rebelles tchadiens dans la rgion et ajoute : seuls, nous ny arriverons pas
407

. Les mois daot, septembre et octobre donnent lieu une hyper-

mdiatisation des relations italo-libyenne. Un vritable ballet macabre et diplomatique se droule rythm par les arrives et renvois mdiatiss de boat-people, les allers et venues de ministres et de diplomates. La Libye, subitement promue au rang de poste avance de la lutte europenne contre les exils, gagne en quelques semaines une rhabilitation politique et diplomatique quelle peinait obtenir depuis des annes. Lancien Etat terroriste devient frquentable, vertueux mme face la menace migratoire. Le 23 aot 2004, Rocco Buttiglione nhsite pas parler au sujet de limmigration de bombe temporelle risquant de submerger lEurope408 ; autant dexpressions dusage courant dans les partis dextrme droite fait remarquer le directeur de lobservatoire Statewatch409. Fin aot le premier ministre italien Silvio Berlusconi se rend en personne Tripoli et insiste sur la ncessit douvrir des centres daccueil 410. Paralllement, le mois de septembre voit fleurir les ides et propositions relatives aux camps extra-europens, preuve sil en tait besoin quelles sacclimatent durablement en Europe. Le ministre suisse de la Justice, Christoph Blocher, propose aussi de crer des camps
406

Des camps de demandeurs d'asile dlocaliss! - L'Afrique du Nord, terre d'accueil , L'Economiste (Maroc) 19.08.2004. 407 Il Ministro degli esteri libico: Allarme da Tripoli "Ormai siamo all'invasione" , La Stampa, 9 agosto 2004 , trad. de Migreurop. 408 Honor MAHONY, EU faces immigration 'time-bomb' , EuObserver, 23.08.2004. 409 STATEWATCH, New Commissioner for "Justice, Freedom and Security" talks of the EU being "swamped" by a immigration "time-bomb" , 23.08.04. 410 Eric JOSZSEF, A Tripoli, Berlusconi croit enrayer l'immigration - Reu par Kadhafi, il insiste pour ouvrir des centres d'accueil en Libye Libration, 26 aot 2004.

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de rfugis ltranger avec laide de larme 411. Le 16 septembre 2004 se tient Vienne le premier sommet austro-baltique. Autriche, Estonie, Lettonie, Lituanie ont, cette occasion, lide de crer des camps pour tchtchnes en Ukraine 412. Le gouvernement ukrainien, dj pressenti par les britanniques, se dclare surpris, fait savoir quil trouve lide absurde et quil se demande pourquoi les auteurs de cette ide ont slectionn lUkraine plutt que leur propre pays413. Dans ce contexte, le Conseil JLS (ex-JAI) du 1er octobre 2004 Scheveningen (PaysBas), sannonce dcisif. La presse internationale414 identifie les positions en prsence : le Royaume-Uni, lAllemagne, lItalie, lAutriche, le Danemark sont pour. La Sude, la France et lEspagne sont contre, mais pas tous de la mme faon : la Sude soppose fondamentalement cette politique alors que la position de la France est ambigu. Craignant surtout des situations similaires celle de Sangatte le Ministre franais de lintrieur dclare que l'immigration d'Afrique subsaharienne est essentiellement conomique, et il est hors de question de garder des gens dans des centres . Il faut les renvoyer dans les pays d'origine et s'attaquer la racine du problme de l'immigration avec l'ensemble des pays-sources Il accepterait nanmoins la cration de points d'accueil en Afrique du Nord, qui greraient le retour vers le pays d'origine des faux demandeurs d'asile415. Cependant la Commission Europenne affiche sa dtermination: M. Vitorino a prcis qu'il n'avait pas besoin de l'accord des gouvernements de l'UE, puisqu'un arrangement existait dj entre les Nations unies et la Commission sur ces projets. 416 Le HautCommissaire Ruud Lbbers ne dment pas417. Cependant le terme de camps commence disparatre : Nous avons dcid de ne plus jamais employer ce mot ! affirme Antonio Vitorino418. Paralllement un million dEuros, co-financs 80% par la Commission et 20%
411

Christian RAAFLAUB, Barbara SPEZIALI, Blocher proposes setting up refugee camps abroad , Swissinfo, Thursday 28.10.2004. 412 Lisbeth KIRK, Four EU member states suggest refugee camp in Ukraine , EU Observer, 16.09.2004. 413 Ukraine dismisses notion of transit camps in the country, EU Observer, 20.09.2004 414 EU to study transit sites in Libya for immigrants International Herald Tribune, Friday, September 24, 2004 415 Dbat confus sur la politique d'asile europenne , Le Monde, 01.10.04 416 Ibid. 417 UNHCR, Talking points from video link address by Mr. Ruud Lubbers, United Nations High Commissioner for Refugees, to European ministers attending the Informal Justice and Home Affairs Council, Scheveningen, the Netherlands , Scheveningen, 1 October 2004 . 418 Alexandrine BOUILHET, UNION EUROPENNE Accord politique, hier, pour traiter les demandes d'asile l'extrieur de l'Union L'Europe financera des centres de rfugis en Afrique du Nord Le Figaro, 02 octobre 2004

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par les Pays-Bas, sont dbloqus pour des projets-pilotes en partenariat avec le HCR afin daider la Mauritanie, le Maroc, lAlgrie, la Tunisie et la Lybie dvelopper un systme dasile national . La notion de camp remarque Alexandrine Bouilhet dans Le Figaro, a t remplace par celle de centre d'accueil, de centre de protection ou centre d'assistance, sans que personne ne sache trs bien expliquer la diffrence 419. De fait, la France et lEspagne, tout en affichant une opposition largement relaye par la presse franaise aux propositions germano-italiennes, prnent lors dune nouvelle runion le 17 octobre 2004 la mise en place de points de contact dans les pays de transit, principalement d'Afrique du Nord, d'o pourraient tre examines et traites les demandes d'asile420. Cette position ne fait pas obstacle la poursuite des ngociations. Durant cette mme priode de juin novembre 2004 se droule une ngociation qui porte sur le programme pluriannuel daction de lUnion Europenne dans le domaine Justice, Liberts et Scurits (JLS). Ce programme, intitul Le programme de la Haye : renforcer la libert, la scurit et la justice dans lUnion Europenne a t adopt lors du Conseil Europen du 5 novembre 2004 la Haye. Deux semaines avant, un brouillon officiel (valid par le COREPER du 14.10.04) est rendu public par lobservatoire Statewatch qui le diffuse le 20 octobre421 et souligne que les dlais dadoption ont pour effet de marginaliser les acteurs parlementaires et non gouvernementaux dans le dbat politique relatif ce programme422. Ce programme adopt pour cinq ans (01.05.2004 01.05.2009) constitue une plateforme politique dorientation et de coordination des actions europennes dans les multiples domaines du Conseil JLS. Le Programme de la Haye , tant par son statut que par ses contenus, marque lapoge et laboutissement de cette phase publique de la politique. Il est dailleurs possible que la mdiatisation des enjeux migratoires, durant lt 2004, ait t tire par les stratgies de ngociation de ce programme : les acteurs nationaux qui ont pouss cette mdiatisation, notamment le gouvernement italien et les ministres de lintrieur italiens et allemands, ayant pu cherch peser ainsi sur lorientation gnrale du programme.
419 420

Ibid. G5 : pas de rapprochement en vue sur le projet de camps en Afrique du Nord , AFP, 17 octobre 2004 421 CONSEIL DE LUNION EUROPENNE, Note de transmission de la : prsidence, aux : dlgations. Objet : Conseil Europen de Bruxelles, 4 et 5 novembre 2004. Conclusions de la Prsidence Bruxelles, le 8 dcembre 200 (10.12) (OR. en) 14292/1/04 - REV 1. Annexe 1 : Le Programme de la Haye : Renforcer la libert, la scurit et la justice dans lUnion Europenne , pp.11-42. Note from : Presidency, to : Coreper/Council, Subject : Draft multiannual programme: "The Hague Programme; strengthening freedom, security and justice in the European Union" Brussels, 15.10.2004, 13302/1/04, REV 1, LIMITE, JAI 370. 422 STATEWATCH / Steve PEERS, Statewatch annotation updated The Hague Programme Strengthening freedom, security and justice in the EU doc no: 13302/2/04, 22 October draft .

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Le Programme de la Haye reflte et illustre le tournant national-scuritaire : lintroduction procde aux amalgames dj signals en appelant une approche commune plus efficace des problmes transfrontaliers tels que limmigration illgale, la traite des tres humains, le terrorisme et la criminalit organise 423. Parmi les objectifs multiples et contradictoires rfrs la libert, la scurit et la justice, lintroduction met en avant comme priorit la prvention du terrorisme.424. Au-del de cette introduction et dune partie dorientation gnrale, le programme aborde trois grands chapitres respectivement consacrs la libert, la scurit et la justice. Or le chapitre Renforcer la Libert est presque intgralement consacr la rgulation des flux migratoires : aprs une courte section sur la libert de circulation des citoyens europens, les six autres sections portent respectivement sur Politique dans le domaine de lasile, de limmigration et des frontires , Un rgime dasile europen commun , Immigration lgale et lutte contre lemploi clandestin , Intgration des ressortissants de pays tiers , La dimension extrieure de lasile et de limmigration et Gestion des flux migratoires . A ce cadrage trs particulier de la politique de Libert , sajoute la focalisation sur les enjeux transfrontires des chapitres Scurit et Justice qui, de ce fait, recoupent frquemment le thme migratoire. A lexamen des composantes et proportions du texte, lenjeu migratoire parat aussi prioritaire que celui du terrorisme et les deux semblent devoir souvent sentremler. Le Programme de la Haye reflte ltat des discussions engages depuis septembre 2002 notamment par les propositions du Haut-Commissaire Ruud Lbbers. Le thme de lasile au plus prs du point de dpart apparat sous la forme dune orientation gnrale visant encourager laccs la protection et des solutions durables au stade le plus prcoce. ( 1.6.1) et dune invitation adresse la Commission laborer des programmes de protection rgionaux de lUE en partenariat avec les pays tiers concerns et en troite consultation et coopration avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis. Ces programmes sinspireront de lexprience acquise lors de la mise en uvre des programmes de protection pilotes qui seront lancs avant la fin 2005. Ils utiliseront diffrents instruments pertinents, centrs essentiellement sur le renforcement des capacits, et comprendront un programme commun de rinstallation pour les Etats membres qui souhaitent y participer. ( 1.6.2) Cette invitation met en uvre la proposition des zones de protection spciale imagine en 2003 par le Premire ministre britannique et valide par le HCR ; elle offre surtout un cadre politique aux projets pilotes officialiss un mois plus tt et contraint ainsi
423 424

Le Programme de la Haye , op. cit., p.12. Ibid., op. cit., p.13.

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la Commission, rticente, accompagner le dveloppement de ces projets pilotes en voie de gnralisation et dinstitutionnalisation. En ce qui concerne les instruments pertinents il nest plus jamais fait mention du mot camp , comme la annonc Antonio Vittorino un mois plus tt. Lensemble du Programme de la Haye est rdig en substituant le mots capacit : on parle de capacit de gestion migratoire , de capacit de contrle des frontires et de capacit de protection des rfugis . La finalit gnrale est explicite : Lasile et limmigration sont, par nature, des questions internationales. La politique de lUE devrait viser soutenir, dans le cadre dun vritable partenariat et en recourant, le cas chant, aux fonds communautaires existants, les efforts dploys par les pays tiers pour amliorer leur capacit grer les migrations et protger les rfugis, pour prvenir et combattre limmigration clandestine, pour informer sur les voies lgales de migration, pour rgler la situation des rfugis en leur offrant un meilleurs accs des solutions durables, pour renforcer les moyens de surveillance des frontires, pour amliorer la scurit des documents et pour sattaquer au problme du retour. ( 1.6.1) Si lon cherche identifier en quoi consistent ces capacits on saperoit quelles rpondent deux fonctions principales : empcher les exils darriver en Europe (ex : 1.6.3.) et recevoir ceux qui sont renvoys dEurope ( 1.6.4.). Le mot capacit , comme substitue du mot camps , nest pas un simple euphmisme technocratique : il exprime une volution dans lapproche europenne du sujet. Aprs deux ans de ttonnements, la trajectoire de bonne gouvernance semble trouve qui consiste, sur le modle des directives aux Etats membres, fixer des objectifs anti-migratoires aux Etats tiers, dits partenaires , en leur laissant la libert et la responsabilit thique et politique du choix des moyens. Dune certaine manire lUnion Europenne ne leur impose que des obligations de rsultats dans la lutte anti-migratoire sans regarder au choix des moyens et tout en acceptant de contribuer au financement de ceux-ci. Deux sries dinstruments de politique publique europenne sont envisages pour parvenir ce renforcement des capacits mises en uvre par les Etats partenaires dans la lutte anti-migratoire : 1) lun, gnraliste, consiste placer les enjeux migratoires au cur des relations avec les pays tiers ( 1.6.1) ce qui inclut les relations de coopration conomique, daide au dveloppement et daction humanitaire (1.6.2.) et passe galement par une politique dite de voisinage et de partenariat en cours dlaboration ( 1.6.3) : Le Conseil europen engage le Conseil et la Commission poursuivre le processus dintgration complte de la question de limmigration dans les relations existantes et futures de lUE avec les pays tiers. Il invite la Commission achever, dici le printemps

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2005, lintgration de la question de limmigration dans les documents de stratgie par pays et par rgion pour tous les pays tiers concerns. ( 1.6.1) Il convient que les politiques qui concernent la fois l'immigration, la coopration au dveloppement et l'aide humanitaire soient cohrentes et mises au point dans le cadre d'un partenariat et d'un dialogue avec les pays et rgions d'origine. ( 1.6.2) La proposition de rglement concernant la cration d'un instrument europen de voisinage et de partenariat fournit le cadre stratgique pour l'intensification de la coopration et du dialogue en matire d'asile et d'immigration avec les pays voisins, notamment ceux du bassin mditerranen, ainsi que pour l'laboration de nouvelles mesures. cet gard, le Conseil europen demande qu'un rapport lui soit transmis avant a fin de 2005 sur es progrs raliss et es rsultats obtenus. ( 1.6.3) 2) lautre, plus sectoriel, consiste financer les pays les plus motivs pour accrotre leurs capacits de rgulation des flux migratoires : En ce qui concerne les pays de transit, le Conseil europen souligne qu'il faut intensifier la coopration et le renforcement des capacits aux frontires mridionales et orientales de l'UE, afin de permettre aux dits pays de mieux grer les migrations et d'offrir une protection adquate aux rfugis. Les pays qui font preuve d'une relle volont de s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Convention de Genve relative au statut des rfugis se verront offrir une aide visant renforcer les capacits de leur rgime national d'asile et des contrles aux frontires ainsi qu'une plus vaste coopration en matire de migration. ( 1.6.3.) Ce Programme de la Haye servira de cadre politique gnrale pour les cinq prochaines annes (2005-2010) et lanne 2005 sera dcisive dans la concrtisation des orientations gnrales qui tendent amener les pays voisins de lEurope dvelopper par eux-mmes les camps denfermement et de regroupement forc des exils. A labri des mobilisations sociales, des focalisations mdiatiques et des controverses publiques intra-europennes les camps devraient se dvelopper sous la responsabilit et sous les rgimes politiques et juridiques des Etats voisins. Cette sous-traitance impose de la lutte anti-migratoire passera pour lUnion Europenne par ses politiques trangres et notamment celles de coopration conomique, daide au dveloppement et daction humanitaire subordonnes cet impratif anti-migratoire.

2. Au Marches de lEmpire du rejet : des camps dexils

La gouvernance des marches est un enjeu crucial dans la formation de lunit intrieure de lEmpire. Elle offre logiquement aujourdhui un vaste champ dexpansion deux services centraux de lexcutif de lUnion Europenne, la Direction Gnrale de laction policire (DG JLS ) et celle de la diplomatie (DG Rel Ex ). Ds le courant des annes 1990 les politiques de ces services ont relay fortement les exigences de leurs homologues nationaux issus des Etats membres les plus puissants ou les plus radicaux en se focalisant sur les

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marches sud de lUnion Europenne, introduisant ainsi une dimension spcifiquement euroafricaine dans la formation de lEmpire du rejet. Cest en effet sur la frontire sud de lEurope que se focalisent les acteurs clefs de cette politique ds le milieu des annes 1990. On en trouve trace dans les textes europens prparatoires au partenariat euro mditerranen de 1995, mais aussi dans lhistoire des relations bilatrales entre lEspagne et le Maroc, lItalie et la Libye, la France et lAlgrie. Progressivement lEurope construit sa reprsentation des flux migratoires dAfrique Noire et dAfrique du Nord comme une menace. Le Maghreb se trouve alors logiquement plac au centre gographique et politique de cette tension euro-africaine. Et si le Maroc nest pas le seul, il est lun des premiers faire lobjet des pressions europennes, exacerbes dans son cas par la perception du dtroit de Gibraltar comme porte dentre ouverte sur lEurope. Si lon peut parler de mise en uvre au sud de lEurope du Programme de la Haye ce nest certainement pas dans le sens dune simple excution dun schma politique qui serait apparu en novembre 2004 : la mise en uvre est antrieure de plusieurs annes cette date et ce texte qui officialise laction publique europenne dj entreprise au Maghreb ds la fin des annes 1990 notamment en direction du Maroc. Celui-ci est la fois un front prioritaire et un laboratoire de la gouvernance europenne qui, par les voies bilatrales de la relation policire et diplomatique hispano-marocaine, par la voie multilatrale du partenariat euro mditerranen et par celle des actions propres la Commission Europenne en direction du Maroc, pse sur lvolution politique interne de ce pays. Il faut remonter 1996, anne de signature de laccord dassociation entre le Maroc et lUnion Europenne, et suivre lhistorique des relations complexes entre le Maroc, lEspagne et le reste lUnion, pour voire merger la lutte contre les exils comme lenjeu central de cette scne internationale o le Maroc est videmment domin : pays conomiquement pauvre et dpendant de laide au dveloppement en provenance de ltranger et notamment de lEurope, isol diplomatiquement du reste de lAfrique et du Maghreb par suite de loccupation du Sahara Occidental, dpendant sous de multiples aspects de la situation et des revenus de sa diaspora ltranger, notamment en France, attir par le ple conomique et politique de lUnion Europenne et demandeur dun partenariat privilgi avec elle, le Maroc ne rsiste pas plus de cinq ans aux pressions europennes et officialise ds mars 2002 son enrlement dans la lutte europenne contre les exils.

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La mise en uvre(s) de la politique europenne des camps externes est la fois un processus de co-dcision ingalitaire dont les crations dpendent chaque moment du rapport de forces entre les acteurs en prsence et galement un processus de diffrenciation de ces uvres politiques en fonction des pays, des territoires mais aussi des espaces sociaux concerns. Les types de camps se diversifient aussi fortement la priphrie de lEurope quen son sein : centres de rtention administratifs, anciens camps de prisonniers ou prisons reconvertis dans la lutte antimigratoires, camps informels en forts ou en zone saharienne sous surveillances policires et assistances humanitaires, centres daccueil caractre social et aux fonctions scuritaires, nouveaux camps ferms gestion militaro-humanitaire Et lobservation au Maroc de lgislations dupliques sur celles de pays europens, de campagnes policires armes par ces pays, dun agenda mdiatique domin par les craintes denvahissement au nord de la mditerrane, dONG marocaines et europennes enrles par les millions dEuro dans la mise en uvre des politiques anti-migratoires montre que lEmpire du rejet correspond un tat de domination des pays du Nord sur ceux du Sud o lon devrait retrouver la mme antriorit et le mme ascendant de la xnophobie de gouvernement sur celle qui se traduira peut tre dans la population par la monte en puissance de partis ou de mouvements nationalistes xnophobes. La stratgie adopte par lEurope pour gouverner ses Marches conduit y dvelopper les mmes politiques qui, depuis trente ans en Europe, activent la xnophobie en dsignant ltranger comme un problme, une menace ou un risque : fermeture administrative des frontires, rejet des demandes dasile, criminalisation des irrguliers, enfermements, rafles, expulsions Des pays limitrophes de plus en plus xnophobes, tant au niveau des lites que la population, rempliraient parfaitement les fonctionnalits, au moins psychologiques, attendues par lEurope : cette monte de la xnophobie dans les pays voisins suffiraient faire de ceux-ci une digue contre les risques allgus de tsunami migratoire. Au-del des Marches, il sagit aussi damener les Etats dAfrique subsaharienne intrioriser les principes antimigratoires de la politique europenne, c'est--dire rprimer eux-mmes leur propre migration et ceci comme condition daccs laide au dveloppement. LEmpire du rejet est constitu lorsque se conjuguent efficacement lempire idologique intrieur acquis en Europe par la xnophobie de gouvernement et lutilisation gostratgique de celle-ci, aux Marches de lUnion, pour fermer ses frontires et orienter les interventions europennes dans le reste du monde.

264

Sans prtendre lexhaustivit et sans ignorer limportance matrielle et symbolique du camps de concentration qui vient dtre construit par les financements espagnols prs de Nouadhibou, au nord de la Mauritanie, lanalyse des politiques europennes en direction de la Libye, de lAlgrie et du Maroc, permettent de montre comment se concrtise la dmarche de lEurope.

2.1 La Libye
La Libye obtient durant le deuxime semestre 2004, sa rhabilitation notamment en se positionnant lavant garde de la lutte europenne contre les exils425. Comme le rappelle le chercheur Helmut Dietrich au dbut du mois doctobre 2004, Buttiglione, propos comme commissaire europen puis rejet, a affirm durant son discours devant le Parlement europen Strasbourg, que lUnion europenne nentend pas crer des camps de concentration en Afrique du Nord mais dsire juste faire usage des camps existants dans lesquels les rfugis vivent dans les circonstances les plus difficiles 426. Or des camps existent dj en Libye : ceux crs pour rprimer la rbellion tchadienne . Ils sont en effet aisment convertibles en camps de concentration dexils. Mme si lor noir est lun des enjeux internationaux de se retour en grce de Libye et du retour des investissements trangers dans ce pays, la gestion libyenne de la main duvre noire est devenu un enjeu essentiel des relations avec lEurope. La Libye concentre probablement la plus vaste population immigre au Maghreb (les autorits parlent dun million dimmigrs qui formeraient alors un cinquime de la population totale) depuis des dcennies exploite dans les fermes, les ateliers et usines libyennes. La Libye est aussi lun des pays les plus racistes du Maghreb donnant lieu des pogroms anti-ngres rcurrents comme ceux de septembre-octobre 2000 qui firent plusieurs centaines de morts Tripoli. La Libye est dautant plus attrayante pour lEurope xnophobe quelle ne gnre pas dmigration nationale et peut donc garder les frontires europennes sans entraver ses propres ressortissants. Son systme politique, dictatorial et clientliste, noppose aucune limite formelle la rpression des exils et la ngation des droits humains. LEurope des camps prospre logiquement sur cette ralit : la mission envoye Tripoli par la
425

Dpche - AP 11 octobre 2004 - Les ministres des Affaires trangres de l'UE lvent les sanctions imposes la Libye. Voir aussi : Luc de Barochez, LIBYE Le prsident de la Rpublique franaise fera le voyage avant la fin de l'anne l'instar de ses homologues - Les dirigeants europens se bousculent Tripoli , Le Figaro, 13 octobre 2004
426

Dabord publi en octobre 2004 dans le journal allemand Konkret, puis en anglais par lobservatoire Statewatch, a t traduit et republi en franais en mars 2005 par rseau scientifique TERRA : http://terra.rezo.net/article308.html

265

Commission Europenne et les Etats membres du 28 novembre au 6 dcembre 2004, aprs un dfil de chefs dEtats, recommande dans un rapport confidentiel l'ouverture d'une coopration pratique et d'un dialogue politique avec la Libye pour lutter contre l'immigration427. Les visites en Libye de la Commission des Droits de lHomme du Parlement Europen (lune du 17 au 20 avril 2005428 et lautre du 4 au 7 dcembre 2005429.) chouent pourtant visiter ces camps en dehors dun ou deux volontairement prsents par les autorits leurs visiteurs ; les associations des droits de lhomme lancent leurs alertes 430 mais la Commission Europenne et les gouvernements nationaux acclrent la collaboration avec la Libye431 : plusieurs centres ferms pour immigrs sont en cours de construction avec laide de lItalie, lun situ Gharyan prs de Tripoli lautre Sebha 432 qui viennent sajouter aux dizaines dautres dj existant tant au nord quau sud du pays. Des accords dextradition sont signs permettant dexpulser vers la Libye les exils ; tel laccord entre Londres et Tripoli le 18 octobre 2005 : les camps libyens servent lEurope433. Pourtant, mme de ce point de vue trs cynique de la realpolitik, la position de la Libye est ambivalente : son gouvernement a pris conscience du bras de levier dont il dispose, avec larme migratoire , pour faire pression sur lEurope et ngocier avec elle. Dun ct il affiche sa frocit rpressive comme gage defficacit mais, de lautre ct, doit aussi laisser passer suffisamment de migrants pour ne pas perdre son principal argument de ngociation : cela donne ce ballet diplomatique et macabre de lt 2004, marqu par les interruptions et les dparts de radeaux au rythme des ngociations entre lItalie, lEurope et la Libye.

427

Dpche : Agence Europe : 08/04/2005 la Commission propose de cooprer avec la Libye contre l'immigration illgale Bruxelles. Voir aussi : Communiqu Prsidence Luxembourgeoise de lUnion Europenne, 14 avril 2005 Nicolas Schmit a soulign qu"il est essentiel dinitier une coopration avec la Libye en matire de migration [NB : Nicolas Schmit est le ministre luxembourgeois de limmigration].
428

Hlne Flautre (Prsidente de la Sous-commission des droits de l'Homme du Parlement Europen), Compte-rendu de mission : LIBYE17-20 avril 2005, Bruxelles : Parlement Europen, 2 juin 2005, 16 p.
429

Ainsi la Prsidente de la sous commission des droits de l'Homme au Parlement Europen Hlne Flautre s'est rendue en Libye du 4 au 7 dcembre 2005, dans le cadre d'une mission du Parlement Europen sur la politique d'asile et d'immigration. Cette mission a t organise suite une rsolution d'urgence du PE condamnant les expulsions collectives de Lampedusa vers Tripoli. Elle s'inscrit dans le cadre d'une srie d'autres missions organises par le PE Lampedusa, Ceuta et Melilla. Source : Communiqu de presse de la Prsidente de la sous commission des droits de l'Homme, 10 dcembre 2005.
430

Voir larticle de la Prsidente du GISTI: "La Libye pour externaliser le droit d'asile de l'UE ?", Le Monde, 20 juillet 2005 et le communiqu de Human Rights Watch, 18 octobre 2005 Torture a Risk in Libya Deportation (London, October 18, 2005)
431

Dpche MAP 7 dcembre 2005, La lutte contre l'migration clandestine requiert la collaboration entre les pays cibls
432

Dpche AFP 211710 PPP JUL 05 - ROME, 21 juil 2005 (AFP) Un centre ferm pour immigrs est actuellement en construction avec l'aide de l'Italie
433

PanaPress, 20 octobre 2005 La Libye dsapprouve un rapport de l'ONG "Human rights watch"

266

Cela donne aussi au sud de la Libye les camps probablement les plus terribles du Maghreb ct de passages laisss grands ouverts vers les ateliers de Tripoli et la ct mditerranenne. Cela donne cette chasse lhomme sordide, au couteau, laquelle chappe Jean-Paul Dzokou-Newo434 dans le dsert sud libyen avant daller travailler tranquillement dans les fermes et les ateliers prs de Tripoli.

2.2 Lalgrie
La situation des migrants en Algrie dpend pour une large part dune longue histoire entre deux pays : la France et lAlgrie. La coopration policire y est intense notamment sur les migrations comme le montre laccord conclut en octobre 2003 (Accord de coopration en matire de scurit et de lutte contre la criminalit organise, 25.10.2003)435. Elle se base sur un donnant-donnant simulant une galit entre partenaires : les franais enseignent aux algriens comment lutter contre limmigration ; les algriens enseignent aux franais comment se battre contre le terrorisme.436 Envois dexperts437, sminaires communs (Tamanrasset, oct. 2003 stage de formation (camps de Maghnia, oct. 2004)438 permettent de cooprer discrtement. La police Algrienne y gagne des matriels de surveillance des frontires (radars, hlicoptres, vedettes rapides..). Le 11 mai 2005 encore, Michel Gaudin, directeur gnral de la police franaise, et Ali Tounsi, directeur gnral de la Sret algrienne, signent un accord dans les domaines de la lutte contre le terrorisme, le crime organis, les stupfiants, le trafic de vhicules, l'migration clandestine . Cette coopration policire se droule en parallle avec une autre, celle de laide franaise au dveloppement dont lAlgrie est lun des principaux bnficiaires au sein du Maghreb. Sur ce plan, les interventions financires, sous forme de prts, de garanties
434

Voir le rcit de ce jeune migrant camerounais, rapport par le Pre Joseph Lpine, prtre de la Paroisse Saint Louis Oujda (ville marocaine 10 Km de la frontire algrienne) : J. LEPINE, Une marche en libert Emigration subsaharienne, Paris : Maisonneuve & Larose, nov. 2006. Voir aussi un autre tmoignage similaire : JOBARD Olivier (Photos) SAUGUES Florence & ABANG KUNG Kingsley (textes), Kingsley Carnet de route dun immigrant clandestin, Paris : Marval, juin 2006, 157 p.
435

Article premier de laccord franco-algrien de coopration en matire de scurit et de lutte contre la criminalit organise, sign le 25 octobre 2003, Alger.
436

Y. HAMIDOUCHE, Le ministre franais dlgu la Coopration, au Dveloppement et la Francophonie attendu aujourdhui Alger. Dominique de Villepin reu par Bouteflika et Ouyahia , La Tribune, 13 octobre 2004, (Source : Algeria-Watch, information sur la situation des droits humains en Algrie)
437

Article 3, point 6 Les Parties changent des spcialistes dans le but d'acqurir des connaissances professionnelles de haut niveau et de dcouvrir les moyens, mthodes et techniques modernes de lutte contre la criminalit internationale.
438

C. GUETBI, Coopration algro-franaise dans la lutte contre limmigration clandestine , in El Watan, le 3 octobre 2004.

267

demprunts ou de subventions proviennent essentiellement de lAgence Franaise pour le Dveloppement et se chiffrent en milliards dEuros pour la politique de leau, la politique du logement, les transports collectifs et la scurit bancaire. Or ces aides de lAFD connaissent une croissance spectaculaire sur la priode 1999 2004. Officiellement, il ny a pas de relations directes entre laide au dveloppement et les enjeux migratoires. Cependant des partenaires aussi interdpendants que la France et lAlgrie ne peuvent pas collaborer en ignorant les intrts de lautre. La phobie des exils qui sest dveloppe en France comme dans les autres pays europens nchappe pas aux autorits algriennes : le journaliste Akram Belkad, dans son ouvrage rcent439, rapporte ainsi ce propos dun haut responsable Algrien : Cest un lment de ngociation avec lUnion europenne. Plus on nous demandera de contrler les flux migratoires clandestins, plus notre marge de manuvre sera importante . Officiellement lAlgrie refuse la politique europennes des camps mais, sous contrainte, ngocie les avantages quelle peut en tirer et donne, rgulirement des gages de bonne volont : ce sont les rafles ponctuelles dcides dAlger que les migrants dtectent lorsquils remarquent quils peuvent, pendant des jours, passer tranquillement ct de policiers algriens de Tamanrasset plutt dbonnaires et connaissant parfaitement Les Rochers o dorment les exils pendant la nuit glaciale, la sortie de la ville puis, un jour, subitement se faire rafler par les mmes policiers pour tre expulss au Niger parce quun ordre dAlger vient de tomber. Cette gestion policire, saccompagne alors dune propagande440., au demeurant classique, faisant tat du grand nombre dexpulss sur le front saharien de cette guerre anti-migratoire441. Et la police algrienne, malgr ses dmentis, cogne dur comme cela sest produit, ce mois de dcembre 2005, avec 556 subsahariens (Maliens, Burkinabs, Bninois) emmens de manire trs brutale du camps de Maghnia (ouest du pays) au centre d'accueil d'Adrar (1541 km au sud d'Alger) 442. LAlgrie a beau avoir refus la politique europenne des camps externes, ceux-l existent dj sur son territoire sous la forme de camps informels : celui ; bien connu tous les migrants localiss au Maroc et qui y sont passs se situe prs de la ville algrienne de Maghnia situ une trentaine de kilomtres de la frontires marocaine, juste en face dOujda
439 440 441

Akram BELKAD, Un regard calme sur lAlgrie, Paris, Seuil, 2005, p.176. Article dans Le Quotidien d'Oran, "L'Algrie lutte contre l'immigration clandestine", 17 aot 2005 Article de Mokrane Ait Ouarabi "Lutte contre lImmigration clandestine - Pakistanais et Indiens arrts au Sud algrien",

El Watan 13 juillet 2005

442

Karim Kbir Mauvais traitements des immigrants expulss dAlgrie - La mise au point dAlger , Actualit, mercredi 21 Dcembre 2005.

268

(Maroc) et de Berkane (Maroc). Prs de cette petite ville algrienne se trouve un camps de migrants qui a la particularit dtre form de tentes artisanales fabriques par les migrants avec des sacs en plastiques et des cartons. Ces tentes ont la forme arrondie et les dimensions de certains camping car mais nen ont pas le confort. Cette configuration de camps nest possible que parce que la police algrienne sabstient de procder des actions dvacuation et dlimination par le feu de ce qui sy trouve. Cette indulgence des autorits algriennes sexplique notamment par le fait que le camp prs de Maghnia constitue pour tous les migrants, quils arrivent de la capitale ou du sud, une tape ultime avant de quitter le territoire algrien. Comme les Rochers de Tamanrasset, le camp prs de Maghnia est un camp informel, zone de regroupement dont les migrants ne peuvent gure sloigner par leffet des dispositifs politiques et policiers faonnant le contexte dimplantation du camp. Rendu discret par sa localisation dans un renforcement la plaine, bonne distance de la ville, ce camps accueil des exils en transit mais aussi des exils installs depuis plusieurs annes, dans des conditions de vie sordides443.

2.3 Le Maroc
Paradoxalement, la presse internationale et les acteurs associatifs ont davantage couvert la partie marocaine de ce champ de bataille que ses parties algriennes et libyennes : 14 morts par balles, lautomne 2005 font plus parler deux que les dizaines de milliers de disparus sans traces dans le Sahara et la Mditerrane, plus aussi que les dizaine de morts victimes du massacre de la place Mustapha Mahmoud au Caire en dcembre 2005444. Autre paradoxe, cette focalisation sur le Maroc tient moins aux dangers quaux opportunits quoffrent cette socit marocaine et son Etat en cours de dmocratisation et de libralisation politique : si les articles de presses445, les missions de recherche, les programmes

443

Source : nos entretiens auprs des migrants sans papiers prs dOujda et de Berkane (Maroc oriental) en novembre 2006. 444 Cf. : Michel AGIER, Protger les sans-tat ou contrler les indsirables : o en est le HCR ? , TERRAEditions (Collection Reflets ), 26 janvier 2006 : http://terra.rezo.net/article348.html
445

Voir par exemple lenqute approfondie de la journaliste Catherine Simon "Maroc, terminus noir", Le Monde, 03 septembre 2005

269

associatifs446, les tmoignages humanitaires447, les colloques universitaires448 et les confrences politiques449 sont aujourdhui si nombreux au Maroc sur la question migratoire cest dabord parce que laccs ce pays, la libert dy circuler et de sy exprimer y sont infiniment plus levs que dans les autres pays du Maghreb y compris pour les journalistes, les universitaires et les humanitaires. Certes la xnophobie sy dveloppe rapidement sous la pression des politiques europennes ; mais lorsquun journal qualifie les migrs africains de sauterelles noires, il y a une presse au Maroc pour sinsurger et des juges pour sanctionner le journal 450. Cela reste sans quivalent en Libye, en Algrie, en Tunisie et en Mauritanie. Autre caractristique du Maroc compar ses voisins : il est celui qui a le plus fortement et durablement rsist aux pressions europennes malgr (ou a cause de) limportance pour le Maroc de laide au dveloppement apporte par lEurope. La principalement source daide extrieure est lUnion Europenne qui reprsente elle-seule prs de 50% de laide totale apporte au Maroc en 2003. Le Maroc est aussi le premier bnficiaire de l'aide espagnole au dveloppement. LEspagne joue cependant un rle moins financier que politique en tant que leader de la politique europenne dans ce domaine vis vis du Maroc. Les aides ont t centres ces cinq dernires annes sur la couverture des ncessits de base de la population, et plus spcialement lamlioration de laccs la sant maternelle et infantile, lalimentation en eau potable et lassainissement mais aussi lamlioration des infrastructures dducation, de communication et de croissance des entreprises. Jusqu la fin des annes 1990 cette aide visait officiellement amliorer la situation des marocains. A partir de 2002-2001, le ton change : les documents espagnols font apparatre explicitement la subordination de ces aides aux objectifs anti-migratoires de lEurope451. Ce changement dcoule logiquement des nouvelles orientations politiques europennes : la fin
446

Voir le programme de la formation ASILMAROC Rabat (novembre / dcembre 2005) organise par l'AFVIC et la Cimade (13.06.05) sous financement du HCR.
447

Mdecins Sans Frontires (MSF-E), " Violence et immigration Rapport sur l immigration d origine subsaharienne (ISS) en situation irrgulire au Maroc" Rabat : Septembre 2005
448

Colloque international de lUniversit Mohamed I / CEMMM, Oujda Migration Maghrbine : Enjeux actuels et Contentieux , 24-25 novembre 2005
449

Le Parti Socialiste Unifi a organis Ttouan, samedi 19 novembre 2005, une rencontre nationale et internationale, autour du thme ''Nouvelles politiques migrations: responsabilits et positions''. Ont particip cette manifestation de nombreuses organisations politiques, syndicales et de droits de l'homme, dont, notamment : l'ensemble des composantes du Rassemblement de la Gauche Dmocratique (RGD), l'AMDH (Association marocaine des droits de l'homme), la CDT, l'UMT, ATTAC-Maroc, APDHA (association de protection des droits de l'homme en Andalousie), l'association andalouse ACOGE, l'association des Jeunes avocats, et de trs nombreuses autres associations fminines locales et de protection des migrants rgionales comme Pateras de la Vida
450

Article de Karim Mariami dans Libration (Maroc) "Une publication qualifie les migrs africains de sauterelles noires: Tanger, la ville cosmopolite a son torchon raciste" 13 septembre 2005

270

des annes 1990, le Maroc est dsign comme lun des deux voisins de lEurope devoir agir prioritairement contre les exils. Le Groupe de Haut-Niveau Asile-Migration , cr sur la base du Plan de Vienne452 par la prsidence nerlandaise de lUnion Europenne, labore un plan visant amener le Maroc accepter lapplication des accords bilatraux de radmission, signer de nouveaux accords de ce type et imposer des visas aux ressortissants du Sngal, du Mali, de RDC, de, Cte divoire, de Guine (Conakry) et du Niger. Lapproche europenne est presque exclusivement scuritaire, sans contrepartie financire substantielle que ce soit en termes daide au dveloppement ou dintgration des ressortissants marocains dj installs en Europe. Les 3 millions dEuros que la Commission a propos dinscrire au chapitre migration du MEDA (instrument financier du partenariat euro-mditerranen) sont bien loin de pouvoir rduire ce qui semble alors tre non seulement un dsquilibre trop fort des intrts en prsence mais aussi peut-tre quelque chose de plus affectif, comme un camouflet lgard du Maroc et de ses ressortissants qui par millions vivent en Europe. Le rejet de ce plan scuritaire par le Maroc se fait en deux temps, en octobre 2000 lors de la premire session du Conseil dAssociation entre le Maroc et lUnion Europenne puis en juin 2001 lors dune audience accorde par le Roi du Maroc au Commissaire Europenne aux Relations Extrieures. Cette crise diplomatique qui affecte tant les relations Maroc-Europe que Maroc-Espagne empire dans les mois suivants, dborde sur dautres sujets et atteint son apoge en juillet 2002 avec loccupation marocaine du llot Perejil : lEspagne rpond brutalement en envoyant larme et en rappelant son ambassadeur Rabat. Suivent quinze mois de froid. Les tensions hispano-marocaines restent fortes jusquen dcembre 2003, date laquelle une runion de Haut-niveau Marrakech, reporte depuis un an et demi, permet la signature daccords en matire migratoire. Durant cette crise diplomatique particulirement longue, puisquelle dure au total prs de trois ans, le Maroc ne cesse pas pour autant de participer aux instance de dialogues et de coopration tant avec lEurope quavec lEspagne. Comme le montre bien A. Belguendouz453, les discussions continuent notamment dans le cadre du partenariat euro-mditerranen
451

Les 25 et 26 septembre 2003, les journes dtudes annuelles de lAgence Espagnole de Coopration Internationale portaient symptomatiquement sur le thme Co-dveloppement et immigration . 452 Plan europen de lutte contre limmigration labor sous la responsabilit du gouvernement autrichien assurant alors la Prsidence de lUnion Europenne.
453

Abdelkrim Belguendouz, UE-Maroc-Afrique migrante : politique europenne de voisinage barrage aux sudistes (de Schengen Barcelone + 10 , Rabat : Imp. Beni Snassen, 2005.

271

focalis par la partie europenne sur les enjeux migratoires. Les financements qui transitent par MEDA, par centaine de millions dEuros, permettent aux europens damener leurs partenaires dialoguer. Dans ce cadre l, le Maroc accepte malgr le conflit diplomatique de conclure laccord Euro-Marocain de mars 2002 portant sur les deux annes suivantes et intgrant des financements lourds sur divers aspects dont la circulation des personnes et le contrle des frontires . Laccord est dot dune subvention de 115 millions dEuros ce qui est considrable par rapport ce que reoit par ailleurs le Maroc et par rapport aux 3 millions dEuros prcdemment proposs. En juin 2003, le Maroc prolonge son adaptation aux politiques europennes avec ladoption le 26 juin 2003 par le Parlement marocain, de la loi n02-03 sur lentre et le sjour des trangers au Maroc, loi fortement inspire de la trs franaise Ordonnance modifie du 2 novembre 1945, essentiellement rpressive lgard de limmigration, incluant la cration de dispositifs de zone dattente et de centres de rtention . L encore, cette loi pourtant dinspiration trs europenne est adopte alors que le Maroc est en plein crise diplomatique avec lEspagne et lEurope sur ces questions et ne saurait tre souponn de complicit scuritaire intresse vis vis des europens. Lessentiel de la politique marocain est ainsi largement reconfigure lorsque cesse la crise diplomatique. Celle-ci, entre autres fonctions, a eu celle dun paravent politique interne. Depuis novembre 2003, plusieurs oprations marocaines de rapatriement concernant au total environ 2000 personnes ont t organises et immdiatement salues comme des succs par la Commission Europenne. La politique conduite par le nouveau Premier Ministre Zappatero la tte du gouvernement espagnol, partir de 2004, ne fera que prolonger cette normalisation Hispano-marocaine ralise bien avant llection. La visite de Zappatero en avril, suivit dune intense activit des deux Ministres des Affaires trangres, parachve cette normalisation dont les succs affichs sont de nature policire dans la lutte contre les exils subsahariens. Un donnant-donnant implicite se met en place : dun ct une rpression accrue des subsahariens au Maroc, de lautre une aide espagnole au dveloppement augmente454 et des rgularisations455 de sans-papiers pour une large part marocains en Espagne. En dcembre 2004, une collaboration entre des agents de la gendarmerie royale du Maroc et la Guardia Civile de Gibraltar a vu le jour. Cest le premier pas de la mise en marche de patrouilles communes dans le dtroit. Cette coopration policire conjointe qui se dveloppe au Nord du Maroc et dans les les Canaries. Le 18 janvier 2005, le Roi dEspagne
454

En novembre 2004, la Secrtaire dEtat espagnole en visite Rabat annonce loctroi dune aide de 950 000 supplmentaires au Maroc. 455 Presque 500 000 sans papiers sont ainsi rgulariss par le gouvernement espagnol en fvrier 2005.

272

remercie trs officiellement le Maroc pour sa coopration dans la lutte contre limmigration illgale. En fvrier 2005, le Maroc signe avec l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), un accord de sige autorisant cette organisation policire installer une reprsentation au Maroc. L'accord a pour objectif d'"apporter une contribution efficace la gestion des questions migratoires au Royaume du Maroc ". Ainsi, aprs forces pressions et financements, le Maroc a fini par tre enrl dans la rpression europenne des exils. Cet enrlement progressif se traduit par lapparition des camps informels de migrants cantonns par les dispositifs rpressifs notamment dans les forts de Gourougou en face de lenclave espagnole de Mellila et la fort de Bel Younes en face de lenclave espagnole de Ceuta. Ds lanne 2003 la Cimade sest proccupe de lmergence de ces camps forestiers. En octobre 2004, lassociation a ralise le premier tmoignage international sur les conditions de vie inhumaines de ces exils au bord de la frontire espagnole456. Cette ralit napparat pourtant aux yeux dun public largi quavec les morts de lautomne 2005 devant Ceuta et Melilla : la crise que les mass mdias couvrent partir du 28 septembre 2005 seulement nest en fait que la phase paroxystique dune campagne scuritaire europo-hispano-marocaine en gestation depuis plusieurs annes, qui sacclre au dbut de lanne 2005 et monte en puissance durant les six derniers mois jusquaux homicides de lautomne. Bien avant les grands titres de la presse internationale, le niveau de violence de la police marocaine a atteint un niveau tel que lorganisation humanitaire Mdecins Sans Frontires se considre oblige de renoncer sa discrtion (qui lui permet dintervenir au Maroc) pour tmoigner dun drapage historique dont les traces apparaissent chaque jour de plus en plus aux yeux des mdecins de lONG sur les corps des exils quils ont a soigner457. Lanalyse de la phase mdiatise de cette crise policire / humanitaire, en septembre et octobre 2005 montre linteraction permanente des pouvoirs politiques espagnols et marocains et leurs relations avec les exactions policires : le 10 septembre 2005, lannonce de proposition commune France-Espagne-Maroc en vue du Sommet Euro mditerranen de Barcelone prvu pour novembre 2005 saccompagne de rumeurs qui circulent parmi les exils
456

- CIMADE, Gourougou, Bel Younes, Oujda : la situation alarmante des migrants subsahariens en transit au Maroc et les consquences des politiques de lUnion Europenne, Rapport ralis par Anne-Sophie Wender avec la collaboration de Marie-Jos Laflamme et dHicham Rachidi (AFVIC-PFM), Paris : Cimade-SSI, oct. 2004, 50 p. Web : http://listes.rezo.net/archives/migreurop/2005-10/pdfyxWOE6bv9q.pdf 457 MSF - Rapport de MSF, Violence et immigration, Rapport sur limmigration dorigine subsaharienne en situation irrgulire au Maroc, 29 septembre 2005 (Nb : ce rapport nest rendu public qua cette date mais est diffus dans le rseau associatif ds le mois de juillet et couvre des faits antrieurs lt 2005) www.msf.fr/documents/base/2005-09-29-msfe.pdf

273

sur un probable rehaussement et doublement des barrires de Ceuta et Mellila ainsi que sur la ralisation dun foss devant ces barrires. Ces informations, qui se rvleront par la suite tre fondes, font craindre une impossibilit dfinitive de passer et viennent sajouter au contexte de rpression gnralise qui va pousser les exils tenter en se coordonnant des passages de la dernire chance largement films et diffuss par les policiers et les tlvisions occidentales. Simultanment la pression policire sur les migrants tant dans les banlieues de Rabat que dans les camps forestiers atteint un niveau sans prcdent qui renforcent la frquence des tentatives de passage. Une vaste opration policire de rafles et de dtentions dans les quartiers populaires de Rabat et Casablanca, le 27 septembre 2005, fait courir un vent de panique parmi les exils. Le 28 septembre, louverture du Sommet hispano-marocain sur les politiques migratoires, les tentatives coordonnes de passage des barrires de Ceuta et de Melilla donnent lieu une rpression sans prcdent de la part des forces de lordre marocaines faisant six morts. Cette date marque galement le dbut des dportations dexils par centaines vers les pays voisins. Cette campagne durera jusqu mi-octobre. Un campement des Forces Auxiliaires marocaines est install quelques dizaines de mtres de la fort de Gourougou. Durant cette phase paroxystique de la crise, les autorits espagnoles vont attiser le climat de tension par des annonces rptes notamment de surlvation des barrires autour de Ceuta et Melilla et galement dexpulsions dexils subsahariens en direction du Maroc. Comme le montre lensemble des tmoignages et des analyses publis par le rseau Migreurop dans son Livre Noir de Ceuta et Melilla 458, les morts de lautomne 2005 devant les enclaves espagnoles ne constituent pas un simple drapage : ils sont un rsultat de politiques publiques, celle que conduit lUnion Europenne depuis des annes, celles ensuite de responsables marocains convertis la logique rpressive impose par lEurope. Fin 2006, contrairement ce qui pouvait tre observ en 2004 et 2005, limplantation gographique des exils subsahariens dans la rgion orientale du Maroc est considrablement modifie459 : la crise de lautomne 2005 fortement mdiatis les camps de Gourougou et de Bel Younes. Le premier a t vacu par la gendarmerie marocaine qui y a implant un poste permanent et procde des patrouilles rgulires dans la fort afin de prvenir toute rimplantation durable des migrants. La mme solution , inspire de celle du Ministre de lIntrieur franais, N. Sarkozy, Sangatte, a t mise en uvre Bel Younes. Et, comme
458

MIGREUROP, Guerre aux migrants Le Livre Noir de Ceuta et Melilla, Paris : Migreurop, sept. 2006, 100 p. Web : http://www.migreurop.org/IMG/pdf/livrenoir-ceuta.pdf 459 Observations faites lors dune mission de recherche que jai ralis dans cette rgion du 4 au 11 novembre 2006.

274

aprs la fermeture du camp de Sangatte en France, les exils se trouvent maintenant disperss dans les rgions environnantes, c'est--dire dans la rgion de Nador et Berkane pour la proximit de Melilla et la colline qui fait face la fort de Bel Younes pour la proximit de Ceuta. Le mme phnomne sobserve autour de la ville frontalire dOujda o le camps le plus clbre subsiste, sur le campus universitaire, mais o les exils se dissminent dans dans la campagne priurbaine (forts, grottes) et dans les banlieues populaires dOujda (quartier VietNam). Cette dispersion rend plus difficiles les actions de solidarits humanitaires (vivres, couchage, soins mdicaux) destination de cette population. A ce stade de mise en uvre des politiques europennes de camps externes au Maghreb, deux configurations commencent apparatre : 1) la configuration italo-libyenne et hispano-mauritanienne des camps de concentration, ferms, militariss vers lesquels sont dports les exils rafls tant en dans les pays maghrbins dimplantation de ces camps que dans les pays europens qui participent aux expulsions conjointes vers la Libye ou la Mauritanie. 2) la configuration franco-algrienne et hispano-marocaine des camps informels, de plus en plus vids par dispersion des exils dans les zones rurales et banlieues populaires, dans des pays aux frontires fermes par larmada europen et qui remplissent globalement les fonctions rpressives et humanitaires des camps demands par lEurope. Dans les deux configurations, les pays du Maghreb tendent remplir, dans le cadre de la politique europenne, le rle de pays-camps chargs du blocage des frontires sud de lEurope.

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Chapitre 6 Lchec paradoxal du HCR

la politique du droit dasile contre les exils : le HCR valide les restrictions au droit dasile, assure le jugement technocratique de lasile et cautionne lexternalisation de lasile ainsi que les autres formes de refoulement ou de retour au pays reflet dune dominance nationale-scuritaire sur les idaux humanistes-asilaires lors de la gense de la CDG, son enrlement dans ses logiques nationales-scuritaires qui le traversent structurellement contribue affaiblir la coalition humaniste-asilaire en neutralisant son discours qui sert de caution tandit que son action clive les milieux de soutiens le HCR gouvernement des exils, seul Etat des sans-Etat, instance intergouvernementale = gouvernement technocratique par excellence intentionnalisme : le HCR oeuvre dans son intrt en sadaptant aux rapports de forces qui se forment dans son environnement et se rpercutent en son => croissance en budget et personnel (comme CADA) au moment ou les financeurs veulent refouler les exils interactionnisme : le HCR agit au quotidien sous leffet de pressions contradictoires, des financeurs, des Etats dorigine et daccueil, des exils... deux courants // les deux coalitions idologiques HCR puissant dans le secteur, faible sur la scne internationale

Le HCR, de par sa fonction et sa position dans cette configuration historique du droit de lasile, runit les diverses dimensions du retournement de lasile contre les exils : produit et producteur de lidologie de lasile drogatoire, juge technocratique de lasile dans la plupart des pays dpourvus dinstitutions nationales dexamen des demandes dasile, travers et transform par le tournant national-scuritaire reprsent en son sein par les Etats qui le financent, principal partenaire et acteur de lenrlement associatif dans les politiques humaines , acteur central de la gense et de la mise en oeuvre de lexternalisation de lasile hors dEurope, le HCR est au coeur du retournement du droit dasile contre les exils mais il nen est quune composante et peut tre pas la plus dterminante pour le cours de lhistoire. Terminer ltude du retournement du droit de lasile contre les exils par lanalyse du rle du Haut Commissariat aux Rfugis de lONU ne signifie pas que celui-ci serait le principal auteur de cette volution. Du fait des conditions juridiques et financires de son activit, cet organisme intergouvernemental est aussi puissant dans le monde des exils et des associations humanitaires que diplomatiquement faible sur la scne internationale des Etats et des grandes puissances. On ne peut cependant viter de rapprocher lchec actuel du HCR de celui de lOrganisation Internationales des Rfugis (OIR) qui avait cre au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale. Cest officiellement pour surmonter les obstacles rencontrs par lorganisation prcdente que le HCR avait vu le jour, en 1949, avec pour mission immdiate ltablissement dun cadre juridique rendant possible son action ce qui donna lieu prparation de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951).

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Echec paradoxal puisque le HCR, si lon considre le dveloppement de son budget et de son personnel ou la frquence des sollicitations dont ils fait lobjet notamment au sortir des guerres, se porte aujourdhui mieux que jamais. Fonction personnelle cre auprs du Secrtaire Gnral des Nations Unies, le Haut Commissaire aux Rfugis sest progressivement confondu avec la vaste organisation quil dirige, de plusieurs milliers demploys prsents dans de nombreux pays du monde. Son budget intgralement financ par les Etats riches de la plante sest accru principalement depuis vingt cinq ans cest dire dans la priode durant laquelle ses mmes Etats retournaient les politiques du droit dasile contre les exils se prsentant leurs frontires. Comme les associations gestionnaires de CADA, le HCR a donc prospr sur ce retournement, non seulement faute de constituer un obstacle mais aussi en sachant, malgr ce retournement, rendre utile des comptences reconnues en matire de droit de lasile, de slection des exils et de gestion des camps de rfugis. Le HCR a acquis en outre, auprs de lopinion publique internationale, notamment occidentale, une image valorisante, dorganisme secourant en urgence les victimes de conflits et de traumatismes collectifs. Dans lesprit de beaucoup doccidentaux, le HCR se rsume aux images tlvises dhommes et de femmes dvous qui, sous le drapeau bleu clair marqu du logo de lorganisation (dans les lauriers onusiens, deux mains formant un toit protecteur de la personne), organisent les camps de tentes et la distribution des rations alimentaires auprs des rfugis dans des pays lointains notamment en Afrique, au Moyen-Orient ou en Asie. Dans cette imagerie mdiatique, soutenue par les campagnes de communication pour des collectes de fonds qui psent peu dans le budget de lorganisation mais facilitent la diffusion de ces images, le HCR finit par se fondre dans le paysage des organisations non gouvernementales de la solidarit internationale et fait oublier ainsi, quil est une organisation intergouvernementale c'est--dire, avant tout, de nature gouvernementale. En Afrique cependant460, limage de lagence est bien loigne dune telle imagerie humanitaire. Le HCR y joue le rle de grand ordonnateur des dispositifs de contrle des rfugis, de regroupement plus ou moins contraint dans des camps aux fonctionnements internes rarement dmocratiques, dispositifs dencadrement de populations en exil jusquau retour ventuellement forc dans les pays dorigine. Le HCR est ainsi un acteur central voire, dans de nombreux cas, lacteur central du gouvernement humanitaire, ce dispositif

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AGIER Michel, Protger les sans-tat ou contrler les indsirables : o en est le HCR ? TERRA-Editions, Collection Reflets , 26 janvier 2006 : http://terra.rezo.net/article348.html

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multilocalis de dploiements matriels et humains la demande et despaces de camps461. Comme toute direction de groupes humains, cette forme daction gouvernante est de nature politique, confronte des choix, traverse de dbats, ragissant des contraintes et prenant des dcisions sur la base dune autorit dont la lgitimit, prcaire, est essentiellement technocratique, adosse celle de lONU et celle des tats financeurs et dont le pouvoir de contrainte est li aux ressources rares (finances, statuts protecteurs, autorisations daccs, moyens matriels) dont le HCR acquiert la matrise grce ces tats. Dun autre point de vue, le HCR apparat encore diffrent si on le considre travers ses institutions dirigeantes tant au sige international de Genve que dans les dlgations nationales dans les diffrents pays du monde et au travers de la participation de ces instances aux processus de politiques publiques conduites par les tats en matire dasile et de migrations. Le HCR apparat alors comme une instance intergouvernementale technocratique, hirarchise, dpendante des gouvernements qui le financent. Or ces gouvernements ont fait voluer leurs politiques vers les situations que lon connat aujourdhui o la grande majorit des exils sont dbouts de leurs demandes dasile, les trangers surreprsents dans les prisons pour des dlits lis directement ou indirectement aux conditions de sjour et lensemble des procdures administratives, juridictionnelles, policires sont orientes vers le rejet et la dissuasion des exils. Dans ce contexte, comment le HCR volue-t-il et dans quel sens pse-t-il sur les rapports de forces qui orientent les politiques de lasile et des migrations ? Constitue-t-il un frein aux politiques de restriction des liberts et protections inscrites dans les textes internationaux ? Sur la base dobservations faites durant trois ans (2001-2004) dans une relation de proximit avec la Dlgation franaise du HCR, dune reconstitution de la gense des politiques europennes dexternalisation de lasile (2002-2005) et dune tude sociologique des milieux de solidarits avec les exils au Maroc (2003-2006), il est possible de soutenir lhypothse dun retournement historique et politique du HCR contre lide mme de droit dasile, retournement similaire celui quont connu les procdures europennes qui, formellement cres pour protger les exils, en rejettent aujourdhui la quasi-totalit et fournissent les justifications de leur mise lcart.

461

Voir M. AGIER, Le gouvernement humanitaire et la politique des rfugis , in L. Cornu et P. Vermeren (eds.) Jacques Rancire et la Philosophie au prsent, Paris, ditions Horlieu, 2006.

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1. Finances et gouvernance europennes du HCR

Comme autorit idologique lgitime, dbouch professionnel envi et ressource financire importante, le HCR se trouve dans une position dominante sur le secteur de lasile et en constitue ainsi la principale instance de gouvernance politique (Voir ci-dessus : 2.1 Croissance du HCR et de sa doctrine ). Cependant, le HCR est aussi puissant, idologiquement et financirement, dans son secteur, quil est faible sur la scne internationale des tats qui le financent. Cette dpendance politique apparat lorsque lon analyse la structure de financement du HCR et son fonctionnement interne. Avec un budget annuel de plus dun milliard de dollars et un personnel denviron 6 500 employs, le HCR est aujourdhui la plus importante agence humanitaire de lONU. Le HCR indique sur son site Internet : Le budget de l'UNHCR est, dans sa quasitotalit, financ par des contributions directes et volontaires et de la part des gouvernements, dinstitutions non gouvernementales et de particuliers. Lagence peroit aussi un revenu trs limit provenant du budget rgulier des Nations Unies, utilis exclusivement pour les dpenses de fonctionnement. 462 En effet, le HCR ne dispose pas dune dotation fixe en provenance de lONU, mais de subventions qui lui sont alloues annuellement par des gouvernements nationaux, ceux de pays riches463, dont il est ainsi politiquement dpendant tant pour ses activits que pour sa propre prennit et pour celle des emplois de ceux qui travaillent en son sein. Les premiers bailleurs de fonds sont, dans lordre des contributions, au 27 janvier 2006 les suivants : Etats-Unis, Japon, Commission europenne, Sude, Pays-Bas, Norvge, Royaume-Uni, Danemark, Allemagne, Canada, Suisse, Finlande, Italie, Espagne, Irlande, France, Australie, Belgique464 Chaque anne, les dlgus du HCR dans ces pays ont suivre et ngocier le renouvellement de la subvention alloue par chacun de ces tats au sige international du HCR et la russite ou lchec dans cette mission cruciale pse sur la suite de la carrire de chacun de ces Dlgus nationaux lorsquils demandent ultrieurement une promotion ou une mutation sur un autre poste. Ils ont galement solliciter les bailleurs de fonds en cours danne pour obtenir des subventions en rponse aux appels de fonds

462 463

http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/partners?id=41c2b11b4 Cf. Document CONTRIBUTIONS AUX PROGRAMMES DU HCR POUR 2005 Mis jour le 27 janvier 2006 http://www.unhcr.fr/cgi-bin/texis/vtx/partners/opendoc.pdf?tbl=PARTNERS&id=42aee4a72 464 2007 Donor top 10 (US$); as at 31 March 2007; USA = 150,308,035; Sweden = 79,456,572; Netherlands = 64,528,329; European Commission = 41,498,538; Denmark = 32,116,562; Norway = 29,471,903; CERF = 22,950,979; Ireland = 22,713,320; Switzerland = 20,245,904; France = 20,163,02. Source : http://www.unhcr.org/partners/3b963b874.html

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rgulirement par le sige international du HCR. Entre 95% et 98%, selon les annes, du budget du HCR est financ de cette manire465. Les vues de ces bailleurs de fonds sexpriment dans le Comit excutif qui runit les tats. Linfluence politique des tats parat fortement indexe au montant des donations quils apportent, donnant ainsi aux principaux bailleurs de fonds une parole plus forte que celle des autres, et imposant aux personnels du HCR dentendre les sensibilits qui sy expriment au risque, a contrario, de perdre leurs soutiens financiers. Franois Crpeau466 souligne lapparition, dans ce cadre, ds la fin des annes 1980, de rhtoriques amalgamant rfugis, demandeurs dasile et migrants conomiques, restreignant les liberts de dplacement et de choix de destination des exils, justifiant les mesures rpressives des pays finanant le HCR. Dans la dcennie suivante, la doctrine du HCR se retourne passant de la dfense du droit de partir celle du droit de rester . Le HCR dveloppe les rhtoriques de demandes dasile manifestement infondes et dexternalisation de lasile ainsi que celles justifiant les programmes de retours volontaires 467 qui sont souvent, de fait, des retours forcs468. Cette volution, observe Anne Hammerstad469 est bien accueillie par les tats financeurs qui augmentent massivement le budget du HCR durant la priode. La mme relation sobserve en ce qui concerne le conflit bosniaque pour lequel la proccupation constante du HCR, observe Franois Crpeau, a t dviter un afflux de rfugis vers les pays de lUnion Europenne : Par toutes sortes d'expressions, le HCR a tent, sans jamais y parvenir de faon convaincante, de dfinir sa vocation de protection des rfugis l'intrieur de leur propre pays: "protection prventive", "droit de rester chez soi", etc. () Le HCR fut galement accus d'tre la solde des pays occidentaux, puisqu'il est essentiellement financ par leurs contributions "lies" (attaches une action prcise): entre

465

Tous les donnes financires sont accessibles sur le site du HCR la rubrique donateurs et partenaires : http://www.unhcr.org/doclist/partners/3bcece344.html 466 Franois CRPEAU, Droit dasile De lhospitalit aux contrles migratoires, Bruxelles : Ed.Bruylant, 1995, p.118 467 B. S. CHIMNI, The meaning of words and the role of UNHCR in voluntary repatriation , International Journal of Refugee Law, 1993 vol. 5 (3), p. 442-460. Voir aussi : Andrew Bruce KENDLE, Protecting whom ? : the UNHCR in Sri Lanka, 1987-1997 , Round Table, oct. 1998, n348, p.521-541 468 Rosemary PRESTON, Researching Repatriation and Reconstruction : Who is Researching What and Why ? , in : R. Black, K. Koser, (ed.), The End of the Refugee Cycle ? Refugee, Repatriation and Reconstruction, Oxford : Berghahn, 1999, p.19. 469 Anne HAMMERSTAD, Whose Security ? UNHCR, Refugee Protection and State Security After the Cold War , Security Dialogue, 2000, vol.31, n1, pp.391-403.

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1992 et 1994, plus de la moiti de son budget tait consacr aux actions en Bosnie, o ne se trouvait pourtant pas la moiti des rfugis de la plante. 470 De mme, Michael Barutciski, auteur dune thse sur le HCR471, observe que cette critique rapparat au sujet de lextension rcente du mandat du HCR la prise en charge des dplacs internes : Certains analystes sceptiques considrent que ce nest pas par hasard que le HCR, qui est financ principalement par des pays riches, sintresse aux dplaces internes en mme temps que les politiques dimmigration et les contrles migratoires deviennent de plus en plus svres. Selon cette critique, ces nouvelles activits peuvent tre incompatibles avec son mandat traditionnel et peuvent crer un conflit dintrt. Autrement dit, la rorientation des activits du HCR peut faciliter indirectement la fermeture des frontires. En effet, lorganisme international qui devait promouvoir lasile est encourag offrir une protection dans des situations o lasile nest pas possible. 472 Les subventions cumules de contributeurs europens (pays prcits et Commission Europenne), reprsentent prs de la moiti du budget du HCR 473. LEurope forme ainsi une sorte dactionnaire majoritaire dont la dominance sur le fonctionnement du HCR apparat notamment dans les nominations de Hauts Commissaires : sur dix Hauts Commissaires nomms depuis 1950, huit sont europens (Pays-Bas, Suisse, Suisse, Danemark, Suisse, Norvge, Pays-Bas, Portugal), un japonais et un autre iranien. . Leur nomination donne lieu un vritable ballet diplomatique de la part des candidats aux postes allant de capitales de grandes puissances en capitales de pays bailleurs de fonds du HCR pour trouver les soutiens ncessaires cette nomination474. Ces Hauts Commissaires sont gnralement danciens leaders politiques voire des chefs de gouvernement de leur pays et peuvent conserver certains modes de pense qui furent les leurs dans des fonctions antrieures. Lactuel HautCommissaire, Antonio Guterres, fut-il lun des principaux leader du Parti Socialiste Portugais et un Premier Ministre marquant de lhistoire politique du Portugal. Et son prdcesseur,
470

Franois CRPEAU, L'volution du HCR , Relations, novembre 1998 (645), p. 271-274. http://www.cjf.qc.ca/relations/archives/themes/textes/immigration/immi_crep_9811.htm 471 Michal BARUTCISKI, Les dilemmes de protection internationale des rfugis : analyse de l'action du HCR, Univ. Paris 2, Jury : E. Decaux, C. Teitgen-Colly, W.Schabas, D. Alland, M. Bettati, 22 janvier 2004. 472 Barutciski Michael, Promouvoir lasile ou lingrence ? Le rle du Haut Commissariat pour les rfugis , Le Mensuel de lUniversit, mai 2007, n15. http://www.lemensuel.net/imprimer.php?id_article=370 473 Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis (HCR), Les rfugis dans le monde Cinquante ans daction humanitaire, 2001, p.166. 474 Voir, par exemple le dossier publi sur le rseau [TERRA] au sujet de la nomination de lactuel Haut Commissaire aux Rfugis, Antonio Guterres : [TERRA] ACTUALITE : nouveau HCR = Antonio Guterres http://listes.cines.fr/arc/terra/2005-05/msg00042.html

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Ruud Lbbers (Haut Commissaire de 2001 2005) fut-il non pas un premier ministre des Pays-Bas mais le chef de gouvernement hollandais qui a effectu le plus long mandat (12 ans) de chef de gouvernement dans ce pays depuis 1945, ce qui fait de lui un acteur central du systme politique hollandais. On ne peut manquer de rapprocher le rle dcisif de Ruud Lbbers dans la gense de la politique europenne des camps externes de lvolution politique des Pays-Bas devenu le pays europen le plus radical dans la chasse aux exils et les dportations de masse475 et aussi celui qui sengage directement et individuellement ct de la Commission Europenne dans le financement de cette politique partir de 2003. Dans cette vaste organisation quest le HCR, le rle personnel du Haut Commissaire est essentiel aussi sous deux aspects : il dtient de facto un quasi-monopole de prise de parole officielle et marque ainsi fortement la communication publique de lorganisation ; en outre, son pouvoir de nomination aux postes suprieurs entrane un alignement progressif dune partie des cadres suprieurs derrire lui et ses ides. Les possibilits de sanction implicite des attitudes politiques au sein de lorganisation sont considrables, notamment par la gestion des carrires qui cre des risques autant que des opportunits de se retrouver dans un pays trs loign gographiquement ou socialement difficile vivre. Au terme dune vaste rotation des responsables, Ruud Lbbers a nomm partir de 2001 la plupart des dlgus nationaux encore en poste aujourdhui dans les pays europens o se trouvent les postes les plus convoits au sein de lorganisation. Aussi nest-il pas trs tonnant que son engagement personnel en faveur des camps dexils, quil situait plutt lintrieur qu lextrieur de lEurope, ait fait lobjet dun consensus assez large parmi les cadres suprieurs de lorganisation, ce quatteste la fameuse Proposition dune triple approche faite en 2003(UNHCRs three-pronged proposal) 476. Cependant le HCR comme toute organisation politique est maill de rseaux damitis politiques ou personnelles et connat des luttes dinfluences entre ces rseaux. Ces concurrences internes sont sous-tendues notamment par une bipolarit politique de lorganisation entre la volont des tats financeurs du HCR et lintrt des exils sollicitant une protection. Deux camps, aux primtres incertains et mouvants, saffrontent de manire feutre au sein du HCR tant au sommet de lorganisation quentre les salaris de terrain et les cadres. Ce clivage est ancien. Il traversait dj lAssemble Gnrale des Nations Unies lors
475

Kees Groenendijk La politique dintgration des immigrants aux Pays-Bas : exclusion et mise en cause de leur citoyennet ? Communication la confrence-dbat organise par le rseau Challenge avec le CERI et TERRA, Paris, CERI, le lundi 24 avril 2006. 476 UNHCR, UNHCRs three-pronged proposal , UNHCR Working Paper, Geneva, June 2003, 12 p.

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des dlibrations relatives aux comptences du Haut Commissaire. Il continue de traverser aujourdhui la population des fonctionnaires internationaux et des contractuels aux multiples statuts qui travaillent pour le HCR : dans le langage interne, cette divergence de sensibilit, est voque en qualifiant quelquun de plutt orient protection par opposition plutt orient donateurs Et le rapport de forces construit autour de ce clivage ne cesse dvoluer depuis quinze ans au moins au dtriment des premiers et au bnfice des seconds, prompts mettre en uvre les vises de plus en plus radicalement antimigratoires des gouvernements occidentaux, europens notamment.

2. Le rle du HCR dans la gense de lexternalisation de lasile

Son leadership idologique, son mode de financement et son savoir-faire dans la gestion des camps vont placer le HCR au cur de la politique europenne dexternalisation de lasile. Lide de traiter les demandes dasile au plus loin de lEurope apparat dans les textes de la Commission europenne ds lanne 2000477 mais dans des termes encore vagues. En 2001 est cre au sein du budget de la Commission Europenne la Ligne B7-667 478 qui marque lamorce dune politique publique spcifiquement europenne dans le secteur. Ligne budgtaire spcialise sur les migrations et lasile, la ligne B7-667 vise instaurer une coopration technique et financire dans le domaine de lasile et des migrations, en faveur des pays tiers. Le budget est de 9,9 millions dEuros pour 2001, de 11,8 millions pour 2002 et de 19,87 millions dEuros pour 2003479. Cre pour trois ans, de 2001 2003, la ligne B7-667 sera suivie par le Programme AENEAS. Les sommes sont modestes mais signalent lapparition de la Commission Europenne sur la scne internationale de la gouvernance des flux migratoires jusque l domine par le HCR. Une relation faite de rivalits et de complmentarits, de concurrence politique et de partenariats financiers se met en place entre la Commission Europenne et le HCR partir de cette poque.

477

EC, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament : Towards a common asylum procedure and a uniform status, valid throughout the Union, for persons granted asylum , COM (2000) 755 final. 478 Bruxelles, le 28.11.2001 COM(2001) 710 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEN sur la politique commune d'asile, introduisant une mthode ouverte de coordination Premier rapport de la Commission sur la mise en uvre de la Communication COM(2000)755 final du 22 novembre 2000 : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2001/com2001_0710fr01.pdf 479 Doc. HLWG Budget Line B 7-667, Preparatory Actions for Cooperation with Third Countries in the area of Migration, 49 p. Voir aussi : Cadre d'actions prparatoires pour 2003 Ligne budgtaire "Coopration avec les pays tiers dans le domaine de la migration" (Toutes les actions ne concernant pas l'Afghanistan) B7-667 : http://ec.europa.eu/justice_home/funding/2004_2007/cooperation/content/framework_prep_actions_2003_fr.pdf

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Le Haut Commissaire aux Rfugis (HCR), Ruud Lubbers prend ses fonctions le 1er janvier 2001 et ne fait gure parler de lui durant la premire anne, le temps, comme cest le cas pour chaque Haut Commissaire, de dcouvrir cette organisation internationale particulirement complexe. Lanne 2001, anne de clbration du cinquantenaire de la Convention de Genve offre loccasion au HCR de procder de vastes consultations internationales et de prparer un texte de politique gnrale pour les annes venir : LAgenda pour la protection 480. Prpar dans ce contexte deuphorie commmorative et adopt en juin 2002, ce texte donne satisfaction toutes les sensibilits internes au HCR : on y trouve ainsi des ides et des orientations tout fait opposes. Utile pour runir comme il convient lors dun anniversaire, malgr des divergences visibles, ce texte htroclite na gure de signification politique globale et, pour cette raison, naura pas plus dincidence politique. La nouvelle ligne politique du HCR ne saffirmera qu partir de lautomne 2002 devant un Conseil informel Justice et affaires intrieures de lUnion Europenne Copenhague, le Haut Commissaire prononce un discours sminal481 qui conceptualise la dimension externe des politiques europennes de lasile et remet en cause la Convention de Genve sur les Rfugis de 1951 dont la mise en uvre a t confie au HCR cinquante ans plus tt. Tout en rappelant son rle de gardien de la Convention de 1951 sur les rfugis , il la remet explicitement en question, en affirmant quelle ne suffit plus et en souhaitant une autre approche quil nomme Convention Plus Ce sont les premires ides relatives ce quil nomme alors la dimension externe des politiques europennes de lasile . Le dirigeant du HCR propose que, dans les cas de mouvements secondaires (i.e. lorsque des rfugis quittent leur premier pays de passage pour aller chercheur refuge plus loin), des accords spciaux soient tablis dfinissant, au sujet des demandeurs dasile, les rles et responsabilits respectives des pays de destination, de transit mais aussi dorigine, cest--dire des tats susceptibles dtre lorigine des perscutions ayant mis les exils en fuite. Ruud Lbbers insiste en outre longuement sur lintrt des solutions de protection dans les rgions dorigine en appelant augmenter lassistance ncessaire aux pays pauvres pour rpondre aux besoins des rfugis, assistance qui finance notamment les activits du HCR luimme en tant que principal organisme gestionnaire de camps dans le monde. Cette prsentation de la Convention Plus sachve ainsi :
480

UNHCR, Agenda for protection, Geneva : UNHCR / Department of International Protection, oct. 2003 (3d ed.), 126 p. 481 UNHCR, Statement by Mr. Ruud Lubbers, United Nations High Commissioner for Refugees, at an informal meeting of the European Union Justice and Home Affairs Council Copenhagen, 13 September 2002 .

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 En accordant une plus grande attention la mise en uvre de solutions durables dans les rgions dorigine, le nombre de rfugis installer dans les pays europens diminuera et la ncessit dintgrer ces gens dans vos socits sera plus facile expliquer vos citoyens. Par dessus tout, le problme des rfugis tombant dans les mains de contrebandiers et trafiquants dtre humains diminuera et les mouvements de rfugis nalimenteront plus les 482 rseaux criminels comme ils le font aujourdhui.

Cette dimension externe, dj travaille par la technocratie europenne depuis plusieurs annes, se concrtise quatre mois plus tard483 sous la forme de propositions intergouvernementales exprimes par le premier ministre britannique, Tony Blair dans la fameuse lettre Simitis484, auprs du Conseil europen, tendant crer des zones de protection spciale dans certaines rgions du monde afin dy concentrer les rfugis et des centres au bord de lEurope pour y transporter, durant le traitement des demandes dasile, les exils approchant des territoires europens. Prsent officiellement le 10 fvrier 2003 Ruud Lubbers alors en visite Londres, le projet britannique prvoit de confier au HCR la tche et les moyens de grer ces camps. Aucune raction publique nest alors exprime par le HCR qui accompagnera pendant plus dun an et demi la gense de cette politique europenne dexternalisation de lasile. Le 20 juin 2003, au Sommet Europen de Thessalonique, la proposition britannique ayant t retire quatre jours plus tt, aucune dcision nest prise et les projets dexternalisation de lasile se trouvent suspendus Le gouvernement britannique, suivant en cela une recommandation de la Commission Europenne, fait part de son intention de mettre en uvre des projets pilotes de camps externes en partenariat avec les Pays-Bas, le Danemark et lAutriche. Une dotation de 1 million dEuros, finance 80% par la Commission Europenne et 20% par le gouvernement des Pays-Bas, est alloue la ralisation de ces projets pilotes dont la nature exacte nest pas dfinie. Ces financements seront dbloqus pour des projets pilotes en partenariat avec le HCR afin daider la Mauritanie, le Maroc, lAlgrie, la Tunisie et la Libye dvelopper un systme dasile national . Cette structure de financement tout fait originale et un peu trange fait des Pays-Bas un pays part dans le lancement de cette politique dexternalisation de lasile. On ne peut manquer de constater la concidence entre cet engagement financier atypique des Pays-Bas et le fait que le HautCommissaire Ruud Lubbers soit un ancien premier ministre solidement implant dans la
482 483

Ibid., op.cit., (notre traduction). Deux articles du journal The Guardian : Alan TRAVIS Shifting a problem back to its source Would-be refugees may be sent to protected zones near homeland , The Guardian, Wednesday February 5, 2003. et Seumas MILNE and Alan TRAVIS, Safe havens plan to slash asylum numbers The Guardian Wednesday February 5, 2003. 484 Lettre reproduite par lobservatoire Statewatch : http://www.statewatch.org/news/2003/apr/blair-simitisasile.pdf

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classe politique de ce pays et devenu patron dun HCR qui bnficie directement de ces financements et participe cette politique. Les conditions de dcision au cours de lanne 2003 au sein du HCR sont difficiles lire. Linterprtation la plus frquemment exprime par les agents du HCR485 consiste dire que de longues discussions internes avaient eu lieu entre deux options, lune consistant laisser partir seuls les gouvernements derrire cette proposition britannique et lautre option consistant les accompagner et que cette dernire avait t finalement retenue. Cependant, la Proposition du HCR pour une triple approche (UNHCRs three-pronged proposal)486, discute et ngocie au sein du HCR en juin 2003, atteste dune implication large de lencadrement suprieur dans cette nouvelle orientation. La notion dapproche (pronged) a un sens militaire : elle dsigne les mouvements coordonns en direction dune mme cible. Ils sont ici au nombre de trois : 1) amliorer les solutions de protection dans la rgion dorigine en y renvoyant ceux qui sont partis irrgulirement ( lapproche rgionale ) ; 2) amliorer les systmes nationaux de lasile sauf pour tous ceux qui ny ont pas droit et devront tre renvoys dans leur pays ou le pays de premier accueil ( lapproche nationale ) ; 3) prtraiter les demandes dasile dans des centres ferms europens et accentuer les efforts communs dexpulsion des cas manifestement infonds vers les pays dorigine ( lapproche europenne ). Prsente initialement comme une contre-proposition aux projets britanniques, la triple approche du HCR en reprend et en valide de facto les principales ides forces dans un sens interniste (des camps en bordure intrieure plus quen bordure extrieure de lUnion Europenne). Comme le reconnatra un porte-parole du HCR, Rupert Colville, le HCR et la Commission europenne travaillent alors des propositions parallles en faveur de centres situs lintrieur de lUnion Europenne pour traiter les demandes dasile487. Cette collaboration est confirme galement par Johannes van der Klaauw, responsable du Bureau de reprsentation du HCR, Bruxelles (futur Dlgu du HCR au Maroc) qui, lors
485

Interprtation exprime en 2003 par les agents de la Dlgation du HCR Paris, galement exprime par un Professeur de Droit de lUniversit de Genve, au cours des dbats publics quil prsidait lors du colloque annuel du Rseau Francophone de Droit International Rfugis, immigration clandestine et centres de rtention des immigrs clandestins en droit international (Hammamet, Tunisie, 6 mai 2006) consultant depuis des annes auprs du HCR, reprenait son compte cette interprtation en la prsentant comme informe par une observation directe de sa part du processus de dlibration interne au HCR face aux propositions de Tony Blair dexternalisation de lasile en 2003, et exprime aussi par le Dlgu du HCR lors de notre entretien Rabat en juin 2006. 486 UNHCR, UNHCRs three-pronged proposal , UNHCR Working Paper, Geneva, June 2003, 12 p. 487 Cit in : 'No plans' for asylum camps outside EU , The Guardian, Monday June 16, 2003.

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dun colloque les 25 et 26 juin 2006 au Parlement Europen, insiste galement sur cette collaboration et indique notamment que la position du HCR, bien loin de sopposer linternement de demandeurs dasile, souhaite que ce dlai dinternement soit aussi rduit que possible, si possible un mois488. Le deuxime semestre 2003 est nanmoins marqu par un ralentissement des dbats sur le secteur du fait notamment des outrances verbales du Premier Ministre Silvio Berlusconi dans une priode o lItalie assure la Prsidence du Conseil europen. Les drapages du leader italien freinent les ngociations jusquen dcembre 2003. Cest le HCR qui, en janvier 2004, relance publiquement le dbat. Dans une dclaration489 devant le Conseil JAI (Dublin 22.01.2004), Ruud Lbbers fait tat de ses craintes face un risque dengorgement des procdures dasile dans les nouveaux pays rejoignant lUnion Europenne du fait de lapplication de la Convention de Dublin qui autorise le renvoi des demandeurs vers le premier pays dentre. Pour viter cet engorgement, il propose non pas une modification de la Convention de Dublin dans un sens plus favorable aux demandeurs dasile mais la cration de centres de rception europens , la mise en place d'un mcanisme de partage du fardeau , l'tablissement d'un systme collectif de renvoi rapide des personnes et des avances en direction dun systme centralis de traitement des demandes dasile dans les centres europens . Cest la fin de lanne 2003 galement quest labor le Programme AENEAS 490 : ce programme dassistance technique et financire en faveur de pays tiers dans le domaine de lasile et des migrations pour la priode du 1er janvier 2004 au 31 dcembre 2008 est dot dun budget de 250 millions dEuros. La ligne budgtaire est rebaptise 19 02 03 , ce qui indique que le domaine politique, le 19 , est celui des relations extrieures mme si le programme est cogr par trois Directions de la Commission Europenne (DG RELEX.04 DG JAI.B.2 DG-AIDCO)491. Il est vot par le Parlement Europen le 11 mars 2004. Le champ des organisations bnficiaires est trs large allant des simples associations aux
488

Dclarations la tribune de Johannes VAN DER KLAAUW, responsable du Bureau du HCR auprs de la Commission Europenne, durant les dbats du colloque Camps dtrangers en Europe : la dmocratie en danger co-organis par le rseau Migreurop et les Verts-Alliance Libre Europenne le 25 et 26 juin 2003 au Parlement Europen Bruxelles. 489 Le HCR anticipe des problmes possibles dans le systme d'asile europen et propose des solutions , UNHCR Press Releases, 22.01.2004. 490 Commission Europenne - Programme AENEAS - Assistance Technique et Financire en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de lasile - Lignes directrices lintention des demandeurs de subventions dans le cadre de l'appel propositions 2004 Ligne budgtaire 19.02.03 : http://ec.europa.eu/europeaid/projects/eidhr/calls-for-proposals/cfp2004-aeneas-guidelines_fr.pdf

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autorits publiques en passant par les organisations internationales. Tous les projets doivent tre mens dans des pays tiers (tous les pays en voie de dveloppement sont concerns). Les subventions ne dpassent pas 80% des dpenses totales, et sont comprises entre 500 000 Euros et 2 millions dEuros. LOffice International des Migrations (OIM) et le HautCommissaire aux Rfugis (HCR) sont les deux principaux bnficiaires de ces financements quils redistribuent auprs dassociations partenaires intervenant en sous-traitance492. Prpar par les volutions des dernires annes, budgt ds le dbut de lanne 2004, labor durant lt 2004, dans un contexte marqu notamment par les surenchres antimigratoires du gouvernement italien de Silvio Berlusconi et par le ralliement cette occasion de lAllemagne aux propositions britanniques dj largement europennes, le Programme de la Haye est adopt le 5 novembre 2004. Il dfinit pour cinq ans les politiques de lUnion Europenne en matire de Justice, Libert et Scurit quand bien mme le texte du programme est presque exclusivement consacr la Scurit notamment travers la lutte antimigratoire. Ce plan quinquennal pour les annes 2004 2009, a t rdig en vitant dutiliser le mot camp conformment une dcision politique explicite493.. Le Programme de la Haye ne parle que de capacit de gestion migratoire , de capacit de contrle des frontires et de capacit de protection des rfugis 494. Si lon cherche identifier en quoi consistent ces capacits on saperoit quelles rpondent deux fonctions principales : empcher les exils darriver en Europe (Programme de la Haye 1.6.3) et recevoir ceux qui sont renvoys dEurope (Programme de la Haye 1.6.4). Le mot capacit , comme substitut du mot camp , nest pas seulement un euphmisme technocratique, il reflte une avance stratgique de laction europenne. Aprs deux ans de ttonnements, la trajectoire de bonne gouvernance consiste, sur le modle des directives internes, fixer des objectifs anti-migratoires aux tats voisins en leur laissant le
491

Document de rfrence relatif l'assistance financire et technique en faveur des pays tiers dans le domaine de la migration et de lasile Programme AENEAS 2004 2006 : http://ec.europa.eu/europeaid/projects/eidhr/pdf/themes-migration-annexe2_fr.pdf 492 Voir le site : http://ec.europa.eu/europeaid/projects/eidhr/themes-migration_fr.htm 493 Alexandrine BOUILHET, UNION EUROPENNE Accord politique, hier, pour traiter les demandes d'asile l'extrieur de l'Union L'Europe financera des centres de rfugis en Afrique du Nord Le Figaro, 02 octobre 2004 494 CONSEIL DE LUNION EUROPENNE, Note de transmission de la : prsidence, aux : dlgations. Objet : Conseil Europen de Bruxelles, 4 et 5 novembre 2004. Conclusions de la Prsidence Bruxelles, le 8 dcembre 200 (10.12) (OR. en) 14292/1/04 - REV 1. Annexe 1 : Le Programme de la Haye : Renforcer la libert, la scurit et la justice dans lUnion Europenne , pp.11-42. Note from : Presidency, to : Coreper/Council, Subject : Draft multiannual programme: "The Hague Programme; strengthening freedom, security and justice in the European Union" Brussels, 15.10.2004, 13302/1/04, REV 1, LIMITE, JAI 370.

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choix des moyens. LUnion Europenne ne leur impose que des obligations de rsultats dans la lutte anti-migratoire, quels que soient les moyens, et en acceptant de financer ceux-ci. Et lexemple de la Libye montre que lautoritarisme dun tat ne rduit pas lventail du choix des moyens financs par lEurope dans la mise en uvre de cette politique de renforcement des capacits (capacity building). Le Programme de la Haye, associe explicitement le HCR une dmarche de lUnion Europenne tendant dvelopper les capacits daccueil des pays voisins, pour rduire les entres sur le territoire europen. Il prvoit notamment llaboration des programmes de protection rgionaux de lUE en partenariat avec les pays tiers concerns et en troite consultation et coopration avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis. Ces programmes sinspireront de lexprience acquise lors de la mise en uvre des programmes de protection pilotes qui seront lancs avant la fin 2005. Ils utiliseront diffrents instruments pertinents, centrs essentiellement sur le renforcement des capacits, et comprendront un programme commun de rinstallation pour les tats membres qui souhaitent y participer. ( n1.6.2, nous soulignons). Sauf considrer que le HCR sest vu cit dans ce programme sans consultation pralable, son insu ou contre sa volonton peut supposer que lorganisation internationale a ngoci les termes de ce partenariat. De l lhypothse dune corrlation entre ce partenariat prvu pour la mise en uvre du Programme de la Haye et la nouvelle politique du HCR au Maroc. Dans la mesure o la nouvelle politique du HCR au Maroc dcoule de ce qui prcde et est finance en partie par le Programme AENEAS, on peut considrer quelle est en gestation ds le dbut de lanne 2004, cest--dire prs dun an avant de devenir visible au Maroc, lorsque le HCR quitte ses anciens locaux de Casablanca pour en occuper de nouveaux Rabat, voit son action inscrite officiellement dans le cadre du Programme de la Haye et amorce une nouvelle politique de partenariats avec des ONG en vue dassurer des formation au droit dasile sur le territoire marocain. Dune certaine manire, le Dlgu du HCR finalement dsign au Maroc, partir de novembre 2005, Johannes van der Klaauw, aprs une anne de flottement relatif la direction de cette dlgation, fait le pont entre la gense de cette politique quil a pu suivre comme responsable de la Dlgation du HCR auprs de lUnion Europenne, Bruxelles, et la mise en oeuvre de cette politique quil dirige jusqu aujourdhui comme chef de la Dlgation au Maroc, Rabat.

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3. HCR et associations au Maroc

Pendant prs de cinquante ans, du 7 novembre 1956, date de ratification de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951) par le Royaume du Maroc, jusqu lautomne 2004, la reprsentation au Maroc du Haut-Commissaire aux Rfugis de lOrganisation des Nations Unies tait symbolique : un simple Dlgu honoraire , notable marocain, peu spcialis dans le domaine de lasile et des rfugis et un assistant ralisant le travail administratif dinformation du sige international Genve et de suivi des 272 rfugis reconnus par le HCR au Maroc. Le bureau de cette dlgation honoraire, installe Casablanca, recevait les demandes dasile par les exils souhaitant obtenir, au Maroc, une protection internationale au titre de la Convention de Genve. Mme si le nombre de demandes dasile a augment durant les dernires annes de cette priode, le bureau ne faisait gure parler de lui que ce soit dans les mdias marocains ou dans les rseaux de solidarit avec les exils495. En novembre 2004, la politique du HCR au Maroc, dcide par le sige international Genve, change soudainement : le Dlgu honoraire est remerci ; le bureau de Casablanca est ferm et la dlgation rinstalle dans une villa de lancien quartier administratif de Rabat loue par le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD). En effet, le HCR nayant pas sign d accord de sige avec ltat marocain, na pas de statut lui permettant, au regard du droit marocain, de contracter valablement. Malgr cela, les activits du HCR sont relances un rythme suprieur ce quelles taient jusque l. Aprs quelques mois de flottement, un Dlgu en titre est dsign. De nouveaux collaborateurs sont recruts. Des locaux supplmentaires sont lous, en plus des prcdents, au centre de Rabat pour lenregistrement des demandes dasile. Une politique de contractualisation avec des associations de solidarit est dveloppe pour assurer au Maroc des formations au droit dasile destination des associations, avocats, universitaires, journalistes, etc. Pourquoi ce changement de politique du HCR au Maroc ?
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Le terme exil est utilis ici pour dsigner une population dans son ensemble (migrants forcs, demandeurs dasile, rfugis statutaires, dbouts du droit dasile, sans papiers, irrguliers, clandestins, etc) sans prjuger de la validit des catgorisations produites par les diffrents acteurs. Il permet, par son caractre englobant, de saffranchir des catgories institutionnalises ce qui est une condition ncessaire pour tudier la gense de chacune delles. Certains auteurs font le mme usage du terme migrant qui cependant laisse supposer une libre volont de partir vivre ltranger. Or, plusieurs annes dobservation des exils, mont convaincu que la plupart dentre eux ont t contraints de quitter leur pays sans que cela ne prjuge de la nature ou de lintensit de cette contrainte.

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Les membres de la dlgation marocaine du HCR mettent en avant laugmentation, dans les annes prcdentes, du nombre de demandes dasile conduisant une surcharge du dispositif antrieur et justifiant ce changement496. Ils soulignent aussi que la mission du HCR tant dassurer la bonne application de la Convention de Genve sur les Rfugis (1951), cette activit au Maroc sinscrit dans la suite logique de son mandat international. Cette prsentation officielle laisse cependant sans rponses plusieurs questions : pourquoi tre pass dune dlgation honoraire une dlgation de plein exercice sans accord de sige qui exprimerait lassentiment du gouvernement marocain ? Pourquoi soccuper autant de sensibilisation au droit dasile dans un pays jusque l si peu concern par le sujet ? Pourquoi un tel regain dactivit partir de lautomne 2004, aprs un demi-sicle dinertie ? Notre hypothse consiste corrler ce revirement de politique du HCR un autre vnement intervenu galement en novembre 2004 : ladoption par lUnion Europenne du Programme de la Haye qui cadre les politiques scuritaires de la Commission Europenne dans les relations avec les pays limitrophes de lUnion Europenne. Cette hypothse ne fait cependant quesquisser un objet dtude : elle nen rduit ni la complexit, ni les difficults danalyse. Si lhypothse peut tre vrifie, il reste dterminer quel rle entend jouer le HCR dans cette politique de lUnion Europenne en acceptant de sy enrler ? Les responsables du HCR497 ainsi que les experts ou universitaires travaillant pour le HCR498 mettent en avant une volont daccompagnement de la politique dexternalisation de lasile, laissant entendre, gnralement demi-mot, que cet accompagnement sexercerait dans le sens dun freinage de cette politique. Si lon aborde cette question dans une perspective de sociologie politique, en saffranchissant de la communication publique du HCR, la ralit parat plus complexe. Louverture de la nouvelle Dlgation du HCR Rabat la fin de lanne 2004 sinscrit dans une configuration dont la gense samorce en Europe dans le milieu des annes 1990, par la
496

Nos entretiens avec le Dlgu dune part, puis deux salaris du HCR interrogs ensemble dautre part, puis un salari interrog individuellement par ailleurs, Rabat les 1er et 2 juin 2006. 497 Nos entretiens avec les agents de la Dlgation du HCR en France en 2003 et 2004, puis, tant en novembre 2005 puis en juin 2006, avec le Dlgu du HCR Rabat, ancien responsable de la reprsentation du HCR auprs de lUnion Europenne. 498 Ainsi un Professeur de Droit de lUniversit de Genve, au cours des dbats publics quil prsidait lors du colloque annuel du Rseau Francophone de Droit International Rfugis, immigration clandestine et centres de rtention des immigrs clandestins en droit international (Hammamet, Tunisie, 6 mai 2006) consultant depuis des annes auprs du HCR, reprenait son compte cette interprtation en la prsentant comme informe par une observation directe de sa part du processus de dlibration interne au HCR face aux propositions de Tony Blair dexternalisation de lasile en 2003.

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cration effective de lespace Schengen comme espace de libre circulation interne lUnion Europenne, par ladoption de la Convention de Dublin (1990) qui ouvre la possibilit de confier lexamen des demandes dasile au premier pays dentre dans lUnion Europenne, par les premiers accords de radmission signs par des pays voisins sengageant reprendre les sans-papiers ayant transit par leurs territoires, par les propositions du Haut Commissaire aux Rfugis Ruud Lbbers et du Premier Ministre britannique Tony Blair en ce qui concerne la dimension externe des politiques europennes de lasile , enfin, par ladoption du Programme de la Haye en novembre 2004 qui institutionnalise des choix politiques antrieurs et encadre les politiques europennes jusquen 2009. Une dpche de lAFP rsume bien les orientations alors adoptes :
SCHEVENINGEN (Pays-Bas), 1er oct 2004 (AFP) - Les ministres europens de l'Intrieur ont engag vendredi un dbat confus sur l'avenir de la politique d'immigration et d'asile dans l'UE, confronte dans l'urgence au problme des clandestins risquant leur vie en traversant la Mditerrane. La seule annonce concrte issue de la runion informelle de Scheveningen (Pays-Bas) a t le dblocage d'un million d'euros, financ 80% par la Commission europenne et 20% par les Pays-Bas, pour aider les pays d'Afrique du Nord (Mauritanie, Maroc, Algrie, Tunisie et Libye) dvelopper un systme d'asile national avec un personnel form. "Il s'agit de soutenir ces pays pour qu'ils amliorent leur capacit administrative", a affirm le commissaire europen aux Affaires intrieures Antonio Vitorino. Concrtement, le Haut commissariat aux rfugis des Nations Unies (HCR) va mener ce projet, comme il le fait dj dans de nombreux pays, avec l'espoir que cela sera suffisant pour inciter les demandeurs d'asile rester sur place plutt que de traverser la Mditerrane. ()499

Ce million dEuros est celui qui avait t annonc en juillet 2003 aprs les propositions Blair de camps externaliss. Si lon peut parler de mise en uvre, au sud de lEurope, du Programme de la Haye ce nest certainement pas dans le sens dune simple excution dun schma politique qui serait apparu subitement en novembre 2004 : la mise en uvre est antrieure de plusieurs annes cette date et ce texte qui officialise laction publique europenne dj entreprise au Maghreb ds la fin des annes 1990 notamment en direction du Maroc. Celui-ci est la fois un front prioritaire et un laboratoire de la gouvernance europenne qui, par les voies bilatrales de la relation policire et diplomatique hispanomarocaine, par la voie multilatrale du partenariat euro mditerranen et par celle des actions propres la Commission Europenne en direction du Maroc, pse sur lvolution politique interne de ce pays. Cest dans ce contexte que le HCR va initier au Maroc une nouvelle politique partir de sa Dlgation Rabat. Cette politique est galement novatrice
499

L'UE engage un dbat confus sur la rponse aux naufrags de la Mditerrane par Fabrice RANDOUX SCHEVENINGEN (Pays-Bas), 1er oct 2004 (AFP)

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au regard de ce que font les dlgations du HCR dans les autres pays du Maghreb, o laction minimale prvalant jusque l au Maroc demeure, encore aujourdhui, la rgle.

3.1 - Files dattente Rabat, dcisions Genve (2005)

Le moment dactivation du HCR, aprs cinquante annes de quasi-inactivit depuis ladoption de la Convention de Genve, est rapprocher de lactivation dune autre agence internationale, lOrganisation International des Migrations (OIM) et qui, elle, signera son accord de sige avec le Maroc ds le mois de fvrier 2005. Le HCR et lOIM sont les deux principaux rceptacles des fonds europens de la politique de voisinage. Le HCR na jamais dispos dune dlgation officielle au Maroc et nen dispose toujours pas aujourdhui, pas plus que daccord de sige. Pendant longtemps sa seule prsence dans ce pays sest rsume un bureau peu actif dirig par un notable marocain galement prsident de la Fdration Nationale de Tennis et ensuite Prsident dune fondation culturelle portant son nom. Engag dans la rsistance nationale au moment lindpendance puis dput proche du pouvoir durant les annes de plomb , il a t un simple Dlgu honoraire du HCR mais le resta 37 ans, de 1967 2004. Le bureau ntait compos alors que de trois salaris permanents, le Dlgu honoraire, un assistant et un chauffeur. A partir de la fin de lanne 2002, le nombre de demandes dasile adresses au bureau du HCR augmentant, trois personnes contractuelles sont successivement recrutes pour renforcer lquipe notamment dans lexamen des demandes dasile. La situation semble relativement stable par la suite. A la fin de lanne 2004 le Maroc accueillait officiellement 274 rfugis reconnus comme tels par le HCR au titre de la Convention de Genve et le nombre de demandes dasile en cours de traitement tait de lordre de quelques centaines (environ une dizaine de demandes nouvelles par semaine). Cest la fin de lanne 2004 que le HCR entre dans une phase nouvelle de son histoire au Maroc : le Dlgu Honoraire est remerci, le bureau de Casablanca ferm et le HCR se rinstalle aprs plusieurs mois de fermeture dans de nouveaux locaux lous par le PNUD500 Rabat. En labsence de Convention de Sige permettant limplantation officielle du HCR celui-ci nexiste pas en tant que personne morale et ne peut contracter pour aucun acte de droit marocain ; cest donc une autre agence onusienne, le PNUD qui sert de support juridique et administratif lactivit du HCR (location des locaux, compte bancaire, paiements, etc.).
500

Programme des Nations Unies pour le Dveloppement.

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Cette nouvelle phase de lactivit du HCR est dabord marque par une premire anne de flottement : la rouverture des bureaux du HCR se fait attendre plusieurs mois et n'intervient quau dbut de lanne 2005 ; dautre part, la dlgation demeure sans Dlgu titulaire jusquen novembre 2005, date darrive du Dlgu actuel, Johannes van der Klaauw, qui se prsentait alors comme exerant une fonction transitoire dobservation 501. Cette priode de latence est dlicate interprter : elle pourrait correspondre des divergences internes au HCR et la difficult de trouver un candidat au sein de lorganisation pour prendre en charge cette Dlgation atypique et politiquement sensible. Elle se traduit sur le terrain par une relative incapacit faire face la dtrioration brutale, au dbut de lanne 2005, de la situation des exils en transit au Maroc. Placide Nzeza, alors Chairman des exils du camp forestier de Bel Younech en fait ainsi le constat : lors de son installation Rabat au mois de fvrier 2005, j'avais sollicit une audience, tant porte parole de demandeurs d'asile dans la fort de bel younech auprs de Mme ASHA legyptienne qui tait la reprsentante du HCR qui faisait l'intrim avant la nomination de Johannes Van der Klwan, pour signaler la prsence des rfugis et demandeurs d'asile dans la fort de bel younech qui ne voulaient pas continuer vivre dans cette situation d'inscurit avec les rafles opraient par les militaires combattants marocains et c'tait la premire, mais hlas, car je n'tais pas cout, curieusement le HRC qui ne disposait pas et ne dispose aucune structure sociale d'accueil n'a jamais reconnu la prsence dans les camps informels de demandeurs d'asile et rfugis. 502 Le dbut de lanne 2005 est, au Maroc, une priode sombre pour les exils qui subissent ds le dbut de lanne les consquences de la normalisation des relations entre le Maroc et lEurope sur les questions migratoires, c'est--dire la conversion des autorits marocaines la politique de rpression des migrants souhaite par les gouvernements europens. Dans ce contexte de rpression accrue qui va aller en sintensifiant durant toute lanne 2005 jusqu la crise de lautomne 2005 marque notamment par 14 morts par balles et des milliers dexpulsions, lessentiel de lactivit du HCR va consister dlivrer aux demandeurs dasile qui se prsentent son bureau un certificat de dpt de demande dasile. Ce document de mme que la reconnaissance du statut de rfugi sont recherchs par les exils qui en attendent une forme de protection face aux politiques de rafles policires et dexpulsion vers la frontire algrienne. Entre le dbut de lanne 2005 et le milieu de lanne
501 502

Nos discussions en marge de la formation ASILMAROC (Cimade / AFVIC / HCR) le 15 novembre 2005. Prcision apporte en relecture de la prsente tude par Place Nzeza, exil congolais ayant cofond et prside le Conseil des Migrants Subsahariens au Maroc avant dtre rfugi et rinstalle par le HCR en Sude ; e-mail du 18.05.2007

300

2006, prs de 2000 demandes dasile vont tre enregistres dont 500 dboucheront sur des statuts de rfugis503. Apparat alors devant les locaux du HCR une file dattente de plus en plus longue dexils souhaitant obtenir le certificat de dpt voire le statut de rfugi. Cette file dattente est filme par les tlvisions et les images en seront frquemment repasses lorsque les tlvisions voudront voquer, peu de frais, un sujet relatif aux exils. Cette file dattente contribue rendre plus visible mdiatiquement leur prsence sur le territoire marocain et inscrire cette prsence sur lagenda du pays. Ce phnomne est reproch au HCR par le gouvernement marocain, en termes peine voils, lors dune rencontre Rabat en octobre 2005 avec la reprsentante du sige du HCR Genve : La partie Marocaine a galement relev le risque majeur que peut constituer l'octroi systmatique du certificat d'enregistrement tout demandeur par le bureau du HCR, synonyme d'incitation caractrise l'afflux de migrants illgaux et la prolongation de leur sjour dans le royaume. 504 La politique du HCR, durant cette premire anne de mise en place allant de novembre 2004 novembre 2005 se joue moins au niveau du bureau de Rabat que du sige Genve et de sa reprsentation Bruxelles. Ce nest quen novembre 2005 en effet que sinstalle Rabat le nouveau responsable de la Dlgation du HCR. Celui-ci est dabord en fonction provisoire pour trois mois afin de dresser un tat des lieux, ce qui, selon lui, cette poque 505, ne prjuge pas de son maintien sur ce poste au-del de cette priode. Johannes van der Klaauw est un ancien dAmnesty International , dabord militant bnvole dAI aux Pays-Bas, puis employ de lorganisation au bureau Bruxelles en 1989, notamment au lobbying vers les institutions europennes. En 1990, il entre au HCR, quand celui-ci ouvre son nouveau bureau de reprsentation auprs de lUnion Europenne et il y reste pendant treize ans jusqu une mission en Iran, de novembre 2003 septembre 2005506. Du point de vue des rapports de forces politiques internes au HCR, cette nomination de quelquun qui reprsente la sensibilit protection sur un poste demeur vacant pendant plus dun an peut correspondre un signe de faiblesse de cette sensibilit si lon admet que les rseaux dominants prfrent logiquement se tenir distance des postes prilleux.
503

Sihem Bensedrine, Inteview de Johannes Van Der Klaauw: "lEurope doit prendre sa part de responsabilits" , Kalima (Tunisie) 4 juillet 2006 http://www.kalimatunisie.com/article.php?id=214 504 Communiqu du MAEC : Le Secrtaire gnral du Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration reoit une dlgation du HCR , Rabat le 20.10.2005 http://www.maec.gov.ma/en/f-com.asp?num=2354&typ=dr 505 Nos discussions en marge de la Formation Asilmaroc, le 15.11.2005 Bouznika. 506 Notre entretien avec Johannes van der Klaauw (Dlgu HCR-Maroc) : 01.06.06 Rabat.

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Le rle du nouveau Dlgu reste modeste durant les premiers mois de son installation, le temps de prendre connaissance de la situation et den saisir les diffrentes dimensions. Depuis la fermeture du bureau de Casablanca lautomne 2004 et durant toute lanne 2005, la politique du HCR au Maroc se dcide bien davantage Genve et Bruxelles qu Rabat. Cest Mme Ruven Menikdiwela, Chef de Secteur Afrique du Nord et du Moyen Orient au sein de la Division de la protection internationale, qui supervise la nouvelle politique au Maroc. En mission Rabat au dbut de lanne 2005, elle pilote louverture de la nouvelle Dlgation et la nouvelle politique du HCR. Fin 2004 et durant lanne 2005, cest elle qui rencontre Genve les responsables associatifs franais ou marocains qui contractent avec le HCR pour des formations au droit dasile. Elle demeure ensuite le premier interlocuteur hirarchique Genve du Dlgu au Maroc. Le bureau de reprsentation du HCR Bruxelles joue galement un rle important parce quune large partie des financements de cette nouvelle politique du HCR au Maroc provient de la Commission Europenne (Programme AENEAS). Durant les vnements de lautomne 2005, ce pilotage distance du HCR par le sige international Genve apparat avec plus de visibilit quantrieurement. Aprs plusieurs semaines de dgradation de la situation des exils, si lon ne considre que la phase paroxystique de la crise (septembre et octobre 2005), le HCR intervient pour la premire fois le 10 octobre 2005 c'est--dire une date o 14 exils ont dj trouv la mort : Nous prparons une mission qui ira trs bientt au Maroc, avec l'espoir que l'on pourra faire face la situation de manire adquate 507 indique alors Genve le nouveau Haut Commissaire aux Rfugis, Antonio Guterres (ex-Premier Ministre portugais, nomm la tte du HCR au printemps 2005). Larrive de Johannes van der Klaauw, deux semaines plus tard, sinscrit dans cette perspective exploratoire. Cette mission conduite par Mme Ruven Menikdiwela sera dans un premier temps, le 11 octobre 2005, refoule par les autorits marocaines508. Durant la suite des vnements le HCR indique de manire rpte tre en discussion avec lEspagne et le Maroc pour obtenir laccs aux quelques dizaines de demandeurs dasile ou rfugis figurant parmi les milliers dexils concerns par cette rpression brutale509.Cest dans cette perspective que Mme Ruven Menikdiwela rencontre le Secrtaire Gnral du Ministre des Affaires Etrangres du Maroc le 21 octobre 2005 et se voit reprocher la politique denregistrement massif de demandes dasile sur le territoire marocain
507

Des immigrants expulss d'Espagne abandonns prs de la frontire algrienne LEMONDE.FR ; 07.10.05. 508 Tahar FATTANI, Le Maroc refoule une mission du HCR , L'Expression, 20 octobre 2005 509 "l'Orient - le Jour", 10 octobre 2005, Le Maroc va construire un mur de dfense autour de Melilla

302

depuis un an510. Une semaine plus tard, la mme responsable du HCR rcusera publiquement les dclarations faites par un agent du HCR Rabat sur lexpulsion de rfugis statutaires , bien que des centaines de demandeurs dasile et de rfugis aient t victimes comme tous les autres exils des rafles marocaines. La presse marocaine sempresse alors de relayer ces excuses :
Mme Ruven Menikdiwela, Chef de Secteur, Afrique du Nord et du Moyen Orient au sein du Haut commissariat des Nations unies pour les rfugis (HCR), a qualifi, jeudi Rabat, de "malencontreuse" une dclaration faite par un des porte-parole du HCR accusant le Maroc d'avoir expuls deux Maliens dtenteurs de la carte de rfugi. Il s'agit l "d'une dclaration prmature et malencontreuse", a-t-elle confi la MAP rappelant avoir prsent ses excuses aux autorits marocaines. Les autorits marocaines et le HCR entretiennent une coopration "amicale et trs srieuse" en vue de parvenir une solution la question des demandeurs d'asile, a assur Mme Menikdiwela, qui effectue actuellement une visite au Maroc la tte d'une dlgation du HCR. Parmi ces personnes, une seule qui est "sur le chemin de Rabat" a le statut dfinitif de rfugi, a-t-elle prcis. 511

En visite officielle au Maroc la fin du mois de novembre 2005 la responsable du HCRGenve indique quil existe un terrain d'entente entre les autorits marocaines et la dlgation du HCR faisant tat de l'tablissement d'une liste de 86 demandeurs d'asile dont un seul, prcise-t-elle, a le statut dfinitif de rfugi. A partir de 2006, la Dlgation du HCR Rabat va gagner une capacit dinitiative qui ne rduit pas sa subordination hirarchique vis--vis du sige international, dans cette organisation trs structure quest le HCR, mais qui reflte un pouvoir dinfluence croissant sur les dcisions prises entre Rabat et Genve.

3.2 - Un nouveau clivage : asile externalis ou droits fondamentaux ?

Autant le HCR parat faible dans ses relations avec les gouvernements, que ce soit ceux dEurope ou celui du Maroc, et produit peu deffets de protection des exils dans ce contexte dexternalisation de lasile, autant il apparat beaucoup plus efficient dans ses relations avec les deux milieux connexes, associatif et universitaire, dj prsents au plan europen comme constitutifs de son entourage et de ses moyens daction publique.

510

Communiqu du MAEC : Le Secrtaire gnral du Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration reoit une dlgation du HCR , Rabat le 20.10.2005 http://www.maec.gov.ma/en/f-com.asp?num=2354&typ=dr 511 Le HCR salue sa coopration avec le Maroc , Le Matin (Maroc), 28.10.2005

303

Dans la politique europenne dexternalisation de lasile, les organisations rfres au droit d'asile et aux actions de solidarit se trouvent incites politiquement et financirement amliorer les conditions d'accueil des migrants subsahariens dans les pays du Maghreb. Cette perspective se dcline sur le terrain, en deux axes de travail dont le coordinateur principal est le HCR : 1) dvelopper dans ces pays, par pression diplomatique et formation idologique, le droit dasile dans sa conception restrictive lie la Convention de Genve ; 2) crer des centres daccueil de demandeurs dasile512 ou centres quivalents permettant de dupliquer la configuration observable en Europe en relation avec la procdure dasile, cest--dire des centres dattente et daccompagnement de la dcision de rejet de la quasi-totalit des exils. Les premires associations se mobiliser en faveur des exils subsahariens qui transitent par le Maroc sont lAFVIC et la Cimade en 2003 ; lAFVIC parce quelle est prsente depuis plus dun an sur le terrain de lmigration marocaine et prend ainsi connaissance du sort des subahariens ; la Cimade parce quelle est informe de leur sort par ses rseaux internationaux. Elle ralise, sur ses fonds propres, une mission en avril 2003, plusieurs semaines avant que la politique europenne dexternalisation nentre dans le feu de lactualit, un an et demi avant que le HCR ne relance ses activits dans ce pays. Informe du sort des exils cantonns dans les forts du Rif en attendant de passer en Europe, la Cimade sinquite de leur sort et impulse la cration de la premire coordination nationale au Maroc des associations de solidarit avec les exils : la Plateforme Migrants (PFM). En 2003, le HCR obtient de lUnion Europenne, sur la ligne budgtaire B7-667, un financement dun peu moins dun million dEuros (739335) pour un dure de 15 mois de dcembre 2004 mars 2006 sur le thme Cration dinstitution pour lasile en Afrique du Nord 513 avec trois finalits ; 1) amliorer les connaissances des migrations de transit au Maghreb ; 2) dvelopper les mcanismes de protection en augmentant les capacits des acteurs en relation avec les demandeurs dasile ; 3) prparer une stratgie multilatrale de protection, secours et interception en haute mer. Fin 2004, le HCR ractive ses activits dans la dynamique de la politique europenne de voisinage et du Programme de la Haye. Il propose la Cimade, en partenariat avec
512

VALLUY Jrme, "Laccueil tatis des demandeurs dasile : de lenrlement dans les politiques publiques laffaiblissement des mobilisations de soutien aux exils", in : TERRA-Editions , Collection "Esquisses", avril 2007 : http://terra.rezo.net/article556.html 513 HLWG Budget Line B 7 667 ; Preparatory Actions for Cooperation with Third Countries in the area of Migration : Project n2003/HLWG/047 : Institution Bulding for Asylum in North Africa Projet leader : United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR

304

lAFVIC, de financer un cycle de formation au droit dasile destination des milieux associatifs marocains. Conventionne en France non seulement avec ltat mais aussi avec le HCR pour ce type de formation, consciente du risque dinstrumentalisation de son action dans le cadre de la politique dexternalisation (quelle a t une des premires organisations dnoncer en Europe, ds le premier semestre 2003), mais, tout en affichant son intention de retourner ce partenariat contre la politique europenne514, la Cimade accepte de collaborer avec le HCR. Les changes pralables ont lieu Bruxelles et Genve et dboucheront sur la ralisation lautomne 2005 de la formation Asilmaroc . Cette collaboration va alors dclencher un conflit intense et faire voler en clat la premire confdration marocaine des acteurs de solidarit avec les exils : la Plateforme Migrant (PFM) que la Cimade a elle-mme contribu crer en 2003. Lenjeu du conflit est la relation avec le HCR, ses financements et les risques dinstrumentalisation lis ce type de financements515. Une partie des membres de la PFM refuse toute collaboration avec le HCR du fait de son instrumentalisation dans les politiques europennes dexternalisation de lasile516 ; dautres tolrent plus ou moins, selon les conjonctures, lutilisation de cet argent. Ce clivage porte aussi sur la conception des droits dfendre au profit des exils : faut-il restreindre la dfense de ces droits ceux qui dposent une demande dasile et, trs minoritairement, obtiennent un statut de rfugi ou faut-il ltendre aux droits humains de tous les exils ? La formation Asilmaroc est ralise lautomne 2005 et les contenus de cette formation, cadre par la Convention de Genve sur les Rfugis, font nanmoins une large place aux analyses critiques de lexternalisation de lasile517, ce qui dplat au HCR lamenant interrompre sa collaboration avec la Cimade. Le bilan en est fait au sein de la Cimade elle-mme, qui en juin 2006, publie un rapport final518 en indiquant cesser toute collaboration avec le HCR dans ce contexte marocain dexternalisation de lasile. Ce clivage qui traverse le milieu associatif sobserve galement autour du mme enjeu la relation avec le HCR et ses financements dans le milieu universitaire mais de manire
514 515

Lettre de la Cimade aux membres de la PFM le 29 octobre 2004 Cette analyse est base sur ltude des comptes-rendus de runions de la Plateforme Migrants - dix runions au total entre celle du 27 mars 2004 et celle du 11 mars 2006 et nos entretiens avec les membres de la PFM en novembre 2005 et durant le premier semestre 2006.. 516 Raisons de mon dsaccord avec le projet de P.V.(amend) du 23 avril 2005 et propositions de rectification , Lettre du 16 mai 2005 de A. Belguendouz au membres de la PFM. 517 AFVIC / Cimade, ACTES DE LA FORMATION ASILMAROC - Formation organise Bouznika en 2005 par l'AFVIC et la Cimade , juin 2006, 297 p. 518 AFVIC / Cimade, FORMATION ASILMAROC Evaluation, Formation organise Bouznika en 2005 par l'AFVIC et la Cimade , juin 2006, 48 p.

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plus feutre. Deux collgues conomistes Abdelkrim Belguendouz (Univ. Mohammed V) et Mehdi Lahlou (INSEA), membres individuels dmissionnaires519 de la Plateforme Migrants ont refus dintervenir dans la formation Asilmaroc considrant cette manifestation comme une modalit de mise en uvre de lexternalisation par le HCR tandis que dautres collgues Mohamed Khachani (Univ. Mohammed V, AMERM520), Khadija Elmadmad (Univ. Casablanca), ne partageant pas les vues des prcdents, ont accept dintervenir. Jai moimme donn mon accord pour y intervenir une date (13 septembre 2005) o mon information sur les conditions de mise en place et de financement de la dite formation taient insuffisante521. Le mme clivage, li au mme enjeu politique (et financier), se retrouve sur le versant prospectif de lexternalisation de lasile. En 2005, la Commission Europenne devait rendre au Conseil un tat des lieux sur les capacits d'accueil des pays du Maghreb. Il sagit de prparer la mise en oeuvre du Programme de la Haye. Le HCR intervient, encore une fois, comme matre doeuvre en recrutant lui-mme dans les rseaux acadmiques des chercheurs. Certains refusent de raliser ces tudes du fait des conditions politiques de la commande. Cependant, largent et les dpendances dj voques entre le milieu universitaire et le HCR aidant, celui-ci parvient trouver des chercheurs qui acceptent de senrler comme consultants. Sagissant de la Tunisie, ltude ralise dans des conditions dencadrement troit du chercheur expert na jamais t publie522. Sagissant du Maroc, lauteur de ltude, qui en a fait tat lors dun colloque Oujda en novembre 2006, aboutit une prsentation gnrale sans lment nouveau. Le clivage apparu en 2005 au sein de la Plateforme Migrants (PFM) devient structurant en 2006 dans tout le secteur : il se prolonge sous la forme dune dissociation de plus en plus nette entre la dmarche de professionnels financs par les gouvernements europens (HCR et organismes sous-traitants) et celle de bnvoles dfendant les droits fondamentaux des exils en tournant le dos au HCR, ses financements et ses rfrents idologiques. Dun ct, les subventions europennes alloues aux ONG via le HCR pour dvelopper les capacits daccueil des pays limitrophes de lUnion Europenne provoquent une sorte de rue vers lor humanitaire en direction du Maroc et une focalisation
519 520

Lettre ouverte de M. Lahlou et A. Belguendouz annonant leur dmission de la PFM le 20 septembre 2005 Association Marocaine d'Etudes et de Recherches sur les Migrations (AMERM) 521 Lettre publique de lAFVIC et de la Cimade annonant la formation Asilmaroc , le 13 juin 2005. 522 Mon entretien avec lauteur de ltude Paris le 9 dcembre 2005.

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sur les seules catgories dexils mises en valeur par les bailleurs de fonds et les institutions europennes qui se rfrent la Convention de Genve. De lautre ct, des organisations de solidarit, laques ou confessionnelles, souvent originaires du Maroc ou prsentes depuis longtemps dans le pays, soucieuses des migrants marocains comme des subsahariens en transit, choisissent daccorder la mme valeur aux exils quelles que soient les catgories (migrants, demandeurs dasile, rfugis, dbouts, sans-papiers, clandestins) dans lesquelles les ont classs des organismes gouvernementaux ou paragouvernementaux. Dans la premire perspective, le HCR recrute une nouvelle association franaise pour remplacer la Cimade trop autonome et trop critique. Cest ainsi quapparat sur la scne marocaine, Forum Rfugis, association lyonnaise, sans exprience ni implantation internationale (hormis une tentative avorte en Europe de lEst), dj positionne, ct de la Cimade en France, sur le march des formations en droit dasile subventionnes par le HCR. Les premiers contacts ont lieu en dcembre 2005 alors que la formation Asilmaroc de la Cimade et de lAFVIC nest pas acheve. Forum Rfugis en 2006 arrive en connaissant les enjeux, en tant inform des conflits et des problmes dinstrumentalisation. Le Directeur de Forum Rfugis se rend pendant cinq jours du 13 au 18 mars 2006 Rabat pour prparer limplantation de son association grce aux financements europens (Programme AENEAS) transitant par le HCR et en installant son charg de mission dans les bureaux mmes du HCR. Une premire priode dactivit a lieu du 10 avril au 30 juin 2006 523 suivie dune seconde lautomne dont le bilan na pas encore t diffus. Laction de Forum Rfugis ne consiste pas alors soutenir le rseau associatif marocain mais soutenir le HCR et raliser les tches que celui-ci ne peut pas effectuer lui-mme du fait des rticences du gouvernement marocain. Forum Rfugis se charge en particulier de faire des formations au droit dasile strictement conformes aux vues de la Commission Europenne et du HCR : ces formations 524 occultent le thme de lexternalisation de lasile, les propositions britanniques de 2003, le Programme de la Haye de novembre 2004, les raisons de la ractivation du HCR au Maroc partir de 2004, et les politiques conduites travers la ligne budgtaire AENEAS qui finance ces formations elles-mmes.

523

Forum Rfugis, Rapport final pour le sous projet 06/AB/NAF/CM/2006 Amliorer la capacit des ONG Maroc Priode rapporte : du 10 avril au 30 juin 2006 , Juillet 2006, 11 pages. 524 Observation base sur ltude du Guidebook for asylum seekers in Morroco (UNHCR, Forum Rfugis, Union Europenne, juillet 2006) et des Prsentations powerpoint du formateur et sur nos entretiens avec divers participants associatifs et universitaires ces formations. Entretiens Oujda en dcembre 2006.

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Interrog525 sur les motifs dun tel engagement international de lassociation lyonnaise jusque l presque exclusivement active en France, dans la rgion Rhne-Alpes, son Directeur, bien loin de mettre en avant des motifs philanthropiques ou humanitaires dveloppe une analyse stratgique de positionnement sur le march de lhumanitaire international. Il sagit aussi dans son esprit de faire voluer lassociation dune spcialisation dans laction sociale interniste vers le domaine plus large de la solidarit internationale pour arriver une comptence ici l bas , selon ses mots, permettant dtre prsent et comptent sur lensemble de la filire migratoire depuis le pays de dpart jusquau pays daccueil. Il sagit aussi de saffranchir de la source de financement largement dominante du Ministre franais des Affaires Sociales (DPM), lie la gestion des Centres dAccueil des Demandeurs dAsile (CADA). Linquitude de lassociation rside dans le risque dun ancrage exclusif dans le secteur daccueil des demandeurs dasile en France alors que lvolution des politiques rend la survie de cette activit long terme incertaine 526. Cest la crainte dune rduction du march national qui commande un repositionnement sur le march international. Ce repositionnement de lassociation avait t recherch par lentre dassociations de solidarit internationale dans le conseil dadministration de Forum Rfugi ; en vain. Faute denregistrer des avances de cette manire, lassociation a tent de se projeter directement ltranger, notamment dans les Balkans, au Kosovo et Bucarest, et a essuy plusieurs checs : son bailleur de fonds, le Ministre des Affaires Sociales sest montr capable de financer des tudes et prospectives pralables un dveloppement international mais pas dassurer long terme de telles activits, c'est--dire des salaires pour expatris. Il sagit donc non seulement de saffranchir de cette source de financements qui se tarit en France, sur le march des CADA, mais galement de sen affranchir linternational o elle ne peut pas entretenir les activits salaries de lassociation : de ce double point le vue, le HCR constitue un bailleur de fonds trs important non seulement pour Forum Rfugis mais galement pour les autres associations similaires notamment France Terre dAsile (FTDA). En effet, en cette fin danne 2006, un nouvel vnement vient marquer cette scne daction publique : larrive annonce de France Terre dAsile (FTDA) au Maroc. Avec Forum Rfugis, FTDA est une des deux figures associatives emblmatiques en France de ce que lon peut appeler laccueil tatis des demandeurs dasile 527. Son positionnement sur
525 526

Notre entretien du 5 dcembre 2006. Laccueil tatis des demandeurs dasile : de lenrlement dans les politiques publiques laffaiblissement des mobilisations de soutien aux exils , in : TERRA-Editions , Collection "Esquisses", avril 2007 : http://terra.rezo.net/article556.html 527 Ibid.

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le march international de lexternalisation de lasile tait prvisible depuis lorganisation dun colloque sur un thme jusque l ignor par FTDA : Asile et immigrations aux frontires de lEurope Enjeux et perspectives (Paris, 23 octobre 2006). Le colloque correspond une modalit usuelle pour les associations dexprimer leur intrt pour un domaine daction publique, de constituer un rseau de contacts et de spcialistes autour dun nouvel enjeu prendre en charge et damorcer ainsi louverture dune nouvelle branche dactivits. La configuration dun tel colloque, le choix des thmes et des intervenants, est une dimension essentielle et hautement politique qui reflte le positionnement souhait par lorganisateur. FTDA a russi runir des intervenants de diverses catgories (universitaires, associatifs, parlementaires, ministres) en choisissant dans chacune delle les personnes publiques ou morales les plus proches des gouvernements, des pouvoirs en place ou des lites dirigeantes. A linverse, aucune des associations mobilises contre les politiques europennes dexternalisation de lasile na t invite ni aucune reprsentation des exils eux-mmes. Fort de cette runion paratatique, le Directeur peut impulser le dveloppement dactivits au Maghreb. Le 20 novembre 2006 il faisait tat de ses perspectives dans un entretien ainsi rapport par ltudiante qui linterroge : Concernant la situation partenariale avec ltat, elle est solide et ne cessera certainement pas de se consolider. Concernant les perspectives de dveloppement, le Directeur les situe sur la scne internationale. Il projette en effet un cycle futur de radmission des demandeurs dasile au niveau europen, et pense que dans cette perspective, FTDA pourra jouer un rle dans les pays limitrophes (Maghreb notamment) pour accueillir les demandeurs dasile de pays tiers qui y sont bloqus. 528. Nos propres sources en provenance du HCR Bruxelles, en janvier 2007, font tat de contacts prliminaires entre le Directeur de FTDA et le Dlgu du HCR Rabat, contacts portant sur ce que pourrait faire FTDA au Maroc. Lanne 2006 a t, au Maroc, la fois celle dun emballement dune forme de Charit Business 529 ici finance par la politique dexternalisation de lasile via le HCR - et dont les bnficiaires sont moins les subsahariens ou les marocains que des salaris dONG, europens expatris au Maroc mais aussi, a contrario, celle dune prise de conscience de cet enrlement du HCR et des logiques financires expliquant larrive massive des organisations europennes au Maroc.

528

Dufour Elose, Comment sest constitu historiquement et comment a volu rcemment le rle de France Terre dAsile (FTDA) dans le dispositif national daccueil ?, op.cit. , p. 8. 529 Bernard Kouchner, Charit Business, Ed. Pr aux Clercs, Paris, 1986, 271 p

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Cette prise de conscience rsulte de plusieurs facteurs : 1) le conflit interne la Plateforme Migrants (PFM) a eu un effet dapprentissage collectif, la controverse aiguisant les efforts dinformation, de comprhension et dargumentation des uns et des autres ; 2) aprs ce conflit, lAssociation Marocaine des Droits de lHomme (AMDH) se voit appele par les autres associations exercer un leadership pour relancer une dynamique collective et elle le fait dans la perspective qui est la sienne, celle des droits humains fondamentaux ; 3) lanalyse de lexternalisation de lasile a progress grce au travail dassociations (Migreurop, Amnesty International, Cimade, AMDH, ATTAC-Maroc) et duniversitaires (A.Belguendouz, A.Morice, M.Lahlou, J.Valluy, M.Leggsyer, A.Bensaad, M.Alioua). Cette prise de conscience concerne la fois le rle ambigu quest amen assumer le HCR dans le contexte europen de lexternalisation de lasile mais elle concerne aussi lambivalence du droit dasile dans ce contexte particulier o il peut tre utilis des fins antimigratoires sans rapport avec lesprit de la Convention de Genve sur les Rfugis de 1951. Une dimension stratgique apparat galement : le droit dasile divise les mobilisations sociales entre celles qui concernent la dfense des exils dans la procdure (demandeurs, rfugis) et celles se rapportant leur dfense hors des procdures (non demandeurs, non exprims, dbouts). Ce droit dasile, en effet, qui ne peut protger quune petite minorit (les rfugis reconnus) laisse la trs grande majorit (les dbouts) sans argument de dfense. Par ailleurs il dissocie la cause des exils subsahariens en transit au Maroc de celle des migrants marocains qui vont en Europe et subissent aussi des risques, des repressions, des stigmatisations mais dont aucun nenvisage aujourdhui de demander une protection internationale au titre de la Convention de Genve sur les Rfugis. Pour lensemble de ces raisons le thme de la dfense des droits humains fondamentaux simpose progressivement aux yeux de certains acteurs comme un cadre idologique prfrable celui du droit dasile y compris pour la dfense des exils subsahariens. Cette inflexion apparat dj au cours des dbats de lUniversit Ouverte organise lINSEA de Rabat (Maroc) du 27 au 30 mars 2006 sur le thme Migrations, libert de circulation et dveloppement 530 Au terme de cette semaine danalyse et de
530

Universit ouverte organise par lINSEA de Rabat et le CRPS (Paris 1) en partenariat avec les rseaux TERRA, Migreurop, Shabaka, le Bureau International du Travail et la Fondation Friedrich Ebert sur le thme Migrations, libert de circulation et dveloppement du 27 au 30 mars 2006, INSEA, Rabat : http://terra.rezo.net/article351.html

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rflexion collective, a lieu lEspace Associatif de Rabat une runion impulse conjointement par lAMDH et le rseau Migreurop. Cest au cours de cette rencontre relativement informelle mais qui runit une bonne soixantaine de personnes issues de multiples organisations quest prise linitiative dorganiser les 30 juin et 1er juillet 2006 Rabat une confrence internationale non gouvernementale destine contrer les orientations politiques scuritaires qui sannoncent comme celles des futures confrences ministrielles euro-maghrbines sur les questions migratoires ( Rabat en juillet et Tripoli en octobre) et dfinir une nouvelle perspective de mobilisations sociales. La premire confrence non-gouvernementale euro-africaine "Migrations, droits fondamentaux et libert de circulation" a runi Harhoura, prs de Rabat, les 30 juin et 1er juillet 2006531 environ deux cent cinquante personnes reprsentant une soixantaine dorganisations en provenance des trois sous-continents : Europe, Maghreb, Afrique Noire. La prparation et lorganisation logistique de la confrence a t assure par lAssociation Marocaine des Droits de lHomme. Le HCR na t ni associ ni mme convi cette manifestation et lun de ses ex-salaris se fera huer au cours des dbats lorsquil tentera davancer des arguments pour expliquer les positions du HCR. Aprs deux jours de dbats en plnire et en ateliers, le Manifeste Euro-africain demande notamment lapplication complte et sincre de tous les instruments de protection internationale afin de ne pas rduire le droit dasile une simple fiction ; loctroi systmatique tous les rfugis statutaires dune complte libert de circulation et dinstallation et dune protection travers le monde ; la refondation financire et juridique du HCR de manire ce quil protge effectivement les demandeurs dasile et rfugis et non pas les intrts des gouvernements qui le financent 532 Cette critique du HCR est reprise quelques semaines plus tard par trois autres organisations internationales plus proches des institutions gouvernementales et souvent finances par elles : la Plateforme Euromed des organisations non gouvernementales, le Rseau euro-mditerranen des droits de l'Homme (REMDH) et la Fdration internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH) qui indiquent dans un APPEL A l 'attention des ministres participant la confrence ministrielle euro-africaine Migration et dveloppement . : () Nous entendons rappeler la spcificit du droit dasile qui ne saurait tre tributaire des politiques migratoires. Ceci doit conduire respecter pleinement
531

Confrence non-gouvernementale euro-africaine "Migrations, droits fondamentaux et libert de circulation" 30 juin - 1er juillet 2006, Rabat (Maroc) http://terra.rezo.net/article424.html 532 Manifeste non gouvernemental euro-africain sur les migrations, les droits fondamentaux et la libert de circulation, http://www.migreurop.org/article926.html

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la Convention de Genve sur les Rfugis et les obligations qui en dcoulent. Les Etats doivent reconnatre le rle et lautorit du Haut commissariat aux rfugis (HCR) en mme temps que ce dernier doit remplir ses fonctions conformment la mission qui est la sienne et non au regard des intrts des Etats () 533. A partir de lautomne 2006, le Manifeste Euro-africain nest plus seulement une confrence internationale et un texte de rfrence : cela devient un rseau mettant en relation par Internet, 154 personnes534 rsidant en Europe, au Maghreb et en Afrique Noire et plaant ceux qui rsident au Maroc, au cur de ce dispositif dobservation, de rflexion et de mobilisation. Les centres dintrt des membres du Manifeste Euro-africain concernent un ensemble denjeux mettant en relation lEurope, le Maghreb et lAfrique subsaharienne. Au Maroc, o le rseau est n et do il est anim, il tend se substituer la Plateforme Migrant (PFM) qui ne sest jamais vraiment remise (malgr les tentatives de lAMDH de la relancer conformment ce qui lui avait t demand fin 2005) de la divergence apparue en son sein.

3.3 - Les exils entre espoirs et critiques du HCR

Jusqu lautomne 2005, la reprsentation politique des exils subsahariens au sein des mobilisations sociales les concernant est demeure relativement limite : lhistorique des runions de la Plateforme Migrant (PFM) en 2004 et 2005 montre que certains exils sont prsents, mais quils sont peu nombreux et quils participent titre individuel. Il existe des collectifs de jeunes trans-migrants subsahariens que les recherches de Mehdi Alioua donnent voir ds octobre 2005, notamment partir dobservations dans les banlieues de Rabat et les camps forestiers du nord du pays535. Cependant ces formes dauto organisation des exils sur des bases communautaires ou linguistiques visent essentiellement rguler la vie collective en transit et les oprations collectives de passage vers lEurope. Elles ne sinscrivent pas dans un projet de mobilisation sociale et de revendication destination de la socit traverse ; ce ne sont pas encore des collectifs de dfense des sans-papiers .
533

: Plateforme Euromed des organisations non gouvernementales, le Rseau euro-mditerranen des droits de l'Homme (REMDH) et la Fdration internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH) qui indiquent dans un APPEL A l 'attention des ministres participant la confrence ministrielle euro-africaine Migration et dveloppement . Paris, Copenhague, le 10 juillet 2006. 534 Nombre dabonns au forum [Manifeste-euroafricain] la date du 17.04.07 : http://listes.rezo.net/mailman/listinfo/manifeste-euroafricain 535 ALIOUA Mehdi, La migration transnationale des jeunes Africains subsahariens au Maghreb :Emancipation individuelle, circulations collectives et transgression des frontires Lexemple de ltablissement des collectifs de jeunes trans-migrants subsahariens au Maroc , Communication aux Rencontres Jeunes & Socits en Europe et autour de la Mditerrane, octobre 2005 : http://jeunes-et-societes.cereq.fr/PDF-RJS2/ALIOUA.pdf

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Lun des premiers collectifs sinscrire explicitement dans une vise dexpression politique est le Conseil des migrants subsahariens au Maroc (CMSM) constitu de manire progressive lors de runions dexils dans des appartements privs de militants associatifs Rabat. Interrog en novembre 2005536 peu aprs la premire runion constitutive, le Prsident du CMSM, congolais de RDC, faisait tat dobjectifs multiples la fois mutualistes (solidarit entre exils, ducation des enfants, animation de la vie collective) et politiques. Sur ce plan, il sagissait essentiellement dassurer une prise de parole des exils dans les collectifs dorganisations associatives et confessionnelles mobilises en leur faveur. De fait cest le rle que va jouer le CMSM auprs des associations de la Plateforme Migrants et auprs du HCR notamment dans les semaines qui suivent les vnements de lautomne 2005. Rinterrog cinq mois plus tard537, le responsable du CMSM indiquait que son collectif (videmment sans statut juridique) runissait 285 exils notamment maliens (113), ivoiriens (75), burkinabs (27), camerounais (15), libriens (7) Ledit responsable tait parfaitement connu de lensemble du rseau associatif et des agents du HCR. Il participait la plupart des runions informelles ou officielles des associations mobilises au moment des vnements de lautomne. Par rapport un autre collectif dj existant, lARCOM ( Association des Rfugis et demandeurs dasile COngolais au Maroc ), le CMSM innove par son caractre plurinational, non limit aux demandeurs dasile et rfugis, indpendant voire critique vis--vis du HCR et trs engag dans les rseaux dassociations de solidarits et de promotion des droits de lhomme. Ce type dorganisation va se multiplier rapidement durant lanne 2006. Ds le mois de janvier 2006 un autre collectif est cr sous le sigle Collectif des Rfugis Subsahariens au Maroc (CRSM) qui runissait trois mois plus tard 91 rfugis statuaires reconnus par le HCR notamment congolais (40), ivoiriens (30) sierra-lonais (12), libriens (5), togolais (1) et tchadien (1). Interrog sur les conditions de formation de ce collectif et ses raisons dtre alors quun autre collectif existe dj, le responsable du CRSM avance en prsence du responsable du CMSM que cette cration rpond une demande explicite de la part du Dlgu du HCR de pouvoir parler avec une entit unique reprsentant lensemble des rfugis statutaires rsidant au Maroc. Le Dlgu du HCR reoit en effet le CRSM au dbut du mois de mars 2006 pour un change informel au cours duquel lui sont prsents les membres du bureau et les dolances de lassociation. Les desiderata des exils concernent principalement la rinstallation dans un pays tiers mais le Dlgu ne peut rien leur promettre
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Entretien Rabat le 18.11.05 Entretien Rabat le 18.04.06

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et prfre voquer des possibilits de financement de micro-projets dans le cadre dun partenariat avec le Comit dentraide internationale (uvres sociales du Temple protestant de Rabat). Il sagit de financements de 48 octroys individuellement pour impulser une activit conomique (ex. : acheter des poissons sur la cte, les saler et les revendre ainsi ltalage dans les rues du quartier). Cette offre ne rpond pas aux attentes des exils, certains la trouvant mme humiliante au regard de son montant, et le budget du HCR, de surcrot, sera coup au bout de quelques semaines. La cration du CRSM est mal reue par le CMSM dont le leader dnonce alors une manuvre de certains exils pour se placer auprs du HCR et souponne des tentatives pour le contourner. Plusieurs responsables dassociations au sein de le Plateforme Migrants (PFM) se demandent aussi sil ny a pas eu volont du HCR de contourner le CMSM relativement autonome et dont le leader est intelligent, bon orateur et peu maniable. Il sest notamment beaucoup investi, en tournant dans les villes du Maroc, pour implanter le CMSM. Dbut fvrier 2006, deux jours aprs la runion officiellement fondatrice du CMSM, le leader est victime dune agression qui suscite lmoi tant parmi les exils que dans le milieu associatif : embarqu par quatre individus en civil (des policiers ?) il est emmen dans la fort non loin de Rabat, battu, humili puis abandonn. LAMDH interpelle alors le Ministre de lIntrieur, le Ministre de la Justice et le HCR. En fvrier et en mars il reoit des e-mails anonymes de menaces. Dans ce contexte, il bnficiera dune offre de rinstallation par le HCR - Maroc en Sude o il se rendra en mai 2006. Cette rinstallation suscit des discussions parmi les exils et parmi les associatifs : elle a certes permis de mettre labri une personne menace mais a galement eu pour effet de faire disparatre de la scne marocaine lun des leaders les plus engags et les plus contestataires lgard du HCR lui-mme. Enfin, cette rinstallation qui correspond au rve de tous les exils subsahariens en transit au Maroc suscite bien des convoitises et peut tre aussi des vocations de leadership associatif : de fait les crations de collectifs vont se multiplier partir de ce moment l. A lARCOM ( Association des Rfugis et demandeurs dasile Congolais au Maroc ) plus ancienne, sajoutent le CMSM ( Conseil des Migrants Subsahariens au Maroc ) en novembre 2005, puis le CRSM ( Conseil des Rfugis Subsahariens au Maroc ) en janvier 2006, rebaptis ADDEM (Association pour la Dfense de Droits des Exiles au Maroc ) en mai 2006, lassociation RSF ( Rfugis Sans Frontires) galement cre en janvier 2006 puis lAFISM ( Association des Femmes Immigrantes Subsahariennes au Maroc ) en mai

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2006 puis le Rassemblement des Rfugis Ivoiriens (RRIM) et plusieurs autres associations ultrieurement Il devient difficile, partir de lt 2006, de suivre lactualit des crations et des recompositions de collectifs dexils tant la configuration devient rapidement volutive. Il y a probablement un phnomne de mimtisme dans cette multiplication des collectifs dexils, mais aussi une prise de conscience, de la part des exils, de la situation de blocage dans laquelle ils se trouvent ; galement une politisation lorsquils comprennent que la dfense de leurs intrts ncessite une mobilisation de leur part. Il y a aussi une certaine concurrence sur le march des ressources rares alloues aux collectifs par le HCR et les acteurs de la solidarit : le statut de leader dun collectif favorise les contacts et les accs de telles ressources ce qui incite les plus entreprenants fonder leurs propres collectifs. Cette multiplication des collectifs, en retour, produit des effets sur une partie grandissante de la population des exils, contribuant sa mobilisation et la formation de ses revendications. Une autonomisation des collectifs, certes limite, sobserve durant le premier semestre 2006 non seulement lgard du HCR mais galement vis--vis des militants et salaris associatifs de la Plateforme Migrants. Entre ces derniers et les leaders des collectifs se nouent des relations de proximit faites de confiance et parfois de doutes : les premiers sont en position dominante et exercent une sorte de tutelle bienveillante qui parfois freinent les initiatives des seconds ; ceux-ci les souponnent alors de chercher prserver leur position dominante (ne pas perdre le contrle, conserver le leadership) et sont souponns en retour dutiliser des arguments gnraux masquant leurs intrts personnels (se placer auprs du HCR, prparer sa propre rinstallation, simposer sur une communaut ou un quartier). Malgr ses difficults, qui apparaissent surtout dans les moments de crise, les associatifs de la PFM sont disponibles lorsque les collectifs ont besoin daide et ceux-ci disposent dune capacit croissante dfinir de manire autonome des initiatives de mobilisations ce que dmontrent les mobilisations de juin et juillet 2006. Le 20 juin 2006, loccasion de la Journe Internationale des Rfugis, plusieurs collectifs Conseil des Migrants Subsahariens au Maroc, Collectif des Rfugis , ARCOM, ASIM, ASDAM et la Communaut Ivoirienne saccordent pour manifester devant le HCR. Publies la veille sur les listes de discussion par Email (forums [migreurop] et [plateforme_migrants] ) leurs revendications prennent la forme de six reproches adresss au HCR : 1. Rejet massif des demandes d'asile et lenteur des procdures aux demandes d'asile.

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Ce qui se fait pratiquement en Europe. L'on constate sans crainte de contradiction, une certaine Externalisation de l'Union Europenne dans sa politique de Migration en instrumentalisant le HCR Rabat. Nous dnonons haut et fort cet aspect des choses. 2. Une certaine diabolisation d'une certaine frange des populations quant leur demande d'asile. Ce qui fait que ces populations sont systmatiquement rjetes sans faire appel. 3. Non assistance matrielle ou financire des rfugis mais aussi des demandeurs d'asile. 4. Le bafouement des droits des rfugis ou des demandeurs d'asile. En ce qui concerne les rfugis,le manque de carte de sjouret de titre de sjour. L'on se demande si il faut tre rfugi ds lors que l'on ne jouit pas de ces droits. 5. La fragilit du statut des rfugis devant les autorits Marocaines. Nous nous posons la question de ce dit document quand on le dchire et on ne le respecte pas. 6. Une certaine machination des esprits. 538 Le 1er juillet 2006, en marge de la confrence non gouvernementale euro-africaine a lieu une runion des leaders de collectifs : une bonne quinzaine de personnes, deux tiers dexils et un tiers dassociatifs, discutent en cercle sur la demande manant des quartiers de venir en masse dfiler en plein centre de Rabat. Dans le contexte cr par la confrence, ceux qui nont pu venir, rests dans les quartiers populaires de Rabat, expriment la volont de participer en venant, par milliers, se joindre au sit-in prvu le 2 juillet devant le Parlement pour conclure la confrence. Ce serait une premire. Les associatifs craignent quune telle dmarche provoque une rpression policire sauvage. Qui doit prendre la dcision ? Les leaders ? Les quartiers ? Les associatifs ? Le risque de rpression est rel mais les exils ne veulent pas rester en marge des mobilisations en leur faveur. La tension est forte, le projet finalement annul. Le sit-in entrant dans le cadre relativement routinier, politiquement autoris, des sit-in de lAMDH devant le Parlement, runira une centaine de personnes pour la plupart marocaines et europennes, dans une ambiance bon enfant de chants rythms et slogans arabes scands au haut-parleur, sous lil amorphe des forces de lordre et le regard amus des passants. Quelques milliers dexils subsahariens venus dans ce contexte auraient-ils chang le cours des choses ? Il est difficile de rpondre, mais ce moment est rvlateur dune autonomisation politique grandissante des collectifs.

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E-mail Sujet: [Migreurop] MANIFESTATION DEMAIN DEVANT LE HCR RABAT. Date: Mon, 19 Jun 2006 14:46:01 +0200 (CEST) De: fiston massamba <fiston_massamba@yahoo.fr> Pour: forummigrants_l@samizdat.net, migreurop@rezo.net,

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Quelques semaines plus tard, cette volont de mobilisation se concrtise dune autre manire sous la forme dune manifestation puis dun sit-in, le 24 juillet 2007539. Aprs avoir ouvert des ngociations et faute davoir trouv un accord avec le HCR, les exils tentent doccuper la cathdrale Saint Pierre Rabat. Ils ny resteront que quelques heures (de 17h45 21h41) et, aprs en avoir t vacus par la police, ils annoncent un sit-in dune dure illimite devant la villa du HCR. Comme dans beaucoup de pays, celui-ci a install ses locaux dans un quartier riche de la ville : ici, le quartier des ambassades, form dun ensemble de villas entoures de jardins ceints de hauts murs aux camras et gardiens souponneux ; un quartier hupp et paisible o la venue dexils subsahariens, mme par petits groupes, a peu de chance de passer inaperue. Dans ce contexte, le sit-in de plusieurs centaines dexils est spectaculaire. Sur le plan symbolique, il exprime la volont des exils de sortir de la clandestinit, de prendre en main leur destin et dinterpeller lopinion publique nationale et internationale sur leur sort. Du ct du HCR, la tension est forte notamment par crainte dune ritration des drapages ayant conduit au massacre dexils soudanais installs galement devant les bureaux du HCR sur la place Mustapha Mahmoud au Caire le 30 dcembre 2005. La menace dune intervention policire est nanmoins trs vite avance par le Dlgu du HCR qui exige le dpart des manifestants comme condition pralable toute discussion. Le sit-in se prolonge quatre jours et trois nuits, ncessitant une logistique importante pour les repas et les couchers, dans un climat de tension alimente par les menaces dinterventions policires. Le 26 juillet, le HCR, comme il lavait fait au Caire, ferme son bureau principal en donnant cong son personnel. Mais, dans un autre quartier de Rabat, l annexe consacre au traitement des demandes dasile reste ouverte ceux qui ne manifestent pas et viennent dposer leur demande dasile. Le 27 juillet 17h52 la police donne deux heures aux exils pour vacuer les lieux ; le Pasteur de lEglise Evanglique de Rabat propose daccueillir les manifestants dans sa paroisse pour y discuter avec le HCR. Le sit-in est lev 20 h sans affrontements. Les mois daot et septembre 2006 sont difficile : la police procde des arrestations cibles sur les leaders des collectifs renvoy vers la frontire algrienne prs dOujda. De toute vidence ces pseudo expulsions correspondent des sanctions / pressions en raction aux mobilisations de juin et juillet. Fin septembre 2006 le Conseil des Migrants Subsahariens au Maroc (CMSM) lance une ptition en Soutien aux migrants subsahariens
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Les informations proviennent des changes par e-mail sur les forum [migreurop] et [plateforme_migrants]. Voir galement : MASSAMBA Fiston, Mouvements aux frontires, revue Vacarme, n37, automne 2006, http://vacarme.eu.org/article1188.html

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au Maroc . Sans que le HCR soit au centre de cette dmarche plutt inscrite dans les perspectives ouvertes par le Manifeste Euro-Africain, la ptition dresse un bilan dsabus de laction du HCR : La procdure dasile mise en place en 2005 par le bureau du HCR Rabat napporte pas de relle protection aux rfugis qui ne bnficient ni dune protection juridique efficace ni daucun droit spcifique. () La procdure existante ne donne que lillusion dune protection et, loin de protger rellement les personnes menaces dans leur pays, elle risque fort de ne servir uniquement dalibi lUnion europenne pour continuer restreindre laccs son territoire. 540

3.4 - A lpreuve des rafles : aide durgence et focalisation politique

Deux ans aprs limpulsion de sa nouvelle politique au Maroc, les effets produits ont cr un contexte particulirement difficile pour le HCR : la premire confdration nationale sur le secteur au Maroc, la Plateforme Migrants (PFM) sest divise cause de lui et des dterminants politiques de ses fonds en provenance de la Commission Europenne qui finance lexternalisation de lasile. Plus encore, les tentatives, en 2006, de ractivation de la PFM, loin de tourner cette page, en ractivent la mmoire ; en 2006 galement les acteurs associatifs et confessionnels de solidarit se dtachent du HCR pour sinscrire dans une perspective de dfense des droits fondamentaux de tous les exils quelles que soient leurs situations au regard des catgories du HCR. Cette tendance apparat nettement lors de la confrence euroafricaine non gouvernementale des 30 juin et 1er juillet 2006 : les exils se mobilisent travers des collectifs de plus en plus nombreux qui interpellent le HCR, lui reprochent son impuissance faire valoir leurs droits, les rinstaller dans dautres pays et leur assurer une relle protection juridique. Ils conservent un souvenir prcis et un vif ressentiment de la manire dont le HCR les a trait lors du sit-in qui a dur du 24 au 27 juillet 2006. Le contexte de cette fin dautomne 2006 est galement celui dune accalmie sensible sur le front policier de la rpression migratoire et dune dtente politique lgard des acteurs institutionnels de laide sociale et humanitaire : interrogs Rabat541 ou Oujda542, les exils reconnaissent que la police marocaine exerce une pression et des brutalits moindres leur encontre depuis le dbut de lanne 2006 ; les arrestations sont moins nombreuses et plus
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Soutien aux migrants subsahariens au Maroc - Lettre ouverte adresse au gouvernement marocain, au Conseil consultatif des droits de lhomme marocain, au parlement europen, au bureau du Haut Commissariat aux Rfugis Rabat et au sige central du HCR. Bruxelles, Rabat, septembre 2006 541 Entretiens les 30.06.06 et 01.07.06 en marge de la Confrence non gouvernementale euro-africaine 542 Entretiens en novembre et en dcembre 2006

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individuelles ; les maltraitances en commissariats plus retenues ; lvacuation du sit-in de juillet na pas dgnr ; dautre part, les autorits marocaines semblent disposes voir se dvelopper des activits de secours humanitaires notamment travers le Croissant Rouge marocain dpendant du gouvernement. Les ngociations entre la Fdration internationale (FISCRCR) et la section marocaine ont t bloques pendant plus dun an ; une dlgue de la section franaise est envoye en novembre 2005, en vain543 ; un consultant nerlandais envoy par le Fdration internationale en avril 2006 choue galement
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. La Chef du bureau

Afrique du nord de la Fdration internationale, installe Tunis ntait pas autorise venir au Maroc545.Le blocage ne porte pas sur tous les aspects de la relation avec le rseau international des Croix Rouge et Croissant Rouge : ainsi, un vaste centre durgence mdicohumanitaire, richement dot par les fonds internationaux, impressionnant par sa taille et sa modernit546, prvu pour faire face aux situations de tremblement de terre et devant servir de centre mdico-social en temps ordinaire est construit destination des Marocains dans la banlieue dOujda. Le blocage porte sur laccs ventuel des exils subsahariens ce centre, accs qui na jamais t accept par les autorits marocaines mais qui, sans tre accept, nest plus tout fait rejet partir du milieu de lanne 2006. Un feu vert politique permet au Croissant Rouge marocain, en septembre 2006, de commencer lorganisation dun colloque inaugural de son action sur le secteur migratoire lUniversit Mohammed I dOujda le 18 dcembre 2006 pour la partie universitaire du colloque et au centre du Croissant Rouge les 19 et 20 dcembre pour la partie interne lorganisation. Entre la tension quil subit de la part des acteurs spcialiss au sein du secteur sur la vie en exil des subsahariens et la dtente relative du ct des autorits marocaines lgard de laction humanitaire durgence, le HCR dveloppe son activit lautomne 2006 grce lassociation franaise sous-traitante Forum Rfugis dont lemploy, install Rabat dans les locaux du HCR, agit de facto comme un employ du Dlgu et avec les financements du HCR. Trois axes de travail sont dvelopps visant ressouder autour du HCR un ensemble de partenaires et le doter de moyens indirects daction en faveur des demandeurs dasile et rfugis subsahariens : 1) en direction des avocats et autres catgories de juristes, y compris associatifs, les formations au droit dasile dj voques ont t organises ; 2) en direction des milieux universitaires et en complment de laxe prcdent des dmarches des contacts
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Entretien avec cette personne Oujda 08.11.06 Entretien avec le consultant Oujda 18.12.06 545 Oujda 17.12.06 546 Visite le 18.12.06

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sont pris visant notamment au cofinancement de diplmes intgrant des formations au droit dasile ; 3) en direction des associations susceptibles daccepter la collaboration avec le HCR des partenariats sont impulss permettant de financer des locaux, des quipements et des salaires sur des priodes courtes, avec renouvellements ventuels. De manire dominante, laction du HCR sinscrit bien dans le dveloppement des capacits daccueil du Maroc travers le droit dasile rfr la Convention de Genve. Cependant, sous la pression des associations de solidarit et des collectifs dexils, le HCR assouplit son dispositif et accepte, de manire limite et indirecte, dapporter de laide aux autres catgories dexils. Cest ce que montre lobservation de son intervention lors des premires rafles des 23 et 30 dcembre 2006. Ds le lendemain de la premire rafle, lemploy de Forum Rfugi fait le voyage Rabat Oujda o il va reprsenter le HCR dans les jours suivants et aider les militants locaux faire face la situation. La petite association ABCDS, dote, grce aux fonds du HCR, dun local, dquipements informatiques et de quelques mois de salaires, et grce des dons de MSF de vtements et couvertures distribuer, va jouer un rle important dans laide aux exils refouls vers le Maroc oriental : les militants renoncent leurs salaires pour disposer immdiatement des moyens ncessaires lachat de nourriture et de biens de premire ncessit. Le local sert de base pour prparer les distributions sur le camp prs de luniversit et dans les campagnes. Or ces distributions ne sont pas conditionnes au statut de demandeur dasile ou de rfugi : elles concernent lensemble des exils dans le besoin. La situation sur le terrain rendrait impossible, dailleurs, une distribution slective. Cependant, lintervention du HCR et de Forum Rfugis nest officiellement justifie que par rfrence la prsence de demandeurs dasile et de rfugis enregistrs auprs du HCR. Cela conduit les acteurs sous-traitants entreprendre ds le 25 dcembre des tentatives de recensement des personnes enregistres auprs du HCR parmi les centaines dexils rafls se trouvant sur le camp dOujda. Ces activits mal perues par les exils, du fait de leur caractre discriminant et des risques de fichage lis de tels recensements, suscitent des tensions. Cest galement sur cette base catgorielle que sont ouvertes les discussions entre Forum Rfugis reprsentant le HCR et le Directeur du Cabinet du Wali pour dventuels retours de personnes Rabat : les discussions ne portent que sur les demandeurs dasile et rfugis enregistrs. Pour attester de ces enregistrements, les employs transfrent par Internet les dizaines de certificats individuels correspondant aux noms que les militants de terrain

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Oujda leur indiquent. De cette manire aussi, il est possible lensemble des acteurs de sassurer de la validit des certificats prsents aux forces de lordre et de disposer de duplicata des certificats dtruits par la police elle-mme. Une polmique est dclenche par la Prfecture, puis relaye par le Ministre de lIntrieur, sur la prolifration de faux certificats du HCR : de fait, tous les acteurs reconnaissent que cela correspond une ralit, ces certificats pouvant tre photocopis trs aisment. Enfin, dans la presse galement apparat cette focalisation sur la catgorie des exils enregistrs auprs du HCR : ainsi le 8 janvier, une dpche de lAFP rapporte les dclarations du responsable du HCR au Maroc : Selon nos dcomptes, parmi les expulss interpells Rabat figurent au moins 60 demandeurs d'asile et 10 autres avec le statut de rfugis. 547 Le lendemain, Bruxelles, le Bureau Europen dAmnesty International publie un communiqu se rfrant aux donnes du HCR pour dnoncer les rafles menes au Maroc548. Un article paru dans le quotidien marocain Le Matin et intitul Le Maroc na refoul aucun rfugi relaie les positions officielles du gouvernement marocain et contribue focaliser le dbat sur la seule minorit dexils enregistrs auprs du HCR549. Un article du journal marocain Libration dans lequel le journaliste critique les pratiques policires indique : Lib et d'autres organes de presse avaient mis en garde contre l'expulsion arbitraire des demandeurs d'asile et de rfugis, en donnant mme des cas nominatifs de personnes disposant de documents leur permettant de rsider lgalement au Maroc. 550. Alors quau milieu du mois de janvier 2007, le nombre dexils disperss dans les camps, grottes, forts, campagnes, suite ces rafles, est estim par les associations entre 900 et 1200 lensemble des acteurs se focalisent progressivement sur la seule minorit de quelques dizaines de personnes enregistres auprs du HCR. Hormis les distributions de nourriture et couvertures qui ne sont pas slectives, lespace public se trouve intgralement focalis sur la seule minorit enregistre laissant les centaines dautres sans voix et sans expression de dfense en leur faveur.
Dpche MAP : Le Maroc dment le refoulement de demandeurs d'asile parmi les immigrs clandestins

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Dpche Le HCR demande au Maroc de respecter les droits des rfugis sk/bmk RABAT, 8 jan 2007 (AFP) 548 Communiqu du Bureau Europen dAmnesty International Union europenne. Il faut ragir aux violations des droits humains qui touchent les migrants au Maroc , FAI 9 janvier 2007 549 : Article paru dans le quotidien marocain Le Matin : Le Maroc na refoul aucun rfugi , 11 janvier 2007 550 Maroc: Oujda, les demandeurs d'asile reprennent le chemin de Rabat , Libration, 17 janvier 2007.

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Rabat, 11/01/07 - Le Maroc dment catgoriquement le refoulement des personnes dtentrices de documents attestant la qualit de demandeur d'asile ou de rfugi parmi les personnes concernes par les dernires mesures d'loignement de dcembre dernier. Un communiqu du ministre des Affaires trangres et de la Coopration parvenu la MAP, indique que le Secrtaire gnral du ministre, M. Omar Hilale a tenu, mercredi Rabat, une runion avec M. Johannes Van der Klaauw, Chef de mission du Haut Commissariat des Nations unies pour les rfugis (HCR), au cours de laquelle la partie marocaine a dmenti les informations faisant tat de mauvais traitements l'gard des personnes concernes par les dernires mesures d'loignement du 23 dcembre 2006. Elle a galement rfut les allgations de refoulement des personnes dtentrices de documents attestant la qualit de demandeur d'asile ou de rfugi parmi elles, en affirmant que les personnes titulaires de ces documents circulent librement, comme l'atteste la liste remise lors de cette runion par M. Van der Klaauw, ajoute le communiqu. Durant cette runion, tenue en prsence de M. Khalid Zerouali, gouverneur, directeur de la migration et de la surveillance des frontires au ministre de l'Intrieur, les deux parties ont convenu d'un modus operandi pour l'identification des demandeurs d'asile et la gestion globale de leur dossier afin d'viter la falsification des documents, observe grande chelle au sein des milieux de la migration irrgulire et reconnue au demeurant par M. Van der Klaauw. Elles se sont en outre accordes renforcer leur partenariat par d'autres initiatives, qui seront approfondies dans les prochaines semaines, prcise la mme source. Ont galement assist cette runion MM. Jaouad El Himdi, Directeur des affaires consulaires et sociales, Nasser Borita, Directeur des Nations unies et des organisations internationales et Aziz Jilali, Chef de la Division de la migration au ministre de l'Intrieur. Dernire modification 11/01/2007 10:21. (c)MAP-Tous droits rservs

Les mobilisations associatives, journalistiques, politiques, acadmiques sur les demandeurs d'asile et rfugis , en focalisant les attentions, les nergies et les ressources de mobilisations sur cette minorit de quelques dizaines de personnes enregistres ou reconnues par le HCR... laissent la trs grande majorit, les centaines dexils non demandeurs ou non encore enregistrs ou dj dbouts de leur demande totalement dmunis du point de vue des arguments, des valeurs et des droits invoquer pour les dfendre. La focalisation politique sur la clientle du HCR est telle, que, par contraste, les autorits de police marocaines apparaissent presque lgitimes dans la rpression et la maltraitance de tous ceux qui ne sont pas inscrits sur la liste du HCR. Et encore ne sagit-il que dune protection trs provisoire puisque, comme le reconnat le Dlgu du HCR en mai 2007551 80%des demandes dasile sont rejetes par le HCR qui saligne ainsi au Maroc sur les tendances europennes en matire de rejet. Cela signifie que la plupart des personnes inscrite sur cette liste du HCR ny resteront que quelques mois avant de sombrer dans la catgorie des sans Etat - sans protection - sans voix. Et cette catgorie stend notamment depuis les rafles de Nol 2006 remarque le Prsident de la ligue des familles africaines au Maroc : le HCR Maroc procde au dbarras pur et simple des demandes dasile, instituant la distribution grande chelle de rejet des candidats lexil
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Migrations du dsespoir - Maroc, terre de refuge? Entretien avec Johannes Van Der Klaaw, charg de mission au HCR , LEconomiste, 8 mai 2007 : http://www.leconomiste.com/article.html?a=78129

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pour satisfaire une logique formelle graduellement monte de toutes pices pour servir ces propres intrts et asseoir sa politique de bon voisinage avec ses tiers, notamment le gouvernement marocain. 552 Et mme pour la minorit inscrite sur la liste du HCR comme demandeurs ou comme rfugis, les documents quil fournit dans un tel contexte gopolitique, ne protgent personne : aprs un mois de rafles et de polmiques relatives ces documents, moins de vingt jours aprs la runion au Ministre des affaires trangres avec le Dlgu du HCR, de nouvelles rafles ont lieu Rabat et Casablanca le 30 janvier 2007 : entre 90 et 130 personnes sont embarques en direction dOujda. A Casablanca les rafles ont eu lieu proximit de Hay Mohammadi, prs de la Mdina, dans le quartier de Maarif et prs de la gare routire Ouled Ziane : les papiers du HCR nont pas davantage protg les exils et ont t dchirs sous les yeux de ceux qui les prsentaient553. Interrog ce propos, le 8 mai 2007, par le journal marocain LEconomiste le Dlgu du HCR accentue encore lopposition entre la minorit protge et la grande masse des autres, relgus subjectivement et unilatralement dans la catgorie des migrants conomiques :
LEconomiste: Quelle est la situation des rfugis au Maroc? Johannes Van Der Klaaw: Au Maroc, il y a 550 personnes reconnus et dclars comme rfugis par le HCR. Et 1.000 personnes actuellement demandeurs dasile. Cest un petit nombre, compar aux migrants conomiques subsahariens qui se dversent par centaines tous les jours au Maroc. Pour octroyer le statut de rfugis, le HCR mne une enqute selon des critres prcis. Nous naccordons le statut qu ceux qui sont menacs sils rentrent dans leurs pays. Cest--dire environ 20% des demandes que nous recevons. Nous les aidons principalement rgulariser leurs situations, mais nous ne pouvons pas les aider se rinstaller sans une collaboration avec lEtat marocain. Comment expliquez-vous ce manque de collaboration? La question des rfugis, qui reste trs minoritaire ici, est clipse par celle de limmigration conomique, beaucoup plus massive. Cette peur sexplique dabord et surtout par le manque de moyens. Il est vrai que le Maroc na pas les moyens dabsorber toute cette population. Et il est comprhensible quil redoute de devenir le dortoir de limmigration clandestine pour lEurope. Il en va de la responsabilit des voisins europens de mieux pauler le Maroc dans ce chantier que lon peut qualifier dinternational. Mais ces questions dimmigration doivent tre traites sparment dans le cadre dune approche globale avec lEtat marocain. Nous nous occupons des rfugis politiques, de ceux qui sont perscuts dans leurs pays et menacs de mort. Cest--dire quelques centaines de migrants qui ne sont toujours pas reconnus par le Maroc et qui vivent tous les jours avec la peur au ventre dune reconduite la frontire. Quelles sont les priorits pour amliorer la situation de ces rfugis? Nous travaillons la scurisation des documents fournis par le HCR, avec lintroduction de nouvelles attestations pour les demandeurs dasile et de cartes magntiques pour les rfugis. Nous sommes prts nous engager avec lEtat marocain dans un programme de formation des autorits -gendarmes, policiers, forces auxiliaires- sur la reconnaissance de ces documents. Enfin, il faut
552

Gaston Kandu Batshema(gts) (Prsident de la ligue des familles africaines) SOS: situation alarmante des rfugis et demandeurs dasile au HCR / Maroc , Communique du 9 mars 2007 (diffus sur le forum [migreurop] et le forum [forum-migrants_l] ) 553 J. Valluy, Chronique de la banalisation des rafles dexils et de lusure des solidarits au Maroc, 3 fvrier 2007, Recherche dans le cadre du Programme ASILES http://terra.rezo.net/article432.html

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imprativement entamer une rflexion sur lenregistrement commun -HCR/autorits marocaines- de ces rfugis, afin dviter que ne se reproduisent encore les malheureux vnements du 23 dcembre dernier. Ce soir-l, sur les 240 personnes rafles la sortie de la messe de minuit, nous avons russi grce la collaboration des autorits rcuprer 73 rfugis inscrits sur les listes du HCR. Nous aurions pu viter tous ces dsagrments si nous collaborions mieux avec les autorits marocaines. 554

Deux ans aprs limpulsion de la nouvelle politique du HCR au Maroc, les effets produits par celle-ci ont cr un contexte difficile non seulement pour le HCR lui-mme mais surtout pour les exils en transit au Maroc : lenregistrement massif des demandes dasile depuis novembre 2004 a entran une surmdiatisation des exils, notamment la tlvision mais galement dans la presse, peu compatible avec la discrtion ncessaire leur prsence provisoire dans ce pays ; la premire confdration nationale cre au Maroc sur le secteur, la Plateforme Migrants (PFM) a explos cause des dterminants politiques des fonds du HCR en provenance de la Commission Europenne. Plus encore : les tentatives, en 2006, de ractivation de la PFM, loin de tourner cette page, en ractivent la mmoire ; en 2006 les acteurs de solidarit se dtachent du HCR pour sinscrire dans une perspective de dfense des droits fondamentaux de tous les exils quelles que soient leurs situations au regard des catgories du HCR ; cette tendance apparat nettement lors de la confrence euro-africaine non gouvernementale runie Rabat les 30 juin et 1er juillet 2006 ; les exils se mobilisent travers des collectifs qui interpellent le HCR, lui reprochent son impuissance faire valoir leurs droits, les rinstaller dans dautres pays et leur assurer une relle protection juridique ; ils conservent un souvenir prcis et un vif ressentiment de la manire dont le HCR les a trait lors du sit-in des 24-27 juillet 2006. les rafles de subsahariens depuis Nol 2006 dmontrent que les documents dlivrs par le HCR napportent aux exils aucune protection particulire mais quils entranent en revanche une focalisation politique sur une minorit dexils (demandeurs dasile et rfugis enregistrs auprs du HCR) laissant la grande majorit sans voix ni argument de dfense.

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Table des matires du tome 2

SOMMAIRE GNRAL INTRODUCTION LE GRAND RETOURNEMENT DE LASILE EN QUESTIONS LA RPONSE UN ENVAHISSEMENT MIGRATOIRE ? UN CONTRE COUP DE LA CRISE CONOMIQUE ? LE REFLET DUNE XNOPHOBIE POPULAIRE ? XNOPHOBIE DE GOUVERNEMENT, PROBLME DE LINTENTIONNALIT DU DROIT DASILE AU DROIT DU REJET CHAPITRE 1 UNE IDOLOGIE DU DROIT DASILE 1. LINVENTION DU DROIT DASILE DROGATOIRE 1.1 Emergence rcente du droit dasile moderne 1.2. Libert de circulation, droit dasile, droit de lasile 1.3 Droit dasile axiologique ou droit dasile drogatoire ? 2. EXPANSION SOCIALE DUNE DOCTRINE, MARGINALISATION DE LAUTRE 2.1 Croissance du HCR et de sa doctrine 2.2 Cration des institutions nationales 2.3 Professionnalisations associatives 3. LA PART DAVEUGLEMENT : EXEMPLE DES FEMMES PERSCUTES 3.1 Ce que sont les perscutions genres des femmes 3.2 La mconnaissance de ces rfugies dans lasile drogatoire 3.3 Effets idologiques de lasile drogatoire, ornire du juridisme BIBLIOGRAPHIE CHAPITRE 2 LE JUGEMENT TECHNOCRATIQUE DE LEXIL 1. SE FAIRE JUGE 1.1 Le recrutement 1.2 Linitiation 1.3 La socialisation 2. DES DOSSIERS ET DES SANCES 2.1 Les dossiers de demandes dasile 2.2 Audiences publiques et dlibrs 3. LA FICTION JURIDIQUE DE LASILE 3.1 La vacuit du droit conventionnel 3.2 Lillusion dune jurisprudence 3.3 Une vaine procdure dexamen 4. JUGER LEXIL EN SITUATION DIGNORANCE 4.1 Un jugement des apparences 4.2 Subjectif rfugi et illusions dobjectivit BIBLIOGRAPHIE CHAPITRE 3 XNOPHOBIE(S) ET RETOURNEMENT DE LASILE 1. GENSE TECHNOCRATIQUE DU PROBLME MIGRATOIRE 2 5 6 9 11 16 21 27 32 34 35 40 43 46 47 54 57 61 62 67 70 72 76 79 80 86 90 93 94 103 112 113 119 122 130 132 136 145 149 152

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Dcolonisation et fermeture des frontires 1.2 Le dcolonis immigrant comme problme 1.3 Linflation des taux de rejet des demandes dasile (1973-1983) 2. LE TOURNANT NATIONAL-SCURITAIRE EN EUROPE 2.1 Trois coalitions idologiques en concurrence 2.2 Lhgmonie national-scuritaire en construction 2.3 Leffondrement des soutiens aux exils 2.4 Lutilitarisme comme alternative ? Ltranger utile sous contrle 3. LA SPIRALE DU REJET DES DEMANDES DASILE 3.1 Les usages politiques des taux de rejet 3.2 La radicalisation des rhtoriques de rejet 3.3 Llvation tendancielle des taux de rejet BIBLIOGRAPHIE CHAPITRE 4 ENRLEMENTS ET CLIVAGES ASSOCIATIFS 1. LINTRIORISATION DES PERCEPTIONS TATIQUES 1.1 Ladmission en CADA : (pr)juger de la demande dasile 2.2 Le conseil juridique en CADA : penser comme les juges pour aider les exils 2.3 La sortie de CADA : justifier le jugement pour pouvoir le tolrer 2. LA PROFESSIONNALISATION DES ASSOCIATIONS 2.1 Interdiction de travailler pour les demandeurs dasile 2.2 Professionnalisation de laction associative 2.2.1 - France Terre dAsile 2.2.2 - Forum Rfugis 2.3 Une technostructure associative 3. LAFFAIBLISSEMENT DES SOUTIENS AUX EXILS 3.1 Division entre dfense du droit dasile et dfense des sans papiers 3.2 Clivage et neutralisation de la Coordination Franaise pour le Droit dAsile (CFDA) 4. A QUOI SERVENT LES CADA ? BIBLIOGRAPHIE CHAPITRE 5 LEXTERNALISATION DE LASILE HORS DEUROPE 1. GENSE DE LA POLITIQUE EUROPENNE DEXTERNALISATION DE LASILE 1.1 Gestation technocratique : le temps des fonctionnaires (septembre 2002 - juillet 2003) 1.2 Communication politique : le temps des ministres (janvier 2004- novembre 2004) 2. AU MARCHES DE LEMPIRE DU REJET : DES CAMPS DEXILS 2.1 La Libye 2.2 Lalgrie 2.3 Le Maroc BIBLIOGRAPHIE CHAPITRE 6 LCHEC PARADOXAL DU HCR 1. FINANCES ET GOUVERNANCE EUROPENNES DU HCR 2. LE RLE DU HCR DANS LA GENSE DE LEXTERNALISATION DE LASILE 3. HCR ET ASSOCIATIONS AU MAROC 3.1 - Files dattente Rabat, dcisions Genve (2005) 3.2 - Un nouveau clivage : asile externalis ou droits fondamentaux ? 3.3 - Les exils entre espoirs et critiques du HCR

152 156 160 163 165 167 173 179 181 182 185 188 193 199 201 202 206 209 211 212 216 217 220 222 225 226 228 232 237 243 245 246 254 262 265 267 269 275 282 285 289 296 299 303 312

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3.4 - A lpreuve des rafles : aide durgence et focalisation politique BIBLIOGRAPHIE

318 324

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